DT 02 Integracion Aduanera

Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan
necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

Las traducciones al castellano de las ponencias de los Sres. Albert Hazeloop, Phedon Nicolaides, Richardt Vork y Declan
Kearney no han sido revisadas por los autores.
Tabla de Contenido
Albert HAZELOOP
El Establecimiento y la Gestin de la Integracin Aduanera en Europa: Opciones de Polticas Posibles
y Desarrollo del Sistema
Fernando GONZALEZ VIGIL
Unin Aduanera y Poltica Comercial Comn: Prioridades y Desafos Principales de Carcter
Comercial y Aduanero para la Integracin Regional________________________________________________________
Fernando PORTA
"La Integracin Comercial y su Dimensin Aduanera: Opciones de Polticas Pblicas y Requerimientos de Gestin"
Problemas para el Establecimiento de una Poltica Comercial Comn en el Marco de un Modelo de Integracin
Abierta: el caso del MERCOSUR________________________________________________________________________
Phedon NICOLAIDES
p. 24
La Supresin de las Barreras al Comercio dentro de las Uniones Aduaneras: Requisitos Previos,
Consecuencias
Humberto RIOS RODRIGUEZ
p. 33
Establecimiento y Gestin de una Unin Aduanera________________________________________________________
Juan Francisco ROJAS
p. 44
Las Experiencias Europeas y la Eliminacin de Barreras Aduaneras al Comercio en la Integracin
Latinoamericana
Richardt VORK
p. 53
Establecimiento y Gestin de una Unin Aduanera________________________________________________________
Ricardo FFRENCH DAVIS
p. 61
Integracin
Aduanera:
Comentarios
a
la
Ponencia
de
Richardt
Vork
____________________________________________________________________________________________________
Albert HAZELOOP
p.
64
Qu Grado de Armonizacin de Normas Aduaneras se Considera Necesario y de qu Instrumentos se Dispone
para Lograr el Nivel Deseado___________________________________________________________________________
Gustavo MAGARIOS
p. 66
Establecimiento y Gestin de una Unin Aduanera: Comentarios a la Ponencia de Albert Hazeloop
Declan KEARNEY
p. 70
Establecimiento y Gestin de una Unin Aduanera: Aspectos de la Gestin
Csar CALVACHE
p. 77
Establecimiento y Gestin de una Unin Aduanera
Phedon NICOLAIDES
p. 85
La Poltica Comercial de las Comunidades Europeas: Direccin Liberal, Reglas Complejas
Alexandre CARNELUTTI p. 94
La Distribucin de Competencias dentro de una Unin Aduanera, con Referencia a la Toma de Decisiones en la Poltica Comercial, la
Negociacin de Acuerdos con Terceros Pases,la Admisibilidad de Medidas Nacionales
Alexandre CARNELUTTI
p. 99
Supresin de las Barreras Tcnicas al Comercio en la Comunidad Europea
Laura PALMA
103
Algunas Reflexiones acerca de las Implicancias Prcticas del Levantamiento de Barreras no Arancelarias
p.
EL ESTABLECIMIENTO Y LA GESTION DE LA INTEGRACION ADUANERA EN EUROPA:

Opciones de Polticas Posibles y Desarrollo del Sistema
Albert HAZELOOP
Ex-Director, DG XXI (Unin Aduanera y Fiscalidad Indirecta),
Comisin de las Comunidades Europeas
Resea de los acontecimientos pasados y presentes

1.1 El origen
La integracin aduanera no es un concepto que haya sido inventado despus de la segunda Guerra
Mundial.
El siglo XIX nos muestra numerosos ejemplos de intentos por dar fin a la profusin de barreras
aduaneras existentes entre las entidades territoriales y entre poblaciones. Por ejemplo, al comienzo
de la "Zollverein" (literalmente: asociacin aduanera), no menos de 38 barreras internas
enclaustraban las diferentes partes de la Confederacin Germana. En otros lugares de Europa la
situacin a menudo era muy similar.
Debe reconocerse que la ciencia floreciente de la economa poltica desempe un papel muy
importante en ese perodo, ya que sus propulsores -de los cuales uno de los ms famosos fue
Friedrich Liszt de Alemania- subrayaban la importancia de la facilitacin del comercio "interregional"
de modo de beneficiarse al mximo de la divisin del trabajo entre las diferentes reas, logrando
as el incremento de la prosperidad general.
Incluso, ms all de sus fines econmicos inmediatos, la integracin aduanera se esperaba que
reforzara la cohesin poltica entre las entidades participantes y allanara el camino hacia el
nacimiento de los modernos estados nacionales.
1.2.
El auge luego de la Segunda Guerra Mundial
Si bien los intentos por promover la causa de la integracin aduanera en Europa fueron infructuosos
(1) en el perodo entre las dos Guerras Mundiales, una vez finalizada la Segunda, dicho concepto
tuvo un xito avasallador.
El primer logro -el establecimiento de una unin aduanera entre los pases del Benelux- todava
estuvo motivado por razones puramente econmicas: la necesidad de unir sus fuerzas para superar
los efectos devastadores de la guerra.
Por el contrario, la integracin que se alcanz en virtud del Tratado que estableci la Comunidad
Europea del Carbn y del Acero (CECA), claramente persegua un fin poltico: se trataba de colocar
a las industrias nacionales bajo el control de una autoridad supranacional para garantizar una paz
duradera entre los pases miembros, ya que el carbn y el acero son ingredientes indispensables
para el material de guerra.
En forma similar, el Tratado que establece la Comunidad Econmica Europea (CEE) caracteriza a su
unin aduanera como una fundacin para una "unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de
Europa" (2)
Justamente, debido a las ambiciones polticas del proceso de integracin que significa una
transferencia de vasto alcance de las competencias nacionales a las instituciones comunitarias, el
Reino Unido al principio se neg a unirse a las Comunidades. Al proponer una zona europea de libre
comercio que incluyera a la mayora de los pases europeos, hizo todava un ltimo intento por
evitar el comienzo exitoso de la nueva Comunidad. Una vez rechazada esta propuesta de manera
concluyente, el Reino Unido y los pases Escandinavos junto con Austria, Suiza y Portugal decidieron
llevar adelante una zona de libre comercio geogrficamente reducida, conocida bajo el nombre de
EFTA.
El efecto perjudicial de la divisin de Europa Occidental en dos bloques comerciales en la prctica
qued anulado en 1973, cuando el Reino Unido y Dinamarca se unieron a la Comunidad, y sta
ltima concluy acuerdos de libre comercio con los restantes pases de la EFTA.
Con el acceso de Portugal a la Comunidad en 1986 (al mismo tiempo que Espaa), y con la solicitud
de ingreso por parte de otros cuatro pases de la EFTA, se espera que la frmula de la zona libre
como instrumento de integracin de Europa Occidental termine por desaparecer.
An si por el momento el concepto de zona de libre comercio subsiste en las relaciones con los
estados de Europa Central y Oriental -supeditado al fortalecimiento de sus economas como una
precondicin para poder ser miembros de la Comunidad en el futuro- cabe la probabilidad de que
en un futuro no muy lejano la Unin Aduanera Europea incluya la mayora de los pases europeos, si
no todos.
A la luz de los acontecimientos descritos, parece justificado ver a la evolucin de la integracin
aduanera de Europa como una confirmacin de la exactitud de la aseveracin de que la unin
aduanera es "el punto de partida ms confiable para una asociacin duradera y coherente de
estados independientes" (3).
El establecimiento de la Unin Aduanera del Tratado de la Comunidad Econmica Europea.
2.1. Introduccin
Las disposiciones pertinentes del Tratado revelan que sus autores no tenan ideas claras en cuanto
a los requisitos que debe satisfacer una unin aduanera efectiva.
De acuerdo con el artculo 9, las caractersticas de una unin aduanera consisten en la prohibicin a
los Estados Miembros (EM) de gravar sus importaciones y exportaciones con derechos aduaneros o
cualquier otro gravamen que tenga un efecto equivalente, y en la adopcin de un arancel comn en
sus relaciones con terceros pases.
En el contexto del siglo XIX en que los derechos aduaneros especficos, en oposicin a los ad
valorem, eran la barrera aduanera tradicional y caracterstica, la definicin hubiera sido
satisfactoria, pero esta definicin no tiene para nada en cuenta la variedad infinita de medidas que
hoy da regulan los movimientos transfronterizos de mercancas.
En este sentido, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio propone en su artculo
XXIV una definicin mucho mejor, a la vez que seala el requisito de que los derechos aduaneros y
toda otra reglamentacin aplicable en cada uno de los pases socios para comerciar con el mundo
exterior, tienen que ser idnticos en sustancia.
Sin embargo y a pesar de la imperfeccin de las disposiciones legales, la unin aduanera tal como
se haba desarrollado en el curso de un perodo de ms de treinta aos puede considerarse como
una base slida para la Comunidad, aun si -como se sealar ms adelante- puedan ser deseables
o hasta necesarias algunas mejoras.
En las secciones a continuacin se analizarn los principales aspectos de la construccin de esa
unin aduanera de modo de lograr una mejor comprensin de los objetivos que fueron perseguidos
por los pases y los obstculos que tuvieron que superar (4).
2.2.
Operacin arancel
Durante el perodo de transicin (1959-1979), los esfuerzos se concentraron principalmente en los

aspectos arancelarios de la unin aduanera: la abolicin de los derechos entre los EM y la
introduccin de un arancel aduanero comn.
Esta operacin se vio grandemente facilitada por lo detallado de las disposiciones del Tratado con
respecto al establecimiento del arancel comn, as como al cronograma estricto que se estableci
para las sucesivas reducciones de los derechos internos y para la alineacin gradual de los
aranceles nacionales al arancel comn. Ms an, la circunstancia de que los ingresos generados por
el arancel aduanero no fuera una parte importante del presupuesto de los EM contribuy a la
conclusin exitosa y oportuna de dicho perodo.
El paralelismo entre los dos movimientos arancelarios -el interno y el externo- permiti desde un
comienzo que los bienes que se importaban desde terceros pases para consumo interno de un EM
se asimilaran a los bienes de produccin comunitaria cuando se les volva a enviar hacia otro de los
EM, an sin haber sido procesados o utilizados en una operacin de manufactura. En otras palabras,
el beneficio de las tarifas reducidas no estaba restringido a las mercancas originarias de un EM (5).
Se necesitaban normas especiales para las mercancas manufacturadas con materiales de terceros
pases que haban sido importados en virtud de un convenio de transformacin hacia adentro o que
tenan derecho a reintegros. Dada la importancia de la llamada industria de transformacin, era
impensable excluir esos bienes del tratamiento preferencial cuando se les exportaba a otro EM. Sin
embargo, debido al contenido del tercer pas por el cual no se haban pagado derechos (o se haban
devuelto), el beneficio completo de la tarifa reducida pareca como una ventaja injustificada.
Para resolver el problema se decidi conceder tratamiento preferencial en la medida en que los
materiales de terceros pases hubieran pagado los llamados impuestos compensatorios, cuya
cantidad corresponda al porcentaje de derecho pertinente del arancel comn. El porcentaje en s
mismo, que incrementaba con cada reduccin adicional de derechos internos, corresponda en
grandes rasgos al nivel de reduccin lograda. De esta forma, el sistema de transformacin hacia
adentro y el reintegro fueron eliminados gradualmente del comercio dentro de la comunidad de tal
forma que desaparecieron al mismo tiempo que los ltimos derechos internos.
2.3.
Armonizacin del derecho aduanero
Aunque evidentemente la armonizacin o, mejor an la uniformizacin, es algo necesario para

