A Aplicação de Progressividade No Iptu

A aplicao de
progressividade no IPTU
Cludia Fernanda de Aguiar Pereira*
RESUMO
O presente trabalho trata da polmica questo da progressividade
fiscal do IPTU, imposto que muitos caracterizam como sendo de natureza
real e, por tal razo, no deve ser submetido ao princpio da capacidade
contributiva. Desde a promulgao da Emenda Constitucional n 29/00 e
da promulgao da Lei Federal n 10.257/01, o Poder Pblico Municipal
passou a contar com dois poderosos instrumentos para gerir o espao
urbano e desenvolver as funes sociais das cidades. Para compreenso do
tema, fez-se necessrio analisar o IPTU, sua natureza jurdica e finalidades.
Aps faremos a distino entre as duas modalidades de progressividade
abrigadas pela Constituio Federal, quais sejam, fiscal e extrafiscal, para
s ento, adentrarmos no tema principal, qual seja, a polmica questo da
progressividade fiscal do IPTU. A recente deciso do Supremo Tribunal
Advogada e procuradora jurdica da Fazenda Pblica Municipal de Bauru, Coordenadora
do Curso de Direito das Faculdades Integradas de Bauru, Professora de Direito Civil na
mesma Instituio. Graduada em Direito, especialista em Direito Civil e em Direito
Municipal e Mestre em Direito Constitucional.
Revista JurisFIB | ISSN 2236-4498 | Volume III | Ano III | Dezembro 2012 | Bauru - SP
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Cludia Fernanda de Aguiar Pereira
Federal acerca do assunto tambm ser motivo de estudo. O objetivo deste trabalho
, atravs de pesquisa bibliogrfica e em revistas especializadas em direito tributrio,
analisar as questes atinentes constitucionalidade da cobrana do IPTU atravs de
alquotas progressivas, analisando posicionamentos dissonantes na doutrina e na
jurisprudncia, para chegar, com clareza, na problemtica acerca do tema.
Palavras-Chave: IPTU, progressividade, constitucionalidade.
1 INTRODUO
Este artigo visa abordar questes relacionadas a progressividade do Imposto
sobre Propriedade Predial e Territorial Urbano, o IPTU. Para que seja possvel atingir
concluses srias acerca da sua constitucionalidade, desejvel que o estudo parta da
anlise da natureza jurdica do tributo, da competncia concedida pela Constituio
para sua criao e regulao, bem como da sua finalidade.
Tema de suma relevncia, a sua abordagem justifica-se pela necessidade
de averiguar-se a tendncia doutrinria e jurisprudencial da aplicabilidade da
progressividade sobre o IPTU, aps as mudanas trazidas pela Emenda Constitucional
n 29/2000, notadamente sobre o seu carter fiscal, vez que no h, ainda hoje,
entendimento pacfico sobre tal questo.
O intuito aplicativo de tal estudo se demonstra pelo fato de que diversos municpios
vm aplicando em sua legislao tributria as mudanas trazidas textualmente
pela Emenda Constitucional n 29/2000, muitos dos quais figuram hoje como rus
em processos judiciais promovidos por contribuintes que sentem-se lesados pela
progressividade instituda.
Buscando atingir o objetivo, o trabalho foi estruturado em trs captulos, acrescidos
a este introdutrio. Um dos captulos traz consideraes genricas acerca da natureza
jurdica e finalidade do IPTU. Num segundo momento optou-se por apresentar as
modalidades de progressividade previstas em nosso ordenamento jurdico.
No ltimo captulo foi analisada a divergncia doutrinria e jurisprudencial que
existe acerca da constitucionalidade da EC n 29/200 e por via de consequncia da
instituio da progressividade fiscal do IPTU.
interessante notar que referido tributo at a edio da nossa atual Constituio
era entendido como unicamente real e fiscal, tendo obtido novos caracteres com o
Texto de 1988. A partir de ento, passou a ser visto tambm como instrumento de
poltica urbana.
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A aplicao de progressividade no IPTU
Ser possvel analisar a hiptese de progresso em sua cobrana tendo em vista

