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Volumen 1
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ndice
INTRODUCCIN
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REFLEXIONES FINALES
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BIBLIOGRAFIA
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Acerca de FCD
Quines somos?
FCD es una organizacin de la sociedad civil, apartidaria y sin fines de
lucro.
Nuestra visin:
Una sociedad global pacfica, respetuosa de la diversidad, democrtica,
justa y sustentable.
Nuestra misin:
Potenciar las capacidades de las comunidades para la transformacin
democrtica de conflictos pblicos y el desarrollo humano sostenible.
Objetivos:
Producir conocimiento en el campo de la transformacin de conflictos y
promover una cultura de paz.
Incidir en el diseo e implementacin de polticas pblicas con capacidad
de transformacin democrtica en conflictos pblicos.
Capacitar a actores sociales, gubernamentales, privados y acadmicos
con herramientas de liderazgo y dialogo para los procesos colaborativos
y la transformacin de conflictos.
Acerca de FARN
Quines somos?
La Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (FARN) fue creada en 1985.
Es una organizacin no gubernamental sin fines de lucro, apartidaria,
cuyo objetivo principal es promocionar el desarrollo sustentable a travs
de la poltica, el derecho y la organizacin institucional de la sociedad.
Visin de FARN
Apuntamos a una sociedad democrtica, participativa, con una estrategia
sustentable en sus polticas pblicas.
Objetivos Institucionales
Fomentar la construccin de conocimientos en materia de desarrollo
sustentable, gobernabilidad, poltica ambiental, contaminacin,
conservacin, comercio, responsabilidad social empresaria e inclusin
social.
Fomentar la construccin de consensos para las polticas pblicas y
privadas relativas a la temtica de su alcance.
Capacitar a lderes sociales en materia de desarrollo sustentable a nivel
pblico y privado.
Promover el acceso a la informacin y la participacin en los procesos de
toma de decisin.
Difundir y promover las herramientas legales para que los ciudadanos
participen activamente en defensa de sus derechos.
Promover la generacin de instrumentos que coadyuven a un mejor
desempeo de las autoridades y la ciudadana en torno a la aplicacin y
el cumplimiento de las normas ambientales.
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INTRODUCCIN
Cada vez ms numerosos y complejos, los conflictos pblicos emergen a
nivel local y exceden la capacidad regulatoria propia de los mecanismos
poltico-institucionales tradicionales de la democracia representativa
(elecciones, divisin de poderes, Estado de derecho), e interpelan a los
distintos actores sociales y al sistema poltico en su conjunto a buscar
nuevas formas de abordarlos.
Con este contexto, dentro de la conflictividad pblica, son los conflictos
socio-ambientales, es decir aquellos que contraponen posiciones en
torno al acceso y disponibilidad de los recursos naturales, los que ms
han crecido y los que mayores desafos presentan a la institucionalidad
democrtica y empujan al Estado a redefinir sus competencias y
atribuciones.
As pues, a una democracia poltica formal, en la que se celebran
peridicamente elecciones transparentes, se contrapone una insuficiente
capacidad integradora y reguladora de los Estados. Esto sucede en
el marco de modelos de desarrollo que, en mayor o menor medida,
se muestran insuficientes para reducir la pobreza y la desigualdad,
o no estn en sintona con los intereses de las comunidades locales.
Esta contraposicin de intereses es una causa importante de la alta
conflictividad social que se encuentra en Amrica Latina.
En un mundo en transicin, conflictivo y de gran dinamismo, y ante la
cada vez mayor presin sobre los recursos naturales, se torna fundamental
formular e implementar polticas pblicas que permitan prevenir y
transformar de forma efectiva y democrtica la conflictividad socio
ambiental. Por ello, resulta necesario comprender las interrelaciones que
surgen del mismo, a fin de poder encausar o acompaar los procesos
de cambio necesarios. Los conflictos pblicos ponen de manifiesto la
necesidad de cambios sociales que integren los postulados del desarrollo
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CAPTULO 1:
LOS CONFLICTOS
SOCIOAMBIENTALES
1.1 Qu entendemos por conflicto?
El Conflicto
El conflicto es parte de la condicin humana, y est presente en la
vida social y en las relaciones entre comunidades, pueblos y Estados.