asegurar el tratamiento idntico de las importaciones y las exportaciones en todas partes del
territorio aduanero, el Tratado no estableca una base legal clara. Solamente estipulaba que durante
la primera etapa de la introduccin del arancel comn, los EM "deberan tomar las medidas que
fueran necesarias para aproximar sus disposiciones legales y administrativas en lo que respecta a
asuntos aduaneros".
Es comprensible que, dada la ausencia de disposiciones obligatorias, el establecimiento de una
legislacin aduanera comunitaria se haya tornado tan difcil e insumiera tanto tiempo.
No solamente el apego natural de parte de los EM a su autonoma en materias legislativas, sino
tambin el hecho de que cada derecho aduanero est firmemente arraigado en la historia del pas y
refleja un enfoque ms o menos liberal o proteccionista frente al comercio internacional y a las
tradiciones legales y administrativas de los pases, contribuyen a la complejidad de la tarea.
Teniendo tambin en cuenta el requisito de unanimidad en el proceso de toma de decisiones (6), no
puede sorprender que el derecho aduanero de la Comunidad se haya establecido paso a paso en el
curso de un perodo de unos treinta aos.
Finalmente, el conglomerado de un gran nmero de actos separados -cuya presentacin vara
ampliamente de un perodo a otro- se remodel en un cdigo aduanero coherente que entrar en
vigencia en enero de 1994, al mismo tiempo que las disposiciones detalladas para su implantacin.
El resultado puede calificarse de instrumento amistoso plenamente adaptado a la necesidad de
facilitar el comercio internacional. Se presta mucha atencin a la simplificacin de los
procedimientos y las formalidades de modo de acelerar el despacho de las mercancas y reducir as
el costo inherente a los movimientos transfonterizos.
2.4.
Medidas de poltica comercial
Por fortuna el Tratado incluye disposiciones bastante detalladas en vista de la eliminacin de las
restricciones cuantitativas en el comercio dentro de la comunidad. Su aplicacin no dio lugar a
problemas especiales.
Por el contrario, la coordinacin de las polticas comerciales nacionales y, luego del perodo de
transicin, la implantacin de una poltica comercial comn resultaron ser una tarea compleja y
delicada debido a los intereses a menudo en conflicto entre los EM. Aunque las medidas de poltica
comercial se deciden por mayora calificada, debe admitirse que un proceso de decisin acelerado
aumentara muchsimo la efectividad de la poltica comn.
2.5.
Impuestos y otras medidas de efecto equivalente
La eliminacin entre EM de impuestos cuyo efecto era equivalente al de los derechos aduaneros fue
una operacin ms difcil que la abolicin de estos ltimos. El primer tema a resolver fue el de la
definicin de un concepto un tanto vago, de modo de poder distinguir entre por un lado, impuestos
prohibidos por la legislacin comunitaria, y por el otro, gravmenes fiscales legales o tasas por
servicios brindados a los usuarios.
La Corte de Justicia result ser de gran ayuda al aprobar una interpretacin amplia que extenda
sustancialmente la causa de la libre circulacin.
Con mayor razn an, la eliminacin de medidas de efecto equivalente a las restricciones
cuantitativas dio lugar a problemas considerables. En efecto, la Comunidad tena que abordar un
problema que nunca haba sido analizado en forma global en el pasado. Una vez que la comunidad
comercial hubo entendido las potencialidades de esta prohibicin, surgieron a la luz un nmero
sorprendente de medidas de todo tipo. Nuevamente los criterios de la Corte de Justicia
contribuyeron a la aclaracin del concepto. En particular, la interpretacin estricta de la Corte de las
disposiciones del articulo 36 que evit que los EM recurrieran con demasiada facilidad a
"justificaciones" de salud y seguridad. Se abolieron muchos impedimentos y barreras al comercio
que se haban generado en el curso de dcadas debido a la accin gubernamental, ya fuera a
propsito o en forma accidental. Para citar un ejemplo solamente: la Corte calific como medida de
efecto equivalente toda punicin pecuniaria aplicada a un transgresor del derecho aduanero, si su
monto era desproporcionado a la gravedad de la infraccin.
2.6.
Libre circulacin: el mercado interno sin fronteras internas
De acuerdo con la redaccin del Tratado, la eliminacin total de los derechos aduaneros y de las
restricciones cuantitativas y todas las medidas de efecto equivalente instauraban la "libre
circulacin" dentro del territorio aduanero.
Evidentemente, este concepto legal no significaba que, debido al levantamiento de las barreras
anteriormente mencionadas, las mercancas fueran a circular dentro de la Comunidad bajo las
mismas condiciones que en un mercado nacional. En efecto, las fronteras internas se mantendran
con el control aduanero y otras formalidades con el fin de proteger numerosos objetivos de polticas
nacionales tales como la implantacin de la ley fiscal (impuesto al valor agregado, al consumo), el
cuidado de la salud humana, la proteccin a las plantas y los animales, la lucha contra los
estupefacientes, el trfico de armas, etc..
Mediante la conclusin de la llamada Acta Unica de 1986, los EM decidieron establecer, para el 1
de enero de 1993, un verdadero mercado interno en el que las fronteras internas dejaran de existir.
Con anterioridad a esa fecha tenan que promulgarse aproximadamente 300 acciones legislativas
con el fin de crear las condiciones bajo las cuales los EM pudieran efectivamente abstenerse de los
controles fronterizos.
En la mayora de los casos, la solucin al problema se encontr en la sustitucin de la ley nacional
por la ley comunitaria y en la transferencia de los controles y formalidades a las fronteras externas
de la Comunidad, o al EM en el que se iniciara el movimiento de bienes. En otros casos, el
reconocimiento de la equivalencia de las disposiciones nacionales existentes permita la abolicin
de los controles fronterizos.
No es de sorprender que el sector fiscal resultara el hueso duro de roer en la operacin de mercado
interno. Surgieron dos problemas principales: por un lado, la imposibilidad de acordar tarifas
uniformes, y por el otro, el principio segn el cual sin importar dnde se recaudaba el impuesto, el
importe del impuesto deba asignarse al EM donde tena lugar el consumo.
En lo que se refiere al impuesto al valor agregado, la lgica del mercado interno dicta que todas las
transacciones de bienes dentro de la Comunidad deban manejarse de la misma manera ya sea que
el comprador y el proveedor se encuentren establecidos en el mismo EM o no, en todos los casos el
IVA se incluir en la factura y se cobrar al proveedor. El problema de la asignacin del importe del
impuesto deber resolverse mediante el establecimiento de un sistema de compensaciones.
Sin embargo y por el momento, la situacin es que en realidad las mercancas son enviadas a otro
EM exentas de impuestos -al igual que los bienes exportados a terceros pases-, la razn principal
de ello es el temor a la complejidad de la operacin de compensacin. De todas formas, la
introduccin de un sistema de vigilancia administrativa basada en un intercambio peridico de
informacin a nivel de toda la comunidad, que todo comerciante debe trasmitir lo referente a sus
transacciones intracomunitaria, ha permitido liberarse de los controles y formalidades fronterizos y
de su respectiva documentacin.
Es as que, finalmente, la libre circulacin en su acepcin legal se ha transformado en una
circulacin sin papeles y sin la detencin obligatoria en el cruce de las fronteras geogrficas entre
los EM. Aparte de alguna "enfermedad infantil" que incidentalmente pueda llegar a ocurrir, podra
decirse que el objetivo fijado por el Acta Unica se ha vuelto una realidad.
2.7.
La Comunidad como protagonista en el escenario internacional
Los autores del Tratado entendieron que el establecimiento de una unin aduanera entre los EM
tiene consecuencias importantes a nivel internacional.
En lo que respecta a los asuntos arancelarios, desde un comienzo las negociaciones con terceros
pases y dentro de la organizacin del GATT estuvieron a cargo de la Comisin en base a los
lineamientos acordados por el Consejo de Ministros. El mismo procedimiento se aplic a todas las
negociaciones comerciales al final del perodo de transicin. Por ejemplo, los acuerdos
preferenciales entre la Comunidad y un nmero siempre creciente de terceros pases han sido
celebrados por la Comunidad en su capacidad de tal, actuando los EM como cosignatarios en los
casos en que el acuerdo contuviera disposiciones cuya competencia haba permanecido a nivel
nacional, tales como la ayuda financiera, la asistencia tcnica, etc. De igual forma, en aquellos
organismos bilaterales o multilaterales instaurados para asegurar la aplicacin de un convenio, las
presentaciones hechas por parte de la Comunidad son aceptadas como posiciones comunes. En
otros asuntos aduaneros que no sean las cuestiones arancelarias, la necesidad de acciones
conjuntas y posiciones comunes no fueron inmediatamente reconocidas. La Corte de Justicia seal
en su Sentencia 1/75 del 11 de noviembre de 1975, y en varias sentencias ms que la transferencia
de competencia por parte de los EM a la Comunidad, como es el caso en los asuntos de polticas
aduaneras y comerciales, significa una prdida de competencia externa para los EM. Por ejemplo, si
la ausencia de una disposicin apropiada impide a la Comunidad ser parte contratante de un
instrumento internacional, los EM no estn facultados a adherir individualmente a ese convenio
(ejemplo la Convencin de Ginebra sobre Contenedores de 1972).
2.8.
Hacia una mayor homogeneidad
Las actividades descritas en las secciones anteriores tenan el propsito de asegurar la uniformidad
o, en algunas reas fuera del campo aduanero, la equivalencia de las leyes aplicables a las
importaciones y exportaciones de mercancas de terceros pases.
Ya que el objetivo de eliminar las fronteras internas prcticamente ha sido logrado, la tarea que
queda y que tambin es muy importante se refiere a la gestin: las reglamentaciones aduaneras y
otras reglamentaciones pertinentes tienen que aplicarse de modo tal que el impacto sea el mismo
en todas las partes del territorio aduanero. Esto significa que, entre otras tareas, los asuntos
relacionados con los mtodos de trabajo, la capacitacin vocacional, la lucha contra el fraude, y
quizs los aspectos organizativos de las administraciones aduaneras se volvern una preocupacin
importante para las autoridades responsables del funcionamiento de la unin aduanera. Cuando no
se hace lo necesario en esos campos, inevitablemente surgen distorsiones de competencia y
cambios en los padrones comerciales a favor de aquellos EM que concedieron las mayores
facilidades al comercio, ya sea debido a demasiada flexibilidad en la aplicacin de las normas, o
bien como resultado de la regla de la reciprocidad en la aplicacin.
Siguiendo las mismas lneas, las dificultades e ineficacias del control de fronteras externas en uno
de los EM podra conducir al incremento de las operaciones fraudulentas con los consecuentes
efectos perjudiciales para la Comunidad en su totalidad.
Al evaluar los riesgos y consecuencias de ciertas disparidades entre administraciones nacionales, es
importante darse cuenta que los servicios aduaneros tienen una responsabilidad que va mucho ms
all de la tarea de asegurar la aplicacin de las medidas de polticas aduaneras y comerciales.
En realidad, debido a su tarea general de vigilancia y su derecho a inspeccionar todos los
cargamentos de mercancas que entran y que salen, las aduanas tiene la oportunidad y el deber de
constatar adems que se cumplan otras polticas que las comerciales-aduaneras, ya sea por su
propia accin o recurriendo a la intervencin de servicios especficamente competentes (ej.: los
servicios veterinarios).
La accin en el campo de la gestin est apenas comenzando (a excepcin de un desarrollo
promisorio de cooperacin mutua en la lucha contra el fraude), pero resulta absolutamente
necesaria para alcanzar el objetivo final: el establecimiento de un organismo aduanero que en
trminos de homogeneidad y efectividad sea comparable al de los estados nacionales.
NOTAS
1. A excepcin de la unin econmica entre Blgica y Luxemburgo (Convencin del 25 de julio de
1921).
2. El Prof. Hallstein, primer Presidente de la Comisin de las Comunidades Europeas compar a la
integracin con un cohete en tres etapas, la primera etapa es la de la Unin Aduanera, la segunda y
la tercera representan la unin econmica y poltica respectivamente.
3. Ver Prof. Lasok: "El Derecho Aduanero de la Comunidad Econmica Europea"
4. Algunos de estos aspectos sern considerados en mayor detalle en otras presentaciones orales o
escritas.
5. En caso de disparidades entre las medidas de polticas comerciales nacionales se poda aplicar
una clusula de salvaguardia (art. 115).
6. El Acta Unica Europea de 1986 introduce la regla de la mayora calificada para todos los asuntos
aduaneros.
UNION ADUANERA Y POLITICA COMERCIAL COMUN: Prioridades y Desafos Principales

de Carcter Comercial y Aduanero para la Integracin Regional
Fernando GONZALEZ VIGIL
Asesor Principal del Presidente de la Comisin de Relaciones Exteriores del
Congreso Constituyente Democrtico - Lima, PERU; Ex-jefe de la Unidad de
Prospectiva y Asesora de la Junta del Acuerdo de Cartagena (Grupo
Andino)
El destino de todo proceso de integracin, en sus etapas iniciales, se juega al momento de decidir si
contina como un simple espacio de preferencias recprocas, que cuando llegan a ser totales lo
convierten en una zona de libre comercio, o si opta por formas ms avanzadas de integracin, en
cuyo caso debe necesariamente dar el paso de constituirse en una unin aduanera. El nivel de
integracin comercial y aduanera resultante de este paso afirma los cimientos para la edificacin de
una poltica comercial comn y para la armonizacin progresiva de otras polticas econmicas,
proveyendo as de una base mnima para empezar a operar como una sola entidad econmica, al
interior y ante terceros. Los procesos de integracin entre pases de Amrica Latina y el Caribe, no
obstante la ya larga trayectoria de algunos, no han sido an capaces de configurar sus respectivas
uniones aduaneras. Este sigue siendo el principal desafo de la integracin en la regin.
A primera vista, el contexto regional y mundial actual facilita la adopcin de dicho paso
consolidador. La apertura y liberalizacin inherente a las reformas econmicas emprendidas por la
mayor parte de los pases de la regin, despejan las reticencias al desmonte de barreras
comerciales y de otros tipos, que otrora trabaron la integracin. La prioridad al desarrollo de la
oferta de bienes transables, en general y sin protecciones excesivas a la produccin nacional,
otorga una nueva racionalidad a la vieja aspiracin de conformar mercados ampliados para
impulsar y diversificar el sector exportador as como para dar sustento a una nueva sustitucin
eficiente de importaciones. Los bloques econmicos que se configuran en otras partes del mundo
muestran que internacionalizacin y regionalismo no se excluyen entre s, que la bsqueda de
mayor competitividad con miras al mercado mundial no exige sacrificar los compromisos
preferenciales con determinados mercados subregionales o regionales.
Los esquemas de integracin existentes en la regin se han renovado para ponerse a tono con las
nuevas prioridades y tendencias. El nfasis actual en una integracin abierta al mundo exterior
busca compatibilizar el compromiso subregional o regional con la apertura al mercado mundial. La
aceleracin de la desgravacin interna para el pronto completamiento de zonas de libre comercio, y
la negociacin de estructuras tarifarias externas de niveles bajos y lo ms uniformes posibles,
responden a la necesidad de asegurar que el mercado ampliado funcione en un clima de
competencia y est articulado eficientemente con la economa internacional.
Bajo tales premisas, la mayora de los esquemas subregionales de la regin siguen anunciando su
intencin de convertirse en uniones aduaneras, y algunos se han fijado cronogramas concretos con
plazos cercanos a fin de honrar este compromiso. Las perspectivas inquietantes de negociaciones
individuales harto asimtricas con pases industrializados cada vez ms nucleados en bloques
comerciales, contribuyen sin duda a la reiteracin de tal objetivo.
Y sin embargo, pese a todo lo anterior, el cumplimiento del objetivo de configurar uniones
aduaneras dista mucho de estar garantizado. El contexto regional y hemisfrico prevaleciente
tambin emite seales en favor de la conformacin de simples zonas de libre comercio, que
presionan a los esquemas subregionales por limitarse a esta meta. Los plazos para la adopcin del
Arancel Externo Comn (AEC) se van dilatando con diversos pretextos, y su incumplimiento ha
desencadenado crisis graves en algunos casos como el del Grupo Andino.
Es necesario, entonces, insistir en el esclarecimiento de las ventajas de la Unin Aduanera, de la
conveniencia de la definicin de una Poltica Comercial Comn, y de su importancia para el futuro
de la integracin regional. Es menester, asimismo, tener una percepcin clara de los factores que
empujan hacia la conformacin de simples zonas de libre comercio, y precisar las desventajas
inherentes a esta forma limitada de integracin. Esta ponencia se inscribe en tal labor informativa.
1. Ventajas de la unin aduanera

Existen poderosas razones, tanto de orden conceptual como de ndole estratgico, que aconsejan la
incursin en la etapa de la unin aduanera. En el plano conceptual, se sabe que la teora econmica
recomienda un sistema abierto de libre comercio como la mejor ("first best") poltica para la
correcta asignacin de recursos a escala internacional. El logro del bienestar mundial, en
condiciones de ptimo paretiano, implica que los pases "pequeos" (o sea, aquellos sin capacidad
de influir decisivamente sobre la magnitud y los trminos del intercambio internacional) tiendan a
aplicar un arancel cero "flat". Los pases "grandes" (aquellos con capacidad de modificar a su favor
los trminos del intercambio) s pueden aplicar un arancel ptimo a niveles que compatibilicen su
bienestar nacional con el bienestar mundial (1). Pero la evidente asimetra de esta recomendacin,
unida al hecho de que las condiciones para el ptimo paretiano no se cumplen prcticamente en
ningn pas y menos an en los pases en desarrollo, ha llevado a la teora econmica a reconocer
la pertinencia de que todos los pases, incluyendo los "pequeos", apliquen polticas sub-optimales
("second best") atendiendo a sus objetivos e intereses nacionales. Es en este orden de cosas, de
sub-optimalidad realista, que entra a tallar la teora de los acuerdos comerciales preferenciales, en
general, y de las uniones aduaneras, en particular. Para que tenga sentido prctico la comparacin
de las ventajas relativas de un Acuerdo Comercial Preferencial (ACP), sea este de zona de libre
comercio (ZLC) o de unin aduanera (UA), respecto a la liberalizacin unilateral de tarifas (LUT), hay
que tomar como punto de partida el importante grado de liberalizacin comercial ya alcanzado por
buena parte de los pases de la regin. En tales circunstancias, se argumenta que un ACP es mejor
garanta de una liberalizacin completa que la LUT, ya que no slo acta como un freno a posibles
reversiones de la liberalizacin previa sino que tambin compromete su continuacin en el futuro
hasta hacerla total. Por ende, un ACP tambin significa un estmulo mayor y ms estable a las
inversiones y otras transacciones internacionales vinculadas al comercio (2). La vieja preocupacin
por la desviacin de comercio resultante de un ACP resulta bastante menos vlida hoy en da, ante
el importante desmonte de los regmenes proteccionistas que estn implementando los pases de la
regin, y su preferencia por una integracin abierta al mundo con mrgenes de preferencia
comunitaria razonables.
Una vez establecida la conveniencia del ACP respecto a la LUT, en trminos comerciales la UA es
una opcin superior a la de una simple ZLC. En primer lugar, un AEC razonablemente bajo y
uniforme contrarresta las presiones que suelen aparecer en todo ACP para incrementar la
proteccin frente a terceros, especialmente en sectores sensibles o de gran comercio.
Segundo, la ZLC no dispone de un deflector eficaz como el AEC para evitar flujos de comercio
distorsionadores que se infiltran a travs del pas con aranceles externos nacionales ms bajos;
como se sabe, las normas de origen, por s solas, no aseguran este cometido. Tercero, el AEC y la
poltica comercial comn dan a las condiciones de competencia, en el mercado ampliado y en las
relaciones con terceros, un nivel de homogeneidad y estabilidad mucho mayor que el de una simple
ZLC. Esto redunda en un mayor creacin de comercio e inversin, y en un reparto de los beneficios
resultantes ms equitativo que en el caso de la ZLC (donde en el corto y mediano plazo las
ganancias tienden a concentrarse asimtricamente en los pases de mayor desarrollo relativo). La
UA convalida as la existencia efectiva de una reciprocidad dinamizadora (promesa que hace
preferible el ACP a la LUT, pero que la ZLC difcilmente puede cumplir), y asegura por tanto la
viabilidad de la integracin a largo plazo.
Pero la superioridad de la UA no se limita al mbito comercial de la integracin. De hecho, la teora
econmica despliega una serie de otros argumentos favorables, relativos a la asignacin de
recursos en situacin de eficiencia sub-optimal, a economas de escala, a los efectos benficos
sobre los trminos de intercambio, sobre la motivacin de competir (eficiencia-X), sobre la
incertidumbre en mercados imperfectos, y en trminos de economas externas (3). El denominador
comn de tales planteamientos es el reconocimiento de la existencia de fallas de mercado, y de
distorsiones internas y externas, que obligan a reflexionar partiendo de situaciones distintas al
ptimo paretiano. Destacan, en esta lnea, los argumentos que bajo el enfoque del Bien Comn
rescatan la pertinencia de objetivos e intereses nacionales o grupales regionales, cuyo
desconocimiento convierte al Bienestar Mundial en una mera abstraccin sin referentes prcticos
verdaderamente incluyentes, y que slo moviliza entonces a aquellos que se benefician
asimtricamente con el orden internacional vigente. En tal sentido, la UA responde mejor que la
ALC a las preferencias colectivas por la industrializacin, el desarrollo tecnolgico, y la mejora de la
capacidad de negociacin ante contrapartes poderosas. Es decir, la UA es un instrumento bastante
ms eficaz que la ZLC para que un grupo de pases "pequeos" se vaya dotando colectivamente de
los atributos propios a un pas "grande", en la connotacin terica de ambos trminos.
Esto ltimo nos conduce a las razones estratgicas en favor de la integracin tipo UA. Como bien
muestra la conducta de varios pases desarrollados, que sin dejar de armar sus propios bloques
econmicos subrayan la importancia del sistema multilateral que se est negociando en la Ronda
de Uruguay, el multilateralismo y el regionalismo no son opciones excluyentes sino
complementarias. Esto es an ms vlido para los pases en desarrollo, que por su condicin de
tales son los que ms requieren de un sistema multilateral efectivamente abierto y plural, que
amortige las pronunciadas asimetras existentes entre pases individuales. Para la mayora de los
pases en desarrollo (a excepcin, quizs, del puado de pases de reciente y rpida
industrializacin) este objetivo estratgico no se logra con relaciones bilaterales.
Tampoco con integraciones limitadas y endebles estilo ZLC. Hay que constituirse en un bloque
comercial consistente, entrando en la etapa de la UA, para poder negociar en mejores condiciones
en el mbito multilateral.
Ms an, est verificado que para las tres principales regiones econmicas del mundo (Europa,
Norteamrica y Asia-Pacfico) el comercio extraregional es muy importante en volumen y en
dinamismo (4). El escenario, actual y prospectivo, de apertura con integracin, que se desprende de
ello es muy aleccionador, especialmente para aquellos pases suramericanos cuyo comercio con
esas tres regiones est repartido en proporciones bastante semejantes (5).
Si a lo anterior se agrega que la realidad y tendencia contempornea apunta, afortunadamente, a
que el poder econmico de esas tres regiones est distribuido ms parejamente, se deduce que la
opcin "natural", de primera mano, no es engancharse con una sola de esas regiones en
circunstancias que la economa mundial est ya siendo propulsada por un nmero mayor de
"locomotoras". La opcin estratgica pasa por una genuina integracin entre pases de nuestra
regin, manteniendo una apertura diversificada con el mundo, y logrando as un mnimo de
capacidad de negociacin para que los bloques que se conformen en esas principales regiones no
discriminen indeseablemente contra los no participantes ni mellen el sistema multilateral. La
probabilidad de que esto ocurra, con grave dao al bienestar mundial, es mayor en el escenario de
que slo queden en pie los tres bloques liderados cada uno de ellos por potencias econmicas (6).
La edificacin, mediante la UA, de un bloque slido entre nuestros pases, es entonces un paso
trascendental no slo para la regin sino tambin para que en el futuro sea posible un sistema
multilateral efectivamente abierto y plural. Otro argumento importante en pro de la integracin tipo
UA tiene que ver con los programas de ajuste estructural en curso en la regin. Sus propsitos de
modernizacin y elevacin de la competitividad externa suponen, adems de la estabilizacin
correspondiente, la puesta en prctica de una combinacin de polticas activas de transformacin
productiva y desarrollo tecnolgico con polticas comerciales de nuevo cuo, que se basan menos
en aranceles o instrumentos para-arancelarios y ms en el tipo de cambio real y un manejo
macroeconmico sano y estable. Este cometido es precisamente facilitado por la armonizacin
arancelaria y aduanera inherente a la UA, la cual releva la incidencia de desalineamientos en las
otras variables econmicas principales e impulsa por ende el proceso gradual y progresivo de
armonizacin de polticas econmicas, contribuyendo as a la estabilidad macroeconmica
indispensable para las inversiones y el crecimiento sostenido.
En tales condiciones, se incrementara la contribucin potencial de la integracin a una nueva
especializacin productiva regional que de sustento a un sector exportador moderno y dinmico (7).
En el pasado, pese a todos los problemas y limitaciones de la integracin en la regin, ya tuvo lugar
un incremento significativo en la participacin de las exportaciones no tradicionales y
manufactureras en el comercio intraregional. Es cierto que esto fue obra de varios factores, entre
los cuales el desempeo de los esquemas formales de integracin no ha sido determinante (8). Pero
tambin es cierto que no es mera coincidencia el hecho de que el mercado ampliado de algunos de
esos esquemas formales sea el destino de proporciones no desdeables de las exportaciones no
tradicionales de sus pases miembros. Adems, con la renovacin de esos esquemas implementada
desde fines de los ochenta, el comercio recproco ha ido evolucionando con gran dinamismo en
varios casos (9). La prosecucin de la integracin en serio, va UA, ciertamente consolidara y
potenciara estos resultados.
2. Zonas de libre comercio: factores explicativos y limitaciones
El anlisis precedente muestra que tanto la razn conceptual como la razn estratgica aconsejan
la entrada en la etapa de la UA. Sin embargo, en tiempos recientes la regin registra ms bien un
resurgimiento de la integracin limitada a simples ZLC, por vas bilaterales sobretodo aunque
tambin plurilaterales en ciertos casos (como el Grupo de los Tres, por ejemplo). A continuacin se
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examinan los principales factores explicativos de dicho resurgimiento, y sus respectivas

