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FUNDAO U N IV E R S ID A D E DE BRASLIA

R eitor
Lauro M o rh y
V ice-R eitor
Timothy M artin M ulholland
E d ito ra U n iv e r s id a d e d e B ra s lia

D ireto r
Alexandre L im a
Co n selh o E d i

to r ia l

Airton Lugarinho de Lim a Camara,


Alexandre Lima, Elizabeth Cancelli, Estevo Chaves de
Rezende Martins, Henryk S iew ierski, Jos Maria Gonalves de
Almeida Jnior, Moema Malheiros Pontes, Reinhardt Adolf o
Fuck, Srgio Paulo R o u an et e Sylvia Ficher

40 anos

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

Traduo
Beatriz Sidou

EDITORA

UnB

E quipe e ditorial: A i r t o n L u g a r i n h o ( S u p e r v is o editoria l); R e j a n e d e


M en es es ( A c o m p a n h a m e n t o e d ito ria l); W ilm a G on alve s R o s a s S a l ta r e l l i
(Preparao de or ig in a is); G i l v a m Joaquim C osm o e W i lm a G o n a l v e s
Rosas Saltarelli ( R e v i s o ) ; E u g n i o F elix Braga (Editorao e l e t r n i c a ) ;
Cleide Passos, R e jan e de M e n e s e s e Rbia Pereira (n d ic e); M a u r c i o
B o r g e s (Capa)

Copyright 199 8 by Y a l e U n i v e r s i t y
Copyright 2 0 0 1 by E d ito r a U n iv e r s i d a d e de Braslia, pela t r a d u o
Ttulo original: On dem ocracy

Im p resso n o B ra sil

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crito da Editora.
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B i b l io t e c a Central da U niv ersidade de Braslia

Dahl. R o b ert A .
D131

S o b r e a d e m o c r a c i a / Robert A. Dahl: tr a d u o d e
Beatriz S i d o u . -

Braslia : Editora U n iv e r s i d a d e d e

Braslia. 2 0 0 1
2 3 0 p.
T r a d u o de: O n d em ocracy
ISB N : 8 5 -2 3 0 -0 6 2 1 -4
1. D e m o c r a c i a I. Sid ou. Beatriz II. T tulo.
C D U 3 2 1 .7

Sumrio

A g r a d e c im en to s, 9
C a p tu lo 1
P r e c isa m o s

r e a l m e n t e d e u m g u i a ?,

11

P a rte I
O COMEO

C a p t u l o 2
O nde su r g iu e como
BREVE HISTRIA, 17

se d e s e n v o l v e u a d e m o c r a c i a ?

O Mediterrneo, 21
A Europa do Norte, 27
Democratizao: a caminho, apenas a caminho..., 3 2
C a p tu lo 3
O Q U E H P E L A F R E N T E ? , 3 7

O bjetivos democrticos e realidades, 39


Dos julgamentos de valor aos julgam entos empricos, 42
P a r t e II

d e m o c r a c ia id e a l

C a p t u l o 4
O Q UE DEM O CRA CIA ?, 47

Os critrios de um processo democrtico, 4 9


Por que esses critrios?, 50
A lgum as questes decisivas, 52
C a p t u l o 5
Por

q u e a d e m o c r a c i a ?,

57

As vantagens da democracia: resumo, 73

U ma

Sumrio

C a p t u l o 6
P

o r q u e a ig u a l d a d e po l t ic a

I? I g u a l d a d e

in t r n se c a

75

A igualdade bvia?, 75
Igualdade intrnseca: um julgamento moral, 7 7
P or que devemos adotar este princpio, 79
C a p t u l o 7
P O R Q U E I G U A L D A D E PO L T IC A I I ? C O M P E T N C I A C V IC A ,

83

A tutela: uma alegao em contrrio, 83


A com petncia dos cidados para governar, 8 9
Urna quinta norma democrtica: a incluso, 91
P roblem as no-resolvidos, 92
C om entrios conclusivos e apresentao, 9 4
P a r t e III

V E R D A D E IR A D E M O C R A C I A

C a p t u l o 8
Q

ue

in st it u i e s

po l t ic a s

requer

d e m o c r a c ia

em

97
C om o podem os saber?, 98
A s instituies polticas da moderna dem ocracia
representativa, 99
As instituies polticas em perspectiva, 10 0
O fator tamanho, 105
Por que (e quando) a democracia exige representantes
eleitos?, 106
Por que a democracia exige eleies livres, justas e
freqentes?, 109
Por que a democracia exige a livre expresso?, 110
P or que a democracia exige a existncia de fontes alternativas
e independentes de informao?, 111
Por que a democracia exige associaes independentes?, 111
Por que a democracia exige uma cidadania inclusiva?, 112

GRANDE ESCALA?,

C a p t u l o 9
V

I: d e m o c r a c i a e m e s c a l a s d i f e r e n t e s , 115
Em todo caso, as palavras importam, sim..., 115
Democracia: grega x moderna, 117
D em ocracia de assemblia x democracia representativa, 118

a r ie d a d e s

S o b re a democracia

A representao j existia, 119


Mais uma vez: tam anho e democracia, 120
Os limites democrticos do governo representativo, 124
Um dilema bsico da dem ocracia, 125
O negcio s vezes s e r pequeno, 125
s vezes o negcio ser grande, 127
O lado sombrio: a n eg o c ia o entre as elites, 128
Organizaes internacionais podem ser democrticas?, 1 2 9
Uma sociedade pluralista vigorosa nos pases
democrticos, 132
C a p t u l o 10
V

II: c o n s t i t u i e s , 135
Variaes constitucionais, 136
Quanta diferena fazem as diferenas?, 145

a r ie d a d e s

C a p t u l o 11
V

III: p a r t i d o s e s i s t e m a s e l e i t o r a i s , 147
Os sistemas eleitorais, 1 4 7
Algumas opes bsicas p a ra as constituies
democrticas, 154
Algumas orientaes so b re as constituies democrticas, 1 5 6

a r ie d a d e s

PARTE IV
A S CONDI ES F A V O R V E I S E AS DESFA V O R V EIS

C a p t u l o 12
Q U E CONDIES S U B J A C E N T E S F AVO REC EM A

161
A falha das alternativas, 1 6 2
Interveno estrangeira, 1 6 3
Controle dos militares e d a Polcia, 165
Conflitos culturais fracos ou ausentes, 166
Cultura e convices dem ocrticas, 173
Desenvolvimento e c o n m ic o e economia de mercado, 1 7 5
Um resumo, 175
*
ndia: uma democracia improvvel, 176
Por que a democracia se espalhou pelo mundo inteiro, 1 8 0

D E M O C R A C IA ? ,

Su m rio

C a p t u l o 13
P O R QUE O CAPITALISM O D E M E R C A D O F A V O R E C E A

183
Algumas ressalvas, 186

D E M O C R A C IA ,

CAPTULO 14
P O R QUE O CAPITALIS MO D E M E R C A D O P REJUD ICA A
D E M O C R A C IA ,

191

C a p t u l o 15

199
a ordem econm ica, 2 0 0
a internacionalizao, 202
a diversidade cultural, 20 2
a educao cvica, 2 0 4

VIAG EM IN ACA BADA ,

Dificuldade
Dificuldade
Dificuldade
Dificuldade

1:
2:
3:
4:

A p n d ic e A

Os

sist e m a s e l e it o r a is ,

209

A p n d ic e B
A ACOM ODAO POLTICA N O S P A S E S TNICA OU
C U L T U R A L M E N T E D IV ID ID O S ,

213

A p n d ic e C

A
R

C O N T A G E M DOS PAS ES D E M O C R T I C O S ,
efe r n c ia s b ib l io g r f ic a s ,

N D IC E ,

227

221

217

Agradecimentos

Pelo que m e lembro, foi para minha mulher, A nn Sale Dahl,


que m encionei que talvez estivesse interessado.em escrever mais
um livro sobre a teoria e a prtica da democracia. Dessa vez. o li
vro que eu tinha em mente seria menos acadm ico do que a maio
ria dos outros j publicados. Eu no escreveria o livro para outros
acadmicos n e m especialmente para os norte-am ericanos. Eu gos
taria de ser til para qualquer pessoa, em qualquer lugar, seria
mente interessada em aprender mais sobre um assunto vasto, que
pode facilm ente tornar-se to complicado que as nicas pessoas
desejando investig-lo em profundidade so os tericos polticos,
filsofos e o utro s estudiosos. Confesso que encontrar o estilo exalo
seria dificlimo. A entusistica reao de Ann me incentivou a se
guir em frente. Ela tambm foi a primeira leitora de um esboo
quase com p leto ; suas atiladas sugestes editoriais melhoraram
bastante a m in h a exposio do assunto.
Dois o cup a d ssim o s colegas da universidade, Jam es Fishkin
e Michael W a lzer, generosamente fizeram com entrios detalhados
a meu ra sc u n h o terminado - bom, no ex atam ente terminado, no
final das c o n ta s . S uas crticas e sugestes fo ram to im portantes
e to teis q ue adotei quase todas; tive de deixar algum as de lado.
pois me p a r e c i a m exigir um livro bem m ais co m p rid o do que o
que eu tinh a em mente. Tambm devo a H ans D aalder, Arend
Lipjhart e H a n s Blockland por seus importantes comentrios sobre
a Holanda.
Sou grato a Charles Hill, David Mayhew, lan Shapiro e Norma
Thompson p o r responderem a meu pedido de nom es de obras que
servissem aos leitores desejosos de prosseguir estudando o tema.
Suas sugestes enriqueceram a lista intitulada M ais leituras".

10

R o b e rt A. Dahl

Bem antes de completar o original, mencionei-o a John CovelI,


editor snior na Yale University Press, que imediatamente expres
sou grande interesse nele. D e pois de lhe entregar uma cpia do
manuscrito, as perguntas e s u g est es que ele ofereceu me ajudaram
a aperfeio-lo em muitos pontos.
Sinto-me feliz porque este livro a continuao de um longo
relacionamento com a Yale University Press. Para mim, especial
mente prazeroso que a Yale University Press o esteja publicando,
porque ao escrev-lo no hesitei em consultar trabalhos antigos
m eus que a Yale publicou no co rrer de muitos anos. Tambm me
senti encantado com o diretor J o h n Ryden, a diretora associada
Tina Weiner e a diretora adm inistrativa Meryl Lanning, que no
apenas expressaram seu entusiasm o pela publicao do livro, mas
avalizaram energicamente m in h a proposta de que ele fosse rapida
m ente traduzido e publicado em outros pases, de modo a torn-lo
disponvel a leitores em outros can tos do mundo.
Por fim, o trabalho de editorao de Laura Jones Dooley, e d i
tora assistente, foi rpido e maravilhoso. Sua contribuio invisvel
para o leitor, mas o autor sabe muito bem que o livro est melhor por
causa desse trabalho - e espera que ela tambm saiba...

Captulo 1

Precisamos realmente de um guia?

Durante esta ltima metade do sculo XX, o mundo testemu


nhou uma extraordinria alterao poltica, sem precedenles. Todas
as principais alternativas para a democracia desapareceram, trans
formaram-se em sobreviventes excntricos ou recuaram , para se
abrigarem em seus ltimos basties. No incio do sculo, os inimi
gos pr-m odernos da democracia - a monarquia centralizada, a
aristocracia hereditria, a oligarquia baseada no sufrgio limitado e
exclusivo - haviam perdido sua legitimidade aos olhos de boa parte
da humanidade. Os mais importantes regim es an tid em o crtico s
do sculo X X - o comunista, o fascista, o nazista - desapareceram
nas runas de uma guerra calamitosa ou. como aconteceu na Unio
Sovitica, desm oronaram internamente. As ditaduras militares fo
ram totalmente desacreditadas por suas falhas, especialmente na
Amrica Latina; onde conseguiram sobreviver, em geral adotaram
uma fachada pseudodemocrtica.
Assim, teria a democracia pelo menos conquistado o apoio dos
povos e das pessoas pelo mundo afora? No. C ontinuaram a existir
convices e movimentos antidemocrticos, muitas vezes associa
dos ao nacionalismo fantico ou ao fundamentalismo religioso.
Existiam governos democrticos (em variados graus de dem ocra
cia) para menos da metade da populao do m undo. Um quinto
dos habitantes do mundo vivia na China - que, em seus ilustres 4
mil anos de histria, jamais experimentou um governo dem ocrti
co. Na Rssia, que s fez a transio para o governo democrtico
na ltima dcada do sculo, a democracia era frgil e j i n h a fraco
apoio. M esm o nos pases em que h muito a dem ocracia fora esta

12

Robert A. Dahl

belecida e parecia segura, alguns observadores sustentavam que a


democracia estava em crise ou, no mnimo, gravemente distorcida
pela reduo na confiana dos cidados de que os lderes eleitos, os
partidos polticos e os funcionrios do governo conseguiriam ou
realmente tratariam corretamente 0 11 pelo menos teriam algum su
cesso em questes como o persistente desemprego, os programas
de bem-estar, a imigrao, os im postos e a corrupo.
Suponha que dividamos os cerca de duzentos pases do mundo
entre os que tm governos no-democrticos, os que tm novos
governos democrticos e os que tm governos democrticos longos
e relativamente bem estabelecidos. Deve-se reconhecer que cada
um desses grupos abrange um conjunto imensamente diversificado
de pases. No obstante, essa trplice simplificao nos ajuda a per
ceber que, de uma perspectiva democrtica, cada grupo enfrenta
uma dificuldade diferente. Para os pases recentemente democrati
zados, a dificuldade saber se e co m o as novas instituies e as
prticas democrticas podem ser reforadas ou, como diriam al
guns cientistas polticos, consolidadas, para que venham a suportar
o teste do tempo, o conflito poltico e a crise. Para as democracias
mais antigas, o problema aperfeioar e aprofundai a sua dem o
cracia.
A esta altura, pode-se muito b em perguntar: o que realmente
entendemos por democracia? O que distingue um governo democrti
co de um governo no-democrtico? Se um pas no-democrtico faz
a transio para a democracia, transio para o qu! Com refe
rncia consolidao da dem ocracia, o que exatamente consoli
dado? E o que significa falar de aprofundar a democracia num
pas democrtico? Se um pas j um a democracia, como ele pode
r se tornar mais dem ocrtico! E assim por diante...
A democracia, de vez em quando, discutida h cerca de
2.500 anos - tempo mais do que suficiente para reunir um bom
conjunto de idias sobre o qual todos ou quase todos possam con
cordar. Aqui no tratamos de saber se para o bem ou para o mal.
Os 25 sculos em que tem sido discutida, debatida, apoiada,
atacada, ignorada, estabelecida, praticada, destruda e depois s vezes
restabelecida aparentemente no resultaram em concordncia sobre
algumas das questes fundamentais sobre a democracia.

Sobre a democracia

13

O prprio fato de ter uma histria to com prida ironicamente


contribuiu para a confuso e a discordncia, pois d e m o c ra c ia tem
significados diferentes para povos diferentes em d iferen tes tempos
e diferentes lugares. Por longos perodos 11a histria hum ana, na
prtica, a dem ocracia realmente desapareceu, m al sobrevivendo
como valiosa idia ou memria entre poucos. A t dois sculos
atrs apenas (digam os, h dez geraes), a histria tin h a pouqus
simos exemplos de verdadeiras democracias. A d em o cracia era
mais assunto para teorizao de filsofos do que u m verdadeiro
sistema a ser adotado e praticado pelos povos. M e s m o nos raros
casos em que realm ente existia uma democracia ou um a rep
blica, a m aioria dos adultos no estava autorizada a participar da
vida poltica.
Embora em seu sentido mais geral seja antiga, a fo rm a da de
mocracia que discutirei neste livro um produto do sculo XX.
Hoje, pressupe-se q ue a democracia assegure v irtu alm en te a todo
cidado adulto o direito de voto. No entanto, h c e rca de quatro
geraes - por volta de 1918, mais ou menos ao final da Primeira
Guerra Mundial - , em todas as democracias ou repblicas indepen
dentes que at ento existiam, uma boa metade de toda a populao
adulta sempre estivera excluda do pleno direito de cidadania: a
metade das m ulheres.
Temos ento algo impressionante a pensar: se aceitssem os o
sufrgio universal co m o exigncia da democracia, hav e ria algumas
pessoas, em praticam ente todos os pases dem ocrticos, que seriam
mais velhas do que seu sistema democrtico de g o v ern o . A dem o
cracia no sentido m oderno talvez no seja l m u ito jovem, mas
tambm no to antiga...
Pode-se fazer u m a objeo: os Estados U nidos n o se torna
ram uma d em ocracia da Revoluo norte-americana em diante uma d em o c ra c ia n u m a repblica , como a c h a m o u A braham
Lincoln? O ilustre francs Alexis de Tocqueville, d e p o is de visitar
os Estados U nidos nos anos 1830, no chamou seu fa m o so livro de
A dem ocracia n a A m ric a ? Os atenienses no c h a m a v a m de rfftio-*'
cracia seu sistem a no sculo V a.C.? E o que era a repblica rom a
na, se no u m a espcie de democracia? Se d e m o c ra c ia significou
diferentes coisas em pocas diferentes, como p o d e re m o s ns co n
cordar sobre o que signifique hoje?

14

R o b ert A. Dahl

Uma vez comeado, pode-se insistir: por que, afinal, a d e m o


cracia desejvel? E quo dem ocrtica a democracia nos p a
ses hoje chamados dem ocrticos - Estados Unidos, Inglaterra,
Frana, Noruega, Austrlia e muitos outros? Alm do m ais, ser
possvel explicar por que esses pases so democrticos e tantos
outros no? Poderamos fazer muitas perguntas mais.
Assim, a resposta pergunta no ttulo deste captulo est ra zo a
velmente clara. Quando se est interessado em procurar re spo stas
para as perguntas essenciais sobre dem ocracia, um guia pode ajudar.
Nesta pequena excurso, voc no encontrar respostas para
todas as perguntas que gostaria de fazer. Para manter a nossa v ia
gem relativamente curta e acessvel, teremos de passar por cim a de
incontveis trilhas que voc talvez preferisse explorar. E las re al
mente deveriam ser exploradas... Espero que depois desta nossa
excurso voc comece a explor-las por sua conta. Para ajud-lo
nesse empreendimento, no final deste livro darei uma rpida lista
de obras pertinentes.
Nossa viagem comea pelo comeo: as origens da d em ocracia.

Farte I
0 comeo

Captulo 2

Onde surgiu e como se


desenvolveu a democracia?
Uma breve histria

V oc deve lembrar que iniciei dizendo que a democracia,(de


vez em quando) discutida h 2.500 anos. Ser realmente to velha
a dem ocracia? Muitos norte-americanos e outros acreditam que a
dem ocracia com eou h duzentos anos, nos Estados Unidos. Ou
tros, cientes de suas razes clssicas, afirmariam que ela teria co
meado na Grcia ou na Roma antiga. Onde com eou e como teria
evoludo a democracia?
T a lv e z fosse agradvel vermos a democracia progredindo mais
ou m enos continuamente desde sua inveno, por assim dizer, na
Grcia antiga h 2.500 anos e aos poucos se expandindo a partir
daquele nfim o comeo at os dias de hoje, quando chegou a todos
os continentes e a uma boa parte da humanidade.
B elo quadro - mas falso, no mnimo por duas razes.
E m primeiro lugar, como sabe qualquer conhecedor da histria
europia, depois de seus primeiros sculos na G rcia ou em Roma,
a ascenso do governo popular transformou-se em declnio e queda.
Ainda que nos permitssemos uma razovel liberdade para decidir
quais governos contaramos como populares , dem ocrticos ou
republicanos , sua ascenso e sua queda no poderiam ser descri
tas com o ascenso firme at um pico distante, pontilhada aqui e ali
por breves descidas. Ao contrrio, o rumo da histria democrtica
mais parece a trilha de um viajante atravessando um deserto plano

N m ero dc pases

Ln
o

ro
ro

o
o

cn
o

-*
-*

o
o

<jy

FIGURA

1. Pases democrticos (com sufrgio masculino ou pleno sufrgio, 1850-1995)

Todos os pases

M Dem ocrticos

Sobre a democracia

19

e quase interminvel, quebrada por apenas alguns morrinlios, at


finalmente iniciar a longa subida at sua altura no presente (Fig. 1).
Em segundo lugar, seria um equvoco pressu po r que a demo
cracia houvesse sido inventada de uma vez por todas como, por
exemplo, foi inventada a mquina a vapor. Q u a n d o descobrem que
prticas ou ferramentas surgiram em m om entos diferentes e em
diferentes lugares, antroplogos e historiadores e m geral desejam
saber com o esses aparecimentos isolados foram produzidos. Ser
que as ferram entas ou as prticas se espalharam por divulgao a
partir de seus inventores para outros grupos - ou teriam sido in
ventadas de maneira independente por grupos diferentes? Muitas
vezes difcil ou at impossvel encontrar um a resposta. O mesmo
acontece com o desenvolvimento da democracia no mundo. Quanto
de sua dissem inao pode ser explicado sim p lesm ente por sua di
fuso a partir das origens e quanto (se que isto aconteceu) por ter
sido criado de modo independente em diferentes pocas e diferen
tes lugares?
E m b o ra no caso da democracia a resposta este ja sempre ro
deada por muita incerteza, minha leitura do registro da histria
essencialmente esta: parte da expanso da dem o cracia (talvez boa
parte) pode ser atribuda diluso de idias e prticas democrti
cas, mas s a difuso no explica tudo. Com o o fogo, a pintura ou a
escrita, a democracia parece ter sido inventada m ais de uma vez,
em mais de um local. Afinal de contas, se houvesse condies fa
vorveis para a inveno da democracia em um m om ento, num s
lu g ar(p o r exemplo, em Atenas, mais ou menos 5 0 0 anos a.C.), no
poderiam ocorrer semelhantes condies favorveis em qualquer
outro lugar?
P re s s u p o n h o que a democracia possa ser inventada e rein
ventada de maneira autnoma sempre que existirem as condies
adequadas. Acredito que essas condies adequadas existiram em
diferentes pocas e em lugares diferentes. A ssim como uma terra
que pode ser cultivada e a devida quantidade de chuva estimularam
o desenvolvim ento da agricultura, determinadas condies favor
veis, sem pre apoiaram uma tendncia para o desenvolvimento de
um governo democrtico. Por exemplo, devido a condies favor
veis, bem provvel que lenha existido algum a form a de democra
cia em governos tribais muito antes da histria registrada.

20

R o b ert A. Dahl

Imagine esta possibilidade: pressuponhamos que certos p o v o s


constituam um grupo bastante unido: ns e eles, ns e outros, a
minha gente e o povo deles, a m inha tribo e as outras tribos. A lm
do mais, pressuponhamos que o grupo (a tribo, digamos) bastante
independente de controle exterior; os membros da tribo m ais ou
menos conseguem dirigir o seu prprio espetculo, por assim dizer,
sem a interferncia de gente de fora. Por fim, suponhamos que um
bom nmero de membros do grupo, talvez os mais idosos da tribo,
vejam-se como bastante iguais, estando bem qualificados para dar
uma palavra em seu governo. E m tais circunstncias, acredito que
seja provvel emergirem tendncias democrticas. Um im pulso
para a participao dem ocrtica desenvolve-se a partir do que p o
deramos chamar de lgica da igualdade.
Durante todo o longo perodo em que os seres humanos v iv e
ram juntos em pequenos grupos e sobreviveram da caa e da coleta
de razes, frutos e outras ddivas da natureza, sem a menor dvida,
s vezes - talvez habitualmente
teriam criado um sistema em
que boa parte dos membros, anim ados por essa lgica da ig uald ade
(certamente os mais velhos ou os mais experientes), p a rtic ip a ria
de quaisquer decises que tivessem de tomar como g rupo. Isto
realmente aconteceu, co n fo rm e est bastante com provado p e lo s
estudos de sociedades tribais grafas. Portanto, durante m u ito s
milhares de anos. algum a fo rm a primitiva da dem ocracia p o d e
muito bem ter sido o sistem a p oltico mais natural .
Entretanto, sabemos que esse longo perodo teve um fim.
Quando os seres humanos com earam a se estabelecer por d e m o
rados perodos em com unidades fixas para tratar da agricultura e
do comrcio, os tipos de circunstncias favorveis participao
popular no governo que acabo de mencionar - a identidade do g r u
po. a pouca interferncia exterior, um pressuposto de igualdade parecem ter rareado. As form as de hierarquia e dominao to rn a
ram-se mais naturais . Em conseqncia, os governos popu lares
desapareceram entre os povos estabelecidos por milhares de anos.
No entanto, eles foram substitudos por monarquias, despotism os,
aristocracias ou oligarquias, todos com base em alguma form a de
categorizao ou hierarquia.
Ento, por volta de 500 a.C., parece terem ressurgido c o n d i
es favorveis em diversos lugares, e alguns pequenos grupos de

Sobre a democracia

21

pessoas c o m e ara m a desenvolver sistemas de governo que pro


porcionavam oportunidades bastante am plas p a ra participar em
decises de grupo. Pode-se dizer que a d e m o cracia primitiva foi
reinventada e m uma forma mais avanada. Os avan o s mais deci
sivos o c o rre ra m na Europa - trs na costa do Mediterrneo, outros
na Europa d o Norte.

O M ed iterr n eo
Os sis te m a s de governo que permitiam a participao popular
de um significativo nmero de cidados foram estabelecidos pela
prim eira v e z n a Grcia clssica e em R om a, p o r volta do ano
500 a.C., e m bases to slidas que resistiram por sculos, com al
gumas m u d a n a s ocasionais.

Grcia
A G r c ia clssica no era um pas no sentido moderno, uni lu
gar em q u e todos os gregos vivessem num nico estado, com um
governo nico. Ao contrrio, a Grcia era com p o sta por centenas
de cidades independentes, rodeadas de reas rurais. Diferente dos
Estados U n id o s , da Frana, do Japo e de outros pases modernos,
os estados soberanos da Grcia eram cidades-estado. A mais famo
sa desde o p erodo clssico foi Atenas. Em 507 a.C ., os atenienses
adotaram u m sistem a de governo popular que duro u aproximada
mente d o is sculos, at a cidade ser subjugada por sua vizinha mais
poderosa ao norte, a Macednia. (Depois de 321 a.C.. o governo
ateniense tro peou sob o domnio m acednio p o r geraes; mais
tarde, a c id a d e foi novamente subjugada, desta v ez por Roma.)
Foram os gregos - provavelmente os atenienses - que cunha
ram o term o demoh-aiur. demos, o povo, e k r a o s , governar. Por
falar nisso, interessante saber que. em Atenas, em bora a palavra
dem os e m g e r a l se referisse a todo o p o v o aten ie n se, s vezes,
significava apenas a gente comum ou apenas o pobre. As vezes,
dem okraiia era utilizada por seus crticos aristocrticos como uma
espcie de epteto, para mostrar seu desprezo pelas pessoas comuns

22

R o b ert A. Dahl

que haviam usurpado o controle que os aristocratas tinham so b re o


governo. Em quaisquer dos casos, dem okralia era aplicada pelos
atenienses e por outros gregos ao governo de Atenas e ao de m uitas
outras cidades gregas.1
Entre as democracias gregas, a de Atenas era de longe a m ais
importante, a mais conhecida na poca e, ainda hoje, de in c o m p a
rvel influncia na filosofia poltica, muitas vezes considerada um
exemplo primordial de participao dos cidados ou, c o i d o diriam
alguns, era uma dem ocracia pa rticip a n te.
O governo de Atenas era com plexo - por demais co m p lex o
para ser devidamente descrito aqui. Em seu mago havia u m a a s
semblia a que todos os cidados estavam autorizados a participar.
A assemblia elegia alguns funcionrios essenciais - generais, por
exemplo, por mais estranho que parea. O principal m todo para
selecionar os cidados p ara os outros deveres pblicos era u m a
espcie de loteria em que os cid ados que poderiam ser e le ito s
detinham a mesma chance de ser escolhidos. Segundo algum as e s
timativas, um cidado com um tinha uma boa chance de ser e s c o
lhido por essa loteria pelo m enos um a vez na vida para servir co m o
o funcionrio mais importante a presidir o governo.
Embora algumas cidades gregas se reunissem, form ando ru
dimentares governos representativos por suas alianas, ligas e c o n
federaes (essencialmente para defesa comum), pouco se sabe
sobre esses sistemas representativos. Praticamente no deixaram
nenlnima impresso sobre idias e prticas democrticas e, com
certeza, nenhuma sobre a form a tardia da democracia representati
va. O sistema ateniense de seleo dos cidados para os d everes
pblicos por sorteio tambm jam ais se tornou uma alternativa
aceitvel para as eleies com o maneira de escolher os re p resen
tantes.
Assim, as instituies p o ltic a s da Grcia, por mais inovadoras
que tenham sido em sua poca, foram ignoradas ou mesmo c la r a

1 Para uma descrio minuciosa da d e m o c rac ia em Atenas, veja M ogens H e r m a n


Hansen. The Alhenian D e m o c ra c v in th e A g e o f Demosthenes: S tm c ta re . P r in
cipies and Ideologv, traduzida pa ra o ingls por J. A. Crook, Oxford, B la c k w e ll.
1991.

Sobre a democracia

23

mente rejeitadas durante o desenvolvimento da m oderna democra


cia representativa.

Roma
Mais ou m enos na poca em que foi introduzido na Grcia, o
governo p o p u lar apareceu 11a pennsula italiana 11a cidade de Roma.
Os rom anos preferiram chamar seu sistema de repblica: res, que
em latim significa coisa ou negcios, e pu b lica s - ou seja, a rep
blica poderia ser interpretada como a coisa pblica ou os neg
cios do p o v o . (Voltarei a essas duas palavras, dem ocracia e
repblica.)
O direito de participar 110 governo da repblica inicialmente
estava restrito aos patrcios, os aristocratas. N um a etapa da evolu
o da d e m o cracia que encontraremos mais adiante, depois de
muita luta, o povo (a plebe) tambm adquiriu esse direito. Como
em Atenas, o direito a participar restringia-se aos homens, o que
tambm aconteceu em todas as democracias que apareceram de
pois, at o sculo XX.
Desde seu incio como urbe de tamanho bastante modesto, a
repblica ro m an a expandiu-se por meio da anexao ou da con
quista m uito alm dos limites da velha cidade, chegando a dominar
toda a Itlia e regies bem mais distantes. A repblica, muitas ve
zes, conferia a valorizadssima cidadania romana aos povos con
quistados, que assim se tornavam cidados rom anos 110 pleno gozo
dos direitos e dos privilgios de 11111 cidado, e no simples sditos.
Ainda q ue esse dom parecesse generoso e sbio, se a julgar
mos da perspectiva atual, descobriremos um enorme defeito: Roma
jamais adaptou adequadamente suas instituies de governo popu
lar ao d esc om u na l aumento no nmero de seus cidados e seu
enorme distanciam ento geogrfico da cidade. Por estranho que pa
rea de nosso ponto de vista, as assemblias a que os cidados ro
manos estav a m autorizados a participar continuavam se reunindo,
como antes, na cidade de Roma - exatamente nesse m esm o Frum,
hoje em runas, visitado pelos turistas. No entanto, para a maioria
dos cidados rom anos que viviam 110 vastssimo territrio da rep

24

R o b ert A. Dahl

blica, a cidade era muito d istan te para que pudessem assistir s


assemblias, pelo menos sem esforo extraordinrio e altssimos
custos. Conseqentemente, e ra negada a um nmero cada vez
m aior (e mais tarde esm agador) de cidados a oportunidade de
participar das assemblias que se realizavam 110 centro do sistema
de governo romano. Era com o se a cidadania norte-americana fosse
conferida a pessoas em diversos estados, conforme 0 pas se expandia,
embora a populao desses no vo s estados s pudesse exercer seu
direito de voto nas eleies nacionais se comparecesse a assem
blias realizadas em W ashington, D. C.
Em muitos aspectos, os rom anos eram um povo criativo e
pragmtico, mas no inventaram ou adotaram uma soluo que
hoje nos parece bvia: um sistem a vivel de governo represeilati
vo, fundamentado em representantes eleitos democraticamente.
Antes que saltemos para a concluso de que os romanos eram
menos criativos ou menos ca p azes do que ns, devemos nos lem
brar que as inovaes e as invenes a que nos habituamos em g e
ral nos parecem to bvias que com eam os a nos perguntar por que
nossos predecessores no as introduziram antes. Em geral, aceita
mos prontamente, sem discutir coisas que algum tempo antes estavam por ser descobertas. Da m esm a forma, geraes que vierem mais
tarde podero tambm se p ergu ntar como no enxergamos d eter
minadas inovaes que viro a considerar bvias... Devido ao que
ns, hoje, aceitamos sem discutir, ser que, assim como os ro m a
nos, seremos insuficientemente criativos na reformulao de nossas
instituies polticas?
Embora a repblica rom an a tenha durado consideravelmente
mais tempo do que a dem ocracia ateniense e mais tempo do que
qualquer democracia m od erna durou at hoje, por volta do ano
130 a.C., ela comeou a enfraquecer pela inquietude civil, pela militarizao, pela guerra, pela corrupo e por um decrscimo 110
esprito cvico que existira entre os cidados. O que restava das
prticas republicanas autnticas terminou perecendo com a ditadu
ra de Jlio Csar. Depois d e seu assassinato em 44 a.C., uma
repblica outrora governada por seus cidados tornou-se um im p
rio, comandado por imperadores.

Sobre a democracia

25

Com a queda da repblica, o governo p o pu lar desapareceu in


teiramente 110 sul da Europa. Excetuando-se os siste m as polticos
de pequenas tribos esparsas, ele desapareceu da fa ce da terra por
cerca de mil anos.

Itlia
Com o um a espcie extinta ressurgindo d epo is de um a grande
mudana climtica, o governo popular com eou a reaparecer em
muitas cidades do norte da Itlia por volta do ano 1100 d.C. Mais
uma vez, foi em cidades-estado relativamente p e q u e n a s que se
desenvolveram os governos populares, no em g ra n d e s regies ou
em grandes pases. Num padro conhecido em R o m a e mais tarde
repetido durante o surgimento dos modernos go v ern o s representa
tivos. a participao nos corpos governantes das cidades-estado foi
inicialmente restrita aos membros das famlias d a classe superior:
nobres, grandes proprietrios e afins. Com o tem p o, os residentes
nas cidades, que estavam abaixo na escala socioecon m ica, com e
aram a ex igir 0 direito de participar. M e m b r o s d o que hoje
chamamos classes mdias - novos ricos, p eq u e n o s mercadores,
banqueiros, pequenos artesos organizados em guildas, soldados
das infantarias comandadas por cavaleiros no apenas eram mais
numerosos do que as classes superiores dom inantes, mas tambm
capazes de se organizar. Eles ainda podiam a m e a a r violentas re
belies e, se necessrio, lev-las adiante. C onseqentem ente, em
muitas cidades, essas pessoas - 0 popolo, com o e ram chamadas ganharam o direito de participar do governo local.
Durante mais de dois sculos, essas repblicas floresceram em
uma srie de cidades italianas. Uma boa parte dessas repblicas,
como F lorena e V eneza, eram centros de e x tra o rd in ria p ro sp e
ridade, refinado artesanato, arte e arquitetura soberbas, desenho
urbano incomparvel, msica e poesia magnficas, e a entusistica
redescoberta do mundo antigo da Grcia e de R om a. Encerrava-se
o que as g eraes posteriores vieram a c h a m a r Id a d e M dia e
chegou aquela inacreditvel exploso de brilhante criatividade, 0
Renascimento.

26

Robert A. Dahl

Infelizmente, para o desenvolvim ento da democracia, entre


tanto, depois de meados do sculo XIV , os governos republicanos
de algumas das maiores cidades cada vez mais deram lugar aos
eternos inimigos do governo popular: o declnio econmico, a cor
rupo, a oligarquia, a guerra, a conquista e a tomada de poder por
governantes autoritrios, fossem prncipes, monarcas ou soldados.
Isso no foi tudo. Vista 110 vasto panorama das tendncias histricas, a
cidade-estado foi condenada como base para o governo popular pelo
surgimento de um rival com foras esmagadoramente superiores: o
estado nacional, ou pas. Vilas e cidades estavam destinadas a ser
incorporadas a essa entidade m aio r e mais poderosa, tornando-se.
11a melhor das hipteses, unidades subordinadas do governo.
Por gloriosa que tenha sido, a cidade-estado estava obsoleta.

Palavras sobre palavras


Voc talvez tenha notado que m e referi a governos populares
na Grcia, em Roma e na Itlia. C om o vimos, para designar seus
governos populares, os gregos inventaram o termo democracia. Os
romanos tiraram do latim 0 nom e de seu governo, a repblica, e
mais tarde os italianos deram este nom e para os governos popula
res de suas cidades-estado. Voc poderia muito bem lembrar que
dem ocracia e repblica se referem a tipos fundamentalmente dife
rentes de sistemas constitucionais. Ou ser que essas duas palavras
refletem justamente as diferenas nas lnguas de que vieram?
A resposta correta foi toldada em 1787, num ensaio influente
que James Madison escreveu para ganhar apoio constituio
norte-americana recentemente proposta. Um dos principais arqui
tetos dessa constituio e estadista excepcionalmente conhecedor
da cincia poltica de seu tempo, M adison fazia uma distino en
tre uma democracia pura, que um a sociedade consistindo num
nmero pequeno de cidados, que se renem e administram o go
verno pessoalmente, e uma repblica, que um governo em que
h um sistema de representao .2

2 James Madison, The Federalist: A C o n n n e n ta rv on lhe C onstitutions o f the


U nited S ta te s.... Nova York, Modern Lib rary [ 1937?]. n 10. p. 59.

Sobre a democracia

27

Essa distino no tinha base alguma na histria anterior: nem


em Roma nem e m Veneza, por exemplo, havia u m sistem a de re
presentao . P ara falar a verdade, todas as p rim e ira s repblicas
cabiam m uito b e m na definio de Madison para democracia.
Alm do mais, essas duas palavras foram usadas c o m o sinnimos
nos Estados Unidos durante o sculo XVIII. A distino de Madison
tambm no encontrada numa obra do conhecido filsofo poltico
francs M o ntesq uieu, a quem Madison admirava imensamente e
muitas vezes elogiou. 0 prprio Madison, p rov av elm ente, sabia
que sua distino no tinha nenhuma base.histrica firme: assim,
devemos concluir que ele a criou para desacreditar crticos que dis
cutiam o fato de a constituio proposta no ser suficientem ente de
mocrtica .
Entretanto (a questo no est clara), talvez as palavras demo
cracia e re p b lic a (apesar de Madison) no d e s ig n a s s e m diferen
as nos tipos de governo popular. Elas apenas refletiam , ao preo
da confuso posterior, uma diferena entre o g re g o e o latim, as
lnguas de que se originaram.

A Europa do N o rte
Quer se cha m a ssem democracias ou repblicas, o s sistemas de
governo p opu lar na Grcia, em Roma e na Itlia no possuam
inmeras das caractersticas decisivas do m o dern o governo repre
sentativo. A G rcia clssica e a Itlia medieval e renascentisla
compunham-se d e governos populares locais, m a s no possuam
um governo nacional eficaz. Por assim dizer, R o m a tinha apenas
um governo local baseado na participao popular, mas nenhum
parlamento nacional de representantes eleitos.
Da perspectiv a de hoje, evidentemente ausente de todos esses
sistemas, estavam pelo menos trs instituies p o lticas bsicas: mu
parlamento n a cio n a l composto por representantes eleitos e governos
locais eleitos p e lo povo que, em ltima anlise, e stav a m subordi
nados ao g overn o nacional. Um sistema co m binando a democracia
em nveis locais com um parlamento eleito pelo p o v o no nvel mais
elevado ainda estava para ser criado.

28

Ro bert A. Dahl

Essa combinao de instituies polticas originou-se na In


glaterra, na Escandinvia, nos Pases Baixos, na Sua e em qual
quer outro canto ao norte do M editerrneo.
Embora os padres do desenvolvim ento poltico divergissem
amplamente entre essas regies, uma verso bastante simplificada
seria muito parecida com essa. Em vrias localidades, homens li
vre s e nobres comeariam a p a rtic ip a r diretamente das assem
blias locais. A essas, foram acrescentadas assemblias regionais e
nacionais, consistindo em representantes a serem eleitos.

A ssem blias locais


Comeo com os vikings, no apenas por sentimentalismo, mas
porque sua experincia no m uito conhecida, embora importan
tssima. Visitei algumas vezes a fazenda norueguesa a cerca de 130
quilmetros a nordeste de Trondheim , de onde emigrou meu av
paterno (e que, para meu encanto, ainda conhecida como Dahl
Vestre, ou Dahl do Oeste). Na cidadezinha prxima, Steinkjer, ain
da se pode ver um anel de grandes pedras em forma de barco,
onde, periodicamente, se reuniam os vikings livres entre mais ou
m enos o ano 600 d.C. a 1000 d.C., para um a assemblia judicial
chamada Ting, em noruegus. Lugares com o esse, alguns ainda
mais antigos, podem ser encontrados por toda a vizinhana.
Por volta do ano 900 d.C., as assem blias de vikings livres no
se encontravam apenas na regio de T rondheim , mas tambm em
muitas reas da Escandinvia. C om o acontecia em Steinkjer, a
T in g caracteristicamente se reunia nu m cam po aberto, marcado por
grandes pedras verticais. Na reunio da Ting, os homens livres re
solviam disputas; discutiam, aceitavam ou rejeitavam leis; adota
vam ou derrubavam uma proposta de mudana de religio (por
exemplo, aceitaram a religio crist em troca da antiga religio
nrdica); e at elegiam ou davam aprovao a um rei - que em g e
ral devia jurar fidelidade s leis aprovadas pela Ting.
Os vikings pouco ou nada sabiam e menos ainda se importa
vam com as prticas polticas dem ocrticas e republicanas de mil
anos antes na Grcia e em Roma. D entro da lgica da igualdade
que aplicavam aos homens livres, eles parecem ter criado suas pr

Sobre a democracia

29

prias assemblias. Entre os vikings livres existia a idia da igual


dade, como d em o n stra a resposta dada por alguns vikings dinam ar
queses quando um mensageiro lhes perguntou da m argem do rio
que subiam na Frana: Qual nome de vosso sen h o r?
- Nenhum. S o m o s todos iguais.'1
Em todo caso, temos de resistir tentao de exagerar. A igual
dade de que se gabavam os vikings aplicava-se apenas aos homens
livres, e m esm o estes variavam em riqueza e sfafus. A baixo dos
homens livres estavam os escravos. Como os gregos e os romanos
ou, sculos depois, os europeus e os americanos, os vikings possuam
escravos: inim igos capturados em batalhas, vtimas desafortunadas
de incurses pelos povos das vizinhanas ou sim plesm ente pessoas
compradas 110 v e lh o comrcio de escravos que havia por toda
parte. Ao contrrio dos homens nascidos livres, quando libertados,
os escravos co ntin uav am na dependncia de seus antigos propriet
rios. Se os escravo s constituam uma classe abaixo dos homens
livres, acima destes havia uma aristocracia de famlias com rique
za, geralmente em terras, e status hereditrio. No pice dessa pir
mide social havia u m rei, cujo poder era limitado por sua eleio,
pela obrigao de o bed ecer s leis e pela n ecessid ade de reter a
lealdade dos nobres e o apoio dos homens livres.
Apesar dessas graves limitaes 11a igualdade, a classe dos
homens livres (cam poneses livres, pequenos proprietrios, agri
cultores) era g ra nd e o bastante para impor uma duradoura influn
cia democrtica nas instituies e nas tradies polticas.
Em diversas outras partes da Europa, as condies locais s
vezes tambm favoreciam o surgimento da participao popular no
governo. Os vales das altas montanhas dos Alpes, por exemplo,
proporcionavam uma medida de proteo e autonomia para os ho
mens livres em penhados em atividades pastoris. Um escritor moderno
descreve a Rcia (m ais tarde, o canto suo de Graubnden), por
volta do ano 800 d.C.:
C a m p o n e s e s l iv r e s ... e n c o n t r a v a m - s e n u m a s i n g u l a r s i t u a o
i g u a l i t r i a . L i g a d o s pelo sta tu s e m c o m u m

. .. e p e l o s d i r e i t o s

c o m u n s d e u s o d o s p a stos das m o n t a n h a s , e l e s d e s e n v o l v e r a m

3 Joliannes Brtfndsted, T h e Vikings, Nova York, Penguin. 1960. p. 241.

30

R o b ert A. Dahl

um s e n t id o d e i g u a l d a d e t o t a l m e n t e e m d e s a c o r d o c o m o i m p u l
so h ie r r q u ic o e v o l t a d o p a r a o s ta h is d o f e u d a l is m o m e d i e v a l .
E ste e sp r ito m a i s t a r d e d o m i n a r i a o p o s t e r io r s u r g i m e n t o d a
d e m o c r a c i a na r e p b l i c a r e c i a n a . 4

D as assemblias aos parlam entos


Quando se aventuraram a oeste, na direo da Islndia, os vikings
transplantaram suas prticas polticas e recriaram em diversos locais
um a Ting. Foram alm: p renunciando o posterior aparecimento de
parlamentos nacionais em todos os cantos, no ano 930 d.C., cria
ram uma espcie de supra Ting, a A lth in g , assemblia nacional que
permaneceu a fonte da legislao islandesa por trezentos anos, at
a Islndia ser finalmente subjugada pelos noruegueses.5
Enquanto isso, na Noruega, na Dinamarca e na Sucia, foram
criadas assemblias regionais que, depois, como aconteceu 11a
Islndia, se transformaram em assemblias nacionais. Embora o
subseqente aumento do poder do rei e das burocracias centraliza
das sob seu controle reduzisse a importncia dessas assemblias
nacionais, elas deixaram sua m arca no que veio a acontecer mais
tarde.
Na Sucia, por exemplo, a tradio da participao popular nas
assemblias do perodo viking levou, no sculo XV, a um precur
sor do parlamento representativo moderno, quando o rei comeou a
convocar reunies de representantes de diferentes setores da socie
dade sueca: nobreza, clero, b urguesia e povo. Posteriormente, essas
reunies evoluram, transform ando-se no riksdag, ou parlamento/'
No ambiente radicalmente diferente da Holanda e de Flandres.
a expanso da indstria, do com rcio e do setor financeiro ajudou a
criar classes mdias urbanas, com postas de indivduos que do m i
navam recursos econmicos de b o m tamanho. Os governantes, que

4 Benjamin R. Barber, The D eath o f C o n m n m a l Liberty: A H istory o f F reedom in


a S m :ss M ountam C ontou, Princeton, Princeto n University Press. 1974. p. 1 15.
5 G w y n Jones, A H istory o f the V ikin g s, 2. ed.. Oxford, Oxford Universily Press.
1985, p. 150, 152, 282-284.
Franklin D. Scolt, Sweden: The N a tio tT s H istory. Minneapolis. University of
M innesota Press, 1977, p. 111-.1-12.

Sobre a democracia

31

ansiavam eternam ente por rendimentos, no p o d iam ignorar* este


rico filo nem tax-lo sem o consentimento de seus proprietrios.
Para obter esse consentimento, convocavam reunies de represen
tantes vindos das cidadezinhas e das classes sociais m ais im por
tantes. Essas assemblias, esses parlamentos ou esses estados,
como eram s vezes chamados, no resultaram diretam ente nas le
gislaturas nacionais de hoje, mas estabeleceram tradies, prticas
e idias que favoreceram intensamente esse resultado.
Enquanto isso, de origens obscuras, aos po u co s surgiu um
parlamento representativo, que nos sculos futuros viria a exercer,
de longe, a maior e mais importante influncia sobre a idia e a
prtica do governo representativo: o Parlamento da Inglaterra m e
dieval. Menos um produto intencional e planejado do q ue uma
evoluo s cegas, o Parlamento emergiu das assem blias convo
cadas esporadicamente, sob a presso de necessidades, durante o
reinado de Eduardo I, de 1272 a 1307.
A evoluo do Parlamento a partir de suas origen s um a his
tria muito dem orada e bastante complexa para ser aqui resumida.
No obstante, mais ou menos no sculo XVIII, essa evoluo havia
levado a um sistem a constitucional em que o rei e o Parlamento
eram limitados um pela autoridade do outro; no Parlamento, o poder
da aristocracia hereditria na Casa dos Lordes era c o n tra b a la n
ado pelo p oder do povo na Casa dos Com uns. A s leis p r o m u l
gadas pelo rei e pelo Parlamento eram interpretad as po r juizes
que, de modo geral (em bora no sempre), in d e p e n d ia m tan to do
rei quanto do P arlam ento.
No sculo XVII, esse aparentemente m aravilhoso sistem a de
pesos e contrapesos entre as grandes foras sociais do pas e a se
parao dos poderes dentro do governo era am plam ente admirado
na Europa. Ele foi louvado, entre outros, por M ontesquieu, o fam o
so filsofo poltico francs, e admirado nos Estados Unidos pelos
elaboradores da constituio, muitos dos quais esperav am criar na
Amrica do Norte uma repblica que teria as virtudes do sistema
ingls, sem os vcios da monarquia. Em seu devido tempo, a repblica
que eles ajudaram a formar proporcionaria uma espcie de modelo
para muitas outras repblicas.

32

Robert A. Dahl

Dem ocratizao: a cam inho, ap en as a ca m in h o ...


Olhando para trs com todas as vantagens de uma viso pano
rmica do passado, facilmente conseguimos ver que 110 incio do
sculo XVIII j haviam surgido na Europa idias e prticas polti
cas que se tornariam importantes elementos nas convices e nas
instituies democrticas posteriores. Usando uma linguagem mais
moderna e abstrata do que em pregariam as pessoas dessa poca,
deixem-me resumir 0 que seriam esses elementos.
Favorecida por condies e oportunidades locais em muitas
reas da Europa (especialmente 11a Escandinvia, em Flandres, na
Holanda, na Sua e na Inglaterra), a lgica da igualdade estimulou
a criao de assemblias locais, em que os homens livres pudes
sem participar do governo, pelo m enos at certo ponto. A idia de
que os governos precisavam do consenso dos governados, que no
incio era uma reivindicao sobre o aumento dos impostos, aos
poucos se tornou uma reivindicao a respeito das leis em geral.
Numa rea grande demais para assemblias diretas de homens li
vres, como acontece numa cidade, num a regio ou num pas muito
grande, 0 consenso exigia representao no corpo que aumentava
os impostos e fazia as leis. M uito diferente do costume ateniense,
a representao devia ser g a r a n t i d a pela eleio em vez de
sorteio ou alguma outra forma de seleo pelo acaso. Para garantir
o consenso de cidados livres em um pas. nao ou estadonao, seriam necessrios legislativos ou parlamentos representati
vos eleitos em diversos nveis: local, nacional e talvez at provin
ciano, regional ou ainda outros nveis intermedirios.
Essas idias e essas prticas polticas europias proporcionaram
uma base para o surgimento da democracia. Enlre os proponentes
de uma democratizao maior, as descries de governos populares
na Grcia clssica, em Roma e nas cidades italianas s vezes e m
prestavam maior plausibilidade sua defesa. Essas experincias
histricas demonstraram que os governos sujeitos vontade do
povo eram mais do que esperanas ilusrias. Elas realmente acon
teceram e duraram muitos sculos; valia a pena tirar proveito delas.

Sobre a democracia

33

O que fa lto u rea liza r


Se as idias, as tradies, a histria e os co stu m e s q u e acabo
de descrever con tinh am uma promessa de d e m o c ra tiz a o ... na
melhor das hipteses, seria apenas uma promessa. A i n d a faltavam
peas decisivas.
Em prim eiro lugar, mesmo nos pases com os m ais auspiciosos
incios, im ensas desigualdades impunham enormes ob stcu lo s
democracia: d iferen a s entre direitos, deveres, i n f l u n c ia e a
fora de escravos e homens livres, ricos e pobres, prop rietrios e
no-proprietrios de terras, senhores e servos, h o m e n s e mulheres,
trabalhadores independentes e aprendizes, artesos e m p re g a d o s e
donos de o ficin a s, burgueses e banqueiros, s e n h o r e s fe u d a is e
rendeiros, n o b re s e gente do povo, monarcas e s e u s s d i t o s , fu n
cionrios do rei e seus subordinados. Mesmo os h o m e n s livres
eram muito desiguais em status, fortuna, trabalho, o b rig a es, co
nhecimento, liberdade, influncia e poder. Em m u ito s lugares, a
mulher de um h o m e m livre era considerada p ro p rie d ad e sua por
lei, pelo costum e e na prtica. Assim, como sempre ac o n te cia em
todos os cantos, a lgica da igualdade mergulhava d e cabea na
desigualdade irracional.
Em segundo lugar, mesmo onde existiam, as a s s e m b lia s e os
parlamentos estavam muito longe de corresponder a m n im o s pa
dres democrticos. Muitas vezes os parlamentos n o e ra m preo
para um m onarca; deveriam passar muitos sculos an te s que o
controle sobre os ministros do rei mudasse de um m o n a r c a para um
parlamento ou que um presidente tomasse o lugar de u m rei. Os
parlamentos em si eram basties de privilgio, es p e c ia lm e n te em
cmaras reservadas para a aristocracia e o alto clero. N a m e lh o r das
hipteses, os representantes eleitos pelo povo tinh am a p e n a s uma
influncia parcial 11a legislao.
Em terceiro lugar os representantes do p ovo , na verdade,
no representavam todo o povo. Afinal de contas, os h o m e n s livres
eram homens. C o m a exceo da mulher que o c a s io n a lm e n te ocu
passe 0 posto de m onarca, metade da populao adu lta estava ex
cluda da vida poltica. Muitos - ou melhor, a m a io ria - dos

34

R o b ert A. Dahl

homens adultos tambm estavam excludos. Somente em 1832 o


direito de voto foi estendido a apenas 5% da populao acim a dos
vinte anos de idade. Naquele ano foi preciso uma tempestuosa luta
para expandir o sufrgio a pouco mais de 7% (Fig. 2)! Na N oruega,
apesar do promissor aparecimento da participao popular nas T in g s
dos tempos dos vikings, a porcentagem era um pouco melhor.7
2. Eleitorado da G r -B reta n h a, 1831-193] (dados da E n
ciclopdia Britnica [1970], verbete Parlamento)

FIG U R A

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G
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97

100

80

74

60
50
40
28.5

30

1886

1914

30
C3

3
C l,
O
Q*
a

16 .4

20
10

4.4
1831

7.1

1832

1864

1868

1 8 83

1921

1931

Em quarto lugar, at depois do sculo VIII, as idias e as c o n


vices democrticas no eram am plam ente compartilhadas n em
muito bem compreendidas. Em todos os pases, a lgica da ig u a l
dade foi eficaz apenas entre poucos - poucos bastante privilegiados.
Mesmo a compreenso do que exigiria uma repblica dem ocrtica
como instituio poltica absolutam ente no existia. A liberdade de
7 D o lf S le m b e r g e r e Bern hard V o g e l , e ds., D ie W ahl D er P a rlia w e n te. v. I,
E uropa Berlim, Walter de Gruyter, 1 9 6 9 , p a rte 1, Tabela A i , p. 632, p a r le 2,
p. 895, Tabela A2, p. 913.

Sobre a democracia

35

expresso era seriam ente restrita, especialmente se exercida para


criticar o rei. N o havia legitimidade ou legalidade na oposio
poltica. A Leal Oposio a Sua Majestade era um a idia cujo
momento aind a no havia chegado. Os partidos polticos foram
amplamente co n denad os por ser considerados perigosos e indese
jveis. As elei es eram notoriamente corrompidas por agentes da
Coroa.
O avano das idias e dos costumes dem ocrticos dependia da
existncia de determ inadas condies favorveis ainda inexisten
tes. Enquanto so m en te uns poucos acreditassem na democracia e
estivessem p ron to s para lutar por ela, o privilgio existente se
manteria c o m a ajuda de governos no-democrticos. M esmo no
momento em q u e muitos passaram a acreditar nas idias e nas me
tas democrticas, outras condies ainda seriam necessrias para
uma d em ocratizao maior. Mais adiante, na Parte IV, descreverei
algumas das m ais importantes dessas condies.
Entretanto, tem os de lembrar que, depois do prom issor incio
esboado n e s te captulo, a democratizao no seguiu a trilha
ascendente at o presente. Havia altos e baixos, m ovim entos de
resistncia, rebelies, guerras civis, revolues. Por m uitos sculos,
a ascenso das m onarquias centralizadas inverteu alguns dos anti
gos avanos ainda que essas mesmas monarquias talvez tenham
ajudado a criar algu m as das condies favorveis democratizao
a longo prazo.
E xam inando-se a ascenso e a queda da dem ocracia, est claro
que no p o d e m o s contar com as foras histricas para assegurar
que a dem ocracia avanar para sempre - ou sobreviver, como
nos fazem le m b ra r os longos perodos em que desapareceram da
face da Terra os governos populares.
A parentem ente, a democracia um fantinho incerta. Em todo
caso, suas ch a n ces tambm dependem do que fazemos. Ainda que
no possamos c o n tar com foras histricas benevolentes para favo
recer a d e m o c r a c ia , no somos simples vtimas de foras cegas
sobre as quais n o temos nenhum controle. Com uma boa com pre
enso do que a dem ocracia exige e a vontade para satisfazer essas
exigncias, p o d e m o s agir para preservar e levar adiante as idias e
os costumes dem ocrticos.

Captulo 3

O que h pela frente?

Q uando se discute a democracia, talvez nada proporcione con


fuso m aior do que o simples fato de dem ocracia referir-se ao
m esm o tem po a um ideal e a uma realidade. Muitas vezes essa dis
tino no muito clara. Por exemplo, A lan diz:
- Penso que a democracia a melhor forma possvel de governo.
Beth retruca:
- V oc deve estar doido, para acreditar que o chamado governo
dem ocrtico deste pas seja o m elhor que poderamos ter! A meu
ver, no chega a ser uma grande d e m o c ra c ia ...
Naturalmente, Alan fala de um a democracia ideal, e Beth se
refere a um governo de verdade, do tipo chamado dem ocracia. Al
conseguirem esclarecer o significado que cada um dos dois tem em
mente, A la n e Beth muito discutiro. De minha vasta experincia,
sei como isso pode acontecer facilmente - at m esm o (sinto ter de
acrescentar) entre acadmicos profundam ente conhecedores das
idias e das prticas democrticas.
Em geral, podemos evitar esse tipo de confuso esclarecendo o
significado que tencionamos dar expresso - Alan continua:
- A h, mas eu no falava do governo real... Quanto a isso. es
taria inclinado a concordar com v o c . ..
E Beth replica:
- M uito bem, se voc est falando de governos ideais, creio
que est certssimo. Acredito que, no plano ideal, a democracia a
m elhor forma de governo. E por isso que eu gostaria que o nosso
governo fosse bem mais democrtico do que realmente .

