INTEGRACION ANDINA: INSTITUCIONES Y DERECHO COMUNITARIO1

Igncio Basombrio2
1. EL DESAFIO INTEGRADOR ANDINO

El proceso iniciado por los pases de la Comunidad Andina el ao 1969, para lograr un
desarrollo ms acelerado en materia de liberalizacin comercial y complementacin
econmica, ha atravesado por momentos de luces y de sombras. Ha registrado avances
importantes en algunos sectores y, al mismo tiempo, confrontado dificultades de toda
ndole.

El Sistema Institucional Andino (SIA) se ha perfeccionado con los aos y debido a las
decisiones polticas y al creciente grado de compromiso de los pases miembros con un
proyecto integrador. Es importante analizar las funciones y atribuciones de cada uno de
los rganos del SIA para efectos de establecer el marco institucional dentro del cual se
desarrolla la integracin andina.

El Consejo Presidencial Andino es el mximo rgano del Sistema Andino de Integracin

(SAI), que se encarga de emitir Directrices sobre distintos mbitos de la integracin
subregional, las cuales son instrumentadas por los rganos e instituciones del SAI, de
acuerdo a las competencias y mecanismos establecidos en sus respectivos Tratados e
Instrumentos.

Lo conforman los Presidentes de la Repblica de los Pases Miembros. El Consejo tiene

un Presidente quien ejerce la mxima representacin poltica de la Comunidad Andina y
permanece un ao calendario en su funcin, la que es ejercida sucesivamente y en orden
alfabtico. Se rene en forma ordinaria una vez al ao y puede reunirse de manera
extraordinaria cada vez que lo estime conveniente.

El Consejo define la poltica de la integracin subregional; orienta e impulsa las acciones

en asuntos de inters de la Subregin; evala el desarrollo y los resultados del proceso de
1

Documento preparado para el Taller Internacional Integracin Regional Lecciones de la

Experiencia de la Unin Europea y la Comunidad Andina, Sao Paulo, 20 y 21 de octubre de 2004
2
Presidente del Centro Peruano de Estudios Internacionales (Cepei)

integracin; examina todas las cuestiones y asuntos relativos al desarrollo del proceso y a
sus relaciones externas; considera y emite pronunciamientos sobre los informes y
recomendaciones presentados por los rganos e instituciones del SAI.

El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores es el rgano de direccin

poltica, integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores de los Pases Miembros,
encargado de asegurar la consecucin de los objetivos del proceso de la integracin
subregional y de formular y ejecutar la poltica exterior de la Comunidad Andina.

El Consejo suscribe Convenios y Acuerdos con terceros pases o grupos de pases o con
organismos internacionales, sobre temas globales de poltica exterior y de cooperacin; y
tambin, coordina la posicin conjunta de los Pases Miembros en foros y negociaciones
internacionales, en el mbito de su competencia.

Expresa su voluntad mediante Declaraciones y Decisiones. Las Declaraciones son

manifestaciones de carcter no vinculante. Las Decisiones son normas jurdicas que se
rigen por lo establecido en el Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia y en el Acuerdo
de Cartagena. Ambas debern ser adoptadas por consenso.

La Comisin es el rgano normativo del Sistema Andino de Integracin, integrado por un

representante plenipotenciario de cada uno de los Pases Miembros, cuya capacidad
legislativa, expresada en la adopcin de Decisiones, la comparte ahora con el Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.

A solicitud de uno de los Pases Miembros o de la Secretara General, el Presidente de la

Comisin est facultado para convocar a una Comisin Ampliada, con el fin de tratar
asuntos de carcter sectorial, considerar normas para hacer posible la coordinacin de los
planes de desarrollo y la armonizacin de las polticas econmicas de los Pases
Miembros, as como para conocer y resolver todos los dems asuntos de inters comn.

La Comisin formula, ejecuta y evala la poltica de integracin subregional andina en

materia de comercio e inversiones; adopta las medidas necesarias para el logro de los
objetivos del Acuerdo de Cartagena, as como para el cumplimiento de las Directrices del

Consejo Presidencial Andino, y coordina la posicin conjunta de los Pases Miembros en

foros y negociaciones internacionales en el mbito de su competencia.

El Parlamento Andino es el rgano deliberante del SAI de naturaleza comunitaria, que

representa a los pueblos de la Comunidad Andina. Sus representantes son elegidos por
los Congresos Nacionales y en un futuro prximo sern designados en elecciones
directas y universales, de acuerdo al Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo, firmado
en abril de 1997. En el caso de Venezuela y Ecuador sus representantes ya fueron
elegidos en elecciones directas. Sus funciones son participar en la generacin normativa
del proceso, mediante sugerencias a los rganos del Sistema, de proyectos de normas de
inters comn. Asimismo, se encarga de promover la armonizacin de las legislaciones
de los Pases Miembros y las relaciones de cooperacin y coordinacin con los
Parlamentos de los pases andinos y de terceros pases.

El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es el rgano jurisdiccional de la

Comunidad Andina, integrado por cinco Magistrados representantes de cada uno de los
Pases Miembros, con competencia territorial en los cinco pases y con sede permanente
en Quito, Ecuador. El Tribunal controla la legalidad de las normas comunitarias, mediante
la accin de nulidad; interpreta las normas que conforman el Ordenamiento Jurdico de la
Comunidad Andina, para asegurar la aplicacin uniforme de stas en el territorio de los
Pases Miembros y dirime las controversias.

Mediante el Protocolo Modificatorio del Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la

Comunidad Andina, aprobado en mayo de 1996 y que entr en vigencia en agosto de
1999, se asigna a este rgano del SAI nuevas competencias, entre ellas el Recurso por
Omisin o Inactividad, la Funcin Arbitral y la de Jurisdiccin Laboral. Su nuevo Estatuto,
que actualiza y precisa los procedimientos que se desarrollan ante ese Tribunal, fue
aprobado el 22 de junio del 2001 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores.

La Secretara General es el rgano ejecutivo de la Comunidad Andina que, a partir del 1

de agosto de 1997, asumi, entre otras, las atribuciones de la Junta del Acuerdo de
Cartagena. Est dirigida por un Secretario General, elegido por consenso por el Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en reunin ampliada con la Comisin.

La Secretara General tiene capacidad propositiva, por cuanto est facultada a formular
Propuestas de Decisin al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la
Comisin, as como iniciativas y sugerencias a la reunin ampliada del citado Consejo,
para facilitar o acelerar el cumplimiento del Acuerdo de Cartagena.

Son tambin sus funciones administrar el proceso de la integracin subregional; resolver

asuntos sometidos a su consideracin; velar por el cumplimiento de los compromisos
comunitarios; mantener vnculos permanentes con los Pases Miembros y de trabajo con
los rganos ejecutivos de las dems organizaciones regionales de integracin y
cooperacin.

DIMENSION SOCIAL DE LA INTEGRACION ANDINA

Los pases de la CAN exhiben bajos niveles de desarrollo humano: alrededor de un 60%
de la poblacin se encuentra en situacin de pobreza y un 24% es indigente. Asimismo,
los pases andinos se caracterizan por una acusada desigualdad en la distribucin del
ingreso. Es por eso que el desarrollo social de los Pases Miembros, centrado en la
reduccin de la pobreza y la desigualdad social, constituye uno de los ejes fundamentales
de la Agenda Social de la integracin andina.

El XIII Consejo Presidencial Andino (Acta de Carabobo, julio de 2001) dispuso la

formulacin de un Plan Integrado de Desarrollo Social para enfrentar la pobreza, la
exclusin y la desigualdad social, y encarg su elaboracin a los Ministros de Bienestar
Social, Salud, Educacin, Trabajo y Vivienda.

En apoyo a los ministros del rea social, la Secretara General ha iniciado un conjunto de
actividades que comprenden la elaboracin de un documento de trabajo que servir de
base para la formulacin del Plan y la promocin de una red andina de organismos del
Sector Pblico y privado vinculados con las polticas sociales, sobre cuya base pueda
estructurarse un programa de cooperacin tcnica y de coordinacin entre los Pases
Miembros para facilitar su convergencia en esta materia y la conformacin a largo plazo
de un espacio subregional socialmente cohesionado.

En septiembre del ao 2000, Jefes de Estado y de Gobierno del mundo entero

suscribieron la Declaracin del Milenio. En ella se comprometieron a reducir a la mitad,
para el ao 2015, el porcentaje de habitantes que se encuentran por debajo de la lnea de
indigencia. En la Declaracin de Machu Picchu de julio de 2001, el Consejo Presidencial
Andino reafirm este compromiso, y defini una alianza para la lucha contra la pobreza
que se expresa adems en los compromisos de promover un crecimiento econmico con
equidad social, otorgar prioridad a la agenda social e impulsar mecanismos de
participacin ciudadana. El PIDS, una vez adoptado por las autoridades competentes y
actores clave de la sociedad civil, constituir un instrumento de indudable importancia
para la concrecin de estos compromisos.

La consolidacin de un mercado comn andino supone la libre circulacin y residencia de

ciudadanos de los cinco pases en cualquiera de ellos. Para lograrlo se requiere poner en
marcha un proceso gradual de armonizacin normativa en varios campos de la poltica
migratoria y sociolaboral, as como en los mbitos de la educacin, la formacin tcnica y
profesional, y en el de la cultura.

El fortalecimiento de la identidad cultural comn a los cinco pases, as como el desarrollo

de una cultura de la integracin, tambin constituyen requisitos, a la vez que
indispensables apoyos para avanzar hacia etapas superiores del proceso de integracin.
Por eso, el Consejo Presidencial y las autoridades de la educacin y la cultura en los
Pases Miembros han sealado derroteros para avanzar tambin en este campo.

2. CONSIDERACIONES JURIDICAS GENERALES

El derecho internacional ha evolucionado. Desde la poca en que se consideraba que el

Estado era la nica comunidad organizada, con capacidad para crear las normas
jurdicas, ha transcurrido un tiempo considerable, en el que se han registrado diversas
circunstancias, tanto polticas como econmicas e institucionales, que han modificado
sustancialmente la realidad.

Se afirma que la existencia de la Organizacin de las Naciones Unidas es, tal vez, una
expresin de la base fundamental para conformar un Estado mundial, algunas de cuyas
normas estaran por encima y condicionaran las decisiones que adoptan los Estados
soberanos.

Sin embargo, la existencia de un mundo

unipolar, tal como qued

demostrado, por ejemplo, en la guerra de Irak ha debilitado la institucionalidad multilateral,

debido a la falta de un adecuado contrapeso al podero de los Estados Unidos de Amrica
y a sus decisiones en materia de poltica exterior.

Una situacin de esta naturaleza, sin duda, debilita lo que debera ser el marco
institucional para lograr el establecimiento de normas y de reglas jurdicas que pudieran
ser adoptadas por comunidades organizadas y, por tanto, con un valor intrnseco ms
importante que el de aquellas otras originadas en los propios Estados nacionales.

Algunos juristas consideran que ya no es necesario, en funcin de los avances

registrados, por ejemplo, en los procesos integradores, que las normas internacionales
para producir efectos obligatorios en el mbito jurdico dentro de los pases, deberan
convertirse, en primer lugar, en normas de derecho interno. Al respecto, el jurista Jos
Guillermo Andueza3 afirma que tal es un "arcasmo jurdico", en la medida en que "la
norma internacional y la norma comunitaria forman parte del derecho nacional, aun
cuando no son derecho nacional".

