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COLECO

CONSTRUIR

O PASSADO

JOSEPH R. STRAYER

E. H. Carr
Que a Histria
Jacques Le GolT
Mercadores e Banqueiros da Idade Mdia
Jacques Le Goff
Os Intelectuais na Idade Mdia
R. Hooykaas
e os Descobrimentos
na Cincia e nas Letras Portuguesas
do Sculo XVI

o Humanismo

As Origens Medievais
do Estado Moderno

Pierre Deyon
O Mercantilismo

H. E. S. Fisher
De Methuen a Pombal - O ComrcioAnglo-Portugus
de 1700 a 1770

Traduo de
CARLOS DA VEIGA FERREIRA

Rgine Pemoud
A Mulher no Tempo das Catedrais
Franois Furet
A Oficina da Histria
J. Strayer
As Origens Medievais do Estado Moderno

A PUBLICAR
Georges Duby
Guilherme, o Marchal

gradiva

I
Actualmente aceitamos o estado como um dado adquirido
e fora de questo. Queixamo-nos das suas exigncias, lamentamos o facto de ele se imiscuir cada vez mais em assuntos que
costumvamos considerar privados, mas dificilmente concebemos a vida sem a sua existncia. No mundo de hoje, o pior que
o destino pode reservar a um ser humano reduzi-lo condio
de aptrida. As antigas formas de identificao social j no
so de todo em todo necessrias. Um homem pode levar uma
vida razoavelmente satisfatria sem famlia, sem um local fixo
de residncia, sem confisso religiosa; sem o estado, porm, no
nada. Carece de direitos e de segurana e as suas oportunidades de desenvolver uma actividade til so escassas. No h
salvao na Terra fora do quadro de um estado organizado.
Nem sempre foi assim. pocas houve, no muito remotas,
de acordo com o conceito de medio do tempo partilhado
pelos historiadores, em que o estado no existia e em que ningum se preocupava com isso. Nesses tempos era o homem sem
famlia ou sem senhor, sem vinculao a uma comunidade local
ou a um grupo religioso dominante, que no tinha segurana
nem oportunidades, que s podia sobreviver covertendo-se em
servo ou escravo. Os valores desse tipo de sociedade eram diferentes dos nossos; os supremos sacrifcios da propriedade e da
vida faziam-se pela famlia, pelo senhor, pela comunidade ou
pela religio, e no pelo estado. A capacidade de organizao
dessas sociedades era menor que a nossa; era difcil conseguir

II

I,

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'I

que um nmero considervel de pessoas trabalhasse em conjunto durante algum tempo. Havia um forte sentimento da
existncia de obrigaes recprocas entre os que se conheciam
pessoalmente, mas a distncia rapidamente fazia desaparecer
esse sentimento. O carcter imperfeito e limitado no espao
desses tipos de organizao traduzia-se mi-incapacidade da-sociedade para extrair o melhor proveito dos seus recursos
humanos e naturais, no baixo nvel de vida e no facto de os
indivduos capazes se verem impossibilitados de desenvolver
plenamente as suas potencialidades. O desenvolvimento do
estado moderno, por outro lado, tornou possvel uma tal concentrao da utilizao dos recursos humanos que nenhum
outro tipo de organizao social pode evitar ser relegado para
um papel secundrio. Pagamos um preo - um preo por vezes
perigosamente alto - por essa concentrao de poder. Teoricamente, possvel conservar os benefcios de to complexa
organizao, limitando simultaneamente o papel que cabe ao
estado no enquadramento da mesma; na prtica, porm, nunca
ningum conseguiu realizar essa faanha. S os povos mais remotos e primitivos podem prescindir do estado. No entanto,
logo que o mundo moderno entra em contacto com uma
dessas reas remotas, os seus habitantes vem-se forados a
constituir um estado ou a acolherem-se sombra de algum
outro j existente.
Uma vez que no podemos escapar ao estado, tem uma
certa importncia procurarmos compreend-lo. Uma das formas de o compreender consiste em estudar a sua histria: ver
como e quando surgiu esta forma de organizao, quais as
neccessidades que veio satisfazer, quais os princpios em que se
baseou. O estudo das origens do moderno estado europeu pode
fazer alguma luz sobre as caractersticas e os problemas do
estado actual e ser, com certeza, particularmente til para esclarecer as diferenas entre diversos tipos de estado e explicar
as razes pelas quais o tipo de organizao de alguns desses estados mais equilibrado e eficaz do que o de outros.

10

,.,

"!

Deveramos talvez comear por uma definio de estado,


mas a maioria das tentativas feitas nesse sentido revelou-se
pouco satisfatria. Um estado existe sobretudo no corao e
no esprito do seu povo; se este no acreditar na existncia do
estado, nenhum exerccio de lgica lhe poder dar a vida. Tem
havido alguns estadcs, e florescentes, que no satisfazem nenhum dos critrios estabelecidos pelos especialistas das cincias
polticas; o caso, por exemplo, dos Pases Baixos no sculo
XVII. Assim, em lugar de nos preocuparmos com definies,
vamos procurar identificar alguns dos sinais que revelam o
nascimento de um estado. Tais sinais sero particularmente
teis para o nosso trabalho, uma vez que esto relacionados
com as origens dos estados, e no com a sua forma definitiva.
O primeiro desses sinais fcil de reconhecer devido s
suas caractersticas puramente externas. necessria uma certa
permanncia no espao e no tempo para que uma comunidade
humana se transforme num estado. Um grupo de pessoas s
pode desenvolver os modelos de organizao essenciais ~ara a
construo de um estado se viver e trabalhar em conjunto,
numa dada regio, ao longo de muitas geraes. As coligaes
temporrias de grupos unidos por alguns interesses comun~ n~o
costumam ser ncleos de estados, a menos que a emergencia
que deu origem a essa unio se prolongue durante o tempo
necessrio, ou se repita com a frequncia suficiente, para que a
coligao se torne, pouco a pouco, permanente, como aconteceu, por exemplo, no caso dos Francos. Mesmo os encontros
regulares e as repetidas alianas entre grupos que se reconhecem uma origem comum no bastam para constituir um estado;
os contactos devem ser contnuos, e no intermitentes. A histria da Grcia antiga um exemplo destes dois pontos: nem as
coligaes contra a Prsia, nem os Jogos Olmpicos foram
suficientes para reunir num estado nico as cidades gregas.
Geograficamente, tem de existir uma zona central no interior
da qual o grupo possa construir o seu sistema poltico, embora
uma certa flutuao das fronteiras seja aceitvel. Os estados

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requerem instituies permanentes e difcil estabelecer tais


instituies se o territrio em que devem vigorar se alterar
constantemente, ou se a coeso do grupo variar conforme as
estaes do ano. por isso que os verdadeiros nmadas no
criam estados 1 ; necessrio que uma boa parte desses nmadas se torne sedentria para que seja possvel um grau elevado
de organizao poltica. Mesmo os povos no nmadas perdem,
em geral, parte da sua coeso poltica, quando - voluntria ou
involuntariatnente - abandonam o seu territrio e tm de retomar, a partir do zero, o processo de construo do estado,
como o demonstra a histria do Oeste americano.
Estabelecida a continuidade no espao e no tempo, surge
o sinal seguinte da possvel emergncia de um estado: a formao de instituies polticas impessoais relativamente permanentes. Os agrupamentos polticos primitivos ou temporrios
podem funcionar atravs de relaes pessoais no estruturadas,
tais como as reunies de homens preeminentes ou as assembleias de vizinhos; mas, mesmo a este nvel, estabelecem-se
certas formas consuetudinrias de tratar os assuntos de carcter geral; haver processos para resolver disputas internas e
para organizar grupos armados em caso de guerra. Contudo, s
isso no chega para a comunidade poder perdurar no tempo e
manter o seu domnio sobre uma dada rea geogrfica, para os
dbeis laos de vizinhana se converterem numa efectiva unidade poltica e para que seja possvel uma utilizao mais
eficaz dos variados recursos e potencialidades do povo. Ter de
haver instituies capazes de sobreviver s alteraes da liderana e s flutuaes do grau de cooperao entre os vrios
subgrupos, instituies que permitam um certo grau de especializao nas questes polticas, aumentando assim a eficincia
do processo poltico, instituies que fortaleam o sentimento
I Ver Philip C. SaIzman, PoliticaI Organization among Nomadic Peoples.
in Proceedings of the American Philosophical Society, III, 1967, pp. 115131, e
as referncias citadas na sua bibliografia.

12

de identidade poltica do grupo. Quando tais instituies surgem, atingiu-se um ponto-chave na constituio do estado.
Por outro lado, o aparecimento de instituies especializadas no conduz inevitavelmente criao de um estado.
As instituies podem desenvolver-se simplesmente, para proteger os interesses privados dos ricos e dos poderosos. Um
chefe tribal, por exemplo, pode pretender ter uma contabilidade regular da renda das suas terras e rebanhos, como qualquer proprietrio. Uma contabilidade desse tipo no estabelece necessariamente as bases de um Ministrio das Finanas.
Um grupo de terratenentes aristocrticos, desejando resolver
antigas disputas que prejudicam as suas propriedades ou dizimam os seus homens, pode ser levado a constituir um sistema
de tribunais. Como o demonstra, porm, a histria antiga da
Islndia, a existncia desses tribunais no conduz forosamente
aceitao da supremacia da lei, nem ao aparecimento de uma
autoridade que a faa cumprir. Os tribunais podem ser apenas
um instrumento cmodo, susceptvel de ser utilizado ou no,
conforme as circunstncias.
No entanto, precisamente porque, na poca anterior ao
aparecimento do estado, no possvel traar uma distino
clara entre pblico e privado, qualquer instituio duradoura
pode, com o tempo, vir a tomar-se parte de uma estrutura
estatal, ainda que originalmente no tenha sido criada para
desempenhar essa funo. Assistimos a um processo semelhante
em tempos relativamente recentes. A Commonwealth de Massachusetts e o Imprio Britnico da ndia tiveram origem em
instituies estabelecidas por corporaes privadas. Actualmente, um dos cargos pblicos mais antigos do mundo o de
xerife (oficial de justia): os primeiros xerifes, porm, mais no
eram do que simples administradores das propriedades dos reis
anglo-saxnicos.
Uma objeco de peso tendncia para exagerar a importncia das instituies permanentes consiste no facto de essas
instituies poderem ser apenas instrumentos puramente exter-

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nos, graas aos quais um governante (ou uma classe governante)


domina um povo subjugado. A existncia de instituies permanentes no prova que os indivduos tenham aceite a sua
necessidade, nem que tais instituies tenham dado origem ao
clima de opinio que essencial para a existncia do estado.
As instituies duradouras provocaro, porm, naturalmente
u.na modificao gradual das estruturas e podem vir a servir de
suporte ao desenvolvimento da ideia de estado. Mesmo as instituies coloniais que no criaram razes profundas nas populaes subjugadas podem ser, e tm sido, utilizadas como esqueleto da estrutura de um novo estado.
Mais importante do que a simples existncia de instituies
estveis o facto de estas irem crescendo em prestgio e autoridade. Por exemplo: existem tribunais capazes de tomar
decises definitivas que obriguem todos os habitantes de uma
dada regio e no possam ser revogadas por nenhuma outra
autoridade? Os papas medievais proclamavam o seu poder de
julgar toda a gente e no serem julgados por ningum 2 ;
quando se encontraram certas autoridades seculares em condies de fazer semelhante afirmao? Em termos mais gerais:
quando comeou a surgir a ideia de soberania? mais difcil
provar a existncia de uma ideia do que a existncia de uma
instituio, e a essa dificuldade vem juntar-se o carcter inadequado do vocabulrio poltico europeu dos primeiros tempos.
A soberania existia, de facto, muito antes de se poder descre-

v-la em teoria (1300 e 1550, respectivamente) 3 Tambm


certo que nem sempre os governantes que reivindicavam o que
na realidade era o poder soberano foram capazes de impor
essa reivindicao. Mas a etapa decisiva foi o reconhecimento
da necessidade de uma autoridade suprema, e no a existncia de um monoplio do poder. A partir do momento em
que a maior parte da populao politicamente activa passou a
admitir que devia haver uma autoridade capaz de tomar decises de carcter definitivo foi possvel, na prtica, tolerar
muitas violaes desse princpio.
Tudo isto nos conduz ao ltimo dos nossos critrios, que
simultaneamente o mais importante e nebuloso: a substituio dos laos de lealdade famlia, comunidade local ou
organizao religiosa por idnticos laos, agora em relao ao
estado, e a aquisio por parte deste de uma autoridade-moral
capaz de servir de suporte sua estrutura organizativa e sua
terica supremacia legal. No fmal de todo este processo, os
sbditos passam a aceitar a ideia de que os interesses do estado
devem prevalecer sobre todos os outros e a considerar que a
preservao do estado o maior dos bens sociais. Porm, essa
mudana , em regra, to gradual que se torna difcil documentar as suas sucessivas fases; impossvel afirmar que, num determinado momento, a lealdade ao estado se tornou dominante.
O problema complica-se pelo facto de a lealdade ao estado no
ser o mesmo que nacionalismo; na realidade, nalgumas zonas, o

Esta a doutrina bsica do Dictatus Papae de 1075, artigos 18-21.


Veja-se a traduo inglesa de Ewart Lewis, Medieval Politicalldeas, Nova Iorque, 1954, II, p. 381: [...] that his decision ought to be reviewed by no one,
and that he alone can review the decisions of everyone; that he ought to be
judged by no one (sque a sua deciso no deve ser revista por ningum e que
s ele pode rever as decises de todos; que ele no deve ser julgado por ningum~ Inocncio III utiliza uma frmula mais concisa: ele aquele qui de
omnibus judicat et a nemine judicatur. Ver R. W. e A. J. Carly, A History of
MediaevalPoliticaI Theory, Edimburgo, 1928, IV, 153.

3 Sobre este problema ver Gaines Post, Studies in Medieval Legal Thought,
Princeton, 1964,caps. 5,8 e lO, e especialmente pp. 280-289,301-309,445-453
e 463-478; E. H. Kantorowicz, The King's Two Bodies, Princeton, 1957, cap. 5,
especialmente pp. 236-258. Convm notar que o Estatuto de Westminster I
(1275), cap. 17, especifica que, mesmo no Pas de Gales, onde os mandatos do
rei no eram vlidos,este, como soberano, podia administrarjustia a todos. Em
Frana, mais ou menos na mesma poca, Beaumanoir afirma na sua obra Coutumes de Beauvaisis,pargrafo 1043, que o rei o supremo soberano, que pode
fazer tantas leis (establissemens) quantas lhe paream necessrias para o bem
comum e que todos esto sujeitos sua justia.

14

15

nacionalismo ops-se tenazmente lealdade aos estados existentes. Mesmo nos pases afortunados, em que o nacionalismo
veio reforar a lealdade ao estado, esta j existia anteriormente
e suscitava sentimentos muito mais frios. Tais sentimentos
eram semelhantes aos que, em regra, andam ligados ideia de

humanitarismo, e, de certa forma, essa lealdade era uma espcie ..


de humanitarismo. O estado vinha proporcionar uma paz e
uma segurana maiores e melhores oportunidades de uma vida
desafogada do que as frgeis associaes de comunidades; por
isso, devia ser apoiado.
Para resumir esta primeira parte, diremos que os nossos
critrios so os seguintes: o aparecimento de unidades polticas
persistentes no tempo e geograficamente estveis, o desenvolvimento de instituies permanentes e impessoais, o consenso
em relao necessidade de uma autoridade suprema e a aceitao da ideia de que esta autoridade deve ser objecto da
lealdade bsica dos seus sbditos. Vamos agora percorrer o
perodo que medeia entre os anos de 1100 e 1600, em busca
de sinais dessas transformaes na Europa ocidental. No
porque no existissem estados em pocas anteriores ou no
mundo no europeu - a polis grega era, incontestavelmente,
um estado, tal como o Imprio Han, na China, e o Imprio
Romano. Mas o objecto do nosso estudo centra-se nas origens
do estado moderno e este no teve origem directa em nenhum
desses exemplos primitivos. Os homens que lanaram as bases
dos primeiros estados europeus nada sabiam do Extremo
Oriente e estavam muito longe, no tempo, da Grcia e de Roma.
Embora conhecessem alguma coisa acerca de Roma, graas ao
estudo do Direito Romano, e da Grcia, atravs dos tratados
aristotlicos, tiveram de reinventar o estado pelos seus prprios
meios e, no final de contas, o tipo de estado que criaram acabou
por funcionar melhor do que a maioria dos antigos modelos.
No mundo antigo, os estados dividiam-se, de um modo geral,
em duas categorias: os imprios grandes, mas deficientemente
integrados, e as unidades pequenas, mas com um elevado grau

16

de coeso, como as cidades-estado gregas.Qualquer desse tipos


de estado tinha os seus pontos fracos. Os imprios eram militarmente fortes, mas apenas uma pequena parte dos seus habitantes podia participar no processo poltico ou em qualquer outra
actividade que transcendesse os imediatos interesses locais. Isso
representava um considervel desperdcio de recursos humanos
e no permitia a existncia de um forte sentimento de lealdade
ao estado. Para a grande maioria dos sbditos de um imprio, a
preservao do estado no constitua o supremo bem social;
em inmeros casos, as populaes assistiram serenamente
queda dos imprios e ou passaram a fazer parte de unidades
polticas de menor dimenso, ou aceitaram, sem protestar, a
sua integrao num novo imprio dirigido por uma nova lite.
A cidade-estado utilizava muito melhor os seus habitantes do
que o imprio; todos os cidados participavam activamente na
vida poltica e nas actividades comunitrias que lhe estavam
associadas. O sentimento de lealdade ao estado era forte e
atingia, por vezes, a intensidade do moderno nacionalismo.
Mas nenhuma cidade-estado resolveu jamais o problema de
incorporar novos territrios e novas populaes na sua estrutura, nem conseguiu fazer participar na vida poltica um nmero realmente elevado de pessoas. A cidade-estado ou se
converteu no ncleo de um imprio (como no caso de Roma),
tomando-se assim vtima de todos os males do imprio, ou
se manteve pequena e militarmente fraca, acabando, mais
tarde ou mais cedo, por ser vtima de uma conquista.
Os estados europeus surgidos depois de 1100 combinaram,
em certa medida, as virtudes quer dos imprios, quer das cidades-estado. Eram suficientemente vastos e poderosos para
terem excelentes possibilidades de sobrevivncia - alguns deles
esto prestes a atingir os 1000 anos, o que uma idade respeitvel para qualquer organizao humana. Simultaneamente,
conseguiram integrar ou, pelo menos, envolver no processo
poltico uma boa parte dos seus habitantes e criar nas comunidades locais um certo sentimento de identidade comum. Conse-

17

guiram mais dos seus povos, quer no que diz respeito actividade poltica e social, quer no tocante lealdade, do que os
antigos imprios, sem contudo terem alcanado a participao
total que caracterizava uma cidade como Atenas.
A distino que fizemos atrs entre os grandes e pouco
integrados imprios e as pequenas, mas coesas, unidades polti- .
cas aplica-se perfeitamente ao Mdio Oriente, Asia central e
Inda, J o mesmo no acontece nos casos da China e, mais
tarde, do Japo. Mas a capacidade do estado de tipo europeu
para alcanar a superioridade econmica e poltica demonstrou
ser to grande que acabou por fazer parecer irrelevantes a experincia chinesa e outras experincias no europeias de estado.
O modelo europeu tornou-se o modelo da moda. Nenhum
estado europeu imitou um modelo no europeu; os estados
no europeus, porm, ou adoptaram o modelo europeu para
sobreviver, ou ento atravessaram uma experincia colonial
que neles introduziu importantes elementos do sistema europeu. O estado moderno, tal como o conhecemos actualmente, .
tem sempre por base o modelo surgido na Europa, no perodo
que vai de 1100 a 1600.
Os europeus, como j foi dito, viram-se forados a reinventar o estado sua prpria custa e durante muitos sculos, aps
a queda do Imprio Romano do Ocidente, nada fazia pensar
que viessem a ter xito nessa tarefa. A ideia romana de estado
no tardou a cair no esquecimento, no turbulento perodo das
invases e migraes; os prprios dirigentes da Igreja, que preservaram muitas das tradies romanas, no foram capazes de
transmitir esse conceito com suficiente clareza. Na alta Idade
Mdia, a forma dominante de organizao poltica na Europa
ocidental foi o reino germnico, que, nalguns aspectos, representava a perfeita anttese daquilo que um estado moderno.
Baseava-se num sistema de lealdade a pessoas, e no a conceitos
abstractos ou a instituies impessoais. Um reino era constitudo por todos aqueles que aceitavam um determinado
homem como rei, ou que, nas sociedades mais estveis, reco-

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nheciam o direito hereditrio de uma determinada famlia a


reinar. Esses reinos careciam de continuidade no tempo e de
estabilidade geogrfica. Alguns deles eram to efmeros que
apenas os conseguimos identifcar pelo nome de um soberano,
como, por exemplo, o reino de Sarno, que floresceu durante
um breve perodo na Alemanha Orental ". Outros, embora
tenham durado mais algum tempo, foram-se deslocando geograficamente de uma forma fantstica; em poucas geraes, o
reino dos Visigodos passou da regio do Bltico para a do mar
Negro e da para o golfo da Biscaia. No possvel encontrarmos, em tais sociedades, instituies que funcionem de uma
forma regular, nem sinais de soberania. O rei existia para resolver casos de emergncia, e no para dirigir um sistema legal ou
administrativo. Falava em nome do seu povo com os deuses,
conduzia-o na batalha com outros reis, mas cada comunidade
resolvia os seus prprios assuntos internos. A segurana provinha da famlia, da vizinhana e do senhor, no do rei.
O reino franco dos sculos vm e IX e o reino anglo-saxnico dos sculos X e XI atingiram um nvel ligeiramente superior. Ambos se tinham estabelecido numa zona fixa e mantido
durante um respeitvel perodo de tempo. Nos dois casos, o
rei tinha aceitado a responsabilidade geral de preservar a paz
e administrar justia, criando um sistema uniforme de tribunais
locais para este ltimo fm S No entanto, esses passos rumo
constituio do estado foram prematuros; as estruturas sociais
e econmicas bsicas no conseguiam suportar o peso de instituies polticas minimamente centralizadas. Os interesses e
as lealdades eram, em primeiro lugar, locais e limitados fam4 Acerca de SamoverJ, Peisker, in CambridgeMedievalHistory; Cambridge,
Inglaterra, 1926, II, pp. 451-452.
5 No que respeita a Inglaterra, ver F. M, Stenton, Anglo-Saxon England,
Oxford, 1943, pp. 289 296, 389, 485 -495 e 538539, e J. E. A. Joliffe, Constitutional History of Medieval England, Londres, 1937, pp. 57-74 e 107127;
para o caso da Frana ver F. L. Ganshof, Frankisk Institutions under Charlemagne, Providence, 1968, pp. 71-97.

19

lia, vizinhana, ao condado. Os funcionrios do rei - duques,


condes {counts} e vassi dominici em territrio franco, condes
(earls) e thegns* em Inglaterra - tinham uma maior tendncia
para se converter em senhores de comunidades locais autnomas do que para se limitar ao papel de agentes da autoridade
central. Entre os Francos, os condes e duques, por volta de.
900, tinham-se j tornado praticamente independentes, mas a
sua prpria autoridade viu-se, por seu turno, desgastada pela
aco de viscondes, castelos e outros senhores de comunidades mais pequenas. Esta fragmentao do poder poltico
uma das caractersticas do primeiro feudalismo. De facto, o
feudalismo aparece, em regra, sempre que o esforo necessrio para a preservaso de uma unidade relativamente vasta
est para alm dos recursos econmicos e psquicos da sociedade. E o primeiro feudalismo s conseguiu reduzir esse
esforo recorrendo Simplificao das instituies e personalizao das lealdades; tem de comear por actuar contra a
consolidao do estado, ainda que acabe por se transformar
num dos seus fundamentos.

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A fragmentao do poder processou-se a um ritmo diferente e atingiu graus diversos em cada uma das partes do antigo
reino franco, mas chegou a um ponto tal que, por volta do ano
1000, seria difcil encontrar qualquer coisa parecida com um
estado em todo o continente europeu (com excepo do Imprio Bizantino). A Inglaterra, cuja unificao foi posterior do
reino franco, s6 mais tarde, naturalmente, comeou a apresentar
sinais de deSintegrao. Entregue sua prpria sorte, a Inglaterra do sculo XII poderia ter acabado por se dividir, como a
Frana do sculo XI, mas a conquista nonnanda, ao aniquilar a
velha a~strocacia anglo-sax6nica, eliminou uma das foras que
conduzIam fragmentao. Fizeram-se, e ho-de continuar a

fim acerca dos efeitos dessa confazer-se, especula~s ~m


.
introduzir uma nova classe
quista; mas uma COisae certa. aoeio reduzir em grande parte
dirigente de ori~ntao francesa,
continente e na Inglaterra.
a diferena do ntmo da evoluo
no continente, favoreA partir do ano de 1066, as fnhras
que, parecimento do estado
,.
e opu amaoa
ciam ou, pelo contrano, s
.
I glaterra
gual eficCiaem n
.
passaram a exercer-se coI_DI .'
os acontecimentos que
difcil dizer qUaIS as lde~as.e_ do estado na Europa
de constltUlao
relanaram o pro~esso,
I Xl incontestvel que a difuso
ocidental nos fnas do secu o.
cos ainda pagos ou
.
povos germam
do cristiamsmo entre os
. o da Igreja constituram facheterodoxos e a melhor orgamza ti'
assou a ser realmente
tores importantes. A Europa OCid_;:;,
a
muitos cristos de
crist nos finais do scu~o X. co~e a Iw'eja e um dos grupos
nome poucos contactos tnham
d _ nem sequer era
. f t s
os Norman os
germnicos mais or e . i tinha muitos dos atributos
nominalmente cristo. A Igreja J d
por exemplo _ e es. titui es dura ouras,
de um estado - ms I Ul
I uma teoria da sobet os - por exemp o,
I
tava a desenvo ver ou r
d Igreja se encontrarem
.
6 O f t de os homens a
J
rama papal.
ac o .
oltica secular e de nenhum
profundamente envolvidos na p f
es sem o seu conselho
governante poder exceder as .suas ~~~as e as tcnicas adminise apoio demonstra que as teor~a~p~ I ~ directa sobre o governo
trativas da Igreja tinham uma l~ uencI~s governantes tinham o
laico. A Igreja ensinava tambm que
bditos 7 doutrina
.
.ustia aos seus su
,
dever de garantir a paz e a J. _ d
vas instituies judiciais
que exigia logicamente a cnaao e.no.
ais fcil adrni.
sso fOlIento, era m
e admnstratvas. Mas o proce
. it las era mais fcil
I . d que um a- ,
rar as instituies da greja ~
I dministrao da justia
admitir a responsabilidade dos reis pe a a

:0

~~:o

III."

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I1..
~ i!

* Thegn ou thane, membro do sguito de um senhor; vassalodo rei ou de


um senhor. Estettulo conservou-sedurante muito tempo na Esccia.(N. do

.;!i!,

20

T.)