38

Robert A. Dahl

Os filsofos empenharam-se em interminveis discusses a


respeito das diferenas entre as nossas opinies sobre metas, fins,
valores e assim por diante, alm de nossas opinies sobre realida
de, verdade e por a afora... temos opinies do primeiro tipo em
resp osta a perguntas do tipo O que eu deveria fazer? Qual a coi
sa certa a fazer? Formamos opinies do segundo tipo em resposta
a perguntas do tipo O que posso fazer? Que opinies esto abertas
para m im ? Quais sero as provveis conseqncias, se eu escolher
fazer X e no Y ? As opinies do primeiro tipo so os julgamentos
de valor, ou julgamentos morais; as do segundo, so os julgam en
tos empricos.

P a la vra s so bre palavras


E m bo ra os filsofos se tenham em penhado em interminveis
discusses sobre a natureza dos julgamentos de valor, dos julga
m entos empricos e sobre as diferenas entre esses dois tipos de
julgam entos, aqui no precisamos preocupar com essas questes
filosficas, pois na vida cotidiana estamos bastante habituados a
distinguir entre o real e o ideal. No obstante, devemos ter sempre
em m ente que bom haver uma distino entre os julgamentos de
valor e os julgam entos empricos, desde que no forcemos demais.
Q u an do afirmamos que um governo deveria dedicar semelhante
considerao ao bem e aos interesses de todas as pessoas ligadas
por suas decises ou que a felicidade o b em m aior, estamos o
mais prxim o possvel de julgamentos puros de valor. Um
exem plo no extremo oposto a proposio estritamente emprica
da fam osa lei da gravitao universal de N ew ton. que afirma que a
fora entre dois corpos diretamente proporcional ao produto de
suas m assas e inversamente proporcional ao quadrado da distncia
entre elas. N a prtica, mviitas afirmaes contm ou implicam ele
m entos dos dois tipos de julgamentos, o que aContece quase sem
pre em relao s opinies sobre a poltica pblica. Por exemplo,
algum que diz que o governo deveria estabelecer um programa
de seguro de sade universal , na verdade, estar afirmando que:

Sobre a dem ocracia

39

(1) a sade um bom objetivo; (2) o governo deveria esorar-se


para atingir este objetivo: e (3) o seguro de sade universal a
m elhor maneira de atingir esse objetivo. Alm do mais, fazem os
um a enorme srie de julgam entos empricos, como o (3), que r e
presentam nossa melhor opinio diante de grandes incertezas. N u m
sentido estrito, no so concluses cientficas . Muitas vezes b a
seiam-se num misto de evidncias concretas, evidncias subjetivas,
evidncia nenhuma e incerteza. Julgamentos desse tipo s vezes
so chamados prticos ou em p rico s . Por fim, um tipo im p o r
tante de julgamento prtico p esa r os ganhos de um determinado
valor, indivduo ou grupo de indivduos em relao aos custos de
outro valor, indivduo ou grupo. P ara descrever situaes dessa
espcie, s vezes tomarei de e m p r stim o uma expresso f r e
qentemente adotada pelos econom istas, para dizer que temos de
escolher enlre as diversas negoc ia es possveis entre os nossos
objetivos. Conforme av a n arm o s, irem os deparando com to d a s
essas variantes de julgamentos d e valor e julgamentos empricos.

O bjetivos democrticos e realid ad es


Embora valha a pena distinguir entre ideais e realidades, t a m
bm precisamos entender c o m o as realidades e as metas ou os
ideais democrticos esto lig ad o s entre si. Nos captulos m ais
adiante, explicarei mais co m pletam ente essas conexes. E nquanto
isso, permitam-me usar um grfico como guia para o que terem os
frente.
Cada uma das quatro q uestes sobre Ideal e Realidade f u n
damental:
O que democracia? O que significa a democracia? Em outros
palavras, que critrios deveram os utilizar para determinar se e
at que ponto - um governo dem ocrtico?

Robert A. Dahl

40

FIGURA 3. Os elementos mais im portantes


Id e a l

Governos democrticos reais

M e t a s e ideais
O que

e a l id a d e

Por que dem ocracia ?

d e m o c r a c ia

Q u e instituies
p o l t ic a s a

Q ue c o n d i e s
fa vorecem a

dem ocra cia

democracia?

e x ig e ?
C a p t u lo 4

Captulos 5 - 7

P arte III

Parte IV

Creio que um sistema como esse teria de satisfazer cinco crit


rios e que um sistema que satisfaa a esses critrios seria plena
m ente democrtico. No Captulo 4, descrevo quatro desses critrios
e nos Captulos 6 e 7 mostro por que precisamos de um quinto cri
trio. No entanto, lembre-se de q u e esses critrios descrevem um
sistema democrtico ideal ou perfeito. Imagino que nenhum de ns
acredita que realmente possam os chegar a um sistema perfeita
m ente democrtico, dados os inm eros limites que o mundo real
nos impe. Contudo, esses critrios nos do padres em relao aos
quais podemos comparar as realizaes e as imperfeies restantes
dos sistemas polticos existentes e suas instituies, e assim podem
nos orientar para as solues que nos aproximariam do ideal.

P or que a democracia? Que razes po d em o s dar para acreditar


que a democracia o m elhor sistem a poltico? Que valores so
mais bem atendidos pela dem ocracia?
Ao responder a essas perguntas, essencial que nos lembre
mos de que no estamos apenas perguntando por que as pessoas
hoje apiam a democracia, por que a apoiaram no passado ou como
surgiram os sistemas democrticos. Pode-se preferir a democracia
por inmeras razes. Por exem plo, algumas pessoas preferem a
democracia sem pensar muito por qu; em seu tempo e lugar, fal
sos louvores democracia pod em ser o mais convencional ou o
mais tradicional a fazer. Alguns preferiro a democracia por acre
ditarem que um governo dem ocrtico lhes dar maior oportunidade

Sobre a democracia

41

de enriquecer, por pensarem que a poltica d em o crtica poder


abrir uma prom issora carreira poltica ou porque a lg u m que adm i
ram lhes diz que a dem ocracia melhor - e assim p o r d i a n t e . ..
Existiro razes p ara apoiar a democracia de im p ortncia mais
geral ou, quem sabe, m ais universal? Acredito q ue sim . Essas ra
zes sero discutidas do Captulo 5 ao Captulo 7.
Dados os lim ites e as possibilidades do unindo r e a l, que institui
es polticas s o necessrias para corresponder d a m elhor m a
neira possvel aos p a d r e s ideais ?
Como v erem o s n o prxim o captulo, em t e m p o s e lugares
variados, sistemas polticos dotados de instituies polticas signi
ficativamente diferentes tm sido chamados de re p b lica s ou d e
mocracias. No captulo anterior, descobrimos um a razo pela qual
diferem as instituies polticas: elas foram ad aptadas a enormes
diferenas no tam anh o ou na escala das unidades polticas - popu
lao, territrio, ou am bas. Algumas unidades polticas, com o uma
aldeia inglesa, so m insculas em rea e populao; outras, como a
China, o Brasil ou os Estados Unidos, so gigantescas em ambas.
Uma pequena cidade poder satisfazer razoavelmente bem aos cri
trios democrticos s e m algumas das instituies q ue seriam ne
cessrias em um grande pas, por exemplo.
Entretanto, desde o sculo XVIII. a idia de dem ocracia foi
aplicada a pases inteiros: os Estados Unidos, a Frana, a GrBretanha, a Noruega, o Japo, a ndia. Instituies polticas que
pareceriam necessrias ou desejveis para a dem o cracia na p eq u e
na escala de um a cidadezinha ou de uma vila m ostrara m ser total
mente imprprias para a escala muito maior de u m pas moderno.
As instituies polticas adequadas para uma cid ad e zin h a seriam
tambm totalmente imprprias at mesmo para p a ses pequenos na
escala global, com o a Dinamarca ou a Holanda. N o s sculos XIX e
XX, surgiu um novo conjunto de instituies parcialm ente asse
melhado s instituies polticas nas democracias e nas repblicas
antigas; mas, visto na ntegra, ele constitui um siste m a poltico in
teiramente novo.
O Captulo 2 apresentou um rpido esboo desse desenvolvi
mento histrico.-Na Parte III, descrevo mais p len am e n te as insti

42

R o b ert A. Dahl

tuies polticas das verdadeiras democracias e como elas variam


em pontos importantes.
Uma palavra de advertncia: dizer que determinadas institui
es so necessrias no dizer que elas sejam suficientes para
atingir a democracia perfeita. Em todos os pases democrticos h
uma grande lacuna entre a democracia real e a democracia ideal.
Esta lacuna oferece uma dificuldade: poderamos encontrar m a n e i
ras de tornar os pases d em ocrticos mais democrticos?
Se at mesmo os pases democrticos no so totalmente
democrticos, o que p o d erem o s dizer de pases que no dispem
das grandes instituies polticas da democracia moderna - os pa
ses no-democrticos? C o m o seria possvel torn-los mais d e m o
crticos, se que isto seria possvel? Por que razo alguns pases se
tornaram mais dem ocrticos do que outros? Essas questes nos
levaro a outras. Que condies em um pas (ou qualquer outra
unidade poltica) favorecem o desenvolvimento e a estabilidade das
instituies democrticas? Inversamente, poderamos perguntar:
quais condies tm probabilidade de evitar ou impedir seu su rg i
mento e sua estabilidade?
No mundo de hoje, essas questes tm extraordinria im portn
cia. Felizmente, neste final do sculo XX, temos respostas muito
melhores do que se poderia obter h poucas geraes e muito m e
lhores do que em qualquer outro momento da histria. Na Parte IV.
indicarei as respostas que tem os para essas questes decisivas 110
momento em que se encerra o sculo XX.
As respostas que tem os no deixam de ser um tanto incertas.
No obstante, elas p rop orcion am um ponto de partida mais firme
do que nunca para procu rarm os as solues.

Dos julgamentos de v a lo r aos julgamentos em pricos


Antes de abandonar o grfico, desejo chamar ateno para
uma importante m udana quando passamos da esquerda para a d i
reita. Ao responder p ergunta O que democracia?, fazem os j u l
gamentos exclusivamente baseados em nossos valores ou no que
acreditamos ser um objetivo bom, correto ou desejvel. Q uando
passamos para a p erg unta P or que dem ocracia?, nossos ju lg a

Sobre a democracia

43

mentos continuam dependendo muito de valores ideais, mas tam


bm de nossas convices relacionadas a con e x es causais, a limi
tes e a possibilidades no mundo real nossa volta - ou seja, em
julgam entos empricos. Comeamos a confiar b e m mais nas inter
pretaes das evidncias, dos fatos e dos fatos implcitos. Quando
tentamos decidir que instituies polticas a d em ocracia realmente
exige, confiam os ainda mais nas evidncias e n o s julgamentos em
pricos. N o entanto, aqui tambm o que tem im po rtn cia para ns
em parte depende de nossas opinies anteriores so b re o significado
e o valor da democracia. A razo pela qual talvez nos preocupemos
com a fo rm a das instituies polticas no m und o real que os valo
res da dem ocracia e seus critrios so im portantes para ns.
Q u a n d o chegamos ao lado direito do grfico e procuramos
d e te rm in a r as condies que favorecem o d ese n v o lv im en to e a
estabilidade das instituies democrticas, n o ssas opinies so
diretam ente empricas, dependem inteiramente da maneira como
interpretam os as evidncias de que dispom os. Por exemplo: as
c o n v ic e s dem ocrticas contribuem ou n o c o n trib u e m de ma
neira significativa para a sobrevivncia das instituies polticas
dem ocrticas?
A ssim , nossa trilha nos levar da explorao de ideais, metas e
valores, na Parte II, para as descries m uito m ais empricas das
instituies polticas, na Parte III. Com isso, estarem os em posio
para, na Parte IV, passarmos a uma descrio d as condies favo
rveis ou desfavorveis para as instituies polticas democrticas,
em q u e nossas opinies sero de natureza q u ase exclusivamente
em p rica . Por fim, no ltimo captulo, d e s c re v e re i algumas das
dificuldades que as democracias tero de enfrentar nos prximos
anos.

Parte II
A democracia ideal

Captulo 4

O que democracia?

T odo s ns temos objetivos que no conseguim os atingir sozi


nhos. N o en ta n to , cooperando com o u tras p e s s o a s que visam a
objetivos sem elhantes, podemos atingir alguns deles.
S u p o n h am o s ento que, para atingir certas m etas em comum,
voc e m u ita s centenas de outras pessoas concordam em formar
uma associao. Podemos deixar de lado os objetivos especficos
dessa associao para nos concentrarmos na pergunta que serve de
ttulo para este captulo: O que dem ocracia?
Na p rim eira reunio, continuaremos supond o, diversos mem
bros dizem q u e a associao precisar de u m a constituio. A opi
nio deles b em recebida. J que voc considerada pessoa dotada
de certa habilidade em questes desse tipo, u m m em bro prope que
seja con vid ado para fazer a minuta de u m a constituio, que depois
levaria a u m a prxim a reunio para ser discutida pelos membros.
A proposta adotada por aclamao.
Ao aceitar a incumbncia, voc diz algo mais ou menos assim:
C reio q u e compreendo os objetivos que tem os em comum,
mas no sei m uito bem como deveramos tom ar nossas decises.
Por exem plo: queremos uma constituio que entregue a muitos
dos m ais c a p a z e s e mais instrudos entre ns a autoridade para
tomar todas as nossas decises mais im portantes? Esse arranjo ga
rantiria decis es mais sbias, alm de p oupar muito tempo e esfor
o para os outros.
Os m em b ro s rejeitam em massa um a soluo desse tipo. Um
deles, a qu em chamarei de Principal Falante, argum enta o seguinte:

48

R o b ert A. Dahl

Nas questes m ais importantes de que esta assemblia trata


r, nenhum de ns to m ais sbio do que os outros, p a ra que
automaticamente prevaleam as idias de um ou de outro. A inda
que alguns membros saib am mais sobre uma questo em d e te r m i
nado momento, som os todos capazes de aprender o que precisam os
saber. Naturalmente, terem os de discutir as questes e d elib erar
entre ns antes de chegar a qualquer deciso. Deliberar, discutir e
depois tomar as decises polticas uma das razes pelas quais
estamos formando essa associao. Mas todos estamos igualm ente
qualificados para participar da discusso das questes e discutir as
polticas que a nossa associao deve seguir. Conseqentem ente, a
nossa constituio d eve basear-se nesse pressuposto, ela ter de
assegurar a todos ns o direito de participar das tom adas d e d e c i
so da associao. P a ra ser bem claro: porque estam os todos
igualmente qualiftcados, devem os nos governar dem ocraticam ente.
O prosseguimento da discusso revela que as idias a p resen ta
das pelo Principal F alan te esto de acordo com a viso prevalecente. Todos concordam em fazer o esboo de uma constituio,
segundo esses pressupostos.
Entretanto, ao co m ear a tarefa, descobre-se que diversas asso
ciaes e organizaes que se chamam democrticas adotaram
muitas constituies d iferen tes. Descobre-se que, m e s m o entre
pases democrticos , as constituies diferem em pontos im p o r
tantes. Por exemplo, a Constituio dos Estados Unidos p re v um
poderoso chefe executivo na presidncia e, ao mesmo tem p o, um
poderoso legislativo no Congresso; cada um bastante in d e p e n
dente do outro. Em com pensao, a maioria dos pases europeus
preferiu um sistema parlam entar, em que o chefe do Executivo, o
primeiro-ministro, escolhido pelo Parlamento. Pode-se facilm ente
apontar muitas outras diferenas importantes. Aparentem ente, no
existe uma s constituio democrtica (voltarei a essa qu esto 110
Captulo 10).
Comeamos e n t o a nos perguntar se essas d ife re n te s c o n s
tituies tm algo em com um que justifique intitularem-se d em o cr
ticas. Talvez algum as sejam mais democrticas do que outras?
O que significa d e m o c ra c ia ? Logo os leitores aprendero que a
palavra usada de m an eiras pasmosamente diferentes. S abiam ente,
voc decidir ignorar essa infinita variedade de definies, pois a

Sobre a democracia

49

tarefa que tem pela frente mais especfica: criar um conjunto de


regras e princpios, uma constituio, que d eterm inar como sero
tomadas as decises da associao. Alm disso, a sua associao
dever estar de acordo com um princpio elem entar: todos os
membros devero ser tratados (sob a constituio) com o se estives
sem igualmente qualificados para participar do processo de tomar
decises sobre as polticas que a associao seguir. Sejam quais
forem as outras questes, no governo desta associao todos os
membros sero considerados politicam ente iguais.

Os critrios de um processo democrtico


No espesso matagal das idias sobre a dem ocracia, s vezes
impenetrvel, possvel identificar alguns critrios a que um pro
cesso para o governo de uma associao teria de corresponder, para
satisfazer a exigncia de que todos os m em bros estejam igualmente
capacitados a participar nas decises da associao sobre sua poltica?
Acredito que existam pelo menos cinco desses critrios (Fig. 4).

P articipao efetiva. Antes de ser adotada u m a poltica pela


associao, todos os membros devem ter oportunidades iguais
e efetivas para fazer os outros membros conhecerem suas opi
nies sobre qual deveria ser esta poltica.
Igualdade de voto. Quando chegar o m om ento em que a deci
so sobre a poltica for tomada, todos os m em bros devem ter
oportunidades iguais e efetivas de voto e todos os votos devem
ser contados como iguais.
E n tendim ento esclarecido. Dentro de limites razoveis de tem
po, cada membro deve ter oportunidades iguais e efetivas de
aprender sobre as polticas alternativas im portantes e suas pro
vveis conseqncias.
Controle do programa de planejamento. Os membros devem ter a
oportunidade exclusiva para decidir como e, se preferirem, quais
as questes que devem ser colocadas no planejamento. Assim, o
processo democrtico exigido pelos trs critrios anteriores jamais
encerrado. As polticas da associao esto sempre abertas
para a mudana pelos membros, se assim estes escolherem.

50

R o b ert A. Dahl

Incluso dos adultos. T o d o s ou, de qualquer maneira, a m aio


ria dos adultos residentes permanentes deveriam ter o pleno
direito de cidados im plcito no primeiro de nossos critrios.
Antes do sculo XX, este critrio era inaceitvel para a maioria
dos defensores da dem ocracia. Justific-lo exigiria que exam i
nssemos por que devem os tratar os outros como nossos iguais
polticos. Depois de explorarmos essa questo nos Captulos 6
e 7, voltarei ao critrio de incluso.
F lG UR A 4 .

O que dem ocracia?

A democracia proporciona oportunidades para:


1. Participao efetiva
2. Igualdade de voto
3. Aquisio de entendim ento esclarecido
4.

Exercer o controle definitivo do planejamento

5. Incluso dos adultos


Enquanto isso, voc poderia comear a se perguntar se os quatro
primeiros critrios so apenas selees muitssimo arbitrrias de
vrias possibilidades. T erem o s boas razes para adotar esses pa
dres especiais para um processo democrtico?

P orq u e esses critrios?


A resposta mais curta simplesmente esta: cada um deles
necessrio, se os m em bros (por mais limitado que seja seu nmero)
forem politicamente iguais para determinar as polticas da associa
o. Em outras palavras, quando qualquer das exigncias violada,
os membros no sero politicamente iguais.
Por exemplo, se alguns membros recebem maiores oportuni
dades do que outros para expressar seus pontos de vista, provvel
que suas polticas prevaleam. No caso extremo, restringindo as
oportunidades de discutir as propostas constantes no programa,
uma pequena minoria poder realmente determinar as polticas da

Sobre a democracia

51

associao. O critrio da participao efetiva visa evitar que isso


acontea.
S up onh am o s que os votos de diferentes m e m b ro s sejam con
tados d esig u a lm e n te . Por exemplo, imagine q ue ao s votos seja
atribudo u m peso proporcional quantidade de propriedades dos
membros e estes possuam quantidades im ensam en te diferentes de
propriedades. Se acreditamos que todos os m e m b ro s esto igual
mente b em qualificados para participar das decises d a associao,
por que os votos de alguns deveriam ser contados m ais do que os
votos de outros?
Em bora os dois primeiros critrios paream q u a s e evidentes, o
critrio do entendimento esclarecido poderia ser questionado: ser
necessrio ou adequado? Se os membros no f o r e m igualmente
qualificados, por que ento criar uma constituio b a se a d a no pres
suposto de que so iguais?
C ontudo, como disse o Principal Falante, o p rin cp io da igual
dade poltica pressupe que os membros estejam to d o s igualmente
qualificados para participar das decises, desde q u e tenham iguais
oportunidades de aprender sobre as questes da associao pela
investigao, pela discusso e pela deliberao. O terceiro critrio
visa assegurar essas oportunidades para cada um d o s membros. Sua
essncia foi apresentada no ano 431 a.C. pelo a ten ie n se Pricles,
numa famosa orao comemorativa dos mortos da guerra da cidade:
N o s s o s c id a d o s c om uns, embora o c u p a d o s c o m as atividades
da indstria, ainda so bons juizes das q u e s t e s p b l i c a s ... e.
e m v e z de ver a discusso corno um i m p e d i m e n t o da ao. pen
s a m o s ser um preliminar indispensvel para q u a l q u e r ao judic io sa .1

R eunidos, os trs primeiros critrios parece riam suficientes.


Imagine que alguns membros se oponham secretam en te idia de
que todos devam ser tratados como iguais polticos no governo dos
negcios da associao. Os interesses dos m a io re s proprietrios,
dizem eles, so bem mais importantes do que os interesses dos
1 T uedides. C o m p lete })'rilings: The Pelopoimesicm
t r a d u o Crawley (para
o i n g l s ) n o - re s u m i d a , com introduo de John H. F i n l e y Jr.. N ova York,
R a n d o m H ouse. 1951, p. 105.

52

R o bert A. Dahl

outros. Argumentam que, em bora fosse melhor se os v o to s dos


maiores proprietrios re ceb e sse m maior peso, eles s e m p r e v e n
ceriam, o que parece estar fora de questo. Consequentem ente, s e
ria necessrio haver u m dispositivo que lhes permitisse prevalecer,
no importa o que a m aioria dos associados adote em voto livre e
justo.
Eles apresentam um a soluo criativa: uma constituio que
corresponderia satisfatoriamente aos trs primeiros critrios e que,
at este ponto, pareceria plenam ente democrtica. No entanto, para
anular esses critrios, propem exigir que nas reunies g erais os
membros pudessem apenas discutir e votar sobre q uestes j in
cludas no programa por um a comisso executiva: a particip ao
nesse comit executivo estar aberta apenas para os m a io re s p ro
prietrios. Controlando o programa do governo, essa m inscula
igrejinha teria a certeza de que a associao jamais atuar contra
seus interesses, porque jam ais permitir qualquer p ropo sta que se
mostre contrria a seus interesses.
Depois de refletir, voc rejeitar a proposta deles, p o r v io lar o
princpio da igualdade poltica que deveria sustentar. E m v e z disso,
voc levado a b u scar arranjos constitucionais que s atisfa am o
quarto critrio, garantindo assim que o controle final perm anea
em mos do conjunto dos associados.
Para que os m em bros sejam iguais polticos no g o v e rn o dos
negcios da associao, seria preciso corresponder a to d o s os q u a
tro critrios. Parece ento que descobrimos os critrios que devem
ser correspondidos por u m a associao regida por prin cp ios d e
mocrticos.

Algumas questes d ecisivas


Ser que respondem os pergunta o que d e m o c r a c ia ? ...
Seria to fcil responder a essa pergunta! A resposta q ue apresentei
um bom lugar p ara com earm os, mas ela sugere m u ita s outras
perguntas.
Para comear: m esm o que os critrios sejam bem aplica d o s ao
governo de uma associao voluntria muito pequena, s eria m apli
cveis ao governo de um esta d o . ..?

Sobre a democracia

53

Palavras so b re palavras
C om o a palavra estado muitas vezes utilizada de maneira li
vre e am bgua, eu gostaria de dizer rapidam ente o que entendo so
bre ela. A m e u ver, estado um tipo m uito especial de associao
que se disting ue pelo tanto que pode garantir a obedincia s regras
sobre as quais reivindica jurisdio, por seus m eios superiores de
coero. Q uand o as pessoas falam sobre go v ern o , normalmente
se referem ao governo do estado sob cuja jurisdio vivem. Por
toda a histria, com raras excees, os estados exerceram sua juris
dio so bre pessoas que ocupam um determ in ad o territrio (s ve
zes incerto ou contestado). Podemos ento pensar no estado como
entidade territorial. Embora em alguns m om ento s ou lugares o ter
ritrio de u m estado no seja maior do que u m a cidade, nos ltimos
sculos e m geral reclamaram jurisdio so b re pases inteiros.
P ode-se pensar que uso subterfgios e m m inha rpida tentativa
de transm itir o significado da palavra estado. Os textos de filsofos
conhecedores da poltica e das leis pro vavelm ente exigiriam o con
sumo de u m a pequena floresta, mas o que eu disse servir para
nossos o bjetivo s.2
V o lte m o s nossa questo. Podemos aplicar os critrios ao go
verno de um estado? claro que sim! H m uito tem po, o foco es
sencial das idias democrticas o estado. Em bora outros tipos de
associaes, em especial algumas organizaes religiosas, tenham
mais tarde desempenhado um papel na histria das idias e das
praticas democrticas, desde o incio da dem o cracia na Grcia e na
Roma antiga, as instituies polticas, que norm alm ente conside
ramos caractersticas da democracia, fo ram criadas, em essncia,
como um m eio de democratizar o governo dos estados.
T a lv e z valha a pena repetir: nenhum estado jam ais possuiu um
governo que estivesse plenamente de acordo com os critrios de
um processo democrtico. provvel q ue isso no acontea. No
2 Os leito res norte-americanos acostumados a a p lic a r a e x p ress o estado para os
e stados q u e constituem o sistema federal d o s E sta d o s U n id o s podero achar
co n fu so este uso. A expresso amplamente u s a d a na legislao internacional,
nas c i n c i a s polticas, na filosofia, e em outros pases, incluindo diversos com
sistem as d e federao, constitudos de partes c h a m a d a s p ro v n c ia s (como o Ca
nad), c cm t es (a Sua), Lande (a Alemanha), e a ssim por diante.

54

R o b ert A. Dahl

entanto, como espero demonstrar, esses critrios p ro porcion am


configuraes altam ente vantajosas para se avaliar as realiza es e
as potencialidades do governo democrtico.
Uma segunda questo: seria realista pensar que um a a s s o c ia
o poderia satisfaz er plen am e n te a esses critrios? E m o u tras
palavras, poderia alg u m a associao verdadeira ser p len am e n te
democrtica? No m u n d o real, ser provvel que todos os m e m b ro s
de uma associao tenham iguais oportunidades de participar, de
adquirir informao p ara compreender as questes en v o lv id a s e
assim influenciar o program a?
No, no provvel. Se fosse, seriam teis esses crit rio s? Ou
sero apenas esperanas utpicas pelo impossvel? A re sp o sta mais
simples que so to teis quanto podem ser modelos ideais e mais
importantes e teis do que muitos. Eles nos proporcionam p adres
para medirmos o dese m p e n h o de associaes reais que a f ir m a m ser
democrticas. P od em servir como orientao para a m o ld a g e m e a
remoldagem de instituies polticas, constituies, prticas e arranjos
concretos. Para todos os que aspiram democracia, eles tam b m
podem gerar questes pertinentes e ajudar na busca de respostas.
Assim como se con hece o bom cozinheiro provando a com ida,
espero mostrar nos p rx im os captulos como esses critrios podem
nos orientar para as solues de alguns dos principais p ro b le m a s da
teoria e da prtica dem ocrtica.
Uma terceira questo: considerando que nos sirvam de orien
tao, bastariam esses critrios para o planejamento de instituies
polticas democrticas? Se, com o imaginei anteriormente, houvesse
recebido o encargo de planejar uma constituio d e m o c r tic a e
propor instituies verdadeiras de um governo dem ocrtico, voc
conseguiria passar diretam ente dos critrios ao plano? E v id e n te
mente, no. Um arquiteto munido apenas dos critrios d a d o s pelo
cliente - localizao, tamanho, estilo geral, nmero e tipo d e peas,
custo, cronograma e assim por diante - s poderia d e s e n h a r o pro
jeto depois de levar em conta um a srie enorme de fatores especfi
cos. O mesmo ac onte ce com as instituies polticas.
No nada sim ples encontrarmos a melhor m aneira de inter
pretar os nossos pad res democrticos, aplic-los a u m a associao
especfica e criar as prticas e as instituies polticas que eles exi
giriam. Para isto, dev em o s mergulhar de cabea nas realid ad es po

Sobre a democracia

55

lticas, em que nossas opes exigiro incontveis julgamentos te


ricos e opinies prticas. Entre outras dificuldades, quando tenta
mos aplicar muitos critrios (neste caso, pelo menos quatro),
provvel que venhamos a descobrir que s vezes entram em conflito
uns com os outros e teremos de ponderar os valores conflitantes,
com o descobrirem os no exame das constituies democrticas no
Captulo 10.
Por fim, uma questo ainda mais fundamental: aparentemente,
as idias do Principal Falante foram aceitas sem discusso. Por
qu? Por que deveramos acreditar que a dem ocracia desejvel,
especialm ente no governo de uma associao importante como o
estado? Se a caracterstica desejvel da dem ocracia pressupe a
desejvel caracterstica da igualdade poltica, por que deveramos
acreditar em algo que, diante disso, parece bastante absurdo? E se
no acreditam os em igualdade poltica, com o poderemos apoiar a
dem ocracia? Se acreditamos em igualdade poltica entre os cida
dos de um estado, isto no exigiria que adotssemos algo como o
quinto critrio at mesmo a cidadania?
A gora nos voltaremos para essas com plicadas questes.

Captulo 5

Por que a democracia?

Por que deveramos apoiar a dem ocracia? Por que deveramos


apoiar a democracia no governo do estado? Lembremos: o estado
u m a associao singular, cujo go verno possui uma extraordinria
capacidade de obter obedincia a suas regras pela fora, pela coero
e pela violncia, entre outros meios. N o haver melhor maneira de
governar um estado? Um sistema no-dem ocrtico de governo no
seria melhor?

P alavras sobre palavras


Em todo esse captulo, usarei a palavra dem ocracia livremente
para me referir a governos de verdade (no governos ideais) que
at certo ponto, mas no completamente, correspondam aos critrios
apresentados no ltimo captulo. A s vezes, usarei tambm governo
p o p u la r como expresso abrangente, incluindo os sistemas dem o
crticos do sculo XX e ainda sistem as que so democrticos de
m aneira diferente, nos quais b o a parte da populao adulta est
excluda do sufrgio e de outras form as de participao poltica.
At o sculo XX, a maior parte do mundo proclamava a su p e
rioridade dos sistemas no-democrticos, na teoria e na prtica. At
bem pouco tempo, uma preponderante maioria dos seres humanos s vezes, todos - estava sujeita a governantes no-democrticos.
O s chefes dos regimes no-democrticos em geral tentaram justifi
c a r seu domnio recorrendo velha exigncia persistente de que,
e m geral, as pessoas simplesmente no tm competncia para parti

58

Robert A. Dahl

cipar do governo de um estado. Segundo esse argumento, a maioria


estaria bem melhor se deixasse o com plicado problema do governo
nas mos dos mais sbios - no m xim o, a minoria, s vezes apenas
urna pessoa... Na prtica, esse tipo de racionalizao nunca era
suficiente, e, assim, onde a argumentao era deixada de lado, a coer
o assumia o controle. A maioria jamais consentia em ser gover
nada pelos autonomeados superiores, era obrigada a aceit-los.
Esse tipo de viso (e prtica) ainda no terminou. Mesmo nos dias
de hoje. De uma forma ou de outra, a discusso sobre o governo
de um, de poucos ou de muitos ainda existe entre ns.

F IG U R A 5 . P o r q u e a d e m o c r a c ia ?

A democracia apresenta conseqncias desejveis:


1. Evita a tirania
2. Direitos essenciais
3. Liberdade geral
4. Autodeterminao
5. Autonomia moral
6. Desenvolvimento hum ano
7. Proteo dos interesses pessoais essenciais
8. Igualdade poltica
Alm disso, as democracias m odernas apresentam:
9. A busca pela paz
10. A prosperidade

Diante de tanta histria, por que acreditaramos que a democracia


a melhor maneira de governar u m estado do que qualquer opo
no-democrtica? Contarei por qu. A democracia tem pelo menos
dez vantagens (Fig. 5) em relao a qualquer alternativa vivel.

Sobre a democracia

59

A democracia ajuda a evitar o governo de autocratas


cruis e corruptos
0 problema fu n d a m e n ta l e mais persistente n a p o lt ic a talvez
seja evitar o d o m n io autocrtico. Em toda a h i s t r i a reg istrada,
incluindo este n o s s o te m p o , lderes movidos por m e g a l o m a n i a , p a
rania, interesse p e ss o a l, ideologia, nacionalism o, f religiosa,
convices de superio rid ade inata, pura emoo o u sim ples im pulso
exploraram as e x c e p c io n a is capacidades de c o e r o e v io l n c ia do
estado para a te n d e r a s e u s prprios fins. Os c u sto s h u m a n o s do g o
verno desptico riv a liz a m com os custos da d o e n a , d a fo m e e da
guerra.
Pense em a lg u n s e x e m p lo s do sculo XX. S o b o g o v e rn o de
Joseph Stalin, n a U n i o Sovitica (1929-1953), m i l h e s de pessoas
foram e n c a rc era d as p o r m otivos polticos, m u ita s v e z e s d e v id o ao
medo paranico q u e ele tinha de conspiraes c o n t r a si. E stim a -se
que vinte m ilh e s m o r re r a m nos campos de t r a b a lh o , f o r a m e x e
cutados por ra z e s p o ltic a s ou morreram da fo m e ( 1 9 3 2 - 1 9 3 3 ) que
aconteceu q u a n d o S ta lin obrigou os camponeses a se in s c re v e r nas
fazendas a d m in is tra d a s pelo estado. Embora o u t r o s vinte m ilhes
talvez tenham c o n s e g u id o sobreviver ao g o v ern o d e Stalin, todos
sofreram c r u e lm e n te . 1 P e n se tambm em A d o lp h H itle r, o g o v e r
nante autocrata da A le m a n h a nazista (1933-1945). S e m c o n ta r as
dezenas de m ilh e s de baixas militares e civis r e s u lta n te s da S e
gunda Guerra M u n d ia l, Hitler foi diretamente r e s p o n s v e l pela
morte de seis m il h e s de judeus nos campos de c o n c e n tr a o , alm
de milhares d e o p o sito re s, poloneses, ciganos, h o m o s s e x u a is e
membros de o u tr o s g r u p o s que ele desejava e x t e r m i n a r . S o b o g o
verno desptico de P o t Pol, no Cambodja ( 1 9 7 5 - 1 9 7 9 ) , o K h m e r
Vermelho m a to u u m q u a rto da populao c a m b o d j a n a : p od e-se
dizer que u m e x e m p l o de genocdio auto-infligido. T o g ra n d e era
o temor de Pol Pol d a s classes instrudas, qu e e la s f o r a m p r a tic a
mente e lim in a d a s - u s a r culos ou no ter calos n a s m o s e ra quase
uma sentena de m o rte .

1 F.sses n m e r o s s o de R o b e r l C o nquest. The Great Terror. Sla/iu'.s P v r g e o f lhe

Thirliex, N o v a Y o r k , M a c M i l l a n , 1968, p. 525 ss., e d e u m a c o m p i l a o de


1989, do e m i n e n t e h i s t o r i a d o r russo Roy M e d v ed ev . N e w Y ork Tim es, 4 d e fe
vereiro de 1 9 8 9 , p. 1.

60

Robert A. Dahl

S e in d v id a, a histria do g ov ern o p o p u l a r tem suas prprias


falhas, b astante graves. Como todos os o u tro s g o v e rn o s, os popula
res a lg u m a s vezes agiram injusta ou c r u e lm e n te em relao aos
p o v o s fo ra de suas fronteiras, vivendo e m o u tro s estados - estran
g eiros, c o lo n iz a d o s e assim por diante. C o m e ste s, os governos p o
p u la re s n o se comportaram pior e m re la o a forasteiro s do que os
g o v e r n o s no-dem ocrticos, que m u ita s v e z e s se comportaram
m e lh o r . E m algu ns casos, com o na nd ia , o p o d e r colonial inadver
tida ou intencio nalm en te, contribuiu p ara a c r ia o de convices e
in s titu i e s democrticas. M esm o assim , n o d e v e ra m o s tolerar as
in ju sti a s q u e os pases dem ocrticos m u ita s v e z e s m ostram para
os d e fo ra , p o is assim eles contradizem u m p r in c p io moral funda
m e n ta l q u e (verem os no prximo c a p tu lo ) a ju d a a justificar a
ig u a ld a d e poltica entre os cidados d e u m a d e m o c ra c ia . A nica
s o lu o p a ra essa contradio poder se r u m rig o r o s o cdigo uni
v ersal d e d ire itos hum anos com v ig n c ia n o m u n d o inteiro. Por
im p o r ta n te s que sejam, este problem a e su a s o lu o esto alm dos
lim ite s d e s te livrinho.
O d a n o infligido por governos p o p u la re s a p e ss o a s que vivem
e m s u a ju risdi o e so foradas a o b e d e c e r s u a s leis, mas esto
p r iv a d a s do direito de participar 110 g o v e rn o , i m p e um a dificulda
d e m a i o r s id ia s e s prticas d e m o c r t i c a s . E s s a s pe sso a s so
g o v e r n a d a s , m as no governam. A s o lu o p a r a o p ro blem a evi
d e n te , a i n d a q u e n e m se m p re fcil d e l e v a r a c a b o : os direitos
d e m o c r t i c o s d e v e m ser estendidos aos m e m b r o s dos grupos ex
c lu d o s . E s s a s o lu o foi a m p la m e n te a d o t a d a n o s c u lo X IX e
in c io d o s cu lo X X , quando os limites ao s u f r g i o foram abolidos
e o s u f r g io universal se tornou um a s p e c to n o r m a l do governo
d e m o c r t i c o .2
Espere a !... diria voc, ser que os g o v e r n o s populares Iamb m n o p r e ju d ic a m a minoria de cidado s q u e p o s s u e m os direitos
de v o t o m a s s o derrotados pelas m a io rias? N o se r isto 0 que
c h a m a m o s de tirania da maioria ?

U m a i m p o r t a n t e e x c e o fora m os E s t a d o s U n i d o s ; n o s e s t a d o s d o S ul, eram


i m p o s t o s l i m i te s cie fa cto d o su frgio p elos c i d a d o s n e g r o s at d e p o i s da assi
n a t u r a d o s A t o s d o s D ir e ito s Civis de 19 6 4 -1 9 6 5 .

Sobre a democracia

61

Eu gostaria muito q u e a re sp o sta fosse simples. A li! b e m


mais complicada do que v o c p o d e ria imaginar. Surgem c o m p l i c a
es porque, virtualmente, to d a lei ou poltica pblica, a d o ta d a p o r
um ditador benevolente, p o r m a io ria democrtica ou m ino ria oligrquica, tende a p rejudicar d e a lg u m a forma algumas pessoas. E m
palavras singelas, no se trata de u m a questo de saber se u m g o
verno pode criar todas as su a s leis de modo que nenhuma dela fira
os interesses de qualquer c id a d o . N enh um governo, nem m e s m o
um governo dem ocrtico, p o d e r ia sustentar uma afirm ao d e s s e
tipo. A questo saber se a lo n g o prazo h probabilidade de u m
processo democrtico p r e ju d ic a r m en os os direitos e os in te re sse s
fundamentais de seus c id a d o s do que qualquer alternativa n o democrtica. No m nim o, p o r q u e os governos democrticos p r e v i
nem os desmandos de autocracias no governo, e assim correspondem
a essa exigncia m elhor d o q u e os governos no-democrticos.
N o obstante, apenas p o r q u e as dem ocracias sejam bem m e n o s
tirnicas do que os re g im e s n o -dem ocrtico s, os cidados d e m o
crticos no p o d e m se p e r m i t i r o luxo da co m placncia. N o
razovel justificarm os a p e r p e tr a o de um crime m enor p o r q u e
outros cometem crimes m a io re s . Q u a n d o um pas dem ocrtico i n
flige uma injustia, m e s m o s e g u in d o procedimentos dem o crticos,
o resultado continuar s e n d o . . . u m a injustia. O poder da m a io ria
no faz o direito da m aio ria .3
H outras razes para se a c r e d ita r que as democracias, p r o v a
velmente, sejam mais j u s ta s e re sp e ite m mais os interesses h u m a
nos bsicos do que as n o - d e m o c r a c ia s .

A democracia garante a seus cidados uma srie de direitos f u n


damentais que os sistemas no-democrticos no concedem e no
podem conceder
A dem ocracia no a p e n a s u m processo de governar. C o m o
os direitos so elementos n e c e s s rio s nas instituies polticas d e -

3 P a r a investigar m ais p r o f u n d a m e n t e o p r o b l e m a , ver Ja m e s S. Fislikin, T y n m n y

a n d Legitim acy: A C ritique o f P o titic a l Theories, Baltimore, Jo h n s H o p k i n s


U n i v e r s i t y P re ss, 1979.

62

Robert A. Dahl

n io c r tic a s , a dem ocracia ta m b m in e re n te m e n te ura sistema de


dire ito s. Os direitos esto entre os b lo c o s essenciais da construo
d e u m processo de governo d e m o c r tic o .
P o r u m momento, im agine os p a d r e s dem ocrticos descritos
n o ltim o captulo. No est b v io qu e , para satisfazer a esses p a
d r e s , u m sistema poltico teria n e c e ss a ria m e n te de garantir certos
d ire ito s a seus cidados? T o m e -s e a p a rticip a o efetiva: para c o r
r e s p o n d e r a essa norma, seus c id a d o s no teriam necessariamente
d e possuir um direito de p articipar e u m direito de expressar suas
id ia s sobre questes polticas, d e o u v ir o que outros cidados tm
a dizer, de discutir questes po ltic a s c o m outros cidados? Veja o
q u e r e q u e r o critrio de ig u a ld a d e d e vo to : os c idados de v e m
te r u m direito de votar e de te r s e u s v o to s c o n ta d o s com ju stia.
O m e s m o acontece com as o utras n o r m a s democrticas: evidente
q u e o s cidados devem ter u m direito d e investigar as opes vi
ve is, u m direito de participar n a d e c is o de como e o que deve en
trar n o planejam ento - e assim p o r diante.
P o r definio, n enhum s is te m a no-d em o crtico permite a
s e u s cidados (ou sditos) esse a m p lo leq ue de direitos polticos.
S e q u a lq u e r sistema poltico o fizer, p o r definio se tornaria uma
d em ocracia!
N o obstante, a diferena n o a p e n a s u m a questo de defini
es. Para satisfazer as exig ncias d a dem ocracia, os direitos nela
in e re n te s devem realmente ser c u m p r id o s e, na prtica, devem e s
tar disposio dos cidados. S e n o estiverem , se no forem
c o m p ulsrios, o sistema p oltico n o d em ocrtico, apesar do que
d ig a m seus governantes, e as a p a r n c ia s ex tern as de dem ocracia
se r o apenas fachada para u m g o v e r n o no-dem ocrtico.
P o r causa do apelo das id ia s d e m o crticas, no sculo X X os
d sp o ta s disfararam seus g o v e r n o s c o m u m espetculo de d e m o
c ra c ia e eleies . Im agine qu e , realisticam ente falando, num
p a s desse tipo todos os direitos n e c ess rio s democracia, de a l
g u m a forma, esto dispo sio d o s cidados. Depois o pas fez a
transio para a dem ocracia c o m o a c o n te ceu com muita fre q n
c ia na ltima metade do s cu lo X X .
A essa altura, voc faria u m a o bjeo, alegando que a liberdade
d e expresso, digamos, no ex iste a p e n a s por ser parte da prpria
defin i o de democracia. M a s q u e m se im poria com definies?

Sob re a democracia

63

Certamente, dir voc, a a ss o c ia o deve ser algo a l m d e u m a d e


finio. E isso m e sm o . In stitu i e s que proporcionem e p r o t e j a m
oportunidades e direitos d e m o c r tic o s essenciais so n e c e s s r ia s
democracia: no s im p le s m e n te na qualidade de c o n d i o l o g i c a
mente necessria, m a s de c o n d i o empiricamente n e c e s s r i a p a ra
a democracia existir.
Mesmo assim, v o c p erg u n ta ria , tudo isso no s e r i a m a p e n a s
teorias, abstraes, b rin c a d e ira s de tericos, filsofos e o u tr o s i n
telectuais? Certam ente, a c re sc en ta r voc, seria b o b a g e m p e n s a r
que o apoio de meia d zia de filsofos seja o suficiente p a r a c ria r e
sustentar uma d e m o c r a c ia . Naturalmente, voc teria r a z o . N a
Parte IV, ex am inarem o s a lg u m a s das condies q u e a u m e n t a m as
chances da m an uten o d a dem ocracia. Entre elas, a e x is t n c i a de
convices bastante d iss e m in a d a s entre cidados e ld e r e s , in c l u i n
do as convices nas o p o rtu n id a d e s e nos direitos n e c e s s r io s pa ra
a democracia.
A necessidade d e sse s direitos e dessas o p ortu nidades n o t o
obscura que esteja a lm d a com preenso dos cidados c o m u n s e de
seus lderes polticos. P o r ex e m p lo , no sculo X VIII, e s ta v a m u ito
claro para am ericanos b a s ta n te com uns que eles n o p o d e r i a m ter
uma repblica d e m o c r tic a s e m a liberdade de e xp resso. U m a d as
primeiras aes de T h o m a s Jefferson depois de eleito p a r a a p r e s i
dncia, em 1800, foi dar u m fim s infamantes leis d o s E s t r a n g e i
ros e do T um ulto p ro m u lg a d a s sob o governo de se u a n te c e s s o r ,
John Adams, que teria re p rim id o a expresso poltica. C o m isso,
Jefferson respondia no a p e n a s a suas prprias c o n v ic e s , m a s,
aparentemente, a idias am plam en te disseminadas entre o s c id a d o s
no rte-am ericanos c o m u n s d e seu tempo. Se e q u a n d o o s c i d a
dos deixam de e n te n d e r q u e a democracia exige c e r t o s d ire ito s
fundamentais ou no a p o ia m as instituies polticas, ju r d i c a s e
administrativas que p r o te g e m esses direitos, sua d e m o c r a c i a co rre
algum risco.
Felizmente, esse p e r ig o bastante reduzido por u m te r c e ir o
benefcio dos sistem as d e m ocrticos.

A Lei dos E s tr a n g e iro s ( 1 7 9 8 ) p e r m i ti a ao presidente p r e n d e r e e x p u l s a r q u a l


quer estrangeiro que julgasse per ig oso . Foi revogada em 1800. A Lei d o T u m u l t o foi
lima tentativa de reprim ir e d i t o r e s de jornais que apoiavam o P artido R e p u b l i c a n o ,
os quais, em sua m a i o r i a , e r a m i m i g r a n t e s ou refugiados. (N. d o E . )

64-

Robert A. Dahl

A democracia garante a seus cidados nina liberdade pessoal mais


am pla do que qualquer alternativa vivel a ela
A lm de todos os direitos, lib e rd a d e s e oportunidades rig o ro
s a m e n te necessrios para um g o v e r n o s e r democrtico, os cidados
n u m a democracia, com certeza, g o z a m de um a srie de liberdades
a in d a mais extensa. A conv ico d e q u e a democracia desejvel
n o existe isolada de outras convices. Para a maioria das pessoas,
p a r te de um feixe de convices, c o m o a certeza de que a liberdade
d e expresso desejvel em si, por e x e m p lo . No universo de v a lo
res ou bens, a democracia tem u m lu g a r decisivo - mas no o
n ic o bem. Com o os outros d ire ito s essenciais para um p rocesso
dem o crtico , a livre expresso te m s e u prprio valor, por contribuir
p a r a a autonomia moral, para o ju lg a m e n to m oral e para um a vida
boa.
A democracia no poderia existir mais, a menos que seus c id a
d o s conseguissem criar e s u s te n ta r u m a cultura poltica de apoio,
na verdade uma cultura geral de a p o io a esses ideais e a essas p r
ticas. A relao entre um s iste m a d e m o c r tic o de governo e a c u l
tu ra dem ocrtica que o apia c o m p le x a ; voltaremos a ela no
C a p tu lo 12. Por enquanto, ba sta d iz e r q u e quase certo um a c u ltu
ra democrtica dar nfase ao v a lo r d a liberdade pessoal e assim
p ro po rc ion ar apoio para ou tros d ire ito s e outras liberdades. O q u e
disse Pricles, o estadista g rego, s o b r e a dem ocracia ateniense em
4 3 ] a.C. aplica-se igualmente d e m o c r a c ia moderna: A liberdade
que gozamos em nosso governo ta m b m se estende vida com um .4
Para falar a verdade, a a f ir m a o d e que um estado d e m o c r ti
c o proporciona uma liberdade m a is a m p la do que qualquer vivel
alternativa teria problemas c o m a d o s que acreditam que o b te ra
m o s maior liberdade se o esta d o f o s s e inteiram ente abolido - a a u
d ac io sa reivindicao dos a n a rq u is ta s .5 C ontudo, quando se tenta
im a g in a r um m undo sem n e n h u m e sta d o , em que todas as pe ssoa s
r esp eitam os direitos fu n d a m e n ta is de todas as outras e todas as
q uest es que exigem d ecises c o le tiv a s so resolvidas p a c ific a
4 T ucdides, The Pelopoimeskm War. N o v a Y o r k , M o d e m Library, 195 J. p. 105.

A palavra anarquia vem do g r e g o a m ir c h o s , q ue sig nifica se m g o v e r n o (an, no


+ a rc h n s , g ov ern an te). O a n a r q u i s m o u m a te o r i a poltica que d e f e n d e a i d i a
de q u e o E sta d o desn ecessrio e i n d e s e j v e l .

Sobre a democracia

65

mente por c o n se n so u n n im e , em geral se chega c o n c l u s o de


que impossvel. A c o e r o de algumas pessoas por o u t r a s p e s s o
as, grupos ou o r g a n i z a e s seria sempre muito p a r e c id a - p o r
exemplo, a de p e s s o a s , g rupos ou organizaes q u e p r e t e n d e m
roubar o fruto do t r a b a lh o dos outros, escravizar ou d o m i n a r os
mais fracos, im p o r s u a s re gra s ou at recriar um e s ta d o c o e r c itiv o
para assegurar s e u d o m n io . N o entanto, se a a b o li o d o e s ta d o
causasse violncia e d e s o r d e m intolervel - a n a rq u ia n o s e n tid o
popular
claro q u e u m b o m estado seria superior a o m a u e s ta d o
que, provavelmente, v i r ia nos calcanhares da anarquia.
Se rejeitamos o a n a r q u is m o e pressupomos a n e c e s s i d a d e de
um estado, c la ro q u e u m estado com um gov ern o d e m o c r t i c o
proporcionar u m a a m p litu d e maior de liberdade d o q u e q u a l q u e r
outra.

A democracia ajuda as pessoas a proteger seus prprios interesses


fundamentais
Todos ou q u a s e to d o s querem determinadas c o isa s: s o b r e v i
vncia, alimento, a b r ig o , sade, amor, respeito, s e g u r a n a , fa m lia ,
amigos, trabalho s a tis fa t r io , lazer - e outras. 0 qu e v o c e s p e c i f i
camente deseja p ro v a v e lm e n te difere do que outra p e s s o a quer.
Voc desejar e x e r c e r a lg u m controle sobre os fa to re s q u e d e t e r
minam se e at q u e p o n t o poder satisfazer as suas c a r n c i a s - a l
guma liberdade d e e s c o lh a , um a oportunidade de m o l d a r a s u a v id a
conforme os seus p r p r io s objetivos, preferncias, g o s to s , v a lo re s ,
compromissos, c o n v ic e s . A democracia protege e s s a lib e r d a d e e
essa oportunidade m e l h o r que qualquer sistema p o ltic o a l te r n a tiv o
que j tenha sido c r i a d o . N in g u m exps essa d isc u ss o d e m a n e ir a
mais convincente q u e J o h n Stuart Mill.
Um princpio d e v erdad e e aplicabilidade t o u n iv e r s a l
quanto quaisquer p r o p o s i e s que sejam apresentadas c o m re la o
aos negcios h u m a n o s escreveu ele - . . .
que o s d i r e i t o s e o s interesses de Iodas as p e s s o a s c e r t a m e n t e
sero l e v a d o s e m c o n ta quando a pessoa c a p a z e e s t n o r m a l
mente d i s p o s t a a defend-los^ ... O s seres h u m a n o s s e s t o s e

66

Robert A. Dahl

guros do mal em m o s de o u t r o s na proporo em que tm a


fora para se proteger e se protegem .

V o c pode proteger os seus dire ito s e interesses dos desm andos do


g o v e rn o e dos que influenciam ou c o n tr o la m o governo, continuava
e le, apenas se puder participar p le n a m e n te na determinao da
c o n d u ta do governo. Portanto, c o n c lu a , nada pode ser mais d e s e
j v e l que a admisso de todos e m u m a parcela no poder so beran o
d o e sta d o - ou seja: um g o v e rn o d e m o c r t i c o /
M ill estava certo. Para falar a v e rd a d e , ainda que voc faa
p arte do eleitorado de um e s ta d o de m o c r tic o , no poder ter a
c e rte za de que todos os seus in te r e s s e s sero bem protegidos - m as
se e stiv e r excludo, pode ter a c e r te z a d e qu e os seus interesses
s e r o gravem ente feridos por d e s c u id o ou por perdas com pletas.
M e lh o r estar dentro do que fora!
A dem ocracia ainda est re la c io n a d a c o m a liberdade de outra
m an eira.

Apenas uni governo democrtico pode proporcionar uma oportu


nidade mxima para as pessoas exercitarem a liberdade da au
todeterminao - ou seja: viverem sob leis de sua prpria escolha
N e n h u m ser humano n o rm a l p o d e go zar uma vida satisfatria
a n o ser em associao com o u tra s p e sso as. Contudo, isto tem u m
p re o - nem sempre se pode fa z e r o q u e se gostaria de fazer. A ssim
q u e deixou a infncia para trs, v o c aprendeu um falo bsico da
vida: o que voc gostaria de f a z e r m u ita s vezes entra em c onflito
c o m o que os outros g ostariam d e fazer. Deve ter aprendido ta m
b m qu e o seu grupo ou g ru p o s s e g u e /m certas regras que, na q u a
lid a d e de participante, voc t a m b m ter de obedecer. Se n in g u m
p o d e sim plesm ente impor as s u a s v o n ta d e s pela fora, ser preciso
e n c o n tra r um meio de resolver p a c if ic a m e n te as diferenas, p re f e
riv e lm e n te pelo consenso.

6 J o h n S tu a r t Mills, C onsideratioux on R ep re se n ta tiv e G overnment [1 8 6 1 ], N o v a


Y o r k , Lib eral Arts Press, 1958, p. 4 3 , 45.

Sobre a democracia

67

Surge ento um a q u e s t o qu e se mostrou p r o fu n d a m e n te d e s


concertante, tanto n a te o ria c o m o na prtica. Com o ser p o s s v e l
escolher as regias as q u a is o grupo obriga a obedecer? D e v i d o
excepcional capacidade d o estado de impor suas regras pela c o e r o ,
essa uma questo e s p e c ia lm e n te importante para a sua p o s i o
como cidado ou s d ito de u m estado. Com o se p o de ao m e s m o
tempo ter a liberdade p a r a escolher as leis que o estado fa r r e s
peitar e, ainda assim, d e p o is de escolher essas leis, no s e r liv r e
para desobedec-las?
Se voc e seus c o n c id a d o s sempre concordassem e n tre si, a
soluo seria fcil: t o d o s s im p le s m e n te c o n c o rd a ria m u n a n i m e
mente a respeito d a s le is. E m tais circunstncias, t a l v e z n o
houvesse nen hu m a n e c e s s i d a d e de leis, a no ser p a ra s e r v ir d e
lembrete: o b e d e c e n d o s le is, cad a u m estaria o b e d e c e n d o a si
mesmo. O problema r e a lm e n te desapareceria e a com pleta h a r m o n i a
entre todos tornaria r e a li d a d e o sonho do anarquismo! Q u e m a r a
vilha! A experincia m o s t r a qu e a unanimidade legtima, n o i m
posta e duradoura r a r a n as questes humanas; o co nsenso p e r f e ito
e duradouro um o b je tiv o inatingvel. Assim, nossa c o m p lic a d a
questo p e rm a n e c e ...
Se no razovel esp e ra r-se viver em perfeita h a r m o n ia c o m
todos os seres h u m a n o s , p o d e ram o s experimentar criar u m p r o c e s
so para chegar a d e c is e s e m relao a regras e a leis q u e s a t i s f a
am determinados c rit r io s razoveis.

processo garantiria qu e , antes de um a lei ser p ro m u lg a d a , to d o s


os cidados te n h a m a o portunidade de apresentar se u s p o n to s
de vista.
Todos tero g a r a n tid a s oportunidades para discutir, d e lib e r a r ,
negociar e p r o c u ra r so lu e s conciliatrias, que nas m e l h o r e s
circunstncias p o d e r i a m levar a uma lei que todos c o n s id e r a r o
satisfatria.
No mais p rov vel c a s o da impossibilidade de se a tin gir a u n a
nimidade, a lei p r o p o s ta pelo maior nmero ser a p r o m u lg a d a .

Voc perceber q u e esses critrios so parte d o id eal d e m o


crtico, descrito no c a p tu lo anterior. Embora no a sse g u re q u e t o
dos os membros li te r a lm e n te vivero sob leis que e sc o lh e ra m , e le s

68

R ob ert A. Dahl

e x p a n d e m a autodeterm inao at se u m aio r limite vivel. A inda


q u e esteja entre os eleitores c u ja o p o preferida rejeitada pela
m a io ria de seus concidados, v o c ha v er de convir que este pro
c e s s o mais justo que q u alq u e r o u tro qu e razoavelm ente teniia e s
p e r a n a de atingir. Voc e sta r e x e rc e n d o a sua liberdade de
au todeterm inao escolhendo liv re m e n te viver sob um a constitui
o dem ocrtica em vez de u m a altern ativ a no-democrtica.