Usualmente se le otorga connotaciones negativas, y se lo define con un
valor opuesto a la armona, el acuerdo o la paz. Hay mltiples definiciones
de lo que es un conflicto se trata de un concepto ambiguo y dinmico
y la forma en que se lo caracteriza condiciona en gran medida la forma
en que ser abordado. Para poder transformar el conflicto es necesario
cambiar la mirada que tenemos sobre l.
Genricamente, el conflicto se refiere a cualquier disputa organizada,
un diferendo o desacuerdo de proporciones relativamente importantes,
que a menudo abarca mltiples disputas, que se pueden dar en torno
a valores y reclamos de acceso al poder o a recursos escasos. Esta lucha
muchas veces consiste en neutralizar, herir o eliminar a los adversarios
(Coser, 1956). No es de extraar, por ello, que se considere al conflicto
como una fuerza destructiva que debe ser evitada, contenida o
eliminada.
Desde una perspectiva constructivista, sin embargo, el conflicto se
entiende como una divergencia de intereses, o la creencia de que las
aspiraciones de las partes no pueden alcanzarse simultneamente
(Pruitt & Rubin, 1994). Un conflicto surge, entonces, cuando dos o ms
actores, en una relacin de interdependencia, no estn de acuerdo sobre
la distribucin de recursos materiales o simblicos, y actan basndose
en estas supuestas incompatibilidades (Lederach, 1996). Desde esta
perspectiva, el conflicto posee tres componentes distintivos:
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(i)
Relacin de interdependencia entre las partes; es
decir, ninguna tiene suficientes recursos como para alcanzar sus
objetivos de forma unilateral.
(ii)
Percepcin de incompatibilidad de los objetivos de los
actores involucrados, que pone nfasis en la subjetividad de las
partes1.
(iii)
Comportamiento agresivo aunque no necesariamente
violento entre los actores involucrados.
En la medida en que supone tensin entre actores que establecen una
relacin entre s, el conflicto social es demasiado amplio y puede incluir
una gran cantidad de situaciones, que van desde un nivel interpersonal
a otro interestatal. Para delimitar esta definicin, nos centraremos en los
conflictos sociales de inters pblico.
Conflicto Pblico
El conflicto pblico es una categora ms amplia que incluye disputas
poltico-institucionales, intra e interburocrticas, entre poderes pblicos
cuyos protagonistas centrales forman parte del marco institucional
del Estado (su campo de accin es la arena poltica). Por su naturaleza,
este tipo de conflictos se dirimen a travs de mecanismos polticoinstitucionales, incluyendo vas administrativas, judiciales, mediticas,
etc. En ellos, el Estado tiene un rol central, y la disputa se centra en
el proceso de toma de decisiones sobre el destino de los recursos
compartidos/pblicos en situaciones que involucran intereses colectivos
o difusos. Un conflicto pblico social involucra al Estado o a un proceso
de decisin pblica, y tiene como protagonista distintivo a actores de
la sociedad civil. En este sentido, el conflicto social posee las siguientes
caractersticas especficas:
1
En sintona con los desarrollos vinculados a la teora de la narratividad y de la modalidad del pensamiento narrativo de Jerome Bruner (1997), la realidad se construye a travs
de narrativas. Desde esta perspectiva, los conflictos a travs de los cuales las personas experimentan los asuntos humanos toman la forma de las narraciones que usamos para contar
cosas sobre ellos.
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CAPTULO 2:
LA HERRAMIENTA ORDENAMIENTO
AMBIENTAL DEL TERRITORIO
2.1 Qu es el Ordenamiento Ambiental del Territorio?
El Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT) es una herramienta
de poltica ambiental, que puede ser caracterizada como mecanismo
de comando y control, en tanto se consolida a travs de regulaciones
estatales directas que resultan obligatorias para todos, y que tiene por
objeto la organizacin espacial de las actividades en un mbito territorial
determinado.
