Novick, Alicia (2012), Del urbanismo a la planificacin en Buenos Aires.

Actores, instituciones e
instrumentos, en Sambricio, Carlos (editor), Ciudad y vivienda en Amrica Latina. 1930-1960, Madrid,
Lampreave editores, 2012. pp. 145-173, ISBN: 978-84-616-0053-3

Del urbanismo a la planificacin en Buenos Aires, 1932-1962. Actores, instituciones e

instrumentos
Alicia Novick
En 1932 la Municipalidad de Buenos Aires cre la Direccin de Urbanizacin con el objetivo de
elaborar un plan de extensin de la ciudad. Treinta aos despus, en 1962, ese mismo
organismo aprobaba un Plan Director que apuntaba a promover el desarrollo regional y era el
resultado del diagnstico y las propuestas de ms de un centenar de tcnicos de diversas
disciplinas. Entre una y otra fecha, se fue construyendo una ciudad y una sociedad ampliadas, al
tiempo que se operaban profundas transformaciones en las modalidades de pensar y operar
sobre el territorio. Este artculo examina ese proceso, que va desde el urbanismo hasta la
planificacin, revisando los planes y los proyectos que estuvieron por detrs de las nuevas
configuraciones de Buenos Aires,
El ciclo 1930 1960 fue indudablemente el de la expansin metropolitana. Cuando en 1936 la
Capital con casi dos millones y medio de habitantes detena su crecimiento, los partidos de la
periferia tomaron el relevo. Los 25 partidos del Area Metropolitana pasaron de tener 500.000
habitantes en 1914 a 3.900.000 en 1960 (Gutman y Hardoy, 1992). Pero esta segunda
suburbanizacin, desde la ciudad hacia el Gran Buenos Aires, tuvo caractersticas muy
diferentes a la primera suburbanizacin, desde el centro a los barrios, impulsada por la
construccin del puerto, los ferrocarriles y los tranvas y el aumento demogrfico tributario de las
polticas inmigratorias. En efecto, entre fines del siglo XIX y las primeras dcadas del XX, en un
contexto de organizacin del estado nacional y la municipalidad, las polticas y los programas
pblicos tuvieron la capacidad de suturar los loteos especulativos configurando un espacio casi
homogneo en la ciudad capital. En un segundo momento, a partir de 1930, como resultado de
las migraciones internas, la industrializacin y las polticas distributivas, la poblacin fue
ocupando los espacios extra urbanos que se extendan ms all de las fronteras jurdico
administrativas establecidas en 1886. Pese a la multiplicidad de iniciativas, los programas
pblicos fueron, sin embargo, insuficientes para controlar ese amplio territorio perifrico,
desestructurado y de baja densidad, donde se iban localizando los sectores de ms bajos
ingresos. De hecho, la imagen de la ciudad capital densa y consolidada contrasta an hoy muy
fuertemente con esa extensa y difusa periferia que se configuraba en esos aos.
La historiografa local ilumin varias aristas de ese ciclo, asociado, en trminos muy generales
con la ecuacin industrializacin modernizacin - urbanizacin. La historia poltica distingui,
desde su perspectiva, tres momentos. Por un lado, identific lo que estaba en juego en el
interregno entre los golpes militares de 1930 y 1943, signado por la crisis econmica, el avance
del estado y la incertidumbre poltica, poniendo el acento en las restricciones a la democracia
propiciadas por una sucesin de gobiernos conservadores (Cataruzza, 2001). A continuacin,
examin las polticas institucionales y redistributivas de los aos del peronismo que se
extendieron entre 1945 y 1955 y se cerraron con la revolucin libertadora de 1955 (Torres,
2002). Y, por ltimo, situ el fin de ese perodo en el impulso modernizador promovido por los
gobiernos desarrollistas que, se sucedieron entre 1958 y 1966. En clave similar, la historia
econmica, diferenci dos modelos de desarrollo: el agroexportador inicial y el de substitucin
de importaciones asociado con el desarrollo de la industria y la concentracin metropolitana.

En el mbito de las historias de la ciudad y el urbanismo, la mayor parte de los estudios se