Esta cuestin, que es una de las esenciales para efectos de determinar la fortaleza
institucional de los acuerdos integradores y de la manera en que stos son elementos
suficientes y capaces para modificar la realidad nacional y adecuarla a los compromisos
asumidos en un mbito superior, como el que corresponde a los rganos de la
integracin, constituye un tema sobre el cual se ha escrito en los ltimos tiempos una
abundante literatura, pero ms vinculada a los aspectos relacionados con la globalizacin
que a los que conciernen a la integracin.

Afirma Anduela, en su trabajo sobre el Tribunal del Pacto Andino, publicado en 1986, que
"la teora de la transformacin o de la conversin del derecho internacional en derecho
interno tiene mucho de hechicera, pero muy poco de ciencia jurdica"4. Sustenta su punto
3
4

Andueza, Jos Guillermo, El Tribunal del Pacto Andino, Quito, 1986,

Op. cit, pg. 65

de vista al sostener que "dos derechos que tienen fuentes y naturaleza distintas no se
pueden transformar y convertir en un mismo derecho". Aade que mientras la fuente del
derecho internacional es el consentimiento expresado por los pases partes de un Tratado
y el derecho comunitario tiene su fuente en decisiones unilaterales emanadas del rgano
competente de un organismo internacional, el derecho interno tiene su fuente en el rgano
legislativo del Estado que puede ser, segn se trate de la naturaleza de las normas, el
Congreso o el Poder Ejecutivo.

Andueza realiza una interesante apreciacin de naturaleza jurdico-poltica. Afirma que

mientras los tratados internacionales son actos jurdicos consensuales o pactados, las
leyes nacionales son actos unilaterales del Congreso. De tal manera, concluye que, "para
convertir un acto bilateral o plurilateral en acto unilateral, o convertir un tratado en una ley
nacional se requiere algo ms que una conversin, aun cuando a este trmino se le d
una significacin religiosa. Para producir esa conversin se requiere realmente de un
milagro".

Es interesante detenernos en el concepto anterior, porque considero que de su adecuada

interpretacin pueden derivarse una serie de conclusiones importantes para los efectos de
entender la manera en la cual resulta posible tener una normativa integradora que sea
capaz de crear instituciones, generar obligaciones y, al mismo tiempo, derechos para los
agentes econmicos, sociales y polticos que intervienen en el proceso.

En tal sentido, el concepto de recepcin del derecho internacional significa que para que
una norma pueda formar parte del derecho interno y ser obligatoria para los particulares,
requiere ser admitida por el derecho interno. Segn Andueza esta admisin "no convierte
a la norma internacional en derecho nacional, ni le hace perder su naturaleza de norma
pactada o consensual".

Parece importante que se armonicen estos criterios de tipo terico con las disposiciones
que rigen a la Comunidad Andina de Naciones.

Los Tratados Internacionales, en virtud

de los cuales se establecieron el Acuerdo de Cartagena y, posteriormente, el Tribunal de

Justicia, en su condicin de instrumentos internacionales fueron recibidos o admitidos por
el derecho interno de los pases miembros, conforme a los procedimientos
constitucionales vigentes.

La situacin, en cambio, es un poco ms compleja cuando se trata de decisiones de la

Comisin y de resoluciones, dado que tales instrumentos son actos unilaterales de una
organizacin que ha sido creada por el consentimiento de los pases miembros. En tal
condicin, se obligan al cumplimiento de sus normas las personas que forman parte de la
Comunidad Andina, sin necesidad de tener que ser recibidas o admitidas por el derecho
interno.

Para que un proceso integrador tenga firmeza jurdica requiere que el derecho
comunitario prime sobre el derecho interno. De otra manera los compromisos asumidos
por los Estados miembros podran ser desconocidos, alterados o modificados de manera
unilateral por cualquiera de los pases, por el simple procedimiento de tomar decisiones
de naturaleza legislativa o reglamentaria que afectaran la esencia de los acuerdos.

Es por tal razn que el derecho comunitario, distinto al derecho internacional, adquiere
una especial connotacin y requiere, adems de esta primaca, ser aplicado de manera
directa e inmediata a las personas, tanto naturales como jurdicas, que habitan o realizan
sus actividades en el territorio de la comunidad.

Se considera en tal sentido, para tener coherencia jurdica en lo que respecta a la

interpretacin de las normas, que el sistema legal comunitario tiene (o debe tener) la
misma jerarqua y el mismo valor que las normas constitucionales en el derecho interno.
Me refiero, en este caso, a las normas primarias, que son las relativas a los tratados
integradores. Existen adems otras normas, consideradas como derivadas o secundarias
en la doctrina, que incluyen decisiones y resoluciones, que son actos unilaterales
emanados de los rganos competentes del proceso integrador y que tienen la jerarqua
equivalente en el derecho interno.

Es decir, las decisiones con rango de ley y las

resoluciones con un nivel de decreto o de resolucin administrativa.

En armona con el criterio doctrinal enunciado, el Tratado que cre el Tribunal Andino de
Justicia estableci que las decisiones obligan a los pases miembros desde la fecha en
que son aprobadas por la Comisin y resultan directamente aplicables en los pases
miembros a partir de su publicacin en la Gaceta Oficial de la CAN, salvo que las propias
normas sealen una fecha posterior de entrada en vigencia. En otras palabras, para la
normativa andina se han observado los mismos principios que rigen para las

disposiciones legales nacionales, en virtud de las cuales el requisito de la publicidad para

la entrada en vigencia y aplicacin es esencial.

El hecho de que se pongan en vigencia las normas en forma inmediata a su aprobacin y

publicacin tiene, en efecto, un sentido prctico para permitir la cohesin del proceso
integrador en virtud de que todos los pases se encuentran obligados a cumplir con las
normas comunitarias, dado que, en la hiptesis que no existieran disposiciones de tal
naturaleza, ciertos pases podran considerar que no estn obligados al cumplimiento de
sus obligaciones, hasta cuando no se hubieran dictado normas internas que permitieran
su puesta en vigencia.

El Tratado del Tribunal Andino de Justicia permite, sin embargo, que la Comisin, que es
el rgano legislativo, pueda establecer excepciones cuando, por la naturaleza de los
asuntos regulados en una decisin, o por acuerdo de los pases que integran la Comisin,
se resuelve que la incorporacin al derecho interno de esa norma requerir de norma
especfica en que cada pas determinar su aplicacin en el territorio nacional. En este
caso se trata, como coinciden los tratadistas, de una disposicin discrecional que puede,
por tanto, ser utilizada por la Comisin sin restricciones ni lmites, salvo los de la
prudencia y la ponderacin que deben regir los actos de un organismo comunitario.

Reiteradas discusiones, tanto en el Tribunal Andino de Justicia, como en la doctrina,

sealan que no es tan simple ni tan automtica la definicin que concierne a la
incorporacin al derecho interno de una norma comunitaria determinada. En efecto, para
algunos la incorporacin podra tener el mismo significado que el trmino recepcin en el
derecho internacional. Es decir un acto mediante el cual se incorpora en el derecho
interno una norma aprobada en el mbito internacional. Para ello deben aplicarse los
procedimientos establecidos en las normas constitucionales y legales vigentes en cada
pas. Sin embargo, como lo seala el jurista Andueza, las decisiones que se adoptan
dentro de la CAN no son actos interestatales, ya que no son "producto del consentimiento
entre pases partes, sino un acto unilateral de la Comisin que es el rgano normativo de
una organizacin internacional, como es el Acuerdo de Cartagena, que tiene personalidad
jurdica propia". En la hiptesis que tal fuera una interpretacin vlida, y considero que
contiene elementos, el procedimiento de recepcin sera aquel previsto para los actos
consensuales o pactados, de los que sea parte el respectivo pas. De tal manera, la

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fuente original del compromiso de los Estados Miembros radica en el Acuerdo de

Cartagena, en virtud del cual stos se comprometieron a cumplir no slo con lo pactado
en aquel instrumento sino, adems, en sus consecuencias jurdicas, es decir con las
decisiones y resoluciones.
3. TEORA Y PRCTICA INTEGRADORA

Al igual que en otros campos de las ciencias sociales, como resultado del proceso de
globalizacin y de la incorporacin del pragmatismo como un elemento central para
enfocar los asuntos que figuran en la agenda tanto econmica, como poltica y social, se
observa que se han reducido las investigaciones tericas sobre la articulacin entre el
derecho comunitario y la legislacin nacional.
reformulacin terica al respecto.

No se avanza lo suficiente en una

Existen, por tanto, zonas grises que no se estn

abordando desde una perspectiva acadmica con el propsito de encontrar y definir

trminos que resulten orientadores para el diseo futuro de una renovada teora de la
integracin. Sin duda ste es un vaco importante, que no puede ni debe prolongarse en
exceso, por cuanto sin un sustento doctrinario resulta difcil pasar a estadios superiores
para configurar un nuevo orden jurdico que responda a las nuevas opciones y desafos
que debe confrontar el proceso integrador. En todo caso lo avanzado hasta la fecha en el
mbito de la integracin latinoamericana y, ms concretamente, dentro de la Comunidad
Andina, con relacin a los principales asuntos que se refieren a la supranacionalidad, las
relaciones entre el derecho comunitario y las normas jurdicas nacionales, y la vigencia de
las instituciones comunitarias dentro de los pases que participan en los esquemas de
integracin, cuentan con ciertos consensos fundamentales en virtud de los cuales resulta
factible continuar avanzando en este proceso, procurando armonizar las normas jurdicas
para garantizar su plena vigencia.

Encuentro dentro de los antecedentes doctrinales ms interesantes respecto a los

elementos jurdicos para analizar un proceso de integracin un estudio del jurista
Francisco Orrego Vicua5, publicado en Integracin Latinoamericana, una revista que,
editada por el Intal, se convirti a lo largo de su existencia en un obligado referente para el
estudio y la reflexin sobre los asuntos vinculados con el proceso de integracin y,
naturalmente, dentro de ese contexto, con el desarrollo institucional.
5

Los presupuestos jurdicos de un proceso de integracin econmica efectivo.

En tal trabajo,

11

Orrego Vicua plantea como uno de los mitos con relacin a la integracin
latinoamericana al que denomina enfoque romntico-utopista, en virtud del cual, segn
afirma, condujo "al diseo de bellas construcciones tericas que se vean enfrentadas al
contraste de una realidad diferente, con el agravante que muchas veces esas
construcciones ni siquiera fueron originales".

Tal apreciacin, a pesar de los aos transcurridos desde que fue formulada, contiene
elementos de veracidad y de vigencia que no han podido ser superados por la definicin
de nuevas normas o el perfeccionamiento de acuerdos existentes. Se trata, sin duda, de
la permanente confrontacin entre los textos y los hechos, que ha sido una constante en
la vida jurdica y poltica de los pases latinoamericanos desde la iniciacin de la
Repblica.

