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DO ESTADO DE SO PAULO
Manual Bsico
Revisto e Ampliado
Dezembro 2012
CONSELHEIROS
RENATO MARTINS COSTA
Presidente
ROBSON RIEDEL MARINHO
Vice-Presidente
ANTONIO ROQUE CITADINI
Corregedor
EDGARD CAMARGO RODRIGUES
CRISTIANA DE CASTRO MORAES
DIMAS EDUARDO RAMALHO
SIDNEY ESTANISLAU BERALDO
Dezembro 2012
Superviso
Srgio Ciquera Rossi
Secretrio-Diretor Geral
Coordenao
Pedro Issamu Tsuruda
Alexandre Teixeira Carsola
Diretores dos Departamentos de Superviso da Fiscalizao I e II
Elaborao/2004
Antonio Jos Chiquetto
Silvana De Rose
Reviso e Ampliao
Renno Gifoni - 2007
Silvana De Rose - 2007/2012
Coordenao Operacional
Jos Roberto Fernandes Leo
Editorao
Adlia da Silva Milagres
Colaborao
Fabola Camilo Arcari
Marcello Jos Ferreira de Amorim
Apresentao
Tanto a experincia internacional quanto a literatura sobre direito financeiro, uma e outra indicam a transparncia como essencial ferramenta
para inibir o mau uso do dinheiro pblico.
Sob essas portas que se abrem sociedade, vital conhecer, minimamente, as regras que disciplinam o financiamento dos servios pblicos. Afinal, no Brasil, mais de um tero da riqueza gasto pelos diversos entes de
governo.
Nesse contexto, a tarefa de ensinar vem sendo bem suprida pelos Tribunais de Contas, que, baseados em slida experincia, vm orientando no
apenas os que atuam nas finanas governamentais, mas, de igual modo, os
representantes do controle exercido pela sociedade.
3.
4.
5.
6.
INTRODUO ..............................................................................................................8
1.1 O que Terceiro Setor? ...................................................................................8
FORMAS TRADICIONAIS DE ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR ..........................9
2.1 O que uma ONG?...............................................................................................9
2.2 Associao Civil.................................................................................................11
2.2.1 A constituio das Associaes sem fins lucrativos ..................................................... 12
2.2.2 O Estatuto Social e as caractersticas da Associao .................................................... 12
2.3 Fundaes ..........................................................................................................13
2.3.1 A constituio das Fundaes privadas sem fins lucrativos........................................... 14
2.4 Entidades Filantrpicas .....................................................................................15
2.4.1 Reestruturao e Contratualizao de Hospitais Filantrpicos ...................................... 15
2.5 Advocacy ............................................................................................................16
2.6 Voluntariado .......................................................................................................17
TERCEIRO SETOR: TTULOS, CERTIFICADOS E QUALIFICAES .....................18
3.1 Utilidade Pblica Federal ...................................................................................18
3.2 Utilidade Pblica Estadual.................................................................................19
3.3 Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social - CEBAS ............19
3.4 Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas .............................................20
3.5 Outras qualificaes concedidas pelo Poder Pblico.....................................21
TERCEIRO SETOR: IMUNIDADES E ISENES TRIBUTRIAS ............................21
AO GOVERNAMENTAL: A FASE DECISRIA ....................................................23
5.1 Situaes fticas que impedem os repasses ao Terceiro Setor .....................29
REPASSE DE RECURSOS PBLICOS AO TERCEIRO SETOR ..............................29
6.1 Auxlios / Subvenes / Contribuies.............................................................31
6.1.1 Concesso de Auxlios, Subvenes e Contribuies ................................................... 32
6.1.2 Avaliao da aplicao dos recursos repassados .......................................................... 34
6.2 Convnios...........................................................................................................36
6.2.1 O que Convnio? .................................................................................................... 36
6.2.2 Formalizao de Convnios ....................................................................................... 38
6.2.3 Cincia ao Poder Legislativo ...................................................................................... 39
6.2.4 Plano de Trabalho: exigncia legal para convnios ...................................................... 39
6.2.5 Condies de pagamento ........................................................................................... 40
6.2.6 Controle financeiro dos Convnios ............................................................................. 41
6.2.7 Acompanhamento e fiscalizao das despesas ............................................................. 41
6.3 Contratos com prvia dispensa de licitao ....................................................42
6.4 Modelos alternativos para ajustes com o Terceiro Setor ................................44
6.5 Contratos de Gesto ..........................................................................................45
6.5.1 O que Contrato de Gesto e com quem pode ser celebrado ........................................ 45
6.5.2 Qualificao da entidade como Organizao Social ..................................................... 45
6.5.3 Planejamento da contratao ...................................................................................... 52
6.5.4 Procedimentos administrativos da contratao ............................................................. 53
6.5.5 Publicaes ............................................................................................................... 65
6.6 Termos de Parceria ............................................................................................66
6.6.1 O que Termo de Parceria e com quem pode ser celebrado.......................................... 66
6.6.2 A Qualificao da entidade do Terceiro Setor como OSCIP ......................................... 67
A sigla ONG corresponde Organizao No Governamental, expresso bastante genrica. A definio literal (ou seja, aquilo que no do governo e nem a ele
vinculado) ampla, abrangendo qualquer organizao de natureza no estatal.
Segundo Herbert de Souza, o Betinho: uma ONG se define por sua vocao
poltica, por sua positividade poltica: uma entidade sem fins de lucro cujo objetivo
fundamental desenvolver uma sociedade democrtica, isto , uma sociedade fundada nos valores da democracia - liberdade, igualdade, diversidade, participao e
solidariedade. As ONGs so comits da cidadania e surgiram para ajudar a construir
a sociedade democrtica com que todos sonham.
Do ponto de vista jurdico no h aplicao para o termo ONG. A legislao
brasileira prev apenas dois formatos institucionais para a constituio de uma organizao sem fins lucrativos: toda organizao sem fins lucrativos da sociedade civil uma associao civil ou uma fundao privada.
ASSOCIAO
Normas legais embasadas nos artigos 44 a
61 do Cdigo Civil.
Estabelecida em deciso de Assembleia
Geral, transcrita em ata prpria com elaborao de Estatuto.
constituda por pessoas, facultada a existncia de patrimnio, para sua criao.
A finalidade pr-estabelecida pelos scios
fundadores e pode ser alterada.
Registros legais e formas de administrao
mais simplificados.
Associados deliberam livremente quanto
gesto da entidade.
Toda ONG uma organizao privada no lucrativa. No entanto, nem toda organizao privada no lucrativa uma ONG. Entre clubes, hospitais privados, sindicatos, movimentos sociais, universidades privadas, cooperativas, entidades ecumnicas e assistencialistas, fundaes empresariais, associaes civis de benefcio
mtuo etc, h objetivos e atuaes bastante distintos, s vezes at opostos. Nesse
contexto, destaca-se que as ONGs so instituies independentes. No compem
parte orgnica de estruturas maiores e no representam uma classe qualquer de indivduos; prestam-se a fornecer servios sociais que em geral no se autosustentam.
As ONGs possuem um estilo institucional caracterstico e enfrentam um desafio representado pela busca de sua sustentabilidade financeira. Devem produzir projetos interessantes a financiadores em potencial e realiz-los com sucesso. O objetivo maior elevar a qualidade de vida da populao com a promoo de um novo
modelo de desenvolvimento para o pas, condio sine qua non adjudicao de
novos projetos e obteno de novos financiamentos. Forosamente impe-se a avaliao da sociedade em relao ao profissionalismo e eficincia institucional das
1
10
Associao Civil
11
aprovao das caractersticas da organizao (denominao, misso, objetivos, endereo da sede, durao, administrao e outros);
aprovao do Estatuto Social (documento que registra aquelas caractersticas e regula o seu funcionamento); e
eleio dos primeiros dirigentes (pessoas que sero responsveis pela direo da associao), provisrios ou definitivos.
12
2.3
aprovar as contas;
alterar o Estatuto.
Fundaes
Fundao privada a uma pessoa jurdica constituda a partir de um patrimnio destinado por uma pessoa fsica ou jurdica de direito privado para a realizao
de um fim social e determinado.
O Cdigo Civil e o Cdigo de Processo Civil disciplinam sua criao8, sempre
decorrente de iniciativa de seu instituidor, sob duas formas: escritura pblica9 ou testamento10. Naqueles documentos deve constar a dotao de bens livres, com a especificao do fim a que se destina, e opcionalmente a maneira de administr-la.
Sua constituio somente pode estar voltada a fins religiosos, morais, culturais ou de
assistncia.
8
Artigo 62 (CC).
Artigos 62 e 215 (CC).
10
Artigos 1857 a 1885 (CC).
9
13
Artigos 46 e 65 (CC), artigo 1199 (CPC) e 120 da LF n 6015, de 31/12/73 (Registros Pblicos).
Artigo 65, pargrafo nico (CC).
13
Artigo 66 (CC) e artigo 1202 (CPC).