limitaciones.
a) En primer lugar, la regin presenta ahora una mayor heterogeneidad de situaciones econmicas y
sociales entre pases, y un cuadro de la ubicacin de estos segn niveles de desarrollo relativo que
es diferente al de veinte o treinta aos atrs, como resultado de sus distintas capacidades de
reaccin ante la larga crisis desencadenada a mediados de los setenta. Esto ha modificado las
afinidades objetivas y subjetivas sobre las cuales se agruparon los esquemas de integracin ms
antiguos de la regin. Aquellos si sus pases miembros que mejor han sobrevivido la crisis tienden
entonces a entablar nuevas asociaciones con otros pases que en la actualidad ostentan iguales o
mayores niveles de desarrollo relativo, y reevalan hasta qu punto les conviene seguir
integrndose con viejos socios que se han quedado rezagados en cuanto a nivel de desarrollo
relativo, especialmente si con stos hay por delante compromisos de la envergadura y profundidad
que demanda la entrada en la etapa de la UA con miras al Mercado Comn. Este es el caso, por
ejemplo, de las recientes aproximaciones de Colombia y Venezuela con Mxico, con Chile, con
pases centroamericanos y caribeos, y del dilema que esos dos pases andinos confrontan respecto
a sus compromisos en el marco del Acuerdo de Cartagena.
Ahora bien, si bien es evidente que los esquemas de integracin ms antiguos de la regin ya no
representan lo mismo que antes para cada uno de los pases que los conforman, su importancia
actual y el destino que les aguarda dependen tambin de otras consideraciones tanto econmicas
como polticas. Entre las primeras, destaca el avance acumulado en el desmonte arancelario intracomunitario y los incrementos resultantes en el comercio recproco.
A mayor avance en tal sentido (y en el caso del Grupo Andino, por ejemplo, este ha sido muy
significativo en los ltimos aos) mayores son los intereses empresariales generados por el proceso
y ms difcil es que sea frenado por los pases miembros, especialmente por aquellos de mayor
desarrollo relativo los cuales, por su condicin de tales, son los que ms rpido consolidan
posiciones dominantes en el mercado ampliado. Estos pases saben que, en el mediano plazo al
menos, no lograrn posiciones tan ventajosas en los mercados de los pases de igual o mayor nivel
de desarrollo relativo con los cuales estn concertando nuevos acuerdos, donde la competencia es
ms reida. Respecto al segundo tipo de consideraciones, nunca hay que olvidar que un proyecto
de integracin es ante todo un proyecto poltico. Los tres esquemas subregionales de mayor
trayectoria (Grupo Andino, MCCA y CARICOM) reflejan realidades geogrficas bien definidas y
responden a intereses geopolticos que tienen hoy tanto o mayor vigencia que en el pasado.
Debido a estas consideraciones econmicas y polticas, la recomposicin de afinidades y alianzas
que sigue a la nueva heterogeneidad de la regin no conlleva -necesariamente- el estancamiento
definitivo o la desaparicin de los esquemas subregionales ms antiguos. Pero s genera tensiones
que de ser mal administradas pueden producir entrampamientos prolongados. La tensin ms
importante resulta de los intentos o presiones, abiertos o solapados, por reducir el nivel de los
compromisos limitndolos a los ms directamente conectados con la ZLC, sobretodo a travs de
situaciones de facto (postergaciones a la puesta en aplicacin del AEC, reticencias a cumplir con las
medidas previstas para asegurar condiciones equitativas de competencia comercial, utilizacin de
los nuevos acuerdos con terceros pases como hechos consumados para conservar manejo
unilateral ante una eventual gestin comunitaria en materia arancelaria y comercial, etc.) ya que
una modificacin formal del enfoque de integracin acarreara costos polticos y prdida de imagen
solamente aceptables en circunstancias extremas.
b) Otro importante factor que explica el renovado atractivo del enfoque de ZLC se desprende de la
definida prioridad conferida a la apertura al mercado mundial (en general y a secas, sin distingos
por regiones o pases) por el tipo de estrategias de crecimiento hacia afuera que estn ahora en
boga en la regin. En realidad, esta posicin parte de un consenso ampliamente mayoritario en la
actualidad, pues ya casi nadie prescribe autarquas totales o parciales y muy pocos objetan que una
de las vigas del crecimiento pasa por el desarrollo de interdependencias econmicas a escala
mundial lo ms amplias y diversificadas posibles. A este consenso adscriben todos los esquemas de
integracin existentes, los que hoy en da ya no se postulan como espacios cerrados sino como
instrumentos de articulacin competitiva con el mundo exterior.
Pese a esto, hay quienes en nombre del mercado mundial recusan por completo la integracin, o la
toleran nada ms que como tctica de liberalizacin. En su versin ms extrema, la prioridad a la
insercin mundial se convierte en una especie de fundamentalismo globalista.
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Sus exponentes radicales rechazan la integracin porque a su entender toda opcin preferencial o
discriminatoria en favor de un determinado mercado se traduce en una indeseable
compartimentalizacin del mercado mundial, que distorsiona su funcionamiento impidiendo la
materializacin de los beneficios optimales en eficiencia y competitividad que axiomticamente
provendran de una apertura planetaria indiscriminada e irrestricta. Los exponentes moderados
asumen en cambio una posicin ms balanceada, que da cabida para la integracin siempre y
cuando no obstaculice el movimiento general de apertura al vasto mercado mundial. Se prefiere
entonces el enfoque de ZLC porque este implica un menor nivel de compromiso con los respectivos
mbitos subregionales o binacionales, y permite que cada pas conserve un mayor margen de
libertad para su proyeccin individual hacia el mercado mundial.
Pero esta posicin, supuestamente pragmtica, difcilmente convence porque no solamente adolece
de debilidades conceptuales sino que tambin choca contra algunas realidades macizas de la
economa internacional. La mayor debilidad conceptual reside en la nocin misma del mercado
mundial, visto como si se tratara de un solo espacio homogneo cuando en realidad se trata de un
espacio heterogneo donde el proceso de globalizacin de las actividades econmicas coexiste con
las conformaciones de bloques regionales o subregionales que sirven para posicionarse mejor en la
competencia y en el reparto de los beneficios por mayor eficiencia. Ambos procesos son
consustanciales al mercado mundial realmente existente. Levantan as un falso dilema quienes
contraponen la apertura al mercado mundial y la integracin subregional o regional fabricando un
conflicto de prioridades a partir de esa artificiosa disyuntiva.
De otro lado, es cuestionable que la constitucin de una simple ZLC obstaculice menos (o facilite
ms) la apertura con el resto del mundo. Como se est viendo en el caso de la NAFTA, las
preferencias negociadas preocupan ostensiblemente a poderosos socios comerciales de Asia y
Europa, no pudindose descartar estrategias defensivas o retaliadoras. Adems, ya que una ZLC
implica preferencias limitadas y de incierta estabilidad en el tiempo, difcilmente puede ofrecer un
espacio ampliado slidamente cimentado y con reglas de juego uniformes e irreversibles,
condiciones estas necesarias para que la integracin desencadene sus potenciales efectos
dinmicos de atraccin de inversiones de largo aliento y de estmulo a la modernizacin productiva
y al progreso tecnolgico. Los pases que se integran necesitan percibir que estos efectos dinmicos
de la integracin se distribuyen equitativamente entre ellos, para lo cual se requiere de ciertas
armonizaciones bsicas de poltica econmica que van ms all de una simple ZLC. Asimismo,
dichos efectos dinmicos estn asociados a economas de escala y de especializacin, que slo muy
limitadamente pueden resultar de cada uno de los acuerdos bilaterales que estn ahora
proliferando en la regin, por lo que hay un fundado escepticismo sobre la magnitud y equidad de
los rditos que efectivamente resultarn de esos acuerdos que hoy se yerguen como alternativas
supuestamente ms eficaces que los esquemas plurilaterales.
c) El tercer factor que ha impulsado el renacimiento del enfoque de ZLC en la regin es el anuncio, a
mediados de 1990, de la Iniciativa para las Amricas (IA) con su objetivo de conformacin de una
Zona de Libre Comercio a escala Hemisfrica (ZLCH). Dada la gran importancia econmica y
ascendencia poltica de los Estados Unidos, a partir de entonces la casi totalidad de los pases de la
regin reajustaron las orientaciones de sus relaciones internacionales con el fin de posicionarse de
la forma ms ventajosa posible para beneficiarse de dicha Iniciativa y para incorporarse en la ZLCH.
La mayora de los pases de la regin han tenido que iniciar un proceso de incorporacin bastante
gradual, suscribiendo Acuerdos Marco de Comercio e Inversin, mientras que varios pases de
mayor desarrollo relativo han manifestado a los Estados Unidos su deseo de incorporarse lo antes
posible, y para acelerar este proceso algunos de esos pases establecieron inmediatamente
negociaciones con Mxico a objeto de subrayar de este modo su opcin prioritaria por el gran
mercado norteamericano que resultara de la NAFTA.
Este realineamiento de los pases de la regin con miras a la ZLCH ha propiciado la aparicin de
nuevos acuerdos de libre comercio. La racionalidad subyacente consistira en que las ZLCs
resultantes de estos entendimientos recientes seran algo as como las expresiones de avanzada de
la ZLCH, como sus concreciones cercanas que anticipen y faciliten su paulatina propagacin a toda
la regin. La integracin con Norteamrica y la integracin regional formaran parte de un mismo
proyecto estratgico. El enfoque de UA con miras al Mercado Comn, por sus exigentes
compromisos, es visto entonces como un amarrarse innecesariamente a "clubes de pobres" que
podran estorbar la va libre para sacar mxima ventaja del nuevo proyecto estratgico con los
pases "ricos" del continente.
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Pero la ZLCH es un objetivo de largo plazo cuya construccin comporta complejidades e