concentr en la primera metropolizacin (desde el siglo XIX hasta las primeras dcadas del siglo
XX) y en las ltimas dcadas del siglo XX cuando se precipit la crisis del paradigma del
planeamiento. Sin embargo, tras el ciclo neoliberal de l dcada de 1990, cuando una nueva
generacin de programas nacionales fueron interpelando a una historia urbana preocupada por
rastrear las alternativas de las polticas pblicas modernas, una serie de autores volvi a colocar
la cuestin del estado y del planeamiento en primer plano. En Argentina, cabe mencionar, por
ejemplo, los estudios sobre las politicas urbanas del peronismo (Ballent, 2005; Aboy, 2007), la
recepcin del ideario de Le Corbusier (Liernur y Pschepiurca, 2008), las transformaciones
estructurales del territorio nacional (Ballent y Gorelik, 2001), las alternativas del urbanismo y del
planeamiento regional de la segunda posguerra (CPAU, 2011; Rigotti, 2005; Novick, 2007,
Surez,1985) que dan cuenta del cambio de ptica que tuvo lugar entre 1930 y 1960, cuando el
foco se fue desplazando desde las ciudades hacia las regiones entendidas como parte de un
territorio nacional cuyo desarrollo requera de planificacin. El cambio de paradigma no se
restringi a la Argentina, pero en cada sitio tuvo lugar segn particularidades que responden a la
identidad de los actores, a los mapas institucionales locales y a las peculiares configuraciones y
temporalidades que nos interesa rescatar en este texto centrado en Buenos Aires.
Para dar cuenta de esta problemtica, organizamos este artculo segn tres cortes cronolgico
problemticos que coinciden con la puesta en marcha de organismos pblicos que elaboraron
documentos de planificacin para Buenos Aires. Estas circunstancias no dan cuenta, por
supuesto, del conjunto de los cambios relevantes de la ciudad, pues rara vez han transformado
por s solos la totalidad del espacio construido. No obstante, tal como lo planteamos en otra sede
(Novick, 2009), su estudio permite identificar los actores que los promueven y los que participan
en los debates pblicos que suscitan en tanto su modo de elaboracin se vincula con el perfil de
los especialistas que los concibieron, y nos informa sobre los temas que en cada momento se
consideraban como problema. Asimismo, en su pretendido carcter de guas orientadoras de la
intervencin pblica, remiten a estructuras y a procesos administrativos, as como a instancias y
modalidades de la toma de decisiones polticas.
En primer lugar, presentamos las propuestas de la Oficina del Plan de Urbanizacin y Extensin,
que entre 1932 y 1941 se desenvuelve en el seno de la Municipalidad de Buenos Aires. En
segundo lugar, revisamos los estudios diagnsticos y los proyectos efectuados por quienes
estuvieron a cargo entre 1947 y 1949 del Estudio para el Plan Regulador de la Municipalidad de
Buenos Aires. Finalmente, discutiremos acerca de los alcances del organismo municipal que
entre 1958 y 1965 elabor el Plan Director para la Capital Federal y los Lineamientos
Estructurales para el rea Metropolitana y su Regin. Segn proponemos, el anlisis de cada
momento, a la manera de un prisma, permite iluminar las alternativas de los actores tcnicos
(profesionales individuales y funcionarios), los marcos institucionales y los instrumentos
(cognitivos, as como de planificacin y gestin) que cobran relieve en las transformaciones
urbanas y urbansticas.
1932-39. La Direccin del Plan Urbanizacin y Extensin
En 1932, la Direccin del Plan Regulador de la Urbanizacin y Extensin de la Ciudad de
Buenos Aires trataba de crear un servicio tcnico separado del ritmo burocrtico de las otras
reparticiones, con el objetivo de movilizar a la sociedad y los poderes pblicos en el marco de la
elaboracin de un plan. Su objetivo era el de examinar los expedientes municipales desde los
criterios de la edilicia moderna, proyectar avenidas, plazas, paseos y confeccionar el variado y

nutrido material que constituye la informacin integral y bsica sobre la ciudad y su zona de
influencia. Por detrs de la propuesta se perfilaba el destacado protagonismo del ingeniero
Carlos Mara Della Paolera, que se haba formado con Marcel Pote en el Instituto de Urbanismo
de Paris y desde su regreso a la Argentina haba sido uno de los principales referentes de temas
urbanos. Tuvo a su cargo la primera ctedra universitaria de urbanismo en 1929, particip en la
preparacin del Plan de Rosario, era un prolfico escritor de textos periodsticos y el anfitrin de
los expertos que, como Len Jaussly o Werner Hegemann, promovan el trazado de planes
reguladores. Cabe sealar, adems, que Della Paolera asumi como director por su trayectoria,
pero sobre todo por el apoyo de su compaero de universidad, el ingeniero Mujica director de
obras pblicas municipal del gobierno del golpe militar- y de su to, Mario Buschiazzo, que se
desempeaba en el Ministerio de Obras Pblicas. El dato no es anecdtico, pues se reitera en
los tres documentos de urbanismo que examinamos en este artculo y muestra una modalidad
particular de funcionamiento de la administracin local. Por un lado, los cargos tcnicos en el
rea de planeamiento son tributarios de redes de relaciones, por el otro, cuando cambian las
autoridades polticas cambian tambin los equipos tcnicos, con la consiguiente discontinuidad
de las actuaciones.
La idea de un plan y de una oficina de urbanismo no era totalmente novedosa, pero el clima de
poca atravesado por las experiencias del planeamiento europeo y del new deal americano,
parecia crear las condiciones de posibilidad. La crisis mundial coincidi con el primer golpe
militar que en 1930 clausur el ciclo de gobiernos radicales que accedieron al poder gracias a la
Ley de Sufragio Universal promulgada en 1912. Al impacto econmico de la crisis se sumaba un
clima poltico de inestabilidad que recien se modific en 1932, como resultado de eleccciones
que, aunque restringidas, permitieron recuperar parcialmente la institucionalidad. La cada de las
exportaciones y de sus precios; la desocupacin y el descenso de los salarios, fueron algunos
de los datos que obligaron a adoptar medidas financieras y econmicas, cuando la gran
depresin y el ideario keynesiano debilitaban los alcances de la teora econmica neoclsica
(Gerchunoff y Llach, 1998). En el contexto del llamado intervencionismo defensivo se trataba
de implementar polticas sectoriales mediante un plan capaz de revertir un ciclo adverso
reencontrando los equilibrios previos (Berrotarn, 2003). En ese cambio conceptual, la
reorganizacin institucional y la expertise tcnica se consideraban sinnimos de buenas
prcticas.
Palabras y nociones tales como planes, racionalidad administrativa y tcnicos, ilustran los
modos de pensar el rol de un estado que comenzaba a intervenir y controlar los rumbos de la
economa y la sociedad y de una obra pblica concebida para la reactivacin. El pas requiere
un Plan. Terminada la tarea preliminar de saneamiento financiero, ha llegado el momento de
presentarlo. Lo hace el gobierno con la conciencia de su grave responsabilidad y persuadido de
que una crisis larga e intensa como sta, que puede llegar a conmover la estructura entera de la
Nacin, no ha de vencerse con las normas tradicionales de la accin administrativa se afirmaba
en 1934. (Ministerio de Hacienda, 1934:90). El plan era visualizado como un instrumento capaz
de asegurar la accin racional presente y futura. Las responsabilidades de la Direccin del Plan
municipal se inscriben en ese contexto.
Los cambios se inician tras la asuncin del gobierno militar y se profundizan con la Intendencia
de de Vedia y Mitre (1932-1938) que desarroll un programa inicial de equilibrio financiero que
habilit el ambicioso programa de obras pblicas posterior. Junto con la reglamentacin de la
Ley Orgnica Municipal de 1932 se cre el Consejo de Coordinacin administrativa cuyo el rol
fue el de racionalizar las tareas. Los procedimientos impositivos, la emisin de emprstitos y los
presupuestos eran tema de la Comisin de Racionalizacin de la Administracin Nacional