Somente um governo democrtico pode proporcionar uma oportu


nidade mxima de exercer a responsabilidade moral
O que significa e xercer a re spo nsab ilid ad e m oral ? A m eu
ver, adotar os seus princpios m o ra is e tom ar decises b asead as
n esses princpios apenas d e p o is d e se e m penhar num p onderado
p rocesso de reflexo, d e lib e ra o , e scrutnio e considerao das
alternativas e suas c o n se q n c ia s. Ser m o ralm ente responsvel
ter o governo de si no d om nio das o p es m oralm en te pertinentes.
Isso exige mais do qu e p o d e m o s esperar em geral. N o o b s
tante, at o ponto em que a su a o p o rtu n id a d e de viver sob as leis de
sua prpria escolha lim itada, o esc o p o da sua responsabilidade
m o ra l tam bm est limitado. C o m o possvel ser responsvel por
decises que no se pode c ontrolar? Se voc no tem como influen
ciar a conduta dos fu ncio nrios do g ov erno , com o poder ser re s
p o n s v e l por sua conduta? Se v o c est sujeito a decises coletivas
(certam ente est) e se o p ro c e s s o dem ocrtico m axim iza a su a
o portun id ade de viver sob leis de su a p rpria escolha, claro que a u m ponto que nenhuma alternativa no-democrtica pode atingir
ele tam bm o capacita a viv e r c o m o indivduo m oralm ente r e sp o n
svel.

A democracia promove o desenvolvimento humano mais plena


mente do que qualquer opo vivel
E sta um a declarao c o r a jo s a e consideravelm ente mais p o
l m ic a que qualquer um a d a s outras. V o c observar que u m a
afirm ao emprica, algo que diz respeito a fatos. A princpio, d e v e

Sobre a democracia

69

ramos testar essa afirm ao , c ria n d o uma boa maneira d e m e d i r o


desenvolvimento hum ano e com parando esse desenvolvimento e n
tre os povos que vivem em reg im es democrticos e no-dem ocrticos.
T arefa complicadssima. E m b o r a existam evidncias qu e a p i e m a
proposio, melhor c o n s id e r -la u m a afirmao a ltam ente p l a u s
vel, mas no com provada.
Praticamente todos t m id ias a respeito das c a ra c te rs tic a s
humanas que pensam ser d e s e j v e is ou indesejveis - c a r a c te r s t i
cas que deveriam ser d e s e n v o lv id a s se desejveis e e lim in a d a s ,
quando indesejveis. E n tre as caractersticas desejveis q u e em
geral gostaramos de p r o m o v e r esto a honestidade, a ju s ti a , a c o
ragem e o amor. M uitos t a m b m acreditam que as p e sso a s a m a d u
recidas devem ser c a p a z es de to m a r conta de si e c u id a r de se u s
prprios interesses, em v e z de e sp e ra r que outros o fa am . M u i to s
pensam que adultos d e v e m a g ir c o m responsabilidade, p o n d e r a r as
melhores alternativas e p e s a r as conseqncias de seu atos, le v a r
em conta os direitos e as o b rig a e s dos outros e os seu s. A l m
disso, deveriam saber d isc u tir livre e abertamente c o m o u tr o s os
problemas que enfrentam j u n to s .
A o nascer, a m aioria d o s seres humanos possui o p o te n c ia l
para desenvolver essas c aractersticas. Esse d e sen vo lv im ento d e
pende de inmeras c irc u n st n c ia s , entre as quais a natu re z a d o s is
tema poltico em que vive a p esso a. Apenas sistemas d e m o c r tic o s
proporcionam as c o nd i e s s o b as quais as caractersticas m e n c i o
nadas lm probabilidade de se desenvolver plenamente. T o d o s os
outros regimes reduzem, e m geral drasticamente, o c a m p o e m q u e
os adultos podem agir p ara p ro te g e r seus prprios interesses, le v a r
em conta os interesses d o s o utros, assumir a responsabilid ade p o r
decises importantes e e m p e n h a r - s e livremente com o u tro s na b u s
ca pela melhor deciso. U m g o v e rn o democrtico no b a s ta p ara
garantir que essas cara cterstic a s se desenvolvam, mas e ss e n c ia l.

Apenas um governo dem ocrtico pode promover um grau relati


vamente elevado de igualdade poltica
Uma das razes m a is im p o rta n te s para se preferir u m g o v e r n o
democrtico que ele p o d e o b te r a igualdade poltica e n tre os c i

70

Robert A. Dahl

dados em maior extenso do q u e qu a lq u e r opo vivel. Por que


de ve ra m o s atribuir valor ig u a ld a d e poltica? Como a resposta
est longe de ser bvia, nos d o is p r x im o s captulos explicarei por
que a igualdade poltica de se j v e l e por que ela, necessariamente,
ocorre se aceitamos diversos p r e ssu p o sto s razoveis nos quais em
geral acreditamos. Mostrarei ta m b m que, se aceitamos a igualdade
p o ltic a , d e v e m o s a c re s c e n ta r o q u in to critrio d e m o c r tic o da
Figura 4.
As vantagens da dem oc rac ia qu e discuti at aqui se aplicariam
a dem ocracias do passado e do p resente. N o obstante, como v im o s
no Captulo 2, algumas das in stitu i e s polticas dos sistemas d e
m ocrticos que hoje c o n h e c e m o s s o produtos dos ltimos sculos;
u m a delas, o sufrgio universal dos adultos, principalmente um
pro duto do sculo XX. E sses siste m a s representativos m od erno s
c o m o pleno sufrgio adulto p a r e c e m ter duas outras vantagens que
no se poderia afirmar a respeito de todas as democracias e r e p
blicas anteriores.

As democracias representativas modernas no guerreiam umas


com as outras
Esta vantagem ex trao rd in ria dos governos democrticos era
am plam ente imprevisvel e ine spe ra da . M esm o assim, na ltim a
dcada do sculo XX, as e v id n c ia s se tornaram avassaladoras.
N e n h u m a das 34 guerras in tern a cio n ais entre 1945 e 1989 ocorreu
entre pases democrticos - e ta m b m houve pouca expectativa ou
preparativos para guerras entre e ste s .7 E ssa observao vale p a ra o
perodo anterior a 1945 - e, a in da no sculo XIX, pases com g o
vernos representativos e o u tra s instituies democrticas, em q u e

7 E sta i m p o rta n te desco b erta f u n d a m e n t a d a p o r B r u c e Russett. Conti-olliiig lhe

S mov: The D em ocratic G overnance o f N a tio n a l Secnriy, C a m b rid g e. H a r v a r d


U n iv e r sity Press. 1990, ca p. 5. p. 1 1 9 - 1 4 5 . E x t r a livre m ente trechos da d i s c u s
so de R u s sett 110 que se gue. A o b s e r v a o t a m b m parece v aler para as a n t i g a s
d em ocr acias e repblicas. V eja S p e n c e r W eart, N ever a liar. If7?v D em ocracies

JVilt N ever Fight One A nother, N e w H a v e n e L o n d re s , Y ale U n iv ersity P r e s s ,


1998.

Sobre a democracia

71

os direitos civis f o r a m c o n fe rid o s a boa parte da p o p u l a o m a s c u


lina, no lutaram e n tr e si.
Naturalmente, g o v e r n o s democrticos m o d e rn o s g u e r r e a r a m
com pases n o - d e m o c r tic o s , como aconteceu n a P r i m e i r a e na
Segunda Guerra M u n d i a l - e, pela fora militar, t a m b m i m p u s e
ram o domnio c o lo n ia l aos povos conquistados. A l g u m a s v e z e s,
interferiram na v id a p o ltic a de outros pases, e n f r a q u e c e n d o o u
ajudando a d e rru b a r g o v e r n o s fracos. At a d cada d e 1 9 8 0 , po r
exemplo, os E s ta d o s U n i d o s tiveram um registro a b i s m a i de a p o io
dado a ditaduras m ilita r e s na Amrica Latina; em 1 9 5 4 , s e r v i u de
instrumento no g o lp e m ilita r que derrubou o re c m - e le ito g o v e r n o
da Guatemala.
notvel q u e as d e m o c r a c ia s representativas m o d e r n a s n o se
envolvam em g u e r r a s umas com as outras. As ra z e s n o e s t o i n
teiramente claras - p r o v a v e lm e n te o grande com rcio in te r n a c i o n a l
entre elas p r e d isp e as d e m o c ra c ia s modernas a m iz a d e e m v e z da
guerra.8 T a m b m v e r d a d e qu e os cidados e os l d e r e s d e m o c r t i
cos aprendem as a rte s d a conciliao. Alm disso, e s t o in c lin a d o s
a considerar os o u tr o s p a s e s democrticos m enos a m e a a d o r e s e
mais confiveis. P o r fim , a p rtica e a histria de tr a ta d o s , alia n a s
e negociaes p a c f ic a s p a ra defesa comum c o n tra o s in im ig o s
no-democrticos r e f o r a m a predisposio de b u s c a r a p a z , em
vez de lutar.
Assim, um m u n d o m a is democrtico promete s e r t a m b m um
mundo mais p acfico.

Pases com governos democrticos tendem a ser m ais prsperos


do que pases com governos no-democrticos
At cerca de d u z e n to s an os atrs, era comum os f i l s o f o s p o l
ticos pressuporem q u e a dem oc rac ia era mais a d e q u a d a a u m p o v o
parcimonioso: a c r e d ita v a -s e que a afluncia fo sse a m a r c a das
Altos n veis de c o m r c i o i n t e r n a c i o n a l parecem p red isp or o s p a s e s a r e l a e s
pacficas, i n d e p e n d e n t e m e n t e d e s e r e m ou no dem ocrticos. J o h n O n e a l e B r u ce Russett, T h e C l a s s i c a l L i b e r a i s W e r e Right: D e m o c r a c y , I n t e r d e p e n d e n t e ,
and C o n f l i c t , 1 9 5 0 - 1 9 8 5 , In te r n a fio n a l Studies Q u a vleriy, 4 1 . 2 , j u n h o d e
1997, p. 2 6 7 - 2 9 4 .

72

Robert A. D ahl

aristo cracias, das oligarquias e das m o n a r q u ia s - e no das d e m o


c rac ia s. N o obstante, a e x p e ri n c ia d o s sculos XIX e X X d e
m o n s tr o u exatamente o contrrio: as d e m o cra cias eram ricas e, em
r e la o a elas, em seu conjunto, os p a s e s no-democrticos eram
p o b re s.
A relao entre riqueza e d e m o c r a c ia era especialmente im
p re ssio n a n te na metade final do s c u l o X X . E m parte, a ex plicao
p o d e r estar na afinidade entre a d e m o c r a c ia representativa e um a
e c o n o m ia de mercado - em que os m e r c a d o s em geral no so ri
g o r o s a m e n te regulados, os tr a b a lh a d o r e s so livres para m ud ar de
u m lu g a r ou um emprego para o u tro , e m q u e firmas de propriedade
particular competem por vendas e po r recursos, em que consumidores
p o d e m escolher bens e servios d e forn ec e d ores rivais. E m b ora
n e m todos os pases com e c o n o m ia d e m e rc a d o fossem d e m o c r ti
c o s n o final do sculo X X , todos o s p a s e s com sistemas polticos
d e m o c r tic o s tambm tinham e c o n o m i a d e mercado.
Nos ltimos dois sculos, a e c o n o m ia de mercado produziu, em
geral, mais riqueza que qualquer alternativa a ela. O velho c o nh eci
m e n to foi virado de cabea para b a ix o : com o todos os pases d e
m ocrticos modernos tm econom ias de mercado e um pas com
econo m ia de mercado tem probabilidade de prosperar, um pas d e m o
crtico moderno tambm tem a pro bab ilidad e de ser um pas rico.
Caracteristicamente, as d e m o c r a c ia s possuem outras v an tag en s
e c o n m ic a s sobre a maioria d os s is t e m a s no-democrticos. O s
p a s e s democrticos p ro m ov em a e d u c a o de seu povo - e um a
fo r a de trabalho instruda in o v a d o r a e leva ao desenvolvim ento
e c o n m ic o . O governo da lei n o r m a lm e n te se sustenta melhor em
p a se s democrticos, os tribunais s o m a is independentes, os d i
reito s de propriedade so m ais s e g u r o s , os acordos contratuais so
c u m p rid o s com maior eficcia e m e n o s provvel haver in te rv e n
o arbitrria do governo e dos p o ltic o s. Finalmente, as e co no m ias
m o d e r n a s dependem da c o m u n ic a o ; no s pases democrticos, as
ba rre ira s para as com unicaes s o m u ito baixas - mais fcil
p ro c u ra r e trocar inform ao e b e m m e n o s arriscado do que na
m aio ria dos regimes n o -d e m o c rtic o s.
Resum indo: apesar de e x c e e s n o tveis dos dois lados, os
pases democrticos modernos em g era l proporcionam um ambiente
m a is hospitaleiro, em que so o b tid a s as vantagens das e c on om ias
de m ercado e o desenvolvim ento e c o n m ic o , do que os g ov e rn os
d e regim es no-democrticos.

Sobre a democracia

73

Se a fuso e n t r e a dem ocracia m oderna e as e c o n o m ia s de


mercado tem v a n t a g e n s para as duas partes, no p o d e m o s d e i x a r
passar um custo q u e as econom ias de m ercado im p e m a u m a d e
mocracia. A e c o n o m i a d e m ercado gera a d e sig uald ade p o ltic a ,
por isso tambm p o d e redu zir as perspectivas de atin g ir a p le n a
igualdade poltica e n tr e os cidados de um pas d e m o c r tic o . V o l
taremos a este p r o b l e m a no Captulo 14.

As vantagens da d em ocracia: resumo


Seria um erro g r a v e pedir demais de qualquer g o v e rn o , m e s m o
de um governo d e m o c r tic o . A democracia no pode a s s e g u r a r q u e
seus cidados s e ja m fe liz e s, prsperos, saudveis, sbios, p a c f ic o s
ou justos. Atingir e s s e s fins est alm da capacidade de q u a lq u e r
governo - incluindo-se um governo democrtico. Na prtica, a d e m o
cracia jamais c o r r e s p o n d e u a seus ideais. C om o todas as te n ta tiv a s
anteriores de ating ir u m g ov e rn o mais democrtico, as d e m o c r a c ia s
modernas tam bm s o f r e m de muitos defeitos.
Apesar de suas fa lh a s , no devemos perder de vista os b e n e f
cios que tornam a d e m o c r a c ia mais desejvel que q u a lq u er a l t e r n a
tiva vivel a ela:

A democracia a ju d a a im pedir o governo de autocratas c r u is e


perversos.
A democracia g a r a n te aos cidados uma srie d e d ire ito s f u n
damentais que o s s iste m a s no-democrticos no p r o p o r c io n a m
(nem podem p r o p o r c io n a r ).
A democracia a s s e g u r a aos cidados um a liberdade in d iv id u a l
mais ampla q u e q u a l q u e r alternativa vivel.
A democracia a ju d a a proteger os interesses f u n d a m e n ta is d a s
pessoas.
Apenas um g o v e r n o democrtico pode p ro p o rc io n a r u m a
oportunidade m x i m a para os indivduos exercitarem a l i b e r
dade de a u t o d e te rm in a o - ou seja: viverem sob leis d e su a
prpria escolha.
Somente um g o v e r n o dem ocrtico pode p ro p o rc io n a r u m a
oportunidade m x i m a do exerccio da responsabilidade m o ra l.

74

Robert A. Dahl

A d e m o c r a c ia p ro m o v e o desenvolvim ento h u m a n o m a is p le
n a m e n te q u e q u a lq u e r alternativa vivel.
A p e n a s u m g o v e rn o democrtico pode p ro m o v e r u m grau r e
la tiv a m e n te alto d e igualdade poltica.
A s m o d e rn a s d e m o c ra c ias representativas no lu ta m um as
c o n tra as o utras.
O s pa se s c o m g o v e rn o s democrticos ten dem a s e r m a is p r s
p e ro s que os p a s e s c o m governos n o -d e m o c rtic o s.

C o m to d a s e ssa s vantagens, a dem ocracia para a m a io r ia um


jogo b e m m e lh o r q u e qu a lq u e r outra alternativa vivel.

Captulo 6

Por que a igualdade poltica I?


Igualdade intrnseca

M u ito s concluiro que as v a n ta g e n s da dem ocracia discutidas


n o ltim o captulo podem ser su fic ie n te s (talv ez mais do que sufi
c ie n te s !) para justificar sua con vico d e q u e o g o ve rno democrti
c o su p e r io r a quaisquer alternativas rea listas. M e sm o assim, voc
p o d e r ia se perguntar se razovel p r e s s u p o r (c o m o parece estar
im p lc ito nessa convico) que os c id a d o s devam ser tratados
c o m o iguais polticos quando p a rtic ip a m do governo. Por que os
d ir e i to s n e c e ss rio s a um processo d e g o v e r n o dem ocrtico deve
r ia m se r igualmente estendidos aos c id a d o s ?
A re sp o sta no nada evidente, e m b o r a seja decisiva para a f
na d e m o c ra c ia .

A ig u a ld a d e bvia?
E m p a la v ra s que se tornariam f a m o s a s pelo mundo afora, os
a u to re s d a Declarao da Independncia d o s E stad os Unidos escre
v e r a m , e m 1776:
C o n sid e r a m o s evidentes as v e r d a d e s d e q u e todos os homens
fo ram criados iguais e que t o d o s s o d o la d o s pelo C r i a d o r com
c e rto s direitos inalienveis, e n tre o s q u a is a vida. a liberdade e a
b u sc a pela felicidade.

76

Robert A. Dahl

Se a igualdade bvia, n o preciso mais nenhum a ju s tif ic a tiv a .


N enhum a pode ser e n c o n tr a d a na Declarao. N o e n ta n to , a idia
de que todos os h o m e n s ( e m ulheres) foram criados ig u a i s n o
nada evidente para a m a i o r i a d as pessoas. Se o p r e s s u p o s t o n o
verdadeiramente b v io , se r ia razovel adot-lo? E, se n o p o d e
mos adot-lo, com o d e f e n d e m o s um processo de g o v e rn o q u e p a
rece presumir que ele e x iste ?
Os crticos m uitas v e z e s rejeitaram afirmaes so b re a i g u a l
dade, como a da D e c l a r a o de Independncia, c o n s id e r a n d o - a s
simples retrica vazia. U m a afirm ao desse tipo, q u e s u p o s t a
mente expressa um fato s o b r e os seres humanos, o b v ia m e n te f a l
sa, dizem eles.
A acusao de fa ls id a d e , os crticos juntam a de h ip o c ris ia .
Com o exemplo, m o stra m q u e os autores da D eclarao d e ix a v a m
de lado o inconveniente f a t o de que uma preponderante m a i o r i a de
pessoas estava excluda d o s direitos inalienveis (a p a r e n te m e n te ,
concedidos pelo pr prio C ria d o r) nos novos estados q u e a g o r a se
declaravam in de p e n d e n tes. D e sd e ento e por m uito te m p o , m u l h e
res, escravos, negros l ib e r to s e p ov os nativos estavam p r iv a d o s n o
apenas dos direitos p o l t i c o s , m as de in m eros o u tr o s d i r e ito s
inalienveis' essenciais v id a , liberdade e busca da fe lic id a d e .
A propriedade ta m b m e r a um direito inalienvel - e os e s c r a v o s
eram propriedade de s e u s s e n h o r e s ... O prprio T h o m a s J e f f e r s o n ,
principal autor da D e c la r a o de Independncia, possua e s c ra v o s .
Em importantes asp e c to s, as m ulheres eram p ro p rie d a d e de se u s
maridos. A um grande n m e r o de homens livres (em a l g u m a s e s
timativas, cerca de 4 0 % ) e ra negado o direito de voto; p o r to d o o
sculo XIX, o direito d e v o to restringia-se aos p r o p r ie t rio s em
todos os novos estados no rte -a m e rica n o s.
A desigualdade n o e ra u m a caracterstica especial d o s E s t a
dos Unidos nesse p e r o d o , n e m posteriormente. A o c o n tr rio : na
dcada de 1830, o e s c r ito r francs Alexis de T oc qu e ville c h e g o u
concluso de que, e m r e la o Europa, uma das c a r a c te r s tic a s
distintivas dos E stados U n i d o s era o grau de igualdade s o c ia l e n tre
os cidados do pas.
Em bora as d e s ig u a ld a d e s se tenham reduzido d e s d e 1776,
muitas permanecem. B a s t a o lharm os em volta para ver d e s i g u a l d a

Sobre a democracia

77

d e s p o r to d a parte. Aparentemente, a d e s ig u a ld a d e - no a igualda


de - u m a condio natural da hum anidade.
T h o m a s Jefferson conhecia b a sta n te as q u e st e s humanas e
p e rc e b ia que, obviamente, em muitos aspectos im portantes, as capaci
d a d e s , as vantagens e as oportunidades d o s s e re s humanos no
e r a m d i s tr ib u d a s com igualdade n o n a s c i m e n t o e menos ainda
d e p o is q u e a educao, as circunstncias e a s o r te se somavam s
d i f e r e n a s iniciais. Os 55 homens que a s s in a r a m a Declarao de
In d e p e n d n c ia , indivduos de experincia p r tic a , advogados, c o
m e r c ia n te s , agricultores, no eram nada i n g n u o s e m sua percepo
dos s e r e s hum anos. Se admitimos que no ig n o r a v a m a realidade e
q u e n o f o s s e m hipcritas, o que p r e te n d e r ia m eles dizer com a
au d a c io sa afirmao de que iodos os homens foram criados iguais?
A p e s a r d a s inmeras evidncias e m c o n t r r io , a idia de que
os s e r e s h u m a n o s sejam fundamentalmente ig u a is fazia tanto sentido
p a ra J e f f e r s o n com o fizera, em perodos a n te r io r e s , para os filso
fos i n g le s e s T h o m a s Hobbes e John L o c k e . 1 D a p o c a de Jefferson
e m d ia n te , m uitas oulras pessoas p elo m u n d o afora passaram a
a c e ita r, d e a lg u m a forma, a idia da ig u a ld a d e hu m a n a . Para mui
tas, s im p le s m e n te um fato. Para A lexis d e T o c q u e v ille . em 1835.
a i g u a l d a d e de condies cada vez m a io r q u e e le havia observa
do n a E u r o p a e na Amrica era im p ression an te, a p o n to de conside
r -la u m fa to providencial, dolado de tod a s as caractersticas de
u m d e c r e t o divino: universal, p e r m a n e n te , escapa sempre a
q u a l q u e r in terferncia lnimana; todos os a c o n te c im e n to s e todos os
h o m e n s c o n tr ib u e m para seu progresso .2

Ig u a ld a d e intrnseca: uni julgam ento m oral


A s ig u a ld a d e s e as desigualdades p o d e m a s s u m ir uma varie
da d e q u a s e infinita de formas. A d e s ig u a ld a d e na capacidade de
v e n c e r u m a c o rrid a ou um a c o m p e ti o o r t o g r f i c a uma coisa.
1 P ara s a b e r m a i s sobre essa questo, veja Garry Mills, Inveuling . hnerica: Jefferson 's

D edaraiion o f htciepeudence , Gardert

C i t y , N o v a Y o r k . Doubleday. 1978.

^ p. 1 6 7 - 2 2 8 .
A l e x i s d e T o c q u e v i l l e , D em ocracy in A m e ric a , v. 1. N o v a Y o r k , S ch o ck en
B o k s , 1 9 6 1 , p. Ixxi.

78

Robert A. Dahl

A desigualdade nas o p o r tu n id a d e s de votar, de falar e d e p a r tic ip a r


no governo so outros quin h en to s...
Para co m p re en d e r p o r q u e razovel nos e m p e n h a r m o s na
igualdade poltica e n tre os c idados de um estado d e m o c r t i c o ,
precisamos reco nh ecer q u e s vezes, quando falamos s o b r e ig u a l
dade, no ex pressam os u m julgam en to concreto. No t e n c i o n a m o s
descrever o que a c r e d ita m o s ser real 110 presente ou 110 fu tu ro ,
como acontece q u a n d o fa z e m o s declaraes sobre os v e n c e d o r e s
de corridas ou os v e n c e d o r e s de competies. Nesse c a s o , e s t a r e
mos expressando um ju lg a m e n to moral sobre seres h u m a n o s , te n
cionamos dizer algo s o b r e o q u e acreditamos que deveria ser. Esse
tipo de julgam ento m o r a l p od e ria ser dito assim: D e v e m o s c o n s i
derar 0 bem de cada ser h u m a n o intrinsecamente igual ao de q u alq u e r
una . E m pregando as p a la v r a s da Declarao de I n d e p e n d n c ia ,
como julgamento moral in sistim o s que a vida, a liberdade e a feli
cidade de um a p e sso a n o s o intrinsecam ente su p e rio re s 011 in f e
riores s de qualquer outra. Conseqentemente, devemos tra ta r to d a s
as pessoas como se p o s s u s s e m igual direito vida, lib e r d a d e ,
felicidade e a outros b e n s e interesses fundamentais. C h a m a re i esse
julgam ento moral de p r in c p io da igualdade intrnseca.
Este princpio n o n o s leva m uito longe e, para a p lic - lo ao
governo de um esta d o , a jud a a acrescentar um p rin c p io s u p l e
mentar que parece e sta r im p lc ito nele: Ao chegar a d e c i s e s , o
governo deve dar igual p e so ao bem e aos interesses de to d a s as
pessoas ligadas por tais d e c is e s . Por que deveram os a p lic a r o
princpio da igualdade in trn se c a ao governo de um e s t a d o e o b r i
g-lo a dar igual p e so ao s interesses de todos? Ao c o n t r r i o dos
autores da D eclarao d e Independncia norte-am ericana, a a f ir
mao de que a v e rd a d e d a ig u aldad e intrnseca seja b v ia m e im
pressiona (e a m uita g e n te , s e m dvida) por me p a re c e r b a s ta n te
im plausvel... N o e n ta n to , a igualdade intrnseca a b r a n g e um a
idia to fundam ental s o b r e os m ritos dos seres h u m a n o s, q u e est
bem perto dos limites de m a io r justificao racional. A c o n t e c e c o m
os julgamentos m o ra is o m e s m o que ocorre aos ju lg a m e n to s c o n
cretos: buscando-se as ra z e s de qualquer afirmao, c h e g a m o s a
limites, alm dos q uais n e n h u m argumento racional p od e n o s lev a r
mais adiante. M a rtin h o L u te ro disse essas memorveis p a l a v r a s em
1521: No seguro n e m p r u d e n te fazer qualquer coisa c o n tr a a
conscincia. A qui m e d e t e n h o - no posso fazer d ife re n te . D e u s
me ajude. A m m .

Sobre a democracia

79

E m b o r a o princpio da igualdade in trn s e c a e ste ja m u ito perto


desses lim ite s filiais, ainda no os a lc a n am o s . P o r diversas razes,
acredito q u e a igualdade intrnseca seja u m p r in c p io raz o v e l que
deve f u n d a m e n ta r o governo de um estado.

Por que d ev em o s adotar este princpio

Bases ticas e religiosas


E m p r im e ir o lugar, para muita g e n te p elo m u n d o afora, ele
est de a c o r d o c o m suas convices e s e u s p rin c p io s tic o s essen
ciais. Q u e s o m o s todos igualmente filhos d e D e u s d o g m a d o j u
dasm o, d a c ris ta n d a d e e do islamism o; o b u d i s m o c o n t m uma
viso m u ito a ssem elhada. (Entre as g ra n d e s re lig i e s do m und o, o
h in d u sm o t a lv e z seja um a exceo.) E x p lc ita o u im p lic ita m e n te , a
maioria d o s a rgum en to s morais e a m a io ria do s siste m a s ticos
p re s su p e m e s t e princpio.

A fragilidade de um princpio alternativo


Em s e g u n d o lugar, seja qual for o c a so em re la o a outras
formas de a sso c ia o , para governar u m e sta d o m u ito s pensaro
que, de m o d o geral, todas as alternativas p a ra a ig u a ld a d e intrnse
ca so i m p la u s v e is e duvidosas. Imagine q u e o c id a d o Jo n e s pro
pusesse a s e g u in te alternativa com o p r in c p io p a ra g o v e rn a r um
estado: A o to m a r decises, o governo d e v e r se m p r e tratar o meu
bem e os m e u s interesses como superiores aos de to d o s os o u tro s .
Rejeitando im plicitam ente o princpio da ig uald ade intrnseca, Jones
est a f ir m a n d o o princpio da su p e r io r id a d e in trn se c a - ou, no
mnim o, a f ir m a n d o a superioridade in trnseca de J o n e s . . . A reivin
dicao su p e r io r id a d e intrnseca p o de s e r m ais inclu siv a, claro,
com o g e r a lm e n te acontece: O bem e os in te resse s de m e u grupo
[a fam lia, a c la ss e , a casta, a raa ou seja l o que m a is de Jones]
so su p e rio re s ao s de todos os outros .

80

Robert A. Dahl

A essa altura, no ser nenhum choq ue a d m itir m o s que ns,


se re s h u m a n o s , tem os um pouco mais do q u e s im p l e s vestgios de
e g o sm o : e m g ra u s variados, tendemos a nos p r e o c u p a r mais com
n o s s o s p r p rio s interesses do que com os dos o u tr o s . C o n se q e n
te m e n te , m u ito s de ns poderiam sentir-se m u its s im o tentados a
fazer e sse tipo de reivindicao para si e para os m a is prximos.
E m to d o c a s o , a m enos que possam os c o n tar c o n fia n te m e n te no
c o n tro le d o g o v e r n o do estado, por que d e v e ra m o s a c e ita r a s u p e
rioridade intrnseca de determinadas pessoas c o m o p rin c p io poltico
fu n d a m e n ta l?
P a ra fa la r a verdade, uma pessoa ou um g r u p o c o m p o d e r su fi
ciente p o d e ria fa z e r valer uma reivindicao d e su p e rio rid a d e in
trn s e c a s o b re as objees que voc tivesse - lite r a lm e n te , sobre o
seu c a d v e r. D u ra n te toda a histria da h u m a n id a d e , m u ito s indiv
du o s e g r u p o s assim usaram seu poder (ou m e lh o r , abusaram de
dito p o d e r). N o entanto, a fora pura e sim ples te m s e u s limites; os
que re iv in d ic a r a m ser a encarnao de algum a s u p e r io r id a d e intrn
seca s o b re o u tro s invariavelmente disfararam e s ta s u a reivindica
o, alis frgil e transparente, com o mito, o m is t r io , a religio, a
tradio , a id e o lo g ia , as pompas e as circunstncias.
N o s e n d o m e m b ro do grupo privilegiado e p o d e n d o rejeitar
com s e g u r a n a a reivindicao de sup erio ridade in trn se c a , voc
c o n se n tiria livre e conscientemente num p rin c p io ab su rd o com o
esse? D u v id o m u ito ...

Prudncia
A s d u a s razes precedentes para se ad otar u m princpio de
ig u ald a d e in trn se c a com o base para o g o v e rn o d e u m estado
apontam u m a terceira: a prudncia. Alm de conferir grandes benef
cios, o g o v e r n o de um estado tambm p o de infligir g r a n d e s males;
assim , a p ru d n c ia dita uma cautelosa p r e o c u p a o p e la maneira
c om o se r o e m p re g a d a s suas capacidades in c o m u n s . U m processo
de governo que privilegiasse de modo definitivo e perm anente o seu
p r p rio b e m e seus interesses sobre os de ou tros s e r ia atraente - se
p ro p o r c io n a s s e a certeza de que voc ou o seu g r u p o p revaleceriam
s e m p r e .. . P a ra m uita gente essa possibilidade to im p ro v v el ou,

Sobre a dem ocracia

81

110 m n im o , to incerta, que m e lh o r insistir em que os seus interes


ses recebam peso igual aos interesses de o u tr o s ...

Aceitabilidade
U m princpio que voc considere prudente adotar muitos outros
ta m b m consideraro. Assim, u m p r o c e s s o que assegure igual peso
p ara to d o s (concluir voc ra z o av elm ente) tem m aior probabilidade
d e a s se g u ra r o consenso de todos o s o u tro s cuja cooperao n e
c e ss ria para atingir os seus o b je tiv o s. V isto nesta perspectiva, o
p r in c p io da igualdade intrnseca f a z m u ito sentido.
S im , apesar da reivindicao e m c o n tr rio n a Declarao de
I n d e p e n d n c ia, est realmente lo n g e d o bvio a razo pela qual
d e v e m o s nos apegar ao princpio d a igu aldad e intrnseca e dar
ig ual p e so aos interesses de todos n o g o v e r n o do estado.
N o obstante, se interpretarm os a ig u a ld a d e intrnseca como
p rin c p io de governo justificado c o m b a s e na m oralidade, na pru
d n c ia e na aceitabilidade, p a re c e -m e fa z e r m ais sentido do que
q u a lq u e r alternativa...

Captulo 7

Por que igualdade poltica II?


Competncia cvica

Poder p a re c e r u m a surpresa desagradvel d e s c o b r ir que,


mesmo quando a c e ita m o s a igualdade intrnseca e o p e s o ig ual no s
interesses com o j u l g a m e n t o s morais corretos, no e s ta m o s n e c e s s a
riamente inclinados a c o n sid e ra r a democracia o m e l h o r p ro c e sso
para o governo de u m e stad o .

A tutela: uma alegao em contrrio


Para ver por q u e a s s im , imaginemos que u m m e m b r o de um
pequeno grupo de c o n c i d a d o s diz para voc e os o u tro s:
Como vocs, n s ta m b m acreditamos b a sta n te 11a ig u a ld a d e
intrnseca. No s o m o s a p e n a s profundamente d e d ic a d o s ao b e m
comum, tambm s a b e m o s m elho r do que a m aioria c o m o c h e g a r a
ele. Portanto, e s ta m o s m u ito mais preparados para g o v e r n a r do qu e
a grande m aioria d a s p e s s o a s . Assim, se vocs n o s c o n c e d e r e m
exclusiva au toridade 110 g ov e rn o , empenharemos n o s s o s c o n h e c i
mentos e nosso tra b a lh o a o servio do bem geral; c o m is s o , d a r e
mos igual peso ao b e m e ao s interesses de todos.
A afirmao d e q u e o governo deve ser e n tre g u e a e s p e c ia lis
tas profundam ente e m p e n h a d o s em governar p a ra o b e m g e ra l e
superiores a todos e m s e u s conhecimentos dos m e io s p ara o b t -lo os tutores, com o P la t o o s cham ava - sempre foi o m a is im p o r ta n te
rival das idias d e m o c r t ic a s . Os defensores da tu te la a ta c a m a
democracia num p o n t o aparentem ente vulnervel: eles s im p le s

84

Robert A. Dahl

m e n te n e g a m q u e as pessoas comuns te nham c o m p e t n c ia para se


g o v e rn a r. E le s n o negam, necessariam ente, q u e o s seres hum anos
s e ja m in tr in s e c a m e n te iguais no sentido qu e j e x p lo r a m o s . Com o
n a R e p b lic a ideal de Plato, os tutores p o d e r ia m e m p e n h a r-se em
s e rv ir ao b e m d e todos e, pelo m enos por im p l ic a o , sustentar que
to d o s s o b s u a p ro te o sejam intrinsecam ente ig u a is em seu bem
ou se u s in te re sse s. O s defensores da tutela no s e n ti d o platnico no
a f i r m a m q u e o s in te re sse s das pessoas e s c o l h i d a s c o m o tutores
s e ja m in tr in s e c a m e n te superiores aos in tere sses d o s outros. Eles
a le g a m q u e o s e sp e c ia lis ta s em g o v e rn a r, os t u t o r e s , se ria m s u
p e r io r e s e m s e u conhecimento do bem geral e d o s m e lh o re s meios
de atingi-lo.
O a r g u m e n t o a favor da tutela poltica u tiliz a d e m o d o persuasiv o as a n a lo g ia s, especialm ente analogias q u e e n v o lv e m a c o m
p e t n c ia e o c o n h e c im e n to especializado: o c o n h e c im e n to superior
de u m m d ic o nas questes da doena e da sa d e , p o r exem plo, ou
a c o m p e t n c ia su p e rio r de um piloto para nos le v a r c o m segurana
ao d e s tin o . A s s im , p or que no permitir aos d o t a d o s de co m p e t n
cia s u p e rio r no governo que tomem decises s o b r e a sa d e do esta
do? Q u e p ilo te m o governo em direo a seu d e v id o destino, o bem
p b lic o ? C e r ta m e n te no podemos pressu po r q u e tod as as pessoas
s e ja m in v a ria v e lm e n te os melhores juizes de s e u s p r p rio s interes
ses. E v i d e n te m e n te , as crianas no o so - o u tro s , e m geral seits
pais, d e v e m s e r v ir de tutores at que elas a d q u ir a m a com petncia
para t o m a r c o n t a de si mesmas. A experincia c o m u m nos mostra
qu e a d u lto s ta m b m pod e m equivocar-se a r e s p e ito de seus interes
se s, d a m e l h o r m a n e ir a de atingir seus o b j e t i v o s : a m a io r ia das
p e s s o a s a lg u m d ia se arrepende de d ecises t o m a d a s no passado.
A d m itim o s te r e stad o equivocados. A lm do m a is , q u a se todos ns
c o n f ia m o s e m especialistas para tomar d ec is e s im p o r ta n te s muito
d ir e ta m e n te rela c io n a d a s a nosso bem -estar, a n o s s a felicidade, a
no s so f u tu r o e at a nossa sobrevivncia - n o a p e n a s mdicos,
c iru rg i e s e p ilo to s, mas, em nossa sociedad e c a d a v e z mais c o m
plexa, u m a p o r o d e outros especialistas. A s s im , se d eix a m o s es
p e c ia lis ta s t o m a r e m decises a respeito d e q u e s t e s im portantes
c o m o e s s a s , p o r que no entregamos o governo a e specialistas?

Sobre a dem ocracia

85

Por atraente que s vezes p o s s a parecer, a defesa da tutela,


m a is do que a da democracia, d e ix a de levar em co nta alguns dos
p rin c ip a is defeitos nessa analogia.

Delegar determinadas decises secundrias a especialistas no o


mesmo que ceder o controle decisivo nas grandes questes
C o m o se diz populannenle, os especialistas dev em ser m anti
d o s p ro n to s para consumo. Os e sp e c ia lista s, s vezes, possuem c o
n h e c im e n to s superiores aos se u s em alg u n s aspectos importantes.
U m b o m m dico saber melhor do q u e vo c diagnosticar a sua d o
e n a - que rumo ela provavelm en te tom ar, sua gravidade, qual
se r o m elh or tratamento ou se de fato possvel trat-la. razo
ve l q u e voc resolva seguir as r e c o m e n d a e s do seu mdico.
C o n tu d o , isto no significa que d e v a c e d e r a este m dico o poder
de de c id ir se voc far ou n o o tra ta m e n to recomendado. Da
m e s m a forma, uma coisa os fu n c io n r io s do g o ve rno procurarem
a a ju d a de especialistas, mas o utra m u ito diferente uma elite p o
ltica deter em suas mos o p o d e r de tom ar d ecises sobre leis e
p o ltic a s a que voc ter de obedecer.

D ecises pessoais tomadas por indivduos no eqivalem a deci


ses tomadas e impostas pelo governo de um estado
A questo fundamental no d e b a te sobre tutela versus democra
cia no saber se, como ind iv d uo s, s vezes te m o s de depositar
n o s s a confiana em especialistas. N o se trata de saber quem ou
q u e g ru p o deveria ler a ltima p a la v ra nas decises tomadas pelo
g o v e rn o de um estado. Seria razovel d esejar e ntregar certas deci
s e s p essoais nas mos de algum m a is e sp ecializado em determi
n a d a s questes do que voc, c o m o u m m dico, u m contador, um
a d v o g a d o , um piloto de avio e o u t r o s . E m todo ca so , isso no
s ig n ific a que automaticamente seja raz o v e l e ntregar a uma elite
p o ltic a a autoridade para controlar as decises m a is importantes
do g o v e rn o do estado - decises e ssa s que, se preciso, seriam im
p o s ta s por coero, pela priso, ta lv e z at a morte.

86

Robert A. Dahl

Governar um estado exige muito mais do que um conhecimento


rigorosamente cientfico
G o v e rn a r no uma cincia c o m o a fsica, a qu m ica ou, como
e m certos aspectos, a medicina. E sta u m a v erdad e por diversas
raz e s. Por um lado, v irtualm ente to da s as decises importantes
s o b r e polticas, sejam pessoais ou g o v e rn a m e n ta is, exigem julga
m e n to s ticos. Tom ar uma decis o so b re os objetivos que as polti
c a s do gov ern o deveriam atingir (justia, e q u a n im id a d e , probidade,
fe lic id a d e , sade, sobrevivncia, s e g u ra n a , bem -estar, igualdade e
se i l m ais o que) fazer u m j u lg a m e n to tico. Ju lgam entos ticos
n o s o cientficos no sentido h a b itu a l.1
A l m disso, bons objetivos m u ita s v e z e s entram em conflito
u n s c o m os outros, e os recursos so lim ita do s. D ecises sobre po
lticas, sejam pessoais ou g o v e rn a m e n ta is, quase sem pre exigem
ju lg am entos sobre negociaes, u m equilbrio entre diferentes objeti
vos. P o r exem plo, obter ig ualdade e c o n m ic a po de r enfraquecer
o s in centiv os econmicos; os cu stos d os b en e fc io s para os idosos
p o d e r o ser impostos aos jo v e n s; as d e s p e s a s para as geraes que
h oje vivem podero impor custos s g e r a e s futuras; a preserva
o de um a rea selvagem p o d e r c u star o preo dos empregos de
m in e ir o s e do pessoal que trabalha nas serrarias. Julgam entos sobre
n e g o c ia e s entre objetivos diferentes n o s o cientficos. As co m
p ro v a e s empricas so im portantes e necessrias, jam ais suficien
tes. A o decidir o quanto se deve sac rific a r para a obteno de um
f im . u m bem ou um objetivo d e m o d o a a ting ir certa m edida de
outro, necessariamente ultrapassamos qu alquer coisa que o conheci
m e n to rigorosam ente cientfico p o ssa p ropo rcio nar.
H um a outra razo por que as d e c is e s sobre polticas exigem
ju lg a m e n to s que no sejam rig o r o s a m e n te cientficos . M esmo
q u a n d o se consiga chegar a u m c o n s e n s o geral a respeito dos fins

1 O xta lu s filo sfic o das a f irm a e s t i c a s e a m a n e i r a c o m o d if e re m de a f irm a


e s n a s cin cias em p ric as, c o m o a fsica, a q u m i c a e a s sim por dianle, tm
s i d o te m a de a m p lo deb ate. Eu n o p o d e r i a e s p e r a r fazer j u s t i a a e ssas q ues
t e s aq u i. E n tr etan to, para u m a e x c e l e n t e d i s c u s s o da i m p o rt n c ia do ar g u
m e n t o m oral em d ecis es p b lic a s , v e j a A m y G u t m a n e D e n n i s T h o m p s o n ,

D e m o c ra c v a n d Di.sagreemen, C a m b r i d g e , B e l k n a p P r e s s o f H arv ard U nivers ity P r e s s , 1996.

S o b re a democracia

87

das decises polticas, q u a s e s e m p r e h unia grande in certeza e a l


gum conflito em relao a o s m e io s: como os fins seriam a tin g i d o s
de melhor maneira, o q u a n t o se ria desejvel, vivel, ac e it v el as
provveis conseqncias d o s m e io s alternativos. Quais s e r ia m o s
melhores meios de c u id a r d o s pobres, dos d esem p regad os, d o s
sem-teto? Como se p o d e r p r o te g e r melhor e im plem entar o s i n t e
resses das crianas? D e q u e t a m a n h o um oramento n e c e s s r io
para a defesa militar e p ara q u e objetivos? Creio que im p o ssv e l
demonstrar que exista ou q u e pod e ria ser criado um grupo c o m os
conhecimentos cientficos ou especializados que pro p o rc io n e m
respostas definitivas para q u e s t e s desse tipo. Entregaramos o c o n
serto de nosso carro a u m fs ic o terico ou a um bom m ecnico?

Governar bem um eslaclo exige mais do que o conhecimento


Exige tambm a h o n e s t id a d e sem corrupo, a re sist n c ia f i r
m e a todas as en o rm e s-te n ta e s do poder, alm de uma d e d ic a o
constante e inflexvel ao b e m p b lic o , mais do que aos b e n e f c io s
de um a pessoa ou seu g ru p o .
Os especialistas p o d e m e s t a r capacitados para agir c o m o r e
presentantes seus, o que n o sig n if ic a que estejam cap acitados p a r a
servir de governantes p a ra v o c . O s defensores da tutela tm d u a s
reivindicaes, no apenas u m a , e afirmam: pode-se criar um a elite
governante cujos m em bros s e j a m ao mesmo tempo realm ente s u p e
riores aos outros no c o n h e c i m e n to dos fins que um b o m - g o v e r n o
deveria buscar e nos m e lh o r e s m e io s para atingir esses fins e to
profundam ente dedicada b u s c a do bem pblico, que essa elite
mereceria a autoridade s o b e r a n a p a ra governar o estado.
Como acabamos de v e r if ic a r , a primeira reivindicao m u ito
duvidosa. No entanto, a in d a q u e se mostrasse justificvel, isto e m
si no suportaria a s e g u n d a reivind icao . O conhecim ento u m a
coisa, o poder outra. O p r o v v e l efeito do poder sobre as p e s s o a s
qu e o detm foi resumido s u c in t a m e n t e , em 1887, por lorde A c to n ,
u m baro ingls, numa f a m o s a s e n te n a : O poder tende a c o r r o m
per, o poder absoluto c o r r o m p e absolutam en te . Um scu lo a n tes,
W illia m Pit, estadista b r i t n i c o d e vasta experincia na v id a p o
ltica, fizera semelhante o b s e r v a o num discurso ao P a r la m e n to :

88

Robert A. Dahl

O p o d e r ilim ita d o est apto a c o r r o m p e r as m e n te s de quem o


p o ssu i .
E s s e era tam bm o ponto de vista v ig e n te entre os membros da
C o n v e n o Constituinte norte -a m e rica na em 1787, que tambm
p o s s u a m algum a experincia na questo:
- Sir, existem duas paixes que t m p o d e ro s a influncia nos
n e g c io s dos homens: a ambio e a a v a re z a , o am o r pelo poder e
o a m o r pelo dinheiro, disse o re p re se n ta n te m a is velho, Benjamin
F ra n k lin .
U m dos mais jovens, A lexander H a m ilto n , concordava:
- O s ho m ens adoram o poder.
G e o r g e M ason, um dos re p re se n ta n tes m a is experientes e de
m a io r influncia, tambm concordava c o m eles:
- D a natureza humana, po d e m o s te r a certe z a de que os que
d e t m o p o de r em suas mos ... s e m p re q u e p u derem , trataro de
a u m e n t - lo .2
P o r m ais instrudos e confiveis q u e se ja m inicialmente os
m e m b r o s de uma elite governante d o ta d a d o p o d e r de governar um
e sta d o , em poucos anos ou em p o u ca s g e r a e s , muito provvel
q u e a b u s e m dele. Se podemos dizer q u e a histria da humanidade
n o s p ro p o rc io n a algumas lies, c e r ta m e n te u m a destas o fato de
q u e , pela corrupo, pelo nepotism o, p e la p r o m o o dos interesses
d o in d iv d u o e seu grupo, pelo a b uso de seu m onop lio da fora
c o e r c itiv a do estado para reprimir a crtica, extrair riqueza dos s
d ito s ou go vernados e garantir sua o b e d i n c ia pela fora, muito
p ro v v e l qu e os tutores de um estado se tra n s fo r m e m em dspotas.

P or fim , criai- uma utopia uma coisa . realiz-la so outros qui


nhentos...
U m defensor dos tutores e nfrenta u m a legio de tremendos
p r o b le m a s prticos: como ser a in v e s tid u ra d a tutela? Quem, por
a s s im diz er, planejar a constituio e q u e m a colocar em ao?

2 P a r a e s s a s o b s e r v a e s na C o n v e n o C o n s t i t u c i o n a l , veja M a x Farra nd (ed.).

The R e c o rd s o f lhe F ederal ConveiUioir o f 1787, 4 v., N e w H aven. Yale U n i


v e r s i t y P r e s s , 1966, v. 1, p. 82, 284. 578 .

S o b re a democracia

89

Com o sero escolhidos o s p ri m e ir o s tutores? Se a tutela de a lg u m a


forma depender do c o n s e n tim e n to dos governados e no da c o e r
o direta, co m o s e r o b t i d o e s s e consentim ento? S e ja l c o m o
forem os tutores s e le c io n a d o s p ela primeira vez, depois e le s e s c o
lhero seus sucessores, c o m o o s m em bros de um clube? S e a s s im
for, o sistema no co rre r u m en o rm e risco de se d e g e n e ra r, d e i
xando de ser uma aristocracia d e talento e tornando-se u m a o lig a rq u ia
de nascimento? E se o s tu to re s no escolherem seus s u c e s s o r e s ,
quem o far? C om o s e r o d i s p e n s a d o s os tutores q u e a b u s a m e
exp lo ram ...? - e assim p o r d ia n te .

A competncia dos cid ad os para governar


A menos que os d e f e n s o r e s d a tutela sejam capazes de p r o p o r
cionar solues c o n v in c e n te s p a r a os problemas que de sc rev i a n t e
riormente, a meu ver a p r u d n c i a e a razo exigem que r e je ite m o s
essa idia - e, com isso , p o d e m o s concluir que, entre os adultos,

no h ningum to inequivocamente mais bem preparado do que


outros para governar, a quem se possa confiar a autoridade c o m
pleta e decisiva no governo do estado.
Se no devem os ser g o v e r n a d o s por tutores, quem d e v e r ia no s
governar? Ns mesmos.
Tendemos a acreditar q u e , n a maioria das questes, to d o s os
adultos devem ter a p e r m is s o p a r a julgar o que m elhor p a r a seu
prprio bem ou para s e u s i n te r e s s e s - a menos que haja u m b o m
argumento em contrrio. A p lic a m o s esse pressuposto a f a v o r d a
autonomia individual a p e n a s ao s adultos, no s crianas. A p a r tir
da experincia, p re su m im o s q u e os pais devem agir c o m o tu to r e s
para proteger os interesses de s e u s filhos. Se os pais falham, o u tr o s ,
o governo talvez, p od e r o te r d e intervir.
As vezes tam bm r e je it a m o s esse pressuposto para a d u lto s
considerados incapazes de c u id a r d e si mesmos. Com o g.s c r ia n a s ,
eles tambm podem p r e c is a r d e tutores. No obstante, ao c o n tr r io
das crianas, para q u e m o p r e s s u p o s to determinado po r lei e p o r
conveno, com os a d u lto s e ss e pressuposto no pode ser s u p e r f i
cialmente desprezado. O p o te n c ia l para o abuso . muito e v id e n te -

90

R o b e rt A. Dahl

e, assim, preciso um a o p i n i o independente, alguma e sp c ie d e


processo judicial.
Q uando presum im os q u e , c o m poucas excees, os a d u lto s
devem ter o direito de t o m a r d e c is e s pessoais sobre o q u e m e
lhor para seus interesses, p o r q u e devem os rejeitar essa idia n o
governo do estado? A qui, o e s se n c ia l j no mais s a b e r se os
adultos em geral tm c o m p e t n c i a para tomar as decises qu e e n
frentam no dia-a-dia. A g o r a , tra ta -se de saber se a m a io ria d o s
adultos competente para g o v e r n a r o estado. Ser?
Para chegarmos r e s p o s t a , p ondere mais um a vez a lg u m a s
concluses a que chegam os n o s ltim o s captulos:
A dem ocracia c o n f e r e i n m e r a s vantagens a seus c id a d o s .
O s cidados esto f o r te m e n te p rotegido s contra g o vern antes d e s
pticos, possuem direitos f u n d a m e n t a i s e, alm do m ais, t a m b m
g o z a m de um a esfera m a is a m p l a de liberdade. C o m o c id a d o s,
adquirem os meios de p r o te g e r e im plem entar seus interesses p e s
soais mais importantes; p o d e m a in d a participar das d ecis es s o b re
as leis sob as quais v iv e r o , s o d o t a d o s de uma vasta a u t o n o m i a
m o ral e possuem e x tr a o rd in ria s oportunidades para o d e s e n v o l
vim ento pessoal.
Se conclumos que a d e m o c r a c i a proporciona essas v a n ta g e n s
sobre os sistemas n o - d e m o c r tic o s de governo, su rgem d iv e rsa s
q u e s t e s fundam entais: p o r q u e as van tagen s da d e m o c r a c ia estariam restritas a a lg u m as p e s s o a s e no a outras? Por q u e n o
estariam elas disposio d e to d o s os adultos?
Se o governo deve d a r ig u a l p e so ao bem de cada p e sso a , no
teriam todos os adultos o d i r e ito d e participar na deciso de que
leis e polticas melhor a t in g i r ia m os fins buscados, estejam esse s
fins estreitamente restritos a s e u prprio bem ou incluindo o b e m
de todos? Se ningum e s tiv e r re a lm e n te preparado para g o v e r n a r e
receber autoridade c o m p leta s o b r e o governo de um estado, q u e m
estar mais bem preparado p a r a p articipar que todos os a d u lto s s u
jeito s s leis?
Das concluses im p lc ita s n e s s a s perguntas, segue-se um a o u
tra, que assim expresso: com a exceo de uma fortssima de

monstrao em contrrio, em raras circunstncias, protegidas p o r


legislao, Iodos os adultos sujeitos s leis do estado devem ser

Sobre a democracia

91

considerados suficientemente bem preparados pa ra participar do


processo democrtico de governo do estado.

Uma quinta n orm a democrtica: a incluso


A c o n c lu s o a qu e agora aponta o argum ento d e s t e c ap tulo
que h e n o r m e s ch a n c e s de que os interesses das p e s s o a s privadas
de voz igual 110 g o v e rn o de um estado no receb am a m e s m a ate n
o que os in te re s se s dos que tm uma voz. Se n o te m e s s a voz,
quem falar p o r v o c? Q uem defender os seus in te re s s e s , se voc
no pode? E n o se trata apenas dos seus interesses c o m o indiv
duo: se p o r a c a s o voc faz parte de todo um g r u p o e x c lu d o da
participao, c o m o sero protegidos os interesses f u n d a m e n ta is
desse grupo?
A r e s p o sta clara: os interesses fundam entais d o s ad u lto s, a
quem so n e g a d a s as oportunidades de participar d o g o v e r n o , no
sero d e v id a m e n te protegidos e promovidos pelos q u e g o v e rn a m .
Sobre este a s p e c to , a com provao da histria a v assalad ora.
Como v im o s e m n osso rpido exame da evoluo d a d e m o c ra c ia ,
insatisfeitos c o m a maneira arbitrria com que os m o n a r c a s im p u
nham taxas s e m o seu consentimento, nobres e b u r g u e s e s na In
glaterra e x ig ir a m e conquistaram 0 direito de p a rtic ip a r. S culos
mais tarde, p o r s u a vez, acreditando que seus in te r e s s e s fu n d a
mentais eram d e ix a d o s de lado, as classes mdias e x ig i r a m e c o n
quistaram e s s e direito. L e por toda parte, a c o n tin u a o da
excluso le g a l ou de jacto de mulheres, escravos, p o b r e s e tra b a
lhadores m a n u a is , entre outros, deixava os m e m bros d e s s e s grupos
mal p ro teg id o s c o ntra a explorao e o abuso m e s m o e m pases
como a G r - B r e t a n h a e os Estados Unidos, o n de o g o v e r n o era
bastante d e m o c r tic o .
Em 1861, J o h n Stuart Mill afirmava que n in g u m 110 g o v e rn o
falava p elos in te re s se s das classes trabalhadoras, p o is o su frgio
lhes era n e g a d o . E m b o ra no acreditasse que os m e m b r o s do g o
verno p r e te n d e s s e m deliberadam ente sacrificar o s in te r e s s e s das
classes tr a b a lh a d o r a s aos seus, dizia ele:

92

R ob ert A. Dahl

Ser que o P a rla m e n to o u q u a lq u e r um de seus m e m b ro s p o r a l


gum m o m en to ter e x a m i n a d o a lg u m a questo com o s o l h o s d e
um trabalhador? Q u a n d o s u r g e um assunto em que o s t r a b a l h a
dores tm um interesse, se r ele e x am in ad o co m ollios o u t r o s
que no os d o s e m p r e g a d o r e s d o trab alh o ? 3

A mesma pergunta serviria para os escravos em repblicas a n ti


g a s e modernas, para as m u lh e r e s po r toda a histria at o s c u lo
X X , para muitas pessoas n o m in a lm e n te livres mas e fe tiv a m e n te
p riv a d a s dos direitos d e m o c r t i c o s , c o m o os negros no su l d o s
E stados Unidos at os an os 1 9 6 0 e na frica do Sul at os a n o s
1990 - e outros mais, por to d o s os cantos.
Sim, indivduos e g ru p o s, s v ezes, podem se equivocar s o b r e
seu prprio bem. claro, p o d e m , s vezes, sentir e q u iv o c a d a m en te
o que melhor para seus in te re ss e s - mas o preponderante p e so d a
experincia hum ana nos in f o r m a q u e nenhum grupo de a d u lto s
pode entregar com s e g u ra n a a ou tros o poder de govern-lo. Isto
nos leva a uma concluso d e im p o r t n c ia decisiva.
Voc talvez lembre q u e , a o discutir os critrios para a d e m o
cracia no Captulo 4, deixei p a r a de p o is a discusso sobre o q u in to ,
a incluso dos adultos (veja a F ig u r a 4, na pg. 50). N este c a p tu lo
e no ltimo, creio que terem os m u ito boas razes para concluir q u e
o governo dem ocrtico de u m e sta d o deve corresponder a e ssa
norma. Expressarei assim: Plena incluso. O corpo dos cidados

num estado democraticamente governado deve incluir todas as


pessoas sujeitas s leis desse estado, com exceo dos que esto de
passagem e dos incapazes de cuidar de si mesmos.