Por ende, no puede sorprender que en un aspecto especfico de la realidad jurdica e

institucional, cual es la integracin econmica y poltica, se presenten discrepancias entre
los postulados tericos y las realidades nacionales.

Pero, ms all de la utopa, es

evidente que sin un trabajo de naturaleza emprica, en que se recojan para formular los
planteamientos integradores las polticas y realidades nacionales, no ser posible
construir un orden jurdico regional, o andino en el caso de la CAN, capaz de ser aplicado
de manera consistente y coherente en cada uno de los pases que la integran.

En este sentido, Orrego Vicua subraya un segundo factor limitante, o un mito, como lo
denomina, que ha sido la aplicacin de "mtodos de la investigacin de base en que se
fundamentaban las referidas construcciones (se refiere a las relacionadas con la
integracin), mtodos que se caracterizaban por la ausencia de evidencias empricas que
permitieran

captar

la

realidad

tal

cual

era,

guindose

por

presunciones

generalizaciones".

Si bien es cierto que no adhiero a la tesis del pragmatismo y considero que los acuerdos
de integracin tienen una finalidad poltica destinada a modificar la realidad y las
tendencias histricas, en un sentido positivo, no dejo por ello de reconocer que una dosis
de realismo, que puede reflejarse en la gradualidad en la toma de decisiones, o en una
aproximacin constante de los postulados a las realidades jurdicas nacionales, constituye
un buen mtodo para lograr resultados ms permanentes y efectivos.

12

Es evidente, por tanto, que el reforzamiento institucional de los modelos integradores

pasa necesariamente e incorpora como uno de sus factores a esta visin ms pragmtica
y, por ende, sustentada en aproximaciones sucesivas, antes que a la aplicacin de un
modelo que, como por ejemplo ocurri con la programacin industrial del Acuerdo de
Cartagena, no pudo concretarse por no estar suficientemente asentado en la realidad de
las polticas industriales de los Estados Nacionales ni, por cierto, en las opciones y
programas de inversin y de innovacin tecnolgica de las empresas que supuestamente
se beneficiaran con las ventajas de la programacin.

Por otro lado, enfocando este asunto de la aproximacin a la realidad, el otro gran tema
que debe considerarse es el que concierne a la vigencia de normas supranacionales y a
la reduccin de los mrgenes de maniobra de los Estados, en lo que respecta a la
legislacin que se adopte en el mbito de los acuerdos de integracin. Este, sin duda, es
un aspecto absolutamente relevante para lograr que el realismo oriente la accin de los
mecanismos de integracin y que se puedan crear bases slidas para efectos de la
construccin institucional, por una parte, a nivel nacional, pero, sobre todo, para que la
aplicacin de las normas comunitarias tenga no slo un efecto inmediato y directo en la
legislacin sino, fundamentalmente, en la realidad.

Tengo dudas sobre la posibilidad de aplicar normas supranacionales cuando todava

subsiste como uno de los factores ms delicados y complejos que debe confrontar, por
ejemplo, la CAN, un desconocimiento muy amplio en las esferas legislativa y judicial de
los Estados, con relacin a los acuerdos integradores. Adems, los ciudadanos no se
sienten partcipes del proceso. Por ello existe un vaco no slo jurdico sino real, que
dificulta conformar instituciones y convertir las formas, es decir los tratados y las normas
de derecho derivado, en realidades que sirvan de obligado marco de referencia para la
vida cotidiana, el desarrollo empresarial o la gestin de los asuntos pblicos.

Creo, ms bien, que la situacin actual, tal como se presenta, determina que se lleve a
cabo un proceso de bsqueda de mecanismos que hagan posible la utilizacin del
derecho interno de los pases, de sus mecanismos de administracin, de solucin de
controversias, de administracin de justicia, para poner en prctica las normas
integradoras y conformar instituciones que se sustenten en ellas.

Tal vez el

procedimiento coercitivo, con las ventajas que posee, es necesario pero no suficiente.

13

Existe, por ende, un espacio que puede explorarse para lograr, de manera gradual, una
presencia cada vez mayor de las normas comunitarias en la legislacin nacional y la
formacin de los integrantes del Poder Judicial y del Ministerio Pblico de los pases
andinos en relacin con la importancia, la vigencia y el modo de aplicar las decisiones y
resoluciones comunitarias.
4. EL TEMA DE LA SOBERANA NACIONAL

Una de las grandes cuestiones que se plantea en esta etapa de cuestionamiento sobre
los alcances de la globalizacin se refiere al tema de los lmites de la soberana, la
manera en la cual pueden adoptarse compromisos supranacionales para permitir una
mayor integracin de las economas y una articulacin ms amplia en lo que respecta a
los vnculos entre los Estados y el respeto a normas de carcter internacional.

Los ms radicales partidarios de la globalizacin sostienen, de manera enftica, que se

estn transformando las lneas tradicionales del poder poltico global. Lo estn haciendo
en un sentido tal que la institucin del Estado-Nacin se debilita e, incluso, podra
encontrarse en vas de desaparicin.

Sin duda esta es una posicin extrema, que no se condice con los elementos que
configuran la realidad poltica, econmica y social.

Pero, cuando menos en el plano

econmico, tiene un contenido que no puede dejar de reconocerse. En efecto, tal como
sealan diversos autores,

las fronteras nacionales son cada vez ms transparentes,

porosas, vacas de significado en lo que respecta a los flujos de informacin y de capital

global.

Algunos elementos parecen acreditar esta afirmacin y, de alguna manera, tendrn

influencia no slo en el presente sino, especialmente, en el futuro del proceso andino de
integracin y, en general, en el esfuerzo regional latinoamericano por lograr la unidad en
el marco de un proyecto integrador.

14

MERCADO COMUN ANDINO

En su XI reunin, celebrada en Cartagena de Indias en mayo de 1999, los Presidentes de
la repblica asumieron el compromiso de "establecer el Mercado Comn Andino a ms
tardar en el ao 2005, creando las condiciones para que, a la libre circulacin de bienes
se aada la libre movilidad de servicios, de capitales y de personas en la subregin"

En la XII cumbre, desarrollada en Lima en mayo del 2000, los mandatarios andinos
dispusieron la ejecucin de una agenda que contenga la identificacin de los objetivos
especficos y acciones, sujeta a programacin anual, con el fin de avanzar hacia el
Mercado Comn.

En su XIII reunin, efectuada en Carabobo en junio del 2001, los presidentes de la CAN
dieron instrucciones precisas para acelerar los trabajos encaminados a lograr ese
objetivo, tanto en lo relacionado al comercio de bienes, como al de los servicios, capitales
y personas. Encomendaron, por ejemplo desarrollar un programa de trabajo conducente
al efectivo y pleno funcionamiento de la Unin Aduanera, mediante el diseo y adopcin
de un Arancel Externo Comn y la adopcin de la Poltica Agrcola Comn, entre otras.

En el mbito del comercio de bienes lo que se propone con el mercado comn es que los
cinco pases miembros se constituyan en un nico territorio aduanero donde las
mercancas originarias de un pas socio no paguen impuestos de importacin y circulen
libremente como si lo hicieran en su propio territorio.

El libre comercio de los servicios, que se espera lograr antes del 2005, implicar que tanto
las persona naturales como las empresas ofrezcan sus servicios, por ejemplo, desde el
territorio de un pas miembro al territorio o consumidor de otro pas miembro.

La liberacin del mercado de capitales se orienta a sustentar y hacer operativa la libre

circulacin de bienes, servicios y personas. Ello implicar liberalizar, por ejemplo, las
operaciones de inversin, el movimiento de capital de las personas, el acceso a crditos
comerciales, las transferencias derivadas de plizas de seguro y del comercio de
servicios, la compra-venta de valores en las bolsas de valores de los Pases Miembros,
los crditos financieros de corto plazo y la apertura de depsitos.

15

Uno de los factores que se menciona como de importancia para entender esta nueva y
ms dbil visin de la soberana nacional corresponde a la presencia cada vez mayor de
empresas multinacionales en la vida econmica de los pases. Este fenmeno se ha
acrecentado como consecuencia de la apertura comercial, de la liberalizacin de los
movimientos de capital y de la competencia para captar nuevas inversiones extranjeras,
incluyendo aquellas que se producen para adquirir empresas nacionales.

En tal contexto, en que el mercado ha asumido un papel ms importante en la sociedad

latinoamericana, resulta evidente que, en muchos casos, las empresas tienen ms fuerza
y capacidad de influencia en determinados sectores que los propios Estados.

De tal

manera, la gran cuestin es definir la forma en que pueden articularse los intereses de los
Estados nacionales en el diseo de proyectos integradores con las estrategias propias y
autnomas de los grupos empresariales transnacionales que tienen su propia agenda y
que, en determinadas circunstancias, pueden no coincidir con los objetivos de un proceso
integrador.

Por otro lado la sociedad civil se ha convertido en un nuevo protagonista de este cambio
en la manera de enfocar y de considerar la relacin entre las personas, el poder pblico y,
por ende, los mecanismos integradores, as como con las empresas. No slo se han
reforzado los sistemas de defensa de los consumidores sino que, adems, se han
perfeccionado los mbitos de la participacin popular para permitir que la sociedad
organizada tenga una mayor capacidad determinante en lo que respecta a la concrecin
de determinados proyectos e iniciativas que pueden tener impacto en la vida cotidiana, en
el medio ambiente o, en general, en la visin del desarrollo de determinadas zonas de los
pases que integran la Comunidad Andina.
CIRCULACION DE PERSONAS
Los habitantes de los pases andinos pueden circular libremente en la subregin, ya sea
cuando lo hagan por razones de turismo, de trabajo o fines que impliquen cambio de
residencia habitual.

En junio de 2001 se aprob la Decisin 503, que reconoce los documentos nacionales de
identificacin como nico requisito para que los nacionales y extranjeros residentes en los
pases miembros puedan viajar por la subregin en calidad de turistas.

16

Existen adems algunas normas que regulan ciertos aspectos de la circulacin de

personas, como los instrumentos andinos de Migracin Laboral (Decisin 545), que est
reservada a los trabajadores, y de Seguridad Social (Decisin 583).

Igualmente, con el propsito de que los profesionales y "mandos medios" tcnicos puedan
prestar servicios en cualquiera de los pases de la subregin, en la agenda de trabajo
figura la aprobacin de una norma comunitaria que permita el reconocimiento de ttulos
acadmicos y de las exigencias nacionales, adems de diplomas de calificacin
profesional.

Es evidente que en esta nueva circunstancia histrica, en que la soberana nacional ha

sido superada en el mbito de la informacin, por los sistemas de comunicacin, por la
televisin por cable y por Internet, los fenmenos internos derivados de la movilizacin
popular se convierten en factores que tienen una gran implicancia externa, en la medida
en que lo nacional y lo internacional comienzan a convertirse en una falsa dicotoma.
Algunos observadores sealan, sin embargo, y coincido con este punto de vista, que en
tanto en el mbito econmico lo global parece tener cada vez ms fuerza y, tal vez,
explicar de alguna manera esta modificacin cualitativa del concepto de la soberana, en
lo que respecta a lo poltico, lo local tiene una importancia mayor, porque estn
cambiando los trminos de relacin entre el Estado y el ciudadano.