organizada en 1934 que apuntaban a instituir una burocracia responsable cuya racionalidad
tcnica superase la discrecionalidad poltica. Esas reformas administrativas hacan necesaria la
presencia de un cuerpo de tcnicos estatal capaz de disear y manejar las nuevas herramientas
institucionales. Es en ese punto donde perfiles especializados como el del urbanista Della
Paolera o del economista Ral Prebisch, que en las dcadas posteriores se desempear en la
CEPAL- construyen su legitimidad como tcnicos neutrales.
Luego de 1934 se fue multiplicando el monto destinado a la obra pblica para reactivar el empleo
y el consumo, creando infraestructuras para la integracin nacional, cuando las agencias
estatales se disputaban el liderazgo en la tarea de planificar. Es ilustrativo referirse a las
presentaciones de los organismos estatales en el Primer Congreso Argentino de Urbanismo de
1935, -organizado en torno de tres temas centrales: Historia y evolucin urbana, Urbanizacin
de ciudades, Organizacin funcional de la ciudad. All se reuni un conjunto heterogneo de
profesionales que se presentaban a s mismos como especialistas disponibles para el mercado
de trabajo abierto por los planes urbanos. Entre otros, los ingenieros del Ministerio de Obras
Pblicas reclamaban un rol de direccin, fundado en su enorme produccin de obra pblica. Los
silos, depositos, puertos y la extensa red caminera que era de 2.000 Km. en 1932 y de ms de
30.000 en 1944, eran visualizados como condicin para el desarrollo productivo y la integracin
del territorio nacional. Por su parte, los ingenieros de Obras Sanitarias de la Nacin, a cargo de
una extensa red de infraestructura y saneamiento, intentaban asumir la coordinacin del
conjunto de los planes y proyectos de obras pblicas nacionales. Ellos imaginaban un
Organismo Central en Urbanismo, con absoluta prescindencia poltica pero con altas miras de
gobierno que agrupara las direcciones del Ministerio de Guerra, Obras Sanitarias de la Nacin,
Direccin General de Ferrocarriles, Direccin de Vialidad, Direccin de Puentes y Caminos,
Direccin de Arquitectura, Direccin de Navegacin y Puertos, Direccin General de Yacimientos
Petrolferos Fiscales y Consejo Nacional de Educacin. Ese organismo previsor deba resolver
los problemas de los pueblos y ciudades coordinando la intervencin del Estado pues
censurable sera que los gobiernos se desinteresaran de ellas tomndolas como mera
propaganda o plataforma poltica. (Primer Congreso Argentino de Urbanismo, 1937)
Ese consenso ampliado en torno del plan era el teln de fondo de la accin de la oficina
municipal que implement un amplio plan de propaganda e instituy el smbolo del urbanismo
en tanto recurso de legitimacin internacional de la Oficina. En su programa urbanstico, la nueva
reparticin propona asegurar el conocimiento previo a la accin y operar con neutralidad tcnica,
alejada de la improvisacin y los avatares de la poltica, en el marco de una racionalidad
administrativa y una coordinacin estatal. Pero, al igual que el resto de los organismos pblicos,
la oficina estuvo atravesada por la urgencia de las obras y las dificultades que resultan de
coordinar acciones de gobierno. En los hechos, la ilusin de una tcnica neutral se diluy pues
centralmente su rol fue el de acompaar las obras que decida el ejecutivo, si bien se elaboraban
propuestas y diagnsticos metropolitanos que se daban a conocer en exposiciones y folletos.
Ese urbanismo de papel como ms tarde se lo critico, dej sin embargo una fuerte impronta al
convertirse en la base para los proyectos desarrollados en las siguientes dcadas.
En los inicios de los treinta, la trama edificada ya se extenda sobre casi la totalidad el municipio.
Se trataba de un tejido denso, que solo dejaba vacos en los bordes ribereos y en aquellos
prximos a la avenida perifrica. Una edificacin baja configuraba los nuevos barrios que se
haban comenzado a formar a principios del siglo comunicados con las redes de tranvas y
ferrocarriles. Esos sectores fueron configurando la ciudad de la primera suburbanizacin. Los
equipamientos, la pavimentacin y los servicios consolidaron la progresiva expansin del centro
a los barrios. El tren, los tranvas y los subterrneos fortalecieron la red radial mientras el