Problem as no-resolvidos
Rejeitar o argum ento da tu te la e adolar a igualdade poltic a
com o ideal ainda deixa a lg u m a s q u e s t e s complicadas.
Cidados e funcionrios d o g o v e rn o no precisam da a ju d a d e
especialistas? claro que p re c isa m ! inegvel a importncia d o s

1 J o hn Stuar l Mill, C onsiderations ou R ep resen ta liv e G overnm ent [ 1 8 6 1 ], N o v a


Y o r k . Liberal Arts Press. 1958, p. 44.

Sobre a democracia

93

especialistas e d o c o n h e c im e n to especializado p ara o b o m fu n c io


namento dos g o v e r n o s democrticos.
A poltica p b l ic a muitas vezes to c o m p le x a (e c a d a vez
mais!), que n e n h u m g o v e rn o poderia tomar d e c is e s s a tis fa t ria s
sem a ajuda d e e s p e c ia lis ta s de excelente fo rm ao . A s s i m c o m o
cada um em s u a s d e c is e s pessoais s vezes d e p e n d e d e e s p e c ia
listas para o b te r o r ie n ta o e ter de entregar-lhes d e c i s e s im p o r
tantes, os g o v e r n o s ta m b m devem fazer o m esm o - a t m e s m o os
governos d e m o c r tic o s . A m elhor maneira de s a tis f a z e r os c ritrios
democrticos, d e s u s te n ta r um grau satisfatrio de ig u a ld a d e poltica
e continuar c o n f ia n d o e m especialistas e no c o n h e c im e n to e s p e c i a
lizado na to m a d a d a s decises pblicas apresenta u m g r a v e p r o
blema - um p r o b l e m a qu e seria bobagem que os d e f e n s o r e s do
governo d e m o c r tic o ignorassem .
Se devem s e r c o m p e te n te s, os cidados no p r e c i s a r ia m de
instituies p o ltic a s e sociais para ajud-los? in d is c u tv e l. A s
oportunidades d e a d q u ir ir um a compreenso e s c la re c id a d a s q u e s
tes pblicas n o s o a p e n a s parte da definio de d e m o c r a c i a . So
a exigncia p ara se te r u m a democracia.
Nada do q u e eu d is s e at aqui pretende deixar im p l c ito q u e a
maioria dos c i d a d o s n o cometa erros. Eles p o d e m e r r a r e re a l
mente erram. E ju s ta m e n te por isto que os defenso res d a d e m o c r a
cia sempre do u m lu g a r privilegiado educao e a e d u c a o
cvica no exige a p e n a s a escola formal, mas ta m b m a d is c u s s o
pblica, a d e lib e ra o , o debate, a controvrsia, a p r o n ta d i s p o n i b i
lidade de in fo rm a o con fi v e l e outras instituies de u m a s o c i e
dade livre.
Imagine q u e as institu ies para o d e s e n v o lv im e n to de c id a
dos com petentes s e ja m fracas e que muitos no s a b e m o b a s ta n te
para proteger s e u s v a lo r e s e interesses fundam entais? O q u e d e v e
mos fazer? Na b u s c a p o r u m a resposta, vale a pena e x a m i n a r m ais
uma vez as c o n c lu s e s a qu e chegamos at aqui...
Adotamos o p r in c p io da igualdade intrnseca - d e v e m o s c o n
siderar o bem d e c a d a ser humano intrinsecam ente ig u a l a o de
qualquer outro s e r h u m a n o . Aplicamos esse prin cpio a o g o v e r n o
de um estado: n o m o m e n t o de chegar s decises, o g o v e r n o d e v e
dar igual peso a o b e m e aos interesses de todas as p e s s o a s lig a d a s
por essas d e c is e s .d l e c u s a m o s considerar a tutela u m a b o a m a n e ir a

94

R o b ert A. Dahl

de aplicar o princpio: e n tre o s a dultos, nenhum indivduo t o


m a is bem preparado do q u e o u tro p a ra governar a ponto d e p o d e r
r e c e b e r em mos auto rid ade to ta l e d ecisiv a no governo do e sta d o .
E m vez disso, ac e ita m o s a p le n a incluso: o corpo d os c i d a
d o s num estado d e m o c r a tic a m e n te g overnado deve incluir Iodas
as pessoas sujeitas s leis d e s s e estado, co m exceo das que e s t i
v e re m de passagem e as c o m p r o v a d a m e n te incapazes de c u id a r d e
si m esmas.
Portanto, se as in stitu i es d e stin a da s educao pblica s o
fracas, resta apenas um a s o l u o satisfatria: elas devem ser r e f o r
adas. Todos os que a c re d ita m em m etas democrticas so o b r i g a
dos a buscar maneiras p e la s qua is os cidados possam a d q u ir ir a
com petn cia de que precisam .
T alvez as instituies p a r a e d u c a o cvica criadas no s p a s e s
dem ocrticos durante os s c u lo s X I X e X X j no sejam a d e q u a
das. S e assim for, os pases d e m o c r tic o s tero de criar n o v a s i n s
tituies para c om plem entar as antigas.

Com entrios conclusivos e apresentao


J exploramos cerca da m e ta d e do territrio exposto na F ig u ra 3
(pgina 40). Contudo, m al d e m o s u m a espiadela na outra m e ta d e :
as in stitui es b sicas n e c e s s r i a s p a r a levar adiante a m e t a d a
dem ocracia e as condies so c ia is, econ m icas e outras que f a v o
recem o desenvolvim ento e a m a n u te n o dessas instituies p o l
ticas democrticas. E o q u e e x p lo ra r e m o s nos prximos ca p tu lo s.
Passem os agora das m e ta s p a ra as realidades.

P a r te III

A verd ad eira dem ocracia

Captulo 8

Que instituies polticas requer a


democracia em grande escala?

O q u e significa dizer que um pas democraticamente gover

nado!
N e s te captulo, nos concentrarem os na s instituies polticas
da dem ocracia em grande escala - ou seja, as instituies polticas
n e c e s s ria s para um pas dem ocrtico. N o e sta m o s aqui preocu
p a d o s c o m o que poderia exigir a d e m o c r a c ia n u m grupo muito
p e q u e n o , c o m o u m a comisso. P recisam o s ta m b m ter sem pre em
m e n te a n o s s a advertncia comum: to d as as v e rd a d e iras dem ocra
cias j a m a i s corresponderam aos critrios d e m o c r tic o s descritos na
Parte II e a presentados na Figura 4 (pg. 50). P o r fim, devem os ter
c o n s c i n c ia , neste captulo e em q u a lq u e r o u tro lugar, de que na
lin g u a g e m c o m u m usamos a palavra democracia tanto para nos
re fe rirm o s a u m objetivo ou ideal com o a u m a realidad e que ape
nas u m a c o n se c u o parcial desse objetivo. P o rta n to , contarei com
o le ito r p a r a fazer as necessrias d istines q u a n d o utilizo as pala
vras dem ocracia , democraticamente , governo democrtico, pas
democrtico e assim por diante.
O q u e necessrio para que um pas s e ja dem ocraticam ente
g o v e r n a d o ? N o mnimo, ele ter de ter d e te r m in a d o s arranjos, pr
ticas ou institu ies polticas que estariam m u ito distantes (seno
infinitamente distantes) de corresponder aos critrio s democrticos
ideais.

98

Robert A. Dahl

Palavras sobre palavras


Arranjos p olticos podem ser considerados a lg o m uito p ro v is
rio, q u e se ria m razoveis em um pas que a c a b a d e sair de u m g o
v e rn o n o -d e m o c r tic o . Costum am os pen sar q u e prticas so mais
h a b itu a is e, a ssim , mais durveis. Em geral, p e n s a m o s q u e as ins
tituies est o estab elecidas h muito tem p o, p a ssa d a s de g e ra o a
g e ra o . Q u a n d o u m pas passa de um g o v e rn o n o -d e m o c r tic o
para u m g o v e r n o dem ocrtico, os arranjos d e m o c r tic o s iniciais
aos p o u c o s se torn am prticas e, em seu d e v id o tem po , tornam -se
instituies. P o r teis que paream essas d istin es, para nossos
o b je tiv o s ser m a is conveniente preferirmos instituies , d eixand o
as o u tra s de lado.

C om o podem os saber?
C o m o p o d e re m o s determinar razoavelm ente q uais so as in s
titu i e s p olticas necessrias para a dem o c ra c ia em g ra n d e escala?
P o d e r a m o s e x a m in a r a histria dos pases que, pelo m e n o s em
parte, m u d a ra m suas instituies polticas e m resposta s exigncias
de in c lu s o p o p u la r mais amplas e participao efetiva no governo
e na v id a p oltica. Em bora em pocas anteriores os qu e proc u ra ra m
o b te r a in c lu s o e a participao no estiv e sse m ne c e ssaria m en te
in sp ira d o s p o r idias democrticas, do scu lo X V III em diante,
te n d ia m a-justificar suas exigncias recorrendo a idias d e m o c r ti
cas e rep u b lic a n a s . Q ue instituies polticas b u s c a v a m esses p a
ses e q ua is e r a m realm ente adotadas neles?
P o d e r a m o s tam bm exam inar os pases c u jo s g o v e rn o s so
c o n s id e r a d o s de m o c r tic o s pela maioria de seus habitantes, por
m u ita s p e ss o a s em outros pases, por estud io sos, p o r jornalistas,
etc. E m o u tra s palavras, no discurso c o m u m e nas disc usse s a c a
d m ic a s, o pas c ham ad o democracia.
E m te rc e iro lugar, poderamos refletir sob re um d e te rm in a d o
p as ou g ru p o d e pases, talvez um pas hipo ttico , para im ag in a r
m o s da m a n e ira m ais realista possvel qu e instituies seriam ne
c e ss rias p ara atingir os objetivos dem ocrtico s n u m grau razovel.
P o d e ra m o s f a z e r uma experincia m ental, re fle tin d o aten tam ente

Sobre a dem ocracia

99

s o b r e as possibilidades, as tendncias, a s lim ita e s e as experin


c ia s h u m a n a s, para criar um c o n ju n to d a s instituies polticas n e
c e s s ria s a um a democracia em g r a n d e esc a la vivel que, dentro
d a s lim ita e s das humanas, p o ssa m o s a tingir.
F IG U R A 6.

Que instituies polticas exige a democracia em grande

escala?
U m a democracia em grande escala exige:
1. F u n c io n rio s eleitos
2. E le i e s livres, justas e freqentes
3. L ib e rd a d e de expresso
4. F o n te s de informao diversificadas
5. A u to n o m ia para as associaes
6. C id a d a n ia inclusiva
Fe liz m e n te , todos os trs m to d o s c o n v e r g e m para um m esm o
c o n ju n to de instituies polticas d e m o c r tic a s : estas, as exigncias
m n i m a s para um pas democrtico (Fig. 6).

A s instituies polticas da m oderna d em o cra cia representativa


R e su m in d o , as instituies p o ltic a s d o m o d e r n o governo d e
m o c r ti c o so:

Funcionrios eleitos. O controle das d e c is e s do governo sobre


a po ltic a investido c o n stitu c io n alm en te a funcionrios eleitos
p e lo s cidados.

Eleies livres, justas e freqentes. F u n c io n rio s eleitos so


e sc o lh id o s em eleies freqentes e j u s t a s e m que a coero
re la tiv a m e n te incomum.

Liberdade de expresso. Os c id a d o s tm o direito de se e x


p re s s a r sem o risco de srias p u n i e s e m questes polticas
a m p la m e n te definidas, incluindo a c r tic a ao s funcionrios, o

OO

Robert A. Dahl

g o v e r n o , o regime, a ordem s o c io e c o n m i c a e a ideologia prevalecen te.


Fonles de informao diversificadas. O s c id a d o s tm o direito
de b u sc a r fontes de inform ao d iv e r s ific a d a s e independentes
d e ou tros cidados, especialistas, jo rn a is, revistas, livros, tele
c o m u n ic a e s e afins.
Autonom ia para as associaes. P a ra o b te r seus vrios direi
tos, at m e sm o os necessrios p ara o fu n c io n a m e n to eficaz das
institu ies polticas dem ocrticas, o s c id a d o s tambm tm o
direito de formar associaes ou o rg a n iz a e s relativamente
in d e p e n d e n te s, com o tam bm p a r tid o s p olticos e grupos de
interesses.
Cidadania inclusiva. A nenhum a d u lto c o m residncia perm a
n e n te n o pas e sujeito a suas leis p o d e m ser n e ga do s os direitos
d isp o n v e is para os outros e n e c e s s rio s s cinco instituies
p o ltic a s anteriorm ente listadas. E n tr e e s s e s direitos, esto o di
reito de votar para a escolha d os fu n c io n r io s em eleies li
v re s e justas; de se candidatar p a r a os p o s to s eletivos; de livre
e x p ress o ; de formar e participar o r g a n iz a e s polticas inde
p e n d e n te s; de ter acesso a fontes de in fo rm a o independentes: e
de ter direitos a outras liberdades e o p o rtu n id a d e s que sejam
n e ce ss ria s para o bom f u n c io n a m e n to das instituies polti
c a s da dem ocracia em grande escala.

A s instituies polticas em perspectiva


N o rm a lm e n te , essas instituies n o c h e g a m de uma s vez
n u m pas. V im o s na breve histria d a d e m o c r a c ia , apresentada 110
C a p tu lo 2, que as ltimas duas c l a r a m e n te cheg aram h pouco
te m p o . A t o sculo XX, o sufrgio u n iv e rsa l era negado tanto na
te o ria c o m o na prtica do governo r e p u b l ic a n o democrtico. Mais
d o q u e q u a lq u e r outro aspecto, o s u f r g io universal distingue a
m o d e r n a d em o cracia representativa de to d a s as form as anteriores
d e d e m o c ra c ia .
O m o m e n to da chegada e a s e q n c ia em que as instituies
f o r a m in trod uzid as variaram m u itssim o. N a s dem ocracias mais
a n tig a s , pases em que 0 conjunto c o m p le to das instituies d e

S obre a democracia

101

mocrticas chegou m a is c e d o e resistiu at o presente, e m e r g e m


elementos de um p adro c o m u m . A s eleies para os le g is la ti v o s
chegaram bem cedo - na In g la te rra , j no comeo do s c u lo X II I , e
nos Estados Unidos, d u r a n te o p ero d o colonial, nos sculos X V I I e
XVIII. A prtica de e le g e r funcionrios superiores para f a z e r as
leis foi seguida por u m a g ra d u a l expanso dos direitos d o s c i d a
dos para se expressarem s o b r e questes polticas, b u s c a n d o e t r o
cando informao. O d ire ito de form ar associaes com o b j e tiv o s
polticos explcitos tendia a a p a re c e r em seguida. As f a c e s p o
lticas e a organizao partisan e m geral eram consideradas p e r i g o
sas, separatistas, passveis de sub verter a estabilidade e a o r d e m
poltica, alm de o fe n siva s ao b e m pblico. No entanto, c o m o as
associaes polticas no p o d e r ia m ser reprimidas sem u m c e r t o
grau de coero que um n m e r o cada vez maior e mais in flu e n te d e
cidados considerava i n to le r v e l, muitas vezes consegu iam e x is t ir
de maneira mais ou m e n o s c la n d e stin a at emergirem das s o m b r a s
para a plena luz do dia. N o s c o r p o s legislativos, o que h a v ia m s i d o
faces se tornaram p a r tid o s polticos. A posio que s e r v i a a o
governo de momento tin h a c o m o antagonista a o p o si o na
Inglaterra, ws e ouis (estes, o ficialm en te chamados de His ou Ie r
M ajcst\'s Loyal Opposition: L e a l Oposio de Sua M aje sta d e ). N a
Inglaterra do sculo X V I II , a faco que apoiava o m o n a rc a e a
faco opositora, apoiada p o r b o a parte da genliy , a p e q u e n a n o
breza do interior, aos p o u c o s se transformaram em Tories e Whigs.
N esse mesmo sculo, na S u c ia , adversrios partisan n o p a r l a
m ento chamavam-se um ta n to jo c o sa m e n te de Cartolas e B o n s . 1
Nos ltimos anos d o s c u lo X VIII, na recentemente c o n s titu d a
repblica dos Estados U n id o s , T lio m a s Jefferson, v ic e -p resid e n te, e
Jam es Madison, lder da C a sa d o s Representantes, organizaram s e u s
seguidores no C ongresso p a r a fa z e r oposio s polticas d o p r e s i
dente federalista, John A d a m s , e seu secretrio do tesouro, A le x a n d e r
Hamilton. Para obter s u c e s s o n a oposio, logo p e rc eb e ra m q u e

1 Os Hats [chapus] t o m a r a m se u n o m e p o r se rem c om o os c a m a r a d a s a r r o j a d o s


q u e usa vam o Iricmio da p o c a . . . O s Ca/is [bons] receber am e s te a p e l i d o
p o r q u e d iziam q u e p a r e c i a m v e l h a s t m i d a s em to u cas d e n o i t e . F r a n k l i n
D . Scott, Sweden: The N a /io n '.v H is to r y , M inn e apo lis . University o f M i n n e s o t a
P re ss, 1977, p. 243.

102

R o b e rt A. Dahl

teriam de fazer mais do q u e se op orem aos federalistas 110 C o n


gresso e no gabinete: te r ia m d e retirar seus adversrios d o p o s to
ocupado. Para isto, p re c is a r ia m v e n c e r as eleies n a c io n ais e, p a r a
vencer as eleies n a c io n a is , te ria m de organizar seus s e g u id o r e s
pe lo pas inteiro. Em m e n o s d e u m a dcada, Jefferson, M a d is o n e
outros solidrios com s u a s id ia s criaram um partido p o ltic o q u e
foi organizado de cim a at o s m e n o re s distritos, m u n ic ip a lid a d e s e
reas eleitorais, uma o r g a n i z a o q u e reforaria a le ald a d e de s e u s
seguidores entre e du ra n te as c a m p a n h a s das eleies, p a r a te r e m a
certeza de que todos c o m p a r e c e r ia m s urnas. Esse P artid o R e p u
blicano (cujo nome logo foi m u d a d o para Republicano D e m o c r tic o
e, uma gerao adiante, D e m o c r tic o ) tornou-se 0 p rim e iro p a r tid o

eleitoral popularmente a p o i a d o d o mundo. Assim, um a d a s in s t i


tuies polticas mais f u n d a m e n ta is e caractersticas da d e m o c r a c ia
moderna, 0 partido poltico, e x p lo d ira alm de seus co n fin s n o P a r
lamento e nas legislaturas p a r a organizar os cidados e m o b iliz a r
os que apoiavam os p a rtid o s n a s eleies nacionais.
Na poca em que o j o v e m aristocrata francs Alexis de T o c q u e
ville visitou os Estados U n i d o s e m 1830, as prim eiras c in c o i n s
tituies polticas d e m o c r tic a s descritas anteriormente j h a v i a m
aparecido na Amrica d o N o r te . Essas instituies p a r e c e r a m - lh e
to profundamente e n r a i z a d a s e disseminadas que ele n o h e s ito u
em se referir aos E stados U n id o s com o uma dem ocracia. N a q u e l e
pas, dizia ele, 0 povo e ra s o b e r a n o , a sociedade se g o v e r n a p o r si
m esm a e 0 poder da m a i o r i a era ilimitado.2 T o c q u e v ille e s ta v a
assombrado com a m u ltip l ic i d a d e de associaes em que os n o r te americanos se o rg a n iz a v a m p a r a qualquer finalidade. E n tr e e s s a s
associaes, d estacavam -se d o is grandes partidos polticos. P a r e
ceu a Tocqueville que n o s E s ta d o s U nidos a democracia era a m a is
completa que algum p o d e r ia im aginar.
No sculo seguinte, to d a s as cinco instituies d e m o c r tic a s
bsicas observadas por T o c q u e v i lle em sua visita A m r i c a do
Norte foram consolidadas e m m a is de uma dzia de o u tro s p a s e s.
2 A l e x i s d e T o c q u e v i l l e , D e m o c r a c y in A m e ric a , v. 1, N o v a Y o r k , S c h o c k e n
B o o k s , 1961. p. 51.

Sobre a democracia

103

Muitos o b s e r v a d o r e s na Europa e nos Estados U n id o s c h e g a ra m


concluso d e q u e qualquer pas que tivesse a a s p ir a o de ser civi
lizado e a v a n a d o teria necessariamente de a d o ta r u m a fo rm a d e
m ocrtica d e g o v e rn o .
N o ob stante, faltava a sexta instituio fun dam en tal - at mesmo
a c id a d a n ia . E m b o r a T o c q u e v ille a firm a sse q u e o e s ta d o de
M aryland, f u n d a d o por homens de classe, foi o p r im e ir o a p rocla
mar o sufrgio universal, como quase todos os h o m e n s (e mulheres)
de seu te m p o , ta c itam en te pressups que u n iv e r s a l n o inclusse
as m u lh e re s.3 N o inclua alguns homens. O s u f r g io universal"
de M a r y la n d ta m b m exclua a maioria dos a fr o - a m e ric a n o s . Por
toda parte, e m p a se s que eram mais ou menos d e m o c r ti c o s , como
os E stados U n id o s , um a boa metade de todos os a d u lto s estava
com pletam ente ex clu d a da vida poltica nacional s im p le s m e n te por
serem m u lh e r e s ; alm disso, o sufrgio era n e g a d o a m u itos h o
mens p o r q u e n o satisfaziam as exigncias de s e r a lfa b e tiz ad o s ou
ter p ro p r ie d a d e s , excluso essa apoiada por m u ita g e n te que se
considerava d e f e n s o r a de um governo d e m o c r tic o ou republicano.
A Nova Z e l n d ia estendeu s mulheres o su fr g io nas e le i e s na
cionais e m 18 93 e a Austrlia em 1902, mas em p a s e s d e m o c r ti
cos, em o u tr o s aspecto s, as mulheres no o b tiv e ra m o su fr g io em
eleies n a c io n a is at mais ou menos 1920. N a B lg ic a , na Frana
e na Sua p a s e s que a maioria das pessoas c h a m a r ia de alta
mente d e m o c r tic o s
as mulheres s p ude ra m v o ta r depo is da
S egunda G u e r r a M undial.
Hoje a in d a difcil para muita gente a p r e e n d e r o q u e d e m o
cracia s ig n if ic a v a para os que nos precederam; p e r m it a - m e e n fati
zar mais u m a v e z a diferena: durante 25 s c u lo s , e m todas as
dem ocracias e rep blicas, os direitos de se e n v o lv e r p le n a m e n te na
vida po ltic a e s ta v a m restritos a um a minoria de ad u lto s. O g o v e r
no d e m o c r tic o era um governo apenas de h o m e n s e nem to
d os... S o m e n te n o sculo XX que tanto na te o ria c o m o na prtica
a d e m o c rac ia v e io a exigir que os direitos de e n v o lv e r - s e p le n a
mente na v id a p o ltic a deveriam ser estendidos, c o m p o u q u ssim a s

^ dem, ibidem . p. 5 0 .

104

Robert A. Dahl

e x c e es - se q u e devesse haver alguma


a Io da a popu lao
adulta co m re s id n c ia perm anente em um pas.
T o m a d a s in te g ra lm e n te , essas seis instituies polticas no
c o n stitu e m a p e n a s u m n ov o tipo de sistema poltico, m a s u m a nova
e sp cie d e g o v e r n o popular, um tipo de d e m o c r a c ia q u e ja m a is
existira p e lo s 25 s c u lo s de experincia, d e s d e a p r im e ira demo
cracia e m A te n a s e a primeira repblica em R o m a . T o m a d a s em
seu co n ju n to , as instituies do m oderno g o v e r n o re pre se n ta tiv o
d e m o cr tic o s o historicam ente nicas; por isso b o m qu e re c e
ba m seu p r p r io no m e . Esse tipo m oderno de g o v e r n o dem o c r tic o
em g ra n d e e s c a la s vezes cham ado de poliarquia - dem o c ra c ia
polirquica.

Palavras sobre palavras


Poliarquia d eriv a d e palavras gregas que s ig n if ic a m m u itos
e g o v e r n o ; a s sim , o governo de m uitos se d is tin g u e d o governo
de u m , a m o n a r q u ia , e do governo de pou co s, a o lig a rq u ia ou a
aristocracia. E m b o r a a expresso seja usada r a r a m e n t e , em 1953
um c o le g a e e u a introduzim os, por ser uma b o a m a n e ir a para usar
corno r e f e r n c ia a u m a dem ocracia representativa m o d e rn a . Mais
p r e c isa m e n te, u m a dem ocracia polirquica u m s i s te m a poltico
d otad o das se is instituies democrticas lista d a s a nteriorm en te.
Po rtanto, a d e m o c r a c ia polirquica diferente da d e m o c r a c ia re
presentativ a c o m o su frgio restrito - corno a do s c u lo X IX . Tam
b m d ife re n te da s dem ocracias e das rep blicas a n tig a s que no
a penas tin h a m su frg io restrito, mas fa lta v a m -lh es m u ita s outras
cara c terstic a s de c isiv a s da dem ocracia p olirquica - p or exem plo,
os p a rtid o s p o ltic o s, o direito de formar o r g a n iz a e s polticas
para in flu e n c ia r ou fazer oposio ao governo e x is te n te , os grupos
de in te re sse o rg a n iz a d o s, e assim por diante. E ta m b m diferente
das prticas d em ocrticas em unidades to pequenas q u e os m em bros
p o d e m se r e u n ir diretam en te e tomar decises p o ltic a s (ou reco
m e n d -la s), fa z e r leis . (Voltarei a essa diferena d a q u i a pouco.)
E m b o r a m u ita s vezes outros fatores c o n trib u sse m , as seis ins
tituies p o ltic a s da dem ocracia polirquica a p a r e c e r a m , pelo m e

Sobre a dem ocracia

105

nos em parte, com o reao a e x ig n c ia s de in c lu s o e participao


na v id a poltica. Em pases que s o h o je c h a m a d o s democracias,
e x is te m todas as seis instituies. V o c p o d e ria m uito bem per
guntar: a lgu m as dessas instituies n o se r o m ais do que produtos
de lu tas histricas do passado? Po r q u e elas a in d a so necessrias

hoje?

O fator tam anho


A n te s de responder, tenho de c h a m a r a te n o para uma im
p o rta n te ressalva. Como adverti n o in c io deste captulo, estamos
p o n d e r a n d o as instituies n ecessrias para o g o v e rn o de um pas
d e m o c r tic o . Por que pas ? Porque todas as instituies necess

rias pa ra um pas democrtico nem sem pre seriam exigidas para


unia unidade muito menor do que um pas.
Imagine uma comisso d em ocraticam ente governada - ou um
clube, ou um a cidadezinha bem pequena. A igu aldade no voto parece
ria necessria, mas unidades pequenas c o m o essas poderiam resolver
seus problem as sem muitos funcionrios eleitos: talvez um moderador
para presidir as reunies, um secretrio-tesoureiro p a ra tratar das mi
nutas e da contabilidade. Os prprios participantes poderiam decidir
praticam ente tudo nessas reunies, d e ix a n d o os detalhes para o secre
trio-tesoureiro. O governo de p equenas organ iza es no precisaria
ser governos representativos plenam ente desenvolvidos, em que os
cidados elejam representantes encarregados de prom ulgar leis e criar
polticas. No entanto, esses governos po d e ria m ser democrticos, tal
vez at bastante democrticos. A ssim , e m b o ra lhes faltassem partidos
polticos ou outras associaes polticas independentes, poderiam ser
b a s ta n te dem ocrticos. Na verdade, p o d e r a m o s concordar com a
v is o d e m o c r tic a e republicana c l s s ic a q u e c o r a pequenas aes
o rg a n iz aram partidos que so n o s om ente desnecessrios mas
com pletam ente perniciosos. Em lugar da o po sio exarcebada pelo
partidarism o, pelos conluios, pelos partidos polticos e assim por di
ante, po d e m o s optar pela unio, pelo c onsenso, pelo acordo consuma
do pela discusso e pelo respeito mtuo.

106

FIG U R A

Robert A. Dahl

7. P o r q u e as instituies so n e c e ss ria s

N u m a u n id a d e g ra n d e c o m o uni pas.
e s s a s in s titu i e s polticas da
d e m o c r a c i a p o li rq u ic a ...

So necessrias p ara satisfazer os


seguintes crit rio s democrticos:
P a r t i c i p a o efetiva

1. R e p r e s e n t a n te s eleitos ...

C o n tr o l e d o p ro g ra m a
I g u a l d a d e d e voto

2. E le i e s livres, justas e freqentes

C o n t r o l e d o p ro g ra m a
P a r t i c i p a o efetiva

3. L ib e r d a d e de ex p re s s o ...

E n t e n d i m e n t o esclarecido
C o n tr o l e d o p ro g r a m a

4. I n f o r m a o a lte rn a tiv a ...

P a r t i c i p a o efetiva
E n t e n d i m e n t o esclarecido

5. A u t o n o m i a p a ra as associaes ...

C o n tr o l e d o p ro g r a m a
P a r t i c i p a o efetiva

6. C i d a d a n i a in e lu s iv a ...

E n t e n d i m e n t o esclarecido
C o n tr o l e d o p ro g r a m a
Plena in clu so

A s institui es polticas rigorosamente e x i g i d a s p ara um go


v e r n o d e m o c r t i c o d e p e n d e m do ta m a n h o da u n id a d e . A s seis
in stitu i e s listad as anteriormente d e s e n v o lv e ra m - s e porque so
nec e ssria s p ara go v e rn a r j?ases, no un id a d e s m e n o r e s . A d e m o
cracia p o li rq u ic a o governo dem ocrtico n a g r a n d e escala do
pas ou e s ta d o -n a o .
V o lta n d o s nossas perguntas: as in stitu i e s d a democracia
polirq uica ser o realm ente necessrias para a d e m o c r a c ia na gran
de escala de u m pas?

Por que (e q uan d o) a dem ocracia exige rep resen tan tes eleitos?
C o n f o rm e o foco do governo dem ocrtico m u d a v a para unida
des e m g ra n d e escala, co m o naes ou p ases, s u r g ia m questes:
co m o os c id a d o s p o d e m participar efetivamente q u a n d o o nm ero

Sobre a dem ocracia

107

d e p e s so a s se tornar e x a g e r a d a m e n te grande ou geograficamente


m u i t o disperso (ou ambos, o q u e p o d e acontecer num pas) para
q u e p o ssa m participar de m a n e ir a c o n v e n ie n te na feitura de leis,
r e u n in d o - s e em um nico lu g a r? C o m o elas podero ter a certeza
d e q u e as questes que mais as p r e o c u p a m v en ham a ser d e v id a
m e n t e ponderadas pelos fu n c io n r io s - ou seja: com o os cidados
p o d e r o controlar o programa de planejamento das decises d o
governo?
N aturalm ente, c o m p lic a d ss im o satisfazer a essas exigncias
d a d e m o c ra c ia numa unidade p o l tic a do tam anh o de um pas; para
f a la r a verdade, at certo p o n t o q u a s e im possvel. No entanto,
c o m o acontece com outros c rit r io s d e m o c r tic o s bastante e x ig e n
te s , este pode tambm servir c o m o p a d r o para avaliar possibilida
d e s e solues alternativas. E st m u i t o claro qu e as exigncias no
e s ta r o satisfeitas se os f u n c io n r io s m ais im portantes do governo
f i z e r e m o planejamento e a d o t a r e m polticas independentemente
d o s d e se jo s dos cidados. A n ic a s o lu o vivel, embora bastante
im p e r f e ita , que os cidados e le ja m seus funcionrios mais im
p o r t a n te s e os mantenham m a is o u m e n o s responsveis por m eio
d a s eleies, descartando-os n a s e le i e s seguintes.
P a r a ns, esta soluo p a r e c e b v ia - mas o que nos parece
b v i o talvez no tenha sido to b v i o para nossos predecessores.
C o m o vimos 110 Captulo 2, at m uito pouco tempo a possibili
d a d e de que os cidados pudessem escolher ou rejeitar representantes
c o m autoridade para legislar p o r m e i o de eleies continuava a m
p la m e n te estranha teoria e p r tic a da democracia. Como tam bm
j v im o s, a eleio de r e p r e s e n ta n te s desenvolveu-se p rincipal
m e n t e durante a Idade Mdia, q u a n d o os m o n arc a s perceberam q u e
p a r a im p o r taxas, levantar e x r c i to s e legislar precisavam obter o
c o n s e n tim e n to da nobreza, do a lto c le ro e de alguns annimos n o
m u i t o annim os nas maiores c id a d e s .
A t o sculo XVIII, a v is o c o m u m era a d e que um governo
d e m o c r tic o ou republicano s ig n if ic a s s e g ov e rn o do povo e que.
p a r a g overnar, 0 povo teria d e se r e u n ir em um nico local e votar
s o b r e decretos, leis ou polticas. D em ocracia teria de ser uma d e
m o c r a c i a de assemblias p o p u l a r e s ; dem o cra c ia representativa
s e r i a u m a contradio. E xplcita o u im plicitam ente, uma repblica
o u u m a democracia s p o d e ria e x is tir numa pequena unidade,

108

Robert A. Dahl

como u m a c id a d e , pequena ou grande. A u to re s q u e de fe nd ia m esse


ponto d e vista, c o m o Jean-Jacques R o u sse a u ou M o n te sq u ie u , c o
nheciam p e r f e ita m e n te as desvantagens de u m p e q u e n o estado, es
p ec ia lm e n te se com parado superioridade m ilita r d e um estado
bem m a io r, e e ra m muitssimo pessim istas s o b r e as perspectivas
futuras para a v e rd adeira democracia.
A v is o c o m u m foi rapidamente s u p e r a d a e p o s ta de lado pela
fora d a i n v e s t i d a do estado nacional. O p r p r i o R o u s s e a u c o m
pre e n d ia c la r a m e n te que, para um pas g r a n d e c o m o a Polnia
(para o q ual ele p ro p s uma constituio), se ria n e c e s s r ia a repre
sentao. P o u c o depois, essa viso c o m u m foi r e c h a a d a do palco
da histria c o m a chegada da dem ocracia n o s E s ta d o s Unidos da
A m ric a .
N o final de 1787, quando a C onv en o C o n stitu c io n a l se reu
niu na F ila d lfia para criar uma c on stitu io a d e q u a d a para um
g ra n d e pas c o m u m a populao cada vez m a io r , os dele g a d o s c o
n h e c ia m m u ito b e m a tradio histrica. S e ria p o s s v e l existir uma
rep u b lica da g igantesca escala j atingida p e lo s E s ta d o s U nidos,
pa ra no m e n c io n a r a escala ainda maior p r e v is ta p e lo s delegados?
C o n tu d o , n in g u m questionava que u m a r e p b lic a q u e viesse a
existir na A m r ic a do Norte tivesse de a ss u m ir a fo rm a de repblica
representativa. D evido demorada e x p e rin c ia c o m a representa
o nas le g isla tu ra s coloniais e estatais no C o n g r e s s o Continental,
a v ia b ilid a d e do gov ern o representativo e sta v a p ra tic a m e n te alm
da d isc u ss o .
E m m e a d o s do sculo XIX, a viso tr a d ic io n a l e ra ignorada,
e s q u e c id a o u , q u a n d o lembrada, tratada c o m o se fo s s e irrelevante.
S tu a rt M ill e s c r e v e u , em 1861:
e v id e n t e q ue o nico governo q u e p o d e c o r r e s p o n d e r p len a
m e n t e a Iodas as exigncias do esta d o so cial u m g o v e rn o em
q u e to d o o povo participa: em qu e q u a l q u e r p a rticip a o , m e s
m o n a m e n o r funo pblica, til; q u e a p a rtic i p a o deveria
se r p o r to d a parte to grande q u a n to p e r m i t a o grau geral de
m e l h o r i a da com unidade; e que, em lt im a a n lis e , nada pode

A l g u n s d e l e g a d o s t e m e r ri o s prev iram que o s E s t a d o s U n i d o s p o d e r i a m , em


l t i m a a n l i s e , c l i e g a r a ter cem m ilh es de h a b i t a n t e s . E s t e n m e r o foi atin g ido
em 1915.

Sobre a dem ocracia

109

ser m enos desejvel do q u e a a d m i s s o de to do s numa parcela


do poder soberano do e sta d o . N u m a c o m u n i d a d e que exceda o
lam an h o de u m a c id a d e z in h a, todos no p o d e m participar p e s
so alm en te de q ualq uer p o r o d o s n e g c io s pblicos, a no se r
alg um a muito pequena; p o r t a n to , o tipo ideal do governo p e r
feito deve ser re p r e s e n ta t iv o /

P o r que a democracia exige eleies livres, justas e freqentes?


S e aceitamos a con venincia d a ig u a ld a d e poltica, todos os
c id a d o s devem ter uma oportunidade igual e efetiva de votar e
todos os votos devem ser contados como iguais. Para implementar
a ig u a ld ad e 110 voto, evidente q u e as eleies devem ser livres e
ju sta s. Livres quer dizer que os c id a d o s p od e m ir s urnas sem
m e d o de represso; para serem ju sta s, to d o s os votos devem ser
c o n ta d o s igualmente. M esm o assim , e le i e s livres e justas no so
o bastante. Imagine eleger re p re se n ta n tes p ara um perodo de - d i
g a m o s - vinte anos! Se os cidados qu iserem manter 0 controle final
sobre 0 planejamento, as eleies ta m b m devem ser freqentes.
A m elhor maneira de im p le m e n ta r elei e s livres e justas no
evidente. N o final do sculo X I X , o vo to secreto comeou a
s u b stitu ir a mo erguida em p ub lico . E m b o ra 0 voto aberto ainda
te n h a poucos defensores, o s egred o se to rn o u o padro geral: um
p a s em que ele amplam ente v io la d o seria considerado desprovi
d o de eleies livres e justas. A d is c u s s o sobre o tipo de sistema
d e v o to que melhor corresponda ao s p a d r es da justia continua.
S e r um sistem a de representao p ro p o rc io n a l, co m o 0 em pregado
n a m a io ria dos pases d em ocrtico s, m a is justo do que 0 sistema
First-Past-the-Post usado 11a In g la te rra e nos Estados Unidos?
P o d e - s e apresentar argumentos r a z o v e is para am bos, como vere-

4 J o h n S tu art M ill, C onsideratious on R e p re se n ta /ire G overnm ent [J8 6 1 ] , N o v a


Y o r k , L ib era l Arts Press, 1958, p. 55.
E x p r e s s o inglesa que sign ifica, l i t e r a l m e n t e . 0 p r i m e ir o a ul tra pass ar a linha
d e c h e g a d a . E sta e xp ress o foi t o m a d a e m p r e s t a d a ' d o j a r g o das corrid as de
c a v a l o s . N o caso da eleio, usada p o r q u e 0 c a n d i d a t o c o m mais vo tos en tr e
o s distrito s o que repre se nta a reg io e n o o m a i s v o t a d o d a regio. (N. d o E .)

110

Robert A. Dahl

m o s ao voltarmos a essa questo n o C ap tu lo 10. N o obstante, em


d isc u ss e s sobre diferentes siste m a s de voto, pressupe-se a neces
sid a d e de um sistema justo; a m e lh o r m a n e ir a de obter a justia e
o u tro s objetivos razoveis a penas u m a q u e st o tcnica.
Q u e freqncia deveriam ter as e leies? A julgar pelos m to
do s habituais em pases d e m o c r tic o s 110 s c u lo X X, diramos que
eleies anuais para os rep rese n ta ntes d o legislativo seriam fre
q e nte s demais e que um prazo a l m de cinco anos seria muito
e x a g e ra d o . Evidentem ente, os d e m o c ra ta s p o d e m m uito bem dis
c o rd a r a respeito do intervalo e s p e c f ic o e de c o m o ele poderia va
riar em diferentes postos e em d ife re n te s tradies. O caso que,
s e m eleies freqentes, os c id a d o s p e rd e ria m um verdadeiro
c o n tro le sobre os funcionrios eleitos.

P o r que a democracia exige a livre expresso?


P ara comear, a liberdade de ex p re ss o um requisito para
q u e os cidados realmente participem d a vida poltica. Com o p o d e
r o eles tornar conhecidos seus p o n to s d e vista e persuadir seus
cam aradas e seus representantes a adot-los, a no ser expressando-se
liv re m e n te sobre todas as qu e st es re lac io n a d as conduta do go
verno? Se tiverem de levar em conta as idias d e outros, ser preciso
e s c u ta r 0 que esses outros te n h a m a dizer. A livre expresso no
sig n ific a apenas ter 0 direito de se r o u v id o , m as ter tambm 0 di
re ito de o uvir o que os outros tm p a ra dizer.
Para se adquirir uma compreenso esclarecida de possveis
a to s e polticas do governo, ta m b m p re ciso a liberdade de e x
p re ss o . Para adquirir a c o m p e t n c ia cvica, os cidados precisam
de o po rtu nidad es para expressar se u s p o n to s de vista, aprender uns
c o m os outros, discutir e deliberar, ler, escutar e questionar especia
listas, candidatos polticos e p e ss o a s em cujas opinies confiem - e
aprender de outras maneiras que d ep e n d e m da liberdade de expresso.
Por fim, sem a liberdade de e x p re s s o , os cidados logo p e rd e
r i a m sua capacidade de influenciar o program a de planejamento
das d ecis es do governo. C id a d o s silen c io so s podem ser perfeitos
p a ra u m governante autoritrio, m a s se riam desastrosos para uma
d e m o c ra c ia .

Sobre a democracia

111

P or que a democracia exige a existncia de fontes altern ativas e


independentes de inform ao?
Como a liberdade d e e x p r e s s o , diversos critrios d e m o c r t i
cos bsicos exigem que f o n te s de informao alternativas e r e l a ti
vam ente independentes e s te ja m disponveis para as pessoas. P e n s e
na necessidade de com preenso esclarecida. Com o os c i d a d o s
pod e m adquirir a in f o r m a o de que precisam para e n te n d e r as
questes se o governo c o n tr o la todas as fontes im portan tes de i n
form ao? Ou, por e x e m p lo , s e apenas um grupo goza do m o n o
plio de fornecer a in f o r m a o ? Portanto, os cidados d e v e m te r
acesso a fontes de in fo r m a o que no estejam sob o c o n tro le d o
governo ou que sejam d o m i n a d a s por qualquer grupo ou p o n to de
vista.
Pense ainda sobre a participao efetiva e a influncia 110 p la
nejamento pblico. C o m o p o d e r ia m os cidados p articipar r e a l
m en te da vida poltica se to d a a inform ao que pudessem a d q u ir ir
fosse proporcionada po r u m a n ic a fonte - o governo, d ig a m o s ou, por exemplo, um n ic o p a rtid o , uma s faco ou u m n ic o
interesse?

Por que a democracia exige associaes independentes?


Com o vimos a n te rio rm e n te , foi preciso uma virada ra d ic a l n as
m aneiras de pensar para a c e ita r a necessidade de asso c ia e s p o l
ticas: grupos de interesse, o rg a n iz a e s de lohhy, partido s p o l t i
cos. No entanto, se um a g r a n d e repblica exige que r e p re s e n ta n te s
sejam eleitos, ento, c o m o a s eleies podero ser c o n te s ta d a s ?
Form ar uma organizao, c o m o um partido poltico, d a u m g r u p o
u m a evidente vantag em e leito ra l. Se um grupo quer o b te r e ssa
vantagem , no a desejaro ta m b m outros que discordem de s u a s
polticas? Por que a a tiv id a d e poltica deveria ser in te rro m p id a e n
tre as eleies? Os le g isla d o re s podem ser influenciados; as c a u s a s
p o d e m ser apresentadas, p o ltic a s podem ser im p le m en ta d a s, n o
m eaes podem ser p r o c u r a d a s . A ssim, ao contrrio de u m a c id a dezinha, a democracia na g r a n d e escala de um pas faz co m q u e as
associaes polticas se t o r n e m ao mesmo tempo nec e ss ria s e d e

112

R o b ert A. Dahi

sejveis. Seja como for, c o m o po d e ria m ser evitadas sem p r e ju d i


car o direito fundamental d o s c idado s de participar e fe tiv a m e n te
do governo? Numa g ra n d e re p b lic a , eles no so apenas n e c e s s
rios e desejveis, mas in e v it v e is . Associaes independentes t a m
bm so uma fonte de educao cvica e esclarecimento cvico:
proporcionam inform ao a o s cidados e, alm disso, o p o r tu n id a
des para discutir, deliberar e a d q u irir habilidades polticas.

P or que a democracia exige um a cidadania inclusiva?


Naturalmente, a r e sp o sta s e r encontrada nas razes q u e n o s
levaram concluso do c a p tu lo anterior. No preciso re pe ti-la s
aqui.
Podemos ver as in stitu i e s polticas descritas neste c a p tu lo e
resumidas na Figura 6 de v r ia s maneiras. Um pas que n o p o s s u a
uma ou mais dessas in stitu i e s at esse ponto no est s u f ic ie n te
mente democratizado; o c o n h e c im e n to das instituies p o ltic a s
bsicas pode nos ajudar a c r ia r um a estratgia para realizar u m a
transio completa para a d e m o c ra c ia representativa m o d e rn a .
Para um pas que apenas re c e n te m e n te fez a transio, esse c o n h e
cimento pode ajudar a nos in f o r m a r sobre as instituies d ec isiv a s
que precisam ser reforadas, aprofundadas e consolidadas. C o m o
so todas necessrias p ara a d e m o c ra c ia representativa m o d e r n a (a
dem ocracia polirquica), ta m b m podem os ver que elas e s ta b e le
cem um nvel mnimo para a democracia.
A s pessoas que vivem e m d e m o c rac ias mais antigas, em q u e a
transio para a dem o cracia o c o r re u h algumas geraes e as in s
tituies polticas listadas n a F ig u r a 6 esto hoje solidam ente e s ta
belecidas, enfrentam hoje u m a dificu ld ade diferente e ig u a lm e n te
complicada. Ainda que n e c e s s r ia s para a democratizao, c o m
toda a certeza essas in s titu i e s no so suficientes para atin g ir
plenamente os critrios d e m o c r tic o s listados na Figura 6 e d e s
critos no Captulo 4. N o te r e m o s ento a liberdade, talvez at a
obrigao, de avaliar as n o s s a s instituies democrticas em r e la
o a esses critrios? P a r e c e - m e bvio, com o a muita gente, que,
ponderadas em relao a c rit rio s democrticos, as instituies p o
lticas existentes apresentam m u ita s falhas.

Sobre a democracia

113

A s sim c o m o p re c is a m o s de estratgias p a r a p r o d u z i r uma


transio p a r a a d e m o c r a c ia em pases n o - d e m o c r t i c o s e para
consolidar as in stitu i e s democrticas em p a s e s recentem ente
d e m o c ra tiz ad o s, n a s dem ocracias mais antigas n e c e s s r i o pensar
se e como u ltr a p a s s a r o nvel existente de d e m o c r a c ia .
D e ix e -m e e x p o r dessa maneira: em m uitos p a s e s , preciso
atingir a d e m o c r a ti z a o at o nvel da d e m o cra c ia p o li r q u ic a . No
entanto, a d i f i c u l d a d e para os cidados nas d e m o c r a c ia s m a is anti
gas d e s c o b r ir c o m o elas poderiam chegar a u m n v e l de dem o
cratizao alm d a dem ocracia polirquica.

Captulo 9

Variedades I:
democracia em escalas diferentes

E x istem diferentes va rie d a d e s d e d e m o c ra c ia? Se existem,


q u a is so elas? As palavras dem ocracia e democrtico so e s p a
lh a d a s por a sem qualquer d is c rim in a o , e, c o m isso, tentador
a d o ta r as idias de H um pty D u m p ty , e m Alice atravs do espelho :
- Q u a n d o uso um a p a la v ra, e la q u e r d iz e r e x ata m e n te o q u e
e u q uiser - disse Humpty D u m p ty e m to m b astan te zombeteiro.
- N a d a mais, nada menos.
- O caso saber se voc pode mesmo fazer as palavras significa
r e m tantas coisas diferentes... - d isse A lice.
- O caso saber quem que m a n d a - disse H u m p ty Dumpty.
- S isso!

Em todo caso, as palavras im portam , sim ...


Se aceitarmos o ponto de v ista de A lice, qualquer um p o de
c h a m a r de democracia qualquer g o v e r n o - at m e s m o um governo
d e s p tic o . Isso acontece co m f re q n c ia m aior d o que voc im a g i
na ria . Lderes autoritrios, s v ez e s, d iz e m que seu regime um
tip o especial de democracia, s u p e r io r aos outros. Por exem plo,
V la d im ir Ilitch Lenin afirmou:

A lic e no p a s das maravilhas, o b r a c l s s i c a d e L e w i s C a r r a l . (N. do E.)

116

Robert A. Dahl

A d em o cracia do proletrio u m m i lh o de vezes mais d e m o


crtica do que q ualquer d e m o c r a c i a bu rg uesa; o governo s o v i
tico um milho de v ezes m a i s d e m o c r ti c o do que a mais
d em o crtica repblica b u r g u e s a . 1

U m a vis o do hom em que foi o a rq u ite to m a is im portante na c o n s


tru o dos alicerces do regime to talitrio q u e regeu a Unio So vi
tica p o r m ais de sessenta anos.
F ic e s como essa tam bm f o r a m in v e n ta d as por lderes e
p ro p a g a n d ista s de dem ocracias d o p o v o altam ente autoritrias
c ria d a s na Europa Central e do L este, e m pases que caram sob
d o m n io sovitico durante e depois d a S e g u n d a G uerra Mundial.
N o entanto, por que de v e ra m os a c e ita r covardem ente as de
c la ra e s dos dspotas de que so d e m o c ra ta s ? U m a serpente ve
n e n o s a no se torna um a pom b a p o r q u e se u dono diz que . No
im p o r ta o que afirmem lderes e p ro p a g a n d is ta s , u m pas ser um a
d e m o c r a c ia apenas se possuir todas as institu ies polticas ne c e s
s ria s democracia.
Isso significaria que os critrios d e m o c r tic o s s podero ser
c o rre s p o n d id o s por meio de todo o c o n ju n t o de instituies polti
c a s d a d e m o c ra c ia p o li rq u ic a no l t i m o c a p tu lo ? N o n e c e s s a
ria m e n te .

A s instituies da d em ocracia p o li rq u ic a so necessrias para


a dem ocratizao do governo do e s ta d o n u m sistema em g ra n
de escala, especificamente um pas. C o n tu d o , elas poderiam ser
desnecessrias ou c o m p letam en te in a d e q u a d a s para a d e m o c ra
c ia e m unidades em escala m e n o r (o u m aior?) ou em menores
asso c ia es independentes do e s ta d o , q u e ajudam a constituir a
so c ie d a d e civil. (Falarei mais s o b r e isso daqui a pouco.)
N o captulo anterior, as institu ies d a dem ocracia polirquica
f o r a m descritas em linhas gerais; m a s os pases dem ocrticos
n o po d e m variar muitssim o e e m aspectos bastante im p o r
ta n tes de suas instituies po ltic a s - tais com o sistemas p arti

1 Lenin, The Protetarian R evolulion a n d lhe Renegocie K autskv (novembro de


1918), citado em Jens A. Christophersen, The M e aning o f "D em ocracy" as
U sed In E uropean hieotogies fr o m the F re n c h lo the Rusxian R evolulion , Oslo,
Universitetsvorlaget, 1966, p. 260.

Sobre a democracia

117

drios, mtodos de v o ta o e afins? Examinaremos a l g u m a s


dessas variaes n os p r x im o s dois captulos.
O fato de serem necessrias as instituies da democracia p o li rquica no im plica q u e s e ja m suficientes para a d e m o c r a c i a .
Sim, um sistema p o ltic o d o ta d o dessas instituies c o r r e s p o n
der de modo m a is ou m e n o s satisfatrio aos critrios d e m o
crticos descritos no C a p tu lo 4. No ser possvel epie o u t r a s
instituies, alm d e ssa s, p e rm ita m que um pas atinja u m o u
mais desses critrios m a is plenam en te?

Democracia: grega x m oderna


Se as instituies p o ltic a s requeridas para a dem o c ra c ia t m
de incluir representantes e leitos, o que diremos dos gregos, o s p r i
meiros a aplicar a p a la v ra democracia ao governo de suas c i d a d e s estado? Se - como L e n in . M u sso lini e outros a n tidem o cratas d o
sculo X X - c on clussem o s que os gregos utilizaram mal e s s a p a
lavra, no estaramos le v a n d o a nossa perspectiva do p r e s e n te u m
tanto longe, ao ponto de um a b su rd o anacrnico? Afinal de c o n t a s ,
foram os gregos que in v e n ta r a m e usaram a palavra dem ocracia.
Negar que Atenas fosse u m a d e m o c rac ia seria como afirm ar q u e o s
irmos Wright no in v e n ta ra m o avio porque a mquina d e l e s se
parecia pouqussimo c o m os n o sso s avies de hoje.
Com o devido re sp e ito ao uso do passado, talvez p o s s a m o s
aprender algo sobre i r d e m o c r a c ia das pessoas que no a p e n a s n o s
deram a palavra, mas ta m b m nos proporcionaram e x e m p lo s c o n
cretos de seu significado. Q u a n d o examinamos Atenas, o m e l h o r
exem plo conhecido da d e m o c ra c ia grega, logo observam os d u a s
importantes diferenas e m re la o verso atual. Por razes q u e j
exploramos, hoje a m a io ria d os d em ocratas insistiria que u m s i s t e
ma democrtico aceitvel de v e satisfazer a um critrio d e m o c r t i c o
inaceitvel para os gregos: a incluso. T am b m acrescentam os u m a
instituio poltica qu e os g re g o s no apenas consideravam d e s n e
cessria para suas d e m o c ra c ia s , mas perfeitamente in d e se j v el: a
eleio de representantes c o m autoridade para legislar. P o d e r a m o s
dizer que o sistema p o ltic o in v e n ta d o pelos gregos era um a d e m o
cracia primria, uma d e m o c r a c ia de assemblia ou uma d e m o c r a c i a

118

R o b e rt A. Dahl

de cmara de vereadores. D e c id id a m e n te , eles no criaram a d e


mocracia representativa c o m o h o je a entendem os.2

Democracia de assem blia x dem ocracia representativa


A costumados com o e s t a m o s a aceitar a legitimidade da d e m o
cracia representativa, talvez te n h a m o s alguma dificuldade p a r a e n
tender por que os gregos se s e n tia m to apegados d e m o c ra c ia de
assemblia. No obstante, at b e m po uco tempo, a m aioria d o s o u
tros defensores da d e m o c ra c ia p e n sa v a c o m o eles at 1762, q u a n d o
foi publicado O contrato social, de Jean-Jacques Rousseau. T a l v e z
at depois de Rousseau, os antifederalistas nos Estados U n id o s ,
que se opunham nova C o n s titu i o norte-americana porq ue a c r e
ditavam que, sob um g o v e rn o federal, seriam incapazes d e s e g o
vernar. At hoje, os c id ad os d e cantes na Sua e de c id a d e z in h a s
do estado de Vermont, nos E s ta d o s Unidos, preservam c iu m e n ta mente suas assemblias p o p u la re s . Os estudantes n o rte -a m e ric a n o s
nos anos 1960 e 1970 e x ig ia m furiosam ente que a d e m o c r a c ia
participativa substitusse os siste m a s representativos - e m u ito s
outros, que em nossos dias c o n tin u a m a enfatizar as v irtu d e s do
governo democrtico por m e io d e assem blias de cidados.
Os defensores da d e m o c r a c ia de assemblia que c o n h e c e m sua
histria esto conscientes de q u e a representao, com o a rtifc io
democrtico, lem um p a ssa d o so m b rio . C om o vimos no C a p tu lo 2,
o governo representativo n o se originou como prtica d e m o c r t i
ca, mas como artifcio pelo q u a l os governantes n o -d e m o c r tic o s
(principalmente, os m o n a rc a s) p o d e ria m enfiar as m os em v a l i o
sos rendimentos e outros r e c u r s o s que desejavam, e sp e c ia lm e n te
para fazer as guerras. E m s u a o rig e m , a representao no e ra d e
mocrtica: era uma in stitu i o no-dem ocrtica, mais tarde e n x e r tada na teoria e na prtica d e m o c r tic a .
Alm de sua muito b e m f u n d a m e n ta d a suspeita d essa in s titu i
o desprovida de c re d e n ciais dem o crticas, os crticos da r e p r e
2 C o n f o r m e j m encion ei no C a p t u l o 2, o s g r eg o s no co n s id e ra v a m d e m o c r t i c o s os rud im e n ta res g o v e r n o s r e p r e s e n t a t i v o s fo rm ado s p o r a l g u m a s c i d a d e s
o b je tiv a n d o a defesa c o m u m q u e , d e q u a l q u e r m an eira, era r e l e v a n t e p a r a o
d e s e n v o l v i m e n to de g o v e r n o s r e p r e s e n t a t i v o s poste riores.

Sobre a democracia

119

sentao t in h a m u m argumento ainda mais essencial. N u m a pequena


unidade p o ltic a , c o m o um a cidadezinha, a d e m o c r a c i a de a sse m
blia p rop orcion a aos cidados boas oportunidades de se envolverem
110 processo d e g o v e rn a r a si mesmos que um g o v e rn o representativo
numa grande u n id a d e simplesmente no conseguiria proporcionar.
Leve e m c o n t a u m dos critrios ideais para a d e m o c r a c ia d e s
critos no C a p tu lo 4: oportunidades para re a lm e n te p a rtic ip a r nas
decises. N u m a p e q u e n a unidade governada por s e u s c id a d o s reu
nidos em u m a asse m bl ia popular, os participantes p o d e m discutir e
debater as q u e s t e s consideradas importantes; d e p o i s de ouvir os
prs e os c o n tr a s , p o d e m tomar suas decises, v o ta r diretam ente
sobre os a s s u n to s e m pauta sua frente e assim n o te r o de dele
gar uma s r i e de decis es cruciais a re pre se nta ntes q u e poderiam
muito b e m s e r in flu e n c ia d o s por seus prprios f in s e in te re sse s em
lugar dos q u e te r ia m seus constituintes.
Dadas e s s a s c la ra s vantagens, por que a a n tig a co m p re e n s o
da d e m o c ra c ia fo i alterada para abrigar um a in s titu i o poltica
no-d e m o c rtic a e m su a origem?

