CAP.

I INTRODUO

Captulo 1

INTRODUO

ste relatrio, em um nico volume, o

resultado final do levantamento e da
anlise dos gastos realizados com cultura pelos poderes pblicos federal, estadual e
municipal das capitais dos estados, ao nvel das
administraes direta e indireta, no perodo de
1985 a 1995, constituindo-se no produto final
do Mdulo I Gastos Pblicos com Cultura no
Brasil, do projeto Diagnstico dos Investimentos Culturais no Brasil.
O programa de trabalho deste mdulo da
pesquisa teve como parmetros o perodo indicado para a srie histrica, o levantamento de
variveis significativas para anlise dos gastos
com cultura, a identificao das fontes de recursos e o comportamento das administraes
direta e indireta no que diz respeito aos seus
gastos com cultura e outros.
Informaes bsicas para a finalizao desta pesquisa so encontradas, nos nveis de desagregao mais inferiores da classificao, no
Demonstrativo da Despesa por Programa de
Trabalho dos governos, do qual consta o programa 48 Cultura, subdividido em seus dois
subprogramas tpicos: 246 Patrimnio histrico, artstico e arqueolgico e 247 Difuso
cultural. De acordo com a classificao funcional-programtica da despesa por funes em
vigor, neste nvel que esto registrados os gastos relativos ao conjunto de aes que visam ao
desenvolvimento, difuso e preservao do
conhecimento adquirido e acumulado pela humanidade. Na classificao funcional-programtica da despesa pblica, o programa 48
Cultura integra, no nvel maior de agregao da
despesa por funes do governo, a funo 08
Educao e Cultura, como tpico desta funo.
Como o universo a pesquisar envolvia as

administraes direta e indireta nos seus trs

nveis, caberia levantar tambm os elementos
da despesa, os projetos e as atividades. Para
atendimento desses propsitos, props-se a elaborao de planilhas que demonstrassem:
os gastos da administrao direta nas funes do governo;
o desdobramento dos gastos da funo 08
Educao e Cultura ao nvel de programas;
o desdobramento do programa 48 Cultura, da funo 08 em subprogramas;
o desdobramento dos subprogramas do
programa 48 por projetos e atividades e por
natureza (elementos) da despesa.
Tais planilhas, alm de indicarem o roteiro
bsico a seguir nos levantamentos, teriam o
objetivo maior de apontar, com consistncia e
no melhor nvel de informaes, os gastos dos
rgos e entidades cuja funo principal se relaciona com a rea cultural secretarias de cultura, fundaes culturais, institutos de preservao do patrimnio histrico e artstico, entre
outros.
A expectativa era de que este levantamento
cobriria mais de 90% dos gastos da administrao direta e orientaria, com mais segurana, a
pesquisa dos gastos na administrao indireta,
alm de eliminar a dupla contagem nos trs nveis de governo.
Como se sabe, na sistemtica da gesto da
despesa pblica com cultura, a responsabilidade principal recai sobre o Ministrio da Cultura, que realiza despesas prprias de manuteno e desenvolvimento, como tambm transfere parte de seus recursos oramentrios a fundos e entidades por ele supervisionados, a rgos e entidades dos estados e municpios e a