colectivo permiti la ocupacin plena de los intersticios de la trama. El rea central se extenda
desde la Plaza de Mayo hasta las nuevas plazas que agrupaban los edificios de gobierno, y la
avenida de Mayo era el principal eje cvico. En ese marco, los ambiciosos proyectos del
Centenario haban imaginado una red de avenidas ampliada, sistematizadas en el Plan
elaborado por la Comisin de Esttica Edilicia (1925). Fue recin con el impulso constructivo de
los aos treinta que se moderniz el rea central que, a diferencia de otros centros
latinoamericanos, conserv su vitalidad. Los barrios se fueron consolidando como sitios de
sociabilidad y de construccin de ciudadana que el municipio trataba de institucionalizar
mediante un registro de Sociedades de Fomento (Gutirrez y Romero, 1995; De Privitello, 2003)
Adems del esfuerzo pblico, una importante inversin privada en productos inmobiliarios dio
lugar a edificios modernos, con innovaciones tecnolgicas como el Kavanagh el ms alto de
hormign armado del continente- o tipolgicas, tributarios del temprano crecimiento de las clases
medias urbanas, otra de las particularidades de la ciudad.
Las principales transformaciones territoriales, ocurrieron en el centro y los bordes de Buenos
Aires, donde se completan y reformulan antiguas iniciativas, y se formula una amplia gama de
proyectos que no se llevan a cabo pero que instalan temas en las agendas. En lo propositivo, en
consonancia con el ideario del gobierno conservador, el urbanismo de esos aos, ms que una
modernidad reactiva tal como plantean algunos autores fue, al igual que la arquitectura
moderna argentina, ms tradicional que vanguardista, mas recatado que experimental. En el
rea central, se desplegaron -y se publicitaron- los mayores esfuerzos del intendente. Se
ensancharon las grandes avenidas Santa Fe, Corrientes, Belgrano- desde Callao hasta el ro y
se complet la apertura de las diagonales. Con las nuevas obras, se desplaz el centro desde la
tradicional Avenida de Mayo hasta el moderno obelisco de Alberto Prebisch de 1936. El
controvertido monumento fue el puntapi inicial de la apertura de la fustica avenida norte-sur,
actual 9 de julio, una de las realizaciones centrales de la Oficina del Plan de Urbanizacin,
aunque apenas se llegaron a inaugurar unas cuadras. La avenida ms ancha del mundo se
construy en un tiempo record y fue la ocasin para criticar al intendente por sus decisiones
inconsultas. Tal como lo hace el seor Mussolini en Italia, el seor Hitler en Alemania; tal como
lo hicieron el seor Primo de Rivera en Espaa, tal como lo est haciendo el General Justo en
nuestro pas y el Intendente en el orden municipal acusaban los representantes del Partido
Obrero en el Concejo Deliberante. En esa lgica, era tambin objeto de crticas de los
arquitectos vanguardistas, con quienes las discusiones eran tcnicas, formales y sobre todo
polticas. Por su parte, la Oficina del Plan argumentaba que se trataba de una obra de magnitud
regional, justificando asi, adems, su propia accin en defensa de un urbanismo que contemple
una Aglomeracin Bonaerense.
(Figuras 1, 2, 3 y 4)
Los proyectos se sucedan a ritmo casi febril, y en varios casos con una vocacin metropolitana
similar a la gran avenida norte-sur. El ambicioso proyecto de urbanizacin de la Ribera Norte
inclua la avenida costanera en construccin y la localizacin del Aeropuerto. En esa orientacin,
tambin, la reurbanizacin de la Avenida Vrtiz -actual Libertador- se present como otro de los
ejes de penetracin regional articulando el centro militar, el centro religioso y la ciudad
Universitaria. Los nuevos centros cvicos de la diferenciacin funcional, los edificios pblicos y
los conjuntos habitacionales eran tema de debate y de experimentacin de arquitectos y
urbanistas. Hacia el sur, a la vera del Riachuelo, el Proyecto de Urbanizacin de la Zona del
Bajo Flores de 1932 imaginaba un centro deportivo, un autodromo, barrios de viviendas obreras
e industrias y fue el primero de una larga serie de propuestas de ciudad nueva. En zona
cercana, un proyecto de ley promova la creacin del Gran Parque del Sud, con particular nfasis

en un sistema hidrulico con compuertas y lagos reguladores que permitieran el control de las
inundaciones. Y, poco despus una ordenanza municipal defini el sector como zona insalubre,
impidiendo la apertura de calles y el parcelamiento tradicional. Sobre las huellas de propuestas,
debates y ordenanzas gestadas en 1930, esos terrenos de la cuenca fueron sede de los
grandes conjuntos habitacionales construidos en la dcada de 1960. .
Junto con las propuestas municipales, las obras de infraestructura nacional permitieron
completar el ciclo de las grandes inversiones capitalinas. Obras Sanitarias se ocup de la
canalizacin de los arroyos recitificando adems el curso del Riachuelo y completando las redes
de distribucin y saneamiento de la ciudad y de la primera corona de los partidos vecinos, si bien
su accin nunca terminar de completarse para la regin. En 1936 el Ministerio de Obras
Pblicas mediante la reparticin de Vialidad Nacional inici la construccin de la Avenida
General Paz, circuito perifrico propuesto en 1886 como frontera jurdico administrativa de la
Capital. .
Pero los proyectos y las obras elaboradas por organismos pblicos nacionales, provinciales y
municipales que dejaron una fuerte impronta en el espacio construido no se inscribieron en un
plan coordinado, pese a los esfuerzos de los tcnicos del municipio. Desde esas restricciones, la
2 Exposicin de Urbanismo Municipal de 1939 trat de dar coherencia al desempeo de la
oficina, a los efectos de consolidar su posicin en el cambio de gobierno de 1938. Los
diagnsticos, las propuestas y las acciones llevadas a cabo entre 1932 y 1939, muy
sinteticamente ms arriba, se presentaban retrospectivamente como piezas principales de un
plan ausente. La Direccin del Plan de Urbanizacin pudo haber logrado, desde tiempo atrs,
un triunfo efmero publicando el plano regulador, despus de pintarlo vigorosamente, sin
preocuparse por la existencia del complejo organismo urbano de Buenos Aires (...) es decir
considerndola como una superficie tan lisa y libre como el blanco papel en que su
transformacin debiera dibujarse. Pero el que conozca de cerca sus proyectos () habr, sin
duda alguna vislumbrado que existen las grandes lneas de un plan director. (Della Paolera,
1939: 6). El objetivo de la muestra era dar a conocer ese plan ausente, diferencindose de
quienes pintan un plano, sin preocuparse del complejo organismo, en un debate implicito con
los arquitectos modernos que en 1938 elaboraron el Plan de Buenos Aires en Paris y que fueron
tomando protagonismo en los debates urbanisticos de la siguiente dcada. Se trataba an, en
trminos de Berrotarn, del plan como idea, pues recin a fines de los aos cuarenta se
plantearn las condiciones de posibilidad para la planificacin como prctica.
1948-1949. El Estudio del Plan de Buenos Aires (EPBA)
El Estudio del Plan de Buenos Aires (EPBA) actu dentro de la municipalidad desde diciembre
de 1947 hasta julio de 1949. La coordinacin estuvo a cargo de Jorge Ferrari Hardoy, quien
junto a uno de los jefes de departamento, Juan Kurchan, haba participado de la elaboracin del
Plan Director en la oficina de Le Corbusier entre 1937 y 1938. Es de notar que los designios de
ese plan inicial se fueron reformulando muy profundamente a lo largo del viaje que fue desde la
experiencia parisina de los jvenes arquitectos en Paris hasta la realidad del municipio porteo
durante el primer gobierno peronista. Esas diferencias fueron puestas de manifiesto por varios
autores que examinaron las huellas de la poltica en el peronismo (Ballent, 2005) y la recepcin
de Le Corbusier en estas pampas (Liernur y Pschepiurca, 2008). Es que muchos de los
arquitectos modernos que se instalaron en el EPBA formaban parte de la constelacin de
militantes de los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna (CIAM) que en Argentina
se agrup en un efmero grupo Austral. Sin embargo, la incorporacin del equipo dentro de la