W. Ullman, The Growth 01 Papal Govemment

dres, 1955,pp. 276-299 e 414-~37.


7 Kantorowicz, The King's two

.u

BD

res, pp.

tn the Middle Ages,

Lon-

93-97' Carlyle,History 01
,

Politicai Theory, II, parte n, caps. 3, 5 e 8.

21

do q~e organizar um sistema judicial. A influncia da Igreja, s


por SI, no era suficiente para criar estados.

i,

,.

Outro factor de importncia quase idntica foi a gradual


estabil~ao da Europa, o fim de um longo perodo de migra~s, Invases e conquistas. Os primeiros reis germnicos
tinham acabado com o Imprio do Ocidente, mas em seguida~omearam a destruir-se uns aos outros com a ajuda de novos
Invasores. Os Francos conquistaram reinos rvas; na Glia e
na Germnia, apenas para se encontrarem eles prprios divididos pela guerra civil e debilitados pelos ataques dos Normandos.
Os Ostrogodos e os Vndalos foram varridos pelo Imprio
Romano do Oriente e os Visigodos por uma invaso muulmana. Os Dinamarqueses acabaram com a maioria dos reinos
anglo-saxnicos. S no sculo x, o nico reino sobrevivente, o
de Wessex, estabeleceu a sua hegemonia sobre a maior parte
da Inglaterra. Mas, a partir do ano 1000, modificaes dessa
en~ergadura tornaram-se raras. Os principais reinos que conseguiram sobreviver - o de Inglaterra, o dos Francos ocidentais
(a futura Frana) e o dos Francos orientais (o ncleo da Alemanha - conservaram-se, de uma forma ou de outra at aos
nosso~ dias. A mesma coisa aconteceu ao nvel local; a; grandes
famlas nobres ganharam razes em determinadas zonas deixando de vaguear em busca de poder ou de despojos.
no
era possvel um conde da Rennia tornar-se senhor de Frana,
como fizera o antepassado dos Capetos;j no era possvel um
chefe vquingue dominar uma provncia francesa, como fez
Rollon na Normandia.
E~ta crescente estabilidade poltica veio dar lugar ao
ap:uecImento de uma das condies essenciais para a constit~Io do estado, a continuidade no espao e no tempo. Pelo
SImples facto de se manterem de p, alguns reinos e principados
c~mearam a adquirir solidez. Certos povos, ocupando determinadas reas, permaneceram, durante sculos, integrados num
m~s~o cnju.nto poltico. Era de esperar que um reino que
extsna h vnas geraes continuasse a existir; tal reino tinha

22

passado a fazer parte do panorama poltico. E os governantes


de reinos e principados que se mantinham no espao e no tempo
tinham oportunidades e incentivos para desenvolver instituies
permanentes. Ainda que apenas por interesses prprios e egostas, esses governantes desejavam assegurar a segurana interna
e a existncia de laos organizados entre as comunidades locais
e as suas cortes. Uma segurana maior e formas de controlo
mais rgidas viriam incrementar, quase de certeza, os rendimentos do soberano, aumentar o seu prestgio e ampliar as suas
possibilidades de transmitir o poder e as suas possesses aos
seus herdeiros. As ambies dos governantes coincidiam com
as necessidades dos seus sbditos. Numa poca de violncia,
a maioria dos homens desejava, acima de tudo, a paz e a
segurana. Verificavam-se presses a todos os nveis para fortalecer governos dbeis, de forma a permitir-lhes cumprir os
seus deveres mnimos de defesa, perante os perturbadores,
internos e externos, da paz. Assim, em qualquer unidade poltica em que houvesse alguma estabilidade e continuidade era
natural esperar que se fizessem esforos no sentido de criar
instituies judiciais, para consolidar a segurana interna, e
instituies financeiras capazes de fornecer os rendimentos necessrios para a defesa contra inimigos externos.
Curiosamente, este movimento a favor de instituies
judiciais e fnanceras mais eficazes foi especialmente forte
nalguns dos maiores senhorios feudais. O feudalismo tinha
destrudo o Imprio Franco, mas no acabara com todas as
instituies sociopolticas a ele devidas, e at o mais atrasado
dos senhorios feudais constitua uma unidade poltica mais
sofisticada do que uma primitiva tribo germnica. Aqueles
que desempenhavam papis polticos encontravam-se claramente separados do resto da comunidade. A estrutura poltica
era uma criao artificial - por exemplo, o condado, o cargo
de conde, o tribunal condal- e podia ser alterada atravs de
actos deliberadamente premeditados - por exemplo, a transferncia de um tribunal, ou de parte da sua jurisdio, de um

23

I:

senhor para outro. O governo era uma coisa distinta dos costumes da comunidade e a conscincia dessa diferena foi
essencial para a constituio do estado. Para alm disso, o
feudalismo veio eliminar o esforo que representava preservar
unidades polticas inviveis, criando assim um clima de opinio
mais propcio experimentao poltica. A_efectiva unidade _.
do governo feudal adequava-se bastante bem unidade econmica e social que j existia; os sbditos de um mesmo senhor
tinham geralmente muita coisa em comum. Em numerosos
principados feudais desenvolveu-se um forte sentimento de
lealdade em relao ao senhor, coisa que tinha faltado quer no
Baixo Imprio Romano, quer em muitos dos reinos germnicos.
Por fim, o senhor feudal, como outros soberanos, contava com
um forte estimulo para tentar melhorar os seus mtodos de
governo: o desejo de obter maiores rendimentos e maior segurana, para si prprio e para os seus herdeiros. Assim, nalgumas
zonas, nomeadamente no Norte da Frana, os senhores feudais
mais capazes deram alguns dos primeiros passos para a constituio do estado.
Segundo os critrios modernos, no parece possvel afirmar
que tenha havido um notvel incremento de estabilidade e de
segurana no perodo que se seguiu ao ano 1000. No entanto,
em comparao com as condies anteriores, o progresso foi
inegvel e suficiente para permitir um impressionante ressurgimento na maior parte da Europa ocidental. A produo
agrcola aumentou; o comrcio entre zonas distantes aumentou;
a populao cresceu; os homens passaram a interessar-se mais
pela religio e pela poltica. Nem sempre foi fcil harmonizar
todos esses interesses; foi particularmente difcil conciliar o
desejo de ter um governo mais forte e melhor com o desejo de
reformar a Igreja e de viver de uma forma mais crist. Um
exemplo da primeira poca serve-nos para ilustrar este ponto.
A Paz de Deus comeou a impor-se nas conflituosas regies
da Frana central, no sculo x, como uma tentativa feita pela
Igreja no sentido de organizar os camponeses e outros no

24

combatentes numa espcie de associao de vigilncia, com o


objectivo de reprimir a violncia e as pilhagens praticadas pelos
senhores feudais". No teve muito sucesso porque os senhores
eram, em geral, militarmente superiores aos exrcitos, mal
treinados e mal equipados, das associaes de paz. Esse projecto
foi tambm encarado com alguma desconfiana pelos leigos, e
at pelo clero mais conservador, porque vinha envolver a Igreja
em assuntos to seculares como a guerra e a justia criminal.
Mas, quando a ideia foi abraada por senhores poderosos, como
o duque da Normandia, quando a Igreja acedeu a representar
um papel secundrio e a limitar-se a sancionar os esforos de
um governante laico, a Paz de Deus demonstrou a sua utilidade.
Veio dar a duques e condes um pretexto para intervirem em
assuntos locais e reprimirem os actos de violncia que ameaavam a estabilidade poltica 9
A longo prazo, os homens da Igreja e os leigos chegaram
geralmente a acordo acerca dos mtodos a usar para diminuir
a incidncia dos actos de violncia. Mas, ao longo do sculo XI,
o seu desacordo quanto a uma questo muito mais fundamental - as relaes entre a autoridade secular e a autoridade religiosa - foi-se tornando cada vez maior. Ambas tinham estado
profundamente interligadas nos sculos anteriores. Os reis eram
considerados personagens semi-religiosas e tinham uma profunda influncia nos assuntos da Igreja. Designavam os abades,

8 L Hubert, Studien zur Rechtsgeschichte der Gottesfrieden und Landesfrieden, Ansbach, 1892; Georges Molini, L 'organizationiudiciaire, militaire et
financire des assoctations de la paix, Toulouse, 1912; L. C. Mackinney, The

People and Public Opinion in the Eleventh Century Peace Movement, in

Speculum, v, 1930, pp. 181-206; Hartrunt Hoffman, Gottesfried und Truga


Dei, Estugarda, 1964.
9 No que diz respeito Normandia, ver H. Prentont, La trve de Dieu en
Normandie, in Mmolres de l'Acadmie de Caen, n. s. VI, 1931, pp. 1-32;
J. Yver, L'interdiction de la guerre prive en Normandie, in Travaux de la
semaine d'histoire de droit normand 1927, Caen, 1928,pp. 307 -348.

25

os bispos e, muitas vezes, os papas; chegavam a intervir (como


fez Carlos Magno) em questes de doutrina 10. Os dirigentes
religiosos, por outro lado, desempenhavam um importante
papel nos assuntos seculares como conselheiros dos reis; administradores e soberanos dos principados eclesisticos. A nova
orientao que surgiu na Igreja no sculo XI limitou-se de incio ..
a procurar reformar o clero. Mas, gradualmente, tornou-se
evidente que, para reformar o clero, a Igreja precisava de ser
mais independente da autoridade secular e que, para conseguir
preservar a sua independncia, a Igreja tinha de estar centralizada sob a gide do papa. Uma Igreja reformada e fortemente
centralizada estava destinada a ter uma larga influncia nos
assuntos seculares. Alguns reformadores pensavam at que a
Igreja deveria deter a autoridade suprema sobre todas as questes de relao social e poltica. Se se pretendia que a Europa
fosse realmente crist, era necessrio que ela estivesse sob a
autoridade dos dirigentes da cristandade 11.
Este programa, muito energicamente enunciado pelo papa
Gregrio VII (1073-85), vinha destruir partes essenciais da
anterior estrutura poltica da Europa. Os soberanos laicos
negaram-se a satisfazer as exigncias da Igreja e o conflito que
da resultou (a Questo das Investiduras) prolongou-se por
quase meio sculo. Essa luta enfraqueceu consideravelmente
a antiga simbiose que existia entre as autoridades religiosas e
seculares. Os reis perderam o carcter semieclesistico que
tinham e parte da sua influncia sobre a nomeao dos cargos
eclesisticos. A Igreja obteve a liderana, se no o domnio
absoluto, da sociedade europeia. A Igreja tinha-se separado

10 Kantorowicz, The King's Two Bodies, cap. 3; J. W. Thompson, Feudal


Germany,Chicago,1928, caps. 1 e 2; E. Amann e A. Dumas,L 'glise'aupouvoir
des kques, 888-1057, Paris, 1984, liv.I, cap. 2, liv. II, caps. 2 e 3, liv.III,cap. 1.
11 Gerd Tellenbach, Church, State and ChristianSociety at the Investiture
Conflict, Oxford, 1940, pp. 147-161; Ullmann, GrowthofPapalGovernment,
pp. 272-299; A. Fliche,La rforme grgorienne, Paris, 1946, pp, 55-64 e 76-83.

26

nitidamente das autoridades polticas seculares; totalmente


independente ao mais alto nvel, pode assim garantir um considervel grau de autonomia nos nveis mais baixos. Os reformadores gregorianos tinham conseguido uma vitria, ainda que
parcial 12
Como todas as vitrias, a vitria da Igreja na Questo das
Investiduras teve consequncias imprevistas. Ao afirmar o seu
carcter singular, ao separar-se to claramente dos governos
seculares, a Igreja veio aperfeioar, inconscientemente, os conceitos acerca da natureza da autoridade secular. As definies
e os argumentos podiam variar, mas mesmo os mais fervorosos
gregorianos tinham de admitir que a Igreja no podia desempenhar todas as funes polticas. e que os soberanos laicos
eram necessrios, havendo uma esfera de aco que lhes estava
reservada. Podiam estar submetidos conduo e s repreenses
da Igreja, mas no faziam parte da estrutura administrativa da
mesma. Estavam cabea de outro tipo de organizao, para o
qual no se tinha criado ainda um termo que genericamente o
identificasse. Em resumo, o conceito gregoriano de Igreja quase
exigia a inveno do conceito de estado; e exigia-a com tal
intensidade que extremamente difcil para os modernos autores evitarem descrever a Questo das Investiduras como uma
luta entre a Igreja e o estado.
Ceder a essa tentao seria errado, mas a reorganizao da
estrutura poltica da Europa, durante e aps esse conflito,
preparou de facto o caminho para o aparecimento do estado.
Por alguma coisa deixou de ser possvel levar a srio as aspiraes do ressuscitado Imprio Romano do Ocidente a exercer
o domnio universal. Quando a Igreja e o Imprio colaboravam
intimamente, como aconteceu no tempo de Carlos Magno e

12 Para alm das obras mencionadas na nota 11,ver G. Barraclough,The


Originsof Modem Germany, Oxford, 1949,pp. 127-155, e N. Cantor, Church,
Kingship and Lay Investiture in England,Princeton, 1958,caps. I e 5.

27

dos vrios Otos da dinastia de Oto-o-Grande, a supremacia


imperial podia ser admitida, pelo menos em teoria; mas a Questo das Investiduras debilitou mais o Imprio do que qualquer
outra organizao poltica secular. Outros soberanos conseguiram resolver as suas disputas com os reformadores de uma
forma independente e em melhores termos do.que o imperador. :
A Europa ocidental formava talvez uma unidade religiosa, mas
na-o era claramente uma unidade poltica. Cada reino ou principado tinha de ser tratado como uma entidade separada; as
bases para a criao de um sistema pluriestatal acabavam de ser
lanadas.
Ao mesmo tempo, a Questo das Investiduras veio reforar
uma tendncia que j existia antes: a tendncia para considerar
o senhor laico, antes do mais, o garante e distribuidor da justia.
Os reformadores gregorianos acreditavam que Igreja competia
definir a justia, mas at eles admitiam que, em condies
normais, era dever dos senhores seculares velar para que os seus .
sbditos tivessem garantido o acesso justia. Para .os reis era

ainda mais importante destacarem essa funo. Se j no partilhavam a responsabilidade pela conduo e pelo governo da
Igreja, se tinham deixado de ser bispos para os assuntos externos, ento a nica desculpa para a sua existncia era a necessidade de fazerem respeitar a justia. Mas, se era seu dever fazerem respeitar a justia, ento tinham de desenvolver os cdigos
de leis e melhorar as instituies judiciais. Estas medidas so,
sem dvida, teis para a constituio do estado, mas nem sempre surgem to cedo nem tm tanta importncia como aconteceu na Europa ocidental.
O facto de, logo desde as origens dos estados da Europa
ocidental, se atribuir uma tal importncia lei ia ter uma profunda influncia no seu desenvolvimento futuro. O estado
baseava-se na lei e existia para a fazer cumprir. O soberano
estava obrigado moralmente (e, muitas vezes, politicamente)
pela lei e o direito europeu no era meramente penal, como em
muitas outras regies; regulava as relaes farniliares e comer-

28

ciais e a posse e o uso da propriedade. Em nenhum outro sistema poltico a lei era to importante; em nenhuma outra
sociedade os juristas iriam desempenhar um papel to fundamental. Os estados europeus nem sempre conseguiam atingir o
seu ideal, que consistia em serem basicamente estados de direito,
mas o facto de possurem tal ideal representou um importante
factor para conseguirem a lealdade e o apoio dos seus sbditos.
Talvez o mais tardio dos estmulos que conduziram ao
aparecimento do estado europeu tenha sido o rpido aumento
do nmero de homens instrudos durante o sculo XU 13.
difcil criar instituies impessoais permanentes sem se poder
dispor de arquivos escritos e de documentos oficiais, De facto,
o documento escrito constitui a melhor garantia de perdurabilidade e o melhor isolador entre um administrador e as presses pessoais; precisamente por isso que os cidados que pretendem fazer inclinar a lei a seu favor se escudam sempre num
documento escrito quando se dirigem pessoa que vai aplicar
essa lei. Nos princpios do sculo XU, o nmero de homens
capazes de manter arquivos e elaborar documentos era muito
reduzido e, por isso, o desenvolvimento das instituies era
tambm limitado. Porm, o ressurgimento europeu flcou a
dever-se, em parte, a um espantoso incremento do desejo de
aprender. Milhares de jovens afluram s escolas e, depois de
formados, entraram ao servio de funcionrios eclesisticos
seculares. No final do sculo XU, a falta de escriturrios e
contabilistas estava praticamente superada; cem anos mais
tarde j havia provavelmente excedentes de pessoal capaz de
realizar esse tipo de tarefas.
H um tipo de educao que merece uma meno especial:
o estudo do Direito. A maior parte dos jovens limitava-se a

13

C. H. Haskins,Renaissance 01 the Twelth Century, Cambridge, Mass.,

1927; G. Par, A. Brunet e P. Tremblay, La renaissancedu XI/e sicte , Paris,


1933; D. Knowles, The Evolution 01 Medieval Thought, Londres, 1962, pp.
71-171; R. W. Southem, The Making 01 the Middle Ages, cap. 4.

29

estudar Artes, em que a maior nfase era dada ao uso correcto


da linguagem e da lgica. Daqueles que prosseguiam os estudos
e frequentavam cursos superiores, a maior parte matriculava-se
nas escolas de Leis. Aprendiam Direito Cannico, Direito
Romano (segundo o Corpus Iuris Civilis, de Justiniano), ou

ambos. Os professores dessas escolas


eram famosos
em toda a.
- Europa e os seus alunos atingiam posies elevadas, especialmente na Igreja. No entanto, a influncia do estudo acadmico
do Direito no deve ser exagerada. As primeiras instituies
de carcter estatal j existiam antes de as escolas de Leis terem
comeado a funcionar e o direito romano era de fraca utilidade
imediata na maioria da Europa a norte dos Alpes. A Inglaterra,
a Alemanha e o Norte da Frana regiam-se pelo direito consuetudinrio, que no se ensinava nas escolas; os especialistas nesse
tipo de direito, com poucos ou nenhuns conhecimentos de
direito romano, conseguiam resultados notveis. A importncia
do estudo do Direito Romano radicava no facto de esse estudo
fornecer um conjunto de categorias, em que era possvel integrar as novas ideias e vocabulrio para as definir. Assim, a distino feita pelos Romanos entre lei civil e lei penal foi muito
til para os juzes ingleses, que ento estavam a tentar reduzir
a escrito o rpido desenvolvimento do direito consuetudinrio
do seu pas!4. A ideia de bem comum e o dever que o soberano
tinha de velar por esse bem serviram para justificar inovaes
como a tributao universal! s. Os Romanos no tinham uma
palavra que fosse exactamente equivalente a estado, mas os
termos res publica, ou coisa pblica, aproximavam-se-lhe
bastante e formavam um ncleo em redor do qual a ideia de
..

"

li
14 Glanvill, De Legibus et Consuetudines Regni Angliae, ed. de G. E. Wood.
bine, New Haven, 1932; nesta obra, escrita em 1187,Glanvill inicia a sua slida
argumentao com esta afirmao: Placitorum aliud criminale aliud civile
(p.42).
15

30

Post, Studies, pp. 258.290.

-,

estado podia cristalizar. Porm, nada disso teria passado de


uma mera abstraco se na Europa ocidental no se tivesse
iniciado j o processo de criao de instituies legais. Foi
devido ao facto de j possurem normas de direito civil, impostos e at uma vaga ideia de estado que os Europeus do sculo
xm puderam utilizar e entender conceitos romanos paralelos,
cuja existncia contribuiu, por certo, para aperfeioar as definies e clarificar o pensamento de juzes e administradores.
A prtica de as discusses de teoria poltica utilizarem frequentemente termos de direito romano veio reforar a tendncia,
que j existia antes, para utilizar o direito como base e justificao da criao dos estados. Mas, se verdade que o renascer
do direito romano facilitou e acelerou, talvez, o processo de
constituio do estado, esse renascimento no constitui decerto
a sua causa primeira, nem representou provavelmente uma condo necessria para esse processo.
Estas consideraes acerca da influncia do direito romano
afastaram-nos do nosso ponto de partida. Voltemos aos comeos do sculo xn e passemos a analisar as estruturas polticas
que ento surgiram. Podemos comear por uma importante
generalizao: as primeiras instituies permanentes que existiram na Europa ocidental ocupavam-se de assuntos internos,
e no de questes internacionais. Os Supremos Tribunais de
Justia e os Departamentos do Tesouro surgiram muito antes
dos Ministrios dos Negcios Estrangeiros e da Defesa. A prioridade concedida s instituies de carcter interno foi, em
muitos sentidos, benfica. Essa prioridade era a que correspondia melhor aos ideais seculares dominantes da justia e imprio
da lei, fceis de aplicar aos problemas internos, mas que s6
com muita dificuldade se podiam aplicar s questes externas.
A constituio de um sistema de tribunais eficaz trazia vantagens evidentes para todos; tornava-se, porm, mais difcil
demonstrar os benefcios provenientes da existncia de um
exrcito regular. Finalmente, permitindo que os funcionrios
mais competentes e inteligentes se especializassem, na sua

31

maioria, em assuntos internos, conseguia-se reduzir a presso


sobre os escassos recursos humanos. A ttulo de comparao,
basta pensarmos na inquietante situao dos estados contemporneos recentemente criados, que se vem forados a empregar os seus quadros mais capazes na diplomacia ou no exrcito.
As razes pelas quais se concedeu prioridade aos assuntos:
internos so bvias. A fragmentao da Europa e a debilidade
das unidades polticas que as constituam no permitiam qualquer aco continuada, ou a longo prazo, em matria de assun- .

tos externos. Nenhum soberano era capaz de levantar um


exrcito de mais de alguns milhares de homens, nem de manter
esse exrcito para alm de uns meses. A existncia de exrcitos
regulares, ou de um corpo permanente de oficiais, era impensvel. Na sua maioria, os soberanos preocupavam-se apenas
com as relaes com os seus vizinhos mais prximos. A Inglaterra tinha muito pouco a ver com Arago, tal como a Frana
com a Sucia. Mesmo entre vizinhos, havia uma tendncia
maior para resolver conflitos atravs de incurses armadas e
de aces de represlias do que pela via diplomtica; as trguas
e as pazes eram estabelecidas por acordos adhoc. Numa Europa
sem estados nem fronteiras, o conceito de negcios estrangeiros no tinha qualquer significado e, portanto, no havia
necessidade de uma mquina burocrtica para tratar dessas
questes.
Pelo contrrio, precisamente pelo facto de o sistema poltico europeu ser to fraco e fragmentrio, os soberanos que
pretendiam preservar a sua posio e transmiti-la aos filhos
tinham de fazer algum esforo no sentido de constituir unidades polticas coerentes a partir das terras dispersas e dos direitos de governo que possuam. Isso implicava, primeiro e antes
de mais nada, o aperfeioamento da arte de governarem os seus
domnios. Uma vez que a tributao universal era praticamente
desconhecida, os rendimentos dos reis e dos prncipes provinham, na quase totalidade, das suas terras, dos direitos de portagem e de mercado e da parte que lhes cabia das multas apli-

32

cadas por determinados tribunais por certos delitos 16. Porm,


visto que as terras que possuam nunca eram contguas e os
proventos dos direitos de portagem e de justia tinham de ser
partilhados com membros da aristocracia, os reis sentiam
grande dificuldade em conhecer com exactido o montante
dos seus rendimentos e, quando o conheciam, enfrentavam
dificuldades quase idnticas para cobrar esses rendimentos.
Os primeiros funcionrios permanentes foram os administradores das terras senhoriais: os reeves e shire-reeves (sheriffs),
em Inglaterra, os prvts, em Frana, os ministeriais, na
Alemanha. Esses funcionrios centralizavam as rendas dispersas
dos seus territrios e colocavam-nas dsposo dos seus
amos. Para isso tinham de registar de alguma forma essas
operaes e submeter-se a um sistema qualquer de controlo
contabilstico. Esta evoluo foi muito mais rpida em Inglaterra do que em qualquer outro stio, mas, na maioria dos
pases, as instituies financeiras centrais tiveram origem no
trabalho desses administradores.
Os proventos da justia constituam uma parte aprecivel
dos rendimentos locais (uma vez que a pena aplicada maioria
dos delitos consistia numa multa) e fazia parte das atribuies
dos agentes locais do governo presidir aos tribunais que geravam
tais rendimentos. Este sistema revelou-se satisfatrio, enquanto
os tribunais se limitavam a julgar fundamentalmente conflitos
entre camponeses, e as multas impostas erru:n'fixas e represen-

16 Mesmo no sculo XII, numa poca em que j se tinha iniciado o processo


de constituio do estado, e at nas unidades polticas mais avanadas, como a
Inglaterra, a Normandia e a Flandres, os rendimentos eram, na sua maioria, desse
tipo. Ver, para o que diz respeito aos rendimentos reais na Inglaterra em 1130:
B. Lyon e A. E. Verhulst, Medieval Finances, Providence, 1967; L. Delisle,
Des revenus publics en Nonnandie au xne et XIIle scles, in Bibliothque
de l'cole des Chartes, x, XI, XII (1848-1849, 1852); Magnum rotu/um. 31
Henry I. ed. por J. Hunter, Londres, 1833. A Frana encontravase ainda nessa
situao em 1202; ver F. Lot e R. Fawtier, Le premier budget de la monarchie
franaise:Le compte gnralde 1202-1203, Paris, 1932.

33

III
,I
I

',i

tavam, em geral, quantias pequenas. A relao entre a administrao da justia e a colecta dos rendimentos foi muito estreita
durante toda a Idade Mdia e, mesmo quando surgiram grupos
de juzes especializados, essesjuzes foram muitas vezes utilizados como cobradores de rendas 17, e os antigos funcionrios
que se dedicavam a essa tarefa (sheriffs, prvts e similares)continuaram a julgar pequenos delitos. No entanto, os soberanos comearam gradualmente a perceber que a justia no era
s uma fonte de rendimentos, era tambm uma forma de afrmar a autoridade e de aumentar o poder do rei e dos grandes
senhores. Por conseguinte, os soberanos mais capazes trataram
de alargar a competncia dos seus tribunais.
Vrios recursos podiam ser utilizados para ampliar a jurisdio de um tribunal. O julgamento de crimes graves, como o
assassinato, podia ser reservado para o tribunal do rei ( ou de
um duque, ou de um conde} A reserva do julgamento desses
casos - chamados casos da coroa (pleas of the crown) ou casos
da espada (pleas of the sword) - permitia ao soberano intervir
em territrios nos quais no possua terras, nem direitos locais
de justia 18. Em casos de direito civil era possvel instituir
processos especiais que permitissem s partes em litgio ultrapassar o tribunal do senhor local e apresentar-se directamente
perante um tribunal real (ou ducal, ou condal). Tais processos
baseavam-se, em geral, em duas ideias que andavam ligadas:
manter a paz e proteger a propriedade. Uma vez que as alteraes da propriedade, sem o devido processo legal, provocavam
geralmente desordem, a instncia superior podia intervir,
17 W. Stubbs, Select Charters, Oxford, 1921, pp. 251-257. Os juzes
itinerantes ingleses tinham por funo ouvir todas as causas e tambm inquirir
acerca de heranas que devessem reverter para o tesouro, tutelas e demais direitos reais, e cobrar impostos nas cidades do rei.
18 Glanvill, De Legibus, p. 42, caps. 1 e 2; Le Ires ancien coutumier de
Normandie, texte Latin, ed. por E. J. Tardif, Ruo, 1881, p. 43, cap. 53:
[...] de placitis ensis ad Ducem pertinentibus; E. Perrot, Les cas royaux, Paris,
1910.