14
Artigo 1200 (CPC).
15
Artigo 1201 (CPC).
12
14
2.4
Entidades Filantrpicas
15
Advocacy
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16
Voluntariado
De acordo com a legislao vigente23, servio voluntrio o prestado por adeso de pessoa fsica instituio privada de fins no lucrativos, que tenha objetivos
cvicos, culturais, educacionais, cientficos, recreativos, de assistncia social ou de
mutualidade24. No gera vnculo empregatcio25, nem obrigao de natureza trabalhista, previdenciria ou afim, pois exercido mediante celebrao de termo de adeso entre a entidade e o voluntrio devendo naquele instrumento constar o objeto e
condies de seu exerccio26.
Este prestador de servios poder ser ressarcido pelas despesas que, comprovadamente autorizadas, realizar no desempenho de suas atividades27.
Tendo em vista a expressividade e a representatividade do voluntariado, tornase importante que a entidade mantenha controle, em relatrios gerenciais ou similares, e estabelea o custo destas atividades em seus oramentos, considerando, por
exemplo:
Locomoo e dirias de conselheiros e diretores no remunerados, dedicados a reunies internas e/ou externas organizao;
23
17
A concesso do ttulo de Utilidade Pblica Federal foi instituda pela Lei n 91,
de 28/08/1935, regulamentada pelo Decreto Federal n 50.517, de 02/05/196129.
Podem ser declaradas de utilidade pblica as sociedades civis, associaes e
fundaes, constitudas no pas, que sirvam desinteressadamente coletividade30.
O decreto regulamentador estabelece os requisitos de habilitao31, em especial a necessidade de prova de que a entidade interessada esteve em efetivo e contnuo funcionamento, nos trs exerccios imediatamente anteriores, com a exata observncia dos estatutos32.
Considerada a periodicidade anual exigida pela LF n 91/35 para apresentao
de relatrio circunstanciado dos servios que prestaram coletividade no ano anterior, devidamente acompanhado do demonstrativo da receita e da despesa realizada
no perodo, ainda que no tenham sido subvencionadas33, o Ministrio da Justia,
28
18
3.2
Este certificado destina-se s pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, com a finalidade de prestao de servios nas reas de assistncia social,
sade ou educao e que atendam ao disposto na lei que instituiu a certificao37.
Sua concesso se inicia com requerimento aos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Educao ou da Sade, conforme a rea de atuao da
entidade e tendo em conta a atividade principal definida no Cadastro Nacional da
Pessoa Jurdica-CNPJ38.
O Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social tem validade de 3
anos, podendo ser renovado, por iguais perodos.
Entre a documentao exigida, importa destacar que as entidades devem realizar sua contabilidade de forma segregada por atividade/projeto/programa etc., de
34
19
Observao importante: consulte as pginas dos Ministrios, Desenvolvimento Social, Educao, Sade etc, que agora tm a incumbncia de fornecer este certificado; alguns editaram at cartilhas que esto disponveis para orientar todo o processo de obteno do
CEBAS.
3.4
20
Nos itens 6.5 e 6.6 deste Manual apresentamos duas formas alternativas de
ajuste com entidades do Terceiro Setor Contrato de Gesto e Termo de Parceria39,
sendo que para suas celebraes necessrio que as interessadas tenham previamente obtido certificados de qualificao como: Organizao Social (OS), para celebrar Contrato de Gesto ou Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(OSCIP), para celebrar Termo de Parceria, razo pela qual exploramos nos citados
itens todos os requisitos e circunstncias, especficos para suas obtenes. Todavia,
importa ressaltar que as sobreditas qualificaes distinguem-se da emisso do Ttulo
de Utilidade Pblica.
No caso do ttulo de Utilidade Pblica o Estado no se manifesta sobre uma
qualidade inerente aos atos constitutivos da organizao. Ao conceder o ttulo apenas se confere reconhecimento pblico a atividades nobres, ou socialmente relevantes, que aquela pessoa jurdica desempenha no seu cotidiano. Completamente diferente a Qualificao, na qual o Estado apenas atesta uma condio a partir da anlise dos Estatutos da organizao. Logo, atesta uma condio preexistente ao ato
administrativo que a reconhece publicamente.
Isto fica evidente pelo fato de uma associao ou fundao que acaba de registrar seus atos constitutivos no cartrio competente, recm nascida para o Direito,
possa imediatamente solicitar que a Administrao Pblica a qualifique, sem que
jamais tenha desempenhado qualquer ao relevante e nem mesmo ter sequer dado
cumprimento a uma s linha de suas finalidades estatutrias e, ainda assim, s perder tal qualificao em processo judicial ou administrativo, de iniciativa popular ou
do Ministrio Pblico, situao esta que requer intensificao das medidas de acompanhamento, controle e avaliao por parte do Poder Pblico responsvel pela
transferncia de recursos concedidos.
4. TERCEIRO SETOR: IMUNIDADES E ISENES TRIBUTRIAS
As entidades sem fins lucrativos so beneficiadas por regulamentaes legais
especficas que lhes concedem imunidades e isenes tributrias e previdencirias.
A imunidade se caracteriza como proibio constitucional a entes polticos para
tributar atos, fatos ou determinadas pessoas, enquanto que iseno renncia ou
favor legal do Estado configurado pela desobrigao de pagamento de determinado
tributo, observados os requisitos normativos de legislao especfica. As diferenas
essenciais entre ambos institutos jurdicos podem ser balizadas no seguinte quadro
comparativo:
39
21
IMUNIDADE
ISENO
Determinada por legislao infraconstitucioPrevista na Constituio Federal.
nal.
No pode ser revogada.
A qualquer tempo poder ser revogada.
Inexiste fato gerador de obrigao tribut- A obrigao tributria ocorre, porm a entiria.
dade dispensada de sua quitao.
H o direito de cobrar tributos; no entanto por
Inexiste direito de cobrar tributos.
disposio legal, no exercido.
Legislao Previdenciria;
22
a entidade que remunerar seus dirigentes no poder pleitear o Ttulo de Utilidade Pblica Federal junto ao Ministrio da Justia, nem o Certificado de Entidade Beneficente de
Assistncia Social CEBAS, qualificaes estas necessrias para o requerimento de
imunidade da quota patronal do INSS e exigveis para celebrao de convnios com rgos pblicos;
com exceo das qualificadas como OSCIP, a entidade no obter imunidade ou iseno ao Imposto de Renda, pois a Receita Federal condiciona estes benefcios no remunerao dos dirigentes;
o artigo 34 da LF n 10.637, de 30/12/02, prev iseno do Imposto de Renda s entidades qualificadas como OSCIPs40 quando a remunerao de seus dirigentes decorra somente de vnculo empregatcio. H uma ressalva, no entanto, quanto ao valor do salrio,
que no pode ser superior, em seu valor bruto, ao limite estabelecido para a remunerao dos servidores do Poder Executivo Federal e deve respeitar os valores praticados no
mercado de trabalho de atuao da entidade.
Alm disso, cumpre observar que a concesso de imunidades e isenes garantidas pelas
Leis vigentes est condicionada apresentao da escrita de receitas e despesas em livros
revestidos de formalidades contbeis capazes de garantir a sua exatido, devendo os dirigentes e controladores das entidades do Terceiro Setor estar atentos s Normas Tcnicas
do CFC, como as indicadas no item 7 deste Manual.
23
42
24
Incentivos prestao de servios sociais e assistenciais, diretamente geridos pela comunidade (ONGs), com apoio e cooperao financeira governamental;
Maior preocupao com os resultados obtidos nas atividades pblicas delegadas s entidades privadas sem fins lucrativos, avaliveis por controles
de eficincia, da produtividade e da economicidade;
Novas formas de responsabilizao dos agentes pblicos por atos administrativos, em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal que
regula a destinao de recursos para a iniciativa privada, voltada a aes
de interesse coletivo45;
De fato, para a sociedade, a transparncia dos negcios pblicos torna-se patente se observados e estritamente reconhecidos os princpios da moralidade, publicidade e legitimidade. Aos cidados interessam, em qualquer programa governamental, que no sejam beneficiadas entidades inidneas ou altamente lucrativas em
detrimento s associaes de fins comprovadamente filantrpicos; que se estabelea e se justifique, enfim, a relao existente entre o dinheiro investido, para quais
extratos sociais os recursos foram destinados e quantos se beneficiaram da ao
estatal46.
Para efeitos fiscais, a melhor transparncia tem sua evidncia em planejamentos detalhadamente explcitos nos elementos constitutivos do Plano Plurianual, das
Diretrizes Oramentrias, todos refletidos no Oramento Anual47. De forma geral, a
abrangncia dos dispositivos constitucionais que regem a matria estabelece condies especficas para elaborao do Oramento, que dever estar integrado aos
seguintes instrumentos jurdicos:
PLANO PLURIANUAL (PPA)
Qualquer programa de governo, de mdio ou longo prazo, pertinente a
investimentos ou a despesas de carter continuado dever estar inserido neste Plano, inclusive os passveis de gesto por entidades do Terceiro Setor;
Com autorizao legislativa, o Plano Plurianual estabelecer objetivos,
diretrizes, metas e perodos para execuo da poltica governamental48.