sua natureza, bem como a relao entre progressividade da alquota e os princpios
da capacidade contributiva e funo social da propriedade.
Questo muito debatida por nossos juristas e que deve ser enfrentada a
constitucionalidade ou no da instituio do IPTU progressivo fiscal autorizado
pela Emenda Constitucional n 29/2000.
No poderemos nos furtar ao estudo do leading case acerca do assunto que
trata-se da Lei do Municpio de So Paulo n 13250/2001, submetida ao crivo do
Supremo Tribunal Federal no ano passado.
Para isso, foi necessrio fazer um breve histrico a respeito do posicionamento
do Supremo Tribunal Federal para ento ser feita a anlise deste caso concreto que
enfrentou a questo. Procura-se, assim, chamar a ateno para o tema da justia
tributria como elemento essencial para o debate do assunto em estudo.
2 PROBLEMA DE PESQUISA
O poder de tributar balizado por regras e princpios previstos no Texto
Constitucional. Na Constituio Federal de 1988 h princpios explcitos e
implcitos que regulam a atividade do Fisco em face dos direitos fundamentais
dos contribuintes. Dentre os princpios constitucionais tributrios, encontrase o Princpio da Progressividade que, em resumo, consagra o aumento da carga
tributria pela majorao da alquota aplicvel, na medida em que h o aumento da
base de clculo.
As questes que se pretende enfrentar so, basicamente, as seguintes:
constitucional a instituio da progressividade fiscal na cobrana do IPTU,
que imposto de competncia municipal?
A instituio do IPTU progressivo consegue atingir, na prtica, ao que
preceitua o princpio constitucional da igualdade e por consequncia da capacidade
contributiva? De que maneira?
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3 REFERENCIAL TERICO
A Constituio Federal outorgou competncia aos Municpios para instituir o
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), conforme preceitua o artigo 156 da
Magna Carta.
Dentre os diversos princpios aplicveis ao Direito Tributrio encontra-se o que
prev a possibilidade da instituio da progressividade dos impostos. Trata-se de um
princpio que consagra o aumento da carga tributria pela majorao da alquota, na
medida em que h aumento da base de clculo. A progressividade tributria busca a
realizao da justia fiscal, estando, portanto, intimamente ligada aos princpios da
capacidade contributiva e isonomia.
Os tributos, mormente os impostos, recebem uma classificao quanto a sua
funo, que pode ser fiscal, extrafiscal ou parafiscal. A funo fiscal existe quando
um tributo tem por finalidade precpua gerar receitas para o ente poltico. A funo
extrafiscal existe quando um tributo tem por finalidade maior intervir no setor
privado, o que normalmente ocorre sobre o domnio econmico, incentivando
ou desestimulando uma atividade, como acontece, por exemplo, com os impostos
de importao, exportao, sobre produtos industrializados e sobre operaes de
cmbio, crdito e seguro; em segundo plano se encontra o interesse na arrecadao.
Por fim, tem funo parafiscal, quando seu objetivo a arrecadao de recursos para
o custeio de atividades que, em princpio, no integram funes prprias do Estado,
mas que este as desenvolve atravs de entidades especficas. A ttulo de exemplo,
pode-se citar as contribuies anuais pagas pelos profissionais rgos como OAB,
CREA, CFC etc. (MACHADO, 2010)
No que tange especificamente ao IPTU, a maioria da doutrina o classificava
como um imposto com funo fiscal, ou seja, de gerar receitas para os Municpios
ou Distrito Federal.
Com o advento da Constituio Federal de 1988 esta classificao se tornou
ultrapassada, na medida em que o IPTU passou a ser utilizado tambm como um
instrumento de poltica urbana, nos termos do art. 182, 4, inciso II, da Constituio
Federal. Da deflui que o IPTU pode ser extrafiscal quando tem a preocupao de
atender funo social da propriedade.
Acerca das progressividades extrafiscal e fiscal convm a lio que segue:
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Nos termos do inciso II, do 4, do art. 182 da Constituio Federal, o IPTU poder ser
progressivo para regular a funo social da propriedade urbana. Nesse tipo de tributao,
o fim visado no o aumento da arrecadao tributria, mas, o desenvolvimento das
funes sociais da cidade e garantir o bem-estar social de seus habitantes, tarefa conferida
ao Poder Pblico municipal, nos termos do art. 182 caput da Carta Poltica.
A progressividade fiscal, ou seja, aquela decretada no interesse da arrecadao, levando em
conta a capacidade contributiva, tem seu fundamento no 1, do art. 145 da Constituio
Federal, norma de natureza programtica que preconiza, sempre que possvel, a graduao
do imposto segundo a capacidade contributiva. Essa capacidade aferida objetivamente.
Nesse tipo de progressividade, somente o valor venal do imvel poder ser tomado
como parmetro para progresso de alquotas, medida em que apenas ela espelha,
objetivamente, a capacidade econmica do proprietrio-contribuinte. A considerao de
qualquer outro fator ou elemento retira a natureza fiscal da progressividade. (HARADA,
2002. p.345-358).
No caso do IPTU, o atual 1 do art. 156 da Constituio Federal prev

progressividade em funo da base de clculo (inciso I) e, ainda, estabelecimento de
alquotas diferenciadas de acordo com a localizao e uso do imvel (inciso II), o que
evidencia a adoo de uma progressividade fiscal, ou seja, fundada na presumvel
capacidade econmica do contribuinte. J o art. 182, 4, II, da Constituio
Federal prev a progressividade das alquotas no tempo, em razo da subutilizao
ou subaproveitamento do solo urbano, com o objetivo de assegurar o cumprimento
da funo social da propriedade urbana.
4 DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO
4.1 NATUREZA JURDICA DO IPTU
O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), de competncia municipal,
tem previso no artigo 156, I da Constituio Federal e no artigo 32 do Cdigo
Tributrio Nacional. Sua hiptese de incidncia a propriedade, o domnio til ou
a posse, de bem imvel por natureza ou acesso fsica, situado na zona urbana do
Municpio, desde que servido por, no mnimo, dois dos melhoramentos arrolados
no 1 daquele dispositivo.
O IPTU foi classificado, ao longo dos anos, como imposto real, visto que seu
lanamento leva em considerao exclusivamente as caractersticas do imvel
tributado. Sua base de clculo o valor venal do imvel, nos termos do artigo 33 do
Cdigo Tributrio Nacional.
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Segundo ROSA JUNIOR (2001, p. 358), aquele que em sua instituio visa
nica e exclusivamente matria tributvel, abstraindo, portanto, a pessoa do
contribuinte. Difere portanto daqueles impostos institudos em funo do sujeito
passivo, os ditos pessoais.
Para MORAES (1999, p. 439), o IPTU como tpico imposto real que :
calculado sem atender as condies pessoais do contribuinte, ou melhor, ignorando por
completo a situao individual do contribuinte (o imposto grava uma riqueza dada ou
uma situao da mesma maneira, qualquer que seja o sujeito passivo). Os impostos reais
gravam o contribuinte tendo em vista apenas a matria tributvel, segundo seus caracteres
objetivos especficos, independentemente das condies econmicas, jurdicas, pessoais
ou de famlia, relativas ao contribuinte. A alquota tributria fixada exclusivamente em
funo apenas das circunstncias materiais da situao de fato prevista na lei.
H tributaristas renomados porm que refutam esta classificao alegando que