Un elemento adicional es el que se refiere al papel de los organismos financieros

internacionales. Cuando, por ejemplo, en 1969 se suscribi el Acuerdo de Cartagena, los
pases que lo integraban tenan ms autonoma y capacidad, por tanto, para disear un
modelo integrador que le otorgase al Estado una capacidad mayor en cuanto a la
asignacin de los recursos, la determinacin de las prioridades, la distribucin de las
producciones, entre otros elementos. Si bien es cierto se procuraba articular el diseo
integrador con las polticas empresariales, para que se pudiera contar con las inversiones
y con las innovaciones tecnolgicas necesarias para conseguir los objetivos del proceso,
primaba el inters nacional, al definir cules podran ser las reas en las cuales el sector
privado intervendra y en qu trminos y condiciones.

Por tal razn, entre otros factores, se norm un rgimen comunitario andino relativo a las
inversiones extranjeras y la transferencia de tecnologa que provoc, tal vez, la primera y

17

ms importante controversia sobre los alcances jurdicos de la integracin y la relacin

entre el rgano comunitario y la realidad nacional.
En la actual coyuntura, con el papel cada vez ms fuerte e importante de los organismos
financieros multilaterales, con los condicionamientos que restringen la autonoma de los
Estados para definir sus propias polticas, con los compromisos internacionales adoptados
en el marco de la globalizacin, los esquemas de integracin tienen que reconocer esta
realidad y adecuarse a ella porque, de lo contrario, estaran actuando al margen de la
realpolitik.

COMPETENCIA EN LA CAN

La Comunidad Andina cuenta con un conjunto de normas destinadas a prevenir o

contrarrestar las distorsiones en la competencia dentro de la Subregin, generadas por
prcticas de dumping y subvenciones, prcticas restrictivas de la libre competencia y otras
de efecto equivalente.

Puede presentar denuncias cualquier representante de la rama de la produccin nacional

afectada o presentarse a nombre de ella o de los pases miembros a travs de sus
organismos nacionales de integracin.

Las normas comunitarias aplicables a importaciones objeto de prcticas de dumping son

la Decisin 456, cuando las importaciones objeto de dumping sean originarias de un Pas
Miembro de la Comunidad Andina, y la Decisin 283, cuando los productos sean
originarios de un tercer pas y afectan las exportaciones de un Pas Miembro a otro Pas
Miembro, o son dos o ms Pases Miembros los afectados por las prcticas de dumping y
el producto est sujeto al Arancel Externo Comn (AEC)

El margen de dumping es la diferencia entre el precio interno ajustado y el precio de

exportacin ajustado. Se considera que un margen de dumping es insignificante cuando la
referida diferencia estimada en forma porcentual respecto del precio de exportacin es
inferior al 5 por ciento en el comercio de productos originarios de un Pas Miembro o
cuando es inferior al 2 por ciento en el comercio de productos originarios de un tercer
pas.

18

Se requiere que, adicionalmente a las importaciones objeto de dumping, exista un dao

grave o amenaza de dao grave a la produccin nacional destinada, segn el caso, al
mercado interno o a la exportacin del Pas Miembro afectado ocasionado por dichas
importaciones.

La medida a aplicar se denomina "derecho antidumping" y se aplica a cada uno de los

exportadores investigados. No se afecta necesariamente a la totalidad de las
importaciones provenientes del pas de origen del exportador investigado.

Las normas comunitarias aplicables a importaciones objeto de prcticas de subvenciones

son la Decisin 457, cuando las importaciones objeto de dumping son originarias de un
Pas Miembro de la Comunidad Andina y la Decisin 283, cuando los productos son
originarios de un tercer pas y afectan las exportaciones de un Pas Miembro a otro Pas
Miembro, o son dos o ms Pases Miembros los afectados por las prcticas de dumping y
el producto est sujeto al Arancel Externo Comn (AEC).

La subvencin existe cuando un gobierno o cualquier organismo pblico realiza una

transferencia directa de fondos, condona o no recauda ingresos pblicos, proporciona
bienes o servicios que no son de infraestructura general, compra bienes a un precio
mayor al del mercado o cuando existe alguna forma de sostenimiento de los ingresos o de
los precios. Dicha accin debe causar un beneficio al receptor.

Adicionalmente, se requiere que la subvencin sea "especfica", es decir, debe favorecer

a una empresa o rama de la produccin o grupo de empresas o ramas de la produccin
sobre otras.

Se debe estimar la cuanta de la subvencin cuantificando el beneficio neto obtenido por

unidad de medida de un producto, es decir, reduciendo los gastos incurridos para gozar
de la subvencin.

Se requiere que, adicionalmente a la existencia de importaciones objeto de la prctica de

subvenciones, exista un dao grave o amenaza de dao grave a la produccin nacional
destinada, segn el caso, al mercado interno o a la exportacin del Pas Miembro

19

afectado originado por dichas importaciones.

En el caso de subvenciones, la medida a aplicar se denomina "medida compensatoria" y
se aplica a la totalidad de las importaciones procedentes del pas exportador.

Se entienden por prcticas restrictivas de la libre competencia, los acuerdos, actuaciones

paralelas o prcticas concertadas entre empresas que produzcan o puedan producir el
efecto de restringir, impedir o falsear la competencia y la explotacin abusiva por una o
varias empresas de su posicin de dominio en el mercado.

Se entiende que una o varias empresas gozan de una posicin de dominio cuando
pueden actuar de forma independiente, sin tener en cuenta a sus competidores,
compradores o proveedores, debido a factores tales como la participacin significativa de
las empresas en los mercados respectivos, las caractersticas de la oferta y la demanda
de los productos, el desarrollo tecnolgico de los productos involucrados y el acceso de
competidores a fuentes de financiamiento y suministros, as como a las redes de
distribucin.

La Decisin 285 es aplicable cuando las prcticas restrictivas se originan en la Subregin

o en las que intervengan una empresa que desarrolla su actividad econmica en un Pas
Miembro. Por origen en la Subregin, se entienden las prcticas realizadas por empresas
que desarrollan su actividad econmica en uno o ms Pases Miembros. Por intervencin,
se entiende la prctica llevada a cabo entre empresas que desarrollan su actividad
econmica en uno o ms Pases Miembros y empresas situadas fuera de la Subregin.
Estn facultados a presentar una solicitud los Pases Miembros y las empresas que
tengan inters legtimo.

La Secretara General se pronunciar mediante una declaracin de prohibicin cuando

determine la existencia de una prctica restrictiva de la libre competencia que genere
amenaza de perjuicio o perjuicio. Asimismo, podr determinar la aplicacin de medidas
tendientes a eliminar o atenuar las distorsiones que motivaron el reclamo. Estas medidas
podrn consistir en la autorizacin para que los pases donde realicen su actividad
econmica las empresas afectadas puedan aplicar aranceles preferenciales en relacin
con los compromisos arancelarios subregionales, para los casos de importaciones de los
productos afectados por la prctica restrictiva de la libre competencia.

20

Me pregunto si esta nueva circunstancia constituye lo que podramos denominar una

prdida de soberana o una limitacin de sta. Considero que la respuesta se encuentra
en la segunda hiptesis. En efecto, estimo que se trata de una limitacin que, en la
medida en que logre el consenso poltico y la legitimidad dentro de un sistema de
gobernabilidad democrtica, resulta consistente con un proyecto de desarrollo en que lo
nacional, lo regional y lo global pueden articularse sobre la base de ciertos principios
fundamentales, cuya vigencia es el resultado de una tarea de persuasin y que, por tanto,
debe tener beneficios ms favorables que los costos derivados de esta limitacin de la
soberana.

ARMONIZACION DE POLITICAS

La Comunidad Andina ha realizado en los ltimos aos esfuerzos en la armonizacin de

polticas macroeconmicas. Adems, es una demanda de la propia dinmica del proceso
de integracin y una condicin necesaria para avanzar hacia la conformacin de un
mercado comn, que es el objetivo poltico ya definido para el ao 2005.

El IX Consejo Presidencial (abril de 1997) constituy el Consejo Asesor, conformado por

los Ministros de Economa, Presidentes o Gerentes de los Bancos Centrales y los
responsables de planeacin econmica.

Se adopt el principio de que la estabilidad econmica de un pas miembro es de inters

comunitario, lo cual sienta los fundamentos para desarrollar un programa de armonizacin
macroeonmica y acciones de cooperacin, pues se reconoce que la mayor
interdependencia comercial y econmica que progresivamente va generndose dentro de
un bloque de integracin, va restando efectividad a las polticas nacionales.

En junio del 2001 se aprob que, a partir del ao 2002, el dficit del sector pblico no
financiero no exceder del 3% del PIB; transitoriamente durante el perodo 2002 2004 el
indicado lmite podr alcanzar hasta el 4% del PIB; y que el saldo de la deuda pblica
(externa e interna) del sector pblico consolidado, no exceder del 50% del PIB al final de
cada ejercicio econmico.

21

Adems, perfeccion la primera meta de convergencia al sealar la fecha lmite del 31

diciembre del 2002, para que todos los pases alcancen el objetivo de tener una inflacin
anual de un dgito.

5. NORMAS INTEGRADORAS Y DERECHO INTERNO

Las reflexiones sobre la globalizacin y los nuevos trminos de participacin de los

actores econmicos y sociales en el mundo, y sobre la manera en que influyen en los
conceptos de la soberana, nos llevan, necesariamente, a hacer una breve reflexin sobre
el derecho internacional pblico. Este ha sido definido como la disciplina jurdica que se
ocupa de regular las relaciones entre los Estados. Fue la definicin tradicional, que ha
evolucionado como resultado de nuevas circunstancias que se producen en el escenario.
Por ejemplo, han aparecido instituciones como las Naciones Unidas, la Unin Europea o
la propia Comunidad Andina de Naciones, que generan sus propias normas y que, en
funcin de stas, vinculan a las partes intervinientes.

De esta manera, a pesar que los Estados son quienes organizan tales instituciones para
cumplir con un propsito determinado, no puede relativizarse el hecho de que los
organismos adquieren cierta autonoma, por cuanto determinadas atribuciones le son
delegadas por parte de los Estados Miembros y, por ende, tienen una capacidad
ejecutiva, legislativa e incluso judicial, que los distingue de los organismos estatales
nacionales. Adems, con la vigencia y proteccin internacional de los derechos humanos
en el ordenamiento jurdico global, es evidente que las personas, los individuos, tienen un
nuevo papel en este escenario. De tal manera, la persona se convierte en sujeto del
derecho internacional y tendr una influencia creciente en las relaciones interestatales y
de los Estados con los rganos supranacionales.

En este nuevo contexto surge, tal vez con mayor complejidad que en el pasado, el
problema de las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno. En el caso
de la integracin, en que se legisla por los rganos comunitarios en asuntos que tambin
podran ser materia de legislacin nacional, se produce una situacin en virtud de la cual
pareciera que el conjunto de normas comunitarias, en las materias en que stas tienen
vigencia, aparecen como paralelas al derecho interno. En otros casos, complementan a
las normas nacionales. Persisten empero las discrepancias de enfoque sobre la primaca

22

de las normas. Quienes defienden la tesis de la soberana plena no aceptan que las
normas internacionales, incluyendo los compromisos integradores, puedan ser superiores
a las disposiciones dictadas por los Poderes Ejecutivo o Legislativo de los respectivos
Estados nacionales.