Municipalidad no se debi a la pertenencia de sus miembros al grupo, sino a la amistad entre

Guillermo Borda, secretario de Obras Pblicas y el coordinador de la oficina, en el intenso clima
de planificacin del primer peronismo. Para comprender ese clima es necesario remitirse al
clima internacional y a sus reformulaciones locales que toman magnitud primero con las
reformas impulsadas por el nuevo golpe militar de 1943 que cerr el ciclo de los gobiernos
conservadores y luego de 1945, con la planificacin estatal.
El Consejo Nacional de Posguerra creado en 1943 prefigur el espritu planificador de la poca.
Se trataba de un ente autnomo que se propona analizar y operar sobre los escenarios que se
abran con la posguerra, mediante la realizacin de estudios y la coordinacin de las actividades
de los diferentes organismos del Estado, con el objetivo de reasegurar el reordenamiento
econmico y social del pas. El organismo recuper la experiencia poltico ideolgica iniciada en
la dcada de 1930. De hecho, oper como plataforma de lanzamiento de Juan Pern que actu
como Presidente del Consejo y construy all su propia legitimidad poltica. El Plan de Gobierno
de 1946, con sus organigramas y estadsticas as como los sucesivos planes quinquenales
fueron la imagen de marca de una accin de gobierno fundada en la accin social y la obra
pblica. Si durante los primeros aos de la dcada de 1930 se justificaba la intervencin como
respuesta circunstancial a la crisis, durante los cuarenta se instal definitivamente la idea segn
la cual, el estado puede -y debe- crear condiciones favorables, ofrecer incentivos a las
actividades del sector privado e intervenir en los sectores donde sea necesario. (Berrotarn
2003). Como teln de fondo, el plan, a diferencia de los planes defensivos de la dcada
anterior, seleccionaba temas prioritarios, identificaba las esferas susceptibles de nacionalizacin,
de regulacin y control e intentaba poner en marcha nuevas herramientas.
Ms all de los intentos por lograr una planificacin centralizada y una unidad de mando, las
iniciativas y los conflictos de intereses colisionaban dentro del propio estado. (Sidicaro, 2002;
Torre, 2002) En los temas de ciudad y de vivienda, una multiplicidad de propuestas
controvertidas se impulsaba desde el Ministerio de Obras Pblicas, el Banco Hipotecario o la
Fundacin Eva Pern. En forma simtrica, se debata -y coexista- una experimentacin
urbanstica que oscilaba entre las formas del pintoresquismo y las ms depuradas versiones del
modernismo. Los proyectos alternativos para la reconstruccin de San Juan, luego del terremoto
de 1944 o el diseo de Itala Fulvia Villa para el Parque Almirante Brown de 1945 son algunas de
las propuestas formales y sociales que estaban en colisin. Ese mismo ao, la Revista de
Arquitectura a cargo de la Sociedad Central de Arquitectos, se presentaba como una suerte de
catlogo de experiencias internacionales, dando a conocer las bases del planeamiento britnico
en artculos sobre el Plan de Londres y las ciudades inglesas de Leicester, Playmouth y
Conventry poniendo el nfasis en las reformulaciones de la ciudad jardn. De algn modo, lo que
estaba en juego para los urbanistas de ese escenario iba ms all de las opciones formales. Su
responsabilidad resida en acondicionar el territorio para un cambio profundo de las actividades y
de la produccin, dentro de un estado planificador que se propona instituir la sociedad.
Los objetivos iniciales del EPBA fueron iniciar la impostergable planificacin del pas,
estudiando y proyectando en sus diversos aspectos, urbanstico, arquitectnico, jurdico y
financiero un plan que dirija el crecimiento y evolucin de Buenos Aires promoviendo al mismo
tiempo aquellas obras de carcter urbanstico que se consideren necesarias para la nueva
estructuracin de la ciudad. Las diferencias epocales no se registran solo entre el urbanismo de
las plazas y calles de los treinta y las obras de carcter urbanstico de los cuarenta, sino en el
carcter de funcin esencial del estado moderno que adquiere la planificacin.