todos os impostos atingem o patrimnio do contribuinte, visto que a relao se efetiva
entre pessoas (Estado e contribuinte) e a propriedade mero objeto constituinte da
obrigao, sendo o imposto de natureza pessoal, portanto. (COELHO, 1990)
4.2. FINALIDADES DO IPTU
A finalidade do IPTU tipicamente fiscal, ou seja, seu objetivo primordial a
obteno de recursos financeiros para os Municpios. Porm, no mundo moderno
difcil localizar um imposto que no tenha tambm funo extrafiscal, conforme
entendimento de Hugo de Brito MACHADO (2010, p. 410).
A extrafiscalidade, como define CARRAZZA (2011), consiste no uso de
instrumentos do Direito Tributrio cuja finalidade principal a arrecadao
para os cofres pblicos (a que se chama de finalidade fiscal) com fins diversos,
ou seja, com fins no-fiscais ou extrafiscais. No caso, o uso extrafiscal dos tributos
tem por objetivo disciplinar, favorecer ou desestimular os contribuintes a realizar
determinadas aes, por consider-las convenientes ou nocivas ao interesse pblico.
Para Paulo de Barros CARVALHO (2010, p. 286), temos que:
Fala-se em fiscalidade sempre que a organizao jurdica do tributo denuncie que
os objetivos que presidiram sua instituio, ou que governam certos aspectos da sua
estrutura, estejam voltados ao fim exclusivo de abastecer os cofres pblicos, sem que os
outros interesses sociais, polticos ou econmicos interfiram no direcionamento da
atividade impositiva. (CARVALHO, 2010, p. 286)
Por outro lado, para o mesmo autor, a extrafiscalidade:
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(...) vem pontilhada de inequvocas providncias no sentido de prestigiar certas situaes,

tidas como social, poltica ou economicamente valiosas, s quais o legislador dispensa
tratamento mais confortvel ou menos gravoso. (CARVALHO, 2010, p. 287)
Desde a entrada em vigor do Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10257/2001),

o IPTU passou a ser visto tambm com outros olhos, visando a adequao da
propriedade a sua funo social, assunto que ser melhor tratado mais adiante. No
caso prtico, para saber a funo do IPTU em cada caso necessrio perquirir se o
imvel tributado est cumprindo ou no sua funo social, uma vez que se estiver,
segue-se a regra - funo fiscal, se no a exceo funo extrafiscal.
5 AS MODALIDADES DE ALQUOTAS PROGRESSIVAS DO IPTU

A progressividade das alquotas significa, em linhas gerais, que o imposto deve
ser cobrado por alquotas maiores, na medida em que se ampliar a base de clculo
ou surgirem situaes concretas que o Estado pretende desestimular (por exemplo,
o subaproveitamento de reas urbanas). o caso do imposto de renda.
No caso do IPTU, cabe ao Municpio atravs de lei definir a alquota a ser
cobrada, porque nem a Constituio nem o CTN a definiram nem criaram limitao
expressa. No entanto a Norma Constitucional veda por fora do inciso IV do Art.
150 utilizar tributo com efeito de confisco, o qual caber ao judicirio, quando
provocado, dizer se tem carter confiscatrio ou no.
Sabe-se, tambm que a alquota do IPTU no poder ser superior a 15%, uma
vez que este valor s utilizado em situaes extremas, quando a propriedade no
esteja cumprindo sua funo social de acordo com o previsto no art. 7, 1 da Lei
10.257/2001 Estatuto das Cidades.
A progressividade da alquota do IPTU d-se por duas maneiras no direito
Brasileiro, a primeira prevista no art. 156, 1 e a outra no artigo 182, 4, ambos
da Magna Carta.
5.1 A PROGRESSIVIDADE NO TEMPO
Para entendermos a progressividade no tempo ou extrafiscal, e conveniente
tecermos alguns comentrios prvios acerca do principio da funo social da
propriedade.
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A propriedade o direito real por excelncia que confere ao seu titular os

direitos, ou atributos, de uso, gozo e disposio de coisa, alm de poder reav-la de
quem quer que injustamente a possua, conforme preceitua o artigo 524 do Cdigo
Civil.
Ocorre que a propriedade no , na atualidade, um direito absoluto em favor
do seu titular. Ele pode e deve fazer uso do bem, mas sempre tendo em vista o bem
social. Justamente nessa concepo que reside a ideia de funo social apregoada
pela Constituio Federal de 1988.
Essa condio, que determina o uso do bem em favor de todas as pessoas, e no
apenas do titular, opera em relao a todas as formas de propriedade: mobiliria ou
imobiliria, urbana ou rural.
A Carta Brasileira atual garante o direito de propriedade no seu artigo 5, que
traz o rol dos direitos e garantias fundamentais, contanto que atenda s exigncias
da sua funo social:
Artigo 5 - (...)
(...)
XXII - garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atender a sua funo social;
Por outro lado, tambm manteve a propriedade e a sua funo social como um
dos princpios conformadores da ordem econmica:
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia
social, observados os seguintes princpios:
(...)
II - propriedade privada;
III - funo social da propriedade;
Assim, a propriedade em geral, de acordo com a tradio constitucional brasileira,