incertidumbres considerables. En efecto, la cantidad de pases que pretende abarcar la ZLCH la
perfila como una obra de ingeniera harto compleja, tanto ms (por comparacin con la Comunidad
Europea) cuando se considera las enormes asimetras entre los pases del Norte y del Sur del
continente. La inevitable secuencialidad que tendra la conformacin de la ZLCH, el ritmo y los
plazos con que se vayan incorporando a ella los distintos pases de la regin, plantean problemas
no slo operativos sino tambin de repercusiones desfavorables para aquellos que no ocupen los
primeros lugares en la fila de incorporacin.
Lo anterior hace temer, adems, que la ZLCH acarreara consigo factores de inestabilidad e
inequidad adicionales a los intrnsecos a todo proyecto de simple ZLC. Culminar a cabalidad una
ZLCH con apertura comercial verdaderamente completa, y darle estabilidad en el tiempo, ser
probablemente mucho ms difcil entre pases con tan dismiles niveles de desarrollo, pues toda
ZLC -por definicin- beneficia ms rpida y contundentemente a los pases de mayor desarrollo
relativo. Con el agravante de que en este caso es muy improbable que las distorsiones e
inequidades propias a la ZLC puedan ser neutralizadas mediante un manejo comunitario de la
poltica comercial, pues ningn pas de la regin se atrevera a plantear a los
Estados Unidos que comparta soberana econmica, fijando un AEC por ejemplo. Ni siquiera Canad
ha sido capaz de plantear formalmente esto todava.
Consideraciones como estas hacen que para varios pases de la regin la integracin entre s no
slo sigue teniendo una importancia intrnseca que no cabe desvalorizar en aras de un proyecto de
tan incierto y complejo trmite como es la ZLCH, sino que aumenta su utilidad para negociar como
grupo y obtener mayores ventajas de la relacin con los Estados Unidos en el marco de la IA.
Afortunadamente, este pas se manifiesta ahora dispuesto a negociar con agrupaciones de pases.
En tal perspectiva, resulta crucial la forma como se integren entre s los pases de la regin, ya que
el reconocimiento efectivo de contraparte negociadora grupal se logra cuando se da el paso de la
UA y se construye un Mercado Comn, mientras que cuando se trata de simples ZLCs algunas
formas genricas de relacin con terceros pueden ser grupales pero las negociaciones comerciales
efectivas son bsicamente bilaterales, abrindose entonces las compuertas a todas las potenciales
inequidades e inestabilidades ya mencionadas.
3. Hacia una Poltica Comercial Comn
La armonizacin arancelaria y aduanera necesaria para la UA hace progresivamente evidente la
conveniencia de armonizar instrumentos y polticas interrelacionadas, como la cambiaria y
monetaria, la fiscal, los regmenes arancelarios y dems mecanismos indispensables para brindarle
transparencia al mercado ampliado. En tal sentido, hay acciones que emprender respecto a cuatro
grupos principales de instrumentos y polticas econmicas (10).
Un primer grupo de instrumentos armonizados lo conforman aquellos mecanismos indispensables
para brindar un entorno favorable a la Unin Aduanera, como son:
a) La adopcin de una Nomenclatura Arancelaria Comn, que en las actuales circunstancias
corresponde al Sistema Armonizado, el cual contribuir al desarrollo del comercio mediante el uso
de estadsticas de comercio exterior comparables.
b) Una misma metodologa de liquidacin de los derechos arancelarios para las importaciones
efectuadas desde terceros pases, como es la adopcin de las Normas de Valoracin Aduanera del
GATT, evitando as distorsiones de la competencia.
c) La facilitacin de la documentacin de comercio exterior y de transporte, mediante la
implementacin de formas estandarizadas como un Documento Unico Aduanero, complementado
con la modernizacin y automatizacin de los procedimientos aduaneros.
d) La libre circulacin de mercancas y servicios, en el primer caso mediante dispositivos comunes
sobre trnsito aduanero internacional, y en el segundo, mediante normas comunitarias de
eliminacin de la reserva de carga, de una poltica de cielos abiertos y de la movilidad de capitales
dentro del espacio econmico ampliado, acompaada de facilidades para los servicios financieros.
Un segundo grupo de instrumentos consiste en mecanismos para corregir prcticas que generen
distorsiones en las condiciones de competencia comercial, mediante la instrumentacin y uso de
1
3
normas que corrijan de manera ex-post prcticas de dumping y de subsidios, mediante la aplicacin
de derechos antidumping y de derechos compensatorios.
Un tercer grupo lo constituyen mecanismos para prevenir o evitar la ocurrencia de situaciones que
quiten transparencia al espacio econmico ampliado, representados por la armonizacin de
instrumentos de poltica econmica, tales como:
a) La armonizacin de los Regmenes Arancelarios de Excepcin, que en el caso de las Franquicias
Arancelarias para despachos a consumo, se eliminaran aquellas de efectos econmicos que
vulneren el margen de preferencia; y en el caso de los Regmenes Aduaneros, usados
principalmente en el fomento de exportaciones, se procurara su armonizacin, orientada a
eliminarlos para las exportaciones al interior del espacio econmico ampliado y a unificar su uso en
exportaciones hacia terceros pases.
b) La armonizacin de instrumentos cambiarios, que implicara la eliminacin de aquellos que
constituyeren subsidio como el uso de sistemas de cambio mltiple, y se procurara la aproximacin
gradual a tipos de cambio real o de equilibrio y a situaciones de estabilidad cambiaria.
c) La armonizacin de mecanismos financieros, mejorando de una parte todos los instrumentos de
apoyo a las corrientes de comercio, cubriendo todas las etapas de produccin y comercializacin; y
a la vez, adoptando normas tendientes a la eliminacin del componente de subsidio representado
en tasas de inters promocionales, buscando aproximarse a tasas de mercado que reflejen los
costos de oportunidad.
d) La armonizacin de incentivos tributarios y fiscales, la cual comprende la eliminacin de aquellos
mecanismos no aceptados por la normativa internacional, como son por ejemplo la exoneracin o
devolucin de impuestos internos directos, el otorgamiento de bonos o ayudas especiales, o el
cobro de fletes menores para bienes de exportacin; y la armonizacin de otros mecanismos como
la devolucin de impuestos internos indirectos tales como el impuesto a las ventas, al valor
agregado o al consumo.
Finalmente, la adopcin del AEC y la instrumentalizacin o el perfeccionamiento de otras medidas
de armonizacin de mecanismos del comercio exterior, hacen indispensable la definicin de una
poltica comercial externa comn. En efecto, sucede que, de un lado, aumenta la interdependencia
entre las economas y consecuentemente las acciones que cualquier pas individual adelante con
terceros pases tendrn una creciente repercusin sobre sus socios as como sobre el
funcionamiento mismo del mercado ampliado, y de otro lado, surge la condicin de interlocutor
grupal vlido en la escena internacional que obliga a disponer de un conjunto coherente de normas
y procedimientos comunitarios para relacionarse comercialmente con terceros.
En concordancia con lo anterior, la poltica comercial externa comn debe comprender por lo menos
cuatro elementos centrales:
a) Como condicin necesaria, debe garantizarse que el Arancel Externo Comn solamente pueda ser
modificado o alterado con aprobacin comunitaria. El manejo comunitario del AEC es un requisito
consustancial al carcter mismo de este instrumento, que debe ser cumplido en las negociaciones
de todo tipo con terceros pases o grupos de pases. Asimismo, las preferencias arancelarias que
sean materia de esas negociaciones con terceros, deben contemplarse sobre la base del AEC.
Se trata de evitar la eventualidad de que un acuerdo bilateral suscrito por un pas miembro elimine
o reduzca unilateralmente las preferencias otorgadas en el mercado ampliado a otro pas miembro,
introduciendo en consecuencia una asimetra entre las preferencias comerciales recprocas que
emanen de la Unin Aduanera, y generando una desviacin de comercio que afecte al socio
comunitario. Esta eventualidad justifica que los acuerdos bilaterales pasen por el mecanismo de
aprobacin y supervisin comunitaria, as como la necesidad de conformar una lista de productos
de inters comn, los cuales no podrn ser inconsultamente objeto de negociaciones bilaterales.
En cuanto a la permanencia en el tiempo de las uniones aduaneras subregionales, se debe
contemplar un importante elemento de flexibilidad respecto al mbito de Amrica Latina y el
Caribe, ya que en virtud del objetivo de construir el mercado comn regional, el AEC subregional
podra ser progresivamente reemplazado por un AEC regional conforme se vaya perfeccionando la
convergencia entre los distintos esquemas y acuerdos de integracin de la regin.
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4
b) La poltica comercial externa comn debe comprender el conjunto de disposiciones

interrelacionadas necesarias para garantizar condiciones equilibradas de competencia entre los
pases miembros y en sus relaciones comerciales con terceros. Es as que el marco comunitario
correspondiente debe incluir aspectos referentes al tipo de preferencias y al mbito del universo
arancelario que son negociables con terceros, normas de origen, normas para prevenir y corregir las
distorsiones en la competencia, clusula de salvaguardia, solucin de controversias, entre otros.
Estos aspectos se referirn tanto a las negociaciones grupales con terceros como, con la flexibilidad
del caso, a las bilaterales.
c) Es importante asegurar la compatibilidad entre los compromisos multilaterales globales asumidos
por los pases y la poltica comercial externa comn. De este modo, las relaciones comerciales
externas de los pases podrn respetar simultneamente los derechos y obligaciones que hayan
contrado como partes contratantes de esquemas multilaterales globales, en el seno del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio por ejemplo, y los que les corresponde como socios
de la Unin Aduanera, los cuales son reconocidos por el mencionado ordenamiento multilateral
global.
d) Al dotarse de una poltica comercial externa comn, los pases miembros podrn perfeccionar su
condicin de interlocutor grupal vlido ante terceros, privilegiando la actuacin conjunta
especialmente cuando se trata de relacionarse comercialmente con otros esquemas de integracin,
y estableciendo mecanismos de consulta y coordinacin eficaces que permitan articular posiciones
sobre temas de inters comunitario en los foros y negociaciones multilaterales.
NOTAS Y REFERENCIAS
(1) Chacholiadis, Miltiades: Economa Internacional, Mc Graw Hill Latinoamericana, Bogot, 1982 (2 a ed.),
Captulo 11; Krugman, Paul y Obstfeld, Maurice: International Economics - theory and policy, Harper - Collins,
New York, 1991, Cap.9.
(2) Corden, Max: "A Western Free Trade Area: posible implications for Latin America", The Johns Hopkins
University, Washington D.C., Mayo 1992.
(3) Para un cuidadoso escrutinio de los argumentos esgrimidos por economistas como Rudiger
Dornbusch, Paul y Ronald Wonnacott, Earl Grinols, Murray Kemp, Henry Wan, Bela Balassa, John
Williamson, J.F. Pearce, Harry Johnson, William Cline, Anthony Venables, Jay Young Choi, Eden Yu,
James Meade, Janus Vanek, Harvey Leibenstein, Timothy Fries, Oliver Hart, C.A. Cooper y B.F.
Massell, entre otros, ver Andrs J. Simons: Uniones Aduaneras: el caso del Per dentro del Grupo Andino , Tesis para
el Ttulo Profesional de Licenciado en Economa, Universidad del Pacfico, Lima, 1992, Primera Parte.
(4) Kuwayama, Mikio:"Amrica Latina, y la Internacionalizacin de la Economa Mundial",
CEPAL, N46, Abril 1992.
Revista de la
(5) Ver idem, y tambin: "Sntesis de la Quinta Reunin de Funcionarios Responsables del Comercio
Exterior de los Pases Miembros de la ALADI - Santiago, Chile, 23 y 24 de noviembre de 1992",
CEPAL LC/R.1246, 13 de enero de 1993, pp. 4-5; as como Gonzlez Vigil Fernando: "Alternativas de
Integracin para el Per en el contexto Regional Hemisfrico", en El Per y el Grupo Andino: elementos para un
debate nacional (Basombro I y Gonzlez Vigil, F. eds.) Centro Peruano de Estudios Internacionales
(CEPEI), Documentos de Trabajo 16, Lima, Enero 1993.
(6) Krugman, Paul R.: "Is Bilateralism Bad?", en Helpman, Elhanan y Razin, Assaf,
Policy, The MIT Press, Cambridge MA, 1991.
(7) Fuentes, Alfredo y Villanueva, Javier; Economa
Tesis, Buenos Aires, 1989, Cuarta Parte.
International Trade and Trade
Mundial e Integracin de Amrica Latina ,
INTAL-BID, Editorial
(8) Idem, Tercera Parte, y Thoumi, Francisco: Las Exportaciones Intraregionales y la Integracin
Latinoamericana y del Caribe en perspectiva, BID, Washington D.C., Enero de 1989, Captulos III y IV.
(9) Por ejemplo, segn cifras de la Junta del Acuerdo de Cartagena, entre 1980-1989 el mercado
subregional andino absorbi el 18.3% del total de las exportaciones no tradicionales de los cinco
pases del GRAN, y el 20.5% del total de sus exportaciones manufactureras. En cuanto al dinamismo
del comercio intrasubregional andino, su crecimiento fue de 6.9% en 1989, 27.9% en 1990, 35.4%
en 1991 y 19.8% en 1992, llegando este ltimo ao a un monto de 2,156 millones de dlares, el
cual duplica los 1,038 millones registrados en 1989, ao en que el GRAN inici una fase de
reactivacin.
1
5
(10)
La descripcin de los tres primeros grupos de instrumentos y mecanismos de poltica
econmica est tomada de Vieira, Edgar: Objetivos y Consecuencias para la Integracin Regional - Unin Aduanera y
Poltica Comercial, Ponencia presentada ante el primer Seminario del Programa Comunidad Europea Grupo de Ro de Formacin para la Integracin Regional, Montevideo, Marzo de 1993, pp. 9-11.
PROBLEMAS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UNA POLITICA COMERCIAL COMUN EN EL

MARCO DE UN MODELO DE INTEGRACION ABIERTA: el Caso del MERCOSUR
Fernando PORTA
Coordinador de Investigaciones, Centro de Investigacin para
la Transformacin (CENIT), Buenos Aires, ARGENTINA
I.
Introduccin
Los cuatro pases signatarios del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) se comprometieron en 1991
a constituir una Unin Aduanera para fines de 1994. En ese breve lapso debern liberalizar
totalmente el comercio intrazonal, adoptar un arancel externo comn y coordinar sus polticas
macroeconmicas. Todos ellos atraviesan una fase de su evolucin en la que las preocupaciones
principales de la poltica econmica estn dirigidas a conseguir y consolidar la estabilizacin y a
avanzar y profundizar en la apertura comercial y financiera.
El proceso de integracin comercial en MERCOSUR est afectado no slo por las dificultades propias
de la coordinacin de polticas y de la gestin de los mltiples aspectos a ser armonizados y
consensuados en un perodo tan corto de tiempo, sino tambin -y de modo dramtico- por la
persistencia de fuertes fluctuaciones y desequilibrios macroeconmicos y por la tensin que tiende
a establecerse entre la secuencia de apertura a nivel subregional y la apertura frente a terceros.
Para diferenciar la actual etapa de la integracin regional en Amrica Latina de los objetivos y la
funcionalidad esperados en las dcadas de 1960 y 1970, se la ha designado como una "integracin
abierta". Se alude especficamente a la reactivacin de los compromisos a escala regional o
subregional en el marco de un proceso mucho ms amplio de liberalizacin y desregulacin de las
economas. Sin embargo, ms all de declarados objetivos de mejoras en la competitividad
internacional, la relacin funcional y de gestin entre "ambas aperturas" no aparece clara ni
resuelta.
Algunas consideraciones sobre problemas generales de la integracin comercial en el actual
escenario latinoamericano son incorporados en la siguiente seccin de este artculo.
Posteriormente, se trata con ms detalles el caso de MERCOSUR. Se analizan los principales
instrumentos y las metas establecidas, se consideran las dificultades atribuibles al "ruido
macroeconmico" y a la evolucin de los programas de reformas estructurales y, finalmente, se
consideran las posibilidades de coordinacin de las polticas comerciales, con nfasis en la cuestin
del arancel externo comn.
II. Problemas de la integracin abierta en Amrica Latina

Transitada durante buena parte de los aos 80 una fase de ajuste externo contradictoria con el
avance de los esquemas de integracin regional, en el ltimo lustro se ha configurado un "boom"
de integracin en Amrica Latina. Se han reactivado y acelerado los programas de desgravacin
arancelaria existentes a escala regional o subregional y se han suscrito nuevos acuerdos
"minilaterales" que tienden a la formacin de reas de libre comercio (ALC) o uniones aduaneras
(UA). El ingreso de Mxico al NAFTA inaugur una etapa de mayor involucramiento de los Estados
Unidos en este aspecto, planteada en el lanzamiento de la Iniciativa para las Amricas (IA). Si bien
difusamente por el momento, la IA prev acuerdos de complementacin en materia de comercio,
inversiones, financiamiento y deuda.
La consolidacin de los bloques internacionales debe ser considerada como una hiptesis de
contexto que favorece las nuevas tendencias de integracin en la regin. Con ella interactan otros
factores explicativos, siendo el ms importante la aparicin de una nueva fase en el proceso de
ajuste estructural que promueve una mayor internacionalizacin productiva y financiera.
1
6
El actual escenario de la integracin latinoamericana est cruzado por tres problemticas que se
desarrollan paralelamente:
los cambios en las polticas comerciales y cambiarias a nivel nacional que tienden hacia una
estructura de proteccin de bajo nivel y fundamentalmente basada en aranceles,
la reactivacin y aceleracin de los programas de liberalizacin de comercio dentro de los
acuerdos regionales y subregionales existentes,
la proliferacin de acuerdos multilaterales de reduccin de aranceles con el propsito de
conformar ALC a corto plazo.
Anteriormente, los altos niveles de proteccin frente a terceros otorgaban la posibilidad de