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GASTOS

PBLICOS COM CULTURA NO

BRASIL: 1985-1995

instituies culturais de direito privado sem fins

lucrativos.
Ao final da pesquisa, o nvel das informaes nos diversos balanos consultados variou
muito acima do esperado, apesar da relativa
uniformidade definida pela Lei 4.320, de 17 de
maro de 1964, o que prejudicou a consecuo
dos propsitos a serem atingidos. As deficincias esto apontadas nos relatrios parciais e
finais de cada esfera de governo.
Os seguintes documentos, j entregues ao
Ministrio da Cultura, compem a base de dados e de informaes analticas deste relatrio
final:
Relatrio 1: Diagnstico dos Investimentos
Culturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cultura no Brasil 1985-1995/Metodologia para
coleta de dados da Unio/Fevereiro de 1997.
Relatrio 2: Diagnstico dos Investimentos
Culturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cultura no Brasil 1985-1995/Metodologia Preliminar para coleta de dados dos estados/Maro de
1997.
Relatrio 3: Diagnstico dos Investimentos
Culturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cultura no Brasil 1985-1995/Etapa 1: Coleta de
Dados sobre a Despesa com Cultura nas administraes direta e indireta da Unio, dos estados e dos municpios das capitais dos estados
Procedimentos Metodolgicos Adotados e Tabelas Preliminares/Maio de 1997.
Relatrio 4: Diagnstico dos Investimentos
Culturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cultura no Brasil/Unio 1985-1995/administrao
direta/2 Volumes/Volume 1: Anlise de Dados
Volume 2: Base de Dados/Julho de 1997.
Relatrio 5: Diagnstico dos Investimentos
Culturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cultura no Brasil/Unio 1985-1995/3 Volumes/
Volume 1: Anlise de Dados/Volume 2 (Base
de dados administrao direta)/Volume 3 (Base
de dados: autarquias, fundaes e fundos supervisionados pelo Ministrio da Cultura e entidades educacionais supervisionadas pelo Ministrio da Educao e do Desporto)/Novembro de 1997.
Relatrio 6: Diagnstico dos Investimentos
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Culturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cultura no Brasil/municpios das capitais dos estados 1985-1995/2 Volumes/Volume 1: Anlise
de dados/Volume 2: Base de dados /Novembro
de 1997.
Relatrio 7: Diagnstico dos Investimentos
Culturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cultura no Brasil/Estados 1985-1995/4 volumes/
Volume 1: Gastos Pblicos com Cultura no Brasil estados brasileiros e Distrito Federal
1985-1995 Anlise de dados/Volume 2: Gastos Pblicos com Cultura no Brasil estados
brasileiros e Distrito Federal 1985-1995
Base de dados agregada/Volume 3: Gastos Pblicos com Cultura no Brasil estados brasileiros e Distrito Federal 1985-1995 Base de
dados Tabelas por estados e Distrito Federal
Acre at Par/Volume 4: Gastos Pblicos com
Cultura no Brasil estados brasileiros e Distrito Federal 1985-1995 Base de dados Tabelas por estados e Distrito Federal Paraba
at Tocantins (Abril de 1998).
Os relatrios parciais relacionados apresentam os procedimentos metodolgicos que orientaram a coleta, sistematizao e anlise dos
dados; descrevem o aparato institucional que
envolve a realizao dos gastos pblicos da administrao direta e da indireta; e trazem a anlise dos dados, buscando identificar seu montante, sua evoluo, sua estrutura e as unidades
e entidades executoras.
O levantamento abrangeu os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, por via da despesa por eles realizadas dentro do programa
Cultura. Procedeu-se, tambm, a uma estimativa dos gastos com cultura no universo das entidades supervisionadas pelo Ministrio da Educao e do Desporto, com base em dados fornecidos por algumas universidades. Esses gastos no so oramentariamente classificados no
programa Cultura, e sim no programa Ensino
Superior, como extenso universitria.
O conceito adotado para o levantamento foi
o de despesa realizada. Os valores apurados
correspondem efetiva utilizao ou ao comprometimento dos recursos consignados nas leis
de oramento para a execuo das atividades

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CAP. I INTRODUO

ou projetos, ainda que parte da despesa empenhada, inscrita em restos a pagar, pudesse vir a
ser anulada.
Deve-se registrar, tambm, que as modificaes sofridas na forma de registro dos dados e
de apresentao dos balanos ao longo do perodo contemplado pela anlise (1985-1995) tiveram algumas implicaes na construo da
base primria de dados, quer pela inexistncia
de determinados demonstrativos em alguns dos
documentos consultados o que resultou na
impossibilidade de elaborar algumas tabelas ,
quer por dificuldades na sua leitura e interpretao, apesar da normatizao decorrente da Lei
4.320, de 17 de maro de 1964.1 Outra alterao diz respeito ao fato de os balanos do governo federal, a partir de 1993, trazerem a despesa das fundaes, autarquias e fundos consolidada com a despesa da administrao direta.
Este fato, entretanto, no comprometeu os resultados da anlise, face possibilidade de acesso aos balanos e demonstrativos dessas entidades e ao pequeno valor de suas receitas prprias, como se verificou posteriormente.
O processo de coleta de dados partiu do nvel de agregao mximo das aes do governo
despesa por funo. Selecionada a funo 08
Educao e Cultura, esta foi desdobrada em
programas, identificando-se o programa 48
Cultura. Embora tpico da funo 08 Educao e Cultura, gastos com o programa Cultura
foram tambm realizados em outras funes de
forma episdica e em valor muito pequeno,
quando comparado com os valores despendidos na funo 08.
O desdobramento por subprogramas sinaliza para a estrutura dos gastos por aplicao e
sua classificao em atividades meio e fim. So