La tesis dualista, tradicional en la doctrina jurdica, plantea que el derecho internacional si

bien es cierto tiene algunas caractersticas propias de todo ordenamiento jurdico, es
diferente al derecho nacional, en la medida en que regula materias y tiene fuentes
diferentes. Esta visin terica no se condice, necesariamente, con el hecho de que, en
los procesos de integracin, y me refiero singularmente al caso andino, las normas
comunitarias, es decir las decisiones y resoluciones adoptadas por los rganos
competentes, as como las sentencias del Tribunal Andino de Justicia, legislan y
resuelven controversias sobre materias que son propias del derecho interno.

Cmo resolver, en consecuencia, esta aparente discrepancia?

La teora monista parte y se sustenta en la concepcin unitaria del derecho, en la medida

en que ste es el resultado del imperativo de un hecho social o econmico o de una ley
fundamental.

En su libro de derecho internacional pblico, el tratadista Luis Solari Tudela sostiene que
"la jurisprudencia internacional ha sido constante en asignar al derecho internacional
mayor jerarqua sobre el derecho nacional".

Adems, existe una tendencia en las

Constituciones para efectos de establecer, dentro de sus normas, disposiciones en virtud

de las cuales, en caso de conflicto entre la norma internacional y la del derecho interno
prevalezca la primera. Ello con el propsito no slo de consagrar instrumentos jurdicos
solemnes y compromisos que adoptan los Estados, con mayor permanencia y estabilidad
que las correspondientes a decisiones que pueden adoptarse como resultado de
coyunturas polticas especficas. Adems esta prevalencia tiene como objetivo otorgar
firmeza a las relaciones entre Estados y crear un entorno ms confiable para la
intervencin de los agentes privados en el mbito de la economa, las finanzas y el
comercio, as como para consagrar, amparar y hacer valer los derechos individuales y
sociales.

23

El tratadista Hans Kelsen seala, tal como lo recuerda Solari Tudela, que "la diferencia
ms importante entre el derecho internacional y el derecho nacional consiste en el hecho
de que en el primero es un orden coercitivo relativamente descentralizado, mientras que
en el ltimo es un orden coercitivo relativamente centralizado".

Apreciamos en

consecuencia que, siguiendo la definicin del maestro Kelsen, el concepto esencial de la

norma internacional, al igual que en el caso de la norma nacional, es la capacidad
coercitiva, es decir, el poder que tienen los rganos competentes de aplicar las normas y
de convertirlas en disposiciones de cumplimiento obligatorio.

Ahora bien, uno de los asuntos que merece una reflexin desde el punto de vista jurdicoinstitucional es el que corresponde a determinar en qu medida existe flexibilidad para
aplicar las disposiciones que se derivan de los acuerdos integradores en la realidad
nacional y, adems, para normar con criterios relativamente uniformes la adopcin de
acuerdos integradores. Con relacin a este ltimo punto considero importante recordar un
concepto que, en trminos del derecho comparado, tiene vigencia y se relaciona con la
existencia o no de definiciones nicas, de instituciones uniformes, en el plano de la
integracin.

A este respecto, debe sealarse que, a diferencia de la concepcin totalizadora del

modelo de globalizacin, sustentado en criterios y concepciones ms dogmticas, en lo
que respecta a la integracin se puede apreciar que hay ms flexibilidad y un
reconocimiento ms exacto y, por ende, ms adecuado de las especificidades de los
diferentes pases y regiones que integran un proceso de carcter subregional o regional.

En tal sentido creo relevante subrayar, adems, que desde una perspectiva andina el
regionalismo abierto constituye una buena opcin para efectos de establecer una
estrategia propia de desarrollo compatible con los objetivos de una ms estrecha e
importante relacin entre los diferentes actores de la sociedad internacional. En el mismo
criterio considero que debe profundizarse en la propuesta andina de un nuevo diseo
estratgico para la integracin, que se sustenta en vincular al proceso con las tendencias
globales.

Ello no debera ser, sin embargo, una simple puesta al da de la visin

economicista del pasado, barnizada con algunos elementos de naturaleza social. Tendra
que ser, ms bien, un enfoque dinmico sustentado en consideraciones de naturaleza
poltica, asentado en la realidad regional o subregional y con el propsito claro de mejorar

24

la capacidad negociadora en el plano global a efectos de, utilizando la expresin del

antiguo Secretario Ejecutivo de la CEPAL, Jos Antonio Ocampo, "moldear" a la
globalizacin para que sta no sea un modelo de dominacin sino, por el contrario, uno de
cooperacin y desarrollo conjunto en el plano internacional.

La jurista Elisa Prez Vera anotaba, en un estudio publicado en 1977, que "no existe una
tcnica jurdica unitaria de la integracin, porque el derecho, reflejo de la pluralidad de
elementos que conforman el orden econmico y social, deber responder en cada caso a
las caractersticas que stos determinen". Estimo que tal reflexin mantiene, y tal vez ha
acrecentado su vigencia en los ltimos aos. En efecto, si bien es cierto los Estados han
comprometido sus esfuerzos en alcanzar, a travs de un orden global en el plano
econmico, un desarrollo ms acelerado de la actividad econmica, no es menos cierto
que los resultados obtenidos como consecuencia de ese proceso han sido insatisfactorios
para segmentos importantes de la sociedad. Adems, el proceso globalizador no ha
contado con un consenso poltico previo, ni est sometido al control ciudadano.

Debe recordarse que la apertura del comercio internacional, que se present como una
frmula de solucin para impulsar un desarrollo ms equitativo en el plano internacional,
especialmente como resultado de los acuerdos adoptados en el marco de la Ronda de
Uruguay, ha producido un desarrollo asimtrico.

Por otro lado, ni en los esquemas integradores ni, por cierto, en lo que concierne a la
globalizacin, pueden dejarse de lado las consideraciones sobre la movilizacin
ciudadana y la creciente preocupacin de los sectores sociales organizados por el
incremento, especialmente en la zona andina, de la pobreza y de la exclusin. Tales
realidades, que tienen una proyeccin de naturaleza poltica y social, configuran lo que el
intelectual peruano Hugo Neira define como la protesta.

Qu puede plantearse en relacin con este tema para consolidar institucionalmente a la

integracin andina?

Qu respuestas pueden brindar los organismos integradores a

situaciones complejas en los planos econmico y social que, lejos de apartar a la

sociedad y al pueblo de los procesos integradores, los aproximen y generen una base de
sustento?

25

En Europa se ha logrado fortalecer la nocin de la ciudadana europea. Todo el sistema

institucional pretende ponerse al servicio de una propuesta que incorpore y haga
partcipes a los ciudadanos del proceso, de sus costos y beneficios. En el caso andino no
se ha logrado crear ese concepto de la ciudadana, a pesar de una andadura que se
aproxima a las cuatro dcadas. No puede considerarse, a pesar de las experiencias
acumuladas a lo largo del tiempo, que el tema de la integracin andina constituya una
realidad poltica plena, que condicione, que sea un sustento y una base para los
proyectos polticos de los partidos y los programas de desarrollo de los gobiernos. En
otras palabras, la realidad poltica de los pases andinos no ha sido suficientemente
cubierta o entendida por las normas jurdicas que se han establecido en relacin con el
proceso integrador. Ello a pesar de que, conforme lo seala la jurista Prez Vera, "cada
fenmeno integrador se acompaa inexorablemente de un conjunto de reglas jurdicas
que son los instrumentos idneos para determinar sus objetivos y alcanzar su
organizacin institucional".

DESARROLLO SOCIAL INTEGRADO

El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores aprob en setiembre de 2004 el
Plan Integrado de Desarrollo Social (PIDS) que permitir a los pases de la Comunidad
Andina impulsar el desarrollo social y afrontar comunitariamente la pobreza, exclusin y
desigualdad social.

La adopcin de esta estrategia comunitaria permitir potenciar las polticas nacionales de

lucha contra la pobreza y la inequidad social.

Segn los Cancilleres, la situacin actual de los pases ponen en riesgo la cohesin social
y la gobernabilidad democrtica de los pases andinos y constituye un obstculo para la
integracin regional y para su insercin competitiva en la economa global.

La ejecucin de los 19 proyectos comprendidos en el PIDS estar a cargo del Consejo

Andino de Ministros de Desarrollo Social (CADS), instancia comunitaria creada mediante
la Decisin 592 en julio de 2004.

26

Tal Consejo se encargar de la elaboracin de un Plan de Accin del PIDS y de la

conformacin de comits nacionales para garantizar la ejecucin y seguimiento de los
proyectos en cada uno los pases andinos, bajo la coordinacin del CADS.

Los comits nacionales estarn integrados por los organismos del Estado responsables
de las polticas sociales, por los sectores representativos de la sociedad civil organizada y
de la academia.

En lo que respecta al proceso andino existe el nimo de configurar un esquema similar,

por su complejidad y alcances, al vigente en la Unin Europea, pero con una diferencia
sustancial que determina que el esquema pueda convertirse en una suerte de rutina
burocrtica antes que en un mecanismo de efectiva presencia en la sociedad andina. La
diferencia sustancial, aunque parezca poco relevante para efectos de un anlisis jurdicoinstitucional, parte del hecho de que no existe una formulacin presupuestal comunitaria
sustentada en el aporte de los ciudadanos sino, ms bien, en la contribucin de los
Estados, mediante el pago de cuotas a los organismos integradores, para lo cual parte del
esfuerzo de sus directivos consiste en peregrinar por niveles intermedios de la
administracin pblica de los Estados para obtener el pago de la cuota. De tal manera, se
asegura el funcionamiento administrativo de las instituciones, pero no necesariamente la
independencia poltica que stas deben tener con relacin a los pases que las integran.

Surge, en este aspecto, una particularidad en la realidad andina. A pesar que los textos
sealan la autonoma, en los hechos los Estados, con la herramienta presupuestal,
condicionada a decisiones nacionales para cumplir con las obligaciones contradas en
materia de cuotas, tienen una poderosa capacidad de negociacin y de transaccin con
los rganos comunitarios.

No sera similar el caso si, para financiar las actividades

integradoras andinas, como acontece en Europa, y aplicando el concepto de una

respuesta a las caractersticas propias, en este caso de la subregin andina, el
reforzamiento de la integracin se sustentara en una renta segura para el financiamiento
del proceso. Una modalidad sera, al igual que en Europa, destinar una parte de lo
recaudado por concepto del impuesto sobre el valor agregado, o general sobre las ventas,
segn la nomenclatura de los diferentes pases andinos, para que directamente se
destinara a financiar la integracin, sin la intermediacin de las instancias burocrticas
intermedias.