mrgenes de preferencia significativos para los socios regionales. Cuanto ms alto sea el margen
de preferencia menor es la importancia de su certidumbre en el tiempo. Esta situacin "disimulaba"
los problemas de convergencia entre los regmenes nacionales de comercio y los compromisos
regionales. Los mrgenes podan ser inciertos y fluctuantes pero, en tanto permanecieran altos,
cumplan con su cometido de tratamiento preferencial.
Las polticas de apertura comercial cambiaron radicalmente este panorama. Achicaron el margen de
preferencia, el que, por lo tanto, pierde fuerza como "seal de mercado" para eventuales socios
regionales. Adems, sigue siendo incierto por dos motivos: en la mayora de los casos, la secuencia
de desgravacin arancelaria y sus metas finales no estn plenamente definidas o se modifican
reiteradamente. A su vez, difieren entre los socios de un mismo esquema subregional, por lo que
varan las condiciones de competencia para un mismo producto o sector en los distintos mercados
asociados.
A efectos de constituir un mercado ampliado la liberalizacin de comercio es esencial pero de
ningn modo suficiente. Se requieren mrgenes de preferencia selectivos, ciertos y previsibles
frente a terceros, regulaciones comunes que orienten y promuevan la especializacin y
reconversin productiva deseadas y una gestin macroeconmica que tienda a estabilizar las
condiciones de competencia.
Varias condiciones estructurales afectan las posibilidades de coordinacin de polticas dentro de la
regin, entre ellas, la relativamente escasa interrelacin productiva y la persistencia de fuertes
desequilibrios macroeconmicos que se traducen en presiones inflacionarias y recesivas. A esto se
suma la existencia de estructuras de produccin muchas veces competitivas y no complementarias
y tambin ofertas productivas y polticas de promocin que compiten entre s en terceros mercados.
En este marco, la coordinacin de polticas se hace particularmente difcil, ya sea porque enfrenta
situaciones de imprevisibilidad y alta incertidumbre en la evolucin de las variables en el corto
plazo o porque implica, en lo que respecta a decisiones sobre la capacidad productiva instalada,
grados importantes de cesin de soberana.
El margen de maniobra para un proceso de armonizacin de polticas depende estrechamente de la
superacin de los desequilibrios macroeconmicos actuales, especialmente del levantamiento de la
restriccin financiera externa y de la restitucin de la soberana fiscal, a efectos de recuperar
grados importantes de control sobre la poltica cambiaria y de fijacin de las tasas de inters.
De una mayor apertura y exposicin a la economa internacional pueden derivarse dos tipos de
efectos: los asociados generalmente a una mayor competencia -mejoras en la calidad, precios y
variedad de los bienes- y los que se generan dinmicamente de las posibilidades de
complementacin -aprovechamiento de economas de escala y especializacin, mejoras en la
asignacin de recursos y desarrollo de especializacin intraindustrial-. A su vez, la generacin de
efectos dinmicos de complementacin requiere de la utilizacin de polticas industriales activas
basadas en criterios de selectividad, gradualismo y temporalidad.
Este enfoque sugiere un modo de articulacin posible dentro del proceso de integracin "abierta".
Los efectos de competencia estaran asociados a la definicin de una poltica comercial hacia los
pases de extrazona y los efectos de complementacin a la efectiva definicin de un mercado
ampliado regional.
Para que esta modalidad de articulacin y convergencia entre ambos procesos pueda desarrollarse
se requiere:
definir un margen de preferencia cierto y efectivo. Su nivel ser definido dinmicamente, si

bien a partir de las actuales condiciones ser siempre relativamente bajo.
1
7
evitar fluctuaciones bruscas y peridicas en las paridades relativas. Depende en primera

instancia de la resolucin de los desequilibrios macroeconmicos bsicos.
armonizar polticas de desarrollo industrial y tecnolgico e inducir programas de inversin
comunes dentro de cada uno de los esquemas.
La existencia de definiciones sobre el arancel externo comn (AEC) o sobre los rangos y tiempos de
la apertura frente a terceros constituye la principal fuente de certeza del margen de preferencia. A
su vez, la ausencia de un AEC, en un contexto de estructuras arancelarias nacionales dismiles,
introduce diferentes condiciones de competencia para un mismo producto en los mercados de los
pases miembros.
El nivel, la certidumbre y la simetra (igualacin de las condiciones de competencia en cada
mercado) del margen de preferencia estn en funcin del modo en que se combinan en cada
esquema en particular el programa de desgravacin arancelaria y los acuerdos sobre el AEC, por
una parte, con la tendencia de evolucin de los regmenes comerciales nacionales, por la otra.
Cuanto menor tienda a ser el nivel de las preferencias mayor importancia cobran las condiciones de
certeza y simetra.
En aquellos casos en que las reformas comerciales nacionales tiendan a ser convergentes, las
preferencias arancelarias reciben condiciones de certidumbre e igualan las condiciones de
competencia entre los respectivos mercados nacionales, independientemente de la secuencia de
liberacin intrazona adoptada. Esta, de todas maneras, tendr incidencia sobre el nivel del margen
de preferencia y sobre la competitividad de los productores locales en su propio mercado en
relacin a importaciones intrazonales. Este ltimo aspecto es importante cuando el grado de
desarrollo de los pases miembros es relativamente heterogneo.
En cambio, cuando los regmenes comerciales no son convergentes o su secuencia no aparece
definida, la adopcin de un AEC es el nico elemento que puede otorgarle certeza a las preferencias
regionales. Es evidente que, en todos los casos, la utilizacin de Barreras No Tarifarias (BNT) para
importaciones extraregionales no slo tiende a incrementar el nivel de la preferencia sino a
otorgarle mayor efectividad. De hecho, ste parece ser el principal instrumento del "nuevo
proteccionismo" aplicado por los bloques comerciales de los pases industrializados.
En ausencia de BNT significativas y, fundamentalmente, a partir de la aplicacin de aranceles
nominales relativamente bajos, el margen de preferencia y las condiciones de competencia en el
mercado regional resultan sumamente sensibles a las fluctuaciones del tipo de cambio. Las
posibilidades de coordinar polticas en esta materia -establecimiento de franjas permitidas y
estrechas de flotacin, consolidacin de una unidad de cuenta "desdolarizada", fortalecimiento de
los sistemas de compensacin y financiamiento de pagos regionales, etc.- depende de tres factores
que se definen en el marco de cada una de las economas nacionales: a) el problema de la
volatilidad del tipo de cambio; b) el problema de la alineacin del tipo de cambio; c) el sistema
cambiario, en particular las regulaciones de acceso al mercado y de fijacin de la paridad nominal.
La evolucin del primer factor, que es el de mayor importancia en la actualidad por su impacto
sobre las condiciones de competencia en el mercado regional, depende fundamentalmente de la
marcha del proceso de estabilizacin. El problema de la alineacin respecto de la divisa clave, si
bien est influido en la coyuntura por la situacin macroeconmica, se relaciona principalmente con
la estrategia productiva y de insercin internacional adoptada. Finalmente, eventuales diferencias
en el sistema cambiario o en el grado de flexibilidad de las reglas cambiarias vigentes en los pases
socios tambin afectarn las condiciones de armonizacin entre ellos.
La adopcin de criterios relativamente homogneos en la definicin de la estrategia productiva
favorece la resolucin del problema de la alineacin de las paridades. An en ese marco, subsistirn
fuertes problemas de coordinacin si permanecen condiciones de inestabilidad macroeconmica y
si las reglas cambiarias difieren entre los pases.
III. Problemas de la integracin comercial en MERCOSUR
A mediados de 1990 se redefinieron los acuerdos de complementacin firmados entre Argentina y
Brasil a partir de 1986 y se produjo la incorporacin de Paraguay y Uruguay, constituyndose el
MERCOSUR (Acta de Buenos Aires). Sus rasgos distintivos son la universalidad del acuerdo y la
brevedad de los plazos estipulados. Posteriores reglamentaciones y compromisos acordados por los
cuatro pases ratificaron que el MERCOSUR deber constituirse como una UA, con liberalizacin total
de comercio intrazonal, AEC y coordinacin de polticas macroeconmicas y estructurales. Para
1
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Argentina y Brasil, este esquema deber completarse a fines de 1994. Como condicin preferencial
por su carcter de economas menores, Paraguay y Uruguay tienen un ao adicional de gracia.
Mediante el Tratado de Asuncin (1991) los cuatro pases se obligaron a definir una poltica
comercial comn, desmantelar cualquier restriccin adicional a la proteccin en "frontera",
coordinar polticas industriales y tecnolgicas y, fundamentalmente, hacer converger las polticas y
los comportamientos macroeconmicos. Los propsitos de este ambicioso programa de
coordinacin de polticas resultan de la necesidad de dotar a las nuevas condiciones de
competencia en el mercado ampliado -instaladas por los compromisos entre los socios y por sus
respectivas y contemporneas estrategias de apertura de la economa- de certidumbre,
sustentabilidad y permanencia.
1. Los instrumentos principales
En esta etapa el MERCOSUR se orienta a travs de dos instrumentos principales: el programa de
ampliacin automtica de las preferencias arancelarias por perodos semestrales y los acuerdos
sectoriales de complementacin industrial. A su vez, para el caso de algunos productos o sectores
se fueron negociando condiciones especficas, tal como ocurre en algunos rubros de abastecimiento
alimentario o el rgimen de intercambio para la industria automotriz. El estado de situacin de este
instrumental a principios de 1993 es que las preferencias mnimas ya otorgadas superan el 67%
para todo el nomenclador arancelario y que se han firmado acuerdos de complementacin en la
industria siderrgica y hay negociaciones avanzadas para los sectores petroqumico, papelero y
textil.
La cumbre de los cuatro presidentes realizada a fines del mes de junio de 1992 (Agenda de Las
Leas) comprometi y calendariz el cumplimiento de metas en materia de coordinacin de
polticas macroeconmicas, comerciales, estructurales, industriales y tecnolgicas y del
establecimiento de todo el instrumental y la normativa que debe hacer efectiva la Unin Aduanera
en 1994. Se trata de casi cien metas comprometidas en aquellas distintas materias, que deben
acordarse e implementarse durante los prximos dos aos.
Si bien en los cuatro pases se han ido adoptando programas nacionales de reconversin de la
economa, basados en estrategias de apertura, liberalizacin de mercados, desregulacin de
actividades y profundizacin de la competencia -lo que impulsa indudablemente el proceso de
integracin- subsisten dos tipos de problemas que pueden afectar negativamente la evolucin del
programa y el cumplimiento de las metas. En primer lugar, el alcance, los tiempos y la secuencia de
los respectivos procesos de reforma econmica presentan aspectos divergentes.
En segundo lugar, permanecen condiciones de inestabilidad macroeconmica, volatilidad cambiaria
y desequilibrios estructurales.
Los puntos de la Agenda de Las Leas y los principales instrumentos a ser armonizados pueden ser
reagrupados en tres grandes bloques de poltica econmica: poltica comercial, polticas de
promocin y poltica macroeconmica. El cronograma establecido presenta una mayor urgencia en
el tratamiento de los aspectos de poltica comercial, en los que la mayora de los compromisos
deben estar acordados hacia mediados de 1993, y deja para el final las decisiones en materia de
polticas estructurales y macroeconmicas.
Segn el cronograma, a fines de 1992 deban acordarse los trminos de armonizacin en materia
de prcticas desleales de comercio ("dumping" y subsidios) y de eliminacin de BNT, a mediados de
1993 deberan quedar negociados el AEC, el Rgimen de Salvaguardia y los trminos de
convergencia de los acuerdos vigentes con terceros pases y, finalmente, hacia fines de 1993
debera compatibilizarse el tratamiento de las Zonas Francas y de las Zonas de Procesamiento de
Exportaciones.
Una vez definida la secuencia automtica de liberalizacin de comercio intrazona, la prioridad
otorgada a la convergencia de los instrumentos de poltica comercial revela, por un lado cierto
pragmatismo de los negociadores y, por otro, una menor atencin a cuestiones que tengan que ver
con la reestructuracin productiva y la redefinicin de la insercin internacional de los cuatro
pases. A excepcin del AEC (cuyas particularidades sern tratadas ms adelante), la posibilidad de
armonizar en materia de BNT, legislacin "antidumping" y salvaguardias est favorecida por las
polticas de liberalizacin unilateral ya avanzadas por los cuatro socios y por la existencia de una
normativa internacional en la materia.
1
9
En estos temas, las resistencias al proceso de convergencia son menores y la principal dificultad
para el cumplimiento de los plazos previstos debe ser adjudicada a la perentoriedad de los mismos.
Los grupos tcnicos de trabajo han avanzado ya en el anlisis y la compatibilizacin de las
normativas nacionales y estn adelantadas las propuestas de rgimen nico. Sin embargo, ms all
de la adopcin de normativas especficas comunes, el proceso de integracin comercial en el
MERCOSUR se ve dificultado por la persistencia de un escenario macroeconmico inestable y por
los cambios frecuentes en la definicin de algunas polticas a efectos de enfrentar los
desequilibrios. Los problemas existentes en las negociaciones del AEC reconocen influencias
similares.
2. Los ""ruidos" macroeconmicos
Desde 1985 el comercio intra MERCOSUR fue aumentando paulatinamente y tomando una porcin
creciente de los intercambios totales de los cuatro pases socios. A su vez, los saldos intrazonales
fluctuaron significativamente y cambiaron peridicamente de signo. En sntesis, comercio creciente
con saldos voltiles. El crecimiento puede ser explicado por las tendencias de las polticas
comerciales y de integracin. Para explicar la volatilidad de los saldos, en cambio, hay que
considerar los ciclos de actividad econmica en cada uno de los pases y las oscilaciones en los
niveles de paridad intrazona.
Algunos trabajos realizados recientemente han avanzado en el anlisis de la relacin entre la
evolucin de distintas variables macroeconmicas y del comercio intra MERCOSUR. Se tiende hacia
un mayor grado de interdependencia de las economas y, por lo tanto, hacia una ms fluida y
gravitante "transmisin" entre los socios de los efectos y consecuencias de las coyunturas
macroeconmicas internas. A su vez, los efectos macroeconmicos impactan sobre el sentido y el
volumen de las corrientes comerciales. Se ha comprobado que el comercio argentino-brasileo, por
ejemplo, est fuertemente influido por el nivel de actividad del pas comprador y crecientemente
asociado a la evolucin del tipo de cambio bilateral.
Por otra parte, tanto las posibilidades de financiamiento de la brecha externa como la modalidad y
evolucin de los programas de estabilizacin impactan sobre una y otra variable.
Las distintas alternativas experimentadas en las cuentas externas -restriccin o disponibilidad de
fondos compensatorios, supervit o dficit comercial- y las vicisitudes de los planes de
estabilizacin han vuelto aleatorias las posibilidades de mantener algunos equilibrios intrazonales.
En particular, parece improbable alcanzar algn grado de coordinacin de las polticas cambiarias
que modere el impacto negativo de las fluctuaciones sobre las corrientes comerciales.
En este escenario, el avance de la integracin comercial puede ser resistido. De hecho, en paralelo
al programa de desgravacin automtica, se han desarrollado algunas negociaciones de carcter
sectorial en las ramas ms sensibles (automotriz, maquinaria, petroqumica, papel, siderrgica y
textil) tendientes a otorgarles un tratamiento especial en cuanto al rgimen de comercio. Tales
negociaciones de carcter sectorial implican un reconocimiento tcito de que la liberalizacin de
comercio por s es insuficiente, ms an en las condiciones de incertidumbre apuntadas. Sin
embargo, subsiste como un problema sustancial la escasa o nula convergencia entre las respectivas
polticas industriales, ya sea por indefinicin o por fuertes diferencias entre las mismas.
3. El arancel externo comn
La inestabilidad observada en la evolucin de las paridades relativas
los cuatro pases, al generar alteraciones bruscas en los niveles
negociacin y el establecimiento del AEC. Esta cuestin puede afectar
de los diversos sectores productivos y, al mismo tiempo, poner en
proceso de integracin.
entre los tipos de cambio de

de proteccin, complica la
la evolucin y las estrategias
riesgo el avance del propio
La definicin de una estructura arancelaria comn supone desplazar las particularidades de la