A representao j existia
Como s e m p r e , a histria nos responde em pa rte . N o s pases
em que j e x is ti a o c ostum e de eleger re p re se n ta n tes, os re fo rm a
dores d e m o c r ti c o s viram uma deslumbrante o p o r tu n id a d e . No
viam n e n h u m a n e ce s sid a d e de rejeitar o s is te m a re presentativo,
apesar de s u a d u v id o s a origem e do sufrgio re s trito e exclusivo
em que e s ta v a b a se a d o . Eles acreditavam que. a m p l i a n d o a base
eleitoral, a le g is l a tu r a ou o Parlamento poderiam s e r tra n sfo rm a d o s
em um c o r p o m a is verdadeiramente representativ o q u e atenderia
aos objetivos d e m o c r tic o s. Alguns viam na r e p r e s e n ta o uma
alterao p r o f u n d a e deslumbrante nas p e rsp e c tiv a s para a d e m o
cracia. U m p e n s a d o r francs do sculo XV III, D e s tu tt d e Tracy,
cujas crticas a M o n te sq u ie u , seu predecessor, in f lu e n c i a r a m im e n
samente a T h o m a s Jefferson, observou triunfante:
A r e p r e s e n t a o ou governo representativo p o d e se r c o n sid e r a d a
u m a i n v e n o inovadora, desconhecida na p o c a d e M o ntesqu ieu

120

Robert A. DaHI

. . . A d e m o c r a c i a representativa ... a d e m o c r a c i a v i v el por


m u it o t e m p o e so b r e um territrio de grande e x t e n s o .' 1

E m 1820, J a m e s Stuart Mill descreveu o s is te m a de repre


s e n ta o c o m o a grand io sa descoberta dos t e m p o s m o d e r n o s ."'
Inveno inovadora, grandiosa descoberta: essas p a la v ras nos ajudam
a a p r e e n d e r u m p o u c o da emoo que sen tiram o s refo rm ado res
de m o c r tic o s a o d e s v e n d a r o pensamento d e m o c r tic o tradicional e
pe rc e b e ra m q u e se ria possvel criar uma nova e s p c i e de de m o c ra
cia, e n x e r ta n d o a prtica medieval da re p re se n ta o na rvore da
d e m o c ra c ia a ntiga.
E les e s ta v a m certos. E m essncia, o p ro cesso d e am p lia o le
vou a um g o v e r n o representativo baseado em u m dem os inclusivo,
aju d a n d o a a tin g ir a c o nc e p o moderna da d e m o c r a c ia .
D a d a s as v a n ta g e n s relativas da rep resen tao, p o r que os re
fo rm a d o re s d e m o c r tic o s no a rejeitaram c o m p l e ta m e n te e opta
ra m p e la d e m o c r a c ia direta sob a forma, p o r e x e m p l o , de uma
a sse m b l ia d o p o v o 110 estilo dos gregos? Esta p o ss ib ilid a d e tem
alg un s d e fe n s o re s, m a s em geral os defen sores d a dem ocracia,
c o m o os fo r m a d o r e s da Constituio dos E sta d o s U n id o s , conclu
ram q u e a u n id a d e poltica que desejavam d e m o c r a tiz a r era grande
de m a is para u m a de m o c ra c ia de assemblia.

M ais um a vez: tam anh o e democracia


O ta m a n h o tem importncia. O nmero de p e s s o a s num a u n i
da d e poltica e a e x te n s o de seu territrio tm c o n s e q n c ia s para
a fo rm a da d e m o c ra c ia . Imagine, por um m o m e n to , q u e voc um
reformador dem ocrtico num pas com um governo no-democrtico
que q u e r d e m o c ra tiz a r. V oc no quer que o se u p a s se dilua em
d e z e n a s ou a t c e n te n a s de miiiiestados, m e s m o q u e cada um
deles fosse p e q u e n o o bastante para que seus c id a d o s se renam
3 D e s t u t t de T r a c y . A C o m m e n ta r y a n d R e v ie ir o f M o n t e s q u i e v 's S p /r il o f L aw s,
F iladlfia, W i l l i a m D u a n e , 1811, p. 19, citado em A d iien n e K o cli. The 1hilo.sopliy
o f T h o m a s J e f f c r s o n , C h i c a g o , 1964, p. 152. 157.
4 C i t a d o e m G e o r g e H . S a b i n e , A H islo rv o f P o lilic a l T h e o i y , 3. e d . , N o v a York,
I l o l t , R i n e h a r t a n d W i n s f o n , 19 61, p. 695.

Sobre a dem ocracia

121

c o m fre q n c ia para exercitar sua s o b e r a n ia n u m a assemblia. Os


c id a d o s de seu pas so por d e m a is n u m e r o s o s p a r a se reunirem
n u m a a s se m b l ia e, alm disso, est o e sp a lh a d o s p o r um territrio
g r a n d e d e m a is para todos se re u n ire m s e m tr e m e n d a s dificuldades.
O q u e v o c deveria fazer?
T a lv e z hoje e cada vez m ais 110 futuro seja p o s sv e l resolver 0
p r o b l e m a territorial com o e m p re g o d o s m eios d e comunicao
e le tr n ic o s; assim, os cidados d is s e m in a d o s po r u m a rea muito
g ra n d e s e encontraro para discu tir v a ria d a s q u e st e s e para vo
tar. C o n tu d o , uma coisa possibilitar r e u n i e s eletrnicas e outra
m u ito d ife re n te resolver o p ro b le m a a p r e s e n ta d o por nmeros
im e n s o s de cidados. Alm de certo lim ite, a te ntativa de fazer cora
q u e to d o s se renam e se env olvam e m d isc u s s o frutfera, mesmo
p o r m e io s eletrnicos, torna-se um disp a ra te .
Q u e tam anho grande demais para um a d em ocracia de assem
blia? Q u e tamanho pequeno demais? S e g u n d o estimativas recentes
de estudiosos, nas cidades-estado gregas, o corpo de cidados adultos
do s e x o m asculino tipicamente c h e g a v a a u m n m e r o que variava
de d o is m il a dez mil - este seria m a is o u m e n o s o nm ero correto
p a ra u m a boa polis (ou uma cid a d e -e sta d o a u to g o v e rn a d a ) na viso
de a lg u n s tericos polticos gregos. N o o b sta n te , em Atenas 0
c o rp o d o s cidados era bem m aior d o q u e isto, possivelm en te em
torno d e sessenta mil no perodo u re o da d e m o c r a c ia ateniense,
e m 4 5 0 a.C. Atenas sim plesm ente tin ha u m n m e r o exagerado de
c i d a d o s p a ra a polis fu n cio n a r d e v i d a m e n t e , e s c r e v e u um e s
t u d io s o . Um sculo mais (arde, c o m o re su lta d o d e emigrao, de
m o r t e s pe la s guerras e doenas e de m a io re s re stri e s cidadania,
este n m e r o talvez tenha sido re d u z id o m e ta d e , o que ainda era
d e m a is p a ra reunir em sua asse m bl ia m a is do q u e um a pequena
f r a o d o s hom ens dotados de cid a da n ia ate n ie n se .5
U m pou qu in ho de aritmtica re v e la r daqu i a p o u c o as inexo
rveis conseqncias do tempo e dos nmeros. Im agine qu e iniciemos
5 A c i t a o e as es lim aliv as d os n m e r o s d e c i d a d o s a t e n i e n s e s s o de M o rgens
H e r m a n H a n s e n , The A henian D e m o c r a c v in lh e / g e o f D e in n s th e n e s: Slnicltire,
P r i n c i p i e s , a n il h leo lo g v, trad u zido p ara o i n g l s p o r J. A . C r o o k . Oxford.
B l a c k w e l l , 1991, p. 53-54. A s e s t im a t i v a s p a r a o u t r a s c i d a d e s s o de John V.
F i n e , T h e A n c ie n t G reeks: A C r itic a i H is to r v , C a m b r i d g e , B e lk n a p Press of
H a r v a r d U n i v e r s i t y Press, 1983.

122

Robert A. Dahl

c o m u m a u n id a d e minscula, u m com it de a p en a s d ez pessoas,


p o r exem plo. Acreditamos que seria razovel p erm itir a cada membro
p elo m e n o s dez minutos para discutir a questo e m pauta. Assim, pre
c is a r e m o s de m ais ou m enos uma hora e q u a r e n ta m inutos para a
n o s s a re u n i o , o que certam ente no n e n h u m tem po exorbitante
p a r a a re u n i o dos m em bros desse com it. C o n tu d o , im agine que o
a s s u n to m u ito complicado, exigindo c e rc a d e m eia hora de cada
m e m b r o do comit. Ser preciso pla n e ja r u m a reunio de cinco
h o r a s ou, talvez, duas reunies - um a q u a n t id a d e de tem po ainda
a c e it v e l.
U m c o m it bastante grande ainda seria u m a pequena assem
b l ia d e c idad o s. Imagine agora, por e x e m p lo , uma aldeia de duz e n ta s p e s s o a s , das quais cem adultos, to d o s os quais assistem s
r e u n i e s d a s assem blias. Cada u m de les te m o direito de falar por
T A B E L A 1.
N m ero
de pessoas
10
20
50
500
1.000
5.000
[0.000

O alto preo da democracia participativa


Total do t e m p o exi g i d o se c a d n p e s s s o a tem
10 m intilos
minutos horas
dias de 8 lioras
2
100
200
3
500
1
S
5.000
83
10
21
10.000
167
104
50.000
833
208
100.000
1.667

30 m inutos
mi nulos
300
60 0
1.500
15.000
30.000
150.000
300.000

lioras
s
10
25
250
500
2.500
5.000

dias de
1
3
31
63
313
625

d e z m in u to s . E sse modeslo total exigiria d o is d ias de oito horas tle


r e u n i o o q u e no im possvel, m as c o m to d a a cerleza no
n a d a fcil de conseguir! Por enquanto, m a n te n h a m o s o nosso pres
s u p o s to d e ape n a s dez minutos para a p a rtic ip a o de cada cidado.
C o n f o r m e a u m e n ta m os nm eros, mais a b s u r d a se torna a situao.
N u m a polis ideal de dez mil c id ados c o m plenos direitos, o
te m p o re q u e r id o ultrapassa em m into q u a is q u e r limites tolerveis.
O s d e z m in u to s concedidos a cada c id a d o e x ig iria m mais de du
z e n t o s d ia s de oito horas de trabalho! A c o n c e s s o de meia hora a
cada u m exigiria quase dois anos de reunies constantes (Tabela J)!
N a tu r a lm e n t e , pressupor que Iodos os c id a d o s queiram falar
a b s u r d o , c o m o sabe qualquer um que tenh a u m v a g o conhecim ento

Sobre a dem ocracia

.123

a respeito das assemblias p o p u la r e s . O caracterstico que p o u c a s


p e ss o a s falem na maior p a rte d o te m p o . Os outros se contm p o r
a lg u m a razo: porque o que te ria m a dizer j foi devidamente e x
p o s to por algum, porque j t o m a r a m sua deciso, porque t m
m e d o de falar em pblico, s e n te m -se mal, no tm nenhum interesse
to urgente no assunto discutido, n o conhecem muito bem a q u e s t o
e assim por diante... Portanto, e n q u a n t o alguns discutem, o resto
escuta (ou no), e quando chega n a ho ra de votar, vota (ou no).
A lm do mais, podem o c o r r e r m uitas discusses e investiga e s por outros cantos. M u ita s d a s horas necessrias na T abela 1
p o d e m ser na verdade usadas n a d is c u s s o de questes pblicas e m
in m e ro s cenrios informais. A s s i m , no devem os ler a T ab ela 1
de m aneira muito simplria. A p e s a r de todas as restries r a z o
veis, a democracia de a s se m b l ia te m alguns problemas srios:
A s oportunidades para a p a r tic ip a o rapidamente d im in u e m
com o tamanho do corpo d o s cid a d o s.
Em bora muito mais g e n te p o s s a participar escutando os q u e
falam, o nmero m x im o d e p a rticipan tes num a nica r e u n i o
c o m probabilidade de se e x p r e s s a r pela oratria muito p e q u e
no - bem menos do qu e u m a ce n te n a .
Esses membros com p le n a p a rtic ip a o se tornam os r e p re s e n
tantes dos outros, exceto no v o to . (Esta exceo im portante;
voltarei a ela daqui a p o u c o .)
A ssim , mesmo numa u n i d a d e go vern ada pela democracia d e
assemblia, provvel e x istir u m a espcie de sistema de faclo.
N ada garante que os m e m b r o s d o tad o s do direito de plena p a r

ticipao sejam re p re se n tativ o s do resto.


Para proporcionar um s i s te m a satisfatrio para selecionar r e
presentantes, razovel q u e o s cidados prefiram eleger s e u s
representantes em eleies liv re s e justas.

12 4

Robert A. Dahl

O s lim ites dem ocrticos do governo rep resen tativo


A p a r e n t e m e n t e , a va nta ge m e s t c o m a re p r e s e n ta o . Ser?
A ir o n ia d e ss a c om binao de tem po e n m e r o s ser uma faca de
d o is g u m e s : ela revela num instante u m e n o r m e d efeito democrti
co n o g o v e r n o representativo. V o lta n d o T a b e l a 1 e aos nossos
e x e rc c io s d e aritmtica: imagine qu e a g o ra c a lc u la m o s o tempo
n e c e s s rio p ara cada cidado ter um r a p id s s im o e n con tro com seu
re p re s e n ta n te . A Tabela 1 proporciona u m a rg u m e n to devastador
c o n tr a as p ossib ilid a de s de participao n o g o v e r n o representativo.
I m a g in e m o s qu e um representante eleito s e p a r e d e z m inutos de seu
te m p o p a ra discu tir com cada c idado a d u lto as questes de seu
distrito . N o levarem os em conta o te m p o d e v ia g e m e outros pro
b le m a s p ra g m tic o s. Faamos de c o n ta q u e n o distrito vivem dez
mil c id ad os adultos o maior nmero m o stra d o na Tabela 1. Quod
erat demonstrandum (como queram os d e m o n s tr a r) : o represen
ta n te te r ia d e p a s s a r m ais da m e ta d e d o s d i a s d o ano s para se
e n c o n t r a r c o m seus constituintes! N o s E s ta d o s U nidos, os repre
se n ta n te s d o C on gresso so eleitos em d istrito s q u e em mdia con
tm m a is d e 4 0 0 mil cidados adultos! U m m e m b r o do Parlamento
n o r te - a m e r ic a n o que desejasse dedicar a p e n a s dez minutos para
c a d a c id a d o em seu distrito no teria te m p o p a ra mais nada em
su a v i d a . . . S e o deputado (ou deputada) q u is e s s e passar oito horas
p o r d ia n e ssa tarefa, todos os dias do ano, p re cisa ria de mais de
vinte a n o s ou dez m andatos de dois an os - m a is tem po do que a
m a i o r ia do s representantes costuma p e r m a n e c e r n o Congresso!
D e m o c r a c ia de assemblia ou d e m o c r a c ia representativa?
D e m o c r a c ia em p equena escala ou d e m o c r a c ia e m grande escala?
Q u a l a m e lh o r? Qual a mais d em ocrtica? C a d a um a delas tem
se u s d e fe n s o re s apaixonados. E x atam en te c o m o acabam os de ver,
h u m b o m a rg u m e n to para as vantag ens de c a d a um a delas. Con
tu d o , n o ss o s exerccios aritmticos bastante artificiais e at absur
d o s r e v e la r a m os limites in s u p e r v e is da p a rtic ip a o cvica lim ite s e s s e s que se aplicam aos d ois tipos c o m u m a indiferena
crue l. N e n h u m dos dois pode fugir dos lim ite s inexorveis impos
tos p e la in te ra o do tempo exigido para u m a to de participao e
d o n m e r o de cidados autorizados a participar.

125

Sobre a dem ocracia

A lei do tempo e dos nmeros: quanto mais cidados uma uni


dade democrtica contm, m enos esses cidados podem participar
diretamente das decises do governo e mais eles tm de delegar a
outros essa autoridade.

Um dilema bsico da d em ocracia


H um dilema fu n dam en tal da democracia espreitando n os
bastidores deste cenrio. Se n o s s o objetivo estabelecer um siste m a
de governo democrtico que p ro p o r c io n e o mximo de oportunidades
para os cidados participarem da s decises polticas, evidentemente a
dem ocracia de assemblia n u m s is te m a poltico de pequena e s c a la
est com a vantagem. C o n tu d o , se nossa meta estabelecer u m
sistem a democrtico de g o v e r n o q u e proporcione o maior te rre n o
possvel para tratar eficazm ente d o s problemas de maior i m p o r t n
cia para os cidados, ento, e m g e r a l, a vantagem estar n u m a u n i
da d e de tal tamanho que se r p r e c is o um sistema representativo.
E ste o dilema da particip ao do cidado versus a eficcia d o
sistema:
Q u a n to m e n o r a u n i d a d e d e m o c r t i c a , m aior seu p o te n c ia l p a r a
a participao do c i d a d o e m e n o r a necessidade d e q u e o s c i
dados

deleguem

as

d ecis es

do

governo

rep resen tan tes.

Q u an to m aio r a u n id a d e , m a i o r su a cap ac id a d e p ara tr a ta r d e


pro b lem as im p o rtan tes p a r a s e u s cidados e m aior a n e c e s s i d a
de dos cidados d e l e g a r e m a s d e c is e s a representantes.

N o vejo com o p o dem os f u g i r desse dilema. Em todo c a s o ,


ainda que no possamos fugir d e l e . po d e m o s enfrent-lo.

O negcio s vezes ser p eq u en o


Com o acontece com to d a s a s o utra s atividades dos s e re s h u
m anos, os sistemas polticos n o realizam necessariamente s u a s
possibilidades. O ttulo de um liv r o apreende a essncia d e sse tip o

126

Robert A. Dahl

de p e rsp e c tiv a : O negcio ser peq u en o / Indiscutivelm ente, em


te o ria possvel que sistemas polticos m u i t o p equ eno s obtenham
u m e le v a d o ndice de participao d o c i d a d o a que os sistemas
g r a n d e s ja m a is podem corresponder. N o e n ta n to , muitas vezes, tal
v e z e m geral, eles no conseguem re a liz a r s e u potencial.
A s assem blias populares em a l g u m a s cidades menores da
N o v a Inglaterra, nos Estados U nidos, s o u m b om exem plo dos
lim ite s e das possibilidades. Em bora a m a i o r i a da s assemblias p o
p u la r e s tradicionais da N ova Inglaterra t e n h a sid o substituda no
to d o o u e m parte por um corpo le g is la tiv o d e representantes elei
tos, elas aind a esto vivas e muito b e m e m V e rm o n t, um estado
p rin c ip a lm e n te rural.
U m o b se rv a d o r solidrio e p a rtic ip a n te q u e estudou as assem
b l ia s p o p u la re s em V erm ont d escob riu q u e e n tre 1970 e 1994 fo
ra m r e a liz a d as 1.215 dessas reunies e m 2 1 0 cidad ezinh as do tipo
de V e r m o n t co m menos de 4.500 m o r a d o r e s . D o s livros de registro
de 1.1 2 9 d e ssas assemblias, ele c h e g o u s e g u in te concluso:
...o

nm ero

m dio d e p e s so a s

que

assistia

a essas reunies

q u a n d o a c o n ta g e m era m ais a lta e r a d e 1 3 9 . D e s ta s pessoas, em


m d ia , 4 5 p articip aram pelo m e n o s u m a v e z . . . E m m dia. 19%
d o s v o ta n te s elegveis de u m a d e s s a s c i d a d e z in h a s estaro p re
se n te s n u m a assem b lia p o p u la r e 1 % d o s v o ta n te s elegveis de
u m a c i d a d e z i n h a ( 3 7 % d o s a s s i s t e n t e s ) t o m a r o a p ala v ra pelo
m e n o s u m a v e z ... A g r a n d e m a i o r i a d a s p e s s o a s q u e t o m a m a
p a la v r a o faz m ais de u m a v e z ... E in m d ia , u m a reu n io dura
a p r o x im a d a m e n te q u atro h o ra s ... d e te m p o para d elib era es.
o te m p o su ficien te p ara d a r a c a d a u m d o s p re se n te s dois m i
n u to s e 14 se g u n d o s p a ra falar. N a t u r a l m e n t e , c o m o b e m m en o s
d a s p e s s o a s q ue assistem to m a m a p a la v r a , e m m d ia o tem p o
d e c a d a falante de q u ase e x a t a m e n t e c in c o

m in u to s ... Ao

c o n tr rio , c o m o h c e rc a d e q u a t r o v e z e s m a is p a rtic ip a n te s d o
q u e participaes, em m dia u m a a s s e m b l ia po p u lar d apenas
u m m in u to e vinte s e g u n d o s p a r a c a d a p a r t i c i p a o .7

h E. F. S c lu im a c h e r ,

Small

is B e a u lifu i: A S / m i y o f E c o n o m i a s a s I f P e o p le

M a t t c r c d , L o n d r e s , B l o n g a n d Briggs, 1 9 73 .
7 F r a n k M . B r y a n , Direct D e m o c r a c y a n d C i v i c C o m p e t e n c e . G o o d S o c ie ly 5.
I ( o u t o n o d e 1995), p. 36-44.

Sobre a dem ocracia

127

Aparentemente, as a sse m b l ia s populares no so exa ta m e nte


m odelo s da democracia p artic ip a tiv a - mas esta no toda a h is t
ria. Quando sabem que as q u e s t e s a tratar so com uns ou in d is c u
tveis, os cidados p referem ficar e m casa - e por que no? N o
entanto, as questes p o l m ic a s o s le v a m rua. M inha cidadezinha
e m Connecticut abandonou e m g ra n d e parte sua tradicional a s s e m
blia popular, mas ainda m e le m b ro de questes em que os c id a
d o s se dividiam seria m e n te e a p are c iam em tal nmero q u e
apin hav am o auditrio da high-schooi, para os qu e no h a v ia m
conseguido entrar na p rim eira, era preciso m arcar uma s e g u n d a
reunio, que se mostrava ig u a lm e n te apinhada. C om o ainda hoje
acontece em Vermont, as d is c u s s e s n as assemblias populares no
s o dominadas pelas p e ss o a s in s tr u d a s e ricas. A s fortes c o n v i c
e s e a determinao para to m a r a palavra absolutamente no s o
monopolizadas por u m nico g r u p o socioeconm ico.
Com todas as suas lim ita e s , a dem ocracia de assemblia te m
m u ito a seu favor.

As vezes o negcio ser gran d e


Como j vimos no C a p tu lo 2, os gregos no fugiam ao d i l e
ma. Eles sabiam p erfeitam ente q u e o calcanhar de Aquiles do e s ta
do pequeno sua fragilidade d ia n te de um grande estado. Por m a is
criativos e corajosos que fossem na preservao de sua in dependn
cia, os atenienses no con se g u ira m evitar a derrota pela superiorida
de das foras de Filipe da M a c e d n ia , em 322 a.C., nem os s c u lo s
de dominao estrangeira q u e seguiram . Quando o estado n acional
centralizado comeou a em erg ir, as restantes cidades-estado e sta v a m
condenadas. A ltima grande cidade-estado repblica, Veneza, caiu
se m resistncia para as foras de N a po le o Bonaparte em 1797; dali
e m diante, jamais retomou su a independncia.
Nos ltimos sculos, especialm ente no sculo X X , as limitadas
capacidades de unidades pequenas o bastante para se autogovernarem
num a democracia de assemblia apareceram muitas e muitas vezes
no apenas em questes militares, mas tratando de outras questes,
co m o economia, trfego, transportes, comunicaes, movimentos das
pessoas e dos bens, da sade, do planejamento familiar, da agricultura,

128

R o b e rt A. Dahl

do crime, da educao, dos assuntos civis, polticos, dos direitos h u


manos e uma srie de outros interesses importantes.
Na ausncia de um c a ta c lis m a universal que reduzisse drstica
e perm anentem ente a p o p u la o d o m un do e eliminasse a te c n o lo
gia avanada, im possvel p r e v e r um mundo em que d e sa p a re ce
ram todas as grandes u n id ad e s polticas, inteiramente substitudas
por unidades polticas c o m p le ta m e n te independentes, com p o p u la
es to pequenas (digam os, n o m x im o , com menos de c inqenta
mil pessoas) que seus cid a d o s p u d e sse m se governar e prefeririam
se governar e x c lu s iv a m e n te p o r u m sistem a de d e m o c r a c ia de
assemblia. Para piorar tudo, u m m u n d o de unidades p equ en as e
com pletam ente independ entes c o m toda a certeza seria instvel,
pois seria preciso que u m a s p o u c a s u n id ad es se ju n ta sse m e se
em pen hassem em agresso m ilita r, tom ando uma unidade p e q u e n a
depois da outra, para estar c ria d o u m sistema grande dem ais para o
g o v e rn o de a sse m b lia . P a r a d e m o c r a ti z a r essa nova u n id a d e
m aior, os reformadores (ou rev olucion rio s) dem ocrticos teriam
d e reinventar a dem ocracia rep resen tativa.

O lado sombrio: a negociao entre as elites


C om todas as suas v a n ta g e n s , o governo representativo tem
um lado sombrio. A m a io ria do s cidados que vivem em pases
dem ocrticos tem c o nscincia d ele, em geral o aceitam com o parte
do preo a pagar pela re p re se n ta o .
O lado som brio o s e g u in te : so b um governo representativo,
muitas vezes os cidados d e le g a m im ensa autoridade arbitrria
para decises de im portncia e xtraordinria. No delegam autori
dade apenas a seus re p re se n ta n tes eleitos, mas, num trajeto ainda
mais indireto e tortuoso, a a u to r id a d e delegada a adm inistradores,
burocratas, funcionrios p b lic o s, juizes e, em grau ainda maior, a
organizaes internacionais. H um processo ligado a instituies
da democracia polirquica q u e a ju d a os cidados a exercer influn
cia sobre a conduta e as d e c is e s de seu governo: a negociao

entre as elites polticas e burocrticas.


A negociao da elite o c o r re d en tro dos limites impostos pelas
instituies e pelos pro c e sso s dem ocrticos. Em geral, so limites

Sobre a democracia

129

muilo amplos, a p a r tic ip a o e o controle popular n e m s e m p r e so


vigorosos, e as e lite s polticas e burocrticas p o s s u e m e n o r m e d i s
cernimento. A p e s a r d o s limites para o controle p o p u l a r , a s elites
polticas nos p a s e s d em o c r tic o s no so dspotas s e m c o n tro le .
Longe disso. A s e le i e s peridicas obrigam-nos a m a n t e r u m o lh o
na opinio d o p o v o . A l m do mais, quando ch eg am a d e c i s e s , as
elites polticas e b u ro c r tic a s so influenciadas e r e f r e a d a s u m as
pelas outras. A n e g o c ia o das elites tem seus p r p r i o s p e s o s e
contrapesos. O s r e p r e s e n ta n te s eleitos participam da n e g o c i a o at
o ponto em q u e s o u m canal atravs do qual os d e s e j o s , o s o b j e
tivos e os v a lo re s p o p u la r e s entram nas decises g o v e r n a m e n t a i s .
As elites polticas e b u ro c r tic as nos pases d e m o c r tic o s s o p o d e
rosas, bem m ais p o d e r o s a s do que podem ser os c i d a d o s c o m u n s mas elas no s o d sp o ta s.

Organizaes in tern acion ais potlem ser dem ocrticas?


At aqui nos p r e o c u p a m o s com as possibilidades d a d e m o c r a
cia em unidades d e e s c a la m e n o r do que um pas ou n a o - e s t a d o .
E quanto s u n id a d e s d e m aior escala ou pelo m e n o s u m a e s c a la
muito diferente - as o rg a n iz a e s internacionais?
No final do s c u lo X X , os pases democrticos p a s s a r a m a sentir
cada vez mais as c on seq ncias da internacionalizao - e c o n m ic a ,
cultural, social, poltica, burocrtica, militar. O que r e s e r v a o futuro
para a democracia? A in d a que os governos de pases d e m o c r tic o s
independentes e n tre g u e m grande parte de seu poder a a lg u m tipo de
governo internacional, o processo democrtico no p a ssa r s im p le s
mente a um nvel internacional? Se assim, conforme s o d e m o c r a t i
zados os emergentes governos internacionais, os valores d e m o c r tic o s
no enfraquecero e talvez at se aperfeioem.
Podem os t o m a r u m a a n a lo g ia da histria. C o m o v i m o s no
Captulo 2, o locus o rig in a l da idia e da prtica da d e m o c r a c i a foi
a cidade-estado. N o e n ta n to , as cidades-estado no p o d e r i a m se
opor fora c r e s c e n te d o s estados nacionais. Ou as c i d a d e s - e s t a d o
deixariam de e x is tir c o m identidade prpria ou, c o m o a c o n t e c e u
com Atenas e V e n e z a , to rn a m -se governos locais s u b o r d i n a d o s ao
governo do pas. N o s c u lo X X I, ser que os g o v e rn o s n a c i o n a i s

130

R o b ert A. Dahl

no parecero s im p le s m e n te governos locais s u b o r d in a d o s a g o


vernos d em ocrticos in te rn a c io n a is ?
A final de con tas, p o d e r a m o s dizer, a subordinao d e g o v e r
nos locais m enores a u m g o v e r n o nacional no sig nificou o f i m da
democracia. A o co n tr rio , a dem ocratizao de g ov erno s n a c io n a is
no apenas estendeu im e n s a m e n te os domnios da d e m o c r a c ia , m as
abriu um im po rtante e s p a o para os processos d e m o c r tic o s nas
unidades su bo rd in a d a s - v ila s, cidades, cantes, e sta d o s, p r o v n
cias, regies, e a ssim p o r d ian te. A ssim, nessa viso, a d if ic u ld a d e
no est em d eter a in te rn ac io n a liza o em suas trilhas, o q u e
impossvel. A d ific u ld a d e d e m o cratizar as o rg a n iz a es in te r n a
cionais.
Para meu pesar, sou f o r a d o a concluir que essa vis o exa g e radamente otimista, por m a is atraente que seja para q u a l q u e r um
que valorize a d e m o c ra c ia . M e s m o nos pases em que a s in stitu i
es e as prticas d e m o c r tic a s existem h muito t e m p o e esto
consolidadas, d ific lim o q u e os cidados exeram u m c o n tr o le
eficaz sobre in m e ra s q u e s t e s essenciais nas relaes e x te rio re s .
Esse controle b e m m a is difcil em organizaes in te rn a c io n a is .
A Unio E u ro p ia n o s o fe re c e um bom exemplo. A li, e s tr u tu
ras nom inalm ente d e m o c r tic a s, com o eleies p o p u la r e s e um
parlamento, esto pro fo rm a em seu devido lugar. N o o b s ta n te ,
virtualmente todos os o b se r v a d o r e s concordam que p e r m a n e c e um
gigantesco dficit d em o crtico . Decises importantes s o to m ad a s,
principalmente, p o r m e io d e negociaes entre as elites p o l t i c a s e
burocrticas. Os lim ites n o so impostos por m eio de p r o c e s s o s
democrticos, m as, s o b r e tu d o , pela concordncia o btid a p e l o s ne
gociadores, le v a n d o em c o n ta as provveis c o n se q n c ias p a r a os
mercados nacionais e in ternacio nais. A negociao, a h i e r a r q u ia e
os mercados d e te r m in a m os resultados. Os processos d e m o c r tic o s
praticamente tm a p e n a s o papel de ratificar esses re su lta d o s.
Se as instituies d e m o c r tic a s so em geral in e f ic a z e s n o go
verno da Unio E u ro p ia , as perspectivas para a d e m o c r a ti z a o de
outros sistemas in te rn a c io n a is parecem ainda mais r e m o ta s . Para
obter um controle p o p u la r q u e esteja em algum ponto p r x i m o ao
controle j e x is te n te n o s p a s e s d em ocrticos, as o r g a n i z a e s
internacionais teriam d e resolver, da melhor maneira, d i v e r s o s pro
blemas que estejam sendo tratados nesses pases. Os lderes polticos

Sobre a democracia

131

teriam d e c r ia r instituies polticas que p ro p o rc io n a ss e m partici


pao, in f lu n c ia e controle poltico de eficcia m a is ou menos
e q u ivalente ex istente em pases d e m o c r tic o s. P ara aproveitar
essas o p o r tu n id a d e s , os cidados teriam d e estar m a is ou menos
in te re ssa d o s e inform ados sobre as d e c is e s p o ltic a s das organiza
es in te r n a c io n a i s bem como sobre as d e c is e s d o governo de
seus p a se s. P a r a os cidados estarem in f o r m a d o s , as elites da pol
tica e da c o m u n i c a o teriam de discutir p u b l ic a m e n te as alternati
vas, de m a n e i r a q u e envolvesse a ateno e as e m o e s do pblico.
Para a s s e g u r a r o debate pblico, seria p re c iso criar u m equivalente
in te rn a c io n a l com petio poltica n a c io n al de p a r tid o s e pessoas
em b u sc a d o p o sto . Os representantes eleitos ou s e u s equivalenles
funcionais ( s e j a m quais forem) teriam d e e x e rc e r controle sobre
importantes burocracias internacionais mais ou m eno s to bem quanto
o fazem os legislativos e os executivos nos pases democrticos.
A m a n e i r a c o m o os representantes de um h ip o t tic o corpo de
cidados in te r n a c io n a is seriam distribudos entre p o v o s de pases
diferentes tra z m a is um problema. D a d a s as im e n s a s diferenas na
m agn itud e d a s populaes de pases d ife re n te s, n e n h u m sistema de
r e p re s e n ta o conseguiria dar igual peso a o voto d e todos os cida
dos, e v it a n d o q u e os votos dos pases g ra n d e s su p e ra sse m com
vantagem o s p e q u e n o s - assim, todas as s o lu e s a c e it v eis para as
d e m o c ra c ia s m e n o r e s negaro a igualdade poltica entre os m em
bros do dem os maior. Como acontece n o s E sta d o s Unidos e em
outros s i s t e m a s federais, as solues a c e it v eis [io dem ser costura
das c o m o u m a co lc h a de retalhos,'como a feita p a ra a U nio Euro
pia. E m t o d o ca so , seja qual for a so lu o c o n c ilia t ria alcanada,
ela facilm ente poderia se tornar fonte de tenses internas, especial
mente n a a u s n c i a de uma forte identidade c o m u m .
A te n s o ainda mais provvel porque a maioria da s decises nas
dem ocracias nacionais tende a ser considerada prejudicial para os inte
resses de a lg u m a s pessoas, o mesmo p od en d o acontecer nas organiza
es in tern acio nais - como eu j disse. O peso m aio r de algumas
decises p o d e r recair sobre determinados grupos, pases 011 regies.
Para s o b r e v iv e r a essas tenses, uma cultura poltica apoiando espec
ficas institui es ajudaria - e talvez fosse necessria. Criar e desen
volver u m a cultura poltica toma tempo, talvez geraes. Alm do
mais, se as d e c is e s polticas forem am plam ente aceitveis e vlidas

132

Robert A. Dahl

enlre os perdedores, p ro v a v e lm e n te teria de surgir alguma identid ade


comum equivalente existente em pases democrticos.
Parece-me a lta m e n t e im pro vv el que todas essas e x ig n c ia s
essenciais para a d e m o c r a tiz a o de organizaes in te r n a c io n a is
sejam satisfeitas. E, se as e x ig n cias no forem satisfeitas, p o r que
processo sero to m a d a s as d ecises internacionais? C r e io q u e por
meio de negociaes en tre as elites polticas e burocrticas: s u p e r in
tendentes de grandes co m p a n h ia s, ministros, diplomatas, b u ro c ra ta s
dos governos e de o r g a n iz a e s no-governamentais, ld e r e s e m
presariais e afins. E m b o r a os processos democrticos d e v e z em
quando consigam d e t e r m i n a r os limites exteriores dentro d o s q ua is
as elites realizam s u a s n e g o c ia es , chamar de d e m o c r t i c a s as
prticas polticas d o s s is te m a s internacionais seria r o u b a r to d o o
significado da e x p re s s o .

Uma sociedade p lu ralista vigorosa nos pases d em ocrticos


improvvel q u e a d e m o c ra c ia passe ao nvel in te r n a c io n a l,
mas importante ter s e m p r e em mente que lodo pas d e m o c r tic o
precisa de unidades m e n o r e s . N u m pas moderno, essas u n id a d e s
so variadssimas. A t o s m e n o re s pases dem ocrticos e x i g e m g o
vernos municipais. P a s e s m a io re s podero ter outro tip o d e u n id a
des: distritos, c o n d a d o s , estad os, provncias, regies, e a s s im por
diante. Por m enor q u e se ja o pas na escala mundial, eie p r e c isa r
de um a srie de a s s o c ia e s e organizaes in d e p e n d e n te s - ou
seja, uma sociedade civil pluralista.
A m elho r m a n e i r a de g o v e r n a r as m enores a s s o c i a e s de
estado e sociedade - s in d ic a to s, empresas econm icas, g r u p o s de
interesses e sp ec ia liz ad o s, o rganizaes educacionais, e a s s i m por
diante no a dm ite u m a respo sta nica. O governo d e m o c r t ic o
pode no estar ju s tif i c a d o e m todas as associaes; d if e re n a s m a r
cadas na c o m p e t n c ia p o d e m im p or limites legtim os na e x te n s o
a que devem ser s a tis fe ito s os critrios democrticos. M e s m o o nd e
a democracia est c o m p r o v a d a , nenhuma forma ser n e c e s s a r i a
mente a melhor.
No entanto, n e n h u m asp e cto no-democrtico de q u a l q u e r g o
verno deveria p assa r s e m u m questionamento - seja d o e s ta d o e

Sobre a democracia

133

su a s u n id a d e s ou de associaes in d e p e n d e n te s n u m a sociedade
civil pluralista. O s princpios d em ocrticos s u g e r e m a lg u m a s per
guntas a f a z e r s o b re o governo de q u a lq u e r a sso c ia o :

Ao c h e g a r a decises, o governo d a a s s o c i a o g ara n te igual


p eso a o b e m e ao interesse de todas as p e s s o a s lig a da s por e s
sas d e c is e s ?
A lg u n s d o s m em b ro s da associao e s ta r o m a is b e m qualifi
c a do s do q u e outros para governar, q u e p u d e s s e m re c e b e r auto
rid a d e p le n a e definitiva no gov ern o d a a sso c ia o ? S e no,
ser q u e 110 go vern o da associao n o d e v e r a m o s considerar
os m e m b r o s d a associao como igu ais p o ltic o s ?
Se os m e m b r o s tm igualdade poltica, o g o v e r n o d a associa
o n o c o rre sp o n d e aos critrios d e m o c r tic o s ? S e c o rre sp o n
de, at q u e p o n to a associao p ro p o r c io n a a s e u s m e m b ro s as
o p o r tu n id a d e s de participao eficaz, i g u a ld a d e de v oto, obten
o d e u m e n tendim ento esclarecido e e x e r c e n d o c o ntro le final
so b re o s p la no s?

E m q u a s e tod as (talvez todas) as o r g a n iz a e s por to da parte,


h algu m e s p a o para alguma dem ocracia. E m q u a se todos os pa
ses d e m o c r tic o s h bastante espao p ara m a is d e m o c ra c ia.

Captulo 10

Variedades II: constituies

A s s im c o m o a democracia vem em t a m a n h o s diferentes, as


c o n s titu i e s dem ocrticas vm em estilos e f o r m a s variados. Voc
poderia m u i t o bem se perguntar se as d ife re n as n a s constituies
de p a se s d e m o c r tico s realmente tm im p o rt n c ia ... A resposta
p od e ser no, sim e talvez.
Para e x p lic a r por qu, comearei, p r in c ip a lm e n te , c o m a expe
rincia da c o n stitu i o das democracias a n tig a s, p a s e s em que as
institu ies d em ocrticas bsicas existiram in in te r r u p ta m e n te des
de 1950 - 2 2 ao todo (Alemanha, A ustrlia. u s t r i a , Blgica, Ca
nad, C o s ta Rica, Dinamarca, Estados U n id o s. F in l n d ia , Frana,
Irlanda, Isl n d ia , Israel, Itlia, Japo, L u x e m b u r g o , H olanda, N o
ruega, N o v a Z elndia. Reino Unido. Sucia, S u a ) . 1
As v a r ia e s entre eles so suficientes p ara p r o p o r c io n a r uma
boa idia d a s possibilidades. No obstante, os a r r a n jo s constitucio
nais do s p a s e s recentemente dem ocratizados mo s o menos im
portan tes ta lv e z sejam at mais, porque p o d e m s e r decisivos para
a vitria da dem ocratizao.
A o d e s c r e v e r as constituies e os arranjos constitucionais ,
desejo u s a r esses termos amplamente, de m o d o a incluir prticas
im p o rta n te s que talvez no estejam e sp e c ific ad a s na constituio,
c om o os s is te m a s eleitorais e partidrios. M in h a ra z o para isto
ser e s c la r e c id a no prximo captulo.
Q u a is s o as variaes importantes nas c o n s titu i e s dem o
crticas e q u a l sua verdadeira importncia?
1 V e j a A r e n d L ij p h a r l , D e m o c r a c ia : P a tte r v s o f M a j o r i f a r i a n a n d C o n se n su s
G o v e m n i e n f in T\ven< y-()ne C o w itrie s, N ew H a v e n e L o n d r e s , Y a l e U niversity
P re ss , 1 9 8 4 , T a b e l a 3.1. p. 38. A cr escen tei a C o s ta R i c a l i sta .

136

Robert A. Dahl

Variaes constitucionais

Escritas ou no-escritas?
U m a co nstituio n o -escrita pode parecer um a c o n tr a d i o ,
em b ora em alguns p a s e s se considere que de te rm in a da s p r tic a s e
instituies c o n so lid a d as a b ran gem um sistema c o n s titu c io n a l,
m esm o no e sta n do prescritas em um nico d o c u m e n to a d o ta d o
c o m o c o n s titu i o d e s s e pas. E ntre as d e m o c ra c ias m a is a n t ig a s
(e certam ente entre as m a is novas), uma constituio n o - e s c r ita
resultado de c irc u n stn c ias histricas bastante in c o m u n s c o m o
aconteceu nos trs c a so s e x cep cionais da G r-B retanha, I s r a e l2 e
Nova Zelndia. N o ob sta nte , constituies escritas to rn a ra m - s e
uma prtica habitual.

Carla de direitos
A constituio inclui uma carta de direitos e x p lc ita ? M ais
uma vez, em bora u m a carta de direitos constitucionais e x p lc ito s
no seja universal entre as d em o cracias mais antigas, h o je a p r
tica habitual. Por ra z e s histricas e devido a u s n c ia d e um a
constituio escrita, a n o t v e l exceo a Inglaterra ( o n d e , em
todo caso, a idia tem ap o io significativo).

Direitos sociais e econmicos?


Em bora a c o n stitu i o norte-am ericana e as q u e s o b r e v i v e m
desde o sculo X IX nos pases democrticos mais a n tig o s g e r a l
mente tenham p o u c o a d iz e r explicitam ente a respeito d e direitos
sociais e e c o n m i c o s / as a dotadas a partir da S e g u n d a G u e rra

2 P o r m e io de u m a srie d e leis s a n c i o n a d a s pelo P a rlam en to r e u n i d o c o m c o r p o


c o n s titu c io n a l, Israel t e m t r a n s f o r m a d o se u s arra njo s c o n s t i t u c i o n a i s e m um a
co n s t it u i o escrita.
3 A l g u n s d ireito s s o c i a i s e e c o n m i c o s fo ra m diretam ente a c r e s c e n t a d o s C o n s
t itu i o d o s E s t a d o s U n i d o s , c o m o a c o n te c e u co m a d c im a t e r c e i r a e m e n d a ,

Sobre a democracia

137

M u n d ia l n o r m a lm e n te os incluem. N o o b s ta n te , s vezes os di
reitos s o c ia is e econmicos prescritos ( d e m a n e ir a at bastante
p ro lixa) s o p o u c o mais do que sim blicos.

Federal ou unitrio?
N u m s i s t e m a federal, os g o v e rn o s d e a l g u m a s unidades ter
rito ria is m e n o r e s (estados, provncias, re g i e s ) t m a garantia da
p e r m a n n c ia e razovel autoridade; n o s s i s t e m a s unitrios, sua
e x ist n c ia e s u a autoridade dependem de d e c i s e s tomadas pelo
g o v e rn o n a c io n a l. Entre os 22 pases d e m o c r t i c o s mais antigos,
apenas seis s o estritamente federais (A le m a n h a , Austrlia, ustria,
C a n a d , E s t a d o s Unidos, Sua). Em to d o s e ste s s e is pases, o fede
ra lism o c o n se q n c ia de circunstncias h is t r ic a s especiais.4

Legislativo unicameral ou bicameral?


A i n d a q u e predom ine o bicam eralism o , Israel n un ca teve uma
se g u n d a c m a r a , e, desde 1950, os q u a tr o s p a s e s escandinavos, a
F in l n d ia e a N o v a Zelndia aboliram s u a s c m a r a s superiores.

Reviso ju d icia l?
A c o r te s u p re m a poder declarar in c o n s tit u c i o n a is as leis pro
m u lg a d a s p o r u m legislativo nacional? C o n h e c i d a co m o reviso
ju d ic ial, e s ta p r tic a tem sido um asp ecto c o m u m n o s pases dem o
crticos d o ta d o s de sistemas federais, o n d e c onside ra da necessria
se a c o n s tit u i o nacional prevalecer s o b r e as leis promulgadas
pelos e s ta d o s , pelas provncias ou p elo s c a n t e s . A questo mais

q u e a b o l i u a e s c r a v i d o , ou pela interpreta o d o C o n g r e s s o e d o Judicirio da


d c i m a q u a r t a e d c i m a qui nta em endas.
4 L i j p h a r t , D e m o c r a c i e s , Tabelas 10.1 e 10.2, p. 1 7 4 , 178. P o r c a u s a da d es cen
t r a l i z a o r e g i o n a l , razovel a c r e s c e n ta rm o s a B l g i c a lista. C o m o acontece
c o m o u t r o s a r r a n j o s constitucionais, en tre as c a t e g o r i a s f e d e r a l e unitrio" h
m uitas v aria e s.

138

Robert A. Dahl

importante s a b e r se a Corte poder declarar in c o n s titu c io n a l uma


lei prom ulgada p e lo P a rla m e n to nacional in c o n stitu c io n a l. A Sua
limita o p o d e r da re v is o judicial apenas le g is la o cantonal.
Entretanto, c o m o a c a b a m o s de ver, em geral os p a s e s d e m o c r ti
cos no so federais, e, entre os sistemas unitrios, a p e n a s cerca de
metade tem a lg u m a fo rm a de reviso judicial. A l m d o m a is , m e s
mo entre os p a se s e m que existe a reviso ju d icia l, a e x te n s o a
qual a Corte p r o c u r a e x e rc e r esse poder varia do c a s o e x tr e m o , os
Estados U nidos, o n d e a S u p re m a Corte s vezes e x e r c e u m poder
extraordinrio, ao s p a se s o nde o Judicirio tem g r a n d e de fe r ncia
em relao s d e c is e s d o Parlamento. O Canad te m u m a variante
interessante: u m s is te m a federal, com um a Corte s u p r e m a dotada
de autoridade p a ra d e c la ra r inconstitucionais tanto a s le is federais
quanto as p ro v in c ia is. C o ntud o, as legislaturas p r o v in c ia is e o P a r
lamento federal p o d e m sobrepor-se deciso da C o r t e , votando
uma segunda vez p a r a fa z e r passar a lei em questo.

Mandato dos ju izes


Vitalcio ou com prazo limitado? Nos E sta d o s U n id o s , os
membros do J u d ic i rio federal (ou seja: nacional) t m m and ato
vitalcio por um a p r o v is o constitucional. A v an ta g e m d o m and ato
vitalcio a ss e g u r a r ao s juizes maior independncia d a s presses
polticas. No entanto, s e tam bm tiverem o poder de re v is o judicial,
seus julgam entos p o d e r o refletir a influncia de u m a ideologia
mais antiga que j n o m a is apoiada pelas m aiorias d a p o p u la o
e do Legislativo. C o n se q e n te m e n te , podero e m p r e g a r a reviso
judicial para i m p e d ir reform as, como fizeram a lg u m a s v e z e s nos
Estados Unidos - d u r a n te o g rande perodo das r e f o r m a s d e 1933 a
1937, sob a lid e r a n a do presidente Franklin D e la n o R o osevelt.
Tendo em vista a e x p e ri n c ia norte-americana, a lg u n s p a s e s de
mocrticos que p ro v id e n c ia r a m clusulas explcitas s o b r e a reviso
judicial em c o n s titu i e s escritas depois da S egunda G u e r r a M u n
dial rejeitaram o m a n d a t o vitalcio e preferiram m a n d a t o s limita
dos, embora lo n g o s - c o m o aconteceu na A lem an ha, n a Itlia e no
Japo.

Sobre a dem ocracia

Referendos?
R e f e r e n d o s nacionais so possv eis ou, no c a s o de emendas
c o n s titu c io n a is , talvez obrigatrios? A Su a proporciona um
e x e m p lo lim ite: ali, os referendos para tra ta r de q u e st e s nacionais
so perm itidos, obrigatrios por em enda constitucional e freqentes.
N o o u tro e x tr e m o , a Constituio d os E s ta d o s U n id o s no prev
r e f e r e n d o s (e ja m a is houve q ualqu er r e f e r e n d o n a c io n a l no pas),
embora s e ja m com uns em diversos estados. Por outro lado, em mais
da m e ta d e d a s dem ocracias m ais a n tig a s h o u v e p e lo m enos um
re fe re n d o .

Presidencialism o on parlamentarismo?
N u m sistem a presidencialista, o chefe d o E xecutivo eleito inde
pend entem ente do Legislativo e, pela Constituio, investido de
grande p oder. N u m sistema parlamentarista ou de gabinete, o chefe do
Executivo eleito e pode ser destitudo p elo Parlamento. O exemplo
clssico d e go verno presidencialista so os E stados Unidos; o exemplo
clssico d e g o ve rno parlamentarista a G r-B retanha.
O g o v e r n o presidencialista foi in v e n ta d o pe lo s delegados pre
sentes na C o n v e n o Constitucional d o s E s ta d o s U n id o s em 1787.
A m a io ria d o s delegados admirava a C o n s titu i o britnica (noescrita) p o r s u a separao dos p o d e re s e m u m Judicirio inde
p en d e n te tanto d o Legislativo quanto do E x e c u tiv o : um Legislativo
(o P a r la m e n to ) independente do E xe c u tiv o ; e um E x e c u tiv o (a m o
n arquia) in d e p e n d e n te do Legislativo. O s d e le g a d o s procuravam
e m u la r a s v irtu d e s da Constituio b rit n ic a , m as a m onarquia e s
tava c o m p le ta m e n t e fora de questo: v ir a m -s e p e rp le x o s com o
p ro b le m a d o Executivo. Sem nenhum m o d e lo h ist ric o importante
a u tilizar c o m o base, lutaram com a q u e s t o p o r q u a s e dois meses,
antes de e n c o n tr a r a soluo.
E m b o r a a q u e la conveno tenha sid o u m a e xtraordinria reu
n io de ta le n to s constitucionalistas, a p a s s a g e m do tem p o dotou os
d e le g a d o s d e u m a viso de futuro bem m a i o r do q u e nos revelam
os re g istro s hist ric o s ou do que a falib ilid a d e do s e r luimano nos
p e r m itir ia im a g in a r . Como acontece c o m m u ita s in v e n es, os

140

Robert A. Dahl

criadores do siste m a presidencialista dos Estados U n id o s (ou m e


lhor, do s is te m a p re s id e n c ia l is ta e c o n g re ssista ) n o p o d e r i a m
prev er a e v o lu o d e s u a idia 110 d ec o rre r do s d u z e n t o s anos
seguintes. T a m b m n o poderiam prever que o g o v e rn o p a r la m e n
tarista se d e s e n v o lv e ria co m o soluo alternativa e a m p la m e n te
adotada pelo m u n d o afora.
A tualm ente, o g o v e r n o parlamentarista im p e n s v e l p ara os
norte-americanos; n o obstante, se a C onveno C o n stitu c io n a lista
houvesse ocorrido c e r c a de trinta anos mais tarde, m u ito possvel
que os delegados h o u v e s s e m proposto um sistem a p a rla m e n ta r. Em
relao ao P a rla m e n to , nem eles nem os o bse rv a d o res britnico s
perceberam que 0 p r p r io sistema constitucional b rit n ic o passava
por uma rpida m u d a n a : estava se transform ando n u m sistem a
parlamentarista em q u e a autoridade do Executivo e s ta r ia e fe tiv a
mente nas m os d o prim eiro-m inistro e do gabinete, n o c o m o
m on arca. E m b o r a n o m i n a l m e n t e escolhido p e lo m o n a r c a , o p r i
meiro-ministro seria n a verdade escolhido pela maioria no P arlam en to
(em seu devido te m p o , na C m ara dos Com uns) e p e r m a n e c e r ia no
posto apenas e n q u a n to detivesse o apoio da m aioria pa rla m e n ta r.
Por sua vez, o p rim e iro -m in is tro escolheria os outros m e m b r o s do
gabinete. Este s is te m a j funcionava p raticam ente a s s im desde
mais ou m enos 1810.
Na m aior parte d o s pases democrticos estveis d e h oje, em
que as instituies d e m o c rticas evoluram d u ra n te os sculos
X IX -X X e resistiram , varia ntes do governo p arla m e n ta ris ta (n o do
presidencialista) to r n a r a m - s e 0 arranjo constitucional aceito.

Sistema eleitoral?
P recisam ente como s o distribudos os assentos 110 L e g isla tiv o
nacional em p r o p o r o s preferncias dos que v o ta m n a s eleies?
Por exem plo, um p a r tid o cujos candidatos obtm cerca d e 3 0 % dos
votos em um a e le i o c o nq uistar uma quantidade de a ss e n to s p r
xim a a esses 3 0 % ? C o nq uistariam algo em torno de 1 5 % desses
assentos? A ind a q u e a rigor o sistema eleitoral no p r e c is e estar
especificado na c o n s titu i o , com o afirmei a n te rio rm e n te , bom
consider-lo p a rte d o siste m a constitucional, d e v id o m aneira

Sobre a democracia

141

com o os s is te m a s eleitorais interagem com o u tra s p a r te s da Cons


tituio. M a is so b re essa questo no prxim o c a p tu lo .
A lista d a s alternativas poderia ser b e m m a is e s te n d id a ; basta
mostrar q u e o s arranjos constitucionais entre as a ntiga s dem ocracias
variam b a s ta n te . As variaes que m encion ei at a q u i so muito
gerais; se p a s s s s e m o s para um nvel mais c o n c r e to de observao,
d e sc o b rira m o s m a io re s diferenas.
A t aqu i, v o c poderia concluir que as c o n s titu i e s dos pases
d e m o c r tic o s d iferem e m pontos importantes. S er q u e essas varia
es to rn a m a lg u m a s constituies melhores ou, q u e m sabe, mais
democrticas...? Existir algum tipo m elhor d e C o n s titu i o dem o
crtica?
E ssa s q u e s t e s levantam mais uma: c o m o d e v e r a m o s avaliar a
relativa c o n v e n i n c ia de diferentes constituies? evid e n te que
p re c isa m o s ter alguns critrios.

Como as constituies fazem diferena


A s c o n s titu i e s poderiam importar para a d e m o c r a c ia de um
pas de m u ita s m aneiras.

Estabilidade
U m a c o n stitu i o poderia ajudar a p r o p o r c io n a r estabilidade
s in stitui es polticas bsicas descritas 110 C a p tu lo 8. Ela no
apenas e s ta b e le c e ria u m a estrutura d e m o c r tic a d e g o v e rn o , mas
ta m b m a s se g u ra ria todos os necessrios direito s e ga ra ntia s que
exigem as instituies polticas bsicas.

Direitos fundam entais


U m a c o n s titu i o protegeria os direitos da m a i o r i a e das m ino
rias. A in d a q u e nela esteja im plicitamente in c lu d o e s s e critrio,
b om dar e sp e c ia l ateno aos direitos e de ve re s b s i c o s que pro

142

Robert A. Dahl

p o rcionam g a r a n tia s p a r a as maiorias e as m in o ria s , d e v i d o s


variaes entre as c o n stitu i e s democrticas.

Neutralidade
U m a c o n stitu i o m a n te ria a neutralidade entre o s c id a d o s do
pas. C om as g a ra n tia s e os direitos fundam entais a s s e g u r a d o s , os
arranjos c o n stitu c io n a is tam bm assegurariam que o p r o c e s s o le
gislativo no f a v o re a n em penalize as idias ou os in te r e s s e s leg
timos de q u a lq u e r c id a d o ou grupo de cidados.

Responsab il idade
A C onstitu io p o d e r ia ser planejada para ha b ilita r os c id a d o s
a atriburem aos ld e re s polticos a responsabilidade p o r s u a s d e c i
ses, aes e c o n d u ta den tro de um perodo ra z o v el .

Representao justa
(3 que constitui u m a representao ju sta te m a de in term i
nvel controvrsia, e m parte devido aos dois c ritrios q u e a p re
sento a seguir.

Consenso bem informado


U m a co n stitu i o ajudaria os cidados e os ld eres a o b te r um
consenso b aseado 11 a b o a inform ao sobre leis e p o ltic a s. E la p o
deria criar o p o rtu n id a d e s e incentivos para os lderes p o ltic o s se
e m penharem em n e g o c ia e s , acertos e coalises q u e facilitassem
a conciliao de v a ria d o s interesses. Mais sobre e ssa q u e s t o nos
prxim os captulos.

Sobre a democracia

143

Governo eficaz
P o r e fic c ia entendo a com petncia c o m q u e s o tratados os
p r o b le m a s e as questes importantes a e n f re n ta r , p a ra os quais os
c id a d o s a c re d ite m ser necessria a ao d o g o v e r n o . U m governo
efica z e s p e c ia lm e n te importante nos m o m e n t o s d e grande emer
g n c ia t r a z i d o s pela guerra, pela a m e a a d e g u e r r a , pela grave
te n s o in te rn a c io n a l, por srias dific u ld ad e s e c o n m i c a s e crises
se m e lh a n te s . S u a competncia tam bm n e c e s s r i a em perodos
m ais c o m u n s , q uand o importantes q u e st e s e n c a b e a m os planos
de c id a d o s e lderes. A curto prazo, s v e z e s u m governo nod e m o c r tic o corresponder melhor a este c rit rio d o que um go
ve rn o d e m o c r tic o , embora isso em geral n o a c o n te a num prazo
m aior. D e q u a lq u e r maneira, estamos p r e o c u p a d o s c o m governos
qu e f u n c i o n a m dentro dos confins da d e m o c r a c ia . D entro desses
lim ites, p a r e c e razovel desejar um s is te m a c o n s titu c io n a l dotado
de c l u s u l a s que desestimulem im passes d e m o r a d o s , atraso ou
e v ita m e n to d e grandes questes, ao m e s m o t e m p o estimulando a
a o p a r a resolv-las.