34

emitindo uma ordem judicial, para manter ou restabelecer o


statu quo 19. Teoricamente, os tribunais inferiores (dos bares)
conservavam a sua jurisdio; na prtica, era uma deciso do
tribunal superior que geralmente resolvia o caso. Assim, os
vassalos de nvel mais baixo podiam ser protegidos do seu suserano imediato pelo rei, pelo duque ou pelo conde e a sua lealdade acabava por ir para o homem que os protegia. Finalmente,
era dever de um rei velar por que se fizesse justia em todo o
seu reino. Se um tribunal inferior tomava uma deciso injusta,
a nica forma de remediar a injustia era a possibilidade de
interpor recurso para o tribunal do suserano. Um senhor cujas
decises podiam ser revogadas era um senhor que tinha perdido
uma boa parte da sua autoridade 20.
Todos estes processos foram utilizados, em maior ou
menor grau, pelos homens que edfcaram estados nos sculos
xn e xm. A interveno directa do rei foi mais frequente em
Inglaterra do que em Frana; os recursos das decises dos tribunais menores para o tribunal do rei foram porm muito
mais comuns em Frana do que na Inglaterra. Mas, em maior
ou menor grau, a supremacia terica do rei foi-se impondo,
em todos os pases, dcada aps dcada e a distino entre
jurisdio directa de soberano e a dos bares foi-se atenuando.
Quando este processo atingiu a sua concluso natural, a geo19 Trata-se da proteco da posse, conceito fundamental do direito consuetudinrio ingls; ver F. Pollock e F. W.Maitland, History of English Law, Cambridge, Inglaterra, 1923, I, pp_ 145-149. Esse conceito era tambm importante
em Frana; ver L. Buisson, Knig Ludwig IX, der Heilige, und das Recht, Friburgo, 1954, pp. 10-19 e 99-118.
20 O direito de apelar para uma instncia superior foi especialmente importante no processo de desenvolvimentodo estado francs; ver F. Lot e R. Fawtier
His~oiredes institutions franaises au Moyen Age, vol. II, Institutions Royates,
Pans, 1958, pp. 296-323. Um jurista do sculo XIII, Philippe de Beaurnanoir,
estabeleceu claramente esse princpio na obra Coutumes de Beauvaisis,ed. por
A. Salmon, Paris, 1899, pargrafo n!>1043: Et si n'i a nul si grant dessous li
~o rei] qui ne puist estre tres en sa court pour defaute -de droit ou pour faus
jugement et pour tous les cas qui touchent le ro.

35

1'1

grafia poltica de um reino (ou de um principado) tinha sofrido


drsticas alteraes. As ilhas dispersas de poder poltico, cada
uma delas praticamente isolada das outras, tinham sido suplantadas pelo aparecimento de um slido bloco territorial em que
um soberano nico detinha a autoridade suprema. Chegar a
esse resultado levou sculos, mas os primeiros passos para a
edificao de um sistema judicial contriburam imenso para
melhorar a posio daqueles que estavam frente dos estados
em formao. Os senhores que pretendiam conquistar a independncia s podiam alcan-la atravs do aumento dos seus
recursos militares e econmicos, e esse aumento s podia, em
geral, ser conseguido graas utilizao da violncia contra os
seus vizinhos e a exigncias sem precedentes feitas aos seus
subordinados. Existindo um tribunal superior com condies
para evitar as guerras locais, impondo solues pacficas aos
conflitos,
para impedir que um senhor explorasse indevidamente os seus sbditos, ento o estabelecimento de um novo
principado autnomo tornar-se-ia mais difcil.
Em geral, a opinio pblica era favorvel ao estabelecimento de tribunais com uma efectiva autoridade. Como j
vimos, a Igreja insistia em que a justia era o atributo essencial
dos soberanos seculares. No acto da sua coroao, os reis juravam fazer justia e os tericos polticos sustentavam que um
rei injusto no era um rei, mas um tiran021 Os reis estavam
perfeitamente dispostos a aceitar a ideia de que a justia era
importantssima, j que esta representava um sinal da sua
autoridade e uma arma graas qual podiam alcanar a supremacia nos seus reinos. Para o povo, e mesmo para muitos mem

.1
I"

21 Carlyle, History o/Politicai Theory, II, pp. 125-140. Sobre os juramentos proferidos no acto da coroao ver os artigos de P. E. Schramm, que se
encontram reunidos, com o ttulo Kaiser; Knige und Piipste. O vol. II (Estugarda, 1968), pp. 99-257, contm os seus estudos sobre as cerimnias de
coroao at aos princpios do sculo X; o volume III (Estugarda, 1969~ pp.
33-131, 181-189 e 390-394, inclui alguns outros.

36

bros da baixa nobreza, a justia significava uma proteco


contra a violncia e a possibilidade de perderem as suas terras.
Por isso, os soberanos que se esforavam por criar tribunais
que funcionassem com regularidade tinham a certeza de receber
uma aprovao quase universal. Os mais belicosos bares no
podiam opor-se existncia dos tribunais, ainda que s acatassem as suas decises com uma certa lentido.
Por todas essasrazes, as instituies judiciais permanentes
desenvolveram-se quase to cedo como as instituies fnanceiras permanentes. As instituies eram um pouco mais especializadas do que o seu pessoal. O mesmo homem podia ser
simultaneamente juiz e cobrador de rendas; porm, quando
actuava como juiz, utilizava determinados procedimentos e
formalidades que no era obrigado a respeitar quando recebia
as rendas. E, medida que o tempo foi passando, as leis aplicadas nos tribunais foram-se tornando mais precisas, mais complexas e mais difceis de interpretar sem uma preparao
especfica. Por volta de 1200 foram escritos os primeiros tratados sobre o direito consuetudinrio da Inglaterra e da Normandia 22; a partir de 1250, os juzes comearam a basear-se
na jurisprudncia para tomar as suas decises 23. A competncia e a tramitao dos processos nos tribunais foram-se definindo com maior preciso, graas a sucessivas geraes de
especialistas em leis. Por volta de 13,OP j havia homens que'
dedicavam quase todo o seu tempo ao direito; os juzes dos .
tribunais centrais ingleses, no tempo de Eduardo I, conheciam
to bem o Direito Consuetudinrio ingls como um professor
de Bolonha conhecia o Direito Romano. Os dois pilares em

22 Glanvill em Inglaterra; ver nota 14. O autor annimo de Trs ancien


coutumier, na Normandia; ver nota 18.
23 Bracton's Note Book, ed. por F. W. Maitland, 3 vols., Londres, 1887.
Trata-se de uma coleco de notas sobre os primeiros casos apreciados por um
famoso juiz ingls do sculo XIII, que escreveu um importante tratado de direito
ingls.

37

q~e assentava o estado medieval eram o Tesouro e o Supremo


Tnb~nal; nos finais do sculo xru, ambas as instituies estavam J. nas mos de funcionros experientes e com esprito
profissIOnal.
Os governos dos sculos XII ou XIII no utilizavam todos

osseus .fil:nciOI:rios
exclusivamente na administrao de terras, .:
na. a~nllfllstraao local e na administrao da justia. Tinha de
existr tambm um' organismo centra Ique coordenasse o traba~o ~os funionrios encarregados de funes especiais, que
dIstnbusse ordens aos cobradores de rendimentos e juzes e
que pu.desse tr~tar directamente com os prelados e os bares,
os q~als mant,mham considerveis responsabilidades no que
respeita quer a manuteno da ordem interna quer defesa
contra as ameaas externas. Esse organismo, a Chancelaria,
encarregava-se tambm de executar todas as tarefas que ainda
no tinham sido confiadas a departamentos organizados como
a correspondncia com o papa e com os soberanos estrangeros,
O homem que dirigia esse organismo, o chanceler era no dizer
de Stub bs, ministro de todas as pastas 24 . Era sempre um clrigo
de elevada hi
.
.
erarqua -geralmente um bispo, no sculo XUImUltas vezes com
'A..
'
.
expenencla anterior de governo em cargos
;;enos Importantes. Mesmo nos casos em que o ch~celer no
lspunha dessa experincia, os homens que trabalhavam sob
as suas ordens eram am
.
anuenses competentes que souberam
~nar e manter pro~ssos burocrticos e administrativos reguares e frmulas epstoares precisas e adequadas. Esses funcionrios das chancel . d
d
.
anas esempenharam um papel essencial no
esenalvolvunento dos estados medievais. A administrao
centr dependia d dilO A .
balh
a
igencia com que realizavam o seu tra st o e da precis'o com que formulavam as suas ordens e
lnf ruI es, O sculo XII assistiu a um notvel progresso do
n ve de qualifirceao
1'1'
fi'
pro ssional do pessoal da maioria das
24

W
. Stubbs, Constitutional History 01 England, Oxford, 1891, I, p. 381.

38

chancelarias. As frases vagas e genricas foram substitudas


por frmulas especficas que no pudessem ser mal interpretadas. A Chancelaria do papa estava muito mais avanada do
que as outras e, em certa medida, serviu-lhes de modelo;
porm, na poca de Henrique II (1154-89) a chancelaria
inglesa no lhe ficava muito atrs. A Frana, que manifestava
um certo atraso, neste aspecto, em relao Inglaterra, comeava a evidenciar inconfundveis sinais de melhoria da sua
situao 2S. Pelo sculo XIII, quase todos os governos europeus
dispunham de uma chancelaria eficiente.
Assim, nos sculos que decorreram entre 1000 e 1300
comearam a surgir alguns dos elementos essenciais do estado
moderno. As entidades polticas, cada uma das quais com o
seu ncleo bsico de gentes e de terras, adquiriram legitimidade
pelo facto de se manterem ao longo de muitas geraes. Estabeleceram-se instituies permanentes para os assuntos flnanceiros e jurdicos. Surgiram grupos de administradores profissionais. Tinha nascido um organismo central de coordenao,
a chancelaria, com uma equipa de funcionrios extremamente
qualificados. Esses administradores profissionais no eram
ainda muito numerosos e, por isso, no podiam ser altamente
especializados. Tinham de ser auxiliados por funcionrios
eventuais ou em tempo parcial- homens que seguiam fundamentalmente uma carreira eclesistica, bares de menor categoria, cavaleiros e burgueses ricos. Muitos deles estavam
dispostos a trabalhar alguns anos, ou uma parte do ano, como
administradores de terras, agentes financeiros, administradores
locais ou juzes. Dessa forma podiam ganhar os favores reais e

2S A. Giry, Manuel de iplomatique, Paris, 1925, pp. 661- 704 e 731-764,


para o que diz respeito s chancelarias do papa e dos Capetos. No que se refere
Inglaterra ver a Introduo de L. Delisle sua obra Recueil des ac~esde
Henri II, Paris, 1916, especialmente pp. I e 151. Embora essa obra Inclua
apenas actas relacionadas com as possesses francesasde Henrique II, as observaes referentes chancelaria aplicam-se igualmerte Inglaterra.

39

I
I
I

I
I

aumentar os seus rendimentos, ainda que no estivesse nos


seus planos ficarem ao servio do governo toda a vida. Porm,
em todo o lado havia homens que consagravam a maior parte
da sua existncia profisso de administrador e o seu nmero
aumentou consideravelmente no sculo xm.
Os elementos bsicos do estado apareceram, em quase .:
toda a Europa ocidental, durante os sculos xn e xm, mas o
seu nvel de desenvolvimento no foi o mesmo em todas as
regies. Esse. desenvolvimento foi mais rpido em Inglaterra,
na Frana e nos reinos hispnicos, muito mais lento na Alemanha e rpido, mas com distores, na Itlia. Os reinos hispnicos, ocupados com o seu problema muito especfico da con~Uis~ e assimilao dos territrios mouros, tiveram pouca
mfluencia sobre as instituies do resto da Europa at fnas
do sculo xv. Os Alemes no conseguiram constituir estados
vastos e duradouros; a sua unidade poltica tpica foi o principado, em cujas instituies imitaram mais do que inovaram.
Na Itla, a brilhante promessa que, no sculo xn, constitua
o remo da Scflia no conseguiu sobreviver s catstrofes e
erros polticos do sculo xm. As organizaes polticas que
em Itlia tiveram mais xito, a partir de 1300, foram as cidades-estado; porm, estas no tiveram de enfrentar os mesmos problemas que os grandes reinos e muita da sua experincia no
encontrava possibilidade de aplicao a norte dos Alpes. Assim,
a Inglaterra e a Frana desenvolveram, sem dvida, os modelos
de ~~tado europeu mais influentes; as suas ideias e instituies
poh tcas foram mais largamente imitadas do que as de qualquer
outro pas europeu. O seu exemplo foi particularmente importante no perodo crucial de finais do sculo xm e princpios
do sculo XIV, poca em que surgiu o conceito de soberania
(se no mesmo a prpria palavra), poca em que o sentimento
de lealdade em relao Igreja, comunidade e famlia foi
def'mitivamente ultrapassado pelo sentimento de lealdade
a um estado que comeava a surgir. Por conseguinte temos
tod
.
,
o o m teresse em analisar com algum pormenor o processo

de constituio do estado em Inglaterra e em Frana, entre


1100 e 1300.
Os soberanos ingleses tiveram menos dificuldades do que
os seus primos franceses para alcanar a soberania interna.
A Inglaterra era um reino pequeno, pouco maior do que alguns
dos grandes ducados da Frana ou da Alemanha. Um rei activo
podia visitar a maior parte do seu reino com alguma regularidade. Para alm disso, uma vasta srie de conquistas tinha
impedido o aparecimento de senhores fortes ao nvel das provncias, ou o desenvolvimento de instituies provinciais
profundamente enraizadas. As invases dinamarquesas tinham
acabado com todas as antigas dinastias anglo-saxnicas, com
excepo da Casa de Wessex. A lenta reconquista da Inglaterra
central e do Norte, levada a cabo pelos reis da Casa de Wessex,
eliminou, por seu turno, as famlias reinantes dinamarquesas.
Cada regio continuava a manter os seus costumes prprios,
mas tinha deixado de haver um rei de Kent, de Mercia ou de
Danelaw*, que, com base nesses diferentes costumes, pudesse
construir instituies duradouras. As instituies existentes
eram idnticas em todo o pas - o tribunal do condado [shirecourt), o tribunal de canto [hundred-court], o tribunal do
municpio (borough-court]. Os funcionrios locais - nobres
(condes) e magistrados (reeves) - representavam mais os interesses do rei do que o das comunidades locais. E, quando,
como resultado da segunda conquista dinamarquesa, no sculo
XI, algumas grandes famlias comearam a ganhar razes em
certos condados, tais famlias acabaram por ser rapidamente
desalojadas por Guilherme-o-Conquistador. Embora Guilherme
concedesse extensos poderes aos condes de certos condados
fronteirios, esses homens no foram capazes de criar dinastias
provinciais poderosas; de resto, a maioria deles no receberam

Parte da Inglaterra submetida jurisdio dinamarquesa a partir do Tratado de Wedmore (878). (N. do T.)

40

41

unidades territoriais compactas, mas apenas feudos e direitos


de governo muito dispersos. A partir de 1100 tomou-se claro
que nenhum conde nem nenhum baro dispunham da concentrao de terras ou do poder necessrios para criar uma
administrao provincial autnoma. Se a Inglaterra devia
ter instituies permanentes, essas instituies seriam insti- .
tuies reais.
Tambm nisso a Inglaterra teve sorte. Devido ao facto de
nenhuma zona ter sido monopolizada por nenhuma dinastia
provincial, o rei conservava ainda terras e direitos de justia
em todas as partes do reino. Uma vez que as suas terras e direitos se encontravam to dispersos, o rei tinha de ter representantes em toda a parte - xerifes e bailios, alcaides e administradores florestais. A necessidade de um departamento financeiro central, que permitisse seguir a pista de rendimentos
provenientes de centenas de fontes diferentes, tomava-se
evidente. Verificar a existncia de uma carncia e empreender
qualquer aco para a resolver so evidentemente duas coisas
muito diferentes, mas os ltimos reis anglo-saxncos tinham
j implementado importantes elementos de um sistema de
contabilidade central. Guilherme e os seus sucessores desenvolveram muito esse sistema e no princpio do sculo xn surgiu
em Inglaterra a Tesouraria do Reino (Exchequer), instituio
que desempenhava funes vrias, mas que tinha como atribuio fundamental e mais organizada a responsabilidade de
verificar as contas apresentadas pelos funcionrios reais de
todas as partes do reino. O Exchequer mantinha registos
meticulosamente pormenorizados e os seus funcionrios possuam um elevado nvel profissional. Tornou-se uma instituio to slida que conseguia funcionar mesmo em perodos de
guerra civil. Essa solidez ter sido, provavelmente, um pouco
prematura. O Exchequer estava demasiado preso pelas suas
prprias regras, que o podiam levar a gastar 10 libras para
cobrar uma dvida de 10 pence, mas foi, sem dvida alguma,
uma instituio unificadora e duradoura, cuja aco veio

42

afectar, directa ou indirectamente, todos os habitantes do


pas 26.
As mesmas circunstncias histricas contribuem para explicar o aparecimento de um sistema de tribunais reais que cobria
todo o pas. Guilherme no s herdou extensos direitos de
justia dos seus antecessores anglo-saxnicos, como aumentou
imenso quer os seus problemas, quer os seus poderes, ao confiscar e redistribuir grande parte das terras do reino. Uma vez
que todos os ttulos eram outorgados ou confirmados pelo rei,
era natural que este e a sua corte fossem chamados a resolver
os conflitos que se levantavam a propsito da posse da terra e
dos direitos que lhe estavam ligados. Corte evidentemente
um termo ambguo. Originalmente designava apenas o conjunto dos homens de elevada posio - bispos, bares e funcionrios da casa real- que faziam parte do squito do rei.
Mas, j no sculo XI, alguns desses homens, pela sua competncia, eram chamados, com maior frequncia do que outros, a
resolver questes legais e, no sculo XII, um grupo de juzes
reais fez a sua apario. O tribunal do soberano ingls era um
tribunal muito ocupado - muito mais do que a maioria dos
tribunais idnticos seus contemporneos - e, por isso, comeou a fixar regras e normas processuais para tratar dos casos
mais frequentes. Essas normas tornaram o tribunal bastante
mais eficiente e popular. Por volta de 1215, a opnio dos
bares ingleses era favorvel existncia de um tribunal central e permanente, o qual consideravam necessrio ao bom
governo da Inglaterra 2 7
O tribunal central, porm, destinava-se, de incio, a julgar apenas os grandes senhores e os casos mais importantes.

26 Acerca do Exchequer ver R. L. Poole, The Exchequer in the Twelfth


Century, Oxford, 1912; C. Johnson, Dialogus de Scaccario:The Course01 the
Exchequer, Londres, 1950; Lyon e Verhulst, MedievalFinance, pp. 57 71.
27 Magna Carta, artigo 17: [...] communia rlacita non sequantur curiam
nostram sed teneantur in aliquo loco certo.

43

Nilo podia resolver todas as questes relacionadas com a posse


de terras e ainda menos encarregar-se dos casos de crime - assassinato, fogo posto, violao, roubo -, que, em quase todo o
pas, eram da exclusiva competncia do tribunal do rei. No
entanto, a justia era uma fonte de rendimentos e constitua
um sinal de poder; por isso, convinha ao rei.que o seu tribunal:
ouvisse o maior nmero de casos possvel. A soluo desse
problema consistia em enviar juzes - delegados do tribunal
central- munidos de processos de actuao novos e eficazes.
Esses juzes podiam aliviar os xerifes que estivessem sobrecarregados de trabalho de grande parte das suas obrigaes
judiciais, podendo encarregar-se tambm das causas que no
fossem da competncia dos tribunais dos bares feudais. Estes
tribunais eram dbeis e ineficazes; em geral, procuravam chegar
a uma soluo de compromisso e raramente conseguiam remediar com rapidez os casos de espoliao. Os juzes do rei no
competiam exactamente com os tribunais dos bares; em geral,
tomavam a seu cargo reas em que estes no actuavam. As
novas normas processuais dos tribunais do rei visavam encurtar
os prazos e tomar decises, rpidas e facilmente aplicveis, em
casos difceis. Tratava-se de uma tentativa deliberada de reduzir
problemas complexos a perguntas simples, que pudessem ser
respondidas por homens que tinham um escasso conhecimento
da lei ou de acontecimentos remotos. Assim, em casos que
envolviam a posse de terras, a pergunta mais frequente era:
Quem foi o seu ltimo ocupante pacfico?, e no: Quem
possui o melhor ttulo de propriedade? Essa pergunta era respondida por um grupo de vizinhos escolhidos entre as pessoas
respeitadoras da lei do distrito em que estivesse situada a propriedade. Davam uma resposta colectiva com base nos seus
prprios conhecimentos e observaes; no havia necessidade
de testemunhas e as oportunidades para polmicas legais eram
escassas. Este sistema rapidamente conduziu aos julgamentos
feitos por um jri; as questes postas ao jri tornaram-se mais
variadas e complexas, at que, por fun, quase todos os litgios

44

relacionados com a terra ou com os direitos a ela ligados


passaram a ser resolvidos pelo veredicto de um jri.
Os jris eram tambm utilizados para reunir as acusaes
de crime. As gentes da vizinhana davam conhecimento dos
crimes s autoridades, atravs do seu jri de acusao (grand
jury); os implicados eram presos e julgados pelos juzes da circunscrio. Os funcionrios reais manifestavam maiores reticncias em aceitar o veredicto de um jri em casos de crime do
que em questes de direito civil, o que era perfeitamente
natural, j que um erro acerca da propriedade de uma terra
podia sempre ser remediado, o que no acontecia com uma
condenao morte. No entanto, a partir de meados do sculo
xm, a maior parte dos casos de crime eram abertos com uma
acusao formulada por um grand jury e concludos com um
julgamento levado a cabo por um jri.
A existncia de jris compostos por jurados tornou possvel que os juzes ouvissem vrios casos no mesmo dia. Como
raramente havia mais de vinte juzes, essa era a nica forma de
enfrentar o aumento contnuo do trabalho dos tribunais. Alm
disso, os jurados contribuam para tornar popular a justia do
rei. Dadas as caractersticas das comunidades rurais, em geral
muito unidas, um jri constitudo por vizinhos conhecia
normalmente os factos; isso representava um progresso em
. relao a processos irracionais anteriormente utilizdos, 'como
os juzos de Deus, ou ordlias. Uma vez que o jri falava em
nome de toda a comunidade e proferia colectivamente o seu
veredicto, estava menos sujeito a presses do que as testemunhas. Teoricamente, o sistema utilizado pela Igreja (posteriormente adoptado pelos juzes franceses), e que consistia em
interrogar as testemunhas uma a uma, era mais imparcial. Na
realidade, porm, o homem medieval encarava os processos
judiciais como uma mera continuao do combate por outros
meios e as testemunhas eram geralmente to parciais que se
tornava duvidoso que o seu testemunho se aproximasse mais
da verdade do que um julgamento colectivo efectuado por um

45

,i
i

l
i

!:

jri constitudo por elementos da vizinhana. Em qualquer


caso, os cavaleiros, os pequenos terratenentes e os homens
livres da Inglaterra consideravam que o jri lhes proporcionava
alguma proteco contra os ricos e os poderosos. Todos eles
acorriam em massa aos tribunais do rei; no sculo XIII, todos os
casos com alguma importncia e muitos outros sem importncia nenhuma eram levados aos tribunais reais. O governo do rei
tinha conseguido envolver quase todos os homens livres do
pas na actividade dos tribunais, quer na qualidade de litigantes, quer na qualidade de jurados 28.
O desenvolvimento do Exchequer e dos tribunais reais
teve como consequncia secundria o desenvolvimento da
Chancelaria. Uma contabilidade precisa exigia no s relatrios correctos dos xerifes, mas tambm um registo meticuloso
e uma formulao precisa das ordens que os autorizavam a
pagar certas somas, ou a receber outras, em troca de terras ou
de direitos alienados pelo rei. O sistema ingls de justia
tambm dependia bastante do trabalho dos funcionrios da
Chancelaria. Todas as aces se iniciavam com um mandato
emanado da Chancelaria, no qual se definiam as questes em
litgio e o procedimento a seguir. Os mandatos ingleses de
finais do sculo XII so documentos admirveis, concisos,
claros e enrgicos. No podiam ser mal interpretados e, por
isso, as hipteses de no serem cumpridos tornavam-se menores.
De uma forma mais geral, nos fnas do sculo XII, todos
os ramos do governo ingls mantinham cuidadosos arquivos.
O Exchequer conservava os relatrios dos xerifes; os juzes
possuam arquivos das suas decises; a chancelaria mantinha
registos de todas as cartas que enviava. A abundncia de ar-

28

No que respeita ao desenvolvimento dos tribunais ingleses no sculo

XII ver Pollok e Maitland, History of English Law, I, pp. 79-110 e 136-173;
W. S. Holdsworth, History of English Law, Bston, 1922, I, pp. 32-54; T. F.

Plucknett, A Concise History of the Common Law, Bston, 1956, pp. 101113eI39-150.

46

quivos veio contribuir para uma rpida con~olidao das instituies nascentes. Havia frmulas estereotipadas pa~a quase
todas as ocasies, o que poupava uma grande quantidade de
tempo e deixava os administradores livres para tratarem das
questes no rotineiras.
Tornava-se fcil consultar os antecedentes de qualquer
assunto, de forma que a aco do governo se revelava coerente
e previsvel. De facto, as instituies inglesas estav~ t~o bem
implantadas que o governo podia funcionar por SI so, sem
necessidade de grandes intervenes do trono, como se tornou
evidente, durante os dez anos do reinado de Eduardo 1(118999), dos quais o soberano apenas passou no pas ~guns ~ese~.
A Inglaterra, por volta de 1200, contava, pOIS,com. mst~tuies permanentes, dirigidas por funcionrios pr~fisslonats
ou semiprofissionais, e assistiu tambm ao estabelectment~ de
duas medidas que mais tarde seriam naturalmente entendidas
como afirmaes de soberania. Uma dessas medidas foi a formulao de uma norma segundo 1 qual nenhum processo
referente posse de terras podia ser aberto sem um ~andato
do tribunal do rei29 A outra foi a introduo dos Impostos
directos em todo o reino 30. A norma que impunha a existncia de um mandato real para a abertura dos processos inspirava-se naturalmente, na doutrina segundo a qual todas as terras
e diretos que estavam nas mos de homens livres depend.iam,
directa ou indirectamente, do rei e, portanto, este constitua
o garante de toda a propriedade legtima. O direito de lanar
impostos encontrava a sua orige~ n~ direito, que. o suserano
j anteriormente detinha, de pedr ajuda financeira aos seus
vassalos em casos de emergncia. Houve imensos casos desse

29 Glanvill, De Legibus, cap. 25: [...] nemo tenetur respondere in curia


domini suo sine praecepto domini regis vel eius capitales iustitiae. Ver comentrio acerca desta norma na edio de Woodbine, p. 273.
30 S. K. Mitchell, Taxation in Medieval England, New Haven, 1951, pp.
156-195.