poltica comercial externa de cada pas, especialmente en lo referido al empleo selectivo de los
aranceles como instrumento de promocin industrial. Su supresin demandara, por lo tanto, la
adopcin de mecanismos compensatorios o suplementarios que, en caso de no ser acordados
dentro del MERCOSUR, seran adoptados en forma unilateral por los distintos pases, multiplicando y
recreando los problemas de coordinacin de polticas. En otros trminos, el establecimiento del AEC
se facilitara si se negociara, al mismo tiempo, una poltica industrial comunitaria.
2
0
En este sentido, las negociaciones por el AEC en el caso particular del MERCOSUR resultan un punto
de (des)encuentro de las respectivas polticas comerciales externas (apertura unilateral), polticas
de integracin (apertura selectiva regional), polticas cambiarias (programas de estabilizacin) y
polticas industriales (estrategia de desarrollo). La literatura reciente abunda en discusiones no
resueltas sobre el problema de la secuencia entre estabilizacin, liberalizacin y crecimiento. Existe
consenso en que el avance simultneo en estos frentes tiende a provocar efectos encontrados que
realimentan variaciones en las polticas y los instrumentos.
El cronograma de la Agenda de Las Leas (junio 1992) estableci que la estructura del AEC debera
estar definida para la finalizacin del primer semestre de 1993. Es decir, se desvincul la
compatibilizacin de las estructuras arancelarias de los acuerdos eventuales sobre coordinacin de
polticas cambiarias e industriales, aspectos cuya definicin es comprometida en la Agenda para
fines de 1994. Este enfoque introduce una doble dificultad en la negociacin del AEC: no la protege
del impacto de las fluctuaciones macroeconmicas coyunturales y multiplica las presiones por las
excepciones sectoriales.
A fines de 1992 (Acta de Montevideo), por acuerdo de los cuatro presidentes, se decidi que a partir
de junio de 1993 quedaran definidos niveles de AEC entre 0 y 20%. Se estableci tambin que
seran permitidas alcuotas diferentes hasta un mximo de 35% para una lista reducida de
productos, para los que se debera adoptar el mximo de 20% en un plazo no mayor al 1 de enero
de 2001. En la misma reunin se recomend a los grupos tcnicos que se propusieran frmulas
para tratar el impacto negativo sobre las corrientes comerciales de las fluctuaciones
macroeconmicas.
La decisin adoptada parece ser una frmula de compromiso entre las distintas propuestas
nacionales que, a su vez, reproducan su estructura arancelaria frente a terceros. Argentina y
Uruguay proponan un mximo de 20%, diferencindose ambas propuestas en la cantidad de
niveles; Paraguay, cuatro niveles con un mximo de 15% y Brasil, un mximo de 35% con ocho
niveles en tramos de 5%.
Uno de los aspectos por definir es la cantidad de niveles y los criterios para establecer el
escalonamiento tarifario, lo que implica acordar en la estructura de proteccin efectiva. Las
actuales estructuras arancelarias de los pases miembros difieren entre s en la cantidad de niveles
y la dispersin de los tramos arancelarios, en la frecuencia de las alcuotas y en los valores
mximos y en el tratamiento a los bienes no producidos y la estructura de proteccin por sectores.
La definicin de la estructura de proteccin presenta, hasta el momento, aristas conflictivas en
varios puntos. En particular, aparecen propuestas nacionales encontradas sobre el nivel de
proteccin a otorgar a los bienes de capital y a las producciones basadas en ventajas naturales y
sobre el tratamiento de los bienes gravados por altos costos de transporte. Tampoco hay
coincidencias sobre el modo de aproximar las alcuotas nacionales en aquellos casos en que haya
fuertes diferencias por sector o producto.
La definicin y el tratamiento a las excepciones transitorias es otro punto conflictivo y que, de
hecho pone en juego la posibilidad de que el MERCOSUR se constituya efectivamente como UA en
los plazos acordados. Podran seguirse dos criterios para definir la lista de excepciones: a) una lista
por pas -lo que supone diferir el objetivo de la UA y operar como una ALC hasta el 2001- y b) una
lista unificada para los cuatro pases. De hecho, la desigual estructura econmica de los pases
miembros y los distintos criterios de selectividad implcitos en sus respectivas estructuras
arancelarias dificulta una seleccin comn de sectores sensibles.
IV. Comentario final
Los pases de MERCOSUR se han comprometido en un ambicioso y perentorio programa de
coordinacin de polticas y adopcin de instrumentos comunes a efectos de constituirse como Unin
Aduanera a fines de 1994. Este compromiso deriva de la aparente importancia dada al proceso de
integracin regional en el desarrollo de las reformas econmicas. Los compromisos oficiales se
asientan en un esperado "crculo virtuoso" entre la integracin regional y el mejoramiento del perfil
de insercin internacional.
Para que esta virtuosidad se instale de forma sostenida deben garantizarse no slo el cumplimiento
de las metas prefijadas, sino fundamentalmente la coherencia con las polticas econmicas
internas. Esto requiere de la voluntad firme de coordinacin de polticas entre los socios regionales.
A la dificultad inherente a cualquier proceso de coordinacin internacional -reflejadas en el
2
1
concepto de cesin de soberana- se suman, en este caso, una interdependencia estructural

relativamente dbil y la persistencia de coyunturas econmicas de difcil gestin.
LA SUPRESION DE LAS BARRERAS AL COMERCIO DENTRO DE LAS UNIONES

ADUANERAS: Requisitos Previos, Consecuencias
Phedon NICOLAIDES
Senior Lecturer, Instituto Europeo de Administracin Pblica Maastricht, HOLANDA
1. Introduccin
La literatura comercial distingue tres modelos principales de integracin econmica: las zonas de
libre comercio, las uniones aduaneras y los mercados comunes. En las zonas de libre comercio, los
pases socios liberalizan su comercio bilateral pero retienen el control sobre sus polticas
individuales con respecto a bienes de terceros pases. Por esta razn, es preciso que definan las
reglas de origen para evitar que los productos de terceros pases entren con aranceles altos a
travs de miembros con aranceles bajos. Las uniones aduaneras, en cambio, armonizan las polticas
comerciales externas de sus miembros. De ah que no tengan necesidad de reglas de origen. Los
mercados comunes extienden la liberalizacin comercial al movimiento transfronterizo de servicios,
mano de obra y capital. Este trabajo examina el proceso de la supresin de las barreras comerciales
dentro de las uniones aduaneras a la luz de la experiencia de la Comunidad Europea.
El modelo que los textos presentan de las uniones aduaneras analiza los efectos de la liberalizacin
del comercio preferencial bajo los siguientes supuestos: a) que los productos son idnticos, b) que
no existen reglamentaciones tcnicas, c) que los pases socios tienen las mismas preferencias
sociales y polticas, y d) que los pases socios tiene una poltica externa completamente
armonizada.
Resulta evidente que el modelo de texto no es sino una caricatura de la complejidad de la tarea de
lograr un comercio interno verdaderamente libre. Hay tres razones principales que hacen que esa
tarea sea difcil. En primer lugar, hay otras medidas que afectan al comercio adems de las que se
administran en la frontera. De ah que la supresin de las restricciones fronterizas visibles tales
como los aranceles y los contingentes no necesariamente eliminen todos los impedimentos al
ingreso a los mercados de los socios. En segundo lugar, la adopcin de un arancel externo comn
no necesariamente conduce a la armonizacin completa del tratamiento de los productos de
terceros pases. Las diferencias en el rgimen de comercio exterior pueden resultar o requerir el
mantenimiento de controles sobre el comercio interno. En tercer lugar, los pases socios pueden no
estar dispuestos a aceptar las plenas consecuencias del comercio libre. Pueden conservar
salvaguardias o clusulas de escape, o pueden establecer otros medios para compensar los efectos
de la competencia derivada de las importaciones.
La leccin a extraer de las experiencias tanto de integracin regional como multilateral es que, a
medida que la integracin se profundiza, mayor parte de lo que tradicionalmente se considera
como polticas internas debern ponerse bajo la disciplina supranacional. A medida que se
supriman las restricciones fronterizas ms se irn exponiendo las polticas internas que tienen un
efecto creciente en la asignacin de recursos entre pases. En otras palabras, a medida que los
gobiernos pierden el control de los instrumentos fronterizos, con mayor frecuencia se volvern
hacia otros instrumentos polticos para proteger o favorecer sus empresas nacionales.
En trminos de economa poltica, la liberalizacin del comercio tendr xito mientras pueda
mantenerse un paso ms adelante de los intentos por recurrir a otras polticas para suplantar a las
medidas comerciales comunitarias. En este contexto, la integracin o liberalizacin regional es
superior a la liberalizacin multilateral si prueba ser ms efectiva para contrarrestar esos intentos
por escapar a la obligacin de mantener un comercio libre con los pases socios.
2. El significado del libre comercio
Productos idnticos comercializados sin restricciones en los mercados competitivos deben tener
precios idnticos para todos los consumidores. De ah que los mercados estarn completamente
integrados cuando los precios sean iguales en todos ellos. La integracin incompleta estara
2
2
indicada por las diferencias en los precios. El problema es que las diferencias observadas entre los
precios son una indicacin necesaria, pero no suficiente, de la presencia de restricciones
comerciales.
An dentro de mercados nacionales que de otra manera seran homogneos, hay variaciones de
precios regionales. Pueden ser el resultado de barreras "naturales" al comercio (por ejemplo: los
costos del transporte), de variaciones temporales en la demanda (o en la oferta), o de la
competencia entre negocios (por ejemplo: baja de precios para entrar en un nuevo mercado). Si
estos son los factores que hacen que los precios difieran, no hay mucho que un gobierno pueda o
deba hacer.
Pero esta conclusin no es de gran ayuda para quienes deben elaborar polticas. Lo que quiere decir
es que tambin tenemos que preguntar si otras cosas, especialmente otros instrumentos de
polticas, tambin pueden contribuir a las diferencias regionales de precios. Hay que preguntar
sobre todo qu es lo que causa la fragmentacin del mercado que permite que surjan diferencias de
precios. Cualquier poltica que discrimine entre empresas o productos dar por resultado la
fragmentacin del mercado. Por lo tanto, como enfoque alternativo para definir el comercio libre y,
como consecuencia, la integracin, tenemos que examinar el tratamiento acordado a los productos
extranjeros. Es ste discriminatorio?
Sin querer abarcar todos sus matices filosficos, la discriminacin tiene dos dimensiones: la
desigualdad de tratamiento y la desigualdad de oportunidad. La desigualdad de tratamiento es ms
fcil de definir. Por ejemplo, cualquier reglamentacin que sea ms engorrosa para productos
extranjeros idnticos, es discriminatoria. Qu sucede, sin embargo, cuando los productos son
similares pero no idnticos? Si sus diferencias no son significativas ambos deberan tener el mismo
tratamiento y acceso a las mismas oportunidades en trminos de su potencial desempeo. Como se
argumentar ms adelante, la tarea ms difcil para cualquier agrupamiento regional es la de
igualar las oportunidades disponibles para que los productos no nacionales ganen un acceso
efectivo al mercado.
3. El Establecimiento de la Unin Aduanera de la Comunidad Europea
Como en el momento del establecimiento de la Comunidad Europea el GATT ya exista, la
Comunidad Europea tuvo que atenerse al Artculo XXIV del GATT sobre uniones aduaneras.
Las tres disposiciones principales del Artculo XXIV establecen que: a) como promedio la
discriminacin no debe aumentar despus de la formacin de la unin aduanera (por ejemplo: que
no se suban los aranceles);
b) la unin debe cubrir "prcticamente todo el comercio" de los pases socios; y c) que las medidas y
reglamentaciones que afectan a los productos de terceros pases sean "bsicamente las mismas".
La CE cumpli con estas tres disposiciones.
Los requisitos y especificaciones formales para el establecimiento de una unin aduanera
establecidos en el Tratado de Roma eran:
a) la definicin de la cobertura de la unin; todos los bienes inclusive aquellos de terceros pases, lo
que no es requisito del GATT (Artculo 9),
b) un status quo (Artculo 12) y la supresin de los aranceles y gravmenes que tengan un efecto
equivalente (Articulo 9 y Artculos 10 al 17),
c) el establecimiento de un arancel externo comn; un promedio aritmtico de los aranceles vigentes
en ese momento en los EM (Artculos 18 al 29),
d) un status quo (Artculo 31) y la supresin de todas las restricciones cuantitativas internas
(importaciones y exportaciones) y medidas que tengan un efecto equivalente (Artculos 30 y
Artculos 30 al 37),
e) la definicin de un perodo de transicin especificando:
(i) su duracin exacta (Artculo 8),
(ii) las evaluaciones peridicas (Artculo 8),
(iii) los pasos para la reduccin interna de aranceles (Artculo 14) ,
(iv) la conversin casi inmediata de todos los contingentes bilaterales internos en
contingentes internos globales (Artculo 33),
2
3
(v) los pasos para la reduccin de los contingentes internos (artculo 33),
(vi) los pasos para la armonizacin de aranceles externos(Artculos 19 al 25),
(vii)
un nmero de listas que incluyan productos sujetos a diferentes procedimientos
de armonizacin de aranceles (Artculo 19),
f)
la disposicin de salvaguardias contra el "dumping" interno durante el perodo de transicin

(Artculo 91),
g) la definicin de excepciones a la prohibicin de medidas que tengan un efecto equivalente al de las
restricciones cuantitativas (Artculo 36),
h) la definicin del procedimiento a seguir en caso de tener que prolongar el perodo de transicin
(Artculo 8) o que se sea necesario moderar las importaciones (Artculos 91, 115).
En virtud del Artculo 36, se permiten aquellas restricciones que tengan un efecto equivalente a las
restricciones cuantitativas por razones de "moral pblica, poltica pblica o seguridad pblica, la
proteccin de la salud y la vida de los seres humanos, los animales o las plantas; la proteccin del
patrimonio nacional...; o la proteccin de la propiedad industrial y comercial". El Artculo contina
diciendo que "esas prohibiciones o restricciones no constituirn un medio arbitrario de
discriminacin o restriccin encubierta del comercio entre los Estados Miembros (EM)". En varias de
sus sentencias, el Tribunal Europeo de Justicia agreg a la lista de las posibles excepciones la
proteccin de los consumidores, la eficiencia de los controles fiscales, la estandarizacin, la poltica
econmica y social, la reduccin de la inflacin, los aspectos culturales y la proteccin al medio
ambiente.
La eliminacin de los aranceles y contingentes internos y el establecimiento de un cronograma de
arancel externo comn se lograron el 1 de julio de 1968, un ao y medio antes de la fecha lmite
establecida por el Tratado. Desde entonces, la simplificacin y armonizacin an mayores de los
procedimientos aduaneros (la documentacin aduanera y la valoracin aduanera) han contribuido a
la reduccin de las formalidades y demoras en las fronteras internas de la Comunidad. Dado que las
formalidades en las fronteras internas han sido considerablemente menos que las formalidades en
las fronteras externas, se puede decir que realmente ha habido una "preferencia Comunitaria" para
los productos comercializados internamente.
Pero los controles fronterizos y otros impedimentos al comercio permanecieron mucho despus de
la fecha del establecimiento formal de la unin aduanera. Los controles fronterizos permanecieron
porque se les utilizaba para aplicar:
a) los sistemas impositivos nacionales con diferentes tasas de impuestos,
b) las restricciones residuales a bienes de terceros pases (examinadas en mayor detalle en la seccin
7),
c) las diferentes normas y sistemas para la proteccin de los animales y las plantas y
d) las restricciones al movimiento de personas, capitales, estupefacientes, etc.
Aunque estos controles fronterizos demoraban el comercio interno, no eran insuperables. Algunas
reglamentaciones nacionales especficas que no eran administradas en las fronteras y que excluan
clases ntegras de bienes que supuestamente no se ajustaban a las reglamentaciones tcnicas
nacionales causaban deterioros ms serios al comercio. La prxima seccin examina en mayor
detalle el problema causado por esas reglamentaciones.
4. Medidas de efecto equivalente
Como se mencion anteriormente, la unin aduanera establecida por la Comunidad Europea cubre
todos los bienes (Artculo 9). El pequeo nmero de excepciones dispuesto por el Artculo 36 ha sido
interpretado en forma muy estricta. Tanto la Comisin como el Tribunal de Justicia han tratado de
dar al Artculo 30 la interpretacin ms amplia posible.
El problema principal no se ha debido a las reglamentaciones discriminatorias sino a la insistencia
de los pases miembros para mantener fuera aquellos productos que no se ajustaban a sus propias
reglamentaciones nacionales. Los casos ms difciles han incluido reglamentaciones no
discriminatorias. Por lo tanto, el meollo del problema reside en decidir cundo un pas tiene la
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obligacin de admitir productos que no se ajustan precisamente a sus propias reglamentaciones y