45
25
Legalmente estabelecidas, antecedem e orientam a organizao do oramento anual e explicam de que forma sero executados, em cada
exerccio, as metas, prioridades e objetivos da administrao.
A fixao das diretrizes oramentrias concebvel como momento ideal para debates e determinao de quais despesas, investimentos, e
finalidades devero compor a proposta oramentria do Executivo. Inicia-se nesta oportunidade o processo de transparncia, embasado em
um ordenamento legal, incentivador da participao popular em audincias pblicas para a obteno da melhor satisfao das necessidades coletivas49.
Na fase de execuo do oramento, os controles internos e externos verificam a regularidade das autorizaes e realizaes da Receita e da
Despesa;
Quanto ao cumprimento dos programas traados previamente pelo Executivo, torna-se importante que os mesmos controles internos e externos51 estabeleam confrontos, pautados nos dispositivos do Oramento,
do Plano Plurianual (PPA) e das Diretrizes Oramentrias (LDO) com o
fito de consignar a correta execuo do planejamento e a efetiva lisura
da ao governamental.
Os projetos estatais que facultem ao Terceiro Setor a condio de permissionrio para exerccio de atividade pblica, mediante regime de repasses, devem preliminarmente ater-se ao estudo de viabilidade, fundamentado na percepo da finalidade, do perfil de trabalho e do desempenho global da entidade interessada. Esta seletividade compreende tambm uma avaliao institucional sobre atividades
anteriormente exercidas e envolve o monitoramento de projetos sociais, de planos
e metas globais bem como dimensionamento da capacidade do futuro ente parceiro
na captao de fundos junto iniciativa privada; do nvel de aprovao de projetos
49
26
27
52
28
5.1
30
Tambm para verificar se possvel repassar recurso, recomendamos acompanhar as peridicas publicaes do TCESP que divulgam, por meio de Comunicado da Secretaria-Diretoria Geral, as entidades impedidas de receber recursos, nos termos do artigo 103 da LCE n 709/93 (Lei Orgnica do TCESP);
A Lei Oramentria pode prever dotaes especficas para Subvenes, Auxlios e Contribuies a entidades privadas, sem fins lucrativos, destinadas a atender
servios, investimento ou manuteno de entidades privadas no lucrativas53.
53
Artigo 12, 3, I e 6; artigo 16, pargrafo nico e artigo 17, todos da LF n 4.320/64.
31
A subveno se destina a cobrir despesas de custeio, distinguindo-se a subveno social a instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural
sem finalidade lucrativa, da subveno econmica a empresas pblicas ou privadas de carter industrial, comercial, agrcola ou pastoril58;
O valor da subveno social, sempre que possvel, ser calculado com base em
unidades de servios efetivamente prestados ou postos disposio dos interessados, obedecidos aos padres mnimos de eficincia previamente fixados61;
Observaes62:
entidades como creches, asilos, hospitais, escolas privadas e outras, para estarem aptas
a receber subveno, devem protocolar junto ao rgo concessor informaes prvias
54
32
Observaes65:
Os rgos ou entidades pblicas responsveis pela concesso de Subvenes sociais,
ao receberem o pedido das instituies que prestam servios essenciais de assistncia
social, mdica e educacional, devem atender a dois requisitos bsicos:
2. atestar que os custos das unidades de servios a serem prestados ou postos dis-
posio so mais econmicos e atendem aos padres mnimos de eficincia previamente fixados.
A regra visa preservar o errio pblico quanto m utilizao dos recursos e qualidade
63
33
A subveno social ser paga atravs da rede bancria oficial, ficando a beneficiria obrigada a comprovar, no ato do recebimento, a condio de prova de seu
regular funcionamento e da regularidade do mandato de sua Diretoria, mediante
atestado firmado por autoridade pblica do local onde sejam prestados os servios66;
Somente ser concedida subveno entidade privada que comprovar sua capacidade jurdica e regularidade fiscal68;
Observaes:
1. No item 5.1 deste Manual reunimos algumas situaes fticas que impedem a realizao de repasses a entidades sem fins lucrativos;
2. Na gesto contbil desses recursos, atentar, ainda, para a Resoluo CFC n 1409, de
21/09/2012, que estabelece critrios e procedimentos especficos de avaliao, de reconhecimento das transaes e variaes patrimoniais, de estruturao das demonstraes contbeis e as informaes mnimas a serem divulgadas em notas explicativas de
entidade sem finalidade de lucro.
(Vide item 7 deste Manual).
Artigo 60, 4.
Artigo 60, 5.
68
Artigo 62 (ref. artigo 17, LF n 4320/64).
69
Artigo 63 (ref. artigo 12, 2, LF n 4320/64).
70
Artigo 63, 2 (ref. artigo 12, 6, LF n 4320/64).
67
34
71
35
Convnios
72
LF n 9.637, de 15/05/98.
LF n 9.790, de 23/03/99.
74
Matria publicada em Municpios de So Paulo Maio/2006 e Revista do TCESP n 115 julhoagosto/2006, de autoria dos Drs. Srgio Ciquera Rossi e Srgio de Castro Jr., respectivamente, Secretrio-Diretor Geral e Assessor Tcnico do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo.
73
36
37
75
Estatuto consolidado;
38
Artigo 1, 1, DF n 5.504/05.
LF n 10.520/02 e decretos regulamentadores.
78
2 (LF n 8.666/93, artigo 116).
77
39
79
1 e incisos I a VII (LF n 8666/93, artigo 116) c.c artigo 2, IN STN n 01/97 e suas alteraes.
http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/programa_des_urbano/SINAPI/index.asp
(ativo em novembro/2012).
81
Indicada no item 6.2.2 deste Manual.
82
3, caput (LF n 8666/93, artigo 116).
83
3, I a III (LF n 8666/93, artigo 116).
80
40
84
41
6.3
Di Pietro, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 14 Ed. 2002, p. 292/293.
42
88
43
Em relao aos tradicionais ajustes utilizados para repasse de recursos pblicos ao Terceiro Setor, outras inovaes devem ser acrescidas, tais como os Contratos de Gesto com Organizaes Sociais - OS (Lei Federal n 9.637, de 15/05/98) e
os Termos de Parceria com Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP (Lei Federal n 9.790, de 23/03/99). No entanto, desde j, torna-se de suma
importncia estabelecer distino entre essas duas formas de relacionamento (Contratos de Gesto e Termos de Parceria).
Contrato de Gesto com a OS Qualificada (Item 6.5 deste Manual)
Para celebrar Contrato de Gesto, o Poder contratante e a OS Qualificada esto condicionados inicialmente transferncia e ao aceite da execuo de servios
pblicos preexistentes, previstos em Lei.
Em resumo, tal ajuste destina-se a transferir gesto de atividade, rgo ou entidade pblica para a iniciativa privada; porm apenas para entes que possuam capacitao comprovada pela Administrao Pblica, com diretrizes que evidenciem
nfase no atendimento do cidado-cliente, nos resultados qualitativos e quantitativos, nos prazos pactuados e no controle social das atividades desenvolvidas90 e sejam ainda reconhecidos e qualificados nos termos da Lei especfica.
Termo de Parceria com a OSCIP Qualificada (Item 6.6 deste Manual)
Em contraposio ao Contrato de Gesto, constata-se que para o Poder Pblico firmar Termos de Parceira necessrio que a OSCIP esteja qualificada pelo
Ministrio da Justia e que execute, de modo permanente, os servios ou atividades
assemelhados aos realizados pelo Governo.
A parceria contratada, embora se revista das mesmas diretrizes estabelecidas
para os Contratos de Gesto, tem a singularidade de complementar trabalhos j desenvolvidos pelo Primeiro Setor alm da promoo de aes setoriais bsicas comentadas no item 6.6.2.3.a.II deste Manual.
89
90
44
6.5
Contratos de Gesto
A qualificao como Organizao Social certificao emitida pelo Poder Executivo92 de cada esfera que habilita uma organizao privada do Terceiro Setor a celebrar ajuste, denominado Contrato de Gesto, com ente do Poder Executivo da
respectiva esfera de governo, visando o gerenciamento de rgos ou entidades que
originalmente constituem responsabilidade direta daquele Poder. A rea de Governo
do rgo/entidade a ser gerenciada deve fazer parte do rol previsto no respectivo
diploma legal93.
Para obter sua qualificao como Organizao Social a entidade privada sem
fins lucrativos deve demonstrar atendimento aos requisitos legais especficos da legislao que rege a matria. Na esfera federal esto previstos nos artigos 2 a 4 da
LF n 9.637, de 15/05/98 e no caso da esfera estadual, tomando como exemplo o
Estado de So Paulo, esses requisitos esto na Leis Complementares n 846, de
04/06/9894, n 1095, de 18/09/2009 e n 1131, de 27/12/2010.