47

tipo nos finais do sculo XII - a Terceira Cruzada, o resgate do


rei Ricardo do seu cativeiro na Alemanha, a longa guerra com
Filipe Augusto de Frana - e provvel que o auxlio prestado pelos vassalos no fosse suficiente para cobrir as necessidades do rei. O sistema tinha, pois, de ser ampliado e transformado num sistema de tributao geral. Esses dois actos de
afirmao da autoridade real encontravam-se, portanto, justificados pelo facto de constiturem extenses lgicas de
doutrinas que estavam implcitas nas relaes feudais, j que
pouco provvel que algum pensasse, nessa poca, em termos
de soberania. Mas, uma vez que a teoria do feudalismo se
desenvolveu at ao ponto de permitir ao rei controlar por
completo a justia e impor tributo a toda a populao, a suserania comeava a aproximar-se bastante da soberania. O rei
tinha, indiscutivelmente, a autoridade final em todas as questes legais; como diz Glanvill, as decises tomadas pelo rei e
pelo seu conselho eram to vinculativas como as leges dos
imperadores romanos 31. Alm disso, era tambm a suprema
autoridade em matria financeira. No podia evidentemente,
exigir tributos de uma forma discricionria, embora fosse
muito difcil opor-lhe uma recusa total quando pedia ajuda
financeira. De qualquer maneira, uma vez que se chegasse
concluso de que se tomava necessrio determinado imposto,
era o rei que determinava a natureza do mesmo, o processo de
cobrana e as isenes permitidas 32. Talvez ainda mais importante do que isso o facto de ningum mais, em todo o reino,
poder impor nada parecido com um imposto sem uma autorizalo real. Um baro que pretendesse receber a escudagem

31 Glanvill, De Legibus, Prlogo, p. 24 da edio de Woodbine: Leges


namque Anglicanas licet non scriptas leges appellari non videatur absurdum
[ ... J eas scilicet quas super dubiis in concilio definiendis, procerum quidem
consilio et principis accedente auctoritate constat esse promulgatas.
32 Ver exemplos em Stubbs, Select Charters, pp. 277,348, 351, 356 e 358.

48

(scutage) dos seus homens, ou urna cidade q~e desejasse


reparar as suas muralhas, necessitavam, para ISSO, de um
,. 33
mandato real prevto .
O sculo XIII fez um excelente uso destes precedentes.
Os tribunais reais ampliaram a 'sua jurisdio e os impostos
passaram a recair sobre os bens de todos os,habita~tes d? reino.
A partir de 1300, o rei de Inglaterra no possu~a mutos dos
atributos da soberania, como tinha, e sabia que tinha, o p~der
soberano. Promulgava leis de um modo for~al .e. dehberado -leis que afectavam no s o processo judicial, mas
tambm a prpria essncia das normas .que re~ulavam a propriedade das terras - e essas leis eram vinculativas par~ to.dos
os habitantes do reino 34. Impunha tributos aos seus sbditos
laicos directa e repetidamente, e afirmava tambm o seu
.
t d
direito, de tributar o clero sem consentimen
o o papa 35 .
Preferia sem dvida alguma, obter a concordncia do seu povo
perante' tais medidas, quando mais no fosse, para facilita~ a
aplicao das leis e a cobrana dos impostos; mas os meios
utilizados para obter essa concordncia demonstram que a
Inglaterra era um estado unificado, com um so~eran~ recOI~hecido e detentor da suprema autoridade. O rei podia pedir a
opinio ou o acordo da corte, do seu conselho ou dos s:_us
bares. A partir de 1260 passou a consultar, com u?Ia frequencia cada vez maior, o Parlamento, assembleia constituda pelos
grandes senhores, pelos cavaleiros eleitos pelos condados ~
pelos representantes dos municpios. Mas era a vontade do rei
que conferia autoridade s decises tomadas na corte, no Con-

S?

33 No que respeita scutage ver Poolock e Maitland, History of English


Law. I, p. 274, e T. Madox, History of the Exchequer, Londres, ~711, pp.
469-474. No que diz respeito capacidade das cidades para lanarem unpostos,
Pollock e Maitland, I, pp. 662-663.
34 Statutes of the Realm, I, pp. 71 e 106. No que respeita legislao de
Eduardo ver T. F. T.Plucknett, Legislation of EdwardI, Oxford, 1949, pp. 2-10.
3S W. Stubbs, Constitutional History of England, Oxford, 1906, II, pp.
135-136.140,144-145 e 147.

49

selho e no Parlamento, que era, no fundo e simultaneamente,


um Conselho alargado e o Supremo Tribunal. S devido ao
facto de a Inglaterra ser um estado com um forte sentido de
identidade prpria que algumas centenas de homens reunidos
no Parlamento podiam permitir-se sancionar qualquer deciso
em nome de toda a comunidade. E s devido ao poder soberano do rei a posio assumida pelo Parlamento adquiria algum
significado. Tal como Bracton dissera, duas geraes antes, o
rei detinha todos os direitos correspondentes ao poder secular
e ao governo do reino 36.
Por ltimo, e este aspecto particularmente significativo,
tornou-se claro, durante o sculo XIII, que a lealdade fundamental do povo ingls (ou, pelo menos, daqueles que eram
politicamente activos) tinha passado da famlia, da comunidade
e da Igreja para o estado?". As antigas fidelidades no tinham
desaparecido: os homens continuavam a trabalhar em prol da
riqueza e do poder da sua famt1ia; procuravam obter ou conservar privilgios pessoais ou comunitrios; e obedeciam, em
muitos aspectos, aos preceitos do clero e s decises dos tribunais eclesisticos. Porm, todas essas lealdades menores coexistiam dentro do quadro geral do estado ingls e estavam subordinadas sua continuidade e prosperidade. Assim, quando os
bares se revoltavam, como fizeram em 1215 ou em 1258, ou
conspiravam nesse sentido, como em 1297, no era com a
inteno de destruir a unidade da Inglaterra, nem a continuidade das instituies inglesas. Quando consideravam que a
poltica do governo central era errada ou injusta, procuravam
remedi-la, apoderando-se do poder necessrio, para utilizar

36 Post, Studies, p. 342: o rei tem omnia iura [... J quae ad coronam et
laicalem pertinent potestatem et materialem gladium qui pertinet ad regni
gubernaculum. Ver Helen Carn, The Mediaeval English Franchise, in Specu/um. XXXII, 1957, p. 440.
37 J. R. Strayer, Laicization of French and English Society in the Thirteenth Century, in Speculum. xv, 1940, pp. 76.86.

50

esse mesmo governo central no sentido de reparar os erros


cometidos 38. Esperavam que os tribunais reais, devidamente
instrudos, protegessem os seus direitos e que o conselho real,
convenientemente apoiado pelos bares, anulasse as decises
erradas. As suas esperanas no se viram frustradas: obtiveram
uma grande parte do que pretendiam recorrendo s instituies
existentes, e estas funcionavam to bem sob o controlo dos
bares como sob o controlo do rei.
Para sublinhar este ponto basta dizermos que os protestos
do nico grupo privilegiado que no se manteve integrado no
quadro do estado ingls - o clero - encontraram muito menos
eco. Com efeito, o clero tinha de reconhecer duas soberanias:
a eclesistica, encarnada pelo papa, e a temporal, representada
pelo rei. Quando ambas estavam de acordo, o clero encontrava-se indefeso. O clero no estava totalmente integrado na
estrutura do governo ingls e no podia recorrer a instituies
puramente nacionais para se defender das instituies da igreja
universal. O rei e o papa podiam estabelecer acordos para repartir os tributos impostos ao clero, acordos aos quais este no se
podia opor. Quando os dois soberanos se encontravam em
desacordo, como aconteceu em 1297, quando Eduardo I pretendeu cobrar tributos aos clrigos sem o consentimento do
papa, o clero via-se igualmente indefeso. A)greja no tinha
condies para proteger os seus clrigos do poder temporal do
rei. As suas propriedades foram confiscadas; a proteco dos
tribunais reais estava-lhes explicitamente negada e o rei conseguiu receber quase tudo o que pretendia. O clero no recolheu
praticamente qualquer apoio das outras classes e muitos dos
prprios clrigos pareciam no estar muito convictos do seu
direito de recusar pagar tributo ao rei 39. O princpio segundo

38 A melhor exposio acerca desta situao encontra-se em R. F. Treharne, The BaronialPum of Reform, Manchester, 1932.
39 Ver nota 35 e F. M. Powicke, The Tirteenth Century, Oxford, 1953,
pp. 674678.

51

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II

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I
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iii'

I
Jr

o qual O rei tinha direito a cobrar os fundos necessrios para a


defesa do reino e esse direito se sobrepunha a todas as outras
obrigaes ficou plenamente estabelecido e acabou por ser
aceite pelo papa40 Convm notar que a precedncia desse
direito no poderia ter sido reconhecida se no tivesse ocorrido primeiro uma alterao na escala das vrias lealdades.'
O primeiro dever de todo o sbdito era agora o de concorrer
para a preservao e a prosperidade do estado.
A Inglaterra atravessou os primeiros estdios da constituio do estado com uma rapidez considervel. Essa velocidade, por seu turno, tornou possvel a existncia de um grau
pouco corrente de uniformidade na estrutura institucional
inglesa. Os privilgios e costumes locais no tiveram tempo
para se consolidar em instituies que viessem a gerar divisionismos. Os sistemas judicial e financeiro criados nos sculos XI e XII puderam funcionar uniformemente em todo o
pas. A ausncia de instituies provinciais profundamente
enraizadas contribuiu para aumentar a eficincia do governo
ingls e para reduzir o nmero de administradores profissionais
necessrios. Tornou-se desnecessria a existncia de uma hierarquia de tribunais, com um sistema elaborado de recursos
que remetesse das autoridades distritais para as autoridades
provinciais e destas para as autoridades centrais. Os juzes do
rei, sedentrios ou itinerantes, podiam proferir uma sentena
definitiva de imediato e em qualquer lugar. No se tornavam
necessrias complicadas negociaes individuais com centenas de senhores e de comunidades locais quando se pretendia
aumentar um imposto, j que o Conselho e, mais tarde, o
Parlamento podiam falar em nome de todo o reino. Assim, a
Inglaterra pode dispensar um vasto aparelho burocrtico que
controlasse provncias semiautnomas e funcionasse como um

R'
d B .
esistres e oniface V/II, n!>2354; a bula Etsi de statu permitia que
o clero fosse tributado quando tal se tornasse necessrio para a defesa.
40

elo de ligao entre as autoridades provinciais e centrais. Por


exemplo, raros foram os momentos em que, durante o sculo
XIII, houve mais de vinte ou vinte e cinco juzes reais em toda
a Inglaterra?'. Uma simples provncia francesa necessitava de
muito mais homens 42 O governo ingls, pelo contrrio, podia
recorrer gratuitamente aos servios dos notveis locais (cavaleiros, proprietrios, magistrados municipais) para a realizao
de uma grande parte do trabalho de administrao local.
As energias que noutros pases eram desperdiadas na defesa
de privilgios locais podiam, em Inglaterra, ser empregadas
para auxiliar o governo central a levar a cabo a sua poltica.
A confiana depositada pelo governo nas personalidades locais
foi evidente desde os primeiros passos da edificao do estado
ingls e constituiu at ao sculo XIX uma caracterstica tpica
da Inglaterra.
A absoluta singularidade da experincia inglesa converteu-a,
contudo, num mau modelo. Poucos pases puderam evoluir to
rapidamente ou estavam to pouco divididos como a Inglaterra.
Como j dissemos, a Inglaterra assemelhava-semais a uma vasta
provncia francesa do que a um reino do continente. A Frana,
dividida em provncias com instituies extremamente diferenciadas, era muito mais representativa da realidade poltica europeia. E, como a Frana foi o.primeiro pas a resolver o problema, quase universal, da criao de um estado a partir de
provncias virtualmente independentes, o modelo francs acabou por se impor na Europa. A maior parte dos estados europeus dos flns da Idade Mdia e do princpio da poca moderna
seguiu, pois, com maior ou menor rigor, o modelo francs.
Em Frana, como na Inglaterra, os dois domnios essen-

41 F. Palgrave, Parliamentary Writs, Londres, 1927, I, p. 382: em 1278


havia trs juzes no Tribunal do Rei (Kng's Bench), cinco no Tribunal de
Recursos Comuns (Court of Cornmon Pleas) e doze juzes itinerantes.
42 Ver o meu estudo Les gens de justice du Languedoc, Toulouse, 1970.
Nos finais do sculo XII havia uns quarenta juzes reais s no Languedoc.

52
53

I
I
I

I
I
I
I

I
I
I

ciais de toda essa evoluo foram a justia e as finanas. Os reis


franceses, porm, viram-seobrigados a proceder com uma certa
lentido, e as suas primeiras instituies eram muito mais simples e menos formalizadas do que as da Inglaterra. Por exemplo,
embora existisse uma espcie de sistema de revido central de
contas em fins do sculo XII, nada havia que se parecesse com
os mtodos especializados praticados pelo Exchequer. O tribunal real francs, em 1200, era muito mais activo e possua um
prestgio muito maior do que em 1100, mas no dispunha nem
da ampla jurisdio nem das formas legais estabelecidas com
que funcionavam os tribunais da Inglaterra. A Chancelaria
francesa no era to activa nas suas relaes com as autoridades
locais, nem to precisa na sua linguagem e nos seus mtodos,
como a Chancelaria inglesa. At ao ano de 1200, as instituies
reais francesas s foram plenamente eficazes no interior do
domnio real da fIe de France, zona em que o rei detinha o
senhorio sobre a quase totalidade das terras. O rei no recebia
praticamente nenhum rendimento proveniente de fora do seu
domnio e os litigantes que no viviam na tle de France s
raras vezes recorriam ao seu tribunal. Em grande parte do pas,
a autoridade suprema no era o rei, mas sim o duque, o conde
ou o senhor que dominava um principado feudal.
No entanto, o estabelecimento de instituies cujo funcionamento efectivo se limitava essencialmente ao territrio sob
o seu domnio pessoal veio aumentar os rendimentos, o poder
e o prestgio do' rei. Por volta de 1200, o soberano era j suf- cientemente forte para atacar e vencer o mais poderoso dos
chefes provinciais, o rei de Inglaterra, que ocupava a maior
parte da Frana ocidental As provncias da Normandia, do Anju
e do Poitou foram tomadas pelo rei de Frana e, assim, iniciou-se um processo de anexao que se prolongou durante
todo o sculo seguinte. Atravs de guerras, casamentos e
heranas, quase todas as provncias mais importantes se foram
juntando ao domnio real. S a Bretanha, a Guyenne, a Borgonha e a Flandres escaparam.

54

Esta srie de anexaes veio levantar grandes problemas ao


governo francs. As instituies, relativamente simples, que se
tinham revelado adequadas para reger um pequeno domnio
real tinham evidentemente de ser ampliadas e aperfeioadas
para se encarregarem do governo de uma rea e de uma populao muito maiores que passavam a estar sob o domnio do rei.
As novas provncias possuam as suas instituies e os seus
costumes prprios que, muitas vezes, eram mais sofisticados
e especializados do que os do governo real. Era perigoso tentar
alterar ou suprimir essas instituies. Porm, como poderia o
governo central funcionar, quando cada administrao local se
regia por normas diferentes? O direito consuetudinrio de Paris
era muito distinto do da Normandia e as disparidades existentes
entre as leis e os costumes do Norte e do Sul, o qual estava
fortemente influenciado pelo direito romano, eram ainda
maiores.
A soluo bsica para todos estes problemas foi descoberta
por Filipe Augusto (1180-1223~ rei que foi o verdadeiro
fundador do estado francs. Filipe Augusto permitiu a cada
provncia conservar os seuscostumes e instituies, mas mandou
de Paris homens para preencherem todos os cargos provinciais
importantes. Assim, os tribunais normandos continuaram a
aplicar a lei normanda, mas os funcionrios que os presidiam
no eram. normandos, mas sim agentes do rei vindos, na sua
maioria, do antigo domnio do monarca 43. Aplacando assim
o orgulho das vrias provncas.ro rei conseguia exercer, simultaneamente, um efectivo controlo sobre as suas novas possesses.
Essa frmula era engenhosa e veio tomar possvel unir
firmemente as novas provncias ao reino, por mais peculiares
que fossem as suas instituies e por mais arraigadas que est43 J. R. Strayer, The Administration of Normandy under Sr. Louis,
Cambridge, Mass., 1932, pp. 91-99; Normandy and Languedoc, in Speculum, XLIV, 1969, pp. 1-12.

55

vessem. Tal tcnica continuou a demonstrar a sua utilidade at


ao sculo XVII, poca em que a Frana adquiriu a Alscia.

O estado ingls, pelo contrrio, ao privilegiar a uniformidade


das instituies e das leis, experimentou grandes dificuldades
para assimilar regies com uma tradio poltica diferente,
como, por exemplo, o principado -de Gales-e os pequenos
reinos da Irlanda. Mas o jovem estado francs teve de pagar um
alto preo pela sua flexibilidade. Os chefes locais estavam
fundamentalmente interessados em manter os seus costumes e
privilgios e no confiavam no governo central, tal como este
no confiava neles. No podiam, pois, ser aproveitados na
administrao local. Com efeito, o princpio bsico da administrao francesa era o princpio segundo o qual ningum devia
exercer qualquer cargo na sua provncia natal 44 O rei teve de
criar um aparelho burocrtico para se encarregar da administrao das provncias, aparelho que se desenvolveu rapidamente
durante o prodo de formao do estado francs. Para alm
disso, embora o governo francs estivesse disposto a tolerar um
amplo grau de diversidade de prticas locais, tinha de haver
alguma uniformidade em matrias como os impostos, alguma
forma de conciliar interesses locais em conflito e algum meio
de afirmar a autoridade definitiva do rei. Assim, a Frana viu-se
levada a criar e desenvolver uma estrutura administrativa
44 Ord., I, pp. 67- 75; nem os bailios, nem os senescais podiam adquirir
propriedades, para si prprios ou para a sua famlia, na regio em que desempenhavam os seus cargos (ordenao de 1254, muitas vezes repetida). Archives
de la Vil/e de Montpellier, ed. por F. Castets e J. Berthel, 1895, I, p. 51; em
1317, Filipe V demitiu o presidente do tribunal da snchausse de BeaucaireNimes porque era natural desse lugar e as ordenaes reais proibiam quem
quer que fosse de desempenhar as funes de juiz no distrito de que era natural.
Em Inglaterra, pelo contrrio, um xerife tinha de possuir terras no condado que
administrava; ver Rot. Pari., I, pp. 282, 353 e 465;Statutes ofthe Realm, I, pp.
160 e 174; Cal. Fine Rolls, IV, pp. 463 e 467-468: um xerife com muita experincia, que tinha servido em Wiltsrure de 1330 a 1332 e em Dorsetshire de 1333
a 1335, no foi autorizado a ocupar o lugar de xerife de Devonshire, em 1335,
porque no possua terras nesse condado.

56

hierarquizada. Os funcionrios locais dependiam de funcionrios provinciais, que dependiam de funcionrios regionais, que,
por sua vez, eram supervisionados por conselhos, tribunais e
cmaras com sede em Paris. Havia um fluxo constante de
ordens, repreenses, decises judiciais e pedidos de informao
das autoridades centrais para as locais e um outro fluxo, igualmente constante, de protestos, recursos, desculpas e explicaes
no sentido inverso. A complexidade do sistema administrativo
francs foi particularmente prejudicial numa poca de comunicaes lentas e impediu o governo central de fazer a melhor
utilizao possvel dos seus meios materiais e humanos. A Inglaterra, com uma populao inferior a um quinto da populao
francesa e dispondo, provavelmente, de muito menos de um
quarto das riquezas da Frana, foi muitas vezes capaz de se lhe
opor, homem a homem e libra a libra, em pocas de conflito.
Isto no significa que o sistema francs tenha constitudo
um fracasso. Dadas as condies existentes, era mesmo o nico
com possibilidades de funcionar. A Frana era um estado-mosaico, constitudo por muitas peas, e a burocracia o cimento
que mantinha essas foras unidas. Por vezes, esse cimento
tornava-se to espesso que ocultava os objectivos do governo,
mas, apesar disso, era melhor do que permitir que o estado se
desagregasse por causa de o cimento ser demasiado fluido.
Os mtodos franceses tornaram, possvel a criao de um
estado a partir de provncias e regies com caractersticas de
uma enorme diversidade. Ora, uma vez que a maioria dos estados criados na Europa eram, como a Frana, estados-mosaicos,
a sua tendncia foi seguirem o modelo francs.
A soberania do rei de Frana estabeleceu-se claramente ao
longo do sculo XIII. No exterior, quase todos os soberanos,
incluindo o papa, reconheceram que ele no tinha nenhum
superior no plano temporal 45
45 Decr. Greg., IX, pp. 4, 17 e I3; em 1202, Inocncio III afirmava que o
rei de Frana superiorem in temporalibus mimme recognoscit;essa afirmao

57

I
I
I
I
I
I
I
I
I

No plano interno, o rei proclamava-se juiz supremo de


todas as causas. Fossem quais fossem a importncia dos direitos e a extenso dos privilgios de uma provncia ou de um
senh~r, todos os recursos deviam subir, em ltima instncia,
ao .tnbunal do rei, em Paris. Na realidade, esse direito de proferir o veredicto final era o nico que se mantinha constantemente em vigor em regies em que o rei, de resto, tinha pouco
poder, como o ducado da Aquitnia ou' o condado da Fland 46
.
res . Igualmente extenso em teoria, mas mais restrito na
prtica, era o. direito que cabia ao rei de fazer ordenaes
tendo em vista o bem comum?", As ordenaes reais podiam
no ser respeitadas com muito zelo em todo o territrio do
reino, mas era difcil negar a sua validade. Da mesma forma
o direito do rei de impor tributos, sobretudo quando se destinavam defesa do reino, era geralmente reconhecido 48.