Como es de suponer, esta organizacin espacial de actividades implica la
representacin en el territorio de muy diversos intereses y aspiraciones
de los diferentes grupos y actores sociales que comparten dicho
espacio, siendo esta la razn por la cual la elaboracin del OAT debe ser
ampliamente participativa.
En la medida en que los gobiernos promuevan una construccin colectiva
que refleje las necesidades, deseos y aspiraciones de la sociedad en
cuanto al uso y goce del territorio, el ambiente y los recursos naturales,
luego, esa planificacin que se consolida en una norma jurdica, tiene
amplias posibilidades de ser ms fcilmente aplicada. Por el contrario,
si este ordenamiento se realiza en base a criterios tcnicos o polticos
institucionales sin contemplar las necesidades de los actores interesados
o afectados, se generan muchos conflictos de intereses explcitos y
subyacentes. El OAT debe entonces aspirar a la concertacin de los
intereses sectoriales entre s, y de stos, con el Estado, quien deber
buscar y velar, en esta puja de intereses sectoriales, por el bien comn.
Por lo tanto, si bien es indispensable la consulta y participacin a los
diferentes sectores, el Estado se erige como el garante de los bienes,
derechos y valores colectivos.
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Antes
Actualmente
Generalmente se restringa a la
zonificacin
33
Fuente de cuadro: Poltica de Ordenamiento Territorial para Costa Rica; Paz con la
Naturaleza; Junio de 2008; disponible en:
1
http://www.pazconlanaturaleza.org/admin/descargas/upload/Politica_
Ordenamient_Ambiental_Territorial_Costa_Rica.pdf
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2.2 Relacin entre modelo de desarrollo local y ordenamiento ambiental del territorio.
Como ya ha sido esbozado brevemente, existe una estrecha vinculacin
entre OAT y modelo de desarrollo, ya que para implementar polticas
pblicas orientadas al desarrollo sustentable es necesario definir el
modelo de desarrollo que servir como horizonte de las polticas de
ordenamiento ambiental del territorio.
Debera generarse un marco de dilogo previo a la toma de decisin
sobre el desarrollo de cualquier actividad humana, productiva y de
conservacin, acerca del modelo de desarrollo que una regin o que un
territorio se quiere dar. Y este proceso de consulta debera ser plenamente
participativo y en base a los resultados del mismo se deberan tomar
decisiones sobre el desarrollo o no, y sus condiciones, de este tipo de
actividades.
Respecto a las actividades productivas, cabe preguntarse si la
comunidad prefiere un modelo de desarrollo basado prioritariamente
en actividades agro-industriales, o en la explotacin de la actividad
turstica, o en la explotacin de los recursos minerales; o en un modelo
agrcola-ganadero (slo por mencionar algunas alternativas) o en una
combinacin de diferentes actividades productivas. Si bien los modelos
de produccin mencionados no son auto-excluyentes, en algunos casos
generan fuertes conflictos por disputarse el uso de un mismo territorio
y de algunos recursos estratgicos. Desde una perspectiva socioambiental estructural, cuanto mayor sea el solapamiento de actividades
en un mismo territorio (agrcola, urbano, conservacin, turismo, industria
etc.) mayor ser la conflictividad socio ambiental generada en torno al
mismo.
Es por esto que la elaboracin de criterios y delimitacin de zonas aptas
y no aptas para las diferentes actividades productivas, de conservacin y
otras actividades humanas, de forma consensuada con las comunidades
locales, es fundamental, pues provee un marco de previsibilidad y
legitimidad social, pero fundamentalmente, porque permite a dichas
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3
El Ordenamiento Territorial en Bolivia!; Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificacin, Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular, Direccin
General de Planificacin y Ordenamiento territorial, Unidad de Administracin Territorial;
Disponible en: http://www.redmunicipalverde.org/Ordenamiento%20Territorial%20
-BOL01.pdf
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4
En trminos de recurrencias, le siguen (en orden decreciente) aquellos
vinculados a amenazas de origen antrpico, geolgico y biolgico
5
Documento Pas: Riesgos de Desastre en la Argentina. Cruz Roja Argentina
Centro de Estudios Sociales y Ambientales; Pg.54
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CAPTULO 3:
QU DICE LA LEGISLACIN
RESPECTO DEL OAT?