requisitos. Los intentos hechos por la Comunidad para resolver este problema evolucionaron
paulatinamente en el curso de los aos, pudindose distinguir dos perodos. Durante el primer
perodo, los esfuerzos se dedicaron a la definicin del significado de efecto equivalente; es decir,
cundo una reglamentacin tiene un efecto sobre el comercio que es equivalente a la de las
restricciones cuantitativas. Durante el ltimo perodo, el nfasis recay en la definicin de las
condiciones en las que los efectos equivalentes pueden permitirse o no.
4.1 Las interpretaciones de la Comisin y del Tribunal
El concepto de medidas de efecto equivalente era un concepto original, evolutivo y, en cierta
medida, sin definicin. El concepto no est definido en el Tratado porque cubre una gama muy
amplia de acciones. Una nica definicin llevara a una restriccin considerable del libre albedro en
materia de polticas. La nica condicin que impone el Tratado con el fin de aplicar los Artculos 30
al 36 es la existencia de "efectos restrictivos" equivalentes a restricciones cuantitativas. La
"discriminacin" y el "proteccionismo" no son necesarios para la aplicacin de los Artculos porque
su alcance es ms reducido que el de las medidas de efecto equivalente.
La Comisin defini el concepto de la siguiente manera: "Toda medida susceptible de conducir a
una disminucin en las importaciones y exportaciones que tendran lugar en ausencia de esa
medida" (Directivas 70/32/CEE y 70/50CEE) (1). La definicin del Tribunal emanada de la sentencia
de Dassonville (11-7-1974) es bastante similar: "Toda reglamentacin comercial susceptible de
impedir directa o indirectamente, real o potencialmente el comercio dentro de la Comunidad".
Ambas definiciones se refieren a los efectos restrictivos de las reglamentaciones sin confinarlas a
aquellos causados por el proteccionismo o la discriminacin.
Para que un obstculo al comercio sea regido por el Artculo 30, dicho obstculo tiene que haber
sido impuesto por un estado o sus organismos (medidas legales, reglamentarias o administrativas;
prcticas administrativas; acciones de autoridades pblicas; jurisprudencia nacional; tratados y
convenciones internacionales).
Segn los primeros casos del Tribunal, se consideraba y todava se considera que una medida tiene
efecto restrictivo sobre el comercio en los siguientes casos:
a) cuando impone condiciones sobre los productos importados solamente y, como resultado, las
condiciones hacen que la importacin, venta o uso de ese producto sea imposible o ms difcil que
sin esas condiciones;
b) cuando impone condiciones que son aplicables a los productos internos tanto como a los
importados, pero que de facto afecta solamente a los importados;
c) cuando una medida, aun siendo aplicable de la misma manera a los productos internos y a los
importados, afecta al comercio en forma desproporcionada si se le compara con el objetivo legtimo
y los fines que persigue.
4.2 El fallo del caso Cassis de Dijon
No todos los impedimentos potenciales al comercio podran eliminarse en base a las pautas
anteriormente mencionadas, porque no queda claro cundo un efecto al comercio es
desproporcionado. En algunos casos clebres la desproporcin fue ms evidente que en otros.
Por ejemplo, antes de los fallos pertinentes del Tribunal, la cerveza que no fuera de origen alemn y
el licor Cassis de Dijon podan tener acceso al mercado alemn, slo si la primera era fabricada de
acuerdo con los procedimientos establecidos por el decreto de Guillermo IV de 1516, y el segundo
incrementaba su contenido alcohlico en un 10%.
Estos temas fueron tratados en el caso Cassis de Dijon. Ninguna otra sentencia ha desempeado un
papel tan importante en el desarrollo del mercado interno de la Comunidad.
Estimul un muy necesitado refinamiento de las normas sobre medidas que no discriminan formal o
materialmente entre productos nacionales e importados, pero que impiden el comercio por los
requisitos de los contenidos de los productos, los mtodos de fabricacin de los mismos, las
condiciones de comercializacin, etc. Hasta que se dict esa sentencia, los productos que, aunque
en la mayora de los casos cumplan con los requisitos de calidad, tenan, sin embargo, que ser
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adaptados de modo de ajustarse a las reglamentaciones de los otros pases de la Comunidad, lo

que significaba un costo.
Las reglamentaciones que impedan el comercio se justificaban con el argumento de que un
comercio creciente en bienes de baja calidad significara un riesgo para el pblico en general. Por
supuesto que, protegidos por sus leyes nacionales, los productores podan vender sus productos sin
la amenaza de la competencia ni en materia de calidad, ni en materia de precio.
En respuesta, la Comisin y el Tribunal fueron de la opinin que eran los consumidores quienes
deban juzgar la calidad de los productos, en la medida en que la calidad pudiera deducirse del
rtulo. Efectivamente, en la mayora de los casos es imposible decir si un producto que ha sido
elaborado segn los mtodos muy tradicionales es de mayor o menor calidad que los productos
elaborados con mtodos modernos.
La sentencia Cassis por primera vez reafirm la aplicabilidad del Artculo 30 y luego pas a definir
en ms detalle las condiciones en virtud de las cuales pueden tolerarse las desviaciones de la regla
general del libre comercio. La reafirmacin de la regla del libre comercio se hizo en la forma del
principio de reconocimiento mutuo. Aun cuando las medidas se puedan aplicar en forma igual a los
productos internos que a los importados (es decir, no discriminatoria), las reglamentaciones
tcnicas nacionales no deberan y no pueden impedir el acceso al mercado de productos legalmente
producidos y comercializados que tengan libre circulacin en otros EM
La nica excepcin concedida a esta regla es para la proteccin del inters pblico. Si el inters
pblico necesita proteccin o no depender de los criterios de:
causalidad,
proporcionalidad, y
sustitucin.
En otras palabras, para tener una exencin del principio de reconocimiento mutuo, las
importaciones tendrn que perjudicar directamente y en forma considerable al inters general, no
cabiendo la posibilidad de aplicar ninguna medida alternativa menos perjudicial para el comercio.
Estos criterios introdujeron lo que se ha dado en llamar la "regla de la razn", una especie de
anlisis de costos y beneficios a nivel judicial.
En aplicaciones subsiguientes de esa sentencia, la accin de la Comisin ha estado guiada por:
a) el principio del inters Comunitario segn el cual todo Estado Miembro tiene que tener en cuenta los
legtimos intereses de los otros estados miembros;
b) el principio del reconocimiento mutuo;
c) el principio de la "subsidiariedad" que acepta las diversidades nacionales y las considera como
oportunidades para que los consumidores elijan dentro de una amplia gama de productos. La
armonizacin solamente se aplica a medidas en sectores en los cuales la no armonizacin tendra
una influencia negativa en el logro de un mercado nico;
d) un nuevo enfoque a la armonizacin tcnica cuyo objetivo es determinar solamente las reglas
bsicas de seguridad, salud e indemnidad. Las directivas ya no contienen datos tcnicos detallados.
4.3 Inters pblico
Aunque el Tratado no menciona la proteccin al consumidor, la sentencia de "Cassis de Dijon" ayud
a elaborar las condiciones en las cuales los EM pueden intervenir. Como regla, no se puede impedir
que las importaciones entren al mercado del EM si ese producto se comercializa de acuerdo con las
normas legales de otro EM. La proteccin de los intereses de los consumidores nacionales no puede
considerarse como un argumento vlido si esos intereses han sido tenidos en cuenta en otro EM (2).
Sin embargo, la sentencia de "Cassis de Dijon" tambin aceptaba que los EM tienen el derecho a
definir los requisitos de salud pblica de acuerdo a sus valores nacionales, en la medida que dichos
requisitos tengan en cuenta los intereses de la Comunidad y que sean controlados por las
instituciones de la Comunidad. Si un EM prohbe el acceso al mercado de un producto de la
Comunidad, tiene que probar, para cada producto separadamente, que la comercializacin de ese
producto representa un serio riesgo a la salud pblica.
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En conclusin, despus de treinta aos de aplicacin del Artculo 30, las competencias de los EM en
materia de reglamentaciones comerciales que afectan el comercio pueden describirse de la
siguiente manera:
a) En ausencia de una reglamentacin de la Comunidad, los EM conservan el derecho a reglamentar la
produccin, ventas y uso de los productos. Esto es una consecuencia de las disposiciones del
Artculo 30 segn el cual los obstculos al comercio no estn completamente prohibidos. La
prohibicin se aplica solamente a aquellos que tienen los mismos efectos que las restricciones
cuantitativas.
b) Las reglamentaciones a las ventas que tienen un efecto similar sobre las importaciones y sobre los
productos nacionales y que ni formal ni materialmente discriminan o protegen, no representan
ningn efecto restrictivo porque se refieren a la comercializacin y no a la importacin.
c) Los EM tienen la facultad de establecer sus propias reglamentaciones comerciales.
d) Sin embargo, las competencias de los EM estn limitadas si se contradicen con los principios del
Tratado o si el efecto sobre el comercio es desproporcionado en relacin con el objetivo que se
pretende.
5. El principio del reconocimiento mutuo
El Tribunal interpret y elabor varias disposiciones del Tratado en una forma "a favor del
comercio". Pero la jurisprudencia no es la manera ms rpida ni la ms efectiva de abrir los
mercados. La razn es que el Tribunal decide en los casos que examina porque se le plantean.
Si no hay queja alguna, no habr decisin. Ms an, las sentencias dictadas por el Tribunal
desarrollan principios generales que, por su propia naturaleza, no pueden cubrir todos los casos
concebibles en todos sus detalles.
Para facilitar el proceso de integracin la Comunidad, hace poco tiempo, defini un enfoque nuevo
que consiste en la armonizacin de solamente los requisitos esenciales de salud y seguridad,
mientras que se deja que las otras caractersticas de los productos varien de un pas a otro y que
sean mutuamente reconocidos. Los requisitos armonizados emanan de una decisin a nivel de la
Comunidad, en base a la mayora calificada instaurada por el Acta Unica Europea de 1986 (Artculo
100a). De esta forma quedan definidas las normas comunes, que deben ser cumplidas por todos los
productos o productores. Una vez cumplidas, no se puede obstaculizar su importacin. Es de notar
que dado que los requisitos de salud y seguridad son relativamente menos que los requisitos
secundarios que ahora se reconocen mutuamente, la Comunidad lleva a cabo la armonizacin con
menos frecuencia que antes.
Ya que ni las disposiciones del Tratado ni las normas de la Comunidad prohben completamente a
los EM que tomen medidas que puedan afectar adversamente a las importaciones (sera imposible
definirlas), la Comunidad tambin desarroll un sistema de control de las nuevas reglamentaciones
nacionales. El objetivo de este control, puesto en prctica por la directiva de "informacin"
(83/189), consiste en evitar que surjan nuevas barreras al comercio, permitiendo que la Comisin y
los EM presenten sus puntos de vista respecto de las reglamentaciones propuestas y de las normas
tcnicas antes de su implantacin.
La directiva de informacin impone la obligacin, a los EM, de notificar a la Comisin cualquier plan
de reglamentacin tcnica, en todos los sectores comprendidos (industrial, alimentario,
farmacutico, etc.). El plan se trasmite luego a los otros EM La Comisin y los otros EM tienen
entonces tres meses para examinar el proyecto y entablar cualquier reclamacin a las enmiendas
propuestas. Esta directiva es especialmente til porque aborda el problema del reconocimiento
mutuo por adelantado.
Adems, la Comunidad puso en funcionamiento un sistema para asegurar a los EM de que los
productos importados se ajustan a los requisitos esenciales sin tener que analizarlos. Este sistema
establece el reconocimiento mutuo del anlisis y certificacin del producto y reglas comunes para la
aprobacin de los rganos nacionales de anlisis y certificacin.
A pesar del desarrollo de un conjunto bastante complejo de reglas y procedimientos comunitarios
para garantizar el comercio libre, todava quedan ciertas ambigedades. Antes que nada, qu es el
impedimento al comercio? Es cualquier medida que crea una ventaja para los productores
internos, o cualquier cosa que afecte el libre movimiento aun si no confiere ninguna ventaja?
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Lo primero sera demasiado estrecho, y lo segundo demasiado amplio (porque hay muchas cosas
que afectan el comercio sin obstruirlo). En segundo lugar, el concepto de proporcionalidad tambin
es difcil de definir con precisin. Quiere decir que los costos de la restriccin al comercio no
debieran superar los beneficios potenciales de los consumidores (o sea, efectos)? O se refiere a los
instrumentos utilizados, aun si los costos superan los beneficios esperados (o sea, mtodos)? Lo
primero requerira un anlisis de costos y beneficios (un mtodo sensible pero con resultados
impredecibles), lo segundo sera ms predecible pero tambin menos sensible.
Finalmente, para que el reconocimiento mutuo funcione como se quiere, los EM deben aplicar
correctamente las normas comunes acordadas. En efecto, existe preocupacin creciente en la
Comunidad porque la aplicacin a nivel nacional vara bastante. En 1992, se design un comit de
personalidades eminentes para que consideraran las formas de abordar ese problema. El comit
estaba presidido por el ex Comisionado Peter Sutherland. Entre sus conclusiones, que fueron
publicadas en noviembre de 1992, se recomendaba un escrutinio ms extenso de la prctica
nacional por parte de la Comisin, una cooperacin ms estrecha entre EM y mejoras an mayores
del flujo de informacin. La integracin significa un proceso continuo de trabajo en conjunto.
6. Las polticas de apoyo
6.1 La importancia de la competencia justa
Si el objetivo de la supresin de las barreras al comercio consiste en mejorar la asignacin de
recursos entre pases socios, entonces la simple supresin de las restricciones fronterizas puede no
ser suficiente. Otras polticas pblicas (tales como las ayudas estatales) o ciertas prcticas privadas
(tales como los "cartels") pueden causar distorsiones al comercio. Es por esta razn que las
Comunidades Europeas (CE) tambin han establecido normas de competencia que cubren cualquier
medida o prctica que pueda distorsionar ya sea el comercio o la competencia transfronteriza.
La poltica de competencia comunitaria se aplica tanto a las empresas estatales como a las
privadas. En general, se prohbe a los gobiernos que ofrezcan subsidios (Artculos 92 al 94) o que
otorguen derechos exclusivos a sus empresas estatales o a las empresas privadas (Artculo 90), ya
que son contrarios a las reglas de la competencia. Las reglas comunitarias en materia de
competencia cubren todos los tipos de empresas de todos los sectores sea cual fuere su propiedad
y a menos que se concedan exenciones especficas.
La prohibicin general a las ayudas estatales dispone especficamente ciertas excepciones tales
como la ayuda para socorro en caso de desastres y el desarrollo regional. En aquellos casos en que
puede ser permitida la ayuda pero que al mismo tiempo puede distorsionar el comercio (por
ejemplo: los incentivos a las inversiones en zonas econmicamente deprimidas) los gobiernos
primero deben notificarlo y luego obtener el permiso de la Comisin. Es decir, los gobiernos no
deben suponer de antemano que ellos pueden decidir en los casos ambiguos.
La prohibicin general contra la concesin de derechos exclusivos que distorsionen la competencia
tambin tiene una excepcin para las empresas a las que legalmente se les ha confiado el
suministro de un servicio de inters econmico general (por ejemplo: las telecomunicaciones). Sin
embargo esta excepcin se aplica solamente en la medida en que no fuera posible llevar a cabo sus
tareas estatutarias en caso de que se atuvieran a las reglas normales de la competencia.
6.2.
Pagos complementarios
La integracin intensifica la competencia. Es inevitable que las empresas ineficientes tengan que
mejorar su eficiencia o abandonar el mercado. La contraccin industrial, especialmente si est
geogrficamente concentrada, causa problemas polticos y sociales. En la literatura sobre
integracin econmica todava es una cuestin abierta si la liberalizacin precipita la depresin
regional o si fortalece las fuerzas econmicas centrpetas que marginalizan las regiones distantes.
Dejando de lado esos temas tericos, el hecho es que los que van a perder por causa de la
liberalizacin se tornan en una fuerza poltica contra ella. Por razones de una posible necesidad
econmica y de oportunidad poltica, los trminos "desarrollo armnico" (Artculos
2, 130a), "coherencia social" (Artculo 130a) y "solidaridad" son partes intrnsecas de todo el edificio
europeo.
La Comunidad Europea tiene varias polticas dirigidas a promover el desarrollo o el ajuste de ciertos
sectores, pero que, al mismo tiempo, pueden verse como intentos por remediar algunas de las
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consecuencias que ms trastornos causan a la integracin. Adems de ello, la C.E. tiene un sistema
de transferencias directas que, por razones de espacio, no podremos examinar en este trabajo.
La Comunidad cuenta con tres fondos cuyo objetivo especfico es ayudar a las regiones o a las
industrias frente a los efectos de una mayor apertura y de una competencia ms intensa: parte del
Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola (FEOGA) para las mejoras en la agricultura, del
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) para las mejoras en las antiguas zonas industriales o
en las regiones atrasadas y del Fondo Social Europeo (FSE) para la recapacitacin de los
trabajadores. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) tambin financia proyectos en regiones
relativamente ms pobres de los EM.
Adems, el Tratado de Maastricht para la Unin Europea establece el llamado fondo de "cohesin
econmica y social" cuyo objetivo es financiar proyectos de infraestructura exclusivamente en los
miembros ms pobres de la Comunidad. El fondo de cohesin se estableci explcitamente con el
fin de reducir los desequilibrios regionales que puedan crease por la profundizacin de la
integracin y el movimiento hacia la unin econmica y monetaria.
Finalmente, es del caso mencionar varios programas comunitarios algunos de los cuales todava
estn operando y cuyos objetivos han sido los de proteger ciertas industrias o de ayudarlas a
ajustarse (por ejemplo: metalrgica, automotriz, de astilleros, textiles). Dado que la accin por
parte de los gobiernos individuales necesariamente discriminara contra las empresas de los pases
socios, se decidi desarrollar esquemas comunitarios de asistencia.
Por supuesto que, estrictamente hablando, esos esquemas no estn directamente relacionados con
el objetivo del establecimiento de una unin aduanera. Pero ayudan a los EM a resistir y amortiguar
la presin proteccionista. La experiencia europea en materia de integracin ha demostrado que
cuando surgen problemas internos econmicos o polticos, algo tiene que ceder y por lo general lo
que cede en primer lugar es el espritu de solidaridad y las obligaciones frente a la comunidad.
7. Consecuencias de la adopcin de una poltica comercial comn
Por definicin una unin aduanera implica un arancel externo comn. Pero no hay una gua terica
en cuanto a qu ms debiera contener una poltica comercial comn. Una solucin
conceptualmente simple consistira en adoptar una posicin comn respecto de todas las normas y
reglamentaciones que afectan el comercio. Sin embargo, esto no es siempre factible desde el punto
de vista poltico. Existen varias razones por las que podran haber excepciones a la regla de la
armonizacin completa de las reglamentaciones comerciales.
En primer lugar, los miembros de la unin tienen sus propias relaciones comerciales y obligaciones
comerciales de antes de haberse incorporado a la unin. Por lo tanto tendran tendencia a buscar
excepciones que se acomodaran a sus antiguos socios (por ejemplo: la concesin de acceso
favorable a las antiguas colonias; la retencin de restricciones contra los productos de los pases
comunistas). En segundo lugar, los miembros pueden tener preferencias diferentes en cuanto a
cmo manejar sus polticas exteriores en respuesta a los desarrollos de los mercados mundiales o a
las negociaciones multilaterales (por ejemplo: la proteccin o no proteccin de las industrias
internas). En tercer lugar, la presin de la liberalizacin interna puede en parte aliviarse
desplazando el problema del ajuste a los productos de terceros pases.
Aunque dentro de la Comunidad tambin est garantizado el libre comercio de los productos
provenientes de terceros pases, de todos modos el Tratado contiene una clusula de escape que
permite a los EM restringir el acceso de bienes provenientes de terceros pases no miembros
(Artculo 115). Los EM, sin embargo, deben en primer lugar notificar su solicitud y obtener la
autorizacin de la Comisin antes de imponer ninguna medida. Ms an, cualquier medida de ese
tipo deber causar el menor trastorno posible al funcionamiento del mercado interno.
Estas medidas son efectivas solamente si se les aplica en las fronteras nacionales. Como
consecuencia, cuanto ms vacos existan en la poltica comercial comn, mayor ser la necesidad
que se percibir de aplicar medidas nacionales en las fronteras nacionales. Esto inmediatamente
significa que se necesitan inspecciones de los bienes de los pases socios para evitar el engao (por
ejemplo: la desviacin del comercio). Como resultado del programa comunitario de un mercado
nico, las derogaciones al Artculo 115 se han vuelto intiles simplemente porque ya no pueden
haber controles sistemticos en las fronteras internas. Por esta razn la Comisin, en nombre de la
Comunidad, acaba de negociar restricciones voluntarias a las exportaciones de autos japoneses a
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las C.E. La intencin detrs de estas restricciones es, en parte, la de reemplazar aquellas
restricciones que han estado protegiendo los mercados britnico, francs, italiano y espaol.
En general, si el objetivo del libre comercio interno tiene tambin la intencin de suprimir los
controles de las fronteras internas, entonces la poltica comercial que no est completamente
armonizada o bien volver a traer los controles fronterizos, o perdern efectividad las medidas
nacionales ms restrictivas. No es posible que coexistan al mismo tiempo la poltica exterior
decidida a nivel nacional y el comercio libre interno.
8. Conclusin
En la teora es fcil formar una unin aduanera. Pero si esa unin realmente tiene la intencin de
liberalizar totalmente el comercio entre los pases socios, es casi seguro que tendr que desarrollar
los medios para enfrentar las diversas reglamentaciones y polticas, fuera de los aranceles y los
contingentes que actualmente ejercen su influencia sobre las complejas transacciones comerciales
existentes.
Esto significa que una unin aduanera exitosa es solamente el comienzo de un proceso de
integracin que gradualmente tendr que acompasar las polticas que tradicionalmente se
considera que pertenecen al dominio interno y que tienen poco que ver con la poltica comercial.
Tambin significa que se tendrn que extender o reforzar las instituciones de la unin aduanera para
hacer frente al incremento de polticas que tendrn que trasladarse al marco de la cooperacin
supranacional.
NOTAS
1. OJ L13 (1970)
2. Directiva "Rotulacin" OJ L33 (1978)
ESTABLECIMIENTO Y GESTION DE UNA UNION ADUANERA