27

Existe, en consecuencia, un propsito terico, tal vez influido por la propia cooperacin de
la Unin Europea en favor de la Comunidad Andina de Naciones, para asimilar la
experiencia europea a la institucionalidad andina, pero con una diferencia cualitativa que
genera un desequilibrio entre lo polticamente existente y lo econmicamente factible en
trminos de gestin institucional.
6. DE LA VIGENCIA DEL DERECHO COMUNITARIO

Una distincin importante es la que se refiere al derecho internacional frente al derecho

comunitario. No se trata simplemente de una disquisicin de naturaleza jurdica sino que,
adems, incorpora elementos sustantivos, que son relevantes para entender la naturaleza
solidaria y el compromiso comn que, en la realizacin de un proyecto concreto, adoptan
un conjunto de Estados. Por otro lado, en todo proceso integrador debe adoptarse una
organizacin institucional.

Por tanto, si bien es cierto el derecho comunitario tiene alguna de las caractersticas que
corresponden al derecho internacional asume especificidades propias de la concepcin
poltica e institucional que corresponden a un proceso integrador.

El derecho comunitario tiene, en consecuencia, cuando menos tres categoras jurdicas.

La primera de ellas, las normas convencionales, en virtud de las cuales se establecen los
acuerdos integradores. En el caso de la Comunidad Andina, por ejemplo, me refiero al
Acuerdo de Cartagena y los numerosos protocolos modificatorios, en los cuales se
incorporan todas las modificaciones acordadas por los Estados Miembros. La segunda
categora corresponde a las normas que regulan la organizacin interna de los
mecanismos integradores. Dentro de esta categora se incluyen tanto las disposiciones
contenidas en los tratados como las reglamentaciones que de ellos se derivan. El objetivo
fundamental de tales normas es regular la actividad interna, incluyendo el funcionamiento
de los rganos que tienen a su cargo la aplicacin, la supervisin del cumplimiento y la
conduccin del proceso integrador. Finalmente, la tercera categora de normas son las
que se consideran como de derecho derivado. Es decir, aquel que es aprobado por las
instituciones regionales para ser aplicado de manera directa e inmediata por los Estados
Miembros.

28

El problema central de la Comunidad Andina, desde el punto de vista jurdico-institucional,

es el cumplimiento de las normas del derecho derivado. Se trata de un aspecto que
resulta esencial para garantizar la viabilidad y sostenibilidad del proceso.

Mientras que en el caso de las normas convencionales se cumplen los procedimientos

relativos a la aprobacin de Tratados Internacionales y se aplican los mecanismos de
ratificacin, conforme a lo previsto en los ordenamientos constitucionales y legales de los
diferentes Estados Miembros, en el caso de las normas del derecho derivado existen
otros criterios que, por tanto, suponen una especie de delegacin de soberana de los
Estados, al admitir que una disposicin de naturaleza jurdica comunitaria sea aplicada en
el ordenamiento legal nacional.

El derecho derivado, por tanto, al igual que las normas legales de carcter interno,
presenta caractersticas que se refieren a la creacin de normas de comportamiento que
regulan las conductas que deben observar los Estados y, adems, sus ciudadanos y las
empresas que operan dentro de su mbito geogrfico en relacin con diferentes aspectos
que tradicionalmente, antes de la vigencia de los acuerdos de naturaleza integradora,
estuvieron reservados al derecho interno de cada pas.

Este cambio, de suyo

cualitativamente importante, supone para los Estados signatarios de acuerdos

integradores asumir un tipo de compromiso que, de alguna manera, muestra
caractersticas propias y diferenciadas de aquellos otros compromisos que se asumen en
el mbito de otras organizaciones internacionales distintas de los mecanismos de
integracin y en las cuales todava subsisten algunos mrgenes de autonoma nacional
para la ratificacin y el cumplimiento de acuerdos, sin que ello suponga una violacin del
ordenamiento jurdico.

No es el caso que se presenta en los acuerdos integradores

cuando se trata de la aplicacin de normas clasificadas como de derecho derivado. En

este ltimo caso todo el esfuerzo institucional y jurdico de los pases andinos para otorgar
al proceso integrador la credibilidad y la vigencia que requiere para cumplir con sus
objetivos est basado en el respeto a la juridicidad, y ello supone el fiel cumplimiento de
los acuerdos adoptados, en el territorio de todos y cada uno de los pases que lo integran.
Puede afirmarse, por tanto, que en el caso de los acuerdos de integracin y de las normas
de derecho derivado, se configura un ordenamiento jurdico. Es decir, existe un conjunto
de normas, de reglas y de procedimientos coherente y que regula y permite la aplicacin
de los diferentes instrumentos y acuerdos adoptados. Algunos autores estiman, adems,

29

que en ciertos modelos de integracin se logra lo que en doctrina se denomina un sistema

normativo autosuficiente.

Segn quienes adhieren a esta teora, el sistema jurdico

contiene en s mismo todos los elementos para su desarrollo, interpretacin y aplicacin.

Creo que en el caso de la Comunidad Andina, por los mecanismos institucionales
vigentes, se ha logrado conformar no slo un sistema jurdico sino, adems, uno de
naturaleza normativa autosuficiente. Ello le otorga a la CAN una connotacin relevante en
trminos institucionales en el marco de los procesos integradores que se llevan a cabo en
los pases en desarrollo.

La posicin contempornea con relacin al derecho comunitario y sus relaciones con las
normas jurdicas nacionales, parte de una nueva realidad: la que se refiere a la vigencia
en

el

plano

internacional

de

elementos

comunes

derivados

de

la

creciente

interdependencia entre los pases y, adems, de las reglas que se han establecido como
consecuencia del proceso de globalizacin econmica. En ese nuevo contexto son ms
las convergencias que las divergencias en lo que concierne a las polticas nacionales,
particularmente en reas que han sido tradicionalmente objeto de los asuntos esenciales
en materia de integracin econmica. Me refiero, por ejemplo, a las polticas comerciales,
cambiarias, de regulacin de las inversiones, en materia de movimientos de capital, entre
otros aspectos.

Ha sido posible, adems, armonizar criterios y legislar con un enfoque andino en reas
nuevas como la propiedad intelectual y se han registrado algunos avances, limitados
todava, pero suficientemente significativos, en el campo de los servicios. Se observan
retrasos en el rea social, que es tal vez la ms sensible para cuestiones de delegacin
de soberana, pero, a pesar de tales limitaciones, tambin se aprecia el intento de
otorgarle a la cuestin social una direccionalidad ms clara y precisa, que permita
fortalecer a los organismos especializados en este mbito y, sobre todo, establecer
programas de accin que tengan un cuadro de prioridades adecuado.

En esta nueva realidad es evidente que, a diferencia de lo que suceda en las dcadas
pasadas, las posibilidades de convergencia en materia de polticas se han incrementado.
Ello facilita un proceso de desarrollo integrado.

Cmo enfocar desde el punto de vista jurdico-institucional este nuevo entorno?

30

Tal es sin duda una interrogante vlida, que no slo se plantea en el campo de la
integracin andina sino, adems, en otros procesos de integracin orientados a conseguir
la unidad. Con el nuevo entorno, el derecho nacional est ms cercano a la opcin
integradora que en el pasado. Si bien es cierto no puede hablarse de que los sistemas
jurdicos nacionales tendrn primaca sobre el derecho comunitario e influirn en la
aprobacin de sus normas, por cuanto ello contradice la esencia de un proceso
integrador, tambin es cierto que en la actualidad la normativa jurdica nacional est ms
abierta y receptiva porque es ms compatible que en el pasado con la normativa
comunitaria. No debera, por tanto, existir en principio discrepancia o un enfrentamiento y,
menos an, un cambio institucional derivado de los compromisos integradores. Por el
contrario stos podran fortalecer e impulsar las opciones nacionales y permitir un avance
que haga posible que el desarrollo integrado facilite y no obstruya procesos de cambio
ms abiertos y transparentes, en los cuales, por la armonizacin de las normas, se
puedan conseguir los resultados a que aspira todo proceso integrador y, en especial, el
Acuerdo de Cartagena. Debe recordarse que ste seala, como uno de sus objetivos
esenciales, el promover un desarrollo ms armnico y equilibrado entre los pases que lo
integran.

Se puede considerar, en consecuencia, que los acuerdos de integracin, y en esto sigo la

definicin del tratadista Orrego Vicua, constituyen categoras jurdicas que tienen una
importancia relevante para permitir el logro de los objetivos integradores, en la medida en
que posean "un marco importante de flexibilidad, destinado a asegurar su capacidad de
adaptacin frente a los cambios de circunstancias y otras necesidades de evolucin".

Orrego Vicua sostiene que la categora de tratado-marco "ha demostrado su factibilidad

en Amrica Latina no solamente en el plano de la integracin econmica sino con
respecto a otras materias".

Cun flexibles deben ser las normas bsicas?

Creo que la firmeza y la estabilidad jurdica de las instituciones, junto con su capacidad de
adecuacin a nuevas circunstancias, constituyen elementos que toman en consideracin
y aprecian debidamente los agentes econmicos y sociales que participan dentro de un
proceso integrador. No se trata, por tanto, de tener tratados que puedan ser modificados

31

en funcin de circunstancias muy coyunturales, o para complacer a los Estados Miembros

y, menos an, para adecuarse a las demandas de los grupos de presin. Por el contrario,
las normas fundamentales de los procesos de integracin deben servir para enriquecer el
ordenamiento jurdico nacional, en su perspectiva regional. Ello tambin demanda de los
pases que intervienen en tales procesos una actitud flexible y abierta para ser receptivos
a los cambios que pueden inducirse por los acuerdos integradores. En este sentido, en
los ltimos aos se han podido observar situaciones diversas en esta materia, en la
medida en que se han dejado de lado dogmas y principios que se han considerado como
inamovibles o que, por una lectura equivocada, podran afectar el cumplimiento de los
objetivos de la poltica econmica nacional. En tal sentido, la prctica y el ejercicio en
asuntos integradores como resultado de una mayor dinmica poltica, social y de la
efectiva aplicacin del concepto de la ciudadana andina, permitir que los objetivos
integradores puedan ser cumplidos.

Pienso, en consecuencia, que resulta posible, en el futuro, que los instrumentos

constitutivos de la integracin tengan un grado adecuado de flexibilidad para ser
permeables a las transformaciones.

Ello, no a partir de decisiones arbitrarias o

caprichosas, sino en funcin de diseos estratgicos como el que, por ejemplo, se ha

planteado como desafo para el futuro la integracin andina.

Por otro lado, el derecho derivado tiene que considerar las realidades nacionales, no
forzar situaciones en donde pueda presentarse una discrepancia entre la realidad y la
norma. Ello amerita un trabajo ms emprico, ms cercano a la realidad, con un nivel
mayor de consulta con legisladores, formuladores de poltica, magistrados y jueces de los
pases miembros, as como, por cierto, con una participacin ms decidida de la sociedad
civil en todos sus estratos. Puede considerarse, en consecuencia, que en una integracin
bien concebida, los extremos, es decir el predominio de la legislacin nacional o, en el
otro lado, la vigencia de normas supranacionales, no tienen la validez absoluta que se
pensaba en el pasado. Constituyen, por tanto, una falsa alternativa. En verdad lo que
existe ahora es un derecho comunitario ms cercano al ordenamiento jurdico nacional,
que no se coloca por encima de los pases, pero que crea normas de ndole regional que,
al aplicarse en las realidades nacionales, contribuye a consolidar instituciones y a crear,
para los agentes econmicos y sociales, beneficios mayores que la inexistencia de tales

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normas. Este es un nuevo panorama jurdico que debe interiorizarse en los pases para
que tenga plena vigencia.
7. INSTITUCIONES DEMOCRTICAS PARA LA INTEGRACIN

Uno de los asuntos que conviene analizar en relacin con el proceso integrador en
Amrica Latina es el que se refiere a la necesidad de compatibilizar el sistema
democrtico con este proceso. En efecto, a lo largo de la historia, desde que, a inicios de
los aos 60 en el siglo pasado, comenzara un esfuerzo integral para lograr la unidad
regional, el tema democrtico y, en general, los asuntos de naturaleza poltica, fueron
colocados en un lugar secundario dentro de la agenda.