91
Artigo 5, LF n 9.637/98.
Artigo 1, LF n 9.637/98.
93
Artigos 1 e 5, LF n 9.637/98.
94
Artigos 2, 3, 4 e 5, LF n 9.637/98.
92
45
Artigo 11, LF n 9.637/98. Para a rea estadual, vide artigo 13 da LCE n 846/98.
Artigo 1, LF n 9.637/98.
97
Artigo 1, LF n 9.637/98. Para a rea estadual, vide artigo 1 das LCEs n 846/98 e n 1095/09.
98
Artigos 3 e 4, LF n 9.637/98.
96
46
a.
bre:
finalidade no lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das prprias atividades;
obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio Oficial da Unio, dos relatrios financeiros e do relatrio de execuo do Contrato de Gesto;
previso de incorporao integral do patrimnio, dos legados ou das doaes que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extino ou desqualificao, ao
patrimnio de outra Organizao Social qualificada no mbito da Unio, da
mesma rea de atuao, ou ao patrimnio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, na proporo dos recursos e bens por estes
alocados.
b.
O Conselho de Administrao100 deve estar estruturado nos termos que dispuser o respectivo Estatuto, observados, para fins de atendimento aos requisitos de
qualificao, os seguintes critrios bsicos:
99
Artigo 2, I, LF n 9.637/98.
Artigo 3, LF n 9.637/98.
100
47
20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de membros natos representantes do Poder Pblico, definidos pelo Estatuto da entidade;
at 10% (dez por cento), no caso de Associao Civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados;
10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do Conselho, dentre pessoas de notria capacidade profissional
e reconhecida idoneidade moral;
at 10% (dez por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo Estatuto;
os membros eleitos ou indicados para compor o Conselho devem ter mandato de quatro anos, admitida uma reconduo;
os representantes do Poder Pblico e das entidades civis devem corresponder a mais de 50% (cinquenta por cento) do Conselho;
os Conselheiros no devem receber remunerao pelos servios que, nesta condio, prestarem Organizao Social, ressalvada a ajuda de custo
por reunio da qual participem;
c.
101
Artigo 4, LF n 9.637/98.
48
aprovar por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros, o regulamento prprio contendo procedimentos que deve adotar para contratao
de obras, servios, compras e alienaes e o plano de cargos, salrios e
benefcios dos empregados da entidade;
fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade, com o
auxlio de auditoria externa.
No Estado de So Paulo, as atribuies do Conselho de Administrao das OSs qualificadas esto delineadas no artigo 4 da LCE n 846/98.
d.
ensino;
pesquisa cientfica;
desenvolvimento tecnolgico;
cultura e
sade.
Artigo 1, LF n 9.637/98.
Artigos 196, 205, 215, 218 e 225, todos da CF 88.
49
e.
Perda da Qualificao
O Poder Executivo poder proceder desqualificao da entidade como Organizao Social quando constatado o descumprimento das disposies contidas no
Contrato de Gesto104.
A desqualificao ser precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da Organizao Social, individual
e solidariamente, pelos danos ou prejuzos decorrentes de sua ao ou omisso, o
que importar em reverso dos bens cedidos e dos valores entregues utilizao
pela entidade, sem prejuzo de outras sanes cabveis.
6.5.2.4 Caractersticas gerais do Contrato de Gesto
a.
Aspectos legais
104
105
50
b.
Clusulas essenciais
especificao do programa de trabalho proposto pela entidade gerenciadora (OS), a estipulao das metas a serem atingidas e os respectivos prazos
de execuo, bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade e
estipulao dos limites e critrios para despesa com remunerao e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados envolvidos na execuo do Contrato de Gesto.
106
51
c.
Partes contratantes
So partes do Contrato de Gesto115:
o Poder Pblico, representado pela rea da Administrao Pblica responsvel por alguma atividade citada na Lei, relacionada no item 6.5.2.3.d deste Manual e
Os objetivos e metas gerais relativos rea de atuao do Governo que celebra o ajuste devem estar indicados no Plano Plurianual do Poder. A atividade a ser
terceirizada deve estar includa dentro do rol dos respectivos programas governamentais116.
6.5.3.2
112
Com as alteraes introduzidas pelas LCEs n 971, de 10/01/2005, 1.095, de 18/09/09 e 1131, de
27/12/2010.
113
Artigo 1, 1, DF n 5.504/05.
114
LF n 10.520/02 e decretos regulamentadores.
115
Artigo 6, caput, LF n 9.637/98.
116
Artigo 165, 1, CF 88.
52
a.
117
118
53
divulgar publicamente a inteno de terceirizar o gerenciamento e/ou a execuo das atividades, apresentando minuta do Contrato de Gesto que
pretende firmar, com todas as condies que deseja estabelecer no ajuste;
divulgar publicamente o resultado da seleo, justificando os fatores que foram considerados relevantes para a opo da escolha ao final do processo.
b.
O rgo estatal responsvel pela celebrao do Contrato de Gesto deve verificar previamente o regular funcionamento da organizao122.
Essa verificao deve, dentre outras providncias, incluir a anlise dos Estatutos da entidade, balanos e eventuais prestaes de contas anteriores e comprovantes de dedicao s atividades previstas.
6.5.4.2
119
54
a.
b.
Alm das obrigaes constantes das clusulas essenciais, o Contrato de Gesto deve prever detalhadamente as atribuies, responsabilidades e obrigaes128
especficas das partes, relativas s atividades que sero desenvolvidas. Caso essas
atividades estejam sujeitas a regulamentaes legais especficas, devem ser citados
todos os diplomas legais pertinentes.
Devem estar previstas, no Contrato, sanes e penalidades para casos de inadimplncia, que podem, por exemplo, ser baseadas nos artigos 86 a 88 da Lei
8.666/93 e suas atualizaes. Tambm devem estar claramente delineadas as condies para resciso contratual como as citadas nos artigos 77 a 80 da mesma Lei.
Tais condies so de interesse primordial do prprio Administrador Pblico, que ser solidariamente responsabilizado pelo resultado inadequado da execuo do Contrato de Gesto.
c.
Artigo 4, I, LF n 9.637/98.
Artigo 6, pargrafo nico, LF n 9.637/98.
126
Artigo 12, 3, LF n 9.637/98.
127
Artigo 13, LF n 9.637/98.
128
Artigo 6, LF n 9.637/98.
129
Artigo 4, VIII, LF n 9.637/98.
125
55
d.
56
e.
57
f.
Indicadores e metas
Artigo 7, LF n 9.637/98.
Artigo 1 e 5, DF n 5.504/05.
143
Artigo 7, I, LF n 9.637/98.
142
58
g.
A fim de comprovar o atendimento aos princpios da impessoalidade e da publicidade e ao disposto no artigo 116 da Lei 8666/93, o Contrato de Gesto deve ser
publicado pelo rgo estatal contratante na imprensa oficial aps sua assinatura.
6.5.4.3
a.
Cuidados gerais
As partes devem demonstrar, documentalmente, preocupao com a transparncia do processo e com o atendimento aos princpios constitucionais144.
Deve-se, acima de tudo, evitar situaes que possam gerar suspeitas de favorecimento envolvendo compras, contrataes de servios, contrataes de pessoal,
fluxo de caixa inadequado e, ainda, evidenciar a compatibilidade dos recursos mobilizados com os objetivos a serem atingidos, conforme o exemplificado nos itens 5.1
e 10.3 deste Manual.
b.
Cuidados especiais
144
145
Artigo 7, LF n 9.637/98.
Atendimento aos princpios da moralidade e impessoalidade.
59
6.5.4.4
a.
60
Por outro lado, uma vez que o responsvel pela rea foi designado pelo Chefe
do Poder Executivo, este co-responsvel pelo ordenamento da despesa e pela execuo dos servios pblicos prestados pela OS e a fiscalizao do cumprimento
do ajuste igualmente sua atribuio. Tais responsabilidades englobam a emisso
de parecer conclusivo prestao de contas periodicamente apresentada pela entidade parceira. O contedo mnimo do sobredito parecer conclusivo encontra-se detalhado no item 10.4 deste Manual.
b.
c.
Os responsveis pela fiscalizao daro cincia imediata ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico de irregularidade ou ilegalidade no uso de recursos e/ou
bens pblicos disponibilizados para a entidade gerenciadora (OS) por conta do Contrato de Gesto, sob pena de responsabilidade solidria149.
Alm disso, quando assim exigir a gravidade dos fatos ou o interesse pblico,
havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica,
os responsveis pela fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia
Geral da Unio ou Procuradoria da entidade para que requeira ao juzo competente a decretao da indisponibilidade do patrimnio da entidade e o sequestro dos
147
Artigo 8, 2 e 3, LF n 9.637/98.