converteu-se em doutrina oficial da Igreja. Um pouco mais tarde algum formulo~ a frase: rex [o rei de Frana] est imperator in regno suo>; isto o rei
pOSSUIao
d tal'
,
po er empor supremo. Esta interpretao foi posta em questo
por. F. Calass~,.I Glossat~rie la teoria de/Ia sovranit, Milo, 1951; ver porm a
~~~IOcontr~na de Sergio Mochi Onory, Fonti Canonistiche dell'idea moderna
e 04!tato: MIIlo, 1951, e Post, Studies, pp. 453-480.
Olim, II,pp. 142- 244 e 300, Flandres I p. 284 II pp 94 97 138 148
236 (A ltn \ O
' ,
"""
e
qUI ruaj lim, II,pp. 38: uma convocao feita a Eduardo I para comf;~r.
~erante o Parlamento foi a desculpa para a ocupao da Gasconha, em
1295' lbl~.: pp. 394-396: o Parlamento, ao intervir nas cidades flamengas em
47debibtou ~ c~rte e abriu o caminho para a posterior ocupao da Flandres.
~ ..
A refernca essencial encontra-se em Beaumanoir Coutumes de BeauQd'SIS, Plhargrd
afos I512 -1515 :o rei pode fazer establissemen; para o bem comum'
to os es evem obed '.'
.
"
'
es/,abl'
encia: o rei pode punir quem os infringir: mas os novos
tssemens devem se feit
'
At 1300, I'
r ei os c~m uma causa razovel e par grant consel.
autorid d adeglslalo francesa fOI menos significativa do que a inglesa mas a
' em
lnglat a e. a uma arde na a:o re al era to grande como a de um statute
erra, por exemplo, os
b

e arrn
.
em argos que recaiam sobre a exportao de cavalos
as eram respeitados
'"
Charn olli'
,mesmo nas provmcias mais remotas (Ord., XI, p. 353;
P on-Flgeac,. Lettres de rois, Paris, 1839, I, pp. 285 e 298).
.~a uma VlS'O' de conjunto ler o meu artigo Consent to Taxation
un d er Phihp the F'
. J
air, ln . R. Strayer e C. H. Taylor, Studies in Early French

4f

58

Na prtica, podia haver algum regateio acerca das taxas a ap~car, alguma partilha do seu produto com os senhores mais
poderosos, mas era quase impossvel recusar dinheiro ao rei.
Em Frana verificou-se tambm, tal como em Inglaterra,
que o principal objecto da lealdade das gentes passou a ser o
rei. Tal como em Inglaterra, o papa no conseguiu qualquer
apoio popular quando tentou impedir a imposio de tributos
ao clero. De facto verificava-se a existncia de um grande ressentimento em relao ao clero, devido sua falta de participao nas despesas efectuadas com a defesa do reino, ressenti. os b'ISpOS49 . Uma vez
mento to intenso que preocupava muito
resolvida a questo dos impostos a contento do rei, surgiu uma
nova controvrsia acerca do direito que assistia s autoridades
seculares de prenderem ejulgarem um bispo acusado de traio.
Na guerra de propaganda que se seguiu, o papa ficou claramente por baixo. As acusaes que fazia coroa no produziram
qualquer efeito visvel em nenhum sector da populao francesa.
Os agentes do rei, por outro lado, conseguiram o apoio de todos os grupos politicamente significativos do pas, mesmo
quando produziram as acusaes mais fantsticas a~erca da
ortodoxia e da moralidade do papa. A nobreza, as CIdades e
quase todo o clero aprovaram um plano para convocar um conclio da Igreja e julgar o papa 50. O apoio dos nobres e das gentes das cidades a essa medida correspondia, sem dvida, aos seus

Taxation, Cambridge, Mass., 1939. Para uma anlise mais pormenorizada, Hist.
Litt., XXXVI, p. 515; Pierre Jame, legista de Montpellier que no tinha grande
estima por Filipe-a-Belo, reconhecia que o rei podia impor tributos, sem consentimento de ningum, para a defesa do reino. Jame 04'0 fazia mais do que
repetir o que j Bonifcio VIII tinha reconhecido em 1297 (Reg. Bonif. VIII,
n9 2354): o rei podia tributar inclusivamente o clero para a defesa do reino.
49 P. Dupuy, Htstoire du diffrenq, Paris, 1655, preuves, p. 26.
50 Os principais documentos esto editados em G'. Picot, Documents
relatifs aux tats Gnraux et Assembles renis sous Philippe le Bel, Paris,
1901.

59

verdadeiros sentimentos; acreditavam com toda a honestidade


que o papa se propunha destruir a Frana e sentiam-se na obrigao de defendere reino, mesmo contra o herdeiro de S. Pedro.
O clero encontrava-se indubitavelmente sujeito a fortes presses,
mas deve ter tido muitas dvidas quanto validade das acusaes de que o papa era alvo. Mas, se os membros do clero no
eram partidrios muito entusiastas do rei, tambm no demonstraram possuir um grande zelo pela causa do papa. No houve
mrtires e nem sequer houve crticas da sua parte poltica
do rei. Aparentemente, o clero considerava mais importante
preservar a harmonia e a unidade da Frana do que defender
a reputao do papa. Na crise final, quando o rei enviou um
grupo armado para prender o pontfice e este morreu, em consequncia do choque e dos maus tratos sofridos, no se verificou nenhuma onda de indignao em Frana, nem sequer entre
os membros do clero. Os papas que se seguiram no conseguiram reavivar qualquer interesse pelo caso. Por fim, o rei foi
completamente ilibado de qualquer culpa e os seus agentes
viram-se condenados a penas relativamente leves (penas que
nunca cumprramj'". Do ponto de vista prtico, tomou-se
evidente que era mais seguro ser leal ao rei do que ao papa.
Contudo, outras causas entraram em jogo, para alm da
segurana pessoal e do desejo de progresso. Alguns homens
- na sua maioria homens de leis e funcionrios reais - comeavam a idealizar o estado. H muito que havia em Frana
um culto pelo rei, o nico monarca europeu que se podia
vangloriar de ter sido ungido com leos vindos directamente
dos cus, o herdeiro de Carlos Magno, a esperana dos doentes S2. Por volta de 1300 passou a prestar-se culto ao reino
de Frana. A Frana era uma terra santa, onde floresciam a

R. Holtzmam, Wilhelm von Nogaret, Friburgo, i. B., 1898), caps. 4 e 7.


Existem duas excelentes obras sobre este tema: M. Bloch, Les rois
thaumaturges, Paris, 1961, e P. E. Schramm, Der Knig von Frankreich, Veimar,
1939, caps. 5-8.

piedade, a justia e o saber. Como antigamente os Israelitas,


os Franceses constituam um povo eleito, merecedor e objecto
do favor divino. Proteger a Frana era servir a Deus 53. medida que estas ideias se foram espalhando - e pouco depois de
1400 chegaram ao conhecimento de uma jovem camponesa
que vivia na extrema fronteira oriental do reino - , a lealdade
ao estado tornou-se mais do que uma necessidade ou uma
convenincia; passou a ser, desde ento, uma virtude.

SI

52

60

53 J. R. Strayer, France: The Holy Land, the Chosen People, and The
Most Christian King, Action and Conviction in Early Modem Europe, ed.
T. K. Rabb e J. E. Siegel,Princeton, 1969, pp. 3-16.

61

I
I

II
Por volta de 1300 tinha-se tomado evidente que o estado
soberano haveria de ser a forma poltica dominante na Europa
ocidental. O imprio universal nunca foi mais do que um sonho.
A igreja universal vira-se forada a admitir que a defesa do estado individual se sobrepunha s liberdades da Igreja e s pretenses da comunidade crist. A lealdade ao estado era mais
firme do que qualquer outra e, para algumas pessoas (na sua
maioria, funcionrios do governo), essa lealdade ia adquirindo
alguns dos traos do patriotismo 54. '
No entanto, embora o estado soberano desta poca fosse
mais forte do qualquer outra forma poltica existente, ainda
no era suficientemente forte. A lealdade ao estado podia
sobrepor-se a todas as outras, mas, numa poca em que todas
as demais se tinham debilitado, essa lealdade podia ser domi-'
nante, sem. ser demasiado intensa. Foram necessrios quatro
ou cinco sculos para que os estados europeus ultrapassassem
as suas debilidades, remediassem as suas deficincias administrativas e convertessem a tbia lealdade existente num fervoroso
nacionalismo.
Os primeiros dois sculos aps 1300 foram particularmente
dfceis.. Podemos dizer que os europeus criaram o seu sistema

54 Kantorowicz, The King's Two Bodies, pp. 232262 (esta seco intitula-se Pro Patria Mori).

63

estatal num momento crtico, porque o sculo XN assistiu a


urna srie de desastresmuito pouco propcios inovaopol-

tica. Uma grande depressoeconmica, urna das mais prolongadas da histria, teve incio na dcada de 128055 A Europa
ocidental tinha atingido o limite das suas possibilidadesem
matria de produo agrcola, de trocas comerciaise de actividadeindustrial.At que se descobrissemnovastcnicas,novos
mercados e novas fontes de abastecimento, a estagnao era
certa e a regressomuito provvel. O excesso de populao
exercia urna grande presso sobre a terra e as fomes e pestes
que acabaram por reduzir o nmero de habitantes em nada
contribuam para melhorar a moral dos sobreviventes.A peste
negra, que irrompeu violentamente em meados do sculo e
voltou a atacar, em vriasocasies,at 1400,estevea ponto de
fazer desaparecer vrios governos locais e matou muitos dirigentes potenciais. A inseguranafsica e econmicareflectiu-sena instabilidade poltica. Seja qual for o nome que lhes dermos, certo que houve muito mais tumultos, rebelies e
guerrascivisno sculo XN do que no sculo xm.
Nenhum governodo sculo XIV podia ter evitado a depresso, a fome e as pestes, porque os conhecimentose as tcnicas
necessriaspara isso ainda no existiam. Os governospodiam
ter evitado as longase custosasguerrasque vieramaumentar os
sofrimentos e a desmoralizaoda populao. Mas, de certa
forma, essas guerraseram necessriaspara completar o desenvolvimento de um sistema de estados soberanos. A soberania
implica a independncia perante toda e qualquer potncia

55 Encontra-se uma boa descrio dessa poca de depresso no captulo


escrito por L. Genicot, includo em The Cambridge Economic History of
Europe, ed M. M. Postan, 2!1 ed., Cambridge, Eng., 1966, I, pp. 660-741.
Tento provar que a depresso teve incio em 1280 no meu artigo Economc
Conditions in the Country of Beaumont-le-Roger, in Speculum, XXVI, 1951,
pp. 277 -287.

64

estrangeirae a autoridade absoluta sobre os homensque vivem


dentro de determinadas fronteiras. Em 1300, porm, no se
sabia muito bem quem era independente e quem no o era,
no sendo fcil traar fronteiras muito clarasnuma Europa que
at ento s conheceraa existnciade esferasde influnciaque
em parte se sobrepunham e a flutuao das zonasfronteirias.
Os grandes reinos do Ocidente tinham talvez ncleos slidos,
mas nas suas margenshavia zonas cuja incorporaono estado
estava em discusso:Gales e a Esccia,no casoda Inglaterra,e
a Bretanha, a Guyenne, a Flandres e os restos do antigo reino
do Centro, no caso da Frana. A Inglaterraconquistou o Pas
de Gales,mas no conseguiuabsorvera Esccia;a Frana conquistou a Guyenne, anexou a Bretanha e vrios pequenos
territrios situados ao longo da sua fronteira oriental,mas no
conseguiu apoderar-se da Flandres. Foi necessriocombater
encarniadamente durante geraes para alcanar esses resultados, mas ao menos podemos consider-lospositivos, pois
permitiram delimitar as regies dominadaspelos dois estados
mais avanadosda Europa.
Em menor grau, o mesmo resultado foi atingidona Alemanha e na Itlia, embora de forma mais modesta e menos
estvel. Na ausncia de reinos poderosos, cada principado
alemo e cada cidade italiana pretendiam impor a sua soberania. Pequenas guerras, alianas matrimoniais'e partilhas de
heranas vinham contribuir para que o nmero e o tamanho
dos estados.sofressemviolentasflutuaes.Contudo,apesar da
confuso,surgiramalgunsestadosrazoavelmenteestveis,como,
por exemplo, um estado toscano, dominado por Florena, e
um estado no Sudoeste da Alemanha,governadopelos Habsburgos.
Por outro lado, muitas das guerrasdos sculos XIV e XV
vieram interromper ou retardar o processo de constituio do
estado. Numa poca em que a economia se encontravaestagnada, se no em retrocesso, a maneira mais fcil de que um
soberano dispunha para aumentar os seus rendimentos e o

65

seu poder era apoderar-se de novos territrios, ainda que esses


territrios se situassem dentro das fronteiras de um estado j
estabelecido. A Guerra dos Cem Anos foi especialmente cruel
e prolongada, porque foi uma guerra em que os esforos da
monarquia francesa para completar a tarefa de consolidao
e definio das fronteiras dos seus territrios ~ viram contra-
riados pelos esforos dos reis ingleses para aumentarem as suas
possesses em terras de Frana. A Inglaterra aliou-se muitas
vezes com a Bretanha, com a Flandres ou com a Borgonha,
numa tentativa. para separar certas provncias do domnio
da monarquia francesa e, pelo menos em duas ocasies (Tratado de Calais, em 1360, Tratado de Troyes, em 1420),
pareceu estar a ponto de conseguir os seus objectivos. Para
ns evidente que os reis ingleses nunca possuram os recursos necessrios para ocupar e governar regies extensas da
Frana, mas, para os seus contemporneos,
isso no parecia

to bvio. Durante sculo e meio, a monarquia francesa viu-se


obrigada a aplicar grande parte da sua energia para defender
terras e direitos que j lhe pertenciam em 1300. Durante sculo
e meio, a monarquia inglesa teve de dedicar grande parte da
sua energia tarefa de reduzir a estilhaos o reino de Frana.
A guerra estimula, por vezes, o desenvolvimento de instituies administrativas, mas, nesta caso concreto, foi to
extenuante para ambas as partes que desencorajou o desenvolvimento normal do aparelho do estado. Verificou-se uma
tendncia para adiar as reformas estruturais e resolver os
problemas pontualmente, em lugar de se criarem novos organismos do governo, uma tendncia para sacrificar a eficincia
obteno de resultados imediatos. Vamos encontrar as
mesmas fraquezas na Alemanha e em Espanha. S na Itlia,
onde as guerras eram em menor escala e menos devastadoras,
se verificaram notveis progressos nas tcnicas administrativas
durante o sculo XIV e princpios do sculo xv.
Em certa medida, o sucesso obtido pelos soberanos do
sculo xm no processo de constituio de estados tornou

66

possveis e necessrias as guerras do sculo XIV. Esse mesmo


sucesso deu origem a um outro problema, o de obter o apoio
das classes proprietrias e politicamente activas. Os estados
medievais, como j vimos, eram estados de direito que tinham
adquirido o seu poder, fundamentalmente, atravs do desenvolvimento das suas instituies judiciais e da proteco concedida aos direitos das classes privilegiadas. A mais tpica
expresso da soberania interna era o direito de proferir veredictos deflnitvos num tribunal de ltima instncia. Este
imprio da lei tinha como corolrio a importncia do direito de
aprovao. Os usufrutos em vigor, garantidos pela lei, constituam uma forma de propriedade; no podiam ser objecto de
qualquer modificao sem o devido processo, tal como a propriedade no podia mudar de mos sem que tivessem sido cumpridos os necessrios requisitos legais. Assim, todos os actos de
governo tinham de ser aprovados quer de forma explcita, mediante uma cesso dos seus direitos feita pelos sbditos, quer
atravs do acordo implcito concedido s decises de um tribunal. A importncia atribuda aprovao dos actos de governo no era apenas terica, embora tivesse sido objecto de
formulao terica no pensamento poltico do sculo XIII 56.
Era uma realidade poltica evidente. Nenhum estado possua
o poder militar, nem o pessoal burocrtico, nem sequer a informao necessrios para impor medidas impopulares a grupos
de oposio que tivessem algum peso poltico e social. A colaborao dos dirigentes locais era essencial para se conseguir

56 Post, Studies, pp. 91-238. Um bom exemplo da seriedade com que essa
teoria era encarada pode ver-se em E. Martne e U. Durand, ThesaurusNovus,
Paris, 1717, II, col, 508. Carlos I da Sicia imps ao seu reino uma contribuio
geral, em 1267. O papa Clemente IV censurou-o imediatamente, afirmando que
esse decreto tinha provocado grande escndalo e que ele devia convocar uma
reunio de bares, prelados e notveis das cidades para discutir quando e como
devia ser imposto semelhante tributo.

67

i'

implementar qualquer deciso administrativa. No sculo XN


tinha-se tornado difcil obter essa colaborao.
Havia vrias razes para a existncia dessa dificuldade.
Em primeiro lugar, a economia estagnada, ou em declneo,
sujeitava as classes proprietrias a uma forte presso financeira.
Essas classes tentavam evitar ou diminuir a carga fiscal e, ao
mesmo tempo, procuravam conseguir empregos e comisses
do governo que aumentassem os seus rendimentos, sem
acrescentar muito s suas responsabilidades. Os potentados
locais, por exemplo, eram muitas vezes chamados a assegurar
a defesa da sua regio e recebiam elevadas somas para arregimentar soldados e melhorar as fortificaes. Muito desse
dinheiro era mal gasto ou desviado para outros fns, As foras
militares recrutadas eram, muitas vezes, utilizadas pelos senhores locais para fazer respeitar duvidosos direitos sobre a propriedade de vizinhos mais fracos, ou, nalguns casos, para a prtica
de puros actos de banditismo. Num nvel mais elevado, os
grandes senhores teciam intrigas para conseguir posies no
governo central. Os que perdiam tornavam-se traidores; os que
ganhavam utilizavam os seus cargos para se enriquecerem e
enriquecerem os seus apoiantes. Por vezes, as rivalidades entre
as diversas faces da nobreza tornavam-se to agudas que
conduziam guerra civil.
Alguns autores chamaram a esse ressurgimento do poder
dos bares feudalismo bastardo. certo que veio provocar
algumas rupturas na autoridade dos governos locais, mas no
deu origem a uma situao verdadeiramente feudal. No se
criaram princpios estveis e o poder e a riqueza passavam rapidamente das mos do chefe de uma faco para as de outro.
Na realidade, salvo uma ou duas excepes, o objectivo do jogo
poltico no era criar um novo governo, mas sim conseguir
controlar uma parte significativa do poder e utiliz-lo para fins
egostas. Os membros dos squitos desses senhores no eram
recompensados com doaes ou feudos; eram pagos proporcionalmente aos rendimentos do governo central que os bares

68

conseguissem controlar. Portanto, embora as intrigas e disputas


que se verificavam entre os nobres enfraquecessem os governos
locais e centrais, nunca chegavam ao ponto de destruir as instituies existentes. A estrutura bsica do governo tinha de ser
preservada para que pudesse gerar os rendimentos ambicionados
pelas classes superiores.
Por outro lado, tambm verdade que as classes proprietrias conseguiam frequentemente contrariar os projectos do
governo sem recorrer a intrigas, nem a meios violentos. O prprio estado proporcionava os mecanismos necessrios para a
prtica desse tipo de obstruo. Nos sculos XII e XIII, o objectivo fundamental, quer dos soberanos, quer dos membros
responsveis da sociedade, tinha sido o de aumentar a competncia e o prestgio dos tribunais de forma que a maioria dos
conflitos pudesse ser resolvida por meios pacficos. Fora necessrio exercer uma presso constante sobre os ricos e os poderosos para os levar a aceitar a jurisdio dos tribunais, e nenhum
governo estava disposto a correr o risco de enfraquecer os
procedimentos legais estabelecidos. Mas os bares, os prelados
e os municpios rapidamente perceberam que, se acedessem a
jogar segundo as novas regras, se podiam opor mais eficazmente
ao governo por meio de aces de obstruo legal do que pela
resistncia armada. Devido s dificuldades' que' as viagens e
as comunicaes envolviam, os tribunais viam-se forados a
funcionar com grande lentido, se queriam ser justos. Uma
deciso acerca da legitimidade de determinado privilgio local
podia levar anos e, quando, finalmente, tal deciso era tomada,
o caso podia ser reaberto sob uma forma ligeiramente diferente.
Em pases como a Frana, em que existia um sistema de recursos muito elaborado e complexo, tal lentido era particularmen te grande 57; porm, a justia nunca se revelava mui to

57 Um exemplo bem antigo dessa lentido foi o processo do rei contra o


bispo de Mende, no qual o rei reivindicava a jurisdio sobre o Gvaudan: R. Mi-

69

rpida, nem sequer em Inglaterra, cuja estrutura judicial era


bastante simples. Os governos no dispunham do tempo nem
do pessoal administrativo necessrios para tratar de todas as
reclamaes que surgiam. Era mais fcil estabelecer um compromisso, fazer algumas redues nas exigncias fnanceiras
ou conceder certas isenes e privilgios 58. A nica alternativa
consistia em pr a administrao e a justia locais nas mos
de responsveis locais, como os juzes de paz ingleses. A existncia de disposies desse tipo permitia reduzir, em parte,
o nmero de protestos, sem contudo os eliminar totalmente,
mas implicava tambm que a poltica do governo fosse interpretada, e muitas vezes modiftcada, por homens que o governo
no controlava.
O desenvolvimento das assembleias representativas constitui um bom exemplo da utilizao do aparelho oficial para
limitar a liberdade de aco do governo. O conceito de representao poltica , sem dvida, uma das grandes descobertas
dos governos medievais. Os Gregos e os Romanos podem ter
dado alguns passos significatvos nesse sentido, mas nunca
aprofundaram totalmente essa tcnica. Na Europa medieval,
pelo contrrio, surgiram em toda a parte assembleias representativas: em Itlia, em Espanha e no Sul de Frana, nos princpios do sculo xm; em Inglaterra, no Norte de Frana e na
Alemanha, cinquenta a cem anos mais tarde. Tem havido

chel, L 'administration royale dans la snchaussede Beaucaire, Paris, 1910, p.


454; o processo teve incio em 1269: J. Roucaute e M. Sach, Lettres de Philippe le Bel relatives au pays de Gvaudan, Mende, 1897, pp. VII-XII e 174-195;
foi resolvido por um compromisso em 1307, mas (pp. 67-69 e 202-208) os
nobres da regio recorreram e o seu recurso s em 1341 foi rejeitado. No que
diz respeito aos atrasos nos processos numa poca posterior ver Tribunaux et
gens de justice dans le bailliagede Sentis] 1380-1550;, Paris, 1963, pp. 221-250.
58 M. Rey, Le domaine du roit et lesfinances extraordinaires sous Charles
VI, Paris, 1965, pp. 181-182 e 269-275; esta obra apresenta uma listagem de
algumas das isenes de impostos existentes em Frana nos finais do sculo XN.

70

bastante polmica acerca das origens de tais assembleias, mas


a maioria dos especialistas estar com certeza de acordo num
ponto: essas assembleias surgiram sempre em estreita ligao
com o desenvolvimento dos tribunais e da jurisprudncia
medievais 59. Os princpios segundo os quais as decises
importantes devem ser tornadas pblicas, os costumes no
devem ser alterados sem o acordo geral, a aprovao dos
sbditos necessria quando a autoridade pretende lanar
impostos extraordinrios, o que toca a todos deve ser aprovado por todos, encontram-se, todos eles, nos tratados de
direito feudal, de direito consuetudinrio e de direito romano,
o qual estava de novo em vigor 60. H um ponto ainda mais

S9 H uma enorme literatura sobre este terna e s podemos citar algumas


obras. C. H. McIlwaine abriu o caminho com The High Court of Parliament,
New Haven, 1910. D. Pasquet, An Essay on the Origins of the House ofCommons, Cambridge, Ingl., 1925, sublinhou os aspectos polticos dos primeiros
Parlamentos, enquanto H. G. Richardson e G. O. Sayles destacaram os aspectos
jurdicos dos mesmos nos seus artigos em Transactions of the Royal Historical
Society, Xl, 1929, e no Bulletin of the lnstitute for Historical Research, v,
1927-28, e VI, 1928-29. Ver tambm a sua obra Parliamentsand Great Counci/s, Londres, 1961. Quanto Frana, o velho livro de H. Hervieu Recherches
sur les premiers tats Gnraux est completamente ultrapassado e o recente
trabalho de C. Soule Les tats Gnraux de France, Heule, 1968, tem uma
perspectiva demasiado jurdica e pouco diz sobre a primeira poca. H algumas
observaes muito teis nos artigos de C. H. Taylor sobre as primeiras assembleias francesas publicadas in Speculum, Xl, 1936, XIII, 1938, XN, 1939, XXIX,
1954, XLIII, 1968. T. N. Bisson, Assemblies and Representation 'in Languedoc
in the Thirteenth Century, Princeton, 1964, constitui uma excelente abordagem
das primeiras assembleias no Sul de Frana. Para o caso da Espanha ver Post,
Studies, pp. 70-79; para a Itlia, A. Marongiu, L 'Istituto parlamentare in Italia
dalle origini a/1500, Milo, 1956, e Post, Studies, pp. 80-90. O livro de Marongiu foi adaptado e traduzido para ingls por S. J. Woolf, com o ttulo de
MedievalParliaments, Londres, 1966.
60 Os estudos mais profundos sobre este tema encontram-se em Post,
Studies, caps. 3 e 4. Post pronuncia-se inequivocamente a favor da influncia
dos dois cdigos e da importncia das formas legais,mas cita as crticas susceptveis de modificar a sua opnio.

71

importante. Todas essas ideias encontravam eco na opinio


pblica e eram professadas por homens que jamais tinham lido
um livro ou assistido a uma aula de Direito.
Por isso, todos os governos tiveram de encontrar um meio
que permitisse s classes privilegiadas, politicamente activas,

darem a sua aprovao s medidas tomadas ou a t-omar. Era j


frequente alguns homens falarem em nome de uma corporao
numerosa, como uma cidade ou um mosteiro, perante um
tribunal. Parecia, pois, razovel que alguns homens representassem os grupos a que pertenciam quando se tratasse de alterar
as regras consuetudinrias ou de impor tributos. Por vezes, esses
representantes eram chamados a participar em reunies alargadas dos tribunais supremos, a fim de serem informados das
razes de uma deciso, ou eram convocados para reunies especiais, ao nvel nacional ou regional, para assistirem discusso
de assuntos de interesse geral. A sua concordncia com as decises tomadas exprimia-se mais pela sua comparncia no tribunal ou na reunio do que atravs de uma votao propriamente
dita. S algumas geraes mais tarde iremos ouvir falar de debates e de votos.
Estas assembleias davam satisfao aos sbditos, os quais
sentiam que deviam ser consultados, e facilitavam aos soberanos a perseguio dos seus objectivos. Uma assembleia dava,
pelo menos, ao governo a possibilidade de expor os seus pontos
de vista perante homens influentes. Na melhor das hipteses,
porm, a assembleia podia dar o seu acordo s decises tomadas,
ligando assim as classes proprietrias a essas decises. Na realidade, as assembleias representativas provocaram, de incio,
mais entusiasmo nos soberanos do que entre os seus sbditos.
Uma assembleia quase nunca negava apoio poltico ou financeiro ao soberano; para os sbditos convocados representava
uma perda de tempo e, muitas vezes, a imposio de novos
encargos financeros.
As assembleias representativas, tal como os tribunais,
constituam um instrumento de governo. Da mesma forma que

72

tinham aprendido a recorrer aos tribunais para fazer obstruo


s aces do governo, os sbditos aprenderam a servir-se das
assembleias. Essas reunies, em que participavam homens
importantes de todas as classes, constituam ptimas oportunidades para expor queixas e exigir investigaes e reformas.
As assembleias tinham pouca capacidade para acompanhar o
seguimento dos assuntos, mas causavam problemas aos funcionrios durante algumas semanas e, por vezes, durante perodos
que podiam chegar a um ano, quando conseguiam convencer
o soberano a criar comisses de verificao de contas ou destinadas a estudar determinadas reformas'". Mais importante
ainda o facto de as assembleias quase nunca concederem uma
verba to elevada como os soberanos pretendiam. Era raro
verificar-se uma recusa total - no final de contas, o soberano
teria naturalmente alguma razo para fazer o seu pedido -, mas
a aceitao plena dos planos do governo tambm era rara.
Geralmente, conseguiam alterar a forma e a taxa dos impostos,
de forma que estes pesassem menos sobre os contribuintes,
especialmente aqueles que pertenciam s classes privilegiadas.

61 E. B. Fryde, Parliament and the French War, 1336-1340, in Essays


in Medieval History Presented to Bertie Wilkinson, eds. por T. A. Sandquist e
M. R. Powicke, Toronto, 1969, pp. 250-269, mostra at que ponto o Parlamento ingls podia causar problemas ao governo durante um perodo crucial.