Decises competentes
U m g o v e r n o eficaz desejvel, m a s n o p o d e ra m o s admirar
u m a c o n s t itu i o que favorea a ao re so lu ta e d e c isiv a , impedin
do que o g o v e r n o utilize o conhecim ento d i s p o n v e l para solucio
nar os p r o b l e m a s urgentes do pas. A a o d e c is iv a no substitui a
poltica in te lig e n te .

Transparncia e abrangncia
C o m e s te par de critrios quero d iz e r q u e a o p e r a o do go
verno d e v e s e r suficientemente aberta p a r a a v is o do pblico e
sim ples o b a s ta n te em sua essncia para q u e o s c id a d o s entendam
p r o n ta m e n te o que ele faz e como est a g in d o . A atuao do go
ve rn o n o d e v e ser to complexa que os c i d a d o s no consigam
e n te n d e r o q u e acontece - e, se eles no e n t e n d e r e m seu governo,

144

Robert A. Dahl

n o p o d e r o atribu ir responsabilidades a s e u s lderes, especial


m e n te n a s e leies.

Flexibilidade
U m s is te m a constitucional no precisa s e r to rgido ou to
i m u t v e l e m s e u texto e em sua tradio q u e n o p e rm ita a adapta
o a n o v a s situaes.

Legitim idade
S a t is f a z e r aos dez critrios anteriores c e r ta m e n te seria boa
p a rte d o c a m i n h o para garantir a s o b revivn cia d e u m a constituio
de s u f ic ie n te leg itim idad e e lealdade e n tre os c id a d o s e as elites
p o ltic a s. N o obstante, em u m d e te rm in a d o p a s , certos arranjos
c o n s titu c io n a is seriam mais com patveis d o q u e e m outros, com
n o r m a s tr a d ic io n a is de legitimidade m ais d is s e m in a d a s . Por exem
plo, e m b o r a p o s s a parecer paradoxal a m u ito s re p u b lic a n o s, manter
u m m o n a r c a n a chefia de um estado, a d a p t a n d o a m onarquia s
e x ig n c ia s d a poliarquia, conferiu maior le g itim id a d e s constitui
e s d e m o c r tic a s nos pases escandinavos, n a H o la n d a , na Blgi
ca, n o J a p o , na Espanha e na Inglaterra. E m c o m p en sa o , na
m a io r ia d o s p a s e s democrticos, qualquer te n ta tiv a d e misturar um
m o n a r c a c o m a ch e fia do Estado pro vo caria u m im p a c to nas con
vices republicanas disseminadas. Assim, a p ro p o sta de Alexander
H a m ilto n , n a C o n v e n o Constitucional n o r te - a m e r ic a n a de 1787,
a fa v o r de u m executivo com m andato v ita lc io - u m monarca
e le ito
foi rejeitad a praticamente sem q u e s tio n a m e n to . Elbridge
G e rry , o u tro d e le g a d o presente na C o n v e n o , o b se rv o u :
- N o h a v i a u m m il sim o de n o s s o s c o m p a t r i o t a s que no
f o s s e c o n tra q u a lq u e r idia de m onarquia.5

'S S e g u n d o a s n o t a s d e M a d i s o n , n u m l o n g o d i s c u r s o a 18 d e j u n h o de 1787,
H a m i l t o n o b s e r v o u : C o m relao ao Exe cutivo, p a r e c i a a d m i s s v e l que nenhum
b o m p o d e r i a s e r e s t a b e l e c i d o so b r e os p r in c p io s r e p u b l i c a n o s ... O m o d elo in
g l s era o n i c o b o m nesse aspecto. Deixe-se u m r a m o d o L egislativ o manter seu
p o s t o p e l a v i d a in teira ou, pelo m eno s, e n q u a n t o t i v e r b o m c o m p o r ta m e n to .

Sobre a dem ocracia

145

Q uan ta diferena fazem as d iferenas?


Diferenas constitucionais d e s s e tipo tm realm ente alguma
im p o rt n c ia ?
Para responder a essa p e rg u n ta , d e v e m o s acrescentar mais dois
c o n ju n to s de evidncias s dos 2 2 pa se s dem ocrticos mais anti
g o s. Podem os extrair uma srie d e exp e ri nc ias da s democracias
m a is novas - pases em qu e a s in stitu i e s dem ocrticas bsicas
f o r a m estabelecidas e mantidas d u r a n te a segunda metade do s
c u lo XX. Por outro lado, temos a h ist ria trgica e esclarecedora d e
p a s e s em que as instituies d e m o c r tic a s foram estabelecidas em
a lg u m ponto no sculo X X , m as f o ra m rom pidas, e eles se sujeita
r a m a um regime autoritrio - p e lo m e n o s por a lgum tempo.
E m bora essas trs a b u n d a n te s fon tes de com provao no te
n h a m sido plenamente in v e stig a d a s ou analisadas, acredito qu e
a p re se n te m interessantes co n c lu s e s.
Para comear, cada um a das a lte rn a tiv a s anteriorm ente e n u m e
r a d a s existiu em pelo m enos u m a d e m o c ra c ia estvel. Portanto,
pe rfe ita m en te razovel, e at lo g ic a m e n te necessrio, concluir q u e
e x is te m muitos arranjos c o n stitu c io n a is c o m patveis com as insti
tu i e s polticas bsicas da d e m o c r a c i a p o li rq u ic a descrita 110
C aptulo 8. Parece que as instituies polticas da democracia polir
q u ic a pod em assumir muitas form a s...
Por que isto acontece? D e te r m in a d a s condies subjacentes
a lta m e n te favorveis esta b ilid a d e das instituies democrticas
b s ic a s (discutidas 110 Captulo 12) prevaleceram em todas essas
d e m o c ra c ia s mais antigas b a sta n te estveis. Dadas essas condies
fa v o r v e is, as variaes co n stitu cio n a is, c o m o as descritas, no t m
n e n h u m grande efeito sobre a estabilidade das instituies d e m o
c r tic a s bsicas. A julgar apenas p o r este critrio, a s variaes q u e
descrevi no parecem importar m uito. A ssim, dentro de vastos limites,
os pases democrticos tm uma a m p la escolha de constituies.
A o contrrio, onde as c o n d i e s subjacentes so altam ente
d esfavo rv eis, improvvel q u e a d e m o c ra c ia v en ha a ser p re se r
v a d a com qualquer projeto c o n s titu c io n a l.
D e i x e m o s o Executivo ser tam bm v i t a l c i o . V eja M a x Farrand, ed., The R e c o n l.s
o f llie F e d e ra I C o n ven lio n o f 1 7 8 7 , v. 1, N e w H a v e n , Y a l e Uni versity P r e s s ,
1 9 6 6 , p. 289. O co m en trio d e G e r r y d o d i a 26 d e j u n h o est na p. 425.

146

R o b ert A. Dahl

Com um leve exagero, p o d e r a m o s resumir assim os dois p r i


m eiros pontos:
Se as condies s u b ja c e n te s so altamente favorveis, a e s ta
bilidade provvel com p r a tic a m e n te qualquer tipo de constituio
que o pas adotar. Se as c o n d i e s forem altamente d esfavorveis,
nenhuma constituio salv ar a dem ocracia.
No obstante, h um a te rc e ira possibilidade mais interessante:
n u m pas onde as c o n d i e s n o s o altam ente fa v o r v e is n em
altam ente desfavorveis, e sim m ista s - de modo que a d e m o c ra c ia
incerta, mas absolutamente no-impossvel - , a escolha do projeto
constitucional poderia ter im p o rt n c ia. Em suma: se as c on di e s
forem mistas em um pas - a lg u m a s favorveis e outras d e sfa v o r
veis , uma constituio bem planejada ajudaria as instituies
democrticas a sobreviver , ao p a sso que uma constituio mal

elaborada poderia contribuir p a ra o rompimento das instituies


democrticas.
Por fim, por mais d ecisiv a q u e seja, a estabilidade no o n i
co critrio importante. Se tiv s s e m o s de julg-los por outros c rit
rios, os arranjos c onstitucionais p o d e ria m ter graves co nseq ncias
m e sm o nos pases em qu e as c o n d i e s so altamente favorveis
para a estabilidade d em o c r tic a. E realmente so... Elas m o ld a m as
instituies polticas co nc reta s d o s pases democrticos: e x e c u ti
vos. legislaturas, judicirios, s is te m a s partidrios, governos locais,
e assim por dianle. Por sua vez, a forma dessas instituies teria
im portantes conseqncias p a ra a ju sti a da representao na le
gislatura ou na eficcia do g o v e r n o e, com o resultado, poderia at
m e sm o afetar a legitim idade d o governo. Nos pases em q u e as
condies so mistas e as p e r s p e c tiv a s para a estabilidade d e m o
crtica um tanto incertas, e ssa s v ariaes poderiam ser e x ce p c io
nalm ente importantes.
Examinaremos as razes p a r a isto 110 prximo captulo.

Captulo 11

Variedades III:
partidos e sistemas eleitorais

Provavelm ente, n e n h u m a instituio poltica m o l d a a p a i s a


gem poltica d e u m p a s dem ocrtico mais do q u e s e u s is te m a
eleitoral e seus p a rtid o s. N e n h u m a apresenta variedade m a io r .
As variaes s o im e n sa s, a tal ponto que um c i d a d o , c o n h e
cedor do sistem a p a r tid rio e dos arranjos eleitorais d e s e u p as,
poder achar in c o m p r e e n s v e l o panorama poltico d e o u t r o p a s
ou, se co m preensvel, n a d a atraente. Para o cidado d e u m p a s e m
que apenas dois p a rtid o s polticos disputam as eleies, o p a s d o
tado de inm eros p a r tid o s p arecer um caos poltico. P a ra o c i d a
do de um pas m u ltip a rtid rio ter apenas dois p a rtid o s p o lt ic o s
para escolher p a r e c e r u m a camisa-de-fora. Se cad a u m e x a m i n a r
o sistema partid rio d o outro pas, as diferenas p a r e c e r o a in d a
mais confusas.
Como p o d e m o s e x p lic a r essas variaes? A lg u n s s i s te m a s
partidrios ou e le ito ra is sero m ais democrticos ou m e l h o r e s d o
que outros em d e te r m in a d o s aspectos?
Comecemos c o m as principais variaes nos sistemas eleitorais.

Os sistemas eleitorais
H infinitas v aria e s de sistem as eleitorais.1 U m a r a z o p a r a
tanta diversidade o fato de que nenhum poder satisfa z e r to d o s os

1 C o m o af irma u m e x c e l e n t e e s t u d o , as v ar iaes so i n c o n t v e i s . O m e s m o
es tu do diz que, e s s e n c i a l m e n t e , elas se d iv id em em nove p r i n c i p a i s s i s t e m a s ,

148

Robert A. Dahl

c rit rio s p e lo s quais seria razovel q u a lq u e r j u lg a m e n to . Como


s e m p r e , p re c iso haver negociaes. Se e s c o l h e m o s u m sistema,
o b t e r e m o s a lg u n s valores - mas custa de o u tro s.
P o r q u e isso acontece? Para uma re sp o s ta d e tolervel brevi
d a d e , re d u z ire i a frustrante srie de p o ssib ilid ad e s a a penas duas:

Representao proporcional
E n tre as d e m o c ra c ias mais antigas, o s is te m a eleitoral mais
c o m u m fo i d e liberad am en te criado para p r o d u z ir u m a correspon
d n c ia b a s ta n te aprox im ada entre a p ro p o r o d o total de votos
l a n a d o s p a r a u m partido nas eleies e a p r o p o r o de assentos
q u e o p a r tid o o b t m na legislatura. Por e x e m p l o , u m partido com
5 3 % d o s v o to s g a n h a r 53% dos assentos. E s s e tip o d e arranjo, em
ge ra l, c o n h e c id o c o m o sistema de representao proporcionai ou RP.

F irst- p a s t- th e - p o s t ou FPTP
S e os siste m a s de representao p ro p o r c io n a l foram criados
p a r a s a tis f a z e r u m teste de justia, p o d e ra m o s s u p o r que todos os
p a s e s d e m o c r tic o s o adotassem. C ontudo, a lg u n s no o fizeram.
E m v e z d isso , p referiram manter arranjos e le ito ra is que podem
a u m e n ta r im e n s a m e n te a proporo de a ss e n to s co n q u ista d o s pelo
p a r tid o c o m o m a io r nm ero de votos. D ig a m o s , u m partido com
5 3 % d o s v o to s p o d e r ter 60% dos assentos. N a v a ria n te deste sis
te m a u tiliz a d a na Inglaterra e nos Estados U n id o s , escolhido um
s c a n d id a to de c a d a distrito; vence o c a n d id a to q u e tiver o maior
n m e r o d e votos. D evido analogia co m c o r rid a s d e cavalos,
c h a m a d o d e s is te m a first-past-the-post - ou FPTP.

q u e r e c a e m e m trs g r a n d e s f a m lia s . A n d r e w R e y n o l d s e B e n R e il ly, eds., The


I n te r n a tio n a I ID E A H a m th o o k o f E le c to ra l S y s te m D e s ig n , 2. ed.. E sto co lm o ,
I n s t i t u t o I n t e r n a c i o n a l para a D e m o c r a c ia e A s s i s t n c i a E l e i t o r a l . J 9 9 7 , p. 17.
A s trs g r a n d e s f a m lia s tm maioria relativa de vo to s, re p re s e n t a o semiproporcio nal e r e p r e s e n t a o p r o p o rc io n a l. P ara m aiores d e t a l h e s , v e j a o A p n d i c e A.

Sobre a dem ocracia

149

Palavras sobre palavras


N os Estados Unidos, em g e ra l e sse tipo de arranjo chamado
d e sistem a de pluralidade, p o r q u e o c a n d id a to c o m uma p lu ra li
d a d e (no necessariamente a m a io r i a ) de votos o vencedor. O s
c ie n tis ta s polticos muitas vezes se r e fe re m a este com o sistema de
d istrito s de um s membro c o m u m a pluralidad e de eleies
u m ttulo mais literal, mas e x c e s s iv a m e n te prolixo. First-past-thep o s t o nom e usado na Inglaterra; o que adotarei aqui.

R P x FP T P
C o m o indiquei anteriormente, c o n tin u a -se a discutir que tipo
d e siste m a eleitoral satisfaz m e lh o r a exigncia de que as eleies
d e v e m ser livres e justas. Os c rtico s do F P T P alegam que, em g e
ra l, ele falha no teste da r e p re se n ta o justa; s vezes, falha seria
m e n t e nesse critrio. Por e x e m p lo , nas eleies parlamentares da
I n g l a t e r r a em 1977, o P a rtido T r a b a l h i s t a c o n qu isto u 64% d o s
a s s e n t o s 110 Parlamento - a m a io r m a io ria 11 a histria parlamentar
m o d e r n a ; 110 entanto, essa c o n q u ista deveu-se a apenas 44% dos
v o t o s . O Partido Conservador, c o m 3 1 % dos votos, ganhou apenas
2 5 % dos assentos, e os azarados d e m o c r a ta s liberais, que tiveram o
a p o io de 17% dos votantes, term inaram com apenas 7 % dos assentos!
( O s candidatos dos outros partido s g a n h a ra m um total de 7% dos
v o t o s e 4% dos assentos.)
C o m o acontece essa diferena e n tre a porcentagem de votos
p a r a um partido e a porcentagem d e asse ntos? Imagine um sistema
d e m o c r tic o minsculo, com a p e n a s mil m em b ros divididos entre
d e z distritos iguais; de cada u m d e s s e s distritos os eleitores e s c o
l h e m apenas um representante p a ra o c orpo legislativo. Imagine
a g o r a qu e em nossa pequena d e m o c r a c i a 510 eleitores (51% do
to t a l) votam paia 0 Partido A z u l e 4 9 0 (ou 49% ) para 0 Partido
V e r m e l h o . Suponhamos ento ( p o r m a is im provvel que parea)
q u e o apoio para cada um deles p e r f e ita m e n te uniforme em toda a
n o s s a minidemocracia: cada u m d o s d e z distritos tem 51 eleitores
d o A z u l e 49 do Vermelho. C o m o te rm in a ria a eleio? O Partido
A z u l v e n c e em todos os d is tr ito s e a s sim c o n q u ista 100% d os

150

R o b ert A. Dahl

asse n to s e uma maioria de d e z a z ero no Parlamento (T a b ela 2,


E x e m p lo I)! Poderamos a m p lia r o sistem a, incluindo um p a s i n
teiro, e aumentar im ensam ente o n m e ro de distritos. O resultado
perm aneceria o mesmo.
E razovel ter a certeza d e qu e nenhum pas d e m o c rtic o
m anteria o FPTP sob tais c o n d i e s . E sse resultado estranho e
n e n h u m pouco democrtico - n o a c o n te c e porque o apoio do p a r
tid o no uniformemente d is tr ib u d o pelo pas: em alguns d is tri
tos, os Azuis talvez tenham 6 5 % d o s votantes, em outros po d e m ter
apenas 40%, e os V erm elhos ali t m os 6 0% restantes. Os distritos
v aria m em torno da mdia n a c io n a l. Para um a ilustrao hipottica,
ex a m in e o Exemplo 2 da T a b e la 2.
TABELA

2. Ilustrao hipottica do sistema eleitoral First-Past-

the-Post
H dez distritos, cada um c o m c e m votantes, divididos entre os
d o is partidos (Azul e V e rm e lh o ), c o n f o r m e vemos a seguir.
EXEM PLO

D istrito

]. O apoio aos p a r tid o s u nifo rm e


N m eros de v o to s
Azuis
(nmero)

V e r m e lh o s
(nm ero)

Assentos con qu istad os


Azuis

V erm e

51

49

51

49

51

49

51

49

51

49

51

49

51

49

51

49

51

49

10

51

49

510

490

10

Total

151

Sobre a democracia

EXEMPLO 2. O a p o io a o s partidos no uniforme


Distrito

N m e r o s de votos
A z u is
(nm ero)

Vermelhos
(nmero)

Assentos c o n q u i s ta d o s
Azuis

V e r m e lh o s

55

45

60

40

40

60

45

55

52

48

51

49

53

47

45

55

46

54

10

55

45

502

498

Total

Assim, est e v id e n te que, para que o FPTP resulte e m re p r e


sentao a c e i t a v e l m e n t e justa, o apoio ao p a rtid o no d e v e se r
uniform em ente d is tr ib u d o pelo pas. Inversamente, q u a n t o m ais
uniforme a d is tr ib u i o do apoio dos votos, maior ser a d i v e r g n
cia entre os v o to s e o s assentos conquistados. Portanto, se as d ife
renas regionais d im in u e m no pas, como aconteceu na In g la te rra
em 1997, a u m e n ta a d isto r o FPTP.
Se assim , e n t o po r que os pases dem ocrticos q u e u s a m o
sistema F PT P m u d a m p ara a RP? Por isso, no p o d e m o s ig n o r a r o
peso da h is t r ia e d a tra d i o em pases c o m o a I n g la te r r a e os
Estados U nido s, o n d e este sistema prevaleceu desde o in c io do
governo re p re se n ta tiv o . Os Estados Unidos so um e x e m p l o de
primeira classe. O s is te m a FP T P norte-americano p o d e p r iv a r u m a
boa maioria de a fro -a m e ric a n o s da representao ju sta n o s le g is la
tivos estaduais e n o P a rla m e n to nacional. Para se c e r tif ic a r e m de
que os eleitores a fro -a m e ric a n o s possam c onquistar p e lo m e n o s
alguns representantes e m seu Legislativo estadual ou no C o n g r e s s o ,
os juizes e os le g is la tiv o s s vezes riscaram as fronteiras d o distrito

152

Robert A. Dahl

de m o d o a f o r m a r urna rea de maioria afro-am ericana. A form a do


distrito resultante m u ita s vezes no tem relao a lg u m a c o m a geo
grafia, a e c o n o m ia ou a histria. N um sistema R P, se preferirem
votar em c a n d id a to s afro-am ericanos, os a fro -a m e ric a n o s seriam
representados e m p ro p o r o a seus nmeros: n u m e s ta d o em que,
digam os, 20 % d o s eleitores fossem negros, eles te r ia m certeza de
preencher cerca d e 2 0 % dos assentos com afro -am erican os, se fosse
esta sua preferncia.
C on tu do , se as sim for, por que a RP no foi a d o ta d a c o m o so
luo? P rin c ip a lm e n te p o rq u e a hostilidade RP t o d isse m in a d a
nos E stados U n id o s , q u e nem os legislativos nem os ju iz e s a levam
a srio, c o m o p o s s v e l alternativa genym anderiiig' racial.

Palavras sobre palavras


Gerrymandering - ou a diviso arbitrria de d istrito s eleitorais
para fins e s trita m e n te polticos - uma velha p r tic a usada nos
Estados U nidos. Seu n o m e vem de Elbridge G errv , q u e e n con tra
mos em captulo anterior com o delegado C o n v e n o C onstitucio
nal n o rte -a m e rica n a . E leito governador de M a s s a c h u s s e tts , em
1812, Gerry r e d e s e n h o u as fronteiras do distrito p a r a os rep resen
tantes ao L e g i s l a t i v o d o e sta d o que a judaram o s d e m o c r a t a s a
m a n te r a m a io ria . Q u a n d o algum observou que um d is trito tinha
a form a de u m a s a la m a n d ra ( salamander , em ingl s), u m crtico
disse que ele p a r e c ia m a is uma Gerryinauder (ou G e r r y m a n d r a ).
A palavra gerryimm der e sua forma verbal, to gerrym ander [em
portugus, m a is o u m e n o s gerrym andrejar ], d e p o is en trara m no
vo cabulrio d o s n orte-am erican os.
P re c o n c e ito s h ist ric o s a favor do sistema F P T P s o escorados
por a rg u m e n to s m a is razoveis. Na viso dos q u e o ap ia m , sua
tendncia para a m p lif ic a r a maioria do partido v e n c e d o r no Legis
lativo tem d u a s c o n s e q n c ia s desejveis.

E x p r e s s o i n g l e s a , i n t r a d u z v e l , que sig nifica o ato d e c r i a r , a r b itra r ia m e n te ,


trs a n o s d e i n f l u n c i a e l e i t o r a l de m o d o a garan tir a v it ria d e u m c a n d i d a t o ou
partido. (N. d o E .)

Sobre a democracia

153

Sistemas bipartidrios x multipartidvios


E c o m u m defenderem o FP T P ju s ta m e n te p o r q u e ele cria obs
tculos p a r a terceiros partidos e, com isso , aju da a c r i a r os sistemas
b ip artid rios m u ito admirados e specialm en te na s d e m o c ra c ias de
fala in g le s a - que tambm no go stam e d e n i g r e m os sistemas
m ultip artidrios. Q ual ser o melhor?
U m a e n o r m e discusso gira em to rn o das v ir tu d e s relativas
d e ss e s d o i s s iste m a s . De m o do geral, as v a n t a g e n s de cada um
refletem s u a s desvantagens. Por e x em p lo , u m a v a n t a g e m do siste
ma b ip a r tid r io dar peso menor aos e leitores, sim p lif ic a n d o suas
opes, q u e se reduzem a duas. C o n tu d o , do p o n t o de vista de
quem d e f e n d e a RP, essa reduo drstica das a lte rn a tiv a s dispon
veis d e b ilita seriam ente a liberdade de esco lh a d o s eleitores. As
eleies p o d e m ser perfeitamente livres, d iria m o s defensores da
RP - m a s c o m certeza no so nada justas, p o r q u e n e g a m s mino
rias a re p re s e n ta o .

Governo eficaz
O s d e f e n s o r e s dos sistemas b ipa rtid rio s ta m b m apoiam o
F P T P p o r q u e h mais uma conseqncia. A o a m p lif ic a r a maioria
legislativ a do partido vencedor, o F P T P to rn a m a is difcil para o
partido m in o rit rio a formao de um a c o a lis o c a p a z de impedir
que o partido da maioria concretize seu pro gram a - ou, com o diriam
os ld e re s d a m aioria, seu mandato p o p u la r . C o m a maioria am
plificada 110 Legislativo, os lderes partid rio s n o r m a lm e n te tero
votos de s o b ra , m esm o que alguns m e m b r o s p a s s e m para a oposi
o. A s s im , d iz o argumento, 0 F P T P a ju d a os g o v e r n o s a corres
p on der a o c ritrio da eficcia. Em c o m p e n s a o , e m alguns pases,
a RP a ju d o u a produzir tantos partidos e alia n a s rivais e confli
tantes 110 P a rla m en to , que as coalises d a m a io ria s o dificlimas
de f o r m a r e m uitssim o instveis. C o m o re s u lta d o , a eficcia do
governo b a sta n te reduzida. A Itlia m u ito c ita d a c o m o exemplo.
N o o b sta n te , os defensores do F P T P , em g e ra l, ignoram que
em a lg u n s p a se s com sistemas de R P g ra n d e s p r o g r a m a s de refor
ma f o r a m v o ta d o s por maiorias pa rla m e n tares e st v e is, muitas ve

154

Robert A. D ahl

z e s c onsistind o de uma coaliso d e d o is ou trs partidos. Muitas


d e m o c ra c ia s com sistemas de R P, c o m o a H olanda e os pases es
c a n d in a v o s, so verdadeiros m o d e lo s d e refo rm a pragmtica c o m
b in a d a c o m a estabilidade.

A lgu m as opes bsicas para as con stitu ies democrticas


A g o r a vem os por que a reform a d e u m a constituio ou a cria
o d e u n ia nova deve ser levada m u i t o a srio. E uma tarefa to
difcil e com plexa quanto o pro jeto d e u m a nave tripulada para a
s o n d a g e m do universo. A ssim c o m o n e n h u m a pessoa sensvel e n
tre g a ria a um am ador o projeto d e u m a n a v e espacial, uma consti
tu i o exigir os melhores talentos d e u m pas. A o contrrio das
n a v e s espaciais, importantes in o v a e s constitucio nais requerem a
c o n c o rd n c ia e o consentimento d os g o v e r n a d o s para resistir.
A s principais opes c o n stitu c io n a is e as diversas possibilida
d e s d e com bin-las apresentam u m a fo r m id v e l srie de alternati
vas. P o r enqu anto no precisarei r e p e tir m in h a advertncia de que
toda alternativa geral permite um a v a r ie d a d e quase ilimitada de
e sc o lh a s m ais especficas. E n tretan to , e x a m in e com prudncia al
g u m a s orientaes para pensar nas a lte rn a tiv a s constitucionais.
C o m e c e m o s com as cinco p o s s v e is co m b in a e s de sistemas
eleito rais e chefes do Executivo:

A opo do continente europeu: governo parlamentar com


eleies de RP. O governo p a r la m e n ta r a opo dominante das
d e m o c r a c ia s mais antigas e, entre e ss a s, p re d o m in a sobre o gover
no pre sidencialista.2 A co m b in ao f a v o r i ta entre as democracias
m ais a ntigas, com o vimos, o s is te m a parlam en tar em que os
m e m b r o s so eleitos em alg u m s i s t e m a d e re p re sen ta o p r o p o r
cional. C o m o esta com binao a p r e d o m in a n te na Europa (onde

2 A p r o p s i t o , o fato cie uni pas se r fed eral o u u n i t r io no tem nada a v er em


e s p e c i a l c o m sua es c o lh a entre o s s i s t e m a s p r e s i d e n c i a l i s t a ou parlamentarista.
D o s s i s t e m a s fed erais en tre as d e m o c r a c i a s m a i s a n t i g a s , q u a tr o so p a r la m e n ta
ristas ( A l e m a n h a , A ustr lia, u s tr ia e C a n a d ) , e n q u a n t o ap enas os Estados
U n i d o s p resid en cialis ta e a S ua u m h b r i d o s i n g u l a r . A s s im , p o d em o s d e s
c o n t a r o fe d e r a l is m o c o m o fator d e t e r m i n a n t e n a e s c o l h a e n tre presidencialism o
e parlam entarism o.

Sobre a democracia

155

as novas d e m o c ra c ia s t a m b m a adotaram ), eu a c h a m a r e i d e
opo do continente e u r o p e u .
A opo inglesa (ou Westminster,).' governo parlam entar com
eleies FPTP. D e v id o a su a s origens e ao fato de ser p r e v a l e c e n t e
nas democracias d e fa la inglesa, alm dos Estados U n id o s , e u a
chamarei de opo inglesa tam bm chamada modelo W e s t m i n s t e r ,
por cansa da sede d o g o v e r n o britnico. Apenas quatro d a s d e m o
cracias antigas m antm esta soluo h muitssimo tempo: In g la te rra ,
Canad, Austrlia e N o v a Z e l n d ia - que a abandonou e m 1 9 9 3 .3

A opo dos Estados Unidos: governo presidencialista com


eleies FPTP. Os E s ta d o s U nido s so a nica das d e m o c r a c i a s
mais antigas que a in d a utiliza esta combinao, da o n o m e . M e i a
dzia das democracias m ais novas tambm escolheram este arranjo.

A opo latino-americana: governo presidencialista com e le i


es de representao proporcional. Os pases la tin o - a m e r ic a n o s
seguiram a mesma via co nstitu c io n a l dos Estados U nido s, p r e f e
rindo o governo p r e s i d e n c i a l i s t a . Durante a seg un da m e t a d e d o
sculo XX, em geral o p ta ra m pela representao proporcional, s e
guindo o sistema eleitoral europeu. Nos 15 pases latino-am ericanos
em que as instituies d e m o crticas estavam mais ou menos e s ta b e le
cidas no incio do scu lo , o modelo constitucional era b a s ic a m e n te
uma combinao de g o v e rn o presidencialista e representao p r o p o r
cional4 - por isso. a c h a m a r e m o s de opo latino-americana.
E impressionante q u e n e n h u m a das democracias m a is a n tig a s
(com exceo da C o s ta R ic a ) tenha optado por essa c o m b i n a o .
Ainda que m ostrassem forte predisposio para a r e p r e s e n ta o
proporcional, as a n tig a s d e m o c ra c ia s rejeitaram u n a n im e m e n te o
3 N um refe rendo a c o n t e c i d o e m

1 9 9 2 e 1993, os n eo zelan d e ses r e j e i t a r a m o

F P TP . No refe rendo o b r i g a t r i o de

1993. a maioria adotou u m s i s t e m a q u e

co m b ina a p r o p o r c i o n a l i d a d e c o m a e leio de alguns m e m b r o s d o P a r l a m e n t o


de distritos e outros de l i s t a s d o s p artid o s.
Par a detalhes, veja D i e t e r N o h l e n . S i s t e m a s electorales y g o b e r n a b i l i d a d " , e i n
Dieter Nohlen. ed., E le c c i n e s y s is te m a s de p a rtid o s en A m e r ic a L a t i n a , S a n
Jos. Costa Rica. In stitu to I n t e r a m e r i c a n o de Derecho s H u m a n o s . 1 9 9 3 . p. 3 9 1 424. Veja tam bm D i e t e r N o h l e n , ed., E n ciclo p d ia elecl<>j l l a t i n o a m e r ic a n a
i- dcl C aribe. San J o s , C o s t a R i c a . Instituto Intera m ericano de D e r e c h o s H u
m anos, 1993. Sem e x c e e s , t o d o s o s 12 pases em ilhas do C a r i b e r e c e n t e
mente indep en den tes q u e h a v i a m s i d o col n ias britnicas ad otaram o m o d e l o d e
Cons tituio britnica ( W e s t m i n s t e r ) .

156

Robert A. Dahl

g o v e r n o presidencialista. A Costa R ic a , inica exceo, ao contrrio


d e to d o s os outros pases la tin o -a m e ric a n o s , firmemente d em o
c r tic a de sde por volta de 1950 - p o r isso, eu a considero parte das
d e m o c r a c ia s mais antigas. A o c o n tr rio d esta s, a Costa Rica c o m
b i n a o presidencialism o com a r e p r e s e n ta o proporcional.
A opo mista: outras combinaes. Paralelam ente, muitas
o u tr a s dem ocracias criaram a rra n jo s c o nstitu c io na is bastante dis
ta n c ia d o s desses tipos mais ou m e n o s p u r o s - visando minimizar
a s c o n se q n cia s indesejveis e a p ro v e ita r s u a s vantagens. A Fran
a , a A le m a n h a e a Sua so b o a s ilu stra e s dessa criatividade
c on stitu c io na l.
A Constituio da Q uinta R e p b lic a francesa prev um presi
d e n te eleito com poder con sid e r v e l e u m primeiro-ministro que
d e p e n d e do Parlamento. A F ra n a ta m b m m odificou o sistema
e le ito ra l FPT P: nas eleies e m q u e n e n h u m candidato A sse m
b l ia N a c io na l recebe a m aio ria dos v o to s, h um a segunda vota
o . N e s s a segunda eleio, en tra q u a lq u e r candidato que tenha
o b ti d o m a is de 12,5% dos votos r e g istra d o s na primeira. Assim, os
p e q u e n o s partidos podem tentar c o n q u is ta r u m assento aqui e ali no
p r im e i r o turno - mas no segu nd o tu rn o , eles e seus eleitores podem
d e c id ir apoiar um dos dois c a n d id a to s m a is fortes.
N a A lem an ha, metade dos m e m b r o s d o B u nde sta g escolhida
e m e le i e s do tipo FPTP, e a o u tra m e ta d e , pela representao
p ro p o rc io n a l. A Itlia e a Nova Z el n d ia a d o ta ra m verses da solu
o alem .
P a r a adaptar o sistema po ltico s u a p o p u la o diversificada,
os s u o s criaram um executivo p lu ra lista , consistindo de sete con
s e lh e ir o s eleitos para o Pa rla m e n to p o r q u a tr o anos. O Executivo
p lu r a l su o permanece nico entre as d e m o c r a c ia s mais antigas.5

A lg u m a s orientaes sobre as con stitu ies democrticas


A partir das experincias das dem ocracias mais antigas abordadas
nos do is ltimos captulos, apresento as seguintes concluses:

5 E m a i s n o v a s t am b m . P o r alg u n s a n o s , o U r u g u a i t e v e um E xecu tiv o plural,


q u e d e p o i s ab a n d o n o u .

S o b re a democracia

157

A maioria dos p r o b le m a s b sico s de um pas no p o de se r r e


solvida com um p ro je to constitucional. N enhum a C o n stitu i o
preservar a d e m o c r a c ia n um pas cujas condies s e ja m a lta
mente desfavorveis. U m pas em que as condies so altam ente
favorveis pode p re se rv a r suas instituies democrticas bsicas
sob uma grande varied ad e de arranjos constitucionais. Entretanto,
um projeto constitucional cuidadosamente elaborado pode servir
para preservar as instituies democrticas bsicas em pases cujas
condies subjacentes s e ja m mistas - tanto favorveis, c o m o d e s
favorveis. (Mais sobre isto 110 prximo captulo.)
Por mais essencial q u e se ja , manter a estabilidade d e m o c r tic a
fundamental no o n ic o critrio pertinente a um a b o a C o n s
tituio. Entre outros a sp e c to s , representao justa, tr a n s p a r n
cia, abrangncia, se n s ib ilid a d e e governo eficaz so ta m b m
importantes. A rranjos c on stitucion ais especficos p o d e m e p r o
vavelmente tero c o n s e q n c ia s para valores com o esses.
Todos os arranjos c o n stitu c io n a is tm algumas d e s v a n ta g e n s,
nenhum a satisfaz a to d o s os critrios razoveis. De um p o n to
de vista dem ocrtico, n o existe a Constituio perfeita. A l m
do mais, a introduo o u a reform a de uma C onstitu io ten de
a resultados um tan to in ce rto s. Conseqentemente, um p ro je to
ou uma reforma c o n s titu c io n a l exige opinies sobre n e g o c ia
es aceitveis entre as m e ta s, os riscos e as incertezas d a m u
dana.
Os norte-am ericanos d e se n v o lv e ra m uma cultura, u m a h a b ili
dade e uma prtica p o ltic a durante dois sculos que p e rm ite m
um fu n cion am ento-s a t i s f a t r i o de seu sistema presidencialcongressista com e l e i e s do tipo FPTP, federalismo e forte r e
viso judicial. C o n tu d o , o siste m a norte-americano c o m p lic a
dssimo e p ro v a v e lm e n te n o funcionaria to bem em q u a lq u e r
outro pas. De q u a lq u e r m a n e ira , no foi l muito copiado. T a l
vez no devesse m e s m o s e r copiado.
Alguns estudiosos a firm a m que a combinao latino-americana
de presidencialismo e rep resen tao proporcional con trib uiu
para as quebras da d e m o c r a c ia , to freqentes entre as re p b li
cas das A m ricas C e n tra l e d o Sul/' Embora seja difcil s e p ara r
os efeitos da forma c o n stitu c io n a l das condies adv ersas que

6 Veja Juin J. Linz e Arturo V a l e n z u e la , eds.. The Faihire o f P resu len tia l D e in o c ra c v .
B a ltim ore, Jo lin s H o p k i n s U n i v e r s i y P r e s s , 1994.

158

Robert A. Dahl

e ra m as causas subjacentes d a p o la riz a o e d a crise poltica,


talvez fosse mais sensato q u e os p a se s dem ocrticos evitassem
a o po la tin o-am erican a...
M o v id o por seu otim ism o e m re la o Revoluo Francesa e
norte-am ericana, T h o m a s J effe rso n u m a vez disse que seria b om
h a v e r um a revoluo em cada g e ra o . E s sa idia romntica foi por
terra durante o sculo X X pelas incontveis revolues que falharam
tr g ic a ou tristemente - ou, p ior, p r o d u z ir a m regimes despticos.
M e s m o assim, no seria m idia se u m p a s democrtico reunisse
m a is ou m enos uma vez a cada v in te a n o s um grupo de estudiosos,
ld e re s polticos e cidados bem in f o r m a d o s p ara avaliar sua C o n s
titu i o no apenas luz da e x p e ri n c ia , m a s tam bm do corpo de
c o n h e c im e n to s em rpida e x p a n s o o b tid o s de outros pases d e m o
crticos.

Parte IV
As condies favorveis e as
desfavorveis

Captulo 12

Que condies subjacentes


favorecem a democracia?

O s c u lo X X foi um perodo de muitos r e v e z e s democrticos.


Em m ais d e setenta ocasies, a democracia e n tr o u e m colapso e
deu lug ar a um reg im e autoritrio.1 Mas ta m b m foi um momento
de e x tra o rd in rio sucesso democrtico. Antes d e te r m in a r , o sculo
XX tra n sfo rm o u -se num a era de triunfo d e m o c r tic o . O alcance
global e a in flu n c ia de idias, instituies e p r t ic a s democrticas
tornaram e ste sculo, de longe, o perodo m a is flo re sc e n te para a
dem ocracia na histria do homem.
Portanto, tem os duas questes a enfrentar - ou melhor, a
mesma q u e s t o , apresentada de duas maneiras. C o m o se pode ex
plicar o e sta b e le c im en to de instituies d e m o c r tic a s em tantos
pases, c m ta n ta s parles do mundo? E como p o s s v e l explicar sua
falha? E m b o r a seja impossvel uma resposta c o m p le ta , sem a m e
nor d vida h dois conjuntos de fatores in te r-re la c io n a d o s que tm
importncia decisiva.

1 Criei e s s a e s t i m a t i v a ju n tan d o listas (e elim inan do s a l t o s ) d e d o i s estudos que


u saram c r i t r i o s u m tan to diferentes: Fran k Bealey, S t n b i i i t y a n d Crisis: Fears
A b o u t Y h r e a t s to D e m o c r a c y " . Europe.au J o u rn a l o f P o l i t i c a l R esea rch 15
( 1 9 8 7 ) , p. 6 8 7 - 7 1 5 - e A l f re d Step an e C indy S k a c h , P r e s i d e n t i a i i s m and
P a r l i a m e n t a r i s m in C o m p arativ e Perspective", em J u a n J. L i n z e A r t u ro Valenzuela, e d s . . T h e F a ih tr e o f P resid en tia l G o v e n u n e n l. B a l t i m o r e . J o l m s Hopkins
U n iv e r s ity P r e s s , 1994. p. 119-136.

162

Robert A. Dali!

A fa lh a das alternativas
E m prim eiro lugar, 110 decorrer do s c u lo , as principais alter
n ativ a s perd eram -se 11 a competio com a d e m o c ra c ia. J pelo final
do p r im e ir o quarto do sculo, as formas n o -dem ocrticas de go
v e rn o que desde tempos imemorjais d o m in a r a m as convices e os
c o s tu m e s pelo m undo afora - m onarquia, aristocracia hereditria e
o lig a r q u ia descarada - haviam fatalmente p e rd id o a legitimidade e
a fo r a ideolgica. Embora tenham sido su b s titu d a s por alternati
vas a n tid em ocrticas bem mais populares na fo rm a do fascismo,
n a z is m o , leninism o e outros credos e g o v e rn o s autoritrios, essas
f lo r e s c e ra m apenas brevemente. O n a z ism o e o fascismo foram
m o r ta lm e n te feridos pela derrota das fo r as do E ixo na Segunda
G u e r r a M undial. Mais (arde, no m esm o s c u lo , especialmente na
A m r i c a Latina, as ditaduras militares c a ra m so b 0 peso de suas
fa lh a s e c o n m ic a s, diplomticas e at m ilita re s (com o aconteceu
na A rg e n tin a ) . Conforme se aproximava a ltim a dcada do sculo,
0 r e m a n e s c e n te rival totalitrio mais im p o r ta n te da democracia - o
le n in is m o encarnado 110 comunismo s o v i tic o - caiu abruptamente,
d e b ilita d o de modo irreparvel pela d e c a d n c ia interna e pelas
p r e s s e s externas.
C o m isso, estaria a democracia agora s e g u r a pelo mundo afo
ra? O tim ista (e, com o se viu, equivocado), em 1919 o presidente
W o o d r o w W ilson proclamou, depois do final da Primeira Guerra
M u n d ia l, q u e afinal 0 mundo eslava s e g u r o para a democracia".
S er ?
In fe lizm e n te, no. A vitria definitiva da dem ocracia no fora
o b tid a , n e m estava perto. A China, pas m a is p o p u lo so sobre a terra
e g r a n d e p otncia mundial, ainda no h a v ia sido democratizada.
D u r a n te o s 'q u a tr o mil anos de ilustre c iv iliz a o , o povo chins
ja m a is experimentou a democracia - sequer p o r uma nica vezinha:
as p e rs p e c tiv a s de que 0 pas logo se to r n a s s e democrtico eram
m uitssim o duvidosas. Da mesma forma, regim es no-democrticos
p e r s is tia m em muitas outras partes do m u n d o : 11 a Africa, no su
d e s te a sitico, 110 Oriente Mdio e em a lg u n s d o s pases remanes
c e n te s da dissolvida Unio Sovitica. N a m a io ria desses pases, as
c o n d i e s para a democracia no eram a lta m e n t e favorveis, no se
sa b ia se ou com o eles fariam a transio p a ra a democracia. Por

Sobre a democracia

fim , em muitos pases que h av iam feito a transio e introduziram


as instituies polticas bsicas da dem ocracia polirquica, as c o n
dies subjacentes no eram fav orv eis o bastante para garantir
qu e a democracia sobrevivesse indefinidam ente.
Condies subjacentes? J sugeri mais de um a vez que certas
condies subjacentes (ou histricas) em u m pas so favorveis
estabilidade da democracia e q u e onde essas condies esto f ra
cam ente presentes ou totalm ente ausentes improvvel existir a
democracia - ou, se existe, prov a ve lm en te precria.
F I G U R A 8.

Que condies favorecem as instituies democrticas?

Condies essenciais para a dem ocracia:


1. Controle dos militares e da P o lc ia por funcionrios eleitos
2. Cultura poltica e convices dem ocrticas
3. N enhum controle estrangeiro hostil democracia
Condies favorveis dem ocracia:
4. U m a sociedade e uma e co n o m ia de mercado modernas
5. Fraco pluralismo subcuJtural
E agora o momento de perguntar: quais so essas condies?
Para responder, podemos a p ro v eita r o vasto conjunto da ex p e
rincia pertinente proporcionada peio sculo X X : os pases que
passaram por uma transio p ara a democracia consolidaram suas
instituies democrticas e as co nservaram por muitas dcadas; os
pases em que a transio foi seguida pelo desmoronamento e os p a
ses que jamais passaram pela transio. Esses exemplos de transi
o democrtica, consolidao e rom pim ento indicam que as cinco
condies (provavelmente h m a is) afetam bastante as oportunida
des para a democracia em um p a s (Fig. 8).

Inte rve n o estraugei ra


menos provvel que se desenv olvam as instituies d e m o
crticas num pas sujeito interven o de outro hostil ao governo
dem ocrtico nesse pas.

- 164-

R o b e rf A. Dahl

Esta condio, s vezes, suficieiie para explicar por que as


instituies democrticas d e ix a ra m -d e se desenvolver ou por que
no persistiram num pas em que as outras condies eram liem
m ais favorveis. Por exem plo, no fosse a interveno da Unio
Sovitica depois da Segunda G uerra Mundial, a Ciecoslovquia
hoje provavelmente estaria entre s antigas democracias. A inter
veno sovitica tambm im pediu que a Polnia e a Hungria desen
volvessem instituies d em ocrticas.
Mais surpreendente, at as ltim as dcadas do sculo XX, os
Estados Unidos haviam c o m p ila d o um risle recorde de interveno
na A m rica Latina, onde a lg u m a s vezes aluou contra um governo
popularm ente eleito, solapand o-o. para proteger empresas norteam ericanas ou (na concepo oficial) sua prpria segurana nacio
nal. Embora esses pases latino-am ericanos, em que a democracia
era podada 110 boto, nem se m p r e fossem plenamente democrti
cos, se no sofressem a interv en o norte-americana (ou, 0 que s e
ria bem melhor, obtivessem u m forte apoio em seus primeiros
passo s em direo d em ocratizao), com 0 (empo as instituies
dem ocrticas poderiam muito b e m ter-se desenvolvido. Um exem
plo inegavelmente pssimo foi a interveno clandestina das A gn
cias Norte-americanas de Inteligncia na Guatemala em 1964, para
derrubar 0 governo eleito de um presidente populista de tendncia
esquerdista, Jacopo Arbenz.
Com 0 desmoronamento da U nio Sovitica, os pases da E u
ro pa Central e do filtico rap id am ente comearam a instalar insti
tuies democrticas. Aim cio m ais. os Estados Unidos e, de modo
gerai, a com unidade internacional com earam a fazer oposio s
ditaduras latino-americanas e em outros lugares, e a apoiar o desen
volvim ento d instituies d e m o c r tic a s em boa parle do mundo.
Jam ais, em toda a histria do m u n d o , as foras - polticas, econ
m icas e culturais - internacionais deram tanto apoio s idias e s
instituies democrticas. A ssim , durante as ltimas dcadas do
s c u lo XX, ocorreu uma pica m u d a n a no clima poltico do m un
do, que melhorou im ensam ente as perspectivas para 0 desenvolvi
m e n to da democracia.

Sobre-a democracia

165

Controle dos m ilitares e da Polcia


improvvel q u e as instituies polticas d e m o c r tic a s se
desenvolvam, a m e n o s que as foras militares e a Po lcia e s te ja m
sob pleno controle d e funcionrios democraticamente ele ito s.
Em contraposio ameaa externa-da interveno e s t r a n g e i
ra, talvez a ameaa interna mais perigosa para a d e m o c ra c ia v e n h a
de lderes que tm ac esso aos grandes meios da c o ero fs ic a : os
militares e a Polcia. Se representantes democraticam ente e le ito s
pretendem obter e su ste n ta r um controle eficaz sobre as f o r a s p o
liciais e militares, o s m e m bros da Polcia e os militares, e s p e c i a l
mente entre os o ficiais, devem ceder. Sua deferncia a o c o n tr o l e
dos lderes eleitos d e v e estar profundamente arraigada, p a ra n o ser
arrancada. A razo pela qual o controle civil se d e s e n v o l v e u em
alguns pa/ses e n o em outros complexa demai.s p a r a s e r aqui
descrita. Para n ossos objetivos, o importante que, s e m e le , as
perspectivas para a dem oc ra c ia so vagas.
Pensemos 11 a histria infeliz da Amrica Central. D o s 4 7 g o
vernos da G uatem ala, El Salvador, Honduras e N ic a r g u a en tre
1948 e 1982, mais d e dois teros obtiveram 0 poder por m e i o s d i f e
rentes de eleies livre s e justas em geral, golpes m ilitares."
Em com pensao, a Cosia Rica tem sido um farol da d e m o c r a
cia na regio desde .1950. Por que os costa-riquenhos c o n s e g u i r a m
desenvolver e m a n te r as instituies democrticas q u a n d o to d o s os
seus vizinhos no c o n se g u ia m ? Parte da resposta est ira e x is t n c ia
de outras condies favorveis. Em toclo caso. m e sm o e s s a s no
sustentariam um g o v e rn o democrtico dianle de um g o l p e m ilita r,
como tantas vezes a c o n te ceu no resto da Amrica Latina. E m 1950,
a Costa Rica elim inou, de modo impressionante, essa a m e a a : em
deciso singular e aud a c io sa , 0 democrtico presidente a b o liu os
militares!
Nenhum outro pas seguiu o exemplo da Costa R ic a . n e m h
muita probabilidade d e que algum o faa. Nada p oderia ilu s tra r

O
Mark Rosenherg. P o l i l i c a l O b s ta c l e s lo Dem ocracy m Central A m e r i c a , e m
Ja m e s M . M a llo y e M i t c l i e l l S e l i g s o n , eds.. A iih o rik iritin s a n d D e n io c r a t s :
Regim e a n sU ion in L a iii A m e ric a , Pittsliurgli. University o f P i t t s b m g l i P r e s s ,
1987, p. 193-250.

166

Robert A. Dahl

m ais vivam ente o q u a n to decisivo que os fu ncio nrio s eleitos es


tabeleam e m a n te n h a m o controle sobre os militares e a Polcia,
para estabelecer e pre se rv ar as instituies dem ocrticas.

C onflitos culturais fracos ou ausentes


Instituies p oltica s democrticas tm maior p ro b a b ilid a d e de
se desenvolver e resistirem num pas culturalmente b a s t a n t e hom o
gneo e m enor p ro b a b ilid a d e num pas com su bculturas m u ito dife
renciadas e conflitantes.
E m geral, culturas distintas formam-se em (orno de diferenas
de lngua, religio, raa, identidade tnica, regio e. s vezes, ideolo
gia. Os m em bros de u m a comunidade compartilham u m a identida
de e laos em ocionais, distinguem nitidamente o n s d o eles e
entre os outros m e m b r o s do grupo procuram seus re la c io n am en to s
pessoais: amigos, c om pan heiros, parceiros de c a s a m e n to , vizinhos,
convidados. Com freqncia, empenliam-se em cerim nias e rituais
que, entre outros efeitos, definem suas -fronteiras de g ru p o . Esta
um a das m aneiras pelas quais uma cultura se torna v irtu a lm e n te um
modo de v ida para se u s membros, um pas dentro d e um pas.
um a nao dentro de nao. Nese caso, a sociedade e s t vertical
mente estratificada, p o r assim dizer.
Conflitos culturais podem irromper na arena p o ltic a , como
norm alm ente acontece: nas questes de religio, ln gu a e cdigos
de vestimenta nas e scolas, por exemplo; na igualdade d e acesso
educao; nas prticas discriminatrias de um grupo em relao ao
outro; ou, se o g o v e r n o apia a religio ou as in s titu i e s religio
sas, quais e com o; ou as prticas de um grupo que o u tr o acha pro
fundam ente ofensiva e deseja proibir, como o ab o rto , o abate de
vacas ou roupas in d e c e n te s ; ou. ainda, como e se as fronteiras
territoriais e polticas d e v e m ser adaptadas para sa tis f a z e r a desejos
e exigncias de g ru p o s - e assim por diante... etc.
Essas questes im p e m um problema especial para a democracia.
Os adeptos de um a determinada cultura muitas vezes c o n s id e ra m suas
exigncias polticas u m a questo de princpio, de c o n v ic o pro
fundam ente religiosa o u m ais ou menos religiosa, d e preservao
da cultura ou s o b re v iv n c ia do grupo. C o nseq entem en te, conside

Sobre a democracia

167

ram s u a s exigncias por "demais decisivas para perm itirem uma


so lu o conciliatria - no so passveis de n e g o c ia o . No obs
tante. n u m processo democrtico pacfico, a s o lu o de' conflitos
po lticos, em geral, requer negociao, co n cilia o , solues con
ciliatrias.
A ssim , no de espantar a descoberta d e que os.pases democr
ticos m a is antigos e politicamente estveis em gerai conseguiram
evitar c o n flito s culturais graves. M esm o e x istin d o significativas
d ife re n a s culturais entre os cidados, e m geral eles permitiram
que d if e r e n a s mais negociveis (em q u estes econmicas, por
e x e m p lo ) d o m in e m a vicia poltica.
N o existiro excees a essa situao aparen tem ente feliz?
A lg u m a s . A diversidade cultural espe c ia lm e n te significativa nos
E sta d o s U n id o s, na Sua, na Blgica, na H o la n d a e no Canad. No
entan to , se a diversidade ameaa gerar co nflitos culturais intrat
veis, c o m o as instituies dem o crticas fo r a m m a n tid a s nesses
p a s e s ?
E m b o r a m uito diferentes, suas exp e ri nc ias m ostram que as
c o n s e q n c ia s polticas potencialmente a d v e rsa s da diversidade
c u ltural s vezes podem ser mais tratveis em p a se s onde todas as
outras c o n d i e s so favorveis dem ocracia.

A a ssim ila o
E s la foi a soluo dos Estados Unidos. Da d c ad a de 1840 aos
anos 19 2 0 . a cultura dominante, que durante d u z e n to s anos cie go
v ern o co lo n ia l e independncia fora so lid a m e n te estabelecida por
c o lo n iz a d o r e s brancos vindos principalm ente da Inglalerra. viu-se
d iante d e imigrantes no-brinicos p r o v e n ie n te s da Irlanda. Es
c a n d in v ia . Alemanha, Polnia, Itlia e outros c a n to s - imigrantes
que e m geral se distinguiam por diferenas na ln gu a (com a exce
o d o s irlandeses), na religio, na co m ida, nas rou pas, nos costu
m es, no comportamento, na vida c o m u n it ria e em outras
c a ra c terstic a s. Por volta de 9 I 0 . praticam ente u m em cada cinco
re s id e n te s nos Estados Unidos era pessoa que havia nascido em
o u tro lu gar; alm do mais, os pais de m ais de u m em cada quatro
b r a n c o s l nascidos haviam, por sua vez, n a sc id o no exterior. No

168

Robert A. Dahl

o b s ta n te , e m um a gerao de duas, depois q u e os imigrantes chega


r a m ao s E s ta d o s Unidos, seus descendentes j esta v a m assimilados
c u ltu r a dom in ante e to completamente qu e, e m b o ra ainda hoje
m u ito s norte-am ericanos mantenham (ou c r ie m ) certo apego
c uJtura ou ao pas ancestral, sua identidade e leald ad e poltica do
m i n a n t e s o norte-americanas.
A p e s a r d o impressionante sucesso da a ssim ila o na~reduo
de c o n f lito s culturais que a imigrao em m a s s a poderia ter provo
c a d o n o s E sta d o s Unidos, a experincia n o rte-am ericana revela
a lg u m a s fa lh a s decisivas nesse tipo de s oluo.
Pa ra c o m e a r, a dificuldade da a ssim ila o foi imensamente
s im p li f ic a d a p orque boa parte dos im ig ra n te s a dultos que foram
p a r a o s E s ta d o s Unidos para conseguir u m a v id a melhor eslava
b a s ta n te a n sio sa em se deixar assimilar, e m se to rn a r verdadeiros
n o r te - a m e r ic a n o s . Seus descendentes m ais ain d a . Assim, a assi
m i l a o foi principalmente espontnea ou re f o r a d a por mecanis
m o s s o c ia is (c o m o a vergonha) que m in im iz a ra m a necessidade de
c o e r o p e lo Estado.'1
S e u m a po pulao maciamente co n stitu d a de imigrantes foi
m u it o b e m assimilada em seu todo, q u a n d o a sociedade nortea m e r i c a n a v i u - s e diante de diferenas r a c ia is o u culturais mais
p r o l u n d a s , os limites dessa abordagem logo se revelaram . Nos enf r e n ta m e n to s entre a populao branca e os p o v o s nativos que h
m u i t o o c u p a v a m este Novo M undo, a a s s i m i l a o deu lugar
c o e r o , a m u d a n a s foradas e ao isolam ento e m relao socie
d a d e d o m in a n te . A sociedade norte-am ericana ta m b m no conse
g u iu a ss im ila r o grande corpo de escravos afro-a m e rica n os e seus
d e s c e n d e n t e s - que. ironicamente, como os in d g e n a s, j viviam na
A m r i c a d o N orte bem antes da chegada da m aioria dos outros
im ig r a n te s . B arreiras de casla baseadas em ra a e iegalmenle coer
c itiv a s im p e d ir a m a assimilao com eficcia. F racasso um tanto
p a r e c id o ta m b m ocorreu no final do s c u lo X I X , quando chega
r a m im ig r a n te s asiticos para trabalho b ra a l n a s ferrovias e na
a g ric u ltu ra .
E m b o r a , c o m o se pensava, no deixasse de e x i s ti r c o e r o . N a escola, as cr ian
a s e r a m u n i f o r m e m e n t e obrigadas a falar ingls. M u i t o r a p i d a m e n t e , perdiam a
c o m p e t n c i a e m s u a lngua ancestral. F ora de c as a e d a s v i z i n h a n a s. o ingls
e r a e m p r e g a d o q u a s e exclusivam en te - e a i de q u e m n o s o u b e s s e co m preend er
o u r e s p o n d e r e m in g ls, p or pior que fosse.