En esa orientacin, al iniciarse la dcada se aprobaban las normas y leyes que limitaban la renta
inmobiliaria, beneficiaban a los inquilinos y condicionaban la edilicia. A nivel municipal se
institua el catastro parcelario de 1940, las medidas impositivas propuestas por la Comisin de
Legislacin y Finanzas y el Cdigo de Edificacin aprobado en 1944 que estableca una
zonificacin y reglamentaba los usos del suelo y la ocupacin de la parcela. A nivel nacional, en
1943 se implementaba el congelamiento de alquileres y en 1948 se reglamentaba la Ley de
Propiedad Horizontal. Se trataba de instrumentos de una poltica que se apoyaba en la funcin
social de la propiedad, base de los programas de crdito y de construccin de la vivienda. Por
detrs de ese abanico de medidas, prevaleca la imagen de un estado que avanzaba sobre la
esfera privada por medio de la regulacin.
Entretanto, la ciudad se fue reconstruyendo sobre si misma, completando la ocupacin de su
territorio, a la vez que se densificaba y creca en altura. Las principales transformaciones se
fueron registrando sobre el espacio metropolitano, objeto de intervenciones, polticas de crdito,
de transporte y comunicacin que impulsaron su crecimiento. Hacia fines de la dcada, el
abaratamiento de los viajes que resulta de la nacionalizacin de los ferrocarriles estimul la
suburbanizacin de los grupos medios y bajos en consonancia con el aumento poblacional a
expensas de las migraciones internas y del estmulo al desarrollo industrial. Las industrias se
fueron expandiendo desde los bordes urbanos hacia los municipios de la primera corona,
concentrndose en los partidos de Avellaneda y Lans al sur o de San Martn al oeste. Por su
parte, los suburbios del norte eran la localizacin privilegiada de los sectores de altos ingresos.
La ciudad extendida se fue urbanizando por loteos financiados mediante crditos de largo plazo,
que se ubicaban prximos a las antiguas localidades, sobre los bordes de la red vial o bastante
ms alejados, si se trataba de urbanizaciones parque. (Gmez Pintus, 2012) Muchos espacios
de urbanizacin progresiva, primero casillas aisladas, luego casitas y finalmente barrios, fueron
configurando un territorio ampliado.
As, sobre la huella de la accin de los gobiernos conservadores, los peronistas llevaron a cabo
importantes obras pblicas. Junto con la avenida de circunvalacin ya mencionada, se inici la
construccin del Camino de Cintura que vinculaba a travs de un arco -separado unos diez
kilmetros de los lmites administrativos de la Capital- los municipios vecinos del norte, oeste y
sur. Se ensanch el Camino General Belgrano que refuerza la conexin entre Buenos Aires y la
ciudad de La Plata y se continu con la construccin de los puentes sobre el Riachuelo. En 1944
se iniciaba la gigantesca operacin de Ezeiza que reuna el nuevo aeropuerto nacional, un barrio
de viviendas con centros cvicos previsto para 100 mil habitantes rodeados de bosques y
equipamientos recreativos. Era un fragmento completo de una ciudad que se abre sobre la
pampa en la interpretacin de Anah Ballent- organizando un nuevo eje de expansin
suroeste, donde se localizarn varios conjuntos de vivienda de ese ciclo, como es el caso de Los
Perales, estudiado por Rosa Aboy (2005).
(Figura 5)
La vivienda y las infraestructuras tuvieron un importante impacto sobre el territorio del Gran
Buenos Aires. Sin embargo es importante establecer diferencias con los procesos de
suburbanizacin capitalinos. En efecto, la magnitud de las obras de pavimentacin, de
saneamiento y los equipamientos contribuyeron a integrar muy eficazmente los barrios
perifricos que se iban construyendo en los inicios del siglo XX. En contraste, durante el ciclo de
transformaciones del Gran Buenos Aires caracterizado por una extensin progresiva de baja
densidad, nuevas condiciones socio econmicas y falta de coordinacin de las polticas no
permitieron lograr esa integracin. El resultado se lee en un territorio fragmentado, donde

coexisten sectores de muy altos ingresos, conjuntos habitacionales dispersos y amplias