Com nova redao dada pela LCE n 1.095/09.
149
Artigo 9, LF n 9.637/98.
148
61
d.
Comisso de Avaliao;
b. Conselho de Administrao;
c.
Poder contratante e
d. Tribunal de Contas.
150
62
Comisso de Avaliao
O relatrio final dessa Comisso pea bsica da prestao de contas da entidade153 e subsidia os pareceres conclusivos a serem emitidos sobre a comprovao da aplicao dos recursos repassados.
Para que a avaliao possa ser considerada cabal e definitiva, a Comisso (Vide item 6.5.4.4.b deste Manual) dever se equipar adequadamente para poder executar um monitoramento constante e permanente da execuo do ajuste.
b.
Conselho de Administrao
Cabe a este colegiado (Vide item 6.5.2.3.b deste Manual) aprovar e encaminhar, ao rgo supervisor da execuo do Contrato de Gesto, os relatrios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela Diretoria154. Tambm responsvel por fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e por aprovar os
demonstrativos financeiros, contbeis e as contas anuais da entidade, com o auxlio
de auditoria externa155.
I.
Auditoria Independente
A lei prev a obrigatoriedade da realizao de auditoria externa sobre a aplicao dos recursos objeto do Contrato de Gesto em qualquer caso, que dever ser
realizada por pessoa fsica ou jurdica habilitada pelo Conselho Regional de Contabilidade156.
c.
Poder contratante
I.
Arquivo de documentos
153
Artigo 8, 3, LF n 9.637/98.
Artigo 4, IX, LF n 9.637/98.
155
Artigo 4, X, LF n 9.637/98.
156
Artigo 4, X, LF n 9.637/98 (auxlio de auditoria externa).
154
63
II.
Monitoramento permanente
d.
Tribunal de Contas
64
demonstrativo da aplicao dos limites e critrios para despesa com remunerao e vantagens de qualquer natureza percebidas pelos dirigentes e
empregados;
6.5.4.7
As instncias responsveis por examinar prestaes de contas, inclusive o Tribunal de Contas, podem emitir recomendaes visando sanar deficincias e/ou aperfeioar mecanismos de controle.
Todas as recomendaes devem ser atendidas pela OS e transformadas em
adequaes de procedimentos.
Especial ateno deve ter o atendimento s recomendaes que envolvam reviso dos instrumentos legais, que eventualmente extrapolam o mero desempenho
da entidade ou os resultados da execuo contratual, podendo ensejar a caracterizao de ilegalidades ou inconstitucionalidades acarretando consequncias, inclusive de ordem pessoal, para os responsveis, no caso de seu no atendimento.
Alm disso, as adequaes de procedimentos devem estar documentadas, j
que a caracterizao do no saneamento, mesmo que parcial, pode acarretar implicaes legais. Essa documentao envolve, inclusive, troca de correspondncias,
circulares internas e outros documentos que evidenciem a implementao dos procedimentos relativos ao atendimento das recomendaes.
6.5.5 Publicaes
157
158
65
Deve ser publicado o regulamento prprio contendo os procedimentos da Entidade Gerenciadora (OS) para a contratao de obras e servios, bem como para
compras160 com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico, observados
os princpios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
economicidade e da eficincia, no prazo mximo de noventa dias, contado da assinatura do Contrato de Gesto.
A fim de comprovar o atendimento aos princpios da impessoalidade e da publicidade e ao disposto no artigo 116 da Lei 8666/93, o Contrato deve ser publicado
na imprensa oficial pelo rgo estatal contratante aps sua assinatura.
6.5.5.3
Termos de Parceria
66
164
165
67
A qualificao das entidades obedecer, em qualquer caso, ao princpio da universalizao dos servios no respectivo mbito de atuao das organizaes, que
se configura mediante a execuo direta de projetos, programas, planos de aes
correlatas, por meio da doao de recursos fsicos, humanos e financeiros ou ainda
pela prestao de servios intermedirios de apoio a outras organizaes sem fins
lucrativos e a rgos do setor pblico que atuem em reas afins e cujos objetivos
sociais tenham pelo menos uma das finalidades expostas no item 6.6.2.3.a.II166 deste Manual.
Da possibilidade de qualificao foram excludas as entidades fechadas ou
classistas167 indicadas no item 6.6.2.3.a.IV deste Manual.
A outorga da qualificao como OSCIP ato vinculado ao cumprimento dos
requisitos institudos168. O Ministrio da Justia deve deferir a qualificao no prazo
de 30 dias da apresentao do requerimento e demais documentos exigidos pela
Lei169.
A qualificao como OSCIP no pode ser considerada, em si, como um atestado de idoneidade para a entidade que a recebe. Esse desenho d ao processo de
qualificao caractersticas de impessoalidade e rapidez, porm limita a primeira avaliao do candidato a parceiro do Setor Pblico a aspectos meramente formais.
Assim, no momento da escolha da entidade qualificada, toda responsabilidade legal
pela verificao do regular funcionamento da interessada na parceria caber ao Administrador Pblico.
Importa destacar que o Ministrio da Justia implementou, em novembro/2006,
um sistema eletrnico, o Cadastro Nacional de Entidades Qualificadas no Ministrio da Justia CNEs/MJ, que organiza e simplifica os processos de requerimento de qualificaes concedidas pelo Ministrio da Justia e os processos de renovao das entidades j qualificadas, possibilitando, inclusive, a impresso da respectiva certido de regularidade que poder ser requerida por rgos pblicos concessores de benefcios e vantagens ou ainda por aqueles interessados em estabelecer
Termos de Parceria.
6.6.2.3
a.
166
Artigo 3, LF n 9.790/99.
Artigo 2, LF n 9.790/99.
168
Artigo 1, 2, LF n 9.790/99.
169
Artigo 3, DF n 3.100/99.
167
68
I.
no distribua excedentes operacionais, dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas do patrimnio oriundos das atividades, para scios/associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores e
normas de prestao de contas determinando, no mnimo, os quesitos detalhados no item 6.6.5.4 deste Manual e
170
Artigo 1, 1, LF n 9790/99.
Artigo 4 e incisos, LF n 9.790/99.
172
O artigo 7 e seus incisos, do DF n 3100/99, definem que vantagens pessoais englobam as obtidas pelos prprios dirigentes, seus cnjuges, companheiros e parentes colaterais e afins at o terceiro grau, bem como pessoas jurdicas que possuam mais de dez por cento de participao no capital da entidade.
171
69
Observaes:
A entidade no deve manter relacionamento comercial ou profissional (contratar servios,
fazer aquisies, contratar funcionrios etc) com pessoas fsicas e jurdicas que se relacionem com os seus dirigentes que possuam poder de deciso.
A LF n 10.539, de 23/09/02, que dispe sobre a estruturao de rgos, cria cargos em
comisso no mbito do Poder Executivo Federal e d outras providncias, acrescentou ao
artigo 4 da LF n 9.790/99 pargrafo nico que permite a participao de servidores pblicos na composio de Conselho de OSCIP, vedada a percepo de remunerao ou subsdio, a qualquer ttulo.
II.
Os Estatutos devem prever que a entidade destina-se a pelo menos uma das
seguintes atividades promocionais, relacionadas nos incisos do artigo 3 da Lei:
do voluntariado;
dos direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
(*) Com referncia aos servios de educao e sade, prestados de forma complementar,
na forma da Lei174, h possibilidade de entidades se qualificarem, desde que tenham como
173
174
70
III.
Conforme o pargrafo nico do artigo 3 da Lei 9.790/99, a dedicao s atividades previstas no Termo de Parceria se configura mediante:
175
Artigo 6, II e 1 e 2, DF n 3.100/99.
Artigo 174, CF 88.
177
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella (organizadora) Direito Regulatrio Temas polmicos Ed. Frum,
2004, p. 196/198.
178
Artigo 1, 6, IV.
176
71
b.
Sociedades comerciais;
Cooperativas180;
Fundaes pblicas;
Perda da Qualificao
a seu pedido e
179
72
a.
Aspectos legais
183
Artigo 8, LF n 9.790/99.
Artigo 9.
185
Artigo 4, I, LF n 9.790/99.
186
Artigo 10, 1, LF n 9.790/99.
187
Exemplos: artigo 198, III (Sade); artigo 204, II (Assistncia Social); artigo 205 (Educao); artigo
227, 1 (Sade da Criana e do Adolescente), todos da Constituio Federal.
184
73
Clusulas essenciais
A legislao exige que o Termo de Parceria contenha clusulas dispondo so:
188
previso de receitas e despesas para seu cumprimento, com valores por item e respectiva categoria contbil da organizao;
detalhamento das remuneraes e benefcios de pessoal pagos com recursos oriundos ou vinculados ao ajuste (para diretores, empregados e consultores);
c.