Sobre a dem ocracia

169

_ H ouve ainda mais um a grande divisria que a assimilao no


c o n se g u iu transpor. No incio d o sculo XIX, desenvolveu-se no
su l dos Estados Unidos uma s u b c u ltu ra distinta, c o m economia e
soc ied a d e que dependiam da escravido. Os norte-americanos que
v iv ia m nos estados do Sul e seu s compatriotas dos estados do
N o rte e do Oeste estavam divididos em dois estilos de vida funda
mentalmente incompatveis. O resultado foi um conflito de represso
im p o ssv e l que, apesar dos esfor os, no poderia ser resolvido
c o m solues conciliatrias ob tidas po r meio de negociaes pac
f ic a s.4 Houve uma guerra civil q u e durou quatro anos e custou
in m e ra s vidas. O conflito tam bm no terminou d e p o is da derrota
do Sul e da abolio da escravatura. Emergiram ento uma subcultu ra e uma estrutura social su lista s distintas, e m que a sujeio
d e cidados afro-americanos era reforada pela aineaa e pela re a
lid ad e da violncia e do terror.
Essas foram as falhas da assim ila o no passado. Pelo final do
sculo X X , ainda no se sabia m u ito bem se a prtica nortea m erican a da assimilao fu n c io n a ria com a m in oria hispnica e
ou tra s minorias conscientes, que aum entavam intensamente. Ser
q u e os Estados Unidos se tra n sfo rm a r o numa sociedade multicul
tural em que a assimilao j n o assegure o tratam ento pacfico de
c onflitos culturais sob os p ro c e d im e n to s dem ocrticos? Ou se (or
n a r um a sociedade em que as diferen as culturais motivam com
preenso, tolerncia e harm onizao bem m aio res?'

A deciso pelo consenso


Subculturas distintas e potencialm ente conflitantes existiram
na Sua, na Blgica e na H olan da. O que p o d e m o s aprender com
as experincias destes trs pases dem ocrticos?

4 M u i t o s volum es foram escritos s o b r e as c a u s a s d a gu erra c i v i l nos Estados U n i


d os. Minlia rpida afirm a o , n a t u r a l m e n t e , n o faz ju stia aos co m p le x o s
e v e n t o s e caus as que le varam ao c o n f l i to .
P a r a u m a excelente anlise c o m p a r a t i v a , v e j a Miclrael W a l z e r . Ou T o k r a tin n .
N e w H a v e n e Londres, Y ale U n i v e r s i y P re ss, 1997. N u m eplog o, ele ofere ce
R e fl e x e s sobre o m u l t ic u ltu ra lis m o n o r t e - a m e r i c a n o ', p. 93-112.

I
I
I
!

170

Robert A. D ahl"

Cada um deles criou arcanjos polticos que exigiam unanimi


d a d e ou a m p lo consenso nas decises tom adas p elo gabinete e pelo
P arlam ento. O princpio do governo da maioria deu lugar (em graus
v a ria d o s) a u m princpio de unanimidade. A ssim , qualquer deciso
d o g o v e rn o que afetasse de modo significativo o s interesses de uma
ou m a is d s subculturas seria lomada apenas coni a concordncia
e xp lcita d e sse grupo 110 gabinete ou no P arlam ento. Essa soluo
foi facilitada pela representao proporcional, que assegurava que
os representantes de cada um dos grupos estivessem representados
c o m justia 110 Parlamento e tambm no gabinete. Com a prtica do
c o n s e n s o adotada nesses pases, os m e m b ro s do gabinete de cada
s u b c u ltu r a detinham o poder de velo em relao a qualquer poltica
c o m a qual discordassem. (Em cada um dos trs pases, esse fipo de
a r r a n jo - a que os cientistas polticos se referem co m o democracia
d e a s s o c ia o 7' - varia bastante nos detalhes. P a ra saber mais, veja
o A p n d i c e B.)
E v id e n te m e n te , esses sistem as c o n s e n s u a is no podem ser
c r ia d o s ou no funcionaro bem, sen o sob c ond i e s muito espe
c ia is, qu e incluem um talento para a conciliao: grande tolerncia
p a ra a transigncia; lderes confiveis para n e go ciar solues para
c o n flito s qu e ganhem 0 consentimento de seus seguidores; um con
s e n s o em relao a metas e valores bsicos, a m plo 0 suficiente para
to rn a r os acordos viveis; uma identidade nacional que desesfimule
as e x i g n c i a s de um a completa s e p a r a o e um com prom isso
r e la tiv o aos procedim entos dem ocrticos que exclui os meios vio
le n to s ou revolucionrios.
E s s a s condies so ineomuns. O nde esto ausentes, os ar
r a n jo s c o n se n su a is so improvveis. M e sm o existindo de alguma
f o r m a , c o m o indica o exem plo tr g ic o do L b a n o , elas podero
c a ir s o b a p re s s o de um conflito cu ltural g ra v e . Uma vez d e s
c r ito p e l o s cie ntistas polticos c o m o d e m o c r a c i a de associao"
m u i t o b e m - s u c e d id a , o Lbano m e r g u lh o u n u m a dem o rad a g u e r
ra c iv il e m 1958, q u and o a tenso in te rn a se m ostrou grande
d e m a i s p a r a seu sistem a consensual.

Sobre a dem ocracia

171

-Sistemas eleitorais
As diferenas culturais muitas v e z e s se tornam /controlveis
porque so alimenladas por polticos e m com petio pelo apoio. Os
regimes autoritrios s vezes c o n s e g u e m usar seu grande poder
coercitivo para derrotar e reprimir o s conflitos culturais, que ir
rom pem como decrscimos da c o e r o com passos em direo
democratizao. Tentados por luc ros fceis proporcionados pelas
identidades culturais, os polticos p o d e r o criar, deliberadamente,
apelos aos membros de seu g rupo cu ltural e. dessa maneira, acirrar
anim osidades latentes, transform ando-as em dio que culminar
e m limpeza cultural.
Para evitar esse resultado, os cientistas polticos tm dito que
os sistemas eleitorais poderiam s e r planejados para mudar os in
centivos dos polticos para tornar a conciliao m ais lucrativa do
que o conflito. Sob os arranjos p ro p o s to s por eles, nenhum c a n d i
dato poderia ser eleito com o apo io d e apenas u m grupo cultural,
teria de conquistar votos de diversos grupos grandes. 0 problema,
naturalm ente, persuadir os lderes polticos a adotarem arranjos
desse tipo no incio do processo de dem ocratizao. Uma vez ins
talado um sistema eleitoral mais d ivergente, a espiral em direo
ao conflito cultural poder se tornar irreversvel.

A separao
Q uando as fendas culturais so profundas demais para serem
superadas por quaisquer das s olu es anteriores, resta a soluo de
que os grupos culturais se separem e m diferentes unidades polticas
dentro das quais possuam auton om ia para manter sua identidade e
realizar os mais importantes o b je tiv o s de sua cultura. Lm algumas
situaes, a soluo poderia ser u m sistema federalista eni que as
unidades (estados, provncias, c a n t e s ) sejam suficientemente au
tnom as para abranger os diferentes grupos. Um elemento decisivo
na notvel sociedade multicultural harm oniosa criada pelos suos
o sistema federal. A maioria d o s cantes .suos culturalmente
bastante homognea; por exem plo, u m canto p od e ser francfono

172

Robert A. Dahl

e catlico, e outro alemo e protestante. O s poderes dos cantes


s o ad eq uad os para as variadas nec e ssida de s culturais.
C om o as outras solues polticas dem ocrticas para o problema
d o mulliculturalismo, a soluo sua tam bm requer condies iuc o m u u s - neste caso, pelo menos duas: prim eiro , os cidados de
d i f e r e n t e s subeulturas j devem e sta r s e p a r a d o s em linhas terri
to r ia is , para que a soluo no im p o n h a n e n h u m sofrimento pro
fu n d o . E, segundo, embora divididos po r alguns propsitos em
u n id a d e s autnomas, os cidados dev em ter identidade nacional.
m etas e valores em comum fortes o bastante p ara sustentar a unio
federal. A inda que essas duas condies e x ista m na Sua, nenhu
m a d e la s muito comum.
O nd e exisle a primeira mas no a s e g u n d a condio, prov
vel q u e as diferenas culturais criem e x ig n c ia s para uma plena
in d e p e n d n c ia. Se um pas democrtico se d iv id e pacificamente em
d o is , a soluo parece impecvel se ju lg a d a unicam ente segundo
p a d r e s democrticos. Por exemplo, depois de quase um sculo de
se m i-in d e p e n d n c ia em uma unio c o m a S u c ia , em 1905 a N o
r u e g a oblev e pacificamente a plena in d e p e n d n c ia.
N o obslante, quando a prim eira c o n d i o exisle de maneira
im p e r f e ita porque os grupos esto e n tre m e a d o s , a independncia
p o d e r im p o r graves sofrimentos m inoria (ou minorias) a ser in
c l u d a ^ ) 110 novo pas. Por sua vez, esta(s) p o d e (m ) justificar suas
prprias reivindicaes por independncia ou por. de alguma forma,
p e r m a n e c e r dentro do pas. Paia a prov n cia d o Quebec, esse pro
ble m a complicou a questo de sua independncia do Canad. Embora
m u ito s cidados de fala francesa do Q u e b e c desejem obter fotal
in d e p e n d n c ia , a provncia abrange um razo v e l nmero de nofrancfonos - falantes do ingls, grupos indgenas e imigrantes - que
d e s e ja m continuar cidados canadenses. E m b o r a seja teoricamente
p o ssv e l um a complicada situao territorial q u e permita aos que o
d e s e ja m continuar sendo canadenses, no s a b e m o s se isto ser uma
p o s s ib ilid a d e poltica/'
6 S c o J. R e id descre ve um process o de e l e i o e m d o i s l u r n o s que permitiria que
a m a i o r i a d a s p es so as n o Q u eb ec , no Iod as, p e r m a n e c e s s e no Ca n ad ou mini
Q u e b e c in d e p e n d e n le . Ele c o n co rd a que su a p r o p o s t a e o u t r a s semellianles p o
d e m s e r p r t i c a s ou n o " ( T h e Bord ers o f a n I n d e p e n d e u ! Q u b e c : A Thonghl
E x p e r i m e n t , GoocJ S o c ie ly 7 [inverno de 1 9 9 7 ], p. l t - 1 5 .

Sobre a democracia

173

uni tanto desalentador s a b e r que todas as solues paia tis


possveis problemas do nnilticulturalismo em um pas democrtico ~
as que descrevi e outras - d e p e n d e m de condies especiais (nuii
provavelmente raras) para d a re m certo. Como at agora a m aioria
dos pases onde vigoram as m a is antigas democracias a p en a s
moderadamente heterognea, em boa parte foram poupados d e
conlitos culturais graves. N o obstan te, neste final do sculo X X ,
tiveram incio mudanas que certam ente encerraro essa feliz s itu a
o 110 decorrer do sculo X X I.

Cultura e convices d e m o c r tic a s


Mais cedo ou mais tarde, to dos os pases passaro por crises
bastante profundas - crises po lticas, ideolgicas, econmicas, m i
litares, internacionais. D essa m a n e ira , se pretende resistir, u m s i s
tema poltico democrtico d e v e r ter a capacidade de sobreviver s
dificuldades e aos turbilhes q u e essas crises apresentam. A tin g ir a
estabilidade democrtica n o sim plesmente navegar num m ar
sem ondas; s vezes, sig nifica enfrentar um clima enlouquecido e
perigoso.
Durante uma crise severa e prolongada, aumentam as c h a n c e s
de que a democracia seja d e rr u b a d a por lderes autoritrios, q u e
prom etem encerrar os p r o b le m a s c o m mtodos ditatoriais r ig o r o
sos. E claro, esses m todos e x ig e m que as instituies e os p r o c e
dimentos essenciais da d e m o c r a c ia sejam postos de lado.
Durante o sculo X X . a q u e d a da democracia foi um e v e n to
freqente, como atestam os ta n to s... exemplos rnejdonados no
incio deste captulo. No e n ta n to , algum as democracias ag en taram
seus ventos e. furaces no a p e n a s uma vez, mas inmeras. C o m o
vimos, muitas democracias consegu iram superar os riscos que
emergiam de srias d ife re n as culturais. Algumas emergiram de
suas crises com o navio do e sta d o democrtico era melhores c o n d i
es do que antes. Os so b re v iv e n te s desses perodos te m pestuosos
so justamente os pases q u e a g o ra chamamos de mais a ntig a s
dem ocracias.
Por que as instituies d e m o c r tic a s agentam as crises em a l
guns pases e no em outros? A s condies favorveis que j de s-

-174

R ob ert A . Dahl

crevi', devemos acrescentai m a is um a. As perspectivas para a de


m ocracia estvel'num -pas s o m elho res quando seus cidados e
se u s ldeies apoiam v igoro sam en te as prticas, as idias e os valo
res democrticos. O apoio m ais c onfivel surge quando essas con
vic e s e predisposies esto in c ru sta d as na cultura do pas e so
transmitidas, em boa parte, de u m a gerao para a outra. Em outras
palavras* quando o pas possui u n ia cultura democrtica.
Uma cultura poltica d e m o c r tic a ajudaria a formar cidados
q u e acreditem no seguinle: d e m o c ra c ia e igualdade poltica so
ob jetivos desejveis; o controle s o b re militares e Polcia deve estar
inteiram ente nas mos dos ld e res eleitos; as instituies dem ocr
ticas bsicas descritas no C a p tu lo 8 devem ser mantidas; diferen
a s e desacordos polticos en tre o s cidados devem ser tolerados e
protegidos.
N o tenho a inteno de s u g e r ir qiie todos em um pas d em o
crtico devem ser moldados c o m o perfeitos cidados democrticos.
Felizm ente no - ou certam ente ja m a is teria existido uma d e m o
cracia! Em todo caso, a no s e r q u e u m a considervel maioria de
c id a d o s prefira a democracia e su a s instituies polticas a qual
q u e r possvel alternativa n o -d e m o c r tic a e apie lderes polticos
q u e defendam prticas dem o c r tic as, improvvel que a d em ocra
cia consiga sobreviver s in e v it v e is crises. Na verdade, at uma
razovel minoria de militantes an tidem ocralas violentos pode ser
su ficien te para destruir a c a p a c id a d e d e um pas para a manuteno
de su a s instituies democrticas.
C o m o as pessoas passam a a c re d ita r nas idias e nas prticas
dem ocrticas? Como as idias e as prticas democrticas se (ornam
p arte intrnseca da cultura de u m pas? Qualquer tentativa de res
p o n d e r a essas perguntas exigiria que esmiussemos profunda
m e n te os fatos histricos, alg u n s generalizados, oulros especficos
de u m determinado pas - tarefa e ssa m uilo alm dos limites deste
livro. Digo apenas o seguinte: s o r te d o pas cuia histria levou a
e s se s felizes resultados!
N em sempre a histria t o gen erosa. s vezes, ela dota al
g u n s pases com uma cultura po ltic a que. na melhor das hipteses,
a p ia fracamenle as instituies e as idias democrticas e, na pior
d a s hipteses, favorece o g o v e rn o autoritrio.

Sobre a democracia

175

Desenvolvimento econmico e economia de mercado


Historicamente, o desenvolvim ento das convices d e m o c r ti
cas e de uma cultura dem ocrtica estava estreitamente a s so c ia d o ao
que chamaramos de economia de mercado. Mais especificam ente,
uma condio altam ente favorvel s instituies dem ocrticas
uma economia de m erc a d o em que as empresas econm icas s o
principalmente de propriedade privada e no estatal - ou seja, u m a
economia capitalista, em vez de socialista ou estatal. No e n ta nto, a
estreita associao entre dem ocracia c capitalismo de m e rc a d o e s
conde um paradoxo: a econom ia do capitalismo de m ercad o, in e
vitavelmente, gera desigualdades nos recursos polticos a qu e os
diferentes cidados t m acesso. Assim, uma economia ca p ita lista
de mercado prejudica seriam ente a igualdade poltica c id a d o s
economicamente desiguais tm grande probabilidade de ser ta m b m
politicamente desiguais. Ela aparece num pas com uma e c o n o m ia
capitalista de mercado: impossvel atingir a plena igualdade p o l
tica. Conseqentemente, h uma tenso permanente entre a d e m o
cracia e a economia de m ercado capitalista. Existir u m a o p o
vivel ao capitalismo de m ercado que seja menos preju dicial
igualdade poltica? N o s prxim os dois captulos voltarei a esta
questo e, de modo m ais geral, relao entre democracia e c a p i
talismo de mercado.
Enquanto isso. no podem os fugir da concluso de q u e u m a
economia capitalista de m ercado, a sociedade e o d e se nv olvim en to
econmico tipicamente gerados por ela so condies a lta m e n te
favorveis ao desen volvim ento e manuteno das in stitu i e s
democrticas polticas.

Um resum o
E bem provvel que tambm ajudem outras condies - c o m o
o domnio das leis. a paz prolongada, e assim por diante. A c r e d ito
que as cinco condies que acabo de descrever sejam as m a is d e c i
sivas.
Podemos resu m ir o argum ento deste captulo em trs p r o p o s i
es gerais: em prim eiro lugar, um pas dotado de todas e ssa s c in c o

176

Robert A. Dahl

principais condies er p ra tic a m en te a certeza de desenvolver e


m anter as instituies democrticas. Era segundo lugar, muitssimo
im p rovvel que mn pas onde e ss a s condies estejam ausentes
d esen vo lv a as instituies d e m o c r tic a s ou, se o conseguir, que as
m a nten ha. E um pas em que as cond ies so mistas - algumas
favorveis, outras desfavorveis? Retardarei um pouco a resposta e
a te rc e ira proposio geral at p o n d e r a r m o s o estranho caso da
n d ia .

ndia: um:1, democracia improvvel


V oc talvez j tenha c o m e a d o a se perguntar sobre a ndia.
N o lhe faltam todas as con dies favorveis? Se assim , no esta
ria contradizendo lodo o meu a rg u m e n to ? Bom, nem tanto...
Parece altamente im provvel q u e a ndia possa manter por
m u ito tempo as instituies d e m o cr tic as. Com uma populao que
se aproxim a de um bilho de p e sso a s neste final do sculo X X , os
in d ia n o s se dividem em mais linh as d o que qualquer outro pas no
m u n d o . Entre essas divises esto lng uas, castas, classes, religies
e regies - e infinitas subdivises dentro de cada uma.7 Imagine s:
A ndia no tem uma lngua n acio nal. A Constituio indiana
r e c onh ece oficialmente 15 lnguas. M e s m o essa quantidade sub es
tim a a amplitude do problem a lingstico: pelo menos um milho
de indianos fala uma das 35 lnguas distintas - e, mais do que isso.
os indianos falam cerca de 22 mil dialeto s distintos!
Embora 80% das pessoas sejam hindus (o restante . principal
m ente, muulmano, e um estado. Kerala, contm muitos cristos), os
e feitos unificadores do hindusm o e st o seriamente comprometidos
p elo sistema d'e caslas que o m e s m o hindusm o prescreveu para os
ind ian o s desde mais ou m enos 1500 a.C. A ssim como as lnguas, o
sis te m a de castas est infinitam ente dividido. Para comear, um
7 O s d a d o s que seguem so p r i n c i p a l m e n t e d a revista Econow ixl de 2 d e ag osto
cie 1 9 9 7 . p. 5 2 - 9 0 ; d o p r o g r a m a de d e s e n v o l v i m e n t o d a s N a e s U n i d a s , o

Hiinicw Deve/opineu Iieport, N o v a Y o r k . O x f o r d U niversity Press, 1997. p. 51:


I n d i V s Five D ecades o f P ro g r e s s a n d P a i n . N ew York Times. 14 de ag o s to de
1 99 7 ; e Sliashi Tliavoor, ! n d i a s O d d . E i u l u r i n g P a l d n v o r k ' , New York Times,
8 de a g o s t o de 1997.

Sobre a democracia

177

vaslo nmero de p e ss o a s est excludo das quatro castas h e r e d i t


rias prescritas: o c o n t a to c o m essa gente - os p ria s ou i n t o
cveis - conspurca. E m todo caso, cada uma das castas est
dividida em in c o n t v e is su b c a stas hereditrias, cu jas f r o n te ir a s
sociais, residenciais e m uitas vezes ocupacionais tm lim ites b a s
tante rgidos.
A ndia tim dos pases mais pobres do mundo. V eja os n m e
ros: de 1981 a 1995, cerca de metade da populao vivia c o m o
equivalente a m enos de um dlar norte-americano por dia. P o r essa
medida, apenas quatro pases eram mais pobres. Em 1 9 9 3 - 1 9 9 4 .
mais de um tero da p o pu lao da ndia (mais de 300 m ilh e s de
pessoas!) viviam oficialm ente na pobreza, em pequenas a ld e ia s,
trabalhando na agricultura. Em 1996, a ndia foi classificada em
quadragsimo stim o lugar entre 78 pases em d e se n v o lv im e n to ,
num ndice de p obreza hum ana prximo a Ruanda, que e stav a no
quadragsimo oitavo lugar. Alm do mais. cerca da m e ta de de t o
dos os indianos acim a dos 15 anos de idade e mais de 6 0 % das
mulheres acima dos seis anos so analfabetos.
Apesar de haver obtido a independncia em 1947 e a d o ta d o
uma constituio d e m o cr tic a em 1950. dadas as c o n d i e s q u e
acabo de descrever, nin gu m se surpreender que as prticas p o lti
cas da ndia tenham apresen tado algumas falhas chocantes d e um
ponlo de vista d em ocrtico. O pas sofre recorrentes v io la e s d o s
direitos b sic o s/ O s m eios empresariais consideram a n d ia um
dos pases mais c orru ptos do mundo.4 Pior: as instituies d e m o
crticas foram d e rru b a d a s e substitudas pela ditadura, q u a n d o e m
1975 a prim eira-ministra ndira Gandlii deu um golpe de E s ta d o ,
declarou estado de e m e rg n c ia, suspendeu os direitos civis e p r e n
deu milhares dc lderes adversnos.

Dep ois da derrota e le i t o r a l em 1977. in d ira Gandlii foi eleita n o v a m e n t e p r i m e i ra-ministra e m 1980. f i m J 9 S 4 . ela o rd en o u que as tropas ind ian as a t a c a s s e m o
mais im portan te s a n t u r i o m u u l m a n o na ndia, que estava se n d o o c u p a d o p o r
m em b ros da seita r e l i g i o s a sikli. P o u c o depois, ela bi assassinada |>or d o i s de
seus guarda-costas sikli. O s h i n d u s e n t o irromperam em ( u m n it o e m a t a r a m
milhares de siklis. E ni 1 9 8 7 , seu filho Rajiv Gandhi. que se (orn ara p r i m e i r o ministro, reprimiu u m m o v i m e n t o de independncia de u m a m i n o r i a r e g i o n a l ,
IJ

o s iamis. E m 1991, foi a s s a s s i n a d o p o r um tamil.

E a m o m h t , 2 de a g o s t o d e 1 9 9 / . p. 52.

178

Robert A. Dahl

Contudo, a ndia, em geral, a p ia as instituies democrticas.


N u m a ao que no seria em preen dida p o r um povo no preparado
para a democracia, dois anos depois de tomar o poder, Indira foi
derrotada numa eleio razoavelm ente justa. Aparentemente, no
a penas as elites polticas co m o todo o povo indiano eram mais
a pegados s instituies e s prticas democrticas do que, ela p re
su m ira - e no Uie permitiram governar com mtodos autoritrios.
A vida poltica indiana m uitssim o iirbulenfa. muitas vezes
violenta - mas, apesar disso, as instituies democrticas bsicas,
c o m todas as suas falhas, continuam funcionando. Emergindo de
u m passado de colnia britnica, os militares indianos criaram e
m a n tiv e ra m um c d ig o de o b e d i n c ia aos lderes civis eleitos.
A s s im , a ndia se livrou da m aior am eaa ao governo democrtico
n a maioria dos pases em desenvolvim ento. A o contrrio da A m
rica Latina, por exemplo, as tradies militares indianas pouco
a p iam golpes ou ditaduras militares. Em bora bastante corrupta em
geral, a Polcia no constitui um a fora poltica independente capaz
de um golpe.
A lm do mais, iodos os fu nd ado res da ndia moderna que a le
v a ra m independncia e a ajud aram a m od elar sua constituio e
su a s instituies polticas ad otaram as convices democrticas. Os
m o v im e n to s polticos liderados por eles defendiam seriamente as
idias e as instituies dem ocrticas. Pode-se dizer que a dem ocra
cia a ideologia nacional da ndia. N o h nenhuma outra. Por
m a is frgil que seja, o senso de nacionalidade dos indianos est !o
a ssociado s idias e s convices dem ocrticas que pouqussimos
d e fe n d e m qualquer alternativa no-dem ocrtica.
E mais: embora culturalmente diversificada, a ndia o nico
pas do m undo em que a f e a prtica do hindusmo esto am pla
m e n te disseminadas. Oito em cada dez indianos so hindusfas.
A in d a que o sistema de castas seja to divisivo e os nacionalistas
h in d u s se ja m um co nstan te p e r ig o para a minoria m uu lm ana,
e s te sistem a proporciona um a espcie de identidade comum paia a
m a ioria dos indianos.
N o entanto, ainda que essas co nd i es proporcionassem apoio
s instituies democrticas, a d issem in ad a pobreza da ndia e a
sria diviso multicultural pareceriam solo frtil para o desenfreado
c re sc im e n to de m ovimentos a n tid em o crticos vigorosos o bastante

Sobre a democracia

179

para derrubar a d e m o c r a c ia e instalar uma ditadura a u to rit ria. For


que isto no ac o ntec eu ? U m exame mais de perto re v e la d iv e rs a s
surpresas.
Cm primeiro lug ar, cada indiano parte de uma m in o ria c u ltu
ral to minscula q u e s e u s m em bros no poderiam g o v e r n a r o pas
sozinhos. O nm ero a b s o lu to de fragmentos culturais e m q u e a n
dia est dividida s ig n if ic a que cada um pequeno - e n o ape n a s
distante de maioria, m a s pequeno demais para d o m in a r aquele
vasto subcontinente v ariado . Nenhuma minoria in d ia n a poderia
governar sem o e m p r e g o de uma avassaladora c o ero po r foras
militares e policiais. E , c o m o observamos, esses m ilita res e a P o l
cia no esto d isp o n v e is p ara esses propsitos.
Em segundo lu g a r, com poucas excees, os m e m b r o s de um a
minoria cultural n o v iv e m ju n to s numa nica rea, m a s te n d e m a
se espalhar por d ife r e n te s regies da ndia. Portanto, as m in o ria s
no podem ter a e x p e c ta tiv a de formar um pas s e p a r a d o , fo ra de
suas fronteiras. Q u e r e n d o ou no, os indianos esto c o n d e n a d o s
a permanecer c id a d o s da ndia. Como a desunio im p o s s v e l, a
nica alternativa a u n i o dentro da ndia.1"
Por fim, para a m a io r ia dos indianos no lu n e n h u m a a lte rn a
tiva realista para a d e m o c ra c ia. Em si. nenhuma das m in o ria s da
ndia poder d erru b a r as instituies democrticas e e s ta b e le c e r um
regime autoritrio, n e m contar com o necessrio a p o io do s m ilita
res e da Polcia para s u sten tar um governo autoritrio, e s p e r a r for
mar um pas s e p a i a d o ou propor uma alternativa in stitu cio nal e
ideolgica atraente p a r a a democracia. A experincia ind ic a que
qualquer coaliso de b o m (amanho de minorias d ife r e n te s estar
por demais dividida p ara sustentar uma tomada de p o d e r e m en os
ainda um governo au to ritrio . Parece que a dem ocracia e re a lm e n te
a nica opo vivel pa ra a maioria dos indianos...
Toda a histria d a dem ocracia na ndia bem m a is c o m p le x a ,
como a histria de q u a lq u e r pas. No final das contas, a n d ia c o n
firma a terceira p r o p o s i o que prometi. Num pas em que estejam
m N o verdade, se o s m e m b r o s cie distintas minorias c u l t u r a i s v i v e m j u n t o s
muna regio na f r o n t e i r a da n dia. H diversas m inorias c o m o e s s a . e n tre as
quais se destacam o s K a s l i m i r i s - cuias tentativas de o b t e r i n d e p e n d n c i a j liaviam sido frustradas p e l o g o v e r n o indiano, que em p reg ou f o r a s m i l i l a r e s c o n
tra eles.

180

- R b e r t . D a h l - -

ausentes uma ou diversas.,m as no Iodas as cinco condies f a v o - ...


nveis democracia, a d e m o c ra cia duvidosa, talvez improvvel,
m as no necessariamente im possvel.

P o r que a democracia se espalhou pelo mundo.inteiro


Comecei este captulo o b se rv a n d o quantas vezes, no decorrer
d o sculo XX, a democracia caiu e c o m o ela se havia disseminado
p e lo final do sculo. Agora p o d e m o s explicar esse triunfo: as c o n
d i es favorveis que descrevi dispersaram -se muilo mais a m p la
m e n te entre os pases do mundo.

'

0 risco de interveno de u m po der exterior Iiosl dem o cra


tizao diminuiu quando o s im prios coloniais se dissolveram,
os povos ganharam a i n d e p e n d n c i a e a comunidade in te rn a
cional deu amplo suporte dem ocratizao.
O fascnio da ditadura m ilita r foi reduzido quando se tornou
aparente - e no apenas p ara os civis, mas para os prprios l
deres militares - que os g o v e rn a n te s militares normalmente no
eram capazes de co rresp on der s dificuldades de uma socied a
de moderna. Para falar a v e rd a d e , muitas vezes se mostraram
grosseiramente incom petentes. A ssim , em muitos pases, uma
da.s mais antigas e mais a rris c a d a s ameaas democracia foi
enfim eliminada ou im e n sa m e n te reduzida.
Muitos pases em que a dem ocratizao ocorreu eram suficien
temente homogneos para e v ita r srios conflitos culturais, Em
geral, os menores pases, n o g ra n d es aglomeraes de diversas
culluras. Os arranjos c o n s e n su a is funcionaram em alguns pa
ses mais .divididos c ulturalm ente. Km pelo menos um pas. a
ndia, nenhuma cultura de m in o ria era de tamanho suficiente
para governar. Em c o m p e n s a o , onde os conflitos culturais
eram srios, como em c e rta s partes da frica e na antiga. Iu
goslvia, a democratizao foi um belo desastre.
C om as visveis falhas d o s sis te m a s totalitrios, das ditaduras
militares e de muitos outros re g im es totalitrios, as ideologias e
as convices antidem ocrticas perderam seu atrativo para boa
p arte do mundo. Jamais e m to d a a histria da humanidade tan
tas pessoas apoiaram as idias e as instituies democrticas.

Sobre a, democracia

181

As instituies,.do capitalismo de mercado e sp a lh ara m -se p o r


todos os pases. O capitalismo de mercado no re s u lto u a p e n a s
em maior d e se n v o lv im e n to econmico e maior b e m - e s ta r , m a s
tambm alterou d e maneira fundamental a sociedade ao c ria r
uma enorme c la s s e mdia influente solidria com as id ia s e as
instituies dem o c r tic as.

Assim, por e s s a s e outras razes, o sculo XX m o s tr o u ser o


Sculo do Triunfo D e m o c r tic o . No entanto, devemos e n c a r a r esse
triunfo com certa cautela. Por um lado, em muitos pases d e m o c r ti
cos. as instituies polticas bsicas eram frgeis ou imperfeitas. Na
Fig. 1 (pg. 18). considerei 65 pases democrticos, m as poderam os
dividi-los de maneira razovel em trs grupos: os mais d e m o c r t i c o s ,
35; bastante dem ocrticos. 7: e os vesligialmente democrticos. 23
(veja as fontes no A p n d ice Q . 11 Portanto, o triunfo da d e m ocracia"
era bem menos c om pleto do que algumas vezes retratado.
Alm disso, r a z o v e l perguntar se o sucesso d e m o c r t i c o
se sustentar no s c u lo XXL A resposta depende do q u a n to for s a
tisfatria a m aneira c o m o os pases democrticos r e so lv a m suas
dificuldades. Uma d e la s , com o j disse, emerge d ire ta m e n te d a s
conseqncias contraditrias do capitalismo de mercado: e m alguns
aspectos, ele fa v o r v e l democracia, embora seja desfavorvel
em outros. o qu e e x a m in a re m o s nos prximos dois ca ptulos.

11 Os critrios para as t r s c a t e g o r i a s esto descritos no A p n d ice C.

Captulo 13

Por que o capitalismo de mercado


favorece a democracia

D em ocracia e capitalismo de m e r c a d o so c o m o duas pessoas


lig a d a s por um casamento tem pestuoso, a sso lado por conflitos
m as c]ue resiste, porque nenhum dos parceiro s deseja separar-se do
outro. Passando o exemplo para o m u n d o botn ico, os dois existem
n u m a espcie de simbiose antagnica.
E m b o ra seja um relacionamento com plicadssim o, acrcdito
q u e possam o s extrair cinco importantes con clu s es a partir da pro
f u s a e sempre crescente srie de .experincias. Apresentarei duas
ne ste captulo e as trs restantes no prxim o.
1.

A democracia po/irquica resistiu apenas nos poises com uma


economia predominantemente de mercado; jamais resistiu em
algum pas com a predominncia de ama economia que no
seja de mercado.

Lirnitei esla concluso dem ocracia polirquica. mas ela lam


be m se aplica muito bem aos go verno s po p u la re s que surgiram nas
c id ad es-estad o da Grcia, de Roma e da Itlia medieval, e na evo
lu o das instituies representativas e no desenvolvimento da par
ticipao do cidado no norle da Europa. Passarei por cima dessa
hist ria, parte da qual j encontramos 110 C a p tu lo 2. para nos co n
c e n tra rm o s exclusivamente nas instituies da moderna democra
cia representativa - ou seja, a democracia polirquica.

RobertW . Dahl

A q u i o registo no -nada a m b g u o . A democracia polirquica


- existia apenas euTpases c o n r a pred o m in a n te economia''capitalista
de m ercado e jamais (ou, no m x im o , brevemente) em pases onde
pred om inav am economias plauificadas. Por que isto acontece?
2. E sta relao -.estrita existe porque certos aspectos bsicos cio
capitalismo de mercado o tom am favorvel para as instituies
democrticas. Inversamente, alguns aspectos de rima economia
predominantemente planificada a tornam jtrejttdicial s perspedi i 'as democrticas.
N um a economia capitalista de m erc a d o , as entidades econ
m icas ou so indivduos ou em p resas (firm as, fazendas e sabe-se l
m ais o qu), que so propriedade p riv a d a de indivduos ou grupos
e. na maior parte, no pertencem ao E stado. O principal objetivo
d essas entidades o ganho e c o n m ic o na form a de salrios, lucros,
ju ro s e aluguis ou arrendamentos. O s dirigentes das empresas no
tm nenhum a necessidade de lutar p o r m etas mais amplas, grandio
sas e ambguas, com o o bem -estar g e ra l ou o bem pblico - eles
p o d e m ser guiados unicamente p o r incentivos egostas. Como o.s
m e rc ad o s abastecem proprietrios, dirigentes, trabalhadores e ou
tros com boa parte da informao d ecisiv a necessria, eles podem
to m a r suas decises sem uma o rie n ta o central. (Isto no significa
que possam faz-io sem as leis e as regulam entaes - assunto a
qu e rei ornarei no prximo captulo.)
A o conrrio do que a intuio n o s diria, os mercados servem
p ara c oord en a r e controlar as d e c is e s das entidades econmicas.
A experincia histrica dem onstra, de m odo bastante conclusivo,
que u m sistem a'em que so to m a d a s incontveis decises econ
m ic a s por inumerveis atores in d e p e n d e n te s em competio, cada
um atuando a partir de interesses e g o sta s m uito restritos e orienta
dos pela informao fornecida pelo m e rc a d o , produz bens e servi
os de maneira bem mais eficiente do que qualquer outra alternativa
conhecida. Mais do que eficiente: c o m um a regularidade e uma
o r d e m verdadeiramente espantosas.
Conseqentem ente, a longo p razo , o capitalismo de mercado
levou ao desenvolvimento e c o n m ic o e o desenvolvimento eco
n m ic o favorvel democracia. Para com ear, ao reduzir a p o

Sobre a democracia

185

breza intensa e m e lh o ra r os padres de vicia._o d e s e n v o lv im e n to


econmico ajuda a re d u z ir os conflitos sociais e polticos. A l m
disso, quando surgem g r a n d e s conflitos econmicos, o d e s e n v o l
vimento proporciona m a is recursos, que estaro d isponveis p a ia
um povoamento m u tu a m e n te satisfatrio, em que todos g a n h a m
alguma coisa. (Rara u s a r a linguagem da teoria do jo g o , 11a a u s n
cia do desenvolvimento os conflitos econmicos tornam -se s o m a zero: 0 que eu ganh o, vo c perde - 0 que voc ganha, eu p e rc o .
Assim, a cooperao intil.) O desenvolvimento ta m b m p r o p o r
ciona aos indivduos, a o s grupos e ao governo o exc e de n te n e c e s
srio para dar apoio e d u cao e, desse .modo, p r o m o v e r u m a
cidadania instruda e ed u ca d a .
O capitalismo d e m e rc a d o tambm favorvel d e m o c r a c ia
por suas conseqncias sociais e polticas. Ele cria um g r a n d e e s
trato intermedirio de proprietrios que normalmente b u s c a m a
educao, a autonom ia, a liberdade pessoal, direitos de p r o p r i e d a
de, a regra da lei e a p articipao no governo. As classes m d ia s ,
como Aristteles in d ic o u , so os aliados naturais das id ias e das
instituies democrticas. Por fim, talvez 0 mais importante: desceutralizando muitas decises econmicas a indivduos e a firm as relati
vamente independentes, u m a economia capitalista de m ercado evita a
necessidade de um g o v e rn o centra! forte ou mesmo autoritrio.
Uma economia p la n ific a d a pode existir onde os re c u r s o s so
escassos e as decises eco n m ic a s poucas e bvias. Em u m a s o c i e
dade mais complexa, necessrio um substituto para a co ord enao e
0 controle p r o p o rc io n a d o s pelos mercados. O n ic o s u b s t i t u t o
vivel 0 governo. S e ja qual for a propriedade legal fo rm a l de
empresas em uma e c o n o m ia planificada. suas decises s o e f e ti
vamente tomadas e c o n tro la d a s pelo governo. Sem a c o o r d e n a c o
do mercado, torna-se na tu ra lm e n te tarefa do governo a d is tr ib u i o
de Iodos os recursos e sc a ss o s - capital, trabalho, m a q u in rio . (er
ras, conslrues. bens d e consum o, residncias e os d em a is. Para
lazer isso, o g o v e rn o p re c isa ler um plano central d e ta lh a d o de
grande alcance e, p o rta n to , funcionrios do governo e n c a r r e g a d o s
de fazer, executar e v e rific a r o cumprimento desse plano. S o t a re
fas prodigiosas qu e e x ig e m tremendas quantidades de in f o r m a o
confivel. Para co nqu istar a submisso a suas diretivas, os f u n c io n
rios do governo devem descobrir e aplicar incentivos adequados - que
podem ir de re c o m p e n sa s legais (como salrios e p r m io s) ou ile

186

Robert A. Dahl

gais (por exemplo, o suborno), a coero e a punio (como a c o n


denao por crim e s e c on m ico s ). A no ser s o b .co n d i e s raras
e passageiras, que abordarei em seguida, nenhum governo mostrou-se
al( ura dessa tarefa.
Entretanto, as ineficicncias de uma economia de p la n e ja m e n to
central no so o m a is prejudicial para as perspectivas d e m o c r ti
cas - o pior so as c on seq n cias sociais e polticas da e c on om ia.
Uma economia c e n tralm e n te planejada deixa os recursos de (oda a
economia disp osio de lderes do governo. Para im a g in a r as
provveis co nseq ncias desse fantstico legado poltico, d e v e m o s
lembrar o aforismo: lO poder corrompe e o poder absoluto corrompe
de maneira absoluta . U m a economia centralmente planejad a lana
um convite direto ao s lderes do governo, escrito em negrito: Voc

livre para usar todos esses recursos econmicos pai a consoli


dar e manter o poder qste feiu cm suas mos!
Os lderes p o ltic o s teriam de ser dotados de p o d e re s s o b r e
humanos para resistir a essa tentao. Mas o triste registro da h is t
ria claro: todos os g o v e rn a n te s que tiveram acesso aos im e n so s
recursos p ro po rcio nad os p o r uma economia de pla ne jam e n to c e n
tral confirmaram a sa b e d o ria do aforismo. Na verdade, os lderes
podem usar seu d e s p o tis m o para bons ou maus fins. A histria r e
gistra um pouco de c a d a um desses tipos de fins - e m b o r a , p e n s o
eu. de modo geral os d sp o ta s tenham feito bastante m a is ma! d o
que bem. De qualquer m aneira, economias de p lanejam ento cenral
sempre estiveram e stre ita m e n te associadas a regimes autoritrios.

A lgum as ressalvas
Ainda que essas d u a s concluses sejam vlidas, elas p recisam
de uma srie le ressalvas. O desenvolvimento e c o n m ic o n o
exclusivo de pases d e m o c r tic o s, nem a estagnao e c o n m ic a c
exclusiva das naes no-dem ocrticas. Na verdade, parece no
haver nenhuma c o rre la o entre desenvolvimento e c o n m ic o e o
tipo de governo ou r e g im e de um pas.1
1 P a i a o b t e r i n d c i o s i m p r e s s i o n a n t e s s o b r e e s te p onto, veja B r n c e R u s s e t t .
A N eo -K an ian P e r s p e c t i v e : D e m o c r a c y . In terd ep en den ce. a n d I n t e r n a t i o n a l
Organizations in Uuild in g S e e i n i i y Conuruinities. em Emanuel A d l e r e Miclinel
B arnett. eds., Seciirilv ( 'o w m w iiriex in Com para/ire and H istrica/ P eisjw c rive .
C a m b rid g e, C a m b r i d g e U m V e r s i t y P re ss. 1998; e A dam P rz e w o rs k i e F e r n a n d o

S obre

a democracia

187

A l m disso, em bora a democracia s tenha e x is t id o em pases


- c o m u m a e c o n o m ia capitalista cie m e rc ad o , o c a p ita lis m o de
m erc a d o e x istiu em pases no-dem ocrticos. E m m u ito s deles
(especialm ente T aiw an e a Coria do Sul), os fato res anteriormente
mencionados, que tendem a acompanhar o d e sen vo lv im ento econ
mico e, por sua vez, uma economia de mercado, a ju d a r a m a produzir
a*democratizao. Nesses dois pases em especial, o s lderes auto
ritrios, cujas polticas ajudaram a estimular o d e se n v o lv im e n to de
uma boa econom ia de mercado, indstrias de ex portao, desenvol
vim ento e c o n m ic o e uma grande classe m dia e d u c a d a , inadverti
dam ente plantaram as sementes de sua prpria d estruio. Assim,
embora o capitalism o de mercado e o d e se n v o lv im e n to econmico
sejam fav o r v e is democracia, a longo prazo eles p o d e r o ser bem
menos fa v o r v e is e at inteiramente desfavorveis p a r a os regimes
n o - d e m o c r tic o s . Conseqentem ente, o d e s f e c h o de um im
p ressio nan te d ram a histrico a se desenrolar 110 s c u lo XXI revela
r se o regim e no-democrtico da China poder su p o r ta r as foras
dem ocratizantes geradas pelo capitalismo de m e r c a d o .
U m a econ om ia capitalista de mercado no p r e c is a existir ape
nas em sua conhecida forma urbano-industrial ou ps-industrial do
sculo X X . T a m b m pode ser - pelo menos. j foi - agrcola. Vimos
110 C aptulo 2 que, durante 0 sculo XIX. as in stitu i e s democrti
cas bsicas (c o m a exceo do sufrgio fe m in in o ) apareceram em
diversos pases predominantemente agrcolas: E s ta d o s Unidos. Ca
nad, N o v a Zelndia e Austrlia. Em 1790. p rim e ir o ano da rep
blica norte -a m e rican a sob sua nova (ainda em v ig o r) Constituio,
de uma p op ulao total de pouco menos de q u a tr o m ilhes do pes
soas, a penas 5% viviam em lugares com mais de 2 .5 0 0 habitantes os 95% restantes viviam em reas rurais, prin c ip alm e n te em stios
e fazendas. Fo r voia de 1820, quando as in stitu i e s polticas da
dem ocracia polirquica (de homens brancos) j eslavam consoli
dadas, n u m a populao de menos de dez m ilh es d e pessoas, mais
de n o v e em cada d ez ainda viviam em reas rurais. Em 1860, nas
vsperas da Guerra Civil, quando o pas tinha m a is de trinta mi
lhes d e habitantes, oito em dez norte-am ericanos viviam em reas

L i m o n g i , P o lilic al R e g im es and Economc G r o w i f i , J o u r n a l o f Fxonomic


P ersp ectives 7, 3 (v e r o d e 1993), p. 51-7(1.

188

R o b e r t A. D a h l

r u r a is . A Amrica descrila por Alexis d e T ocqu ev ille, em A demo- cracici na Awrica^evn agrcola, no indusrial. claro, as empresas
e c o n m ic a s daquela sociedade agrcola eram principalmente fa
z e n d a s e stios, que pertenciam e eram a dm inistrados por agriculto
res e su as famlias. Boa parte do que prod uziam era usada para seu
p r p r i o consumo.
C on tu do , essa economia era altam en te descentralizada (bem
m a is d o qu e se tornaria com a industrializao), dando aos lderes
p o ltic o s m uito pouco acesso a seus recursos - e criou uma grande
cla sse mdia de agricultores livres. Por isso, era altamente favorvel
ao desenvolvim ento democrtico. Na viso que T hom as Jefferson
tinh a da repblica, a base necessria para a d em ocracia era uma
s o c ie d a d e agrcola consistindo de agricultores independentes.
S e r que as origens pr-industriais de m uitas das mais antigas
d e m o c r a c ia s nada tm a ver com os pases na era ps-industrial?
N o . E sse conjunto de experincias refora um po nto decisivo: seja
q ual f o r a atividade dominante, uma ec o n o m ia descentralizada que
a ju d a a criar uma nao de cidados in de p e nde n te s altamente fa
v o r v e l ao desenvolvimento e sustentao das instituies dem o
crticas.
H p o u c o mencionei as condies raras e passageiras sob as
q u a is os governos administraram co m eficcia o planejamento
central. A l m disso, os governos eram de m oc r tic os - eram os g o
v e r n o s d a Inglaterra e dos Estados U nido s do perodo da Primeira
G u e rra M u nd ial e, mais enfaticamente, durante a Segunda Guerra
M u n d ia l. N esses casos, o planejamento e a distribuio de recursos
tin h a m u m objetivo claramente definido, que deveria assegurar a
s a tis fa o das necessidades dos militares e do sup rim ento de bens e
se r v i o s bsicos para a populao civil. A s m etas de guerra foram
a m p la m e n te apoiadas. Embora tenham aparecid o alguns mercados
n e g r o s , n o eram extensos o bastante para reduzir a eficcia do
sis te m a centralizad o para distribuir os recursos e controiar os pre
o s. F in a lm e n te , o sistema foi desm antelado com a chegada da paz.
E m c o n se q n c ia , os lderes polticos foram p rivados das oportu
n id a d e s q u e teriam com a explorao de seu papel econm ico do
m in a n te para propsitos polticos.
Se c o lo c a m o s esses sistemas do tem po da g u erra de um lado,
e c o n o m i a s centralm ente dirigidas existiram s o m en te nos pases em

S obre a d em o cracia

189

-Xjue os lderes eram fundamentalmente antidemocrticos. Assim, n o


podemos desemaranhar facilmente as conseqncias no-democrticas
cia ordem econmica das co n se q n c ia s no-democrticas das c o n
vices dos lderes. Lenin e S talin eram to hostis dem ocracia
que, com ou sem unia economia c entralm ente dirigida, eles te ria m
im pedido o desenvolvimento das instituies democrticas. A e c o
nom ia centralmente dirigida sim p le sm e n te tornava mais fcil s u a
tareia, proporcionando-lhes m a io re s recursos para impor sua v o n
tade aos outros.
A rigor, jamais houve uma e x p erincia histrica que jun tasse
as instituies democrticas com u m a econom ia centralmente d ir i
gida em tempo cie paz. De m inha parte, espero que jamais a c o n te
a. Acredito que as provveis conseqncias sejam totalm ente
previsveis - e so um mau p re ss g io para a democracia.
N o obstante, ainda que o c apitalism o de mercado seja b e m
m ais favorvel s instituies dem o c r tic as do que qualquer e c o
nom ia planificada que tenha ex istido at agora, ele tambm p o ssu i
algum as conseqncias p r o fu n d a m en te desfavorveis. Ns as e x a
m inarem o s no prximo captulo.

Captulo 14

Por que o capitalismo de mercado


prejudica a democracia

Quando a b o r d a m o s o capitalismo de mercado d e u n i p o nto de


vista dem ocrtico, e x a m in a n d o bem de perto d e s c o b rim o s q u e ele
tem dois rostos. C o m o a figura de Janos, o deus g r e g o , esses dois
rostos apontam d ir e e s opostas. Um deles, um r o s to am istoso ,
aponta para a d e m o c ra c ia . O outro, um rosto hostil, a p o n t a na outra
direo.

A democracia e o capitalismo de mercado esto encerrados num


conflito permanente em que cada um modifica e lim ita o outro
For volta de 1840, uma economia de mercado c o m m ercados
auto-regulados e m trabalho, terra e dinheiro e sta v a p le n a m e n te
instalada na In glaterra. O capitalismo de m ercado v e n c e r a seus
inimigos em t o d a s as frentes: no apenas na te o ria e na p rtica,
mas tambm na p o ltic a , na legislao, nas idias, na filo so fia e na
ideologia. A p a r e n te m e n te , seus inimigos haviam s i d o c o m p le ta
mente d e n o ta d o s . N o entanto, num pas em que a.s p e s s o a s tm
voz, como tin h a m na Inglaterra at mesmo no p e r o d o anterior
democracia, u m a c o m p le ta vitria desse tipo no p o d e r ia resistir
muito te m p o .1 C o m o sem pre, o capitalismo de m e r c a d o trouxe g a
nhos para uns, m a s , c o m o sempre, tambm p rejudicou o utros.
1 A narrativa c l s s i c a The G reat Transfoiiminm. de Kail P o l a n v i . N o v a Yor k.
Farrar and R i n e h a r t . 1944. P o ian y i foi um exilado a u s t r o - l u n g a r o <]iie se m u do u
para a Ing laterra e p o s t e r i o r m e n t e deu aulas nos Estados U n i d o s .

192

RobertA. Dah!

Embora o su fr g io fosse muitssimo restrito, d e j n o d o geral as


outras instituies polticas do governo re p re se n ta tiv o estavam
instaladas. Em seu de vido tempo - em 1867 e novam ente e m 1884 - o
sufrgio foi am p liad o: depois de 1884. a maioria do s h o m e n s podia
votar. Dessa m a n e ira , o sistema poltico p ro p o rc io n a v a oportuni
dades para a e x p re ss o eficaz da oposio ao c a p ita lis m o de mer
cado n o-regu lam entad o. Voltando-se para os lderes polticos e do
governo para pedir a ju da , os que se sentiam p re ju d ic a d o s por mer
cados n o -reg u la m en ta d o s buscaram proteo. O s q u e se opunham
economia do laissez-faire encontraram uma e x p re s s o eficaz para
suas queixas nos m o v im e n to s, nos partidos, nos pro g ra m a s, nas
idias, nas filosofias, na s ideologias, n o s livros, nos jornais e n o s
lderes polticos e, o m a is importante, n o s v o to s e n a s eleies.
O recentem ente f u n d a d o Partido Trabalhista c o n c e n tra v a -se na la
buta das classes trabalh ad oras.
Embora algu ns a d versrios propusessem a p e n a s a re g u lam e n
tao do c apitalism o d e mercado, outros d ese ja v am elimin-lo
com pletam ente. A lg u n s propunham uma s o lu o conciliatria:
vamos regul-lo a go ra, para mais tarde elimin-lo. O s q u e propu
nham abolir o c a p ita lism o jamais realizaram suas m e ta s. Os que
exigiam a in terv e n o d o governo e a regulam entao m u ita s vezes
conseguiam.
Isto aconteceu na Inglaterra, na Europa O cidental e em outros
pases de lngua in glesa. Em qualquer pas cujo g o v e r n o podia ser
influenciado por m ovim en to s populares de insatisfao, o laissei-faiiv
no tinha sustentao. O capitalismo de mercado s e m in terv eno e
regulam entao do g o v e r n o era impossvel num p as dem ocrtico,
no mnimo por duas razes.
Em prim eiro lugar, as prprias instituies b sic a s do capita
lismo tle m ercado e x ig e m regulamentao e g ran de interveno
governamental. M e r c a d o s competitivos, propriedade de entidades
econmicas, c o n tra to s legais, proibio de m o n o p lio s , proteo
dos direitos de p r o p r i e d a d e - esses e muitos o u t r o s a s p e c t o s do
capitalismo de m ercado dependem totalmente de legislaes, polti
cas. ordens e outras aes realizadas pelos governos. U m a economia
de mercado no . n e m p od e ser, completamente auto-regulamentada.
Em seg un do lug ar, sem a interveno e a re g u la m e n ta o do
governo, uma e c o n o m ia de mercado inevitavelmente in flig e srios

.Sobre a democracia

193

danes a a lg u m a s pessoas - e os prejudicados ou os q u esperam sei


p re ju d ic ad o s exigiro .a interveno do governo. O s .atores econ
micos m o tiv a d o s por interesses egostas tm pou co incentivo para
levar em considerao o bem dos outros; ao con trrio , sentem-se
fo rte m e n te incentivados a deixar de lado o liem d o s outros, se com
isso o b tiv e r e m ganlios._A conscincia facilm ente sosse ga da pela
sedutora justificativa para infligir mal aos outros:
S e e u no fizer, algum far. Se no perm ilo q u e minlia fbrica
d e sc a r r e g u e o s resduos no rio e a fum aa no ar. outros o faro.
S e no vendo meus produtos m e s m o se n d o in s e g u r o s , outros o
far o. S e eu n o... outros o faro.

N u m a econom ia mais ou menos competitiva, praticamente


seguro q u e , de fato, outros o lato.
Q u a n d o as decises tomadas pela com petio e pelos merca
dos no-reg u la m en ta d o s resultam em prejuzos, provvel que
surjam q u e s t e s. O mal pode ser eliminado ou red u z id o ? Se pode.
seria isso realizado sem exagerado custo em relao aos benefcios?
Q u an do o s prejuzos aumentam para algumas p e sso a s e os benef
cios p a r a o utras, como em geral acontece, com o p o d e re m o s julgar
o que dese jv e l? Qual a melhor soluo? Ou, se no a melhor,
cjuaL seria um a soluo no mnimo aceitvel? C o m o e por quem
d e v e r ia m s e r tom adas essas decises? C o m o e m e d ia n te que
m eios e s s a s decises devem ser legalmente im postas?
E e v id e n te que essas no so apenas questes e co n m icas. So
tam bm q u e st e s morais e polticas. Num pas d e m o c r tic o , os ci
dados q u e buscam respostas inevitavelmente g ravitaro em tomo
da p oltic a e do governo. O candidato mais acessvel e mais eficaz
para in te rv ir num a economia de mercado de m odo a alterar um re
sultado q u e poderia ser prejudicial ... o governo d o Esado.
P ara obterem a interveno do governo, os c id a d o s descon
tentes n a tu ra lm e n te dependem de muitas questes at mesmo do
relativo p o d e r poltico dos antagonistas. C ontudo, o registro hist
rico c la ro : em todos os pases democrticos, os p re ju z o s produ-

E t a m b m e m m u ito s pases n o -dem o cratic o s - unas aq u i n o s p reo cup arem o s


c o m a r e l a o entre a dem ocr acia e o c a p ita lism o de m e r c a d o .

' 19A-

'Robert A. Dahl -

.z id o s p e lo s'm erc ad o s no-regulamentados ou deles esperados in


d u z ir a m os governos a intervir para alterar u m resultado que pode
r ia c a u s a r danos a alguns cidados.
N u m pas famoso por seu com prom isso relativo ao capitalismo
d e m e rc a d o , os Estados Unidos, os g ov erno s da nao, dos eslados
e o s locais intervm na economia de m a n e ira s inumerveis. Veja
a q u i a p e n a s alguns exemplos:

s e g u r o desemprego;
a n u id a d e s para a velhice;

p o ltic a fiscal para evitar a inflao e a rec e ss o econmica;


se g u ra n a : alimento, remdios, transporte areo, ferrovirio,
e s tra d a s, ruas;
s a d e pblica: controle de doenas infecciosas, vacinao
c o m p u ls r ia de crianas em idade escolar;
s e g u r o de sade;

e d u c a o ;

a v e n d a de aes, ttulos e outras garantias;

z o n e a m e n to : comercial, residencial, e a ss im p o r diante;


e sta b e le c im en to de normas de construo;

g a ra n tia de competio no mercado, p ro ib i o de monoplios e


o u tra s restries ao comrcio;

i m p o s i o e reduo de tarifas e cotas d e importao;

lic en c ia m e n to de mdicos, dentistas, a d v o g a d o s, contadores e


o u tr o s profissionais;
im p la n ta o e manuteno de parques n acion ais e estaduais,
r e a s de recreao e reas selvagens;
r e g u la m e n ta o de firmas empresariais para prevenir e reparar
d a n o s ao ambienle; e. bem mais tarde,

r e g u l a m e n t a o da venda de p ro d u to s d e r iv a d o s do tabaco
p a r a redu zir a freqncia do vcio, do c n c e r e outros efeitos
m a lig n o s.

E a s sim po r diante.
Resum in do', em nenhum pas dem o crtico existe uma econo
m ia c a p ita lista de mercado (e provavelm ente n o existir por muito

Sobre, a democracia

195

te m p o ) sem ampla regulamentao e interveno d o governo para


alterar seus efeitos nocivos.No entanto, se a existncia em um pas de instituies polticas
dem ocrticas afeta de m aneira significativa o funcionamento d o
capitalismo de mercado, a existncia desse tipo de capitalismo afeta o
funcionamento das instituies polticas democrticas. A flecha da
causa, por assim dizer, voa nas duas direes: da poltica para a
e c on om ia e da economia para a poltica.