2
3

considerados tpicos do programa Cultura os

subprogramas Patrimnio Histrico, Artstico
e Arqueolgico (246) e o de Difuso Cultural
(247). O primeiro compreende o conjunto de
projetos/atividades voltados para a identificao, a organizao, a proteo, a conservao e
a divulgao dos acervos que constituem o patrimnio cultural brasileiro, de forma a contribuir para o resgate da memria e o desenvolvimento da cincia e da cultura. O segundo subprograma ...compreende os projetos/atividades
voltados para o apoio s diversas formas de produo e criao cultural nas reas do cinema e
do vdeo, da literatura, das artes cnicas, plsticas e grficas, da fotografia, da msica e de
outras manifestaes representativas da cultura
brasileira.2
Finalmente, cabe salientar o procedimento
comumente adotado na administrao pblica
de classificar gasto com pessoal o maior dos
elementos da despesa, no subprograma 021
Administrao Geral, independentemente da
maior ou menor participao da despesa com
pessoal nas atividades finalsticas dos rgos.
Embora haja razes para tanto, tal comportamento leva a uma interpretao distorcida da
estrutura de custos da despesa pblica em
gastos administrativos e finalsticos , quando
esta analisada somente em nvel da classificao por subprogramas. Este procedimento pode
ser um dos responsveis pela falsa impresso,
freqentemente veiculada, de que o gasto com
a finalidade principal do rgo ou entidade se
perde no meio da burocracia.3 Em outras palavras, o que se argumenta neste ponto que parcela significativa dos gastos com subprogramas
finalsticos alocada no subprograma 021 Administrao Geral, conduzindo a uma leitura

Encontra-se em tramitao no Congresso Nacional o substitutivo ao Projeto de Lei 135/96 que prope sensveis alteraes na Lei 4.320 de 17/03/64 e legislao posterior, conforme BRASIL, Congresso Nacional, Parecer da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, Relator Deputado Augusto Viveiros.
MANUAIS de Legislao, So Paulo: Editora Atlas, 17. ed. n. 19, 1993, p. 164
Nesta discusso, vale destacar os ensaios constantes do Relatrio 4: Diagnstico dos Investimentos Culturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cultura no Brasil/Unio 1985-1995/Administrao Direta/2 Volumes/Volume 1: Anlise
de Dados Volume 2: Base de Dados/Julho de 1997, realizados para a anlise dos gastos com cultura, comparativamente aos gastos com outros programas na funo 08 Educao e Cultura.

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GASTOS

PBLICOS COM CULTURA NO

BRASIL: 1985-1995

inadequada da informao na aplicao do recurso em atividades burocrticas e finalsticas.

Enquanto a seo 2 se refere aos dados globais consolidados, as sees seguintes destinamse apresentao dos dados de uma das esferas
de governo, constituindo-se em uma sntese da
anlise realizada nos relatrios analticos anteriores (Relatrios de Andamento de 3 a 7) que
integram o mdulo I do projeto Diagnstico dos
Investimentos Culturais no Brasil.
Assim, em sntese, alm desta introduo,
este volume 1 composto de seis sesses e um
anexo, que contm tabelas mais analticas, para
complementar as informaes do relatrio. A
primeira seo apresenta os conceitos e os parmetros para o nvel de desagregao dos gas-

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tos com cultura, a metodologia bsica, a estrutura da base de dados analticos, as limitaes e
expectativas. A segunda seo consolida os dados globais dos gastos com cultura realizados
pelo poder pblico nos trs nveis de governo.
A terceira, quarta e quinta sees apresentam
em sntese, para cada um dos nveis de governo, respectivamente, Unio, estados e municpios das capitais dos estados:
as questes metodolgicas e de levantamento que influenciaram o resultado da
pesquisa e a estrutura institucional dominante na esfera de governo;
a anlise dos gastos com cultura, em sua
evoluo e composio para as administraes direta e indireta.

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