R. Cazelles, La socit politique et la crise de la royaut sous Philippe de
Valois, Paris, 1958, pp. 224-225 e 427-428; os Estados Gerais de 1347 obrigaram a algumas reformas temporras dogovemo. J. B. Henneman, The Black
Death and Royal Taxation in France, 1347-1351, in Speculum, XLIlI, 1968,
pp. 407 -412, mostrou o processo pelo qual as assembleiasregionaisconseguiram,
em 1348, o direito de designar os seus prprios inspectores e cobradores de impostos. Ord., III, 19; essa prtica estendeu-se a todo o reino em 1355 e manteve-se durante alguns anos, at que o rei conseguiu ficar com o controlo desses
cobradores. Em Inglaterra h vrios exemplos de comisses especiaisnomeadas
a pedido do Parlamento com o objectivo de garantir que os rendimentos dos
impostos fossem utilizados apenas para os fns para que tinham sido criados;
Rot. Pari.. III, pp. 7 (1377), 35-36 (1378) e 523 e segs.(1404).

73

Os debates e a presso poltica podiam levar a assembleia a


ceder mais, mas raras vezes' at ao ponto de satisfazer plenamente o soberano.
Durante muito tempo no se conseguiram descobrir formas
de impedir as obstrues desse tipo. Havia uma tendncia maior
para transigir e fixar somas globais ou pagamentos convencionais do que para prolongar discusses que no conduziam a
qualquer resultado. Assim, em Frana, uma assembleia regional
comprometia-se a reunir uma determinada soma de milhares
de libras, em vez de aprovar um determinado imposto 62. Em
Inglaterra, em 1344, o governo desistiu de proceder avaliao
das propriedades e acabou por aceitar que o valor convencional
de um imposto de 10% sobre as mesmas era de 34000 libras 63.
Enquanto as assembleias foram conseguindo manter baixo o
montante dos impostos (e nalgumas regies conservaram esse
poder at ao sculo XVI, ou mesmo at mais tarde 1contriburam para entravar o desenvolvimento dos estados europeus.
Por outro lado, quando perderam esse poder, como aconteceu
em Frana, perdeu-se tambm um certo grau de boa vontade e
cooperao que anteriormente existiam. Os funcionrios do
governo e os cobradores de impostos podiam espremer os camponeses, mas as classes privilegiadas, incluindo a burguesia,
conseguiam, atravs de meios legais ou ilegais, esquivar-se a
uma parte considervel dos impostos que lhes cabiam. Essa distribuio desigual dos impostos contribuiu com certeza para
diminuir os rendimentos do estado e, provavelmente, para
atrasar o processo de recuperao econmica.
62 J. B. Henneman, Financing the Hundred Years' WaD),in Speculum,
XLII,1967, pp. 280- 292, apresenta alguns bons exemplos para o ano de 1340.
Para anos posteriores ver o artigo do mesmo autor citado na nota 61, pp.
420-424.
63 J. F. Willard, Parliamentary Taxes on Personal Property, Cambridge,
Mass., 1934, pp. 1113 a 344345. Vejam-se as suas observaes sobre as
avaliaes nas pp. 138-144. A taxa oficial sobre a propriedade pessoal era de
1O % nas cidades e de 6 % nas regies rurais.

74

Por ltimo, um certo nmero de fraquezas inerentes


estrutura governamental, tal como esta se tinha desenvolvido
durante os sculos XII e XIII, acabou por se tornar evidente no
sculo XIV.
OS primeiros funcionrios, prfissionais ou semiprofissionais, foram, como j vimos, os que estavam encarregados de
arrecadar e contabilizar os rendimentos do domnio senhorial.
Para alm disso, tinham outras obrigaes: administrar ajustia,
manter a paz, organizar a defesa local. Tais obrigaes, porm,
eram consideradas parte da tarefa de preservar e, se possvel,
aumentar os rendimentos do soberano. Assim, o primeiro aparelho burocrtico que existiu em Inglaterra e em Frana era
constitudo por administradores de domnios, cuja viso das
coisas continuou a dominar a burocracia, mesmo depois de
terem surgido novos ramos da administrao, mais especializados. Nos primeiros tempos, esse tipo de mentalidade foi essencial para o processo de edifcao do estado. Um senhor s
podia realizar o desejo de fortalecer a sua autoridade sobre os
seus vassalos e converter vagos direitos de suserania em verdadeiros ttulos de soberania quando dispunha de rendimentos
regulares e suficientes, Contudo, a mentalidade de administrador de domnio tinha perigosas limitaes. Era uma mentalidade que prezava, acima de tudo, a rotina e a estabilidade e
que, por isso, odiava a incerteza e as alteraes imprevistas.
Para um administrador de domnio, a situao ideal era poder
elaborar um registo que contivesse a lista de todas as fontes de
rendimento e permitisse colectar uma soma idntica, ano aps
ano. Uma vez feito o esforo considervel de preparar uma ou
vrias listas das diversas fontes de rendimento existentes, havia
uma natural relutncia em repetir esse esforo. As velhas listas
eram utilizadas ano aps ano, embora se fossem tornando
cada vez mais desactualizadas. Faziam-se, evidentemente, algumas correces, mas a ideia bsica era a de que havia um corpo
fixo de direitos e rendimentos que apenas podia sofrer alteraes dentro de limites razoveis.

75

Tais atitudes poucos danos causavam, enquanto os direitos


e os rendimentos provinham fundamentalmente do domnio.
Uma terra, um tribunal local, o mercado de uma cidade e
outras coisas semelhantes no desapareciam, ainda que os funcionrios trabalhassem com base em listas com cem anos ou
mais. Numa poca em que os preos pouco subiam, um rendimento fixo, baseado em velhas avaliaes, no era nada de
desastroso; pior seria que esse rendimento diminusse por os
administradores no fazerem conscienciosamente o seu trabalho.
A situao tornou-se muito diferente quando os soberanos
passaram a depender dos rendimentos dos impostos. A partir
da comeou a ser necessrio proceder a nova avaliao - dos
fogos, das terras, dos rendimentos e de tudo o mais - cada vez
que se criava um novo tributo. Naturalmente passaram a verificar-se grandes variaes na distribuio e no produto dos
impostos, em especial quando se tentava introduzir novos
tipos de impostos. A antiga burocracia no possua capacidade
para se adaptar a essas novas exigncias. certo que o pessoal
administrativo era manifestamente insuficiente; por outro lado,
como j vimos, havia uma certa oposio por parte das assembleias e as classes privilegiadas praticavam a evaso fiscal.
No entanto, depois do prometedor comeo de um processo
destinado a permitir estabelecer taxas exactas e regularmente
revistas, acabou por se impor a tendncia para utilizar estimativas convencionais e aceitar somas igualmente convencionadas.
Essa tendncia revelava-se particularmente forte nos reinos de
grande extenso. As pequenas unidades polticas, como as
cidades-estado italianas, conseguiram aproximar-se muito
mais de um sistema de avaliao correcta da propriedade,
mesmo nos perodos mais turbulentos do sculo XIV 64.

Em meados desse sculo, porm, o nmero de fogos recenseados, em Frana, ou a quantidade de bens sujeitos a imposto,
em Inglaterra, no tinham qualquer relao com a realidade=",
As burocracias do sculo XIV enfrentavam um outro problema. Cada departamento tinha tendncia para se tomar
semiautnomo e para se perpetuar, um pouco maneira das
guildas. Os processos eram cada vez mais formais e inflexveis',
o recrutamento de pessoal limitava-se praticamente aos parentes, empregados e protegidos dos homens que j desempenhavam funes no funcionalismo; muitos dos funcionrios superiores tinham passado por longos perodos de aprendizagem
em cargos menores, onde _ficavam impregnados das tradies
dos seus departamentos. E certo que a autonomia nunca era
total e a rotina nem sempre era imutvel. O soberano e os seus
principais conselheiros podiam nomear para altos cargos
homens totalmente estranhos ao servio que iam dirigir.
E mesmo nos casos em que o chefe de um servio importante
era de carreira, esse homem fora pessoalmente escolhido pelo
soberano, estando portanto atento s suas vontades. Em caso
de urgncia, o soberano podia apressar ou contornar os formalismos existentes. Mas raras vezes as intervenes do rei e
dos seus conselheiros exerciam uma aco to profunda e
. suficientemente prolongada sobre. a estrutura. burocrtica que
provocasse alteraes substanciais. Os funcionrios de nvel
mdio agarravam-se s suas velhas tradies, ou voltavam a
elas logo que a presso vinda de cima diminua. O vasto caudal
de assuntos judiciais e financeiros correntes tinha de ser tratado
de acordo com as normas fixadas pelos departamentos compe-

6S

BorreJli de Serres, Recherches sur divers services publics, Paris, 1909,

Les Comptes de
la tai/le de Prigueux, Paris, 1965, pp. 66-71, pensa que, em 1360, o fogo fiscal
estava ainda mais prximo do fogo real, mas que essa equivalncia rapidamente
III, seco 5, especialmente pp. 406433. A. Higounet-Nadal,

A obra de W. Bowsky The Finance of the Commune de Sienna 1287


1355, Oxford, 1970, constitui o estudo mais profundo acerca das finanas de
uma cidade-estado italiana.
64

76

desapareceu. Acerca da Inglaterra ver nota 63.

77

tentes, de contrrio no era possvel fazer nada. A existncia


dessa inrcia burocrtica no constitui nenhuma surpresa;
um factor comum a muitas outras pocas e pases. O que nos
surpreende o vigor das suas manifestaes nos sculos XN e
XV e o sucesso com que os servios existentes conseguiam
preservar processos burocrticos ineficazes e obsoletos.
Isso no quer dizer que no houvesse reformas nem inovaes. Houve homens que estavam conscientes das debilidades
dos seus departamentos, homens como o bispo Stapledon, que
melhorou muito a organizao do Exchequer por volta de
132066. Foram feitas tentativas para definir e aperfeioar
processos, como, por exemplo, no sculo XN, as ordenaes
referentes ao Parlement de Paris67. Em Frana verificava-se
uma tendncia para criar novos departamentos de governo e,
ao mesmo tempo, para criar na provncia rplicas dos velhos
organismos. Assim, no fim do sculo XN foi instituda uma
Chambre (ou cour) des Aides, destinada a gerir o rendimento
dos impostos, enquanto a antiga Chambre des Comptes continuava a ocupar-se dos rendimentos do domnio real 68. No sculo xv e mais tarde, noutras regies, foram criados no Languedoc um Parlement (ou corte suprema) e uma Chambre des
Comptes'i". Tais medidas, sem dvida, faziam economizar o
tempo gasto em viagens, descongestionavam o trabalho da
administrao central e lisonjeavam o orgulho das provncias,
mas no vieram, contudo, modificar a mentalidade burocrtica existente. Os juzes dos novos Parlements rapidamente

66 T. F. Tout, Chapters in the Administrative History of Mediaeval England,


Manchester, 1937, II, pp. 211221 e 258267.
67 Ord., I, pp. 647, 702 e 718; II, pp. 219-224; III, pp. 653; IV, p. 512;
VII, p. 224; XIII,P 479; e ainda muitas outras.
68 G. Dupont-Ferrier, Les origines et le premier sicle de la chambre ou
cour des aides, Paris, 1933; M. Rey, Les finances royales sous Charles VI, Paris,
1965, pp. 543-559.
69 H. Gilles, Les tats de Languedoc au xve Sicle, Toulouse, 1965,
pp. 250- 263.

78

adoptaram as tradies e o esprito corporativo do Parlement


original de Paris. Os novos departamentos financeiros no se
mostraram mais eficientes do que os antigos na tarefa de
realizar avaliaes correctas de propriedades e rendimentos
ou de cobrar para o tesouro pblico qualquer coisa que se
aproximasse de uma percentagem razovel das somas que lhe
eram devidas. Na realidade, os Franceses tinham aumentado
suficientemente as dimenses da sua burocracia para tornar
o governo mais complicado, mas no o necessrio para lhe
permitir um contacto directo com o povo. Muitos impostos
eram cobrados por colectores de impostos e no caso da
gabelle (imposto sobre o sal), por mercadores; esses homens
oprimiam o povo, sem contriburem para aumentar os rendimentos do rei 70.
A Inglaterra seguiuum caminho bastante diferente. Foram
criados poucos departamentos novos e houve uma menor expanso da burocracia. Verificou-se, sim, uma expanso dos
servios gratuitos pedidos aos notv~is locais, nomeadamente
atravs do estabelecimento do cargo de juiz da paz. Nos finais
do sculo XN, esses juzes, membros da pequena nobreza da
provncia ou burgueses influentes, eram responsveis pelo
cumprimento das leis e das instrues administrativas ao nvel
local, pela priso dos delinquentes e pelo julgamento de pequenos delitos. Os notveis locais tinham tambm a responsabilidade pela cobrana de impostos. Assim, a burocracia inglesa
conseguiu manter-se relativamente reduzida e pouco complicada. No era muito eficiente, mas a sua ineficcia custava
muito menos do que a da maioria dos outros estados. E, quando
o rei e as classes privilegiadaschegavam a um acordo para alcanarem os seus objectivos, o sistema ingls, graas ao apoio dos
notveis locais, conseguia ser mais eficaz do que o de outros

70 M. Rey, Le domaine du roi, pp. 178-179 e 233-244 (cobrana dos


impostos sobre as vendas), 184-185 (sal) e 195-198.

79

I
I
I

I
I
I

pases no que diz respeito mobilizao dos recursos humanos


e financeiros.
Os problemas bsicos do governo, nos finais da Idade
Mdia, no foram, contudo, resolvidos, nem pelo sistema
francs, que consistia em aumentar as dimenses e a complexidade da burocracia, nem pelo constante recurso do governo
ingls a uma maior contribuio, gratuita, dos notveis locais
para a realizao das tarefas administrativas. Esses problemas
podem reunir-se em dois grandes grupos: primeiro, a inevitvel
brecha que existia entre polticos e burocratas alargou-se perigosamente; segundo, em parte devido existncia dessa brecha
e em parte por outras razes, nem os polticos nem os burocratas se mostraram muito brilhantes na criao de tcnicas que
permitissem enfrentar as crises peridicas dos sculos XIV e XV.
O abismo que separava os polticos dos burocratas no
constitura, at 1300, um problema grave, mas no sculo XIV
alargou-se imenso por culpa de ambos os grupos. A poltica era
traada pelo rei e pelo seu Conselho, organismo composto pelos
membros da famlia real, favoritos do rei, chefes de faces da
nobreza e funcionrios principais da casa real e do governo.
A participao dos prncipes e dos nobres era espordica;
muitas vezes, o Conselho era composto exclusivamente pelos
funcionrios da casa real e da administrao. Um conselho com
essa composio apenas podia tratar de questes rotineiras de
administrao interna e implementar medidas previamente
estabelecidas, como, por exemplo, o recrutamento ou o abastecimento de um exrcito. Porm, quando se levantavam as
grandes e dispendiosas questes da paz e da guerra, das trguas
e das alianas, os prncipes e dirigentes da nobreza tinham de
ser consultados. Estes no estavam, em geral, muito bem informados, nem faziam grandes esforos para colmatar as lacunas
dos seus conhecimentos. Mas, mesmo que quisessem remediar
a sua ignorncia, ser-lhes-ia muito difcil faz-lo. Como vimos,
os burocratas de carreira, entregues aos seus mtodos rotineiros, que cada vez eram mais rgidos, no tinham possibilidades

80

de fornecer uma informao actualizada acerca dos assuntos


internos. No havia ningum encarregado de coligir dados
sobre os pases estrangeiros, muito menos os burocratas profissionais e os membros aristocrticos do Conselho. Assim, as
decises polticas mais importantes eram tomadas com base
em conhecimentos muito limitados e muitas vezes sob a influncia das ambies ou dos ressentimentos pessoais dos grandes senhores. Podia planear-se uma campanha simplesmente
com o objectivo de dar a um membro da famlia real uma
ocasio para se distinguir frente de um exrcito e enriquecer
custa dos saques e resgates conseguidos. Um imposto criado
para suportar uma campanha era muita vezes dissipado em presentes, penses e sumptuosas recompensas, em troca de servios militares quase insignificantes. As irresponsabilidades
deste tipo por parte dos polticos atingiam o seu nvel mais
alto quando o rei era dbil ou incapaz, como aconteceu, por
exemplo, nos reinados de Carlos VI de Frana e Henrique VI
de Inglaterra. Mas, mesmo reis fortes e competentes, rodeados
dos melhores conselheiros que podiam encontrar, tinham
dificuldade em seguir uma linha poltica razovel e coerente.
Havia sempre neles uma tendncia para sobrestimar os seus
recursos militares e financeiros e subestimar a necessidade de
reformas internas.
Como sugerimos acima, os burocratas de carreira tinham
poucas possibilidades de influenciar as"decises polticas, em
parte porque lhes faltava a informao necessria para influir
nas opinies dos grandes senhores e, em parte, porque se tinham
isolado dos polticos, criando fortes tradies e estruturas corporativas. Os prprios responsveis de organismos com assento
no Conselho eram mais vezes consultados acerca de questes
formais ou de meios financeiros do que sobre o fundo das
polticas a adoptar. certo que, se tivesse sido prestada maior
ateno a essas questes, as estruturas poderiam ter sido modificadas e os rendimentos do governo aumentados, abrindo
assim o caminho para uma mudana poltica. Porm, os planos

81

de reforma elaborados com maior cuidado, como as Ordenaes Walton, de 133871, em Inglaterra, ou as Ordenaes dos
Marmouset, em 138972, em Frana, nunca foram totalmente
postos em prtica. Os prncipes e a alta nobreza desconfiavam
de reformas que pudessem diminuir o seu poder ou os seus
rendimentos e as presses financeiras impostas pela guerra
condenavam ao fracasso qualquer tentativa para pr cobro
corrupo e ineficcia. Era melhor receber cinquenta mil
libras num perodo de crise do que cem mil dois anos depois,
graas s reformas entretanto introduzidas. Em suma, os homens encarregados de traar polticas, com as suas decises
incoerentes e curtas de vista, impunham esforos adicionais
a uma burocracia mal informada e pior organizada. A burocracia tinha de recorrer aos mais diversos expedientes para dar
resposta a pedidos de dinheiro ou de interveno inesperados;
raramente tinha tempo para fazer planos a longo prazo.
Mesmo tendo em conta todos estes elementos, somos
forados a admitir que se verificava, nos finais da Idade Mdia,
uma estranha falta de imaginao nos membros, quer profissionais quer ocasionais, dos governos dos maiores estados
europeus. No primeiro perodo de processo de edificao do
estado - aproximadamente entre os sculos XI e XIII -, os
soberanos e os seus conselheiros tinham dado provas de grande
gnio na criao de novas instituies e tcnicas de governo.
Os membros dessas instituies - dificilmente lhes poderemos
chamar profissionais antes do sculo XIII - tinham demonstrado igual engenho na expanso da actividade e no aperfeioamento dos mtodos dos organismos em que desempenhavam

Tout, Cnapters, III, pp. 69 79.


Rey, Le domaine du roi, pp. 71 72, 100, 103104, 135136, 175176 e
282.283. A biografia de um dos dirigentes deste movimento de reforma foi
escrita por H. Moranvill, tude sur la vie de Jean le Mercier, Paris, 1888, in
Mmoires presentes par divers savants l'Acadmie des inscriptions et belleslettres, 2~ srie, t. 6.
71
72

82

as suas funes. Porm, no sculo XIV - com excepo de


algumas das cidades-estados italianas -, os governos pareciam
estar menos dispostos do que anteriormente a assumir novas
responsabilidades ou a desenvolver novos rgos da administrao. Os nicos organismos permanentes e completamente
estruturados eram as chancelarias, os tribunais e aquele ou
aqueles que se ocupavam dos rendimentos e despesas do soberano. Os nicos funcionrios civis profissionais eram os que
se dedicavam aos assuntos econmicos, administrao de
justia e manuteno dos arquivos. Podemos acrescentar a
este grupo apenas uma pequena parte dos homens que exerciam a administrao local, embora seja muitas vezes difcil
distinguir claramente a fronteira entre o amador com experincia, que se mantinha estritamente ligado sua cidade ou
ao seu distrito, e o futuro profissional, cuja esperana consistia em conseguir, com o tempo, uma posio no governo
central. Porm, seja qual for a forma como definamos os
departamentos do governo e os funcionrios civis profissionais,
evidente que muitas das funes que atribumos a um estado
moderno no eram exercidas, ou eram-no de uma forma muito
pouco satisfatria. Ningum esperaria que um governo medieval
fosse capaz de se preocupar com os problemas da sade e da
educao, mas seria natural que, numa poca de instabilidade
econmica, insegurana interna e quase permanente estado de
guerra surgissem organismos especializados para regular a economia, pr cobro ao crime e desordem, organizar as foras
armadas e conduzir as relaes entre estados. Tais organismos
apenas surgiram em Itlia e, mesmo a, eram bastante rudimentares.
A falta de dinheiro e a existncia de uma forte tradio
de autogoverno local explicam algumas dessas deficincias.
Muito tempo haveria de passar antes de qualquer estado de
grandes dimenses vir a poder constituir foras de polcia
suficientes. Entretanto, as cidades possuam os seus vigilantes
e os administradores dos condados e das provncias dispunham

83

dos seus sergeants - para empregar o termo francs -, grupo


de homens que podia ser utilizado em variadssimas tarefas,
que iam desde a entrega de notificaes judiciais at realizao de pequenas operaes militares.
As actividades econmicas internas eram quase totalmente
controladas pelas autoridades locais - proprietrios de terras,
nas zonas rurais, administraes municipais e corporaes de
ofcios, nas reas urbanas. Fizeram-se algumas tentativas desajeitadas para regulamentar o comrcio externo, tendo em vista
conquistar vantagens polticas ou econmicas. A prtica mais
comum consistia em proibir a exportao de metais preciosos,
produtos alimentares, cavalos e armas para pases hostis 73.
O governo ingls era um pouco mais sofisticado. A l inglesa
tinha uma grande procura no continente e a Inglaterra conseguia extrair grandes rendimentos dos direitos de exportao
dessa mercadoria; podia tambm punir os seus inimigos ou recompensar os amigos, proibindo a exportao da l para pases
hostis ou potencialmente hostis 74. Finalmente, atravs do
estabelecimento de direitos de exportao, que privilegiavam
os produtos manufacturados em desfavor da matria-prima, a
Inglaterra estimulou o crescimento de uma indstria de lanifcios nacional 75. Vamos encontrar um outro exemplo de

interveno do estado, para incrementar a produo, em Castela, onde foram concedidos aos criadores de ovelhas vastos
direitos de pastagens para os seus rebanhos quando os deslocavam das pastagens de Vero para as de Inverno 76.
No entanto, todas essas tentativas para regulamentar o
comrcio externo pouca influncia tiveram no que respeita
criao de estruturas administrativas. Mesmo a Inglaterra, que
estava mais dependente dos direitos de exportao do que
qualquer outro pas, no dispunha de um sistema alfandegrio
eficiente e centralizado. De incio, esse servio era dado em
penhor, ou era at arrendado a banqueiros ingleses ou estrangeiros 77. Nesse caso, os colectores locais dos direitos alfandegrios eram geralmente mercadores das cidades porturias
e continuaram a s-lo, inclusivamente depois do desaparecimento da prtica de atribuir os rendimentos das alfndegas
como garantia de um emprstimo 78. Da mesma forma, o governo ingls acabou por confiar a uma associao de mercadores
(a Company of the Staple) o encargo de zelar por que as mercadorias exportadas fossem efectivamente apenas para mercados autorizados 79. No havia um nico servio no governo
central que fosse responsvel pelo controlo das exportaes ou
pela cobrana dos direitos de exportao e de importao.

Os Franceses comearam a impor esses embargos nos finais do sculo


XIII; ver Ord., XI, p. 353; I, pp. 324, 351, 422 e 505. Os Ingleses utilizaram o
embargo como uma arma poltica no tempo de Henrique II. Joo proibiu
definitivamente a exportao de armas; ver Rot. lit. pat., pp. 42-43; para mais
pormenores ver o meu artigo Notes on The Origin of Export Taxes, in Studia
Gratiana, xv, 1972, pp. 399-422.
74 N. S. B. Gras, The Early English Customs System, Cambridge, Mass.,
1918, p. 63; J. de Sturler, Les re/ations politiques et les changes commerciaux
entre le duch de Brabant et l'Angleterre, Paris, 1936, pp. 124-126; Cambridge
Economic History of Europe, ed. por M. M. Postan, E. E. Rich e E. Miller,Cambridge, Ingl., 1963, III, pp. 313-316; G. Unwin, Finance and Trade under
Edward III, Manchester, 1918.
75 M. McKisack, The Fourteenth Century; Oxford, 1959, pp. 363-369;

E. F. Jacob, The Fifteenth Century; Oxford, 1961, pp. 349-350; E. E. Power e


M. M. Postan, Studies in English Trade in the Fifteenth Century, Londres,
1933; E. Power, The Wool Trade in English Medieval History , Oxford, 1941,
pp. 101-103.
76 CambridgeEconomic History ; 2~ ed., ed. por M. M. Postan, Cambridge,
Ingl., 1966, I, pp. 132-133 e 438-439.
77 R. L. Baker, The English Customs Service, 1307-1343, in Transactions of the American Philosophical Society, n. s., LI, parte 6, 1961, especialmente pp. 10-14 e 23-27.
78 Tire English Government at Work 1327-1336, ed. por W. A. Morris e
J. R. Strayer, Cambridge, Mass., 1947, II, pp. 27-31, e o captulo de Mabel
H. MilIssobre os cobradores de impostos; Baker, English Customs Service, pp.
43-49.
79 E. Power, Woo/ Trade, pp. 86-103.

73

84

85

No incio do sculo XN, a Frana tinha um sistema mais centralizado, pelo menos em teoria. Havia trs superintendentes-gerais das exportaes (mais tarde foram reduzidos a um
nico), mas o pessoal dos seus servios era absolutamente
insuficiente e o membro mais. activo dentre eles, Pierre de
Chalon, raramente se encontrava em Paris 80. O mestre dos
portos e passagens continuava a controlar as exportaes e o
pagamento dos correspondentes direitos sob a superviso geral
da Chambre des Comptes. Mas o seu servio no tinha grande
importncia; produzia poucos rendimentos e os seus efeitos
na economia do pas eram escassos 81.
O que mais espanta a lentido com que os departamentos
encarregados da defesa e dos negcios estrangeiros se desenvolveram. A principal actividade da maioria dos governos do
sculo XN era a guerra. As guerras eram precedidas por negociaes com os adversrios provveis e os aliados potenciais;
eram interrompidas por trguas que requeriam igualmente
cuidadosas negociaes; finalmente, terminavam com a assinatura de tratados que envolviam no s longas negociaes, mas
tambm encontros e reunies para interpretar os termos desses
tratados. E, no entanto, gerao aps gerao de guerras e
negociaes no conseguiram dar origem a instituies cujo
aparecimento teria sido legtimo esperar: o Ministrio da Guerra
e o Ministrio dos Negcios Estrangeiros.
bastante fcil compreender as razes pelas quais no
surgiram, no sculo xm, organismos militares especializados.
De 1215 a 1290, nenhum dos grandes estados se envolveu
numa guerra importante. As incurses inglesas em Frana
foram repelidas sem qualquer dificuldade. Carlos de Anju
conquistou o reino da Siclia com uma s batalha. O ataque
80 J. R. Strayer, Pierre de Chalon and the Origns of the French Customs
Serv~cle)),
in Festschrift.Percy E"!st Schramm, Wiesbaden, 1964, I, pp. 334-339.
Rey, Le domame du rot, pp, 54-55; Cambridge EconomicHistory, UI,
p. 319; R. Doucet,lnstitutionsde la Franceau XVle sicle, Paris,1948, n, p. 556.

86

francs a Arago limitou-se a uma breve e falhada campanha


de Vero. Nem sequer o violento conflito entre o papa e os
Hohenstauffen chegou a converter-se numa guerra em larga
escala; a maior parte das lutas ocorreram entre cidades-estados
italianas rivais e prncipes alemes rivais. No havia grande
necessidade de exrcitos permanentes nem de Ministrios da
Guerra quando as hostilidades se mantinham em nveis to
reduzidos. Os estados nascentes podiam consagrar todos os
seus esforos criao e desenvolvimento de instituies
orientadas para os assuntos ainternos.
Por outro lado, a grande calma que se registou no sculo
xm contribuiu para encorajar o desenvolvimento da diplomacia.