no mais possui contornos de direito individual puro, nem deve ser entendida como
uma instituio do Direito Privado. , ao revs, instituio pertencente ao Direito
Pblico, eis que princpio constitucional da ordem econmica.
O artigo 182, 2, que relaciona a funo social deste tipo de propriedade com
as exigncias fundamentais de ordenao da cidade, expressas no plano diretor
dispe que:
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Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
1. O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com
mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbana.
2. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
Estas disposies so complementadas com o disposto pelo 4 do mesmo

artigo, que permite ao Municpio impor at mesmo a desapropriao para o uso
degenerado da propriedade urbana.
Importante salientar, assim, que o proprietrio do imvel est sempre adstrito
a uma obrigao de fazer para que o seu direito de propriedade cumpra a funo
social que lhe destinada, consubstanciada na utilizao conforme o plano diretor. A
imposio de comportamentos positivos caracterstica da funo social, conforme
preceitua Eros Roberto GRAU (1997, p. 255), quando diz que:
O que mais releva enfatizar, entretanto, o fato de que o princpio da funo social da
propriedade impe ao proprietrio - ou a quem detm o poder de controle, na empresa - o
dever de exerc-lo em benefcio de outrem, e no, apenas, de no o exercer em prejuzo de
outrem. Isso significa que a funo social da propriedade atua como fonte de imposio de
comportamentos positivos - prestao de fazer, portanto, e no, puramente, de no fazer
ao detentor do poder que deflui da propriedade. (GRAU, 1997, p. 255)
Justamente para o fim de estimular o proprietrio de imvel urbano a dar

cumprimento a funo social da propriedade que surgiu a primeira modalidade de
progressividade prevista por nossa Constituio Federal e que esta contida no art.
182, 4. E uma sano para a propriedade que no esteja cumprindo sua funo
social estabelecida no plano diretor da cidade, e foi a partir dela que o IPTU passou
a ter, tambm funo extrafiscal. Sua redao a seguinte:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
(...)
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa
no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob
pena, sucessivamente, de:
(...)
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo.
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A progressividade do IPTU prevista neste dispositivo constitucional a

progressividade especfica para ordenamento das funes sociais da propriedade de
per si, s podendo ser exercitada atravs da modalidade ali prevista: a progressividade
no tempo.
Foi regulamentada pelo Estatuto da Cidade (Lei 10257/2001), que surgiu como
um interventor limitador da propriedade privada visando compelir os proprietrios
de imveis urbanos a darem funo social a seus bens imveis. Para tanto criou
mecanismos jurdicos, tais como o parcelamento e edificao compulsria de reas,
desapropriao para fins de reforma urbana e o IPTU progressivo no tempo, entre
outros.
Na verdade o IPTU progressivo previsto em referido Estatuto um tributo
ambiental, tendo como objetivo claro incentivar a mudana de comportamento dos
agentes econmicos, mas a estes cabe a deciso de pagar o tributo ou adaptarem-se
as regras urbansticas. Segundo SETTE (2007, p. 148), Se fosse sano no daria
essa flexibilidade, e, sim, viria em forma de proibio sujeita a multa ou outra pena.
No essa a opinio de BARBOSA (2007), para quem o IPTU progressivo do
artigo 182 da CF verdadeira sano, vez que se o proprietrio do imvel o utiliza
em violao aos fins urbansticos do Municpio, ele penalizado com imposto maior,
progressivo. (BARBOSA, 2007, p. 100)
A CF, ao estabelecer a prpria textura do direito de propriedade sobre bens
imveis, no art. 182, 4, previu que, de forma sucessiva, poderia o Poder Pblico
adotar vrios mecanismos para que se tivesse o adequado aproveitamento do imvel
urbano, a comear da compulsoriedade, que o Estatuto previu nos arts. 5 e 6.
Assim, de acordo com o art. 7 do Estatuto, no tendo havido o cumprimento
das obrigaes impostas pela notificao ao particular no prazo e nas condies
determinadas pelo Poder Pblico, abre-se espao para que se utilize o segundo
mecanismo constitucional fixado para o adequado aproveitamento do imvel
urbano, a saber, a progressividade do imposto sobre a propriedade territorial e
urbana.
Destarte, os pressupostos para o estabelecimento da progressividade do IPTU
como instrumento de poltica urbana so: a) a existncia de um plano diretor; b)
a existncia de uma lei municipal especfica para a rea includa no plano diretor;
c) a existncia de notificao ao particular, devidamente averbada no registro de
imveis, que fixe prazo e condies ao particular para que cumpra as obrigaes
estatudas na lei municipal especfica; d) o descumprimento das obrigaes pelo
particular.
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Presentes referidos pressupostos poder o Poder Pblico, a partir do ano