superficies de hbitat precario que crecen sin solucin de continuidad.
El problema de la expansin de la ciudad sobre el territorio fue uno de los temas que se trataba
de resolver mediante organismos de planeamiento. La respuesta pareca llegar de la mano de
los gobiernos peronistas, cuando se instituy la nocin del Gran Buenos Aires conformado tanto
por la ciudad como los partidos vecinos. Sin embargo, en 1947, el censo consagr la
categora Gran Buenos Aires excluyendo el territorio de la Capital y clausurando por muchas
dcadas la posibilidad de formular polticas conjuntas. (Novick y Caride, 1999)
Esas experiencias y controversias dan cuenta del contexto sobre el cual deben actuar los
arquitectos del EPBA. Inicialmente, su intencin fue promover el contrato de Le Corbusier para
participar de la elaboracin del plan, por conviccin, por respeto y con el objetivo de legitimar su
propio rol en el campo de la arquitectura internacional. Desde esa perspectiva, en 1947, un
numero en castellano de la revista Architecture d aujourd hui, recuper y reformul los
fundamentos de ese plan, con el objetivo de instalarlo en la agenda. Sin embargo, las
condiciones haban cambiado. Las imgenes sobre la ciudad concentrada entraban en franca
colisin con los debates sobre la ciudad metropolitana y la equidad social que se asociaba con el
Gran Buenos Aires. Y si las representaciones grficas eran ms que sugestivas como
referencias para la nueva arquitectura, eran ms que restrictivas como programa urbanstico. En
esa encrucijada, el EPBA despleg tres estrategias: elaborar un proyecto piloto, llevar a cabo un
amplio estudio analtico sobre Buenos Aires y su regin en el contexto del pas y promover
pelculas, folletos y exposiciones que apuntasen a informar al gran pblico sobre las ideas y
propuestas.
Como proyecto piloto, elaboran la propuesta del Bajo Belgrano, un conjunto de monoblocks
sobre los territorios del borde de la ciudad, muy prximos a la Costanera norte donde el
Ministerio de Obras Pblicas construa un complejo recreativo. Las sugestivas imgenes de esa
ciudad frente al ro no pudieron traducirse en obras, no obstante fueron un importante referente
al condensar una nueva forma de pensar la ciudad. Se trataba de una trama de bloques en el
verde destinados a alojar 50.000 habitantes, que incorporaba los debates contemporneos en
torno de la unidad de habitacin y del diseo de las clulas. Esa propuesta experimental, en
contraste con la cuadrcula tradicional y con la morfologa de los barrios jardn que se adoptaba
en muchos de los barrios construidos por el Estado, no logro materializarse in toto.
(Figura 6 )
Con respecto de los estudios, se trabaj sobre un expediente urbano, un estudio de la evolucin
de la ciudad, que se organizaba segn sus funciones -habitar, circular, trabajar, cultivo del
cuerpo y del espritu- y se complet durante los primeros aos de la dcada de 1950. En ese
punto tambin se diferencian de los trabajos anteriores pues se trata de una historia que
considera las transformaciones de la regin y el pas. Se public como Evolucin del Gran
Buenos Aires en el tiempo y el espacio (Revista de Arquitectura, 1956, 1957) y se efectu una
cuidadosa traduccin de datos cuantitativos a esquemas grficos a los efectos de asegurar la
divulgacin.
Pero esa feliz experiencia moderna fue ms que efmera. En 1949, cuando renuncian los
funcionarios que auspiciaron el EPBA se disolvi el organismo. Pero hubo continuidades
implcitas y explicitas. Juan Kurchan, mediante su red de relaciones logr crear una Direccin de
Urbanismo en 1952 que se transform ms tarde en Direccin General de Arquitectura y

Urbanismo y se incorpor a la estructura administrativa del Municipio. Ambas direcciones,

integradas por muchos tcnicos que haban pertenecido al EPBA, operaron como una suerte de
trait dunion con la Organizacin del Plan Regulador.
1958-1965. El Plan Director y los lineamientos estructurales
En 1958, se cre la Oficina del Plan Regulador de Buenos Aires (OPRBA) donde se prepar el
Plan Director para la Capital Federal y Lineamientos Estructurales para el rea Metropolitana y
su Regin, aprobado en 1962. Hernn Giralt, el Intendente de la gestin presidencial de Arturo
Frondizi haba promovido a Eduardo Sarrailh, un amigo muy cercano, para asumir la conduccin
del organismo, en una lgica similar a la que vimos en los apartados anteriores. En el Plan se
reconocen las experiencias llevadas a cabo con anterioridad, pero el documento inaugura una
nueva etapa al precisar tres escalas de actuacin: la ciudad, el Gran Buenos Aires y la Regin.
Si bien en la esfera poltica, la OPRBA no contaba con prerrogativas para operar fuera de las
fronteras administrativas de la Capital, los funcionarios acordaron realizar una gestin conjunta
con los gobiernos nacional y provincial promoviendo operaciones para el desarrollo y la
industrializacin dentro del rea metropolitana. A diferencia de la precaria oficina de los aos
treinta y del voluntarismo de los arquitectos de los cuarenta, la Oficina moviliz un equipo con
ms de 100 especialistas. reas rurales y Puerto, Industria y Energa, Morfologa Urbana y
Sociologa, Legislacin, Administracin Pblica, Economa y Finanzas, Relaciones Pblicas,
eran algunas de sus secciones. (Municipalidad de Buenos Aires, 1968 a y b, Surez, 1986)
(Figura 7)
En esta instancia, la ecuacin modernizacin-industrializacin-urbanizacin que se vena
esbozando desde la dcada de 1930 se asoci estrechamente con los programas de desarrollo
estimulados por el financiamiento externo. La planificacin se presentaba como el instrumento
ms adecuado para superar el subdesarrollo en Amrica Latina. El rol que le cupo a la CEPAL
(Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) desde 1949 no fue menor pues elabor
teoras acerca de los procesos regionales y gener un amplio conjunto de recomendaciones que
impactaron tanto en los planes y las polticas pblicas como en las agendas de los centros de
estudios latinoamericanos. La cooperacin econmica regional operaba desde el Banco
Interamericano de Desarrollo y, por su parte, la Alianza para el Progreso, mecanismo de
cooperacin financiera de los Estados Unidos que apuntaba a contrarrestar el efecto de la
revolucin cubana en el marco de la guerra fra, estuvo tambin por detrs del financiamiento de
los equipamientos y los programas de planeamiento. (Gerchunoff y Lliach, 1998)
En Argentina, la racionalizacin del funcionamiento gubernamental, que tuvo sus races en el
ciclo del peronismo, fue consagrando el planeamiento como una forma de modernizacin de las
polticas pblicas, fortaleciendo las competencias de control, intervencin y previsin. Desde los
municipios y otras esferas de gobierno se promovan los planes regionales mientras a nivel
nacional se creaban organismos para el desarrollo. Es el caso del Consejo Nacional del
Desarrollo, creado en 1961, encargado de asesorar el Poder Ejecutivo en la formulacin de
polticas pblicas y de la Secretara de Estado, Planeamiento y Vivienda creada en 1965. En
1958, luego de las tensiones y la inestabilidad de la Revolucin Libertadora que cerr el ciclo
peronista, el gobierno de Arturo Frondizi estableci -hasta su derrocamiento en 1962- prioridades
de desarrollo que incentivaban la inversin productiva y promovan la redistribucin del ingreso.
Simultneamente, abri las puertas a la inversin extranjera con el objetivo de impulsar, sin
conseguirlo totalmente, el proceso de industrializacin (Sikkink, 2009).