Lus IX de Frana resolveu os seus diferendos com a Inglaterra
e com Arago atravs de tratados cuidadosamente elaborados,
os quais implicaram a realizao de negociaes posteriores
para esclarecer questes que tinham ficado obscuras 82. Tanto
os papas como os Hohenstaufen mantinham uma activa correspondncia com os reis de Inglaterra e de Frana e com outros
soberanos menores, nos seus esforos para conseguirem um
apoio activo ou uma neutralidade benevolente para as respectivas causas83. As cidades italianas e os prncipes alemes, que
estavam necessriamente envolvidos no conflito entre o papa
e os Hohenstaufen, recorriam a interminveis negociaes para
obter o mximo de vantagens com o mnimo de riscos. No final
do sculo, os reis de Inglaterra e de Frana procuravam o apoio
dos prncipes alemes ocidentais 84. At os Gregos e os Muul82 G. P. Cuttino, EnglishDipiomatic Administration 1259-1339, Oxford,
1940, pp. 5- 14; Histoire gnrale de Languedoc, VJIl, preuves, coI. 1519, x,
coI. 24.
83 F. Graese, Die Publizistik in der letzen Epoche Kaiser FriederichsII,
Heidelberga, 1909; H. Wieruszowski, Vom Imperium Zum Nationalem Konigtum, Munique e Berlim, 1933, pp. 58-65.
84 F. Kerm, Die Anfange der franzosischen Ausdehnungspolitik, Tubnga,
1910, pp. 71-80; B. Lyon, From Fief to Indenture, Cambridge, Mass., 1957,
pp. 161-180.

87

manos estavam envolvidos em toda esta intensa actividade


diplomtica. Sem falarmos nos tratados comerciais, convm
registar as seguintes aces de carcter diplomtico: Frederico II
obteve Jerusalm atravs de um tratado 85; Lus IX conseguiu
sair da sua campanha no Egipto graas a um tratado 86; o
ataque abortado a Tunes, em 1270, terminou comum tratado
muito favorvel a Carlos I da Siclia 87; esse mesmo Carlos viu
sucessivamente frustrados todos os seus esforos para atacar o
ressuscitado Imprio Bizantino pela diplomacia de Miguel
Palelogo 88. Talvez o exemplo mais notvel da confiana
depositada, no sculo XIII, pelos soberanos da Europa ocidental na diplomacia seja a sua reaco ao sbito aparecimento
dos Mongis no Mdio Oriente. Tanto o papa como Lus IX da
Frana enviaram imediatamente embaixadas ao gro-c e ao
longo de todo o sculo continuaram a registar-se repetidos
esforos no sentido de estabelecer uma aliana entre cristos
e Mongis contra os Muulmanos. Esses esforos falharam
todos, mas um eminente investigador sustenta que poderiam
ter tido xito se os soberanos europeus estivessem um pouco
melhor informados acerca do Oriente e se a sua poltica tivesse
sido um pouco mais realista 89.
Em resumo, nos finais do sculo XllI verificava-se a existncia de intensos contactos diplomticos na maior parte da
Europa ocidental. Mas esses contactos diplomticos, embora
numerosos, no obrigaram criao de organismos para a
conduo dos negcios estrangeiros. O conceito de negcios

85 T. C. Van Cleve, The Crusade of Frederick 11, in A History of the


Crusades, ed. por K. M. Setton, Filadlfia, 1962, II, pp. 452.458.
86 Joinville, Histoire de St. Louis, ed. por Natalis de Wailly,Paris, 1874,

estrangeiros dificilmente poderia existir numa Europa que


estava consciente do facto de ser constituda por uma amlgama
de estados soberanos, mas que ainda tinha dvidas acerca da
soberania de alguns deles. Por exemplo, o rei de Frana podia,
no mesmo dia, enviar cartas para o conde da Flandres, que era
indubitavelmente seu vassalo, embora muito independente e
revoltoso, para o conde do Luxemburgo, que era prncipe do
Imprio, mas detinha um foro em dinheiro (uma penso anual
regular) do rei de Frana, e para o rei da Siclia, que era, sem
dvida alguma, governante de um estado soberano, mas era
simultaneamente prncipe da casa real francesa. Em tais circunstncias, tornava-se difcil distinguir os assuntos internos
dos externos e parecia razovel confiar ao chanceler e seus
secretrios toda a correspondncia, qualquer que fosse a sua
natureza, e o registo de todos os actos importantes, sem a preocupao de estabelecer um arquivo separado para a correspondncia diplomtica.
Em geral, os servios que no se estabeleceram antes do
fim do sculo XIII acabaram por no surgir seno nos sculos
XVI ou XVII. Assim aconteceu nas reas da guerra e da diplomacia. A administrao dos assuntos militares e a preparao e
preservao dos documentos diplomticos permaneceram nas
mos dos velhos departamentos financeiros e das velhas secretarias. Houve, evidentemente, alguma especializao. Havia
tesoureiros de guerra que, geralmente, pertenciam ao pessoal de
um organismo econmico e para a voltavam quando os seus
servios deixavam de ser necessrios. Esses homens estavam
encarregados de controlar os gastos militares, em especial o
pagamento das tropas, e eram auxiliados por uma legio de
amanuenses 90. Devido ao facto de as guerras durarem muito

pp. 186200.
87 Chronique de Primat, in Recuei! des historiens des Gaules et de la
France, XXIII, pp. 7980. Ver os comentrios de R. Sternfeld, Ludwigs des
HeiligenKreuzzug nach Tunis, Berlim, 1896, pp. 264 271.
88 C. Chapman, Michel Palologue, Paris, 1926.
89 R. Grousset. Histoire des Croisades,III, Paris, 1948, pp. 518.530.

88

90

L.. Mirot, Dom Bry et les comtes des trsoriers des guerres, in

Bib. de l'Scote des Chartes, LXXXVI, 1925, pp. 245379; H. Moranvill, Etude
sur Jean le Mercier (ver a nota 72); Tout, Chapters, III, pp. 73,316,338,
347349 e 396; IV, p. 225.

89

I
I
I
I

mais tempo do que nos sculos anteriores, o posto de tesoureiro da guerra tornou-se quase permanente. Mas o tesoureiro (ou tesoureiros, porque muitas vezes havia dois ou mais)
no controlava um Ministrio da Guerra e nem sequer controlava todas as despesas militares; muitos capites e companhias
tratavam directamente com o rei e o Conselho e deles recebiam
os seus salrios 91. O tesoureiro da guerra pouco tinha que ver
com o recrutamento e no tinha qualquer responsabilidade
pelo desenrolar das operaes. O rei e o Conselho, assessorados
por generais experimentados, decidiam sobre todas essas matrias. Em tempo de paz, o nmero de homens dedicados s
questes militares diminua rapidamente. No havia exrcito
permanente, com excepo de umas poucas guarnies extremamente dbeis e miseravelmente mal pagas que guardavam os
castelos situados em pontos-chave. Quando o rei deixava de
lhes pagar o soldo, as companhias de guerreiros dissolviam-se
ou formavam um pequeno e perigoso exrcito privado sob as
ordens do capito que as tinha recrutado. Essas companhias
livres escapavam absolutamente ao controlo de qualquer
servio governamentaj, como o provam as faanhas de pilhagem
e destruio a que costumavam dedicar-se.
Houve tambm um certo grau de especializao na diplomacia. Quando um conflito diplomtico se prolongava durante
algum tempo, era natural que fosse atribuda a algum funcionrio a responsabilidade de seguir e registar as negociaes em
curso. Como o Prof. Cuttino demonstrou, durante a longa
polmica que ops a Frana Inglaterra sobre a extenso do
ducado da Aquitnia, havia, em geral, um secretrio do rei de
Inglaterra encarregado daquilo a que podemos chamar reparti'o do pas, isto , um homem que conservava todos os

- ,.
92
documentos relacionados com o assunto, desde o seu InICIO

No plano operacional, era usual manter determinados especia~


listas na equipa negociadora durante vrios anos. Mas, assrr
como um tesoureiro da guerra no fazia um Ministrio da
Guerra, os especialistas das questes da Aquitnia, a cria papal,
etc., no constituam um Ministrio dos Negcios Estrangeiros.
Esses especialistas estavam ligados a departamentos permanentes. Muitos deles no dedicavam todo o tempo sua especialidade diplomtica e tinham muito pouca influncia na poltica.
Recebiam instrues precisas segundo as quais deviam procurar
obter tudo o que pudessem; se fracassassem, no eram responsabilizados por isso. A poltica externa, tal como a poltica
militar , era decidida e controlada pelo rei e pelo Conselho.Dada a ausncia de especializao, nos sculos antenores,
esta atitude bastante compreensvel na atmosfera poltica do
sculo XN_ O rei podia muito bem pensar que a guerra e a
diplomacia eram questes demasiado importantes para serem
confiadas a administradores profissionais. Os prelados, os prncipes de sangue e os senhores da alta nobreza, que, na maioria
dos estados, constituam o elemento dominante do Conselho,
consideravam certamente que, nessas reas, possuam uma
especial responsabilidade; eram indispensveis como chefes de
misses diplomticas, governadores de regies fronteirias.e
comandantes dos exrcitos. Desafortunadamente, como J
tivemos oportunidade de ver, no eram de modo nenhum
homens dispostos a adaptar-se rotina administrativa. Gostavam de tratar directamente com o rei e pretendiam no estar
sujeitos a quaisquer mtodos regulares de contabilidade e de
informao. Os privilgios aristocrticos continuavam a levantar grandes obstculos eficincia administrativa, durante
muitossculos, e em nenhuma outra matria isso foi to certo
como nas reas relacionadas com as operaes militares e as

91 F. Lot, L 'art militaire et les armes au Moyen Age, Paris, 1946, I,


pp. 395-410; M, R. Powicke, Lancestran Captains, in Sandqust e Powicke,
Essays, pp. 371-382.
92

Cuttino, English Diplomatic Administration, pp.19-48.

90
91

negociaes diplomticas. A institucionalizao e a profissionalizao dessas funes de governo no agradavam nada aos
grandes senhores e a sua resistncia explica, em parte, o lento
desenvolvimento de departamentos especializados e eficientes
dedicados ao tratamento dos assuntos militares e das relaes
externas.
Como sugerimos acima, os soberanos partilhavam em certa
medida, esses preconceitos. Queriam que os embaixadores os
informassem directamente, e no atravs de um secretrio' e
pretendiam planear e conduzir as guerras pessoalmente. Consderavam que s um bispo, ou um grande senhor, os podia
representar condignamente numa embaixada, tal como consideravam que os prncipes e os nobres eram os nicos indivduos
aptos a comandar foras militares. Por outro lado, preocupav~-~e, ~em dvida, tambm com as despesas provocadas pela
eX1st~nclade organismos militares ou diplomticos permanentes.
~s anstocratas estavam sempre disponveis para uma emergnCIa e, em tempo de paz ou quando havia um intervalo nas
negociaes,. no tinham de ser pagos. Para alm disso, muitas
vezes recornam ao trabalho dos seus servidores pessoais e pagavam do seu bolso a todos os membros do squito, enquanto
~speravam pelos pagamentos que estavam sempre em atraso.
E verdade que os servios da aristocracia custavam muitssimo
mais na. prtica d~ que em teoria. Todos aqueles que tinham
acesso directo ao rei pretendiam obter ddivas, penses e terras.
Ma: todos teriam exigido, de qualquer maneira, essas gratificaoes, e, portanto, o melhor era procurar obter deles algum
t~abalho em troca. Se os servios financeiros do governo
tivessem sido capazes de proporcionar rendimentos regulares e
suficientes, teria resultado provavelmente menos dispendioso
s~stentar uma estrutura militar e um pequeno corpo diplomtico .permanentes. O produto dos impostos, porm, no era
suficiente e a sua cobrana era muito demorada; as dvidas
aumentavam constantemente e todos os estados atravessavam
perodos de esgotamento financeiro em que tinham de cortar

92

drasticamente todas as despesas. duvidoso que qualquer


estado medieval tivesse podido suportar um exrcito permanente, mesmo pequeno. Um corpo de diplomatas, com residncia mais ou menos permanente nas principais cortes da
Europa ocidental, sairia relativamente pouco dispendioso,
mas, como j vimos, um grupo profissional semelhante no
poderia ter a autoridade necessria para conduzir negociaes
importantes. Os prprios Venezianos, que introduziram novas
tcnicas diplomticas, levaram bastante tempo at criarem um
grupo de embaixadores residentes 93. Entretanto, os contactos
entre os vrios estados europeus continuaram a ser intermitentes; os embaixadores eram enviados no cumprimento de misses
especficas e regressavam sua ptria quando essas misses
terminavam ou eram interrompidas. No havia pois um Ministrio dos Negcios Estrangeiros permanente.
Em sntese, embora, em 1450, provavelmente houvesse,
nos estados europeus, mais funcionrios profissionais do que
em 1300, no havia muitos organismos novos, ou, pelo menos,
muitos organismos de um tipo novo. Os burocratas eram mais
especializados e tinham aperfeioado os seus mtodos de trabalho , mas no estavam melhor informados, nem influam mais
na tomada de decises polticas do que os seus antecessores
do sculo XIII. OSverdadeiros polticos - os senhores do conselho - eram ignorantes, egostas e impulsivos. Um grande
fosso separava os administradores profissionais dos polticos.

93 D. E. Queller, The Office vi Ambassador in lhe MiddleAges, Princeton,


1967, pp. 78-84; Garrett Mattingly, The First Resident Embassies,in SpeClI lu m, XII. 1937, pp. 425 433.

93

III

Pode parecer que os estados europeus pouco progrediram


durante o perodo que vai de 1300 a 1450 e que, nesta ltima
data, eram at menos eficazes, enquanto instrumentos polticos,
do que tinham sido em 1300. Essa aparncia , contudo, enganadora. Em primeiro lugar, esses estados conseguiram sobreviver, o que j no pouco, se tivermos em conta as perturbaes
que se registaram no final da Idade Mdia. Em segundo lugar,
preservaram as suas estruturas administrativas bsicas, embora
no as tivessem alargado e aperfeioado tanto quanto seria
desejvel. Em terceiro lugar, as repetidas crises tornaram to
evidentes as deficincias de organizao e de funcionamento
que poucos homens politicamente conscientes as poderiam
continuar a ignorar. Em suma, os estados europeus tinham
ganho tempo e experincia, duas coisas importantssimas para
qualquer organismo poltico.
A sbita alterao da atmosfera poltica que teve lugar nos
fmais do sculo XV no , portanto, to inexplicvel como por
vezes pode parecer. Para a tornar possvel bastava uma diminuio das tenses anteriores, um momento de trgua, em que as
lies aprendidas durante o sculo anterior pudessem ser aplicadas. No aspecto puramente material, a situao poltica e
econmica melhorou depois de 1450. Houve ainda alguns anos
de depresso e perodos de violncia; porm, numa perspectiva

95

de longo prazo, a economia europeia estava de novo em expanso e a frequncia das guerras comeava a diminuir. Quase
todos os pases transalpinos gozavam de uma relativa prosperidade no ltimo quartel do sculo xv. As guerras civis terminaram com a derrota de Carlos da Borgonha em Frana, a subida
ao trono de Fernando e Isabel em Espanha e a vitria dos
Tudor em Inglaterra. Terminada a Guerra dos Cem Anos, os
conflitos internacionais tornaram-se, durante uns tempos,
menos intensos. A Inglaterra evitou qualquer guerra de envergadura durante mais de um sculo; a Frana e a Espanha estavam em conflito por causa da Itlia, mas s romperam hostilidades em grande escala muito depois de 1500. Assim, os
novos monarcas tiveram tempo, dinheiro e energia para se
dedicarem ao reforo dos seus governos.
Benefeciavam tambm do apoio de uma larga maioria
dos seus sbditos. No nada surpreendente que as classes
mais pobres desejassem segurana e um bom governo; eram
velhas ambies, constantemente afirmadas e constantemente
frustradas. Essa frustrao tinha conduzido a desesperados actos de rebelio durante os sculos XIV e xv: a satisfao
parcial das reivindicaes veio dar um pouco mais de estabilidade aos governos do sculo XVI. Mas os levantamentos de
camponeses e artesos estavam muito longe de ser to perigosos como o descontentamento das classes privilegiadas e a
alterao realmente importante foi a que se verificou no comportamento dos bares, da pequena nobreza rural e das oligarquias urbanas. Estes grupos continuavam agitados, orgulhosos
dos seus privilgios e, em certa medida, desconfiados do governo central. Alguns deles preferiram recorrer a actos de
rebelio declarada a aceitarem decises oficiais com as quais
no estavam de acordo. Mas a maioria dos membros das classes
privilegiadas estava pronta a cooperar com o governo e aceitar
a autoridade real, com um entusiasmo que fora raro no sculo
anterior. O desenvolvimento do cerimonial da corte e da
majestade que rodeia um rei no era seno um sinal exterior do

96

aumento do respeito pelo poder e pela autoridade do soberano. A adulao ao monarca foi muito anterior ao aparecimento da teoria do direito divino, tal como o reconhecimento
do poder executivo exclusivo do rei surgiu vrias geraes
antes de Bodin ter formulado a sua doutrina da soberania. Na
realidade, tanto o direito divino como a soberania representavam tentativas para explicar e justificar, em termos teolgicos ou legais, uma alterao da posio do chefe de estado
que j anteriormente se tinha verificado. Uma vez formuladas ,
essas teorias contriburam para reforar determinadas atitudes
perante a monarquia, mas estas j existiam antes do aparecimento de tais doutrinas.
difcil decidir quais os factores que contriburam para
provocar a modificao do comportamento dos membros das
classes privilegiadas. Alguns deles, principalmente os proprietrios mais pequenos, tinham sofrido tanto como os pobres com
a violncia interna e, tal como os pobres, desejavam paz e
segurana. Outros perceberam que podiam extrair maiores
benefcios da recuperao econmica que se iniciava, apoiando
governos estveis. Outros, ainda, teriam ficado impressionados
pelo fracasso de muitas rebelies que se registaram nos finais
do sculo xv. Fosse qual fosse a razo, as classes privilegiadas
apoiaram mais os seus governos do que se lhes opuseram
durante o perodo crucial que vai de fns do sculo XV at
princpios do sculo XVI. Verificada essa alterao de comportamentos, reformas muito pequenas decididas no centro do
poder podiam produzir efeitos desproporcionalmente maiores
sobre o estado no seu conjunto.
esta a razo pela qual os historiadores encontram to
poucas novidades nas chamadas novas monarquias. No
havia necessidade de criar instituies novas; bastava melhorar
o funcionamento das antigas. No havia necessidade de usar a
fora quando a maioria dos sbditos estava disposta a obedecer
por sua livre vontade. A criao de exrcitos permanentes, que
alguns historiadores destacam, foi, porm, mais importante no

97

plano externo do que no plano interno 94. A Inglaterra no possua um exrcito permanente; o exrcito permanente francs
era pequeno e estava estacionado sobretudo nas fronteiras; o
exrcito espanhol servia essencialmente em Itlia, no Imprio
ou nos Pases Baixos. Nem as habilidades administrativas nem
o poder militar chegam para explicar o sucesso da consolidao
do estado no sculo XVI. A utilizao inteligente dos recursos
existentes e o incremento da cooperao entre os soberanos
e os seus sbditos foram os ingredientes essenciais das novas
monarquias .
J vimos que uma das principais fraquezas do estado na
Baixa Idade Mdia era o fosso que existia entre os polticos e
os funcionrios profissionais. Os polticos estavam mal informados e eram egostas e incoerentes nas suas decises. Os
burocratas tinham falta de imaginao, estavam enredados em
rgidas rotinas, ignoravam algumas questes essenciais e nem
sempre estavam em posio de controlar os dirigentes locais.
Os reis de fnais do sculo XV concluram, muito sensatamente,
que era mais fcil reformar os polticos do que os burocratas.
No precisavam de mais do que uma dzia de polticos, ao
passo que tinham de ter milhares de burocratas; havia que
tomar apenas algumas centenas de decises polticas por ano,
enquanto as decises correntes de ordem judicial, fnancera e
administrativa se contavam por dezenas de milhares.
Alm disso, o processo de deciso poltica estava centralizado no Conselho e a natureza amorfa do mesmo tornava
fcil a sua reforma. O soberano era inteiramente livre de determinar a sua composio e as suas obrigaes. Bastava encontrar
alguns homens capazes, p-los a trabalhar e mant-los em funes durante o tempo suficiente para adquirirem os conhecimentos e o talento necessrios. O Conselho podia continuar a

parecer-se muito com o que sempre fora, especialmente em


ocasies formais, podendo incluir oficialmente os prncipes de
sangue, os principais prelados e nobres e os altos funcionrios
do estado; porm, dentro do Conselho formal havia um Conselho executivo (ou vrios, j que, por vezes, as obrigaes
estavam repartidas por dois ou mais grupos] que se foi tornando
cada vez mais profissionalizado. Esse Conselho era constitudo,
na sua maioria, por membros dos estratos inferiores das classes
privilegiadas e da pequena nobreza e por funcionrios do
governo. A alta nobreza estava excluda, porque ser membro
desse Conselho constitua uma ocupao permanente e, em
geral, durante muitos anos. Um conselheiro verdadeiramente
experimentado podia manter-se ao servio de sucessivos soberanos, soberanos cujas posies polticas eram muito diferentes.
Em Frana, Florimond Robertet serviu Carlos VIII, Lus XII e
Francisco 195 Em Inglaterra, William Paget comeou a sua
carreira ao servio de Henrique VIII, teve cargos influentes nos
reinados de Eduardo VI e Maria Tudor e foi consultado em
ocasies importantes por Isabel 96 . Talvez fosse tarefa ainda
mais difcil conservar a confiana do mesmo soberano durante
muitos anos, mas a experincia dos Cecil, no reinado da rainha
Isabel, mostra que isso no era impossvel. E mesmo os conselheiros profissionais que perdiam o favor real, ao fim de um
perodo relativamente curto, em geral, tinham tempo para
imprimir as suas marcas na aco poltica.
Os membros do Conselho no profissionais e que no
trabalhavam nele em tempo inteiro foram perdendo gradualmente grande parte da sua influncia. Alguns deles, devido aos
seus conhecimentos especializados em determinadas reas
muito especficas, podiam ser consultados, de vez em quando,

G. Robertet, Les Robertets au XVle sicle Paris 1888.


..
'
,
Paget foi secretrio de Estado em 1543, superintendente da Casa Real
em 1547, Guarda do Selo Privado em 1555, antigo funcionrio do Conselho e
membro influente do mesmo nos tempos de Eduardo e de Maria.
9S
96

94 Ver as observaes fundamentais de J. Russell Major acerca do exrcito


francs em Representative Institutions in Renaissance France, Madison, 1960,
pp. 910.

98

99

mas eram apenas assessores, e no responsveis polticos. A poltica era traada pelo soberano e por um reduzido nmero de
conselheiros, raramente mais de dez ou doze e, na maioria dos
casos, apenas trs ou quatro.
A profissionalizao do Conselho privado teve duas consequncias importantes. A primeira bvia: os polticos passaram
a ter maiores oportunidades para se informar convenientemente
e mais razes para ponderar cuidadosamente 08 seus juzos.
A segunda decorria naturalmente das pesadas responsabilidades
que enfrentavam e que os fizeram rodear-se de uma legio de
amanuenses, informadores e executantes. Assim, comeou a
formar-se uma nova burocracia em redor dos membros profissionais do Conselho, uma burocracia mais adaptvel aos desejos
do soberano e mais flexvel nos seus mtodos do que a antiga
burocracia corporativa herdada da Idade Mdia.
O melhor exemplo dessas transformaes constitudo
pela evoluo do cargo de secretrio de estado (Secretary of
Statei?", Os secretrios (havia geralmente dois ou mais) eram
os membros mais profissionalizados e, muitas vezes, mais poderosos do Conselho privado. Originalmente, secretrios particulares do soberano comearam a exercer o seu cargo com muito
97 Acerca do cargo de secretrio em Inglaterra ver J. Otway-Ruthven,
The Klng's Secretary and the Signet Office in the Fifteenth Century, Cambridge, Ingl., 1939; F. M. G. Evans, The Principal Secretary of State, 15581680, Manchester, 1923; e os notveis trabalhos de Conyers ReadMr. Secretary
Ceci/ and Queen Elizabeth, Nova Iorque, 1955, Mr. Secretary Walsingham,3
vols., Cambridge, Mass., 1925. Uma interessante descrio contempornea dos,
deveres do secretrio pode ver-se no ltimo dos trabalhos citados, I, pp. 423443. No que diz respeito Frana, o velho trabalho da Fauvelet du Toe Histoire des Secrtaires d'Estat, Paris, 1668, continua a ser til. Ver tambm
H. de Luay, Des origines du pouvoir ministriel en France: Les Secrtaires
d'Etat depuis leur institution jusqu' la mort de Louis Xv, Paris, 1881; e
N. M. Sutherland, The French Secretaries of State in the Age of Catherine de
Mediei, Londres, 1962.
No que diz respeito a carreiras individuais ver J. Nouaillic, Villeroy, Secrtaire d'Etat et ministre de Charles IX, Henri 111et Henri IV, Paris, 1888, e a
obra sobre os Robertets citada na nota 95.

100

mais informao acerca dos assuntos de estado do que os outros


conselheiros. Uma vez que j redigiam as cartas que expressavam
a vontade do rei, eram muitas vezes chamados a executar as
decises polticas. Mantiveram a sua estreita relao pessoal
com o soberano at muito tempo depois de se terem tornado
funcionrios pblicos, o que significa que conheciam melhor
do que ningum os desejos do homem que tomava as decises
finais. O prestgio e a autoridade dos secretrios aumentaram
constantemente durante a parte final do sculo xv e em seu
redor agruparam-se homens ambiciosos e capazes que procuravam emprego e influncia. Foi a partir desses grupos que acabaram por se criar os novos organismos do governo.
Esses novos organismos, no entanto, s surgiram mais tarde,
no sculo XVI. Entretanto, os secretrios tinham demasiadas
obrigaes a cumprir e continuavam a no dispor de pessoal
suficiente. O seu primeiro dever consistia em garantir a segurana do estado perante os inimigos internos e externos. Para
esse fim, pouco podiam contar com as foras armadas. Como
j vimos, a Inglaterra no dispunha de um exrcito regular, e
os exrcitos dos outros estados eram pequenos e estavam muito
dispersos. Nenhum pas possua uma polcia adequada e as
milcias locais ou as levas organizadas pela nobreza rural apenas
eram eficazes em confrontos com grupos to mal preparados e
organizados como elas prprias. A segurana interna no era
mantida pelo recurso fora, mas sim graas a uma informao
oportuna e ao estabelecimento de uma rede de relaes pessoais
entre os secretrios (e outros membros executivos do Conselho)
e os homens influentes de cada regio. Informao, sugestes,
propaganda e directivas eram veiculadas, a partir de cima, para
os notveis locais; Informao, pedidos e advertncias percorriam a mesma linha, em sentido contrrio, at chegarem ao
Conselho. O sistema estava longe de ser perfeito, mas, no
sculo XVI, os conhecimentos disponveis acerca das condies
prprias de cada lugar e a confiana depositada nas autoridades
locais eram muito maiores do que no sculo XV.

101

I
I
I

~s ameaas externas segurana eram enfrentadas com


tClllC~Smui~o sflmelhantes. Nesta matria, a preocupao
essenca]dera Igualmente obter informao 98. Estabeleceram-se
emba
.
aixa as permanentes; contrataram-se agentes e espies;
Interrogavam_se os mercadores e os viajantes cultos. Tanto
q~ant~ possvel, estabeleceram_serelaes pessoais com estran~eIrOsmfluentes ou bem informados. Os resultados dessa poltca no foram provavelmente to bons como os obtidos no
plano, interno; muito disparate foi comunicado por homens
q~e tinham obrigao de possuir maior capacidade de discernimenm e poucos governos conseguiram no ser miseravelmente
enganados, de vez em quando, por algum soberano estrangeiro.
Apesar de tudo, verificou-se, ao longo do sculo um franco
pro~resso tanto na qualidade da informao obtida, como nas
decI~es tomadas com base nessa informao.
s esforos para obter informaes exactas e oportunas
revelavam o aparecimento de um novo tipo de poltico. Mas
no_devemos esquecer que esses esforos eram mal coordenados
e nao contavam com um apoio adequado por parte dos governos Os pr' .
".
.
opnos secretanos tinham grandes carncias de pessoal e de fundos e os outros membros do Conselho recebiam