seguinte ao que se efetivou a alquota do imposto, consoante o fixado na lei
municipal especfica da rea includa no plano diretor, majorar a alquota que no
poder entretanto exceder a duas vezes a do ano em que se deu o descumprimento,
respeitada a alquota mxima de quinze por cento.
A jurisprudncia nunca discutiu a possibilidade de aplicao dessa modalidade
de progressividade extrafiscal, visto que cumpria e cumpre a funo social da
propriedade.
5.2. A PROGRESSIVIDADE FISCAL
O artigo 156 da Constituio Federal dispe in verbis:
Art. 156. Compete aos Municpios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana;
(...)
1 Sem prejuzo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, 4, inciso II, o
imposto previsto no inciso I poder: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 29,
de 2000)
I - ser progressivo em razo do valor do imvel; e (Includo pela Emenda Constitucional
n 29, de 2000)
II - ter alquotas diferentes de acordo com a localizao e o uso do imvel. (Includo pela
Emenda Constitucional n 29, de 2000)
Segundo tal modalidade de progressividade, o que se leva em considerao

no propriamente a boa ou m destinao dada ao imvel, mas a capacidade
contributiva do sujeito passivo. Ou seja, quem tem imvel de maior valor tem maior
capacidade de contribuio.
O princpio da capacidade contributiva econmica do contribuinte (artigo
145, 1 da Constituio Federal) busca dar vida constitucional ao principio da
igualdade, havendo de ser visto como uma consequncia deste ltimo.
Em consonncia ao princpio da igualdade tributria desdobra-se o princpio
da capacidade contributiva. Diante disso que, para uma completa efetividade do
princpio da igualdade, deve ser almejada a mensurao da capacidade contributiva
do sujeito passivo. Permite-se dessa forma, uma melhor identificao dos indivduos
tributados, aplicando-lhes, conseqentemente, um gravame fiscal que melhor se
aproprie sua posio financeira.
Perante a capacidade contributiva, visa-se que cada indivduo venha contribuir
para com a coletividade em funo de sua respectiva fora econmica, levando em
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considerao a riqueza e o nus de cada tributo. Ademais, mediante tal princpio,

atrelado ao da igualdade, que surge o poder atuante e controlador do contribuinte
perante o Legislativo e o Judicirio no intento de desautorizar qualquer forma de
tributao pervertida. J foi dito acima que o IPTU um imposto real e justamente
por esse motivo a doutrina e jurisprudncia sempre debateram largamente acerca
da adoo de critrios subjetivos (caracteres do contribuinte, local e uso do imvel)
no clculo do referido tributo.
A adoo da progressividade autorizada pelo artigo 156 da Constituio
Federal autorizaria o Municpio a instituir, hipoteticamente, faixas de alquotas
diferenciadas de acordo com o valor venal dos imveis. Assim, imveis mais simples
teriam alquotas menores e imveis mais caros e luxuosos, alquotas maiores.
Estabelecer-se-ia uma presuno de capacidade contributiva segundo o valor do
imvel pertencente ao contribuinte.
Roque Antnio Carrazza posiciona-se no sentido da aplicabilidade da
capacidade contributiva ao IPTU. Afirma que aquele proprietrio com imveis de
maior valor, no deve somente ser mais tributado, mas, sim, deve proporcionalmente
ser mais tributado, ou seja, submetido a uma alquota maior. Exemplifica a situao
o referido autor, do seguinte modo:
Assim, se o imvel urbano de A vale 1.000 e o imvel urbano de B vale 10.000, o
primeiro paga 1 e o outro, 10, ambos estaro pagando, proporcionalmente, o mesmo
imposto, o que fere o princpio da capacidade contributiva. A Constituio exige, in casu,
que A pague 1 e B pague, por hiptese, 30, j que, s por ser proprietrio do imvel mais
caro, revela possuir maior capacidade contributiva do que A. Se ambos forem tributados
com alquotas idnticas, estaro sendo tratados desigualmente, porque em desacordo com
a capacidade contributiva de cada qual. (CARRAZZA, 2011, p. 91)
Sendo um assunto extremamente polmico, que gera posicionamentos

doutrinrios e jurisprudenciais diversos, optamos por discut-lo em tpico prprio
a seguir.
6 POSICIONAMENTO DA DOUTRINA E DA JURISPRUDNCIA