3.1 El OAT a nivel latinoamericano
En Amrica Latina si bien los procesos legislativos orientados a dotar
al Estado de capacidades para el ordenamiento del territorio tienen
particularidades especficas a las condiciones socio histricas locales,
estos no dejan de ser comparables entre si ya que responden todas a un
enfoque que busca reforzar la capacidad de regulacin pblica del uso
del territorio.
Por lo general, estos procesos estn asociados a la introduccin de
polticas ambientales, urbansticas, de desarrollo econmico regional
y de descentralizacin. Se puede notar por ende que actualmente
predomina la idea de la ordenacin como instrumento o estrategia para
lograr el desarrollo sustentable. Al mismo tiempo, los recurrentes fracasos
en la efectivizacin de estas polticas vinculadas, por lo general a un
dficit de legitimidad o capacidad poltica orientaron las experiencias
ms recientes a desarrollar procesos participativos e incluyentes,
multisectoriales y multinivel, de tal manera de que el proceso contribuya
a generar las condiciones polticas para que la legislacin pueda
implementarse.
En los ltimos aos se pueden identificar numerosos avances en lo
que se refiere a marcos normativos y polticas dirigidas a promover los
procesos de ordenamiento territorial en la regin. Existen actualmente,
cuatro pases que han promulgado una Ley Nacional de Ordenamiento
Territorial:
Uruguay. Aprob a fines de mayo de 2008 la ley 18.308 de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible1. Dicha Ley define
1
Uruguay cuenta hoy con su primera Ley de Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Sostenible; en pgina digital MUNDO GEO; Disponible en: http://www.
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7
Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio de Venezuela; Disponible en:
http://www.gobiernoenlinea.ve/docMgr/sharedfiles/LeyOrganicaOrdenacionTerritorio.
pdf
8
El Ordenamiento Territorial en Bolivia!; Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificacin, Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular, Direccin
General de Planificacin y Ordenamiento territorial, Unidad de Administracin Territorial;
Disponible en: http://www.redmunicipalverde.org/Ordenamiento%20Territorial%20
-BOL01.pdf
9
Estudio comparativo de los regmenes regulatorios en materia de
Ordenamiento Territorial en el Mercosur; Fundacin Ambiente y Recursos Naturales
(FARN); Disponible en: http://www.farn.org.ar/docs/p06/publicaciones6-2.html
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ley protector del bosque nativo que haba sido aprobado en marzo de
2007 por la Cmara de Diputados. Dado que los senadores plantearon
modificaciones al mismo, este proyecto debi volver a la cmara baja,
materializndose finalmente -en un contexto de fuerte demanda de la
ciudadana y las organizaciones de la sociedad civil- con la sancin de la
Ley N 26.331 de Presupuestos Mnimos de Proteccin Ambiental de los
Bosques Nativos, hacia fines de diciembre de 20071 .
La legislacin aprobada da sustrato a lo que ya es un cambio meridiano en
la gestin del bosque nativo en todo el pas, y encuentra su justificacin
jurdica en la Constitucin Nacional, en el ya analizado art. 41.
Aqu vale la pena analizar cul ha sido la estrategia de la Ley de Bosque
Nativo. Vemos en este sentido que La Ley 26.331 se estructura sobre
la base de dos medidas centrales, una de las cuales ha producido la
inmediata paralizacin de los desmontes la moratoria 2-, en tanto que
la otra avanza en un proceso de fondo, que apunta al ordenamiento
ambiental del territorio de cada provincia y con ello el ordenamiento
del bosque nativo-, con el objeto de dar lugar no slo a la preservacin
y al uso sustentable de los bosques, sino tambin a la consideracin de
los servicios ambientales que los mismos prestan a la comunidad3 . Este
ltimo aspecto no es menor, si se tiene en cuenta que es la primera vez
que una norma de presupuestos mnimos incluye el concepto y lo coloca,
adems, como bien jurdico de expresa proteccin 4. Estos servicios, en
el contexto de la ley, funcionan como la justificacin de la distribucin
de fondos que aquella prev como compensacin por la conservacin
de masas boscosas.