~ma .ajuda ainda mais pequena. Uma vez que o poder era atriuto dos bem informados, os homens ambiciosos utilizavam
recursos prprios - sociais e financeiros - para obter essa infor:;ao .. Uma vez que o poder, o prestgio e talvez a riqueza
~pendIam dos contactos com o Conselho, os jovens estavam
d lSpostos
a servir de a.. i_t t
.
'.
en es aos
uma retnbuIo
peq ~
, conselheIros , em troca de
O
uena, ou ate sem qualquer retribuio.
s governos poupavam
d id
.
.
.
ambIes e recursos de sem
t' IUVI a dinheiro recorrendo s
par ICU ares, mas, ao mesmo tempo,

---9, "

ver o tratado sobre os deveres d


".
E. Ii. Harbison Rival Amb,,~
e um secretano Citado na nota 97;
1
'
assaaon at lhe C.
.1'
940; Garrett Mattingly Renaissa
D' 1
ourr oj Queen Mary, Princeton,
'
nce 'p'Omacy, Nova Iorque, 1955.

102

contribuam para atrasar o desenvolvimento da profissionalizao de reas-chave da administrao, como a diplomacia e


as questes militares. Os poucos elementos profissionais que
comeavam a aparecer no Conselho dependiam em grande
parte do apoio de amadores e colaboradores ocasionais. Esta
mistura de amadorismo e profissionalismo uma das razes
pelas quais foi to lento o processo de criao de departamentos bem organizados a partir do Conselho privado. Mas difcil
imaginar a forma de evitar essa amlgama, quando os governos
no podiam, ou estavam convencidos de no poder, pagar a um
elevado nmero de funcionrios profissionais.
Outro problema consistia na coordenao do funcionamento de uma nova burocracia que estava ainda pouco estruturada com o da velha mquina burocrtica, solidamente estabelecida. evidente que tinha de haver alguma frico. Nunca
nenhum governo foi capaz de eliminar as rivalidades existentes
entre os vrios departamentos, e essas rivalidades tendem a ser
particularmente grandes quando um novo departamento procura ocupar um lugar prprio numa estrutura administrativa
rgida. O exemplo mais evidente desse tipo de rivalidade vamos
encontr-lo, nos sculos XVI e XVII, nos tribunais. Todos os
soberanos europeus de certa importncia tinham reservado
para si determinados direitos de justia, embora permitissem
que a larga maioria dos casos fossem resolvidos pelos seus juzes
profissionais. Nos finais do sculo XV e sobretudo no sculo XVI,
os soberanos utilizavam mais do que nunca esses direitos reservados. O Conselho, uma comisso, ou um membro individual
do Conselho, actuando em nome do rei, podiam julgar casos
relacionados com a segurana do estado, ou casos em que a
estrita aplicao da lei ameaasse converter-se numa injustia.
A Inglaterra foi o pas que institucionalizou mais completamente esse processo, criando tribunais do Conselho, como o
Court of Star Chamber e o Court of Requests, o que pode
contribuir para explicar as razes pelas quais os protestos
contra os tribunais especiais (prerogativecourts) foram parti-

103

cularmente enrgicos em Inglaterra 99. Mas a designao pelo


rei de comisses ou cmaras especiais para julgar casos importantes tambm no agradava nada a muitos funcionrios franceses e houve um considervel nmero de ordonnances destinadas a regular ou limitar os direitos de justia reservados ao
rei 100.
Poderamos apontar outros exemplos da existncia de
frico entre funcionrios do governo central, nomeadamente
no domnio das finanas, mas no convm exagerar a sua
importncia. Como J vimos, o Conselho executivo era bastante
restrito e tinha falta de pessoal; no podia, pois, ainda que quisesse, encarregar-se de todas as tarefas que cabiam antiga
burocracia. Por outro lado, essa burocracia estava completamente absorvida pelos assuntos correntes do governo e no
desejava, de forma alguma, lanar-se em mtodos e processos
novos, nem assumir as pesadas responsabilidades do Conselho.
Mesmo no domnio da justia, rea em que os conflitos eram
maiores, existia um considervel grau de cooperao entre os
tribunais ordinrios e os tribunais do Conselho. Os juzes dos
velhos tribunais encontravam algumas vantagens no facto de
permitirem que outros decidissem os casos difceis ou politicamente perigosos.
Um problema mais grave para a nova burocracia era o das
suas relaes com as autoridades locais e regionais. Estas eram
recrutadas, na sua maioria, entre os notveis da regio, suficientemente profissionalizados para se refugiarem no cumprimento das normas e regras prprias do seu cargo e, por outro
lado, suficientemente amadores para terem poucas ambies
de promoo, especialmente se essa promoo os obrigasse a
abandonar a sua residncia. No eram, pois, homens para apli99 W. S. Holdsworth, History of English Law, Bston, 1922, I, pp. 414415,459-465 e 508-514.
100 J. Declareuil, Histoire Gnrale du Droit Franais, Paris, 1925, pp.
664-666.

104

car as directrizes do governo central com excessivo rigor.


A maioria dos membros da administrao municipal e dos
magistrados rurais pertenciam categoria dos notveis locais;
. em Inglaterra, quase todos os funcionrios da administrao
local eram deste tipo. Noutros pases, sobretudo em Frana,
havia juzes e administradores locais verdadeiramente profissionais, na medida em que possuam uma certa preparao
para o desempenho das suas funes e alguma vontade de
progredir na sua carreira ao servio do rei. Contudo, mesmo
estes homens estavam geralmente cheios de preconceitos bairristas e defendiam os privilgios locais ou regionais com um
zelo muito semelhante ao da grande burguesia e dos proprietrios rurais ingleses 101. Todas as decises polticas do Conselho tinham de passar atravs do filtro dos dirigentes e funcionrios locais e, ao longo desse processo, eram frequentemente
eliminados ingredientes essenciais dessas decises. De certa
forma, em pleno sculo XVII, os estados melhor organizados
no passavam ainda de federaes de condados ou provncias e
cada unidade da federao procurava adaptar s suas prprias
necessidades as decises que vinham de cima.
No havia uma forma rpida de resolver este problema.
O nmero de administradores profissionais no era suficiente
para centralizar o governo do pas no seu conjunto e, mesmo
que o fosse, no haveria dinheiro para lhes pagar. Alm disso,
no existia o sentimento de unidade nacional necessrio para
que as vrias regies tolerassem a sua presena. Os intendentes
franceses do sculo XVII enfrentaram fortes resistncias e
101 R. Mousnier, Les XVle et XVIle sicles, Paris, 1954, p. 164: IIs'agssait de savoir qui allait administrer le royaume: des fonctionnaires royaux
nomms et revoqus volont [...] ou des corps d'officiers propritaires de leurs
charges, donc peu maniables et pratiquement irrvocables, plus soucieux des
intrts qu'ils reprsentent que de I'utilit publique [...] allis de nobles d'pe,
devenus puissances provinciales ou locales [...] reprsentant plus les provinces
et les intrts particuliers en face du roi que le roi devant les intrts particuliers et les provinces [...] (Em francs no texto.)

105

nunca tiveram todo o poder que pretendiam. Em Inglaterra,


uma das mais odiosas recordaes que ficou da poca de
Cromwell foi a do domnio ento exercido pelos majores-generais (Major Generais).A Europa do incio da idade moderna ainda no estava pronta para uma verdadeira centralizao e um dos ltimos organismos novos .a tomar forma foi o
Ministrio do Interior.
Dadas as dificuldades existentes, a maioria dos governos
europeus enfrentou o problema das particularidades locais e
regionais com uma notvel inteligncia. Como j dissemos
antes, os membros do governo central tentavam manter contactos epistolares com os dirigentes provinciais e procuravam
vigiar as suas actividades por intermdio de informadores e
espies. Poderia no ser possvel obrigar os notveis locais a
colaborarem com o governo, mas muitas vezes era possvel
conquistar o seu apoio atravs da concesso de honras e
favores aos seus parentes e amigos. Tolerava-se um certo grau
de inconformismo local, desde que fosse discreto. Em ltimo
recurso, podia-se sempre recorrer fora armada contra um
grupo ou uma regio que ultrapassassem os limites do tolervel. No era possvel punir todos os culpados de desobedincia e rebelio; castigavam-se, porm, para dar o exemplo,
os mais notrios.
Podemos pois dizer que, nos reinos ocidentais, os governos centrais, nos sculos XVI e XVII, exerciam um controlo
eficaz, embora muito tnue e indirecto, sobre as provncias.
Todas as rebelies regionais foram, mais cedo ou mais tarde,
sufocadas. As decises dos tribunais, embora lentamente,
eram cumpridas. Os impostos eram regularmente cobrados.
No rendiam tanto como os governos desejariam, nem eram
estabelecidos de acordo com a verdadeira riqueza dos sbditos.
Mas, embora os estados dos comeos da idade moderna, tal
como os seus antecessores medievais, tivessem sempre falta de
dinheiro, dispunham de uma maior margem de manobra sem se
aproximarem da bancarrota. Gastavam mais dinheiro com os

106

palcios e outras manifestaes do esplendor real, com a administrao, com a guerra e a diplomacia, e muito desse dinheiro
era-lhes proporcionado, embora de m vontade, pelo trabalho
daqueles que, ao nvel local, serviam o governo.
Finalmente, a nova burocracia teve de enfrentar certas
dificuldades nas relaes com o seu criador- o rei ou o prncipe. Os soberanos eram muito ciosos do seu poder; no desejavam criar organismos que pudessem tornar-se autnomos,
permanentes e difceis de controlar, especialmente em domnios que lhes estavam tradicionalmente reservados, como a
guerra, a diplomacia e a segurana interna. A posse do poder
executivo tinha passado a constituir o verdadeiro sinal da soberania. A velha ideia de que a soberania era fundamentalmente
o direito de proferir as decises ltimas em questes de justia
estava ainda longe de ter desaparecido, como o demonstra o
clebre prembulo lei sobre a limitao dos recursos (Act in
Restraint 01 Appeals) promulgada por Henrique VlII102.
A nova concepo de soberania como o direito de legislar veio
afectar, sem dvida, o funcionamento dos governos. Os estados
do incio da idade moderna produziam mais leis e a sua legislao afectava um leque mais amplo de actividades humanas (por
exemplo, a religio) do que a dos estados medievais. As crises
polticas dos sculos XVI e XVII no foram, porm, causadas por
confrontos em torno do poder legislativo, mas sim por questes
relacionadas com a posse e as atribuies do poder executivo.
Muitos dos soberanos sustentavam que s a eles cabia o direito
de tomar as decises necessrias para preservar e fortalecer o
estado. Consideravam uma ofensa qualquer tentativa para limitar ou controlar esse poder, qre era exclusivamente pessoal.
Outros poderiam aconselhar, mas s o soberano podia decidir.
102 Statutes 01 the Realm, III, 427 e segs.;o rei que usa a coroa imperial
de Inglaterra tem pleno, absoluto e inteiro poder [...] para executar e fazer
justia e pronunciar o veredicto final sobre todos aqueles, sbditos ou residentes, que vivem no seu reino [...].

107

Um rei dos sculos XVI ou XVII via-se assim confrontado


com um penoso dilema. Precisava de conselheiros competentes,
homens com conhecimentos e experincia, capazes de resolver
todos os problemas e prever todos os riscos. Mas, quanto mais
um conselheiro se aproximava desse ideal, mais provvel era
que comeasse a tomar decises por si prprio, sem consultar
o rei. Uma vez mais, tornava-se impossvel elaborar e fazer
executar medidas polticas inteligentes e consistentes quando
os membros executivos do Conselho apenas podiam contar
com o apoio de um corpo de funcionrios imcompetentes e
pouco profissionalizados. Porm, fornecer um adequado pessoal de apoio aos homens que dirigiam os assuntos militares e
os assuntos estrangeiros significava criar poderosos grupos de
burocratas que poderiam privar o monarca de alguns dos seus
poderes de deciso, como, muito antes, tinham feito os juzes
no tocante s suas atribuies legais. Podemos, pois perceber a
desconfiana dos soberanos em relao aos seus conselheiros
mais competentes, embora no pudessem passar sem eles.
A soluo que veio permitir ao monarca rodear-se livremente de conselheiros experientes e mais ou menos profissionais, sem delegar demasiado poder em nenhum deles, foi a
adopo do princpio da colegialidade. Podia haver, assim,
vrios secretrios de estado, ou uma comisso do Conselho para
os Negcios Estrangeiros, ou servios para regular o comrcio e
administrar colnias. Tanto em Frana como em Inglaterra, por
exemplo, a direco dos negcios estrangeiros esteve, durante
algum tempo, repartida por dois, trs ou quatro secretrios.
Cada secretrio era responsvel por uma determinada rea
geogrfica. Na Inglaterra, no sculo xvn, havia um secretrio
para as relaes com os pases do Norte e outro para as relaes
com os pases do Sul, incluindo as colnias americanas 103.
Em Frana, no sculo xvn, havia quatro secretrios; cada um

103

108

Evans,Principal Secretary ofState, pp. 131-136,261-267 e 323-328.

deles era responsvel pela segurana interna de um sector do


territrio e pelas relaes com os pases estrangeiros que tinham
fronteiras com o seu sector ou que lhe estavam mais prximos 104. Com tal sistema, evidente que no podia haver
secretrios nem Ministrio dos Negcios Estrangeiros que interferissem coma autoridade directa do monarca sobre a conduo
desse negcios.
Perante todos estes obstculos, no nos surpreende nada
o facto de a nova burocracia ter levado dois ou trs sculos a
implantar solidamente servios bem organizados e com atribuies claramente definidas. um pouco estranho verificar que
esse processo no sofreu qualquer acelerao no perodo inicial
da idade moderna. Os primeiros juzes semiprofissionais surgem,
em Inglaterra, na dcada de 1130; por volta de 1250, quando
Bracton escrevia o seu famoso tratado de direito ingls, os
tribunais centrais a cargo de juzes com formao profissional
estavam j plenamente consolidados. Os Franceses comearam
um pouco mais tarde, mas bastou-lhes menos de cento e
cinquenta anos para institurem o Parlement de Paris, a partir
da curia regis, instituio com uma estrutura bastante fluida
e composta, em grande parte, por elementos no proflssonas.
Os novos organismos (negcios estrangeiros, guerra, etc.)
desenvolveram-se mais depressa em Frana do que nos outros
reinos, mas mesmo a teve de passar quase um sculo e meio
entre o aparecimento dos primeiros secretrios com poder e o
estabelecimento de um ministrio permanente para os negcios
estrangeiros. A Inglaterra foi ainda mais lenta e no centralizou
a conduo global de todos os negcios estrangeiros nas mos
de um nico secretrio seno em 1782. Vamos verificar a
existncia de um atraso semelhante na constituio de um
ministrio nico para os assuntos militares e um atraso ainda
maior na criao de ministrios para os assuntos internos.

104

Declareuil,Hist. Gen. du Droit Franais, p. 471.

109

I
I
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I
I
I
I
I
I
I

Se considerannos a Europa no seu conjunto, no possvel


falarmos da existncia de um leque completo de novos organismos governamentais antes do comeo do sculo XIX.
Este lento desenvolvimento dos novos organismos foi a
causa de uma grande confuso e de muita ineficcia. A autoridade estava repartida por vrias entidades e, mesmo com a
maior boa vontade do mundo, essas entidades tinham grandes
dificuldades em estabelecer laos de cooperao entre si.
Quando havia m vontade, e muitas vezes isso acontecia, pequenas disputas davam lugar a interminveis demoras e tornavam quase impossvel a execuo das decises do soberano. Se os
estados europeus comearam a dominar o mundo no comeo
da idade moderna, tal no se ficou certamente a dever
perfeio da sua organizao administrativa. Mais do que isso,
foroso reconhecer que os sistemas administrativos dos
estados europeus, entre o fim da Idade Mdia e a Revoluo
Francesa, eram muito pouco adequados s necessidades e que
qualquer crise, interna ou externa, os submetia a rudes provas.
No podemos, contudo, falar de fracasso total. Mantendo
a credibilidade poltica, os estados europeus foram gradualmente aumentando o seu capital poltico. preciso lembrar
que a estrutura dos estados europeus, apesar de todos os seus
defeitos, era consideravelmente mais slida do que a da maioria
das comunidades polticas do ultramar com que os Europeus
tinham contactos. No havia nada na Amrica, nas ndias
Orientais, nem na maior parte da frica que se parecesse, em
coeso e durao no tempo, com um estado da Europa. E, se
certo que os imprios asiticos, que ocupavam uma vasta
zona que se estendia desde a Turquia at China e ao Japo,
passando pela Prsia, puderam rivalizar com os estados europeus, em organizao e poder, at ao final do sculo XVIII,
tambm certo que, enquanto estes aperfeioavam os seus
sistemas de governo, as estruturas dos imprios asiticos
comeavam a enfraquecer.

110

Os estados europeus no corriam nenhum risco devido


lentido do processo de desenvolvimento das suas instituies
essenciais. Por vezes colhiam at benefcios da maleabilidade
do seu sistema administrativo. Por exemplo, a repartio de
poderes entre os velhos burocratas e a nova casta de polticos
profissionais no representava necessariamente uma desvantagem. As tarefas de rotina eram desempenhadas rotineiramente
por homens que mais no pretendiam do que continuar a seguir
essa rotina, enquanto os polticos podiam dedicar toda a sua
ateno aos problemas importantes e pouco comuns. Se os
dirigentes das classes privilegiadas nem sempre eram receptivos
s ordens do governo, facilitavam-lhe, contudo, a tarefa e
poupavam-lhe despesas ao assumirem certas responsabilidades
de ordem poltica. A fundao das colnias constitui um
exemplo notvel de desempenho de uma funo por parte de
homens abastados, funo que, embora dentro das ambies
dos estados do princpio da idade moderna, estava muito acima
das suas responsabilidades. Devemos tambm lembrar que, na
maioria dos pases, as personalidades locais continuavam a ser
responsveis pelo cumprimento de uma boa parte das disposies de carcter econmico, pela priso dos criminosos e pela
assistncia social. Os membros das classes privilegiadas nem
sempre desempenharam essas funes com uma eficcia e uma
honestidade notveis, mas desempenhavam-nas numa poca
em que o estado no estava em condies de as tomar todas a
seu cargo. Alm disso, talvez o envolvimento de um grande
nmero de pessoas na vida poltica tenha sido mais significativo
do que os resultados concretos do seu trabalho. Tal como o
feudalismo, no seu segundo estdio, dera aos pequenos vassalos
uma oportunidade de participarem nas tarefas do governo, na
qualidade de juzes ou administradores, o segundo estdio da
burocracia proporcionou classe mdia, rural e urbana, uma
oportunidade semelhante. As razes por que assim aconteceu
foram as mesmas em ambos os casos: a antiga classe dirigente
j no conseguia fornecer o nmero de homens necessrio para

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executar todas as tarefas que surgiam e, portanto, foi preciso


recorrer a homens provenientes de outras classes.
A estrutura do estado variava muito, de pas para pas, na
Europa dos sculos XVI e XVII. Alguns estados, especialmente
a Frana do sculo XVIII, estavam muito bem organizados,
enquanto outros, como a Rssia, nessa mesma poca, dificilmente conseguiam sobreviver. No sculo XVIII, essas diferenas
atenuaram-se, sem contudo desaparecerem completamente,
graas a um cuidadoso planeamento e a uma aco deliberada
de imitao. No sculo XIX, as estruturas administrativas, na
maioria dos estados europeus e dos que se inspiravam no modelo europeu, eram muito parecidas, embora as semelhanas
Superficiais escondessem profundas diferenas de esprito e
de eficincia.
Nesse sculo, porm, at os estados mais dbeis da Europa
estavam melhor organizados e tinham uma capacidade maior
para aproveitar os seus recursos humanos e materiais do que
os estados fortes das pocas anteriores.
No entanto, uma boa organizao, s por si, no podia ter
dada origem ao estado moderno. Como j vimos, os estados
relativamente mal organizados do princpio do sculo XVI
foram capazes de romper com a situao de instabilidade e
guerra civil existente, porque uma mudana das atitudes colectivas conduziu existncia de um sentimento de maior lealdade
ao soberano e ao estado. Embora estivessem melhor organizados no sculo XVII, os estados continuavam a ter de enfrentar
problemas de rebelio e guerras civis e, tal como os seus antecessores, beneficiaram das alteraes da atitude dos seus sbditos. A lealdade pessoal ao soberano atingiu o seu ponto culminante Com a doutrina do direito divino. Se um nico homem,
claramente escolhido por Deus, tinha o direito de reinar num
dado momento, ento todas as pessoas de recto pensamento
lhe deviam uma obedincia incondicional. Em pocas anteriores, as pessoas podiam aceitar a ideia de que a monarquia era
a melhor forma de governo, sem pensarem porm que o rei

devesse em tudo ser obedecido, nem que qualquer monarca


fosse insubstituvel. A aceitao da teoria do direito divino
veio tornar ilegtima qualquer resistncia vontade do soberano,
contribuindo, assim, para fortalecer o estado. Para convencer
os que manifestavam algum cepticismo em relao ao direito
divino dos monarcas havia uma teoria que demonstrava que o
estado era absolutamente necessrio ao bem-estar do homem
e .que aquela concentrao de poder a que chamamos soberania era essencial para a existncia do estado. O homem no
podia viver uma vida digna desse nome - e at, segundo
Hobbes, no podia sequer viver - se no fosse cidado de um
estado soberano nem obedecesse s suas ordens. Contribuir
para o enfraquecimento ou para a destruio do estado era
ameaar o futuro da espcie humana. Portanto, o estado estava
autorizado a tomar as medidas necessrias para assegurar a sua
sobrevivncia, ainda que tais medidas pudessem parecer cruis
ou injustas.
Esta segunda doutrina foi a que teve maior aceitao.
Aqueles que se opunham aos regimes existentes tinham assim
a possibilidade de tornear ou de ignorar, se fosse necessrio, o
argumento do direito divino. Mesmo para um partidrio convicto da teoria do direito divino no era fcil determinar quem
era o legtimo rei de Espanha em 1700; podia-se, pois, apoiar
um ou outro candidato com plena convico. Na mesma poca,
em Inglaterra, o facto de o seu rei no proclamar que governava
por direito divino no parecia preocupar nada a maioria da
populao; esta obedecia-lhe bastante mais do que tinha obedecido ao soberano anterior, o qual reinara por direito divino.
Mas, mesmo em Inglaterra, onde a monarquia se debilitara e se
tinham imposto restries legais aos actos de governo arbitrrios, nenhum grupo politicamente importante punha em dvida
a necessidade de se preservar e fortalecer o estado. Assim, em
tempo de guerra, os terra tenentes, embora constitussem o
grupo politicamente mais influente do pas, aceitaram pagar
um imposto bastante elevado sobre as suas propriedades.

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A lealdade ao estado compensava muitas debilidades da


organizao administrativa.
A lealdade ao estado no tardou a ser posta prova pelo
aparecimento da ideia de nacionalismo. Quando havia uma
considervel coincidncia entre estado e nao no surgiam
problemas especiais. Mas, quando uma comunidade -nacional
tinha sido dividida em vrios estados, como aconteceu na Alemanha, ou quando um mesmo estado abarcava muitas nacionalidades, como no Imprio dos Habsburgos, era inevitvel o
aparecimento de conflitos entre os velhos e os novos sentimentos de lealdade 105. A resoluo desses conflitos ultrapassa os
limites do presente ensaio; de facto, evidente que este problema no encontrar soluo definitiva no nosso sculo.
A questo que nos interessa agora consiste em saber se o nacionalismo contribuiu para reforar ou, pelo contrrio, para pr
em causa a lealdade em relao aos estados europeus existentes
no sculo XVll.
No fcil encontrar dados que permitam esclarecer este
ponto. Nacionalismo um termo muito vago. Quando comea o nacionalismo a ser mais do que uma simples xenofobia?
Como se distingue das velhas fidelidades locais e regionais?
Quais so as suas relaes com as particularidades religiosas,
culturais e lingusticas? Sobre este assunto quase nada podemos
afirmar a no ser que no sculo XVII havia alguns sinais do que
poderamos chamar nacionalismo em reinos com uma longa
tradio, como a Inglaterra, a Frana e a Espanha, e que esse
nacionalismo contribuiu para o esforo destes estados. Noutras
regies no era ainda suficientemente forte para destruir os
estados existentes, nem para impedir a consolidao daqueles
que no estavam perfeitamente unificados. Assim, os Escoceses,

lOS Ver Karl Deutsch e William J. Foltz (eds.), Natton-Building, Nova


Iorque, 1963, especialmente os trs primeiros captulos, que so respectivamente
de Deutsch, Strayer e Friedrich.

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fortemente ligados s suas instituies e a formas de vida prprias, aceitaram uma reunio orgnica com a Inglaterra, em
1707, e os rancores dos Magiares e dos Checos contra o domnio austraco no bastaram para impedir a unio dos territrios
dos Habsburgos. A situao era mais difcil em Espanha, onde
os Catales constituam uma permanente ameaa de rebelio e
onde Portugal reconquistou a sua independncia, aps um breve
perodo de submisso ao monarca espanhol. Mas a unificao
da Pennsula Ibrica sob o domnio de um soberano nico era
muito recente, enquanto Portugal e a Catalunha vinham desenvolvendo as suas tradies prprias h alguns sculos. Talvez
seja mais de destacar o facto de a maior parte do pas se ter
mantido sob o domnio de um nico soberano do que a sucesso de Portugal. Alm disso, parte da resistncia s autoridades
de Madrid tinha mais a ver com o regionalismo do que com o
nacionalismo; tratava-se de uma tentativa para conservar privilgios locais, e no para criar um estado nacional separado.
Em 1700, a Europa ocidental tinha j implementado e
desenvolvido as estruturas polticas caractersticas do estado,
estru turas que esto na origem das da maioria dos estados
actuais. As tcnicas que permitem estabelecer organismos
governamentais especializados e devidamente organizados eram
bem conhecidas, embora muitos desses organismos se encontrassem ainda em estado embrionrio. Existia uma burocracia
competente e entre burocratas e polticos tinham-se estabelecido relaes frutuosas. Os negcios estrangeiros comeavam a
ser tratados, finalmente, com uma competncia semelhante
quela que h muito caracterizava o tratamento dos assuntos
internos. A presso exercida pelas exigncias da vida prtica e
a necessidade de garantir a colaborao das classes privilegiadas
tinham contribudo constantemente para aumentar o nmero
de passoas envolvidas na vida poltica. O estado europeu estava
ainda longe de ser uma democracia, mas tambm j no era um
despotismo, dirigido por um monarca e pelos seus comparsas.
A poltica do governo passara a ter de ser explicada e justificada

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perante os milhares de membros das classes dominantes; salvo


raras excepes, seguiam-se rigorosamente os devidos preceitos
legais. Finalmente, e talvez seja o mais importante, o estado
convertera-se numa necessidade vital. Tinha conquistado a lealdade suprema dos seus sbditos. A intensidade dessa lealdade
era varivel, mas nem sequer aqueles que se limitavam a uma
obedincia passiva conseguiam conceber um mundo sem estado ..
A Europa ocidental estava psicologicamente preparada para. o
fortalecimento das formas de organizao e para a multiplicao
das funes do estado. As polticas podiam ser atacadas e os
governos derrubados; porm, as convulses polticas jamais
poderiam destruir o conceito de estado.

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