A progressividade do IPTU sempre mereceu posicionamentos divergentes tanto
na doutrina quanto na jurisprudncia. Antes da edio da Emenda Constitucional
n 29/2000, o STF sempre declarou inconstitucional a progressividade fiscal de
Alquota do IPTU (Smula, 589) de competncia dos municpios. O entendimento
136
era de que o IPTU imposto real e, assim sendo, sob o imprio da Constituio
no era admitida a progressividade fiscal (RE.153.771-MG e RE.199.281-6 SP).
Segundo a referida Corte, apenas seria possvel a progressividade do IPTU nos
termos do artigo 182, 4 da Lei Mxima, presentes assim, a destinao do imvel e
o planejamento urbano.
A sistemtica oposio do STF quanto progressividade do IPTU gerou a edio
da Emenda Constitucional 29/2000, que possibilitou aos municpios a instituio de
alquotas progressivas de IPTU em razo do valor, localizao e uso do imvel.
relevante esclarecer que a grande discusso que mobiliza a doutrina e a
jurisprudncia, reside na constitucionalidade ou no da progressividade fiscal do
IPTU, contida no artigo 156, 1, incisos I e II. Ressalte-se que as discusses sobre
constitucionalidade do IPTU progressivo no atingem o IPTU progressivo no tempo
previsto no Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257, de 10.07.2001) e fundamentado no
artigo 182, II, 4, da Magna Carta.
Os que defendem a inconstitucionalidade da EC 29/2000 entendem que a
instituio da progressividade fiscal do IPTU no Texto Constitucional no guarda
compatibilidade com as limitaes ao poder de emenda, e que a referida alterao
seria contrria clusula ptrea que garante ao contribuinte o direito de ser tributado
com alquotas progressivas somente diante de impostos pessoais.
Sustentam que ao promulgar a referida Emenda, o Congresso Nacional detinha
apenas o poder constituinte derivado, e que este no teria legitimidade para alterar
a garantia dos contribuintes de s serem submetidos progressividade em face de
impostos pessoais, por consistir em uma clusula ptrea.
Parte da doutrina continuou a sustentar a inconstitucionalidade da
progressividade do IPTU desta vez, com base na tese de inconstitucionalidade da
prpria EC n 29/2000. A alegao de que ela contrariaria clusula ptrea, que seria
a consubstanciada no artigo 145, 1 da Constituio Federal. Ou seja: somente
impostos pessoais poderiam realizar o princpio da capacidade contributiva e,
portanto, serem submetidos progressividade. Alm disso, alega-se que o princpio
da isonomia seria violado quando da instituio da progressividade em funo do
valor venal do imvel.
Werner Nabia COELHO (2003) leciona que:
A aplicao progressiva do IPTU significa uma forma de bitributao velada e espria,
pois equipara o valor venal do imvel renda e ao preo, como se eventual valorizao
nominal representasse renda nova ou transmisso em potencial de titularidade, quando, na
verdade, mero valor presumido, passvel de dimensionamento para baixo no momento
da transao de compra e venda de imveis, e, por outro lado fere o direito de propriedade,
137
pois o transforma em peso economicamente proibitivo, configurando confisco, alm,

claro, de ferir o direito igualdade, pois o valor do imvel no medida confivel para
aferimento da capacidade contributiva ensejadora de progressividade, a progressividade
requer riqueza nova realizada ou por realizar, atual ou iminente, portanto; ou seja, riqueza
pecuniria e no meramente contbil. (COELHO, 2003, p. 8)
Tal linha sustenta ainda a impossibilidade de se instituir o IPTU progressivo

com base numa diferenciao tcnica entre impostos reais e impostos pessoais. O
IPTU, nesse contexto, um imposto de carter real.
Miguel REALE (2002) entende que esse enquadramento da propriedade urbana
em um novo sistema tributrio, com acrscimo de um novo critrio para cobrana
progressiva do IPTU, consistiu, inegavelmente, inovao que vem atingir um direito
e garantia assegurados aos proprietrios pelo 4, inciso IV, do art. 60, da Lei Maior.
Assim, efetivamente, com a edio da EC n 29/2000 houve leso de uma clusula
ptrea constitucional.
O STF, logo aps a edio da EC 29 editou a Smula 668, sem contudo analisar
a questo da constitucionalidade da referida Emenda. A Smula dispe que:
inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido antes da Emenda Constitucional
29/2000, alquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento
da funo social da propriedade.
Parte substancial da doutrina porm, defende a constitucionalidade da EC29/00

e, portanto, acredita na possibilidade da progressividade fiscal do IPTU, e traz como
principais fundamentos a chamada subjetivao dos impostos reais, como o caso
do IPTU, bem como a legitimidade da Emenda Constitucional para modificar
clusula ptrea. Afirmam ainda que o STF, ao afastar, no passado, a progressividade
fiscal do IPTU com fundamento em ele ser um imposto de carter real, baseou-se
em fundamento equivocado.
Defendem que no h incompatibilidade entre impostos reais e progressividade.
Isto por que todo imposto no deixa de ser real e pessoal ao mesmo tempo, porque
sempre ser devido por um sujeito de direito em razo do seu patrimnio. Assim a
diferenciao mostra-se relativa, razo pela qual todos os impostos pessoais, quanto
os reais, como o caso do IPTU, devem ser orientados pelo princpio da capacidade
contributiva e da progressividade.
Clmerson Merlin CLEVE (2001), defensor da constitucionalidade da Emenda
afirma que ela tem, na verdade, carter declaratrio, pois a Lei Fundamental no
s autoriza, como tambm exige, a progressividade como uma forma de realizao
138
do princpio da justia fiscal. As clusulas ptreas, antes de violadas, esto sendo