1
La ley se sancion el 28.11.2007 y fue publicada en el B.O. el 26.12.2007.
2
Segn la Ley 26.331 entre la sancin de la misma y la realizacin del
ordenamiento territorial del bosque nativo para el cual las jurisdicciones cuentan con el
plazo de un ao, no pueden autorizarse desmontes (art. 8).
3
El artculo 5 de la Ley 26.331 define a los servicios ambientales como los
beneficios tangibles e intangibles, generados por los ecosistemas del bosque nativo,
necesarios para el concierto y supervivencia del sistema natural y biolgico en su
conjunto, y para mejorar y asegurar la calidad de vida de los habitantes de la Nacin
beneficiados por los bosques nativos. Entre otros, los principales servicios ambientales
que los bosques nativos brindan a la sociedad son: Regulacin hdrica; Conservacin de
la biodiversidad; Conservacin del suelo y de calidad del agua; Fijacin de emisiones
de gases con efecto invernadero; Contribucin a la diversificacin y belleza del paisaje;
Defensa de la identidad cultural.
4
Ley 26.331, art. 1.
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de mayo de 20093.
Cabe destacar que la versin final de la Ley aprobada difiere en algunos
puntos del anteproyecto presentado originalmente por la UNCuyo como:
Cul ser la Autoridad de Aplicacin de la Ley? Cul ser su composicin
y atribuciones? Cul ser su nivel de dependencia respecto del Ejecutivo
provincial?4 De todos modos, el espritu de la Ley, () no difiere entre el
Anteproyecto y la definitiva Ley. El contenido social, poltico, econmico
y habitacional es el mismo.5
En este caso, cabe destacar, en todo este proceso de marchas y
contramarchas, la importancia de los espacios de dilogo y consulta entre
los diferentes sectores, que muestra un nuevo modelo de elaboracin
de normas ms participativo e incluyente.
La Nueva Ley
La Ley N8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo en
Mendoza6 establece el ordenamiento territorial como procedimiento
poltico-administrativo del Estado en el territorio provincial y en los
municipios, con el fin de utilizar la planificacin como instrumento para
conciliar el proceso de desarrollo econmico, social y ambiental con
formas equilibradas y eficientes de ocupacin territorial.
La ley contiene medidas de largo plazo, no sujetas agestiones particulares.
En este sentido, cabe destacar los Instrumentos del Ordenamiento
3
Diputados aprob la ley de Ordenamiento Territorial y uso del suelo; en
Mendoza Econmico,; 29 de Abril de 2009; disponible en: http://www.mendozaeconomico.
com/2009/04/29/diputados-aprobo-la-ley-de-ordenamiento-territorial-y-de-uso-delsuelo/
4
Los puntos de convergencia y divergencia quedaron expresados en el informe
del Instituto de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional de Cuyo. El texto
mencionado se encuentra disponible en: http://prueba2.dyd.uncu.edu.ar/contenido/
index.php?tid=1&mid=127&itemaction=ampliar&M_Item=1501
5
Salim, Roberto Bernardo De las coincidencias y divergencias entre el
Anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo y la Ley de
Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo; Informe del Instituto de Ciencias Ambientales
UNCuyo; disponible en: http://prueba2.dyd.uncu.edu.ar/contenido/index.php?tid=1&mi
d=127&itemaction=ampliar&M_Item=15013
6
El Senado aprob la ley de Uso del Suelo; en Diario Los Andes; 29 de julio de
2010; disponible en: http://www.losandes.com.ar/notas/2009/5/5/un-422431.asp
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El componente participativo
La particularidad de la ley mendocina, es que incorpora el componente
de consulta pblica y resalta el principio de la participacin ciudadana
en el mismo texto normativo y en la elaboracin e instrumentacin de
los diferentes planes que establece.
La elaboracin del Plan Estratgico ha contemplado un proceso con un
importante carcter participativo, considerando que la participacin
tiene por objeto enriquecer las distintas fases o instancias de toma
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REFLEXIONES FINALES
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Bibliografa
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