La clave del plan aprobado en 1962 fue su carcter de instrumento tcnico-jurdico, que
establece la estructura futura de la ciudad, conjugando realidad urbana con modernos criterios
de previsin". El principal instrumento era el manejo del uso del suelo y la zonificacin que
otorg al equipo de Morfologa urbana y Sociologa un destacado rol desde su capacidad de
elaboracin de los mapas. La idea apuntaba a concentrar la ciudad, a evitar su expansin sin
control, estableciendo y delimitando las actividades dentro de un territorio ampliado que deba
equiparse mediante infraestructuras, con equipamientos regionales articulados en torno de un
sistema jerarquizado de centros. Se argumentaba la necesidad de revertir la improvisacin y el
desorden mediante medidas de control e intervencin. Con referencia a la gestin, la
implementacin se funda en el Cdigo de Planeamiento y se propone la coordinacin de
acciones a escala provincial y nacional mediante acuerdos y una labor tcnica conjunta. Los
lineamientos de actuacin se justifican desde un amplio expediente que considera cuestiones
como la produccin, industria y la energa.
El documento tcnico establece tres escalas de planeamiento: la primera corresponde a la
Ciudad de Buenos Aires, la segunda, a escala metropolitana, se ubica en el radio de 30 Km. que
corresponde al Gran Buenos Aires y, la tercera, a escala regional, abarca un radio de 100 Km.
En la escala urbana se diferencian 46 unidades de planeamiento que apuntan a definir una
nueva zonificacin con el objetivo de nivelar los valores de la tierra y distribuir equilibradamente
la poblacin. La propuesta se complet con un sistema jerarquizado de circulacin vial:
autopistas perifricas, avenidas de distribucin y avenidas de interconexin. En la escala
metropolitana el nfasis se coloc en las autopistas y en una red de vialidad capaz de
interrelacionar un sistema de centros de diferente jerarqua, de delimitar las actividades
industriales evitando los fraccionamientos de reas rurales. Finalmente, el plano de
proposiciones de escala regional propicia el crecimiento en direccin norte-sur. A los efectos de
orientar ese desarrollo propone una red vial y ferroviaria que permitan articular el sistema de
actividades agropecuarias e industriales.
(Figuras 8, 9 y 10)
El Plan Director seleccion reas de intervencin a diferentes escalas y, muchas de ellas,
terminaron por materializarse en reformulaciones posteriores y en las largas temporalidades
urbanas. Por un lado, las autopistas del Centro y la Costa fueron el origen del plan de autopistas
que construy el gobierno militar desde 1978, en un contexto urbanstico y poltico muy diferente.
Sobre las propuestas de renovacin del rea central y de refuncionalizacin de los espacios
verdes del antiguo puerto, se disearon las operaciones del Puerto Madero a fines de la dcada
de 1980.
Por detrs de esos esquemas, subyaca el modelo de una ciudad que se contrapone a la
existente; donde las manzanas y parcelas se reemplazan por los volmenes de habitacin;
donde la superposicin entre residencia, comercio e industria se sistematiza con la zonificacin.
En las configuraciones espaciales que se dirimen se constata que la modernidad ha dejado de
ser una propuesta experimental, como suceda en la dcada anterior, para transformarse en una
experiencia evaluable. En ese sentido cabe mencionar los programas de vivienda de Catalinas
Sur, los de Catalinas norte, el Plan de Renovacin de la zona sur de 1972 o el Plan Piloto de
Almirante Brown. Este ltimo es bien ilustrativo del recorrido que venimos de presentar pues su
gnesis puede remontarse a las reglamentaciones de los aos treinta, en los cuarenta fue un
proyecto experimental y en los sesenta se propone como un fragmento de una ciudad nueva. En
este contexto se propone una zonificacin y un programa completo de infraestructuras -cuyo
objetivo es acondicionar ese territorio inundable- para la instalacin de conjuntos habitacionales.

En ese territorio se fueron construyendo los conjuntos General Savio ex Lugano I y II- en 1969,
los conjuntos de Soldati en 1972 o los conjuntos habitacionales de Luis Piedrabuena en 1974,
que definieron el perfil de la zona sur de la capital.
(Figuras 11 y 12)
En 1962, ao de la aprobacin del Plan, el Presidente de la Nacin es obligado a renunciar
frente a las presiones de los militares que lo reemplazaron por el Presidente del Senado. Sin
embargo, la OPBRA continu su gestin hasta 1965, en las vsperas del golpe militar del General
Ongana en 1966. Bajo esa gestin, en una suerte de canto del cisne del ciclo planificador, se
inici la preparacin del Esquema Director para el Ao 2000, realizado en 1968 por la Comisin
Nacional de Desarrollo con una fuerte influencia del equipo tcnico francs que haba actuado en
el Schema Directeur de l Ile de France de 1965. Fue el ltimo de los grandes planes del siglo XX
que todava confiaba en la capacidad de los tcnicos y la planificacin para transformar el
territorio y la sociedad.
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