concretizadas e realizadas pela alterao no regime jurdico de cobrana do IPTU.
Segundo essa mesma corrente, o legislador constitucional, ao autorizar a
progressividade em razo do valor venal do imvel, instituiu um instrumento
de justia tributria que busca atuar no sentido de promoo de uma igualdade
substancial, e no apenas formal, em relao aos contribuintes. (OLIVEIRA, 2006)
A Constituio Brasileira estabelece como prprios objetivos do Brasil
garantir o desenvolvimento nacional, reduzir as desigualdades sociais e assegurar a
igualdade entre todos os cidados. uma consequncia natural de tais ditames que
se proponha aceitar a progressividade no somente como uma mera possibilidade,
mas como a possibilidade mais coerente com o Texto Constitucional.
A norma constitucional tem presuno de aplicabilidade, portanto, enquanto
este dispositivo perdurar na Constituio ser aplicvel hiptese de progressividade
do IPTU em razo do valor do imvel, de sua localizao e de uso. (SOUZA, 2008)
BARBOSA (2007) desenvolve um interessante raciocnio quanto a
progressividade prevista no artigo 156 da Constituio Federal quando diz tratar-se
tambm de progressividade extrafiscal e no puramente fiscal. Isso porque quando
se leva em considerao o maior valor do imvel, sua luxuosidade, seu uso ou local
onde est situado so adotados critrios urbansticos, polticos e sociais, ou seja,
extrafiscais.
O primeiro caso concreto submetido a apreciao do Judicirio foi a Lei n
13.250, de 27 de dezembro de 2001, do Municpio de So Paulo. O IPTU do referido
municpio passou a ser regido de acordo com a destinao do imvel se residencial
ou no variando sob tal ngulo de 1% a 1,5%. Com relao ao valor venal do
imvel, a referida lei cria critrios de desconto e de acrscimo, conforme a faixa de
valor do bem tributado.
O Primeiro Tribunal de Alada Civil do Estado de So Paulo decidiu pela
ilegalidade da Lei municipal acima mencionada, vez que no observou, dentre
outros elementos, o princpio da funo social da propriedade.
O Municpio de So Paulo no se conformou com a referida deciso e interps
Recurso Extraordinrio junto ao Supremo Tribunal Federal (RE 423.768) alegando
que entre as clausulas ptreas, no se inclui a vedao ao direito de se instituir
imposto progressivo de natureza real. Alm disso, segundo o recurso, a instituio
de alquotas diferenciadas em razo da localizao, do valor e do uso do imvel
deu-se em respeito ao princpio da isonomia, atendendo assim ao princpio da
capacidade contributiva.
139
Assim decidiu a Suprema Corte:

IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO PROGRESSIVIDADE FUNCAO
SOCIAL DA PROPRIEDADE EMENDA CONSTITUCIONAL N 29/2000 LEI
POSTERIOR. Surge legitima, sob o ngulo constitucional, lei a prever alquotas diversas
presentes imveis residenciais e comerciais, uma vez editada aps a Emenda Constitucional
29/2000. (Recurso Extraordinrio 423.768 So Paulo, DJe 86, publicado em 10/05/2011)
Em seu brilhante e extremamente didtico relatrio, o Ministro Marco Aurlio

leciona que:
Ora, a Emenda Constitucional 29/2000 no afastou direito ou garantia individual. E no
o fez porquanto texto primitivo da Carta j versava a progressividade dos impostos, a
considerao da capacidade econmica do contribuinte, no se cuidando, portanto, de
inovao a afastar algo que pudesse ser tido como integrado ao patrimnio.
O Tribunal Pleno do STF na analise do mesmo caso diz:

O IPTU inequivocamente um imposto real. No entendo porm que do 1 do art. 145,
possa-se inferir uma proibio a implementao da capacidade contributiva a impostos
reais, ao contrario do que sustenta o acrdo recorrido. A Constituio apenas proclama
sua preferencia pela criao de impostos pessoais, que, com certeza, so instrumentos
que mais facilmente realizam a isonomia tributaria. No entanto, a progressividade, por
garantir a observncia da capacidade contributiva, deve, sempre que possvel, ser utilizada.
E essa foi a inteno da EC 29/2000.
Segundo o mesmo relatrio, no caso de impostos reais no possvel auferir a

capacidade contributiva global do contribuinte, porm perfeitamente presumvel
que aqueles que possuem imveis de maior valor podem contribuir de forma mais
onerosa do que aqueles que possuem imveis de menor valor.
CARAZZA (2011) citado na deciso do Tribunal Pleno diz:
Enfatizamos que a capacidade contributiva, para fins de tributao por via de IPTU e
aferida em funo do prprio imvel (sua localizao, dimenses, luxo, caractersticas,
etc), e no da fortuna em dinheiro de seu proprietrio. No fosse assim, alm da incerteza
e insegurana, proliferariam situaes deste tipo: pessoa pobre, mas que adquiriu
carssimo imvel em perodo economicamente faustoso de sua vida profissional, estaria a
salvo do IPTU. Ou deste: num prdio de alto luxo, com um apartamento por andar, cada
proprietrio pagaria um IPTU diferente (assim, v.g. o banqueiro bem sucedido pagaria o
imposto no grau mximo e o aposentado, que recebe penso previdenciria do INSS, nada
pagaria). (CARAZZA, 2011, p., 91)
Para o citado autor, a propriedade de imvel de luxo j seria presuno absoluta

da existncia de capacidade contributiva para pagamento de IPTU, no sendo o caso
140
de se analisar individualmente a situao econmica de cada contribuinte antes do