Partes contratantes
So partes do Termo de Parceria191:
188
74
Os objetivos e metas gerais relativos rea de atuao do Governo que celebra o ajuste devem estar indicados no Plano Plurianual do Poder. A atividade ou projeto a serem terceirizados devem estar includos no rol dos respectivos programas
governamentais.
6.6.3.2
192
75
Para poder repassar recursos pblicos a terceiros por meio de Termo de Parceria, o Administrador Pblico necessita de autorizao em lei oramentria ou em
lei especfica. Essa lei deve indicar, dentre outros, o destinatrio dos recursos pblicos, no caso, a entidade parceira (OSCIP), o objeto do ajuste, metas e os valores e
datas dos repasses.
O Administrador Pblico deve manter arquivado o histrico da aprovao da
Lei pelo Poder Legislativo, incluindo o projeto de lei e suas justificativas.
Alm disso, o Oramento Anual deve prever valor suficiente no programa de
governo especfico para suportar todos os repasses previstos. O empenhamento deve garantir os recursos necessrios para a execuo adequada da atividade a ser
gerenciada no perodo.
6.6.3.4
a.
195
196
76
b.
Concurso de Projetos
O concurso de projetos deve ser preparado com clareza, objetividade e detalhamento no que tange especificao tcnica do bem, do projeto, da obra ou do
servio a ser obtido por meio do Termo de Parceria198.
O rgo estatal responsvel pelo Termo de Parceria deve dar publicidade ao
concurso de projetos, includa a divulgao na primeira pgina de seu stio oficial199,
e, aps instaurado o concurso, no pode a Administrao celebrar termo de parceria
para o mesmo objeto, fora do concurso iniciado200.
b.1 Edital do Concurso
Do edital desse concurso deve constar, no mnimo, informaes sobre201:
prazos, condies e forma de apresentao das propostas;
especificaes tcnicas do objeto do Termo de Parceria;
critrios de seleo e julgamento das propostas;
datas para apresentao de propostas;
local de apresentao de propostas;
197
77
202
Artigo, 23, 1, DF n 3.100/99. Para os Termos de Parcerias Federais, o ajuste deve, tambm,
ser divulgado no Portal de Convnios, conforme artigo 13, DF n 6.170, de 25/07/07.
203
Artigo, 23, 3, DF n 3.100/99.
204
Artigos 27 a 31 c.c. 11, 2 e 19, DF n 3.100/99.
205
Artigo 28, I a III, DF n 3.100/99.
78
c.
206
79
d.
80
a.
b.
Alm das obrigaes constantes das clusulas essenciais, o Termo de Parceria deve prever detalhadamente as atribuies e responsabilidades220 especficas
das partes, relativas s atividades que sero desenvolvidas. Caso essas atividades
estejam sujeitas a regulamentaes legais especficas, devem ser citados todos os
diplomas legais pertinentes.
Devem estar previstas no ajuste sanes e penalidades para casos de inadimplncia, que podem, por exemplo, ser baseadas nos artigos 86 a 88 da Lei 8.666/93
e suas atualizaes. Tambm devem estar claramente indicadas as condies para
resciso contratual como as disciplinadas nos artigos 77 a 80 da mesma Lei. Tais
condies so de interesse primordial do prprio Administrador Pblico, que ser solidariamente responsabilizado pelo resultado inadequado da execuo do Termo de
Parceria.
c.
217
81
d.
O valor total do Termo de Parceria deve ser criteriosamente calculado222 e juntamente com os critrios utilizados serem mantidos em arquivo permanente pelo
Administrador Pblico contratante. Esse valor deve estar compatvel com os previstos na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei Oramentria Anual para a atividade
objeto da parceria (Vide item 6 deste Manual).
Se o prazo do ajuste ultrapassar um exerccio financeiro, devem estar claramente especificados o seu valor total e o montante referente a cada perodo. Como
o valor do ajuste baseado no custo da realizao das atividades, deve-se observar
perfeita proporcionalidade entre o cronograma de liberao dos repasses e o volume
de atividades a serem realizadas. O fluxo de caixa da execuo contratual deve ser
rigorosamente programado e realizado, evitando-se que a entidade parceira
221
222
82
e.
223
83
f.
Indicadores e metas
84
g.
O extrato do Termo de Parceria (modelo no Anexo I do DF n 3.100/99, apresentado no Apndice II, item 13 deste Manual) dever ser publicado pelo rgo estatal contratante na imprensa oficial, no prazo mximo de 15 dias aps sua assinatura236.
Juntamente com o extrato do Temo de Parceria sero publicados nomes dos
dirigentes indicados pela entidade parceira237 como responsveis pela administrao
dos recursos recebidos para efeito de responsabilidade legal.
6.6.4.3
a.
Cuidados gerais
As partes devem demonstrar documentalmente preocupao com a transparncia do processo e com o atendimento aos princpios constitucionais238.
Deve-se, acima de tudo, evitar situaes que possam gerar suspeitas de favorecimento envolvendo compras, contrataes de servios, contrataes de pessoal,
fluxo de caixa inadequado e, ainda, evidenciar a compatibilidade dos recursos mobilizados com os objetivos a serem atingidos, conforme o exemplificado no itens 5.1 e
10.3 deste Manual.
Importa ressaltar que a legislao probe expressamente s entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico a participao
em campanhas de interesse poltico-partidrio ou eleitorais, sob quaisquer meios ou
formas239.
b.
Cuidados especiais
236
85
241
242
86
a.
A Lei define claramente essa responsabilidade no seu artigo 11, ao prever que
a execuo do objeto do Termo de Parceria ser acompanhada e fiscalizada por rgo do Poder Pblico da rea de atuao correspondente atividade e pelos Conselhos de Polticas Pblicas em cada esfera de Governo.
Assim, o responsvel pela rea do Poder (normalmente um Secretrio) o
Administrador Pblico pessoalmente responsvel pelo acompanhamento e fiscalizao do Termo de Parceria.
Por outro lado, uma vez que o responsvel pela rea foi designado pelo Chefe
do Poder Executivo, este corresponsvel pelo ordenamento da despesa e pela execuo dos servios pblicos prestados pela OSCIP e a fiscalizao do cumprimento do ajuste igualmente sua atribuio. Tais responsabilidades englobam a
emisso de parecer conclusivo prestao de contas periodicamente apresentada
pela entidade parceira. O contedo mnimo do sobredito parecer conclusivo encontra-se detalhado no item 10.4 deste Manual.
b.
Da entidade parceira
243
87
Os responsveis pela fiscalizao daro cincia imediata ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico de irregularidade ou ilegalidade no uso de recursos e/ou
bens pblicos disponibilizados para a entidade parceira (OSCIP) por conta do Termo
de Parceria, sob pena de responsabilidade solidria245.
Se houver indcios fundados de malversao, os responsveis pela fiscalizao devem representar ao Ministrio Pblico ou Advocacia Geral da Unio solicitando requerimento de decretao de indisponibilidade dos bens da entidade e o sequestro dos bens dos seus dirigentes/agente pblico ou terceiro, alm das medidas
previstas na Lei n 8.429246, de 2/7/92, e na Lei Complementar n 64247, de
18/5/90248.
O pedido de sequestro ser processado de acordo com o disposto nos artigos
822 e 825 do Cdigo de Processo Civil. Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes mantidas pelo
demandado no Pas e no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.
At o trmino da ao, o Poder Pblico permanecer como depositrio e gestor dos
bens e valores sequestrados ou indisponveis e velar pela continuidade das atividades sociais da entidade249.
244
88
que se d publicidade por qualquer meio eficaz, no encerramento do exerccio fiscal, ao relatrio de atividades e s demonstraes financeiras da
entidade, incluindo-se as certides negativas de dbitos junto ao INSS e ao
FGTS, e colocando-os disposio para exame de qualquer cidado;
89
d. Poder contratante e
e.
a.
Tribunal de Contas.
A lei define que a execuo do objeto do Termo de Parceria ser acompanhada e fiscalizada tambm pelos Conselhos de Polticas Pblicas252 das reas correspondentes de atuao existentes, em cada esfera de governo. O Conselho pode encaminhar recomendaes ou sugestes a respeito da execuo do ajuste ao rgo
contratante, sem, no entanto, introduzir e/ou induzir modificaes nas obrigaes estabelecidas253. Essa responsabilidade, alm de estar legalmente prevista, uma decorrncia natural da misso desses Conselhos no acompanhamento e avaliao das
polticas pblicas em suas reas.
b.
Comisso de Avaliao
O relatrio final dessa Comisso pea bsica da prestao de contas da entidade254 e subsidia os pareceres conclusivos a serem emitidos sobre a comprovao da aplicao dos recursos repassados. Se for necessrio, a Comisso de Avaliao indicar no relatrio a convenincia ou no da prorrogao do Termo de Parceria.
Para que a avaliao possa ser considerada cabal e definitiva, a Comisso dever se equipar adequadamente para poder executar um monitoramento constante e
permanente da execuo do ajuste.
c.