Se privilegiaron, en cambio, los entendimientos de carcter comercial y algunos

orientados a conseguir la complementacin industrial a travs de los mecanismos
establecidos tanto en la original ALALC, como en el Mercado Comn Centroamericano y
dentro del esquema original del Acuerdo de Cartagena. Tambin el MERCOSUR, ms
recientemente, logr su impulso inicial como resultado de un gran entendimiento
destinado a impulsar la industrializacin y el desarrollo comercial sobre la base de un gran
espacio econmico. Pero, en general, el tema democrtico fue un asunto de naturaleza,
como se ha dicho, marginal dentro de este esfuerzo. Se consideraba a lo poltico como
una materia que debera inspirar a los dirigentes de los pases bsicamente en
comprometer su apoyo a los esquemas integradores. Tales dirigentes no asuman una
posicin crtica acerca de la naturaleza jurdica de los regmenes polticos de los
diferentes pases existentes en la regin ni, menos an, pretendan ingresar en el campo
de la soberana interna que, igualmente, se consideraba estrechamente vinculado a las
opciones que cada pas, de manera individual, decidiera asumir en el plano poltico.

Sin duda tal manera de enfocar histricamente el proceso integrador debilit sus bases
institucionales y le hizo perder, en buena medida, su legitimidad ante los sectores
mayoritarios de la poblacin que, a pesar de todas las dificultades y vicisitudes, apoyan el
sistema democrtico.

33

DEMOCRACIA: COMPROMISO ANDINO

El Acuerdo de Cartagena, norma mxima que se sustenta en "los principios de igualdad,
justicia, paz, solidaridad y democracia".

En 1980, cuando el estado de derecho haba sido restablecido en todos los pases
andinos, los Presidentes suscribieron en Riobamba, Ecuador, la Carta de Conducta que
estableci el carcter democrtico que deba regir el ordenamiento poltico de los pases
de la Subregin, as como su compromiso con el respeto a los derechos humanos,
polticos, econmicos y sociales, como norma fundamental de la conducta interna de los
pases miembros.

Dentro de los hechos ms recientes, cabe destacar la Declaracin del Consejo

Presidencial Andino sobre Democracia e Integracin, suscrita en Santa Fe de Bogot el 7
de agosto de 1998.

La Decisin 458 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, a travs de la

cual se aprobaron los "Lineamientos de la Poltica Exterior Comn", tiene entre sus
principales principios el de la vigencia del orden democrtico fundado en la participacin
ciudadana y en la justicia social y, entre sus principales objetivos, el del desarrollo y
consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho, as como la promocin y el
respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales.

El Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena

denominado "Compromiso de la

Comunidad Andina por la democracia", establece como condicin esencial para la

cooperacin poltica y la integracin "la plena vigencia de las instituciones democrticas y
el estado de derecho" y seala los procedimientos que debern seguirse cuando se
produzca la ruptura del orden democrtico en cualquiera de los pases miembros".

Inspirados en este Protocolo y en el Protocolo de Ushuaia del Mercado Comn del Sur de
1998, los presidentes de la Comunidad Andina y del Mercosur aprobaron, en la cumbre
sudamericana, celebrada el 1 de setiembre del 2000 en la ciudad de Brasilia, la
denominada "clusula democrtica", contenida en el prrafo 23 del Comunicado, en

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donde se expresa que: "El mantenimiento del estado de derecho y el pleno respeto al
rgimen democrtico en cada uno de los doce pases de la regin constituyen un objetivo
y un compromiso compartidos, tornndose desde hoy, condicin para la participacin en
futuros encuentros sudamericanos". Y los presidentes agregaron que: "Respetando los
mecanismos de carcter regional existentes, acordaron, en ese sentido, realizar consultas
polticas en caso de amenaza de ruptura del orden democrtico en Amrica del Sur".

Con el inicio del siglo XXI, y tal como lo seala Juan Mario Vacchino, el tema de la
democracia, esencial para efectos de la consolidacin institucional, comenz a adquirir
nuevas facetas. De tal manera, en la actualidad, superando el esquema comercial y
econmico, se admite, en palabras de Vacchino, que "el proceso de integracin regional
es multidimensional y requiere, para avanzar, de polticas y acciones en sus diferentes
esferas: cultural, social, econmica y poltica, lo cual puede ser visto y analizado desde
diferentes perspectivas".

Es evidente, en consecuencia, que recin ahora comienza a superarse lo que diversos

analistas han considerado, con acierto, como un dficit democrtico en la aplicacin de
los sistemas integradores en la regin latinoamericana.

Ms all de los alcances especficos de los convenios integradores, es evidente que la

clusula democrtica tal como, por ejemplo, se ha planteado en el mbito de la
Comunidad Andina y, posteriormente, dentro de la Organizacin de Estados Americanos,
tiene una importancia muy grande para construir instituciones y para que la aspiracin de
los pueblos, reflejada en las Constituciones nacionales, tenga, al mismo tiempo, un reflejo
externo cualitativamente superior al del principio de no intervencin. En tal sentido, la
integracin latinoamericana debe ser un factor de garanta para el rgimen democrtico y
un elemento que contribuya a consolidar el Estado de Derecho en cada una de las
naciones de la regin.

Se trata, en consecuencia, de avanzar en la profundizacin de un proceso que a pesar de

tener todava una limitada significacin econmica, requiere proyectarse hacia la sociedad
civil y para ello, sin duda, necesita que exista una clara comprensin de que democracia e
integracin son dos elementos inherentemente unidos. En consecuencia, todo pas que

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no tenga un rgimen democrtico y constitucional, por ese solo hecho, debera quedar al
margen del proceso integrador latinoamericano hasta que la democracia sea plenamente
restablecida.

Sin duda la tarea no es fcil, en la medida en que la experiencia histrica demuestra que,
a pesar que la cuestin democrtica ha sido un asunto discutido en forma relativamente
profunda a lo largo de los aos, cuando se han registrado situaciones de gobiernos
autoritarios y de proyectos antidemocrticos en la regin latinoamericana no se ha
producido en el mbito de la integracin una decisin de exclusin de tales pases. De tal
manera, se ha permitido, sin que se afecten los vnculos de pertenencia a la integracin,
que determinados regmenes violen los derechos humanos, desconozcan la Constitucin,
atropellen la legalidad, sin que ello tuviera reflejo alguno en los trminos y condiciones en
que tal pas participaba en los sistemas destinados a lograr la unidad latinoamericana.

Como puede apreciarse, en el pasado se privilegiaron, debilitando las instituciones, los

aspectos econmicos y comerciales, los intereses de corto plazo, con una aplicacin del
principio de la no intervencin, lo cual no contribuy a consolidar institucionalmente un
proyecto democrtico de alcance regional con proyecciones econmicas, financieras y
comerciales derivadas de la aplicacin de los instrumentos integradores.

La situacin comienza a variar, pero debe tenerse presente que el actual entorno poltico
de la regin latinoamericana es eminentemente democrtico.

Sin embargo, cabe

preguntarse cul podra ser la respuesta a una crisis. Algo ms, hasta qu punto los
compromisos contenidos en la Carta Democrtica Interamericana o en la Clusula
Democrtica, prevista por la integracin andina, o en las declaraciones presidenciales o
de cancilleres, al respecto, mantendran vigencia en la hiptesis de que se produjera una
ruptura del orden constitucional en algunos de los pases de la regin latinoamericana?

Desde un punto de vista de construccin del futuro y de fortalecimiento de las

instituciones, sin duda la respuesta de los esquemas integradores debera ser la rigurosa
aplicacin de tales instrumentos para, de alguna manera, crear un ambiente propicio para
conservar, con todos sus riesgos y dificultades, el sistema democrtico y perfeccionarlo
de manera gradual.

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El tema de la democracia debe ser considerado desde una perspectiva multilateral, con el
propsito de establecer criterios que permitan la defensa del sistema, a partir de
compromisos de carcter internacional, adoptados en este caso por los pases de la
regin latinoamericana.

En lo que respecta a Amrica del Sur es evidente que se estn registrando importantes
pasos para consolidar no slo un espacio econmico, financiero, comercial y de
relaciones ms activas entre las sociedades de los pases que la conforman sino,
adems, una renovada accin para establecer algunos elementos esenciales que
permitan, en efecto, actuar de manera conjunta, abordando problemas que son
importantes en la agenda internacional y en las propias polticas de carcter nacional.

Este proceso para crear conciencia sobre la importancia de la democracia demanda de

tiempo y, por tanto, los avances son graduales y permiten acreditar que se registra la
consolidacin de posiciones a pesar de la complejidad de los asuntos y de las diferentes
perspectivas que los pases de la regin tienen frente a ciertos temas. Sin embargo,
puede afirmarse que lo acordado, por ejemplo, en la reunin de los presidentes
sudamericanos, a fines de agosto del ao 2000, en Brasilia, mantiene en buena medida
su vigencia. En efecto, en el Comunicado de Brasilia se plantean como grandes objetivos
la cooperacin poltica, a partir del fortalecimiento de la democracia, la seguridad, la lucha
contra las drogas, la integracin econmica, la construccin de la infraestructura para la
integracin y, en funcin de los grandes avances de la tecnologa, el impulso para
fortalecer la sociedad de la informacin. Tal como lo seala Allan Wagner Tizn, "en
sntesis, lo que se plantea en Brasilia es que este espacio sudamericano sea una
comunidad democrtica, integrada, moderna y proyectada al mundo".

Uno de los aspectos ms importantes que deben manejar nuestros gobernantes

latinoamericanos y las sociedades de los pases, para influir con sus definiciones y
opciones en el comportamiento y la orientacin de los esquemas integradores, se refiere
al reforzamiento de la idea de que la democracia representativa es condicin
indispensable para la paz, la estabilidad, el desarrollo y el respeto de los derechos
individuales y sociales.

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A diferencia de lo que suceda en la dcada de los aos 60, y posteriormente, a inicios del
siglo XXI, el gran desafo es incorporar clusulas democrticas que constituyan una
garanta institucional y jurdica para enfrentar una de las grandes tragedias que a lo largo
de la historia republicana ha afectado a la mayor parte de los pases de la regin, cual es
la ruptura del orden democrtico, por golpes de Estado, con sus secuelas de proyectos
polticos autoritarios, altamente corruptos y violatorios de los derechos fundamentales de
las personas.

En el denominado Compromiso Andino por la Democracia, adoptado por los pases que
integran la CAN, se han establecido algunos pasos a seguir en conjunto, cuando se
produzcan acontecimientos que, conforme lo seala el Protocolo relativo a este tema,
"puedan ser considerados como ruptura del orden democrtico en un pas miembro (de la
CAN)".