lanamento do referido tributo. (CARAZZA, 2011)
E prossegue o jurista:
A capacidade contributiva revela-se no caso do IPTU, com o prprio imvel urbano. Do
contrario, no se teria mais mos a medir. Apenas a guisa de exemplo, dois proprietrios de
imveis urbanos idnticos pagariam IPTUs diferentes s porque um deles e rico industrial,
modesto aposentado. No s isto, obviamente, o que a Constituio quer. O IPTU deve
obedecer ao principio da capacidade contributiva e para isso, deve ser progressivo. Esta e
a progressividade fiscal, de exigncia obrigatria. (CARAZZA, 2011, p, 92)
Com clareza impar o autor acima citado nos remete a concluso de que a
progressividade fiscal, na realidade, um mtodo de se dar validade aos princpios
da capacidade contributiva e da isonomia, vez que dimensiona a carga tributria
conforme a manifestao de riqueza do contribuinte.
Com a deciso favorvel a legislao do Municpio de So Paulo, o Supremo
Tribunal Federal acalma o debate acerca da constitucionalidade da Emenda
Constitucional n 29/2000 e por consequncia da legalidade de leis municipais que
venham a instituir progressividade fiscal para o IPTU.
7 CONSIDERAES FINAIS
Buscou-se atravs do presente artigo investigar as controvrsias que giram em
torno da possibilidade de incidncia do Imposto Predial e Territorial Urbano
IPTU atravs de alquotas progressivas.
No decorrer deste estudo, foi de suma importncia a anlise dos conceitos que
envolvem o imposto que ora se trata, principalmente sua classificao, to debatida
na doutrina e na jurisprudncia, qual seja, se trata-se de imposto real ou pessoal.
A atual Constituio Federal possui duas modalidades de IPTU progressivo,
quais sejam:
I)
A progressividade fiscal, que relaciona-se ao artigo 156, 1, incisos I
e II da Constituio Federal de 1.988, em que sua aplicao independente
da ocorrncia dos pressupostos estabelecidos no art. 182, 4. No caso,
seria aquela parcela fixa que todos os proprietrios de imveis pagam de
IPTU e que se destina ao caixa nico para a administrao fazer frente s
obrigaes governamentais. Nestes casos a progressividade dar-se- em
141
razo do valor do imvel ou de acordo com a localizao e uso do mesmo;

e,
II) A extrafiscal: relaciona-se ao IPTU progressivo no tempo, como
coero, que incide quando o proprietrio do imvel urbano no cumpre o
prazo da obrigao de parcelar ou edificar nos termos do plano urbanstico
local, previsto no artigo 182, 4 da CF. A finalidade do poder pblico
municipal na utilizao do IPTU progressivo no tempo no a arrecadao
fiscal, mas sim a de induzir o proprietrio do imvel urbano a atender sua
funo social mudar o comportamento do agente econmico. Neste caso,
a parte da progressividade visa melhorar a destinao da propriedade de
forma a proporcionar bem-estar e incentivar o atendimento aos direitos
metaindividuais. (SETTE, 2007)
O STF, antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional 29/00
entendeu pela impossibilidade da progressividade fiscal do IPTU,
primeiramente por se tratar de um imposto de natureza real, no sujeito,
portanto progressividade fiscal; segundo, por que entendeu que o inciso
II, do 4, do art. 182 limitava a disposio do art. 154, 1, vez que apenas
permitia a progressividade-sano, ou seja, para assegurar a funo social
da propriedade, reputando-se inconstitucional qualquer outra forma de
progressividade do referido imposto.
Identificamos duas correntes, com idias e justificativas distintas no que
tange possibilidade de termos uma progressividade fiscal na incidncia
do IPTU.
A primeira corrente afirma que incompatvel a progressividade fiscal com
o IPTU por ser este um imposto de natureza real, e por esse motivo no
pode ser progressivo em funo do valor venal do imvel, pois este no
meio seguro para avaliar a capacidade contributiva do sujeito. Ademais,
entendem que a EC 29/00 inconstitucional, porque alterou clusula
ptrea, mudando a hiptese de incidncia do referido imposto, acabando
com a garantia do contribuinte de no ser tributado atravs de alquotas
progressivas fiscais.
A segunda entende que possvel e, portanto, constitucional a incidncia
da progressividade fiscal no IPTU, pelo fato de que h uma personalizao
dos impostos reais, pois sempre quem onerado o sujeito, titular do bem
tributado, e o valor do imvel do imvel uma presuno de capacidade
contributiva, o que suficiente para onerar o contribuinte. Ainda, sustentam
142
que a EC 29/00 no trouxe inovao alguma e por isso no atingiu clusula

ptrea, apenas explicitou o que j era previsto.
O Supremo Tribunal Federal em recente deciso acerca da legalidade de
Lei do Municpio de So Paulo que institui a progressividade fiscal para
o IPTU posicionou-se no sentido de que a lei legal, vez que a Emenda
Constitucional n 29/2000 no traz qualquer inconstitucionalidade.
Segundo referido Tribunal Superior a Emenda no afasta qualquer
clusula ptrea, conforme argumentam alguns, mas simplesmente d o real
significado ao j disposto anteriormente pela Constituio Federal sobre a
graduao dos tributos.
possvel concluir assim que a instituio de alquotas progressivas do
IPTU, quer seja em decorrncia do valor do imvel, seja em funo do
uso ou de sua localizao, ou, ainda, a sua cobrana progressiva no tempo,
quando o imvel se encontrar subutulizado ou no edificado so medidas
que estimulam a destinao social do imvel e tambm preservam a
necessria justia tributria.
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145

A Aplicação de Progressividade No Iptu

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A aplicao de

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No caso do IPTU, o atual 1 do art. 156 da Constituio Federal prev

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H tributaristas renomados porm que refutam esta classificao alegando que

Por outro lado, para o mesmo autor, a extrafiscalidade:

A aplicao de progressividade no IPTU

(...) vem pontilhada de inequvocas providncias no sentido de prestigiar certas situaes,

Desde a entrada em vigor do Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10257/2001),

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A propriedade o direito real por excelncia que confere ao seu titular os

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Justamente para o fim de estimular o proprietrio de imvel urbano a dar

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A aplicao de progressividade no IPTU

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Segundo tal modalidade de progressividade, o que se leva em considerao

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considerao a riqueza e o nus de cada tributo. Ademais, mediante tal princpio,

Sendo um assunto extremamente polmico, que gera posicionamentos

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