Conselho Fiscal
Opina sobre os relatrios de desempenho financeiro e contbil e sobre as operaes patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores
da entidade. Quando for o caso255, deve sugerir realizao de auditorias internas ou
externas.
I.
Auditoria Independente
90
d.
Poder contratante
I.
Arquivo de documentos
II.
Monitoramento permanente
91
e.
Tribunal de Contas
balano patrimonial;
Relativamente execuo do Termo de Parceria, a prestao de contas caracteriza-se pela comprovao, perante o rgo estatal contratante e demais instncias
de avaliao da execuo, da correta aplicao dos recursos pblicos recebidos e
do adimplemento do objeto do Temo de Parceria, mediante apresentao dos seguintes documentos261:
relatrio sobre a execuo do objeto do Termo de Parceria contendo comparativo entre as metas estabelecidas e os resultados alcanados;
258
92
6.6.7 Publicaes
6.6.7.1
262
93
O extrato do Termo de Parceria dever ser publicado pelo rgo estatal contratante no Dirio Oficial263, no prazo mximo de 15 dias aps sua assinatura, seguindo
o modelo constante no Anexo I do DF n 3.100/99 (apresentado no Apndice II, item 13 deste Manual). A falta de publicao impede a liberao dos recursos.
Junto com o extrato do Temo de Parceria sero publicados os nomes dos dirigentes indicados pela entidade parceira (OSCIP) como responsveis pela administrao dos recursos recebidos para efeito de responsabilidade legal264.
Publicao, tambm, do regulamento prprio contendo os procedimentos da
OSCIP para a contratao de obras e servios, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico, observados os princpios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, e tambm do princpio da economicidade, no prazo mximo de trinta dias, contado da assinatura do Termo de Parceria265.
6.6.7.3
94
8.1
a remunerao do pessoal.
95
Fornecimento de bens e servios ao controlador, com respectivos preos e condies, comparando-os com os praticados no mercado;
- Aqui, interessante buscar referncia na Lei n 8.666, de 1993, que dispensa de
licitao as aquisies junto a empresa municipal, desde que os preos por esta
ofertados sejam compatveis com os de mercado (artigo 24, VIII). Empresa que
fornece a preos superiores aos convencionais est, assim, revelando burla quela Lei e, segundo a boa conduta fiscal, deve ser logo saneada ou, em ltima
hiptese, fechada. 272
Venda de bens, prestao de servios ou concesso de emprstimos e financiamento com preos, taxas, prazos ou condies diferentes dos vigentes no mercado.
- A LRF submete a Administrao Direta, tal qual as Autarquias, Fundaes e
Empresas Dependentes (artigo 2, 3, I, LRF), donde se conclui que, em regra,
eximem-se de seus preceitos as Empresas no dependentes, aquelas que geram
no mercado, privado ou institucional, seus prprios recursos. Todavia, importante
observar, este artigo 47 da LRF compele mesmo as Empresas no dependentes,
com Contratos de Gesto, a elaborar seus Balanos com determinadas Notas
Explicativas, o que as submete, ainda que minimamente, LRF. O caput do
dispositivo em comentrio reitera o princpio da unidade oramentria, consagrado que foi na Carta de 1988 (artigo 165, 5, II), quer isso dizer, o oramento do
Municpio revelar os investimentos das Empresas Controladas que tenham firmado Contrato de Gesto. 274
Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada Artigo por Artigo (Flavio C. de Toledo Jr. e Srgio Ciquera Rossi) Editora NDJ Ltda, 1 Edio, p. 208.
273
Idem supra, p. 208/209.
274
Idem idem supra, p. 209.
96
No constitui parceria pblico-privada a concesso comum, assim entendida a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a
Lei n 8.987/95, quando no envolver contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado;
Estabelecimento de repartio dos riscos, inclusive os referentes a caso fortuito, fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria;
A partir da edio do novel Diploma, os servios pblicos podem ser prestados pelo Segundo Setor da economia, ou seja, pela iniciativa privada com finalidade
lucrativa, da seguinte forma:
Contrato Administrativo, na forma estabelecida pela LF n 8.666/93. Temse, por exemplo, a contratao de empresa para recolhimento de lixo, a
275
Disponvel para cpia no site do TCESP (www.tce.sp.gov.br) nos links: Fiscalizao e Manuais
Bsicos (ativos em maio/2007).
97
Contrato de Concesso de Servios Pblicos, que agora ganhou a conotao de concesso comum, na forma estabelecida pelas Leis Federais ns
8.987/95 e 9.074/95. Neste caso, o poder pblico outorga a concesso dos
servios pblicos ao particular para que receba a contraprestao, mediante tarifa aplicada diretamente aos usurios. Exemplo didtico a concesso
de rodovias pedagiadas. Importante dizer que neste tipo de concesso, o
interesse pblico, mas o risco do negcio da concessionria e
Parcerias Pblico-Privadas, nas modalidades Concesso Patrocinada276 e
Concesso Administrativa277.
276
277
Moralidade: ato que respeita a legalidade e obedece valores ticos socialmente adotados;
98
Eficincia: conjunto de aes que contribui para o pleno alcance dos objetivos traados.
101
102
Governana: um conceito correlato accountability e relacionado estrutura organizacional, sobre a distribuio de direitos e responsabilidade aos participantes da organizao. Como os grupos de interesse so representados
281
VII Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del estado y de la Administracin Pblica,
Lisboa, Portugal, 8-11/10/02.
103
282
Ativo em novembro/2012.
Artigos 62 a 69.
284
Artigos 1.199 a 1.204.
283
104
Controle e Fiscalizao dos Recursos Pblicos geridos pelas Entidades do Terceiro Setor parceiras do Estado de So Paulo: editado em
08/12/2006, o Decreto n 51.346 dispe, entre outros, sobre a definio da
Conta nica do Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios SIAFEM como nica pagadora dos recursos transferidos
s entidades reunidas/integrantes no CPATES290, que no citado SIAFEM
sero cadastradas como Unidades Gestoras Financeiras UGFs291. Restou
disciplinada ainda a obrigao mensal de as entidades apresentarem demonstrativos da origem e da aplicao dos recursos recebidos do Estado,
285
105
292
Artigo 3.
Artigo 2.
294
Artigo 4.
295
Artigos 70 e 71, CF 88 e artigos 32 e 33 CE 89.
293
106
296
Monitoramento permanente conceito registrado em vrios itens deste Manual, nos captulos destinados a identificar os vrios tipos de repasse a entidades do terceiro setor.
297
Resolues GP-TCESP n 01 e 06/2012 e Comunicados SDG 20 e 35/2012.
298
O trmite das autuaes e os procedimentos da fiscalizao esto contidos na Ordem de ServioSDG, n 02/2009.
299
Comunicado SDG n 21/2012.
107
LCE n 709/93.
Ativo em novembro/2012.
302
Artigo 31, Resoluo n 01/2011.
303
Competncia: artigo 84 da LCE n 709/93. TC-29.268/026/05 (Resoluo de 19/12/05 Comunicado SDG n 28/05 DOE de 20/12/05).
301
108
109
PROCESSO: TC-A-32564/026/98
ASSUNTO: Incidente de inconstitucionalidade do 1 do artigo 6 da LC 846/98,
versando sobre Organizaes Sociais.
CONCLUSO: Com fundamento no inciso I do artigo 38 do Regimento Interno, entendeu ser constitucional o 1, do artigo 1, da Lei Complementar n 846/98.
SESSO: 05-02-03 PUBLICAO: 28-02-03
PROCESSO: TC-2149/006/02
INTERESADO: Prefeitura Municipal de Patrocnio Paulista
ASSUNTO: Possibilidade de a Administrao Pblica firmar vnculo de cooperao com Organizaes No Governamentais, com Organizaes Sociais de
Sociedade Civil de Carter Pblico e com Associaes para a Operacionalizao do PSF e do PACS, bem como da contabilizao de seus gastos, aps a
edio da LRF.
CONCLUSO: possvel, desde que precedida de lei municipal dispondo sobre a
matria e que sejam observados os respectivos procedimentos de seleo das entidades interessadas em celebrar contratos de gesto, termos de parceria e convnios ou contratos com a Prefeitura.
Pode-se afirmar que os gastos decorrentes dos mencionados ajustes no se enquadram nos limites estabelecidos pelo artigo 19 da LRF.
SESSO: 05-05-04 PUBLICAO: 15-05-04
PROCESO: TC-10541/026/02
INTERESADO: Prefeito Municipal de Santo Andr
ASSUNTO: Prestao de contas de entidades civis, aps a EC 19/98.
CONCLUSO: A prestao de contas das entidades civis, qualificadas como organizaes sociais pelo Poder Executivo Municipal deve ser efetuada nos termos das
normas editadas nas Instrues n 4/98 deste Tribunal.
OBSERVAO: Atualmente, vigoram as Instrues n 2/2008.