En este caso, los otros pases que la integran realizarn consultas entre s, y de ser
posible con el pas afectado, para establecer la naturaleza de los acontecimientos. En
funcin de lo anterior, el Consejo de Ministros de la CAN determinar si existe ruptura del
orden democrtico. En caso de que la calificacin sea afirmativa, se adoptarn medidas
para propiciar el pronto restablecimiento del orden jurdico, del imperio de la ley y de la
plena vigencia de la Constitucin y, por ende, del sistema democrtico.

Estn previstas acciones para que el pas que ha quebrado el orden institucional
experimente restricciones en su participacin dentro de los mecanismos integradores.
Entre otros aspectos se considera la suspensin de la participacin en algunos de los
rganos del sistema andino de integracin, en proyectos de cooperacin internacional, la
inhabilitacin para acceder a facilidades o prstamos por parte de las entidades
financieras andinas, la suspensin de los derechos derivados de la aplicacin del Acuerdo
de Cartagena, as como otras medidas y acciones de naturaleza diplomtica y poltica,
que se adopten de conformidad con las normas del derecho internacional.

Las acciones que se decida llevar a cabo en el marco de los compromisos asumidos en la
Comunidad Andina de Naciones no son excluyentes ni se encuentran en contradiccin
con los postulados de la Carta Democrtica Interamericana y de los mecanismos en ella

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previstos para establecer, cuando fuere pertinente, sanciones a los pases que se
hubieran puesto al margen del orden democrtico.

Sin duda el asunto de la vigencia del sistema constitucional resulta fundamental para el
futuro institucional de los pases de la regin latinoamericana y, de manera ms
especfica, de los que conforman la CAN.

POLITICA EXTERIOR ANDINA (PEC)

La PEC se fundamenta en los siguientes valores compartidos:

El respeto a los principios y normas del derecho internacional consagrados en la ONU y
OEA
La identidad comn andina
La paz y seguridad subregional e internacional y la solucin pacfica de controversias
La vigencia del orden democrtico fundado en la participacin ciudadana y en la justicia
social
La defensa y promocin de los derechos humanos
La solidaridad y la cooperacin entre los pases andinos
El desarrollo social y econmico de los Pases Miembros
La consolidacin de la integracin latinoamericana

8. CONCLUSIONES

El anlisis efectuado sobre los fundamentos en que se encuentra sustentado el proceso

integrador andino permite formular algunas conclusiones relacionadas con la manera en
la cual pueden abordarse las relaciones jurdicas e institucionales, dentro de una realidad
especfica, como es el caso de la andina, que registra caractersticas propias que
convierten, por tanto, a este proceso en cualitativamente diferente al que se realiza en
otros mbitos geogrficos.

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Al igual que la Unin Europea, en la CAN se ha logrado establecer el principio del derecho
comunitario, lo cual significa un avance importante en la construccin de un proyecto
jurdico, institucional, poltico y econmico.

Un primer factor que conviene destacar se refiere a que, dentro de la Comunidad Andina,
se acepta la existencia de instituciones supranacionales distintas de las entidades
nacionales. Ello no slo queda reflejado en los tratados sino, adems, en la reiterada
jurisprudencia del Tribunal Andino de Justicia.

Por otro lado, se acepta el principio de que las normas de derecho derivadas, es decir las
decisiones y las resoluciones, son obligatorias para los pases miembros y se aplican en
forma directa, en base a la existencia del principio de la primaca de la norma comunitaria
sobre la legislacin nacional. Como consecuencia de lo anterior, se aplica la primera con
preferencia a las disposiciones legales internas de los pases.

Es importante sealar, en lo que respecta a las normas constitucionales vigentes en los

pases andinos con relacin a la integracin, que se registran diferencias entre los
enfoques, en cuanto al tratamiento de este asunto. Adems se observa que no siempre la
normativa consagrada en el texto constitucional permite una plena adecuacin del
derecho interno.

Debe sealarse que la situacin de contradicciones entre los textos constitucionales y las
prcticas administrativas, como resultado de las polticas adoptadas por los pases, no
constituye un fenmeno novedoso para la integracin sino, por el contrario, una repeticin
de situaciones anteriormente conocidas en el marco del proceso.

De tal manera, en el caso de Venezuela, el texto constitucional recoge los principios

integradores ms vigorosos y, desde el punto de vista del enunciado, el compromiso
mayor con el proceso. Sin embargo, en la aplicacin prctica del derecho derivado se
registra el mayor grado de incumplimientos y, por tanto, de divergencias con relacin a las
normas comunitarias.

En cambio, en el caso de Colombia se observa una evolucin positiva del pensamiento

jurdico respecto del derecho derivado. Desde una posicin tradicional, en virtud de la

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cual no eran aceptadas las decisiones adoptadas por los rganos comunitarios, como de
aplicacin directa e inmediata en el derecho interno, tal como lo resolvi, en su momento,
la Corte Suprema en el caso de la Decisin 24, relativa al tratamiento de las inversiones
extranjeras y de la transferencia de tecnologa, se ha pasado a otra posicin, de manera
evolutiva. En la actualidad, por mandato de la Constitucin, se acepta como vigentes de
manera inmediata las normas del derecho supranacional adoptadas por los rganos
competentes. Este cambio ha permitido consolidar la integracin andina y sus
instituciones dentro de Colombia.

En el caso del Ecuador, se observa una imprecisin de naturaleza constitucional, en lo

que respecta a la vigencia del derecho supranacional, pero esta situacin ha sido
superada gracias a la existencia de normas de carcter administrativo, en virtud de las
cuales se acepta el principio de primaca de la norma comunitaria cuando, sobre este
mismo asunto, rigen disposiciones de carcter nacional.

En el caso del Per, la Constitucin no reconoce expresamente al derecho supranacional.

En tal sentido, mientras en el plano de la administracin del Estado, a nivel del Poder
Ejecutivo, se reconoce el principio de la primaca de las normas comunitarias, no ocurre lo
propio en el mbito del Poder Judicial, en el cual todava no se ha logrado que los jueces
y magistrados acepten que las normas comunitarias tienen mayor vigencia que las
disposiciones nacionales.

En el caso de Bolivia no existe reconocimiento a la legislacin supranacional derivada del

derecho comunitario, con arreglo a las normas constitucionales. Sin embargo, debe
sealarse, en otro dato interesante de la realidad, que tal pas no presenta ni problemas
judiciales ni reclamos por el incumplimiento de las normas aprobadas por los rganos de
la integracin andina.

En el proceso integrador, adems, se han incorporado gradualmente temas distintos de

los vinculados a los aspectos comerciales y productivos. Ello como resultado de una
mayor interdependencia y, adems, de la adecuacin de las prioridades y de los
mecanismos integradores a los compromisos que en el plano global han adoptado las
naciones andinas.

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En tal orden de ideas debe sealarse que se han aprobado decisiones relacionadas con
la poltica exterior, que se registran algunos avances en el mbito social, que se han
mejorado significativamente las condiciones para el movimiento de las personas y en el
tema de la seguridad.

Por otro lado, tambin se han desarrollado mecanismos para hacer posible una poltica en
materia de proteccin a los derechos de la propiedad intelectual, en armona con las
disposiciones y acuerdos adoptados en la Organizacin Mundial de Comercio.

Las

normas andinas han dado lugar, incluso, a jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que ha
creado trminos firmes en lo que respecta a la utilizacin de los elementos de la
propiedad intelectual dentro del mbito de los pases andinos, particularmente en un
aspecto muy complejo, como el referido a las patentes de segundo uso.

Tal

jurisprudencia ha producido discrepancias con las empresas transnacionales y, en

especial, con la visin que Estados Unidos posee respecto de este tema.

Se observa en general un propsito por parte de los pases de cumplir con las normas
comunitarias en los aspectos antes sealados y, eventualmente, de someterse al Tribunal
Andino de Justicia para efectos de resolver controversias que pudieran presentarse como
consecuencia de discrepancias en la aplicacin de las normas y en lo que concierne a
otros aspectos, incluyendo la interpretacin prejudicial, que es competencia de este
rgano principal del proceso integrador.

Es importante sealar que en los sectores en los cuales existe una mayor capacidad
discrecional de las administraciones pblicas nacionales es donde la integracin andina
se confronta con ms dificultades para concretar la aplicacin de polticas comunitarias.
Me refiero, por ejemplo, a las normas sanitarias y las de transporte.

En los aspectos tributarios, que son de alta importancia para el desarrollo de las
relaciones econmicas y empresariales, existen decisiones aprobadas que, por acuerdo
entre los pases miembros, no son de aplicacin directa e inmediata, sino que requieren
de una ratificacin nacional para entrar en vigencia, mediante dispositivos legales
especficos.

En tal sentido las normas nacionales se encuentran pendientes de

ratificacin para que, tambin en este campo, se apliquen nuevas disposiciones

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comunitarias, que faciliten e incrementen las relaciones entre los agentes econmicos de
la regin andina.

La institucionalidad producida como consecuencia de los avances del proceso de

integracin se ha fortalecido. Existen diferentes instancias en lo poltico, en lo tcnicoadministrativo, en lo social y en lo judicial, as como en el mbito financiero, que acreditan
que, en el plano comunitario, se registra una direccionalidad y una convergencia del
proceso a efectos de establecer opciones para el desarrollo integrado de los pases que
conforman la CAN. Incluso, con el establecimiento del Parlamento Andino, que deber
ser elegido directamente el ao 2006, se abre un espacio importante para la participacin
ciudadana.

A este respecto es conveniente sealar que an no estn claramente

delimitadas las atribuciones y competencias de este rgano en el cual el pueblo estara

representado a travs de sus mandantes.

Por otro lado, el papel de la Secretara de la CAN se ha mantenido desde el inicio del
proceso y se estima que, con las nuevas responsabilidades que asume al disear un
nuevo marco estratgico para el desarrollo y al constituirse en el ente coordinador del
Sistema Andino de Integracin, se consolida su papel como factor de impulso y apoyo a
los pases en el esfuerzo integrador.

La participacin presidencial, es decir de los Jefes de Estado y de Gobierno, es parte de

una nueva diplomtica, gracias a la cual resulta posible que los mandatarios aproximen
posiciones y definan en trazos gruesos las orientaciones de la poltica integradora. Sin
embargo, considero que es ms importante, desde el punto de vista de la gestin del
Estado, la accin de los Ministros de Relaciones Exteriores, por una parte, y, por otro
lado, la manera en la cual los responsables de los diferentes sectores, a nivel ministerial,
de los pases andinos, para los cuales se adoptan decisiones, tengan un papel ms
destacado y una presencia ms activa en el proceso.

Finalmente, la labor desarrollada por el Tribunal de Justicia ha sido importante para

consolidar la juridicidad y el estado de derecho dentro de la CAN. Sin embargo, an se
observa (y este es un factor que debe ser adecuadamente atendido por parte de los
pases) deficiencias en las interpretaciones de carcter administrativo de algunas normas

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y, sobre todo, un bajo nivel de conocimiento del derecho comunitario por parte de los
jueces y magistrados nacionales.