Humberto RIOS RODRIGUEZ
Director General de Aduanas - ESPAA
PROBLEMAS de GESTIN
1. Aspectos generales
El proceso de integracin econmica que representa una Unin Aduanera (UA) plantea problemas
de gestin de distinta ndole en funcin de las fases del proceso.
Resulta obvio que en una primera etapa de eliminacin progresiva de aranceles entre las partes
integrantes y de adopcin, tambin progresiva, de un arancel aduanero comn frente a terceros
pases, los problemas de gestin difieren de los que surgen cuando, cumplidos estos objetivos, se
aborda la armonizacin de la legislacin aduanera.
Efectivamente, en la primera fase los esfuerzos se centran en la puesta a punto de la Unin
Arancelaria: por un lado, la creacin de un arancel de aduanas comn y, por otro lado, la supresin
entre los Estados Miembros (EM), de los derechos de aduanas y de las restricciones cuantitativas,
as como de cualquier otra medida de efecto equivalente.
Teniendo en cuenta que un arancel de aduanas tiene como misin bsica el establecer un vnculo
de referencia entre una mercanca determinada y la carga impositiva que le corresponde, la
creacin de un arancel de aduanas comn, exige el elaborar una nomenclatura arancelaria
uniforme y que a cada partida arancelaria le corresponda el mismo tipo de derechos.
La carga financiera puede establecerse de diferentes formas: derechos "ad valorem", especficos o
mixtos, pero en todo caso el arancel debe contar con criterios y reglas claros que permitan a las
partes contratantes determinar con exactitud cual es la partida arancelaria en la que debe
clasificarse la mercanca importada.
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0
En definitiva, los EM para llegar a establecer un arancel aduanero comn, tienen que ponerse de
acuerdo sobre la nomenclatura arancelaria y el nivel de proteccin aplicable a cada partida.
En cuanto a la supresin de los derechos de aduanas y de las restricciones cuantitativas o cualquier
medida de efecto equivalente entre las partes integradas de la Unin, el principal problema de
gestin que se plantea no afecta, precisamente, a los derechos de aduanas ni a las restricciones
cuantitativas cuya delimitacin es clara, sino a las medidas de efecto equivalente a las restricciones
cuantitativas.
En principio, puede afirmarse que cualquier medida o disposicin que restrinja el volumen de
importacin en un pas de una determinada mercanca -o de todas- y que no sea un derecho de
aduanas, una exaccin de efecto equivalente a un derecho de aduanas o una restriccin
cuantitativa "sensu stricto" (contingente), es una medida de efecto equivalente a las restricciones
cuantitativas del comercio.
Sin nimo de extender el tema, slo deseo puntualizar que se trata de una cuestin a tener en
cuenta.
En la Comunidad Econmica Europa (CEE), la Unin Arancelaria, an cuando no result una labor
sencilla, se alcanz incluso antes del plazo previsto. No puede decirse lo mismo de lo que hemos
llamado segunda etapa del proceso integrador que nos ocupa.
La UA sobrepasa la mera Unin Arancelaria porque supone, adems de sta, la armonizacin de la
normativa aduanera y su aplicacin uniforme en todos los EM, lo cual requiere una labor gestora
importante para adaptarse a la nueva situacin.
En el mbito Comunitario europeo, el paso de la Unin Arancelaria a la UA, se demor ms de lo
previsto inicialmente y esta demora lleg a poner en peligro la propia estabilidad de la
organizacin.
Se ha argumentado que la razn se encuentra en el propio Tratado de Roma que concedi menos
importancia de la necesaria al problema de la armonizacin aduanera.
Por su parte, la crisis energtica de 1973 tambin contribuy a la recesin pero en cualquier caso,
este "parn" que sufri la CE puede ensearnos una importante "leccin" a la hora de abordar un
proceso integrador de este tipo.
Es oportuno hacer aqu un parntesis para indicar que la CE ha superado la propia UA para pasar a
un escaln superior de integracin: el Mercado Comn o Mercado Interior o Mercado Unico, que de
todas estas formas puede denominarse.
El Mercado Comn representa la libre circulacin de personas, mercancas, servicios y capitales. En
una UA "sensu stricto", estas cuatro libertades no pueden darse porque existen barreras tcnicas y
fiscales que no se derrumban.
Entendiendo, por tanto, la UA como una modalidad de integracin econmica en la que se produce
una Unin Arancelaria y una aplicacin uniforme de la normativa aduanera comn, centrmonos
ahora en este ltimo aspecto que nos introduce en el primer punto de la exposicin: los
mecanismos para asegurar la aplicacin uniforme de las normas comunes y resolucin de
controversias.
2. Mecanismos para asegurar la aplicacin uniforme de las normas comunes y resolucin de controversias.
Si hubiese que destacar un elemento de la gestin de una UA, este sera el de una gestin
conducente a un resultado homogneo.
En una UA, los operadores econmicos no pueden estar sometidos a criterios o procedimientos
distintos segn el EM de que se trate, ya que ello provocara efectos perturbadores no slo para el
operador econmico (inseguridad, falta de previsin, competencia desleal, ...) sino tambin para los
pases integrados, como desviaciones de trfico o clusulas de salvaguardia que, en definitiva,
afectaran negativamente a sus intercambios.
Entre los mecanismos que aseguran la aplicacin uniforme de las normas comunes, podemos
destacar los siguientes:
2.1 Transposicin de la normativa comn a los ordenamientos nacionales
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1
En el acervo legislativo de una UA, no todas las normas tienen el mismo efecto jurdico. Mientras
unas son directamente aplicables y producen plenos efectos jurdicos desde su entrada en vigor,
otras requieren una transposicin al ordenamiento de cada EM.
Resulta esencial para la aplicacin uniforme del derecho comn que esta transposicin se efecte al
mismo ritmo por todas las partes integrantes de la Unin y que, llegado el caso, se apliquen
mecanismos sancionadores que corrijan posibles retrasos.
2.2 Informatizacin
Si la necesidad de una informatizacin adecuada es manifiesta en una organizacin aduanera
nacional por la proliferacin de oficinas de despacho por fronteras terrestres, areas y martimas y
la expansin de recintos aduaneros en el interior del territorio y en las propias factoras de los
interesados. Pinsese cun mayor es en una UA.
La informatizacin ha experimentado un gran avance en la dcada de los 80 y alcanzar su pleno
asentamiento en el decenio actual. En este sentido, la Administracin aduanera no puede quedarse
atrs habida cuenta de que el mundo comercial, sin duda alguna, va a aprovechar las ventajas de la
informatizacin y no debe producirse un desequilibrio entre ambos.
Adems, el empleo de procedimientos automatizados favorece la aplicacin uniforme de las normas
comunes por razones que a nadie se le escapan, tanto en los procedimientos de despacho
aduanero como en la gestin de la normativa o en las transferencias de datos (pinsese por
ejemplo las posibilidades que ofrece la telemtica dentro del mbito de la lucha contra el fraude).
Para que la utilizacin de la informtica constituya un factor de homogeneidad, deben aplicarse
normas comunes a los intercambios de datos y a la transmisin de mensajes electrnicos que
permitan a las Administraciones aduaneras comunicarse entre s.
2.3 Asistencia Administrativa Mutua
La UA debe celebrar Acuerdos de Asistencia Mutua con terceros pases para garantizar la aplicacin
correcta de la legislacin aduanera y la deteccin de posibles irregularidades.
Pero tambin es esencial en una UA que los EM colaboren entre s, extremando la confianza mutua
como base para un funcionamiento homogneo.
Errneamente pudiera pensarse que esta Asistencia Mutua afecta solamente al fraude, aunque sta
sea su faceta ms espectacular. La asistencia mutua entre las partes contratantes es condicin de
funcionamiento de una UA y ayuda, adems, a construir o mejor dicho, perfeccionar la propia Unin
mediante la uniformidad de las actuaciones comunes.
2.4 Elaboracin de un texto aduanero codificado
No hace falta ser un profundo conocedor de la normativa aduanera para afirmar la prolijidad con la
que sta se suele manifestar en cualquier pas del mundo.
Cuando se aborda un proceso de integracin como pueda ser una UA, la elaboracin de una
normativa comn resulta altamente complicada pero uno, por no decir el principal, de los
mecanismos que puedan asegurar la aplicacin uniforme de las normas adoptadas, es que se
encuentren recogidas en un nico texto codificador.
Las labores codificadoras suelen aportar, adems, un aspecto simplificador de los trmites y
procedimientos que siempre sern bienvenidos en el mundo aduanero.
La elaboracin de lo que podramos llamar un "Cdigo Aduanero" no slo debe ceirse a los
elementos esenciales de los intercambios con los pases no pertenecientes a la Unin, sino que,
adems, debe extenderse a normas de desarrollo de aquellas que se consideran bsicas. Solo as se
podr conseguir una aplicacin homognea de sus normas.
No obstante lo anterior, hay que sealar que quiz la elaboracin de un texto codificador requiere
un cierto grado de madurez de una UA poseedora de normas claras y determinantes de los
procedimientos a desarrollar.
En cualquier caso, es ste un objetivo que debe estar siempre latente en el proceso integrador.
3
2
2.5 Coordinacin en materia de sanciones

Aspecto ste fundamental de una UA por dos razones:
a) igualdad de trato y seguridad jurdica de los operadores econmicos frente a las Administraciones
aduaneras.
b) evitar las desviaciones de trfico que podran producirse por una armonizacin insuficiente de las
disposiciones aplicables a los infractores.
2.6 Adaptacin de los mtodos de trabajo
Los funcionarios de las aduanas de los EM de una UA deben tomar conciencia de su nueva situacin
y entender la repercusin de sus actuaciones en el proceso integrador.
Deben sentirse parte, no slo de una Administracin aduanera nacional, sino de una UA, lo cual les
conduce a una preocupacin an mayor por la homogeneidad y la selectividad de sus
comportamientos.
Una parte esencial de la adaptacin de los mtodos de trabajo debe cubrirse con Programas de
Formacin. Hay que redefinir el papel de los funcionarios de aduanas de una UA y para ello es
necesaria una poltica coordinada de formacin de los mismos.
Resulta interesante, en este sentido, una coordinacin de las Escuelas de Aduanas de los pases
integrados que propicie programas comunes de formacin y que sirva de punto de partida para un
posible centro comn de formacin.
El intercambio temporal de funcionarios de distintas Administraciones nacionales resulta, tambin,
una opcin altamente positiva.
En la CE funciona desde hace ms de tres aos un Programa de Formacin de funcionarios,
denominado Matthaeus, que no slo establece programas comunes de formacin entre todos los
EM, sino que adems propicia los intercambios de funcionarios para que desempeen sus
actividades en el territorio aduanero de otra administracin que no es la suya. La experiencia est
resultando altamente interesante.
2.7 Adaptacin de los medios de trabajo
Como ya seal antes, pero ahora desde el punto de vista funcional, es necesario recurrir a las
tecnologas de la informacin para una aplicacin ms uniforme de la normativa comn.
Las Administraciones de aduanas de los EM, no podrn fijar de forma unilateral sus criterios, ya que
es fundamental que los diferentes sistemas puedan comunicarse entre s.
Por otro lado, es conveniente una gestin directa por parte de rganos de la propia Unin que
requerir la creacin de nuevas infraestructuras en los EM y en dichos rganos.
2.8 Decisiones vinculantes de las partes integrantes
La informacin que de las autoridades aduaneras pueden obtener los operadores econmicos sobre
la integracin o aplicacin de las normas aduaneras constituye un mecanismo extremadamente til
para aquel, que se ver aumentado si tanto la informacin como su vinculacin jurdica se
encuentra homogeneizada en toda la Unin.
En el mbito europeo este tema ha sido considerado del mximo inters en relacin con la
clasificacin arancelaria de mercancas y se encuentra regulado a nivel reglamentario.
2.9 Resolucin de controversias
Como todo ordenamiento jurdico, aquel que las partes hayan adoptado sobre una base de
reciprocidad en una UA debe respetar el principio de primaca de las normas.
El reconocimiento de este principio, constituye ya por s mismo una forma de resolver controversias
que pudieran surgir en la interpretacin de las normas.
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3
En esta lnea, resulta imprescindible que las partes integrantes conozcan, claramente, su campo de
actuacin en funcin del objetivo fijado por la UA.
Por otro lado, la existencia de un Tribunal que corone el complejo institucional de una UA es
fundamental para su funcionamiento.
Un Tribunal de Justicia no slo es el supremo intrprete del ordenamiento comn sino que, adems,
se constituye como pieza fundamental en la construccin del propio ordenamiento.
Pero la mayor parte de las controversias, deberan encontrar un cauce de resolucin en los Comits
Mixtos y de Gestin entre los expertos de los Estados integrados y las instituciones de la UA para,
de esta forma, seleccionar o actuar como un filtro que permita llegar al Tribunal slo aquellas que
requieran su alto parecer jurdico.
3. Cooperacin entre las Administraciones aduaneras nacionales para la ejecucin de normas comunes y
lucha contra el fraude
La inquietud por arbitrar las medidas tendientes a la prevencin y represin del fraude, ha sido una
realidad y una exigencia de todas las Administraciones aduaneras, como instrumento para combatir
la elusin fiscal, la competencia