SESSO: 12-03-03 PUBLICAO: 19-05-03
PROCESSO: TC-1935/009/04
INTERESSADO: Prefeitura Municipal de Tapira
ASSUNTO: Repasses ao Terceiro Setor.
CONCLUSO: Recomendaes para que o Municpio promova a adequao dos
repasses ao terceiro setor legislao vigente e s Instrues consolidadas desta
Corte.
DECISO: 29-06-12 PUBLICAO: 20-07-12
PROCESSO: TC 1039/006/06
INTERESSADO: Prefeitura Municipal de Mato
ASSUNTO: Prestao de Contas - Termo de Parceria.
CONCLUSO: regular com ressalva a prestao de contas em exame e quitao
ao responsvel, sem prejuzo de recomendar o aprimoramento da prestao de con-
110
PROCESSO: TC 576/001/07
INTERESSADO: Prefeitura Municipal de Araatuba
ASSUNTO: Termo de Parceria.
CONCLUSO: Julgado irregular o termo de parceria, bem como ilegais as respectivas despesas previstas, acionando-se os incisos XV e XXVII do artigo 2 da Lei
Complementar n 709/93. Decidiu, ainda, aplicar multa em valor equivalente a 200
(duzentas) UFESPS ao Prefeito da poca, por violao ao artigo 10, IV, da LF n
9.790/99; ao artigo 37, II, da Constituio Federal e ao princpio constitucional da legalidade.
SESSO: 15-10-09 PUBLICAO: 17-10-09
PROCESSO: TC 924/006/07 e outros304
INTERESSADO: Prefeitura Municipal de Sertozinho
304
111
PROCESSO: TC-8.903/026/07
INTERESSADO: Prefeitura Municipal de Itanham e outros
ASSUNTO: Exame Prvio de Edital de Concurso de Projetos.
CONCLUSO: O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, reunido em Sesso
Plenria do dia 28/03/2007, decidiu dar procedncia Representao recebida como Exame Prvio Edital, no processo supra referido, em que a empresa Wolff & Reis
Informtica Ltda. se insurgiu contra edital da Prefeitura de Itanham contestando
possvel favorecimento a uma OSCIP - Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico em ato convocatrio para a prestao de servios de Informtica Educacional. Por voto unnime o objeto foi considerado assunto para contratao e no para
parceria; para negcio jurdico bilateral, em suma, e no para negcio jurdico plurilateral; para concorrncia (Lei n. 8.666/93, artigo 22, I e 1, c.c. artigo 23, II, c), e
no para concurso (Lei n. 8.666/93, artigo 22, IV e 4).
DECISO PUBLICADA EM 24-02-07
PROCESSO: TC 372/013/08
INTERESSADO: Prefeitura Municipal de Mato
ASSUNTO: Prestao de Contas - Termo de Parceria.
CONCLUSO: Irregular a prestao de contas dos recursos pblicos repassados,
com recomendao para que a Municipalidade se abstenha de novos repasses a referida entidade. Igualmente, diante das recentes notcias acerca de possvel envolvimento do dirigente da beneficiria em irregularidades, em fase de apurao na esfera federal, oficie-se digna Procuradoria Geral de Justia, encaminhando cpia
desta deciso, para anlise de eventuais medidas a cargo do Ministrio Pblico Estadual. Igualmente, diante das recentes notcias acerca de possvel envolvimento do
dirigente da beneficiria em irregularidades, em fase de apurao na esfera federal,
oficie-se digna Procuradoria Geral de Justia, encaminhando cpia desta deciso,
para anlise de eventuais medidas a cargo do Ministrio Pblico Estadual.
DECISO: 12-08-10 PUBLICAO: 17-08-10
PROCESSO: TC-1737/002/08
INTERESSADO: Prefeitura Municipal de Areipolis
ASSUNTO: Repasses ao Terceiro Setor.
CONCLUSO: Alerta aos responsveis por ambas as partes envolvidas tendo em
vista que a contratao de Agentes Comunitrios de Sade, a partir de fevereiro de
2006, obrigao dos municpios, entre outros entes do governo, a teor das previses contidas no artigo 2 da Emenda Constitucional n 51, de 14/02/06, inclusive,
sendo incabvel o aproveitamento dos profissionais anteriormente contratados pela
entidade, na forma descrita no 2 da referida Emenda. Alis, o processo seletivo
mandamento contido no artigo 9, pargrafo nico, da Lei Federal n 11.350/06, portanto, medida que se faz obrigatria. A eventual repetio das falhas anotadas pela
Fiscalizao poder no contar com o mesmo beneplcito desta Corte de Contas.
Tambm recomendado a ambas as partes que, em futuros ajustes, elaborem um
plano de trabalho detalhando item a item as atividades a serem executadas e estipu115
116
PROCESSO: TC-989/011/11
INTERESSADO: Prefeitura Municipal de Sebastianpolis do Sul
ASSUNTO: Repasses ao Terceiro Setor.
CONCLUSO: Recomendaes para estrita observncia s Instrues TCESP no
que tange lei autorizadora do repasse, elaborao do termo de cincia e de notificao bem como do parecer conclusivo.
DECISO: 04-06-12 PUBLICAO: 06-06-12
PROCESSO: TC-15781/026/11
INTERESSADO: Secretaria de Esporte, Lazer e Juventude
ASSUNTO: Repasses ao Terceiro Setor.
CONCLUSO: Determinado cumprimento, com rigor, das Instrues vigentes, em
especial quanto aos documentos e prazos estabelecidos para os repasses da espcie.
DECISO: 12-06-12 PUBLICAO: 19-06-12
PROCESSO: TC-202/014/12
INTERESSADO: Departamento Regional de Sade de Taubat DRS XVII
ASSUNTO: Repasses ao Terceiro Setor.
CONCLUSO: Recomendaes para que o rgo concessor adote medidas administrativas adequadas na gesto das informaes disponibilizadas populao e
observe com rigor o prazo para emisso do parecer conclusivo da prestao de contas dos futuros repasses, nos termos do artigo 72, inciso VI das Instrues n 1/08
deste Tribunal. A reincidncia poder ensejar aplicao de pena pecuniria, a teor
da regra do artigo 104, inciso VI, da Lei complementar estadual n 709/93.
DECISO: 18-06-12 PUBLICAO: 23-06-12
PROCESSO: TC-589/005/12
INTERESSADO: Prefeitura Municipal de Teodoro Sampaio
ASSUNTO: Repasses ao Terceiro Setor.
CONCLUSO: Recomendaes para estrita observncia s Instrues TCESP no
que tange elaborao do parecer conclusivo.
DECISO: 25-06-12 PUBLICAO: 29-06-12
Por fim, trazemos o Comunicado SDG, de 25/02/00305, dirigido aos rgos jurisdicionados ao Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, ante medida liminar
em Ao Direta de Inconstitucionalidade, processo n 1.934-7, concedida pelo Supremo Tribunal Federal acerca dos artigos 1 e 2 da Lei Federal n 9.604/98, determinando que as prestaes de contas de recursos oriundos da Unio, repassados
aos Estados e Municpios, vinculados aos programas Fundo Nacional de Assistncia
Social FNAS, Programa de Garantia de Renda Mnima PGRM, Programa Nacio305
117
C.N.P.J.
Endereo
Cidade
U.F.
Conta Corrente
C.E.P.
Banco
DDD/Tel
Agncia
FAX
Praa de Pagamento
Nome do Responsvel
C.I./rgo Expedidor
C.P.F.
Cargo
Funo
Endereo
C.E.P.
2 - DESCRIO DO PROJETO
Ttulo do Projeto
Perodo de Execuo
Incio
Trmino
Identificao do Objeto
Justificativa da Proposio
Etapa
Fase
Especificao
Indicador Fsico
Unidade
Quantidade
Total
Incio
Concedente
Durao
Trmino
Proponente
118
Especificao
TOTAL GERAL
5 - CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO (R$ 1,00)
CONCEDENTE
Meta
1 MS
2 MS
3 MS
1
4 MS
5 MS
6 MS
9 MS
10 MS
11 MS
12 MS
PROPONENTE (CONTRAPARTIDA)
Meta
1 MS
2 MS
3 MS
4 MS
5 MS
6 MS
Meta
9 MS
10 MS
11 MS
12 MS
Meta
7 MS
7 MS
8 MS
8 MS
6 - DECLARAO
Na qualidade de representante legal do proponente, declaro, para fins de prova junto ao (rgo pblico
interessado), para os efeitos e sob as penas da lei, que inexiste qualquer dbito em mora ou situao de
inadimplncia com o Tesouro ou qualquer rgo ou entidade da Administrao Pblica, que impea a
transferncia de recursos oriundos de dotaes consignadas nos oramentos deste Poder, na forma
deste plano de trabalho.
Pede deferimento
___________________________
Local e Data
______________________________
Proponente
_________________________
Concedente
119
120
121
122
Resultados alcanados:
123
127
128
130
132
133
134
136
137
138
139
140