Como inevitavelmente cria desigualdades, o capitalismo de mer


cado limita f potencial democrtico da democracia polirquica ao
gerar desigualdades na distribuio dos recursos polticos

Palavras sobre palavras


Recursos polticos abrang em tuclo o que um a pessoa ou u m
g ru p o tem acesso, que pode utilizar para influenciar direta ou in d i
retam en te a conduta de outras pessoas. Variando com o tempo e o
lugar, um nmero imenso de aspectos da sociedade humana pode
se r transformado em recursos polticos: fora fsica, armas, dinheiro,
riqueza, bens e servios, re c u rso s produtivos, rendimentos, status.
honra, respeito, afeio, carisma, prestgio, informao, conhecimen
to. educao, comunicao, m eios de comunicao, organizaes,
posio, estatuto jurdico, c on tro le sobre doutrinas e convices
religiosas, votos e muitos outros. E m determ inado limite terico,
um recurso poltico poderia ser igualm ente distribudo, como a c o n
tece com os votos nos pases democrticos. Em outro limite terico,
ele poderia concentrar-se n a s m o s de uma pessoa ou de um g r u
po. A s possveis variaes da distribuio entre a igualdade e a
concentrao total so infinitas.
A maioria dos recursos que a c a b o de listar est distribuda p o r
to d o s os cantos de maneira m u itss im o desigual. Embora no seja a
causa nica, o capitalismo de m e rc a d o importante para c a u sa r
u m a distribuio desigual de m u ito s recursos essenciais: riqueza,
rendimentos, satus , prestgio, in form ao, organizao, edu c a o ,
conhecim ento...

196

R o b e r t A. D a h l

D e v id o s desigualdades nos re c u rso s polticos, alguns cida


d o s , significativamente, adquirem m ais in flu ncia do que antros
n a s polticas, nas decises e nas aes d o g o v e rn o . Essas violaes
n o so nada incomuns! C o nseqentem ente, os cidados no so
ig u a is polticos - longe disso
e assim a ig u a ld a d e poltica entre
os cidados, fundamento moral da democracia, seriamente violada.

O capitalismo de mercado favorece grandemente o desenvolvi


m ento da democracia at o nvel da democracia polirquka. No
entanto, devido s conseqncias adversas p a ra a igualdade pol
tica , ela desfavorvel ao desenvolvimento da democracia alm
do nvel da poliarquia
Pe la s razes anteriormente a p re s e n ta d a s , o capitalismo de
m e r c a d o um poderoso solvente cie re g im e s autoritrios. Quando
ele tra n sfo rm a um a sociedade de se n h o re s e cam poneses em em
p re g a d o re s , em pregados e trabalhadores; de massas rurais quase
in c a p a z e s de sobreviver, e s vezes nem isso, em um pas com ha
b ita n te s alfabetizados, razoavelmente s e g u r o s e urbanizados; de
m o n o p l io de quase todos os recursos p o r u m a pequena elite, oli
g a rq u ia ou classe dominante, em uma d is p e r s o bem mais ampla
de re c ursos; de um sistema em que m u ito s p o d e m fazer pouco para
e v ita r o d o m n io do governo por poucos e m u m sislema em que os
m u ito s p o d e m eficazmente combinar seus re c u rso s (sem falar de
s e u s v otos) e assim influenciar o governo, de m o d o a que esle alue
a se u fa v o r - quando ajuda a produzir e s sa s m u d a n a s, como mui
tas v e z e s aconteceu e continuar a c o n te c e n d o em muitos pases
c o m e c o n o m ia s em desenvolvimento, ele s e rv e de veculo para
u m a tra n sfo rm a o revolucionria da s o c ie d a d e e da poltica.
Q u a n d o governos autoritrios em p a s e s m e n o s modernizados
d e c id e m criai' um a economia de mercado d in m ic a , provvel que
e s te ja m se m e a n d o sua prpria eliminao.
U m a vez que sociedade e poltica s o tran sform ad as pelo ca
p ita lis m o de m ercado e as instituies d e m o c r tic a s instaladas, o
p a n o r a m a m u d a fundamentalmente. A g o r a as desigualdades nos
r e c u r s o s que o capitalismo de mercado a g ila p r o d u z e m srias desi
g u a ld a d e s polticas entre os cidados.

So bre a democracia -

197

Se e como o casam ento d a democracia poJirquica ao ca p ita


lismo de mercado pode se to r n a r mais favorvel para maior d e m o
cratizao da poliarquia u m a questo profundamente difcil p ara
a qual no h respostas s im p l e s , e, certamente, no sero curtas.
A relao entre o sistema p o ltic o democrtico de um pas e seu
sistema econmico n o -d e m o c rtic o apresentou uma d ificuldade
formidvel e persistente p a ra as metas e as prticas dem ocrticas
po r todo o sculo XX. E ssa d ific u ld a d e seguramente continuar no
sculo XXL

Captulo 15

A viagem inacabada

0 que lemos pela frente? C o m o vimos, o sculo X X , q u e a


muitos contemporneos s vezes pareceu transformar-se num perodo
trg ico, ao contrrio d e m o n s t r o u s e r uma era de in co m p arv el
triunfo para a democracia. E m b o ra pudssemos encontrar algum
conforto na crena de que o s c u lo X X I ser to bom para a d e m o
cracia quanto o sculo X X , o registro da histria nos diz que a d e
mocracia rara na experincia da humanidade. Ela est destinada a
ser mais uma vez substituda p o r sistem as no-democrticos, talvez
aparecendo em alguma ve rs o do sculo XXI da tutela pelas elites
burocrticas e polticas? O u, q u e m sabe, ela continuaria sua e x p a n
so global? Ou, em mais um a transform ao, o que hoje cha m a d o
democracia poder ad quirir uma amplitude maior, com nienor
profundidade - estendendo-se a m uitos outros pases, ao m e sm o
tempo em que suas caractersticas enfraquecem?
Penso que o futuro m uito incerto para obtermos respostas
firmes. Depois de com pletar nossa explorao das questes a p re
sentadas 110 Captulo 3. a g o ra e sg o ta m o s as nossas cartas. 0 m u n d o
conhecido m apeado da e x perin cia deve dar lugar a um futuro em
que. na melhor das hipteses, os m a p a s no so confiveis e s b o
os feitos por cartgrafos se m relatrios confiveis sobre um a terra
distante. No obstante, p o d e m o s prever, com grande confiana,
acredito eu, que certos p ro b le m a s hoje enfrentados pelos pases
democrticos permanecero, e talvez at se tornem mais assustadores.
Nesle ltimo captulo, apresentarei um rpido esboo dc m u i
tas dificuldades. Focalizarei principalm ente as democracias m ais
antigas, em parte para facilitar m inh a tarefa, mas tambm porque

200

Robert A. D ahl -

a c re d ito que, mais cedo ou mais ta rd e (provavelm ente mais cedo),


os p a se s recentenjente dem ocratizados ou ainda em fase de transi- _
o p ara a democracia enfrentaro probJem as como os que esto
e sp e ra das democracias mais antigas.
D a d o o que aconteceu antes, n e n h u m dos problemas que m en
c io n are i deve surpreender muito. N o tenho grandes-dvidas de
q u e h av e r outros. Lamentavelmente, aqui no posso ter a"esperan
a de oferecer solues, o que e xigiria outro livro - ou melhor,
m u i to s outros livros. Em todo caso, p o d e m o s ter a razovel certeza
de u m a coisa: a natureza e a caracterstica da democracia depende
r o g rand em ente da maneira com o o s c idado s e os lderes resol
v a m as dificuldades que descreverei a seguir.

D ificu ld ade 1: a ordein econmica


improvvel que o capitalismo cie m erc a d o seja suplantado
n o s pa ses democrticos. C on se q e n te m e nte , a coabitao antag
n i c a descrita nos Captulos 13 e 14 c e rta m e n te persistir em uma
o u o u tra forma.
N e n h u m a alternativa c o m p ro v a d a m e n te superior a uma eco
n o m i a predominantemente de m e rc a d o est vista em qualquer
lu g a r. E m uma mudana ssmica n a s perspectivas, pelo final do
s c u l o X X poucos cidados em p a s e s d em ocrticos tinham grande
c o n f ia n a na possibilidade de d e sc o b rir e introduzir um sistema
p la u if ic a d o que sevia mais favorvel dem ocracia e. igualdade
p o it ic a e, ainda assim, eficaz o b astan te na produo de bens e
s e r v i o s para ser igualmente aceitvel. N o s dois sculos preceden
te s , socialistas, planejadores, leenocraas e m uitos outros alimenta
r a m idias de que os mercados se ria m am p la e permanentemente
s u b s titu d o s pelo que acreditavam s e r pro c e sso s mais ordenados,
m a i s b e m planejados e mais justos p a ra to m a r decises econmicas
s o b r e a produo, a cotao de p re o s e a distribuio de bens e
s e r v i o s . Essas idias quase caram no esquecim ento. Sejam quais
f o r e m o s seus defeitos, uma eco no m ia p redom inantem ente de m e r
c a d o pa re c e ser a nica opo para os p a se s democrticos no novo
s c u lo .

Sobre a democracia

201

Em compensao, o falo de um a economia em que p re d o m in a


o mercado exigir que as_empresas econmicas sejam po ssudas e
conroladas em suas formas capitalistas prevalecentes bem m e n o s
certo. Os governos internos das firmas capitalistas caracteristicamente no so dem ocrticos; s vezes so praticamente d e s p o
tismos administrativos. A lm do mais, a propriedade das firm as, o s
lucros e outros ganhos resultantes da propriedade so distribudos
de maneira muitssimo desigual. A propriedade desigual e o c o n
trole de importantes em presas econm icas por sua vez c o n trib u e m
em grande parle para a desigualdade nos recursos polticos m e n c io
nados no Captulo 14 e, assim, para considerveis violaes da
igualdade pollica entre os cidados democrticos.
Apesar desses obstculos, pelo final do sculo XX as a lte r n a
tivas histricas ao controle e propriedade capitalista p e rd e ra m
boa parle de seu apoio. Os partidos trabalhistas, socialistas e so c ia ldemocrticos h m uito ab a n d o n a ra m a nacionalizao da in d stria
co m o objetivo. Os governos liderados por esses partidos, ou q u e
pelo menos os incluem c om o parceiros ansiosos, rapidamente privatizaram as empresas estatais. A nica experincia digna de nota
de uma economia de m ercado socialista, em que empresas de p r o
priedade social fu ncionando num contexto de mercado eram i n
ternamente governadas por representantes dos trabalhadores (p e lo
m enos em princpio), foi extinta q uando se desintegraram a Iu g o s
lvia e seu governo com unista hegemnico. Para falar a v e rd a d e ,
nos pases capitalistas mais antigos, algumas firmas tle pro pried ade
dos empregados no apenas existem, mas prosperam. No o bstante,
os movimentos sindicalistas, os partidos trabalhistas e os trabalhado
res em geral no defendem m uito seriamente uma ordem e c o n m i
ca em que predominam firm as possudas e controladas p o r s e u s
empregados e Irabalbadores.
No fundo, quase certo que a tenso entre os objetivos d e m o
crticos e uma econom ia capitalista de mercado continue in d e f in i
damente. Existir m elhor m an eira de preservar as vantagens d o
capitalismo de m ercado e ao m e s m o tempo reduzir seus custos para
a igualdade poltica? As respostas proporcionadas por lderes e c i
dados nos pases dem ocrticos determ inaro em grande parte a
natureza e as caractersticas de dem ocracia no novo sculo.

202

R o b e r t A. D a h l

Dificuldade 2: a internacionalizao
J vimos por que provvel qu e a internacionalizao venha a
e x p a n d ir o domnio das decises to m a d a s pelas elites polticas e
b u ro c r tic as custa dos controles dem o crticos. Como afirmei 110
C a p tu lo 9, de uma perspectiva d e m o c r tic a, a dificuldade imposta
p e l a internacionalizao garantir q u e os custos para a democracia
s e ja m totalmente levados cm con ta q u a n d o as decises passarem
ao nvel internacional e reforarem os m e io s de responsabilizar as
elites polticas e burocrticas por suas decises. Agora, se e cama
e s s e s meios sero realizados algo que n o est muito claro.

Dificuldade 3: a diversidade cultural


C o m o vimos na Captulo 12, u m a homogeneidade cultural
m o d e r a d a foi favorvel ao d e se n v o lv im e n to e estabilidade da
d e m o c ra c ia em muitos dos pases d e m o c r tic o s mais antigos. D u
ra n te as ltimas dcadas do s c u lo X X , dois fatos nesses pases
c o n trib u ra m para um aumento na d iv e rsid a d e cultural. Ambos,
prov avelm ente, continuaro pelo s c u lo X X I adentro.
E m prim eiro lugar, alguns c id a d o s q u e habitualmente incor
ria m em discriminao junta ram -se e m m ov im en to s de identidade
cultural que buscavam proteger seus direitos e interesses. Entre esses
m o v im e n to s estavam os das pessoas de cor, mulheres, gays e lsbi
cas, m inorias lingsticas, grupos tn ic o s vivendo em suas regies
histricas, como os escoceses e os g a le se s na Gr-Bretanha, os fa
lantes do francs no Quebec e outros.
E m segundo lugar, a diversidade cultural nos pases democr
ticos m ais antigos foi m agnificada p o r u m nm ero maior de imi
gran te s, normalmente marcados por d ife re n as tnicas, lingsticas,
religiosas e culturais que os d istin guia m da populao dominante.
P o r inm eras razes, provvel q u e a im igrao, legal ou ilegal,
c o n trib u a indefinidamente para um a u m e n to significativo da diver
sid a d e cultural nas democracias m a is antigas. Por exemplo, as dife
re n a s econm icas estimulam os c id a d o s dos pases mais pobres a
se m u d a re m para os pases d e m o c r tic o s ricos, na esperana de
fugir da pobreza. Outros apenas d e se ja m m elhorar a qualidade de

S o b r e a dem ocracia

203'

suas vidas e e m ig ram p ara um pas rico dotado de m a io re s o p o r t u


nidades. 0 nmero d e pessoa s que procuram se m udar p a r a as d e - mocracias mais a n tig a s a u m enlou ainda mais rios ltim o s a n o s d o
sculo XX, com u m a in un dao de refugiados ate rro riz ad o s t e n
tando escapar da v io l n c ia, da represso, do genocdio, da f o m e , d a
limpeza tnica e d e o u tro s horrores que tiveram de e n f r e n ta r e m
seus pases de origem .
- As presses in fe rn a s som avam-se a essas presses e x te rn a s .
Empregadores e s p e r a v a m contratar imigrantes com nveis sa la ria is
e condies de (rabalh o qu e j no atraam mais seus c o m p a tr io ta s .
Imigrantes recentes queriam que os parentes no exterior se ju ntassem
a eles. Cidados m o v i d o s p o r sentimentos humanitrios e s im p le s
justia no desejavam forar esses imigrantes a p e r m a n e c e r para
sempre em campos d e refu giado s ou enfrentar a m isria, o te rro r e,
possivelmente, a m o r te im ediata esperando-os em seu pas.
Diante de p re ss e s externas e internas, os pases d e m o c r tic o s
descobriram que s u a s fronteiras eram mais porosas do q u e p r e s s u
punham. Era im po ssvel prevenir a entrada ilegal por terra ou p o r
mar sem enormes g a s to s p ara o policiamento das fro n te ir a s , de
maneira que, p a rte os custos, muitos cidados c o n s id e r a v a m d e
sagradvel ou in to le ra v e lm e n te desumana.
Parece-me im p r o v v e l que a diversidade cultural e a d if ic u l
dade que ela impe d im in u a m neste novo sculo. E b e m m a is p r o
vvel que essa d iv e rsid a d e aumente.
Se nem sem pre no p assado trataram da diversidade c u ltu ra l de
maneira coerente e m rela o s prticas e aos valores d e m o c r t i
cos. os pases d e m o c r tic o s podero fazer melhor no fu tu ro ? S er
que realmente f a r o m e lh o r ? Os variados arranjos d e s c r i t o s no
Captulo 12 e no A p n d ic e B oferecem possveis so lu e s q u e se
estendem da a ssim ila o , num extremo, independncia, n o outro.
Talvez haja outras. D e q u a lq u e r modo. mais uma vez a n a tu re z a e a
caracterstica da d em ocracia.dep en dero enormemente d a s irrunjos
criados pelos pa se s d e m o c r tic o s para tratar da d iversid ad e c u l tu
ral de seu povo.

204

Robert A. Dahl

Dificuldade 4: a educao cvica


E m bora nas pginas anteriores en no tenha dito muito sobre a
e d u cao cvica, voc lembrar q u e um critrio essencial para o
p ro c esso democrtico a c o m p r e e n s o esclarecida: dentro de r a
zoveis limites de tempo, cada cidado deve ter oportunidades iguais
e efetivas de aprender sobre as polticas alternativas pertinentes 'e
suas provveis conseqncias.
N a prtica, como que os c id a d o s costumam adquirir a e d u
ca o cvica? Os pases dem ocrtico s m ais antigos criaram muitas
rotas para a compreenso da poltica. P ara comear, a maioria dos
c id ad os recebe uma quantidade d e educao formal suficiente
p a ra assegurar a alfabetizao. S u a com preenso da poltica a u
m en ta mais com a ampla d ispon ib ilidad e da informao pertinente,
qu e pode ser obtida a baixo custo na mdia. A competio entre os
q u e d esejam postos polticos a c re sc en ta -se a este sorliiuento, pois
os partidos e os candidatos a n sio sa m e n te oferecem informao aos
eleitores (s vezes, entremeada c o m a des-informaol) sobre sua
histria e suas intenes. G raas aos partidos polticos e s o rg ani
z a e s de interesse, a quantidade de inform ao que os cidados
precisam para estar bem in fo rm a d o s, envolvidos ativamente na
poltica e politicamente eficazes na ve rd ad e diminuda para c h e
gar a nveis mais acessveis. U m partido poltico normalmente (em
u m a histria que os eleitores c o n h e c e m em linhas gerais, uma d ir e
o atual epie, em geral, a e x te n s o de seu passado e um futuro
b asta n te previsvel. Assim, os eleito res tm menos necessidade de
e n te n d e r cada uma das q u e st e s p b lic a s im portantes - em vez
d isso , simplesmente votam em c a n d id a to s do partido que esco lh e
ram c onfiando em que, se eleitos, esse s representantes adotaro
p o ltic a s de acrdo com seus interesses.
M u itos cidados tambm p e r te n c e m a associaes organizadas
p ara proteger e promover seus interesses especficos: grupos de
interesse, organizaes lobistas, g r u p o s de presso. Os recursos, as
ha b ilid a d e s polticas e o c o n h e c im e n to especializado disponvel
n e s s e s grupos de interesse o rg a n iz a d o s proporcionam aos cidados
u m tip o especial e, em geral, m u itss im o eficaz de representao na
v id a poltica.

Sobre a democracia

205

Devido c o m p e ti o partidria, influncia das o rg a n iz a e s


de interesse e s eleies competitivas, os lderes polticos p resu m em
cjue sero resp on sab ilizad os por realizar (ou pelo m e n o s tentar) o
programa de seus p a rtid o s e as promessas de cam p anh a. A l m d o
mais, embora de m o d o geral se acredite no contrrio, nos pa ses
democrticos mais a n tig o s eles normalmente o fa z e m .1
Por fim, im p o rta n te s decises governamentais n o r m a lm e n te
ocorrem por in c re m e n to , no por grandes saltos no escuro. C o m o
dado um passo de c a d a vez, as mudanas increm entais te n d e m a
evitar desastres paralisantes. Cidados, especialistas e lderes ap ren
dem com os erros, e n x e rg a m as correes necessrias, m o d ific a m a
poltica de ao e a ss im por diante. 0 processo rep etido tantas
vezes quantas forem necessrias. Embora cada passo parea decepcionantemente p e qu en o, c o m o tempo esse avano gradual prod uzir
mudanas profu nd as, at revolucionrias. Contudo, as m u d a n a s
ocorrem pac ific a m ente e adquirem um apoio pblico to vasto, que
tendem a durar.
Para alguns obse rv a do re s, essa maneira incrementai de tratar
da questo nas coxas p a re c e totalmente irracional, m as num e x a m e
mais atento parece u m a forma bastante racional de realizar im p o r
tantes mudanas e m u m m undo de grande incerteza.2 A s decises
mais desastrosas no s c u lo XX foram as tomadas po r lderes a uto1 Esla e s se n c ia lm e n te n d e s c o b e r ta de diversos estu d o s c u i d a d o s o s . C o m p a r e o
estudo de 13 p ases d e m o c r t i c o s feito por H an s -D iete r K l i n g e n i a n . R i c h a r d I.
H o f fe r b e r t , lan B u d g e et ai.. P arties. P olicies a n d D e m o c ra c y . B o u k l e r .
W estv iew . 1994. U m e s t u d o de 3 8 governos em 12 pases d e m o c r t i c o s t a m
bm encontrou e n o r m e c o n g r u n c i a entre as idias d o s c i d a d o s e as d o s q ue
to m avam as d e c i s e s , e m b o r a essa congruncia f osse m ais e l e v a d a em p a s e s
com sistem as e l e i t o r a i s d e rep resentao proporcional cio q u e e m p ases c o m
sistemas F P T P ; J o h n D . H u b e r e G. Bingham Powelt J r .. C o n g r u e n c e B e tw e e n
Citizens an d F olicv M a k e r s in Tvvo Vision s of Liberal D e m o c r a c y , W orld P o -

litics 46, 3. abril d e 1 9 9 4 . p. 29 ss.


Charles E. L in d u l o m m o s t r o u a racionalidade do p e n s a m e n t o o b s c u r o " p o r
m tod o s i n c r e m e n ta is e m a r tig o origin al. The S cien ce o f M u d d l i n g T h r o u g h .
Public Adm iirstration R eview 19, 1959. p. 78-88. V eja t a m b m L i n d b l o m .
StilI M ud dlin g. N o t Y e t T h r o u g h " , Democracy a n d M a rk cf System . O s l o .
N orwegian U n i v e r s i t y P r e s s , 1988. p. 237-262. L in d b lo m t a m b m uso u a e x
presso increm entaiism o desarticulado, sobre o q u e m u ito e s c r e v e u . V e j a s e u

The futelligence o f D e m o c ra c y: Decisiou M aking Through M u tu a l A djiistnienl.


N o va Y o rk , Free P r e s s , 1 9 6 5 .

206

Robert A. Dah!

ritiios livres das restries democrticas. Enquanto as democracias se


vivavam de alguma forma, lderes despticos encerrados em uma
viso de mundo estreita adotavam polticas de autodestruio.
Assim, com todas as suas im perfeies, essa soluo conv en
ciona! para atingir um bom nvel de com petncia cvica tem muito
a ser dito a seu favor.3 No en tanto, receio "que ela no continuar
satisfatria no futuro. Trs fatos inter-relacionados me parecem ter
a probabilidade de tornar muito insuficiente a soluo convencional.

Mudanas na escala
Devido maior internacionalizao, aes que afetam de
m o d o considervel a vida dos cidados abrangem reas cada vez
m ais amplas e nmeros cada vez m aiores de pessoas dentro de seus
limites.

Complexidade
Em bora o nvel mdio da edu cao formal tenha subido em
todos os pases democrticos (e pro vavelm ente continuar a subir),
a dificuldade para entender os n egcios pblicos tambm aum en
tou e pode ter superado as c o n q u ista s de nveis superiores de e d u
cao. Durante os ltimos c in q e n ta e tanios anos, o nmero de
questes diferentes que in te re ssa m aos polticos, ao governo e ao
E s ta d o aum entou em to d o s o s pa se s dem ocrticos. N en hu m a

? P o r e xem p lo, B en ja m in I. P a g e c h e g a a u m ve rdito favorvel so b re o s eleitores


n o rle - a m e r i c a n o s em C hoices a n d F.chocs in Prexnienlial FJeclions: Rulionai

M an and Elecloral U cm ocraiy, C h i c a g o , U n iv er sily o f C h ic a g o Pre ss . 1978.


N o ob stante , M ichael X. Delli C a r p i n i e Scott K e e le r c on clu em que ' um a das
d e s c o b e r ta s m ais im p ortan tes - e m a i s p e r t u rb a d o r a s - cie nossa p es q u isa s o as
g r a n d e s la cun as de c o n h e c i m e n t o s e n c o n t r a d a s en tre o s grup os em d e s v a n ta g e m
so c i o e c o n m i c a e os m ais p r i v i l e g i a d o s , U lial Aniericans Know A hont Polilics
a n d Whvll Matters. New Haven e L o nd res . Y ale University Press. 1989. p. 287.
J a m e s Fishkin, The Voicc o f he P eoplc. P ublic Opinion and D em ocracy. N e w
H a v e n e Lo nd res. Yale U n i v e r s i t y P r e s s , 1995, faz um a crtica m ais sev era,
c o m r e c o m e n d a e s para a i n t r o d u o d e n o v a s institui es para a j u d a r na s u
p er a o d a s deficincias d e c o m p r e e n s o .

Sobre a democracia

207

pessoa pode ser e s p e c ia lis ta em todas essas q u e s t e s - e m m a is


de algumas, na -verdade. Por fim, as opinies sobre p o ltic a s no
esto apenas repletas de incerteza, ms em geral e x ig ia m difceis
julgamentos s o b re as negociaes.

Comunicaes
Durante o s c u lo X X , o quadro de referncias social e tcnico
da comunicao h u m a n a passou por extraordinrias m u d a n a s nos
pases avanados: telefone, rdio, televiso, fax. te lev is o interati
va, Internet, p e sq u isa s de opinio quase simultneas ao s eventos,
grupos tem ticos e assim por diante. Devido aos c u sto s re la tiv a
mente baixos da co m u n ic a o e da informao, a q u a n tid a d e bruta
de informao disp onvel sobre questes polticas em t o d o s os n
veis de c o m p lexidade aum entou imensamente.'1 N o o b s ta n te , essa
disponibilidade m a io r da informao talvez no leve a u m a c o m
petncia maior o u m aior compreenso - a escala, a c o m p le x i d a d e e
a maior quantid ad e de informao impem exigncias s e m p r e mais
pesadas s c a p a c id ad e s dos cidados.
Por essa ra z o , u m a das necessidades im perativas d o s pases
democrticos m e lh o ra r a capacidade do cidado de se e n v o lv e r
de modo inteligente na vida poltica. No pretendo s u g e r ir que as
instituies p ara a educao cvica criadas nos s c u lo s X I X e X X
devam ser a b a n d o n a d a s, mas acredito que nos p r x im o s a n o s essas
vehas instituies precisaro ser melhoradas pelos n o v o s m e io s da
educao cvica, d a participao poltica, da in form ao e da deli
berao que u s a m criativamente a srie de tcnicas e te c n o lo g ia s
disponvel no s c u lo X X . Mal comeamos a p ensar a s rio a res
peito dessas po ssibilidades, menos ainda a test-las e m e x p e r i
mentos de p eq u e n a escala...
Ser que os pases democrticos - novos, a n tigos ou em tran
sio - co n segu iro corresponder a essas dificuldades e a outras
que ce rta m e n te te r o de enfrentar? Se falharem , a l a c u n a entre

1 Em 1930, u m t e l e f o n e m a de trs m inutos de Nova Y ork p a r a L o n d r e s cu s tav a


cerca de t r e z e n t o s d l a r e s (p elo d lar de 1996): em 1996. c u s t a v a m a i s on m e
no s um dlar, E c o n o n s , 18 de o u tubro de 1997. p. 79.

208

R o b e r t A. Dahl

id ea is e realidades democrticas, j grande, aum entar b e m mais. e


a era de triunfe dem o crtico ser seguida por u m a e ra .d e de c a d n
cia e queda da dem ocracia.
P o r todo o sculo XX, os pases democrticos ja m ais faltaram
para os crticos, q u e anunciavam confiantes que a d e m o c ra c ia esta
va e m crise, e m srio perigo ou mesmo condenada. M u ito bem,
pro va ve lm e nte a lg u m a s vezes correu um srio perigo - m as no
e steve condenada. A contece que os pessimistas e sta v a m prontos
para renunciar dem ocracia. Destruindo suas funestas previs es, a
experin cia re v e lo u que, uma vez firmemente e s ta b e le cid as num
pas, as instituies democrticas se mostrariam n o ta v e lm e n te vi
g o ro sa s e ex uberantes. As democracias revelaram u m a inesperada
c a p a c id ad e para tratar dos problemas que tiveram de e n fre n ta r sem m u ita ele g nc ia e sem grande perfeio, m as de m o d o satis
fatrio.
S e as d e m o c ra c ias mais antigas enfrentam e s u p e r a m su a s difi
c u ld a d e s 110 s c u lo X X , elas poderiam afinal se tran sfo rm a r em
d e m o c ra c ias v e rd a d e ira m e n te avanadas. 0 sucesso d a s d e m o c ra
cias avan ad as pro porcionaria ento um farol para to d o s os que
ac re d ita m na d e m o c ra c ia pelo mundo afora.

Apndice A

Os sistemas eleitorais

S e voc deseja aprender mais s o b r e os sistem as eleitorais, um


b o m lugar para comear The International 1DEA llandbook o f
Electora! System Design. editado p o r A n d re w Reynolds e Ben
R e illy (Estocolmo, International In stitu te for Democracy and
E ie c to ra l Assistance. 1997).
E le divide o mundo dos siste m a s eleitorais" em trs grandes
la m lia s : os sistemas pluralistas d e m a io ria , os sistemas de repre
s e n ta o proporcional e os sistem as d e representao semiproporcional. O sistema First-Past-the-Post - FPTP. comparado ao sistema
d e R epresentao Proporcional no C a p tu lo 11, apenas um dos
q u a tr o tipos dos sistemas pluralistas d e maioria. Entre os outros
e s t o o sistema de voto alternativo, o V A (tambm conhecido
c o m o sistema de voto preferencial), e o sistema, de eleies em
d o is turnos usado na Frana.
E m b o ra o sistema de voto a lte r n a tiv o seja usado somente na
A u s tr lia (e numa forma alterada n o es ta d o de Nauru. uma ilha tio
P a c fic o ), alguns cientistas polticos o a p o ia m vigorosamente. N e s
se sistem a, os candidatos podem s e r e sc o lh id o s a partir de distritos
c o m u m nico membro, como a c o n te c e no FPTP. Contudo, ao
c o n tr r io do FPTP, os eleitores c la ssific a m o s candidatos: um
c o m o primeira opo, dois com o s e g u n d a , trs como terceira, e
a s s im po r diante. Se nenhum c a n d id a to obtm a maioria dos votos,
o c a n d id a to com o total mais b a i x o e lim in a d o e as segundas
o p e s dos eleitores so contadas. I s so continu a at que um candi
d a to o btenha 50% dos votos. O s is te m a de dois turnos dos france
s e s v is a a resultado semelhante. A m b o s evitam o defeito potencial

210

RoBert A. DHU

do F P T P : se m ais de dois candidatos d is p u ta m u m posto, este po


d e r se r conquistado por um candidato q u e -a m aioria dos eleitoresr e je ita ria , se Jhes fosse dada a opo. N a v erd ade, o sistema de
v o t o alte rn ativ o proporciona essa oportunidade.
O s sistemas de representao proporcional caem em (rs grupos.
O m a is c o m u m , de longe, o sistema de lista, em que os eleitores
e s c o l h e m os candidatos de uma lista fo rn ec id a pelos partidos pol
tic o s; o n m e r o de candidatos eleitos est estrita m e n te relacionado
c o m a p ro p o r o de votos lanados para o p a rtid o do candidato. No
s i s te m a m isto proporcional de participantes u s a d o na Alemanha, na
It lia e ultim am ente tambm na Nova Z e l n d ia , alguns candidatos
( p o r e x e m p lo , a metade) so escolhidos de u m a lista nacional de
re p r e s e n ta o proporcional e os outros d e distritos com um s
m e m b r o . A s s im , argumentam seus d e fe n so re s , o sistema de lista
f o r n e c e parte da proporcionalidade do s is te m a de representao
p r o p o r c io n a l, mas, como o FPTP, tem m a io r probabilidade de pro
d u z ir um a m aioria parlamentar do que u m sis te m a puro de repre
s e n ta o proporcional.
U m s iste m a de representao p ro p o rc io n a l muitas vezes de
f e n d id o p elos cientistas polticos mas r a r a m e n te utilizado (a exce
o a Irlanda, onde empregado desde 1921) o sistema de voto
n ic o translerv el, VUT. Como acontece no sistem a de voto alter
n a tiv o d e sc rito anteriormente, os eleitores classificam os candidalos - m a s, ao contrrio do sistema V A . o V U T empregado em
distritos com muitas participantes. Seguindo u m mtodo de contagem
dc v o to s m u ito complexo para ser aqui d esc rito , o V U T assegura
q u e no s distritos com muitos membros os p o s to s sero conquista
d o s p e lo s candidatos de classificao m a is elevada, produzindo
u m a d is trib u i o bastante proporcional do s asse n to s entre os parti
do s p o ltic o s.'lim b o ra os eleitores na Irland a paream muito satis
feitos c o m o V U T , bem provvel que s u a com plexidade tenha
d e s e s tim u la d o seu uso em outros cantos.
O m a n u a l descreve nove sistemas e s u a s conseqncias. Alm
do m a is , ele tam bm proporciona um ju d ic io s o Aconselhamento
para q u e m planeja um sistema eleitoral". S e g u id a s de curta expli
c a o , e stas s o algumas de suas reco m e n d a e s:

Sobre a democracia

Z ll

Mantenha a simplicidade.
No .tenha medo de inovar.
Erre a favor da incluso.
Estabelea a legitimidade e a aceitao entre todos os atores
essenciais.
Procure maximizar a influncia do eleitor.
Equilibre isto em relao ao estmulo a partidos polticos c o e
rentes.

A existncia de um n m e ro razoavelmente grande de o p e s


de sistemas eleitorais nos a po nta trs observaes. Em prim eiro
lugar, se um pas dem ocrtico possui um sistema eleitoral que no
serve muito bem s suas necessidades, deve substitu-lo. Em s e
gundo lugar, o sistema eleitoral de um pas pode ser talhado de
acordo com seus aspectos particulares: histricos, tradicionais,
culturais, e assim por diante. E m terceiro lugar, antes de adotar um
novo sistema eleitoral (ou d e c id ir m anter o existente), as possveis
alternativas devem ser c u id a d o sa m e n te investigadas com a ajud a
d e competentes especialistas em sistem as eleitorais.

Apndice B

A acomodao poltica nos pases


tnica ou culturalmente divididos

Os arranjos criados em p a s e s democrticos para assegurai' um


grau satisfatrio de acom o d a o poltica enlre diferentes subculturas caem mais ou menos em do is tipos - democracia de associa
o 5 e arranjos eleitorais.
A s democracias con so ciacion ais resultam na formao d e
grandiosas coa/ises de lderes polticos depois de eleies s o b
sistem as de representao p rop orc io na l que assegurem a cada su b cultura uma parcela de assentos no.L egislativo mais ou menos p r o
porcional ao relativo tamanho d e seu voto. A principal autoridade
n e ssa questo Arend L ijpliart, q u e nos d uma boa viso p a n o
r m ic a em seu Democracy in Plural Socieies: A Compara! ive
Exploralion (New llaven e L on dres, Yale University Press, 1977,
Cap. 3, p. 53-103).
Existiram sistemas de d e m o c ra c ia consociacional na Sua, na
Blgica, na Holanda de mais ou m eno s 1917 aos anos 1970 c na
ustria, de 1945 a 1966. Os tipo s de subculturas e os arranjos p o l
ticos para a obteno do c o n se n so e ra m diferentes em cada pas. O s
suos diferem enlre si na lngua m aterna (alemo, francs, italiano
e romanche), na religio (p rotestante, catlica) e no canto. As d i
ferenas em lngua e religio at certo ponto se entrelaam: alguns
a le m e s so protestantes e alg u n s catlicos, ao passo que alguns
franceses so catlicos e outros protestantes. Esse entrelaamento
d a s diferenas atenuou os con flitos de lngua e religio, que p ra ti
c a m e n te no existem na Sua m od erna. O s cantes menores s o

214

- R o b e r t A. D a h l

caracterrsticamente bastante h o m o g n e o s em relao lngua e


religio,-lin resultado-da histria e do planejamento. Os arranjos
polticos consensuais do pas esto reco m en dado s pela Constitui
o da Confederao Sua, m as tm g ra n d e apoio nas atitudes e na
cu ltu ra poltica do povo suo.
Os belgas diferem em lngua (fra nc s e flamengo), religio
(protestantes, agnsticos, catlicos) e regio. Duas provncias so
b asta n te homogneas. Uma, vizinha d a Frana, predominante
m e n te de fala francesa e protestante ou agnstica: a outra, vizinha
d a H o la n d a , flamenga e c a t lic a ; n o c e n tro . Bruxelas mista.
O sistema poltico consensual consiste de gabinetes multipartidrios
e go vern os de coaliso que n o rm a lm e n te incluem representantes do
segm en to protestante francfono e do segm ento catlico e flamengo.
Durante muitas geraes, os holandeses estiveram seriamente
divididos em quatro pilares distintos: catlico, protestante, socia
lista e liberal. Essas diferenas interpenetrav am praticamente todos
os relacionam entos e atividades, da poltica ao casamento, vizi
n h a n a , clubes, sindicatos, jo rn a is e outros. Um conflito sobre a
e d u c a o religiosa que irrompia em e s co la s apoiadas pelo Estado,
e m que representantes dos dois pilares religiosos eram lanados
c o n tra os defensores dos dois g ru p o s leigos, mostrava-se to am ea
a d o r para a estabilidade da d e m o c ra c ia holandesa que depois de
1917 foi criado um sistema c o n s o c ia c io n a l em que todos os qua
tro grupos estavam representados no gabinete e as decises exigiam o
consentimento de todos os quatro. (Veja Arend Lijphart, The Poliics

o f Accomodahon: Phiralisiu and Democracv iu lhe Netherlauds


[B e rk e le y , University of C a lif rn ia P r e s s , 1968].) A soluo dos
h o lan d e se s para o conflito relativo s escolas foi providenciai' o
a p o io do Estado para as escolas se p a ra d a s de cada um dos quatro
p ila re s . Quando a intensidade das d ife re n as religiosas diminuiu
nos anos 1970. tambm dim inuiu a necessidade de coalises para
um go verno dos quatro partidos. E ntretan to , o sistema multiparlid r io e a representao prop orcio nal garantiram que os governos
na H o la n d a continuassem a ser co a lis e s de diversos partidos.
S em dvida, democracias c o n so c ia c io n a is bem-sucedidas so
ra ra s porque as condies que a ju d a m a torn-las viveis so raras
( e m Democracv in Plural Socielies, L ipjhart descreve nove dessas
c o n d i e s favorveis). A c o n v en i n c ia da soluo consociacional

Sabre a democracia

215

para sociedades d iv id id a s tem sido.contestada com essa s f u n d a


mentaes: ( i ) em m u ito s pases culturalmente divididos, as c o n d i
es favorveis (e ta lv e z necessrias) so frgeis d e m a is ou n o
existem; (2) os arranjos consociacionais reduzem im e n s a m e n te o
importante papel da oposio 110 governo democrtico (para esta c rti
ca, veja South Africa's Negotiated Transition: Democracy, Opposition,
and lhe New Constitutional O r d e f . de Courtney Young e an S hapiro,
Democvacv's Place, Shapiro. ed. jlthaca, Cornell U n iv ersity P re ss,
1996], p. 175-219); e (3) alguns crticos preocupam-se c o m a p o s
sibilidade de vetos m tu o s e com a necessidade de c o n s e n s o q u e
levassem a exagerado im passe. Por exemplo, em div e rso s m e s e s , a
Holanda era obrigada a cria r um gabinete multipartidrio a c e it v e l
para todos os pilares . U m a vez aprovada a coalizo d o g a b in e te ,
o impasse no c he ga v a a ser um problema.
Alguns cientistas poltico s argumentam que u m a a lte rn ativ a
possvel seria a e la b o ra o de arranjos eleitorais que p r o p o r c i o n a s
sem bons incentivos p a ra os lderes polticos form arem c o a lis e s
eleitorais antes e durante, as eleies parlamentares 011 presidenciais
(veja, por exemplo. D o n a ld L. Horowitz, Ethnic Groups in C o n flid
(Berkeley, University o f Califrnia Press. 1985] e A Deniocratic

South Africa? Constitutional Eugiueering in a D irided Society


[Berkeley, University o f Califrnia Press. 1991]). A in d a se d e s c o
nhece a melhor m a n e ir a de chegar a isto. E evidente que 0 F P T P
o menos desejvel dos sistemas, porque poderia permitir a uni g rup o
adquirir uma es m a g a d o ra m aioria de assentos, tornando d e s n e c e s
srias a negociao, as solues conciliatrias e as coalizes. A lg u n s
observadores e n c o n tra m m ritos 110 sistema do voto a lte r n a tiv o
descrito no A p n d ic e A . A s exigncias de distribuio p o d e r ia m
obrigar os candidatos presidncia a obter uma p o r c en tag e m m
nima de votos de m a is d e u m a das principais subculturas ou g r u p o s
tnicos. (No obstante, n o Qunia, apesar da exigncia de que
para ser e le i t o p r e s id e n te o candidato deve r ecebei p e l o m e n o s

25% d o s v o t o s e m p e l o menos cinco das oito p r o v n c ia s .... e m


1992. uma o p o s i o dividida permitiu a Daniel Arap M o i to rnar-se
presidente c o m a p e n a s 35% da votao [The Internationa! IDEA
Handbook o f Eleclorat System Desigu. e ditado p o r A n d r e w
Reynolds e B e n R e i i l y - Estocolmo. Instituto In terna cional para
a D e m o c r a c ia e A s s i s t n c i a Eleitoral. 1997. p. 1.09(1].)

216

Robert A. Dahl

O u ento os principais p o sto s p o d e ria m ser distribudos entre


o s principais grupos tnicos s e g u n d o uina frmula fixa com a qual
to d o s concordaram. Entretanto, n e n h u m desses garante um fim
p e r m a n e n te a conflitos culturais divisivos. Sob a tenso do confo
tn ic o , todos os arranjos criativos que levaram a estabilidade por
a lg u m tempo ao Lbano, N igria e ao S r Lanka irromperam em
g u e rra civil ou governo autoritrio.
H uma concluso ap a re n te m en te inevitvel: no existe n e
n h u m a soluo geral para os p r o b le m a s dos pases culturalmente
dividido s. Qualquer soluo dever ser feita sob medida em relao
configurao apresentada por c a d a pas.

Apndice C

A contagem dos pases democrticos

Quantos pases dem o crticos existem? Em qu e p o n to de unia


escala entre d e m o c r a c ia e autocracia entraria u m a d e te rm in a d a
nao - como a do le ito r, por exemplo?
Imagino eu que a lg u n s leitores deste livro sintam m u ita n e c e s
sidade de obter um a co n ta g e m precisa, bem fu n dam en tad a e a tu a li
zada do nm ero de p a se s democrticos, e que o u tro s de se ja r o
encontrar uma resp osta para a segunda pergunta. P a ra e n c o n trar
esta resposta, p re c iso responder antes primeira.
No nada fcil. U m a coisa dizer que um pas d e m o c r tic o
deve possuir todas as instituies da poliarquia d esc rita s no C a p
tulo 8, mas outra b e m diferente julgar se elas re a lm e n te e x istem
num determinado pas. Concluir que um pas d e m o c r tic o , no
sentido de possuir as instituies polticas da d e m o c r a c ia polirquica, exige p elo m e n o s dois critrios: que as in stitu i e s real
mente existam 110 p a s e qu e existam em ou acima de a lg u m limite
on Unha, abaixo da qual diramos que o pas no d e m o c r tic o .
Um vasto estoque de inform ao sobre os pases do m u n d o p r o v i
denciado por o b s e r v a d o r e s independentes ajuda im e n s a m e n te a
chegar-se ao p rim eiro critrio. O segundo mais c o m p li c a d o e um
tanto arbitrrio. U m a so lu o presumir que a linha est m ais ou
menos 110 nvel e x iste n te nos pases europeus e nos de ln gu a in g le
sa - as dem ocracias m a is antigas. Implcita ou e x p lic ita m e n te , essa
a soluo com um . J u lg a m o s que um pas d e m o c r tic o a penas
se as grandes in stitu i e s polticas democrticas e x is te m ali num
nvel relativo.

218

R o b e r t A. Dahl

Nos ltim os an os, muitos estudiosos e muitas org a n iz a es de


pesquisa tentaram c h eg a r a opinies bastante bem f u n d a m e n ta d a s
em relao a pases q u e correspondem satisfatoriam ente ou no aos
critrios d em o crticos. Para isso, eles usaram muitas v e z e s critrios
sem elhantes m as no idnticos. Felizmente, os resultados tendem a
concordar, ainda q u e a linha exala entre d e m o c ra c ia e nod em ocracia seja um tantinho arbitrria.
M encionarei trs esforos desse tipo guisa de ilustrao.
U m a tabela em m e u livro Democracy and lis Crilics (N e w H aven e
Londres, Yale U n iv e rsity Press, 1989) mostra o au m en to no n m e
ro de d em ocracias polirquicas de 1850 a 1979; usei essa tabela
para a Figura 1 (pg. 18). Uma outra tabela desse m e s m o livro
(Tabela 17.3, na p. 2 4 1 ) classifica 168 pases, circo 1 9 8 1 - 1 9 8 5 , em
sete categorias, in d o de poliarquias plenas, em que e x iste m quatro
das principais instituies polticas democrticas, a reg im e s a u to
ritrios extrem os, e m que no exisle nenhuma. E ssas d u a s tabelas
basearam-se no trabalho de Michael Coppedge e W olfgang Reinicke.
que usaram a m e lh o r informao disponvel para ju lg a r o nvel re
lativo em cada pas para cada uma das quatro instituies d e m o
crticas bsicas: e le i e s livres e justas, liberdade de expresso,
fontes a lte rn ativ as e in depen dentes de in fo rm a o e a u to n o m ia
associativa. Eles e x p lic a m seu mtodo em M e asu rin g P o ly archy ".
Sfiidies in Comparativc International Developuient 25, 1 (P rim a v e
ra de .1990), p. 5 1 -7 2 , que envolve uma enorm e q u a n tid a d e de pes
quisa cuidadosa e n o foi repetido. (Contudo. C o p p e d g e descreve
rapidam ente a esc a la e emprega produtivamente as v e lh a s classifi
caes de M o d e rn iz a lio n and Thresholds of D em ocracy: Evidence
for a C o m m o n P a t h , Inequality. Democracy. and Economic
Developuient, - e d i t a d o por Ma nus I. M idlarsky [ C a m b r id g e ,
Cambridge U n iv e rsity Press, 1977]. p. 177-201.)
Uma fonte til diferente, prontamente disponvel e atualizada, a
p u b lic a o an ual da o r g a n iz a o no-partidria F r c e d o m H o u se ,

Freedain in lhe World: The Animal Survey o f Political Righls and Civil
Liberties, 1996-1997. S e tiver acesso Internet, voc encontrar a lista
de pases em: http:/A vww .fre.dom liouse.org/poliiical/frtablel.htm .
A Freedom H ouse classifica os pases em duas escalas, cad a uma de
las indo de m ais livre (1) a menos livre (7), um a para os direitos
civis e outra para as liberdades civis. Quando contei to d o s os pases

Sobre a democracia

_ "21-9

c o m a classificao 1, mais livre, em direitos polticos, e 1, 2 ou 3


em liberdades civis, descobri que 56 pases correspondiam aos dois
critrios e todos, penso eu, cabiam m u ito b e m em outros critrios
so b re as instituies democrticas nesses pases. Contudo, nem a
n dia, nem o Brasil nem a Rssia atingiram es se s nveis: a Freedom
H o u s e classifica a ndia como 2 -em d ire itos polticos e 4 em liber
d ad e s civis; a Rssia, 3 em direitos polticos e 4 em liberdades civis.
Se tivssem os de inclu-los, o total c h eg a ria a 58 pases.
O utra fonte uma anlise feita pela U nive rsid ad e do Colorado
e m 1994 de 157 pases, que a Polity III m a n t m no seguinte site da
Internet: http://isere.coloiado.edu/pub/dalasct/nolitv3.
O s 157 pases recebem uma p o n tu a o n u m a escala de 10 para
a d e m o cra c ia (0 = baixa. 10 = alta) e em o u tra , tam bm de 10. para
a autocracia (0 = baixa, 10 = alta). D esses. 65 pases receberam
u m a pontuao de 0 para autocracia e p o n tu a e s de 8, 9 ou 10
pa ra dem ocracia. Esse o total m ostrad o p a r a 1995 na Figura 1.
E m b o ra fosse razovel que cham ssem o s de democrticos todos
es se s pases, ainda poderamos julg-los d e m o cr tic o s em varia
dos graus, por assim dizer. Ento seria p ossv el classificarmos os
35 pases com 10 na escala dem ocracia c o m o os mais democrti
c o s '. os sete com 9 pontos como ra z o a v e lm en te democrticos e
os 23 com 8 pontos como levemente d e m o c r tic o s .
C ontudo , a Polity 111 omite a m a io ria d o s microestados, pases
c o m o a rep blica de San M arino ( c o m 2 4 m il habitantes) ou as
p e q u e n a s ilhas do Caribe e do Pacfico, c o m o Barbados (56 mil
hab itan tes) ou a Micronsia (123 mil habitantes). No obstante, na
e sc a la da Freedom House, San M arino. B a rb a d o s e a Micronsia.
es t o no topo em direitos polticos e lib e rd a d e s civis, merecendo
esta r entre os pases mais democrticos''.
R esum indo: embora parea no existir uma contagem com
p leta , confivel e atualizada de todos os pases democrticos uo
m u n d o , as duas fontes permitem estim ativ as bastante boas. O mais
i m p o r ta n t e para os leitores deste liv ro t a l v e z seja o fato de que
e s s a s duas fontes permitiro ver co m o esp e c ialista s independentes
c la ssific a m um determinado pas c o m m e d id a s diretamente perti
ne n te s para a democracia.

Referncias bibliogrficas

im enso o nmero de liv r o s e a rtig o s que tratam direta ou


indiretam ente do assunto democracia. Eles d atam desde o sculo
IV a.C., com obras de A ristteles e Plato, e no menos de uma
c e nte na de obras publicadas no fuio passado. Evidentemente, a lista
apresentada a seguir est inco m pleta, a s e le o talvez seja um tanto
arbitrria. Em todo caso, se vo c quiser inv estig ar um tpico mais
p ro fu nd am ente do que permite m e u breve tratam ento ou se desejar
e x p lo ra r a democracia a partir d e outro p o n to de vista, essa lista
p o d e r ajudar. J citei algumas o b r a s nas n otas.

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ndice

Assemblias de cidados: Dinamarca, Islndia, Noruega, Sucia, 28


Assemblias populares. Veja Representao, governo representativo
A ssociaes, necessidade, 111
A tenas: adoo do governo d e m o c r tic o , 21; democracia em, 13:
governo de, 22; Pricles sobre, 51
A utodeterminao: vantagem d e m o c r tic a , 66-67
C apitalism o de mercado: associado dem ocracia. 184-186; efeitos
prejudiciais democracia, 1 9 1-19 5
C a rla de direitos: nas constituies d o s pases democrticos, 136
C idad an ia, inclusive. Veja Sufrgio universal
C o m p etncia dos cidados. Veja Ig u a ld a d e poltica
C on dies favorveis e d esfav orv eis para a democracia. Veja
Democracia, condies para
C ondies para a democracia. Veja tambm Conflitos culturais; C a
pitalismo de mercado
Conflitos culturais: Apndice B, 21 3; dem ocracia de associao. 170:
problema para as democracias, 166; separao. 172: sistem as
eleitorais, 171; solues para a a ssim ilao, 167-170
C onsolidao das instituies d e m o c r tic as, 12
Constituies: importncia das dife re n as nas. 141-144; o pes
bsicas, 154-156; orientaes so b re as, 156-158; variedades
nos pases democrticos, 135-141
Critrios para um processo d e m o c rtico , 49
Democracia, condies para: conflitos culturais, 166-173; controle dos
militares e da polcia, 165-166: convices democrticas e cultura.
173; desenvolvimento econm ico e economia de mercado, 175;
efeitos adversos da interveno estrangeira, 163-164

228

Robert A. Datil

D em ocracia: critrios, 49-52; definio de, 48-49; origens da, 17-35:


origem da palavra, 21; principais elementos da, Fig. 3, 40; razes
para sua disseminao, 180-JSJ; repblica, 26; transio para a,
12; vantagens, 58-74
D e m o c r a c ia , dificuldades da: a diversidade cultural, 202-203: a
in fo rm a o e a compreenso dos c ida d o s, 204-208; a interna
cio n a liz a o , 202; a ordem econmica, 2 0 0 -2 0 1
D e m o c r a c ia em grande escala: instituies p o ltic a s necessrias .
9 7-113; necessidade de representantes e le ito s, 106-109; origens
e de senvolvim ento, 100-101; resumo da, F ig . 6, 99
D em ocracia participante. Veja Representao, governo representativo
D e s e n v o lv im e n to Iuima.no: vantagem d e m o c r tic a , 68-71
D ire ito s sociais e econmicos nas constituies d os pases democr
ticos, 136-137
D ire ito s : va n ta g em democrtica, 61-64
D iv is e s culturais, solues para: Blgica, 2 1 3 -2 1 4 ; Holanda. 213214; S ua, 213-214
E le i e s . Veja Representao, governo r e p re se n ta tiv o
E s c a la da dem ocracia. Veja Tamanho do sis te m a poltico
E s ta d o : de fin i o, 52-53
E u r o p a : orig en s das instituies dem ocrticas na, 27-31
F la n d re s : incio do desenvolvimento d e m o c r tic o , 30-31
F lo r e n a : c o m o repblica, 25
G o v e r n o parlamentarista: origens do, 139-141
G o v e r n o presidencialista: origens, 139; versus siste m a s parlamen
taristas e m pases democrticos. 139
G r c ia : c o m p o sta de cidades-estado. 21
H o la n d a : incio do desenvolvimento d e m o c r tic o , 30-31
Igualdade: lgica da, 20; restrio , 34-35; voto em igualdade como
exignci democrtica, 49; (\'eja tambm Igualdade poltica)
Igualdade poltica, justificativa para: com petncia dos cidados. 8991; igualdade intrnseca, 77-81; incluso de a dultos como critrio
dem ocrtico, 90-92
I n c lu s o de adultos: critrio democrtico, 49-50. Veja tambm Igual
d a d e poltica
n d i a : e x p lic a e s para a democracia, 1 7 6-18 0
I n f o r m a o : necessidade de fontes alternativas d e , 111-112

Sobre a democracia

229

Inglaterra: crescimento do P a rla m e n to , 31-35; eleitorado de 1831 -1931, Fig. 2, 34


Instituies democrticas: aprofundamento nas velhas democracias, 12;
origens no norte da E u ro pa, 27-31
Interesses pessoais: proteo d a d e m o cracia, 65-66
Islndia: origens democrticas, 30-31.
Itlia: governo popular nas cida d e s-e sta d o , 25
Julgamentos ticos: diferentes das opinies cientficas. 86-88
Legislativo unicameral versus b ic a m e ra l nos pases dem ocrticos,
137-138
Liberdade de expresso: n e c e ss id a d e de, 110-111
Lijphart, Arend: sobre a d e m o c ra c ia de associao, 213-214
M adison, James: definio d e r e p b lic a e de democracia, 26
M ill, James: sobre o sistem a de representao , 119-120
M ill, John Stuart: necessidade d o g o ve rno representativo, 108-109;
sulrgio, 91
Montesquieu, 31; sobre a re p re s e n ta o , 1 19
Organizaes internacionais: a s p ec to s no-democrticos das. 128^ 132
Pases democrticos: A p nd ic e C, 217; nmero de, 18
Participao: critrio democrtico, 49: custos da. Tabela 1, 122-124
Partidos polticos: bipartidarism o versus sistemas multipartidrios,
153-154; em pases democrticos, 147-154: origens dos, 100-105
Paz. busca da: entre as d e m o c ra c ia s , 70-71
Po der: tendncia a corromper, 87-91
Poliarquia, democracia po li rq u ic a : critrios para a d em ocracia,
Fig. 7, 106; definio, 104; escala, 116-117
Prosperidade: caracterstica dos pases democrticos modernos, 71-74
Referendes em pases d e m o c r tic o s, 139
Regim es antidemocrticos, q u e d a , 1
Representao, governo rep resentativo : comparao com os g r e g o s
ou democracia de a sse m b l ia , 117-120; funcionrios ele ito s
como exigncia dem o c r tic a, 9 9 ; Jean-Jacques Roiisse.au so b re ,
118; limites da dem ocracia d e assemblias populares, 125-127;
necessidade de eleies livres, justas e freqentes, 109-110;
origens no-democrticas, .100-105; os antifederalistas sobre, 118119
Responsabilidade moral: v a n ta g e m dem ocrtica, 68

230

Robert A. Dahl

R e v is o jurdica nos pases democrticos, 137-138


R o m a : democracia em, 13; governo, 24-25; repblica, 23
R o u s s e a u , Jean-Jacques: sobre a representao, 118
R ssia, 11
S iste m a s eleitorais: Apndice A, 209; com o soluo para conflitos
culturais, 171; variaes nos, 147-158
Sistem as federais versus unitrios em pases democrticos, 136-137
S o c ie d a d e s de caa e coleta: democracia nas, 19-20
Sufrgio universal: excluses do, 103-104; exigncia democrtica, 13,
9 2 ,1 11 -1 12 . Veja tambm Igualdade poltica, justificativa para
S ua: orig ens democrticas, 28-31
T a m a n h o do sistema poltico: co nseqncias para as instituies
dem ocrticas, 104-105; lei do tem po e d os nmeros, 124-125:
um dilema democrtico, 124-125; variaes na democracia depen
d e n d o do tamanho, 115-118
T ira n ia , evitam ento da: uma vantagem d em o c r tic a, 59-61
T tu lo dos juizes nos pases democrticos, 138-139
T o c q u e v ille , Alexis de: A democracia na Am rica , 13
T ra c y , D estutt de: sobre a representao, 119-120
Trade-offs. Veja Valores: julgamentos de valor e julgamentos emp
ricos
T u tela: alternativa para a democracia, 83; p o n to s fracos, 85-88
U n i o Sovitica, 11
V a lo re s: julgamentos de valor e ju lg a m e n to s empricos, 38-39, 4243; negociaes entre os, 38-39
V e n e z a : repblica, 25-26
V ik in g s: igualdade e desigualdade entre os, 29

rdios da democracia. Depois, uma discusso

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ISBN 8 5 -2 3 0 -0 6 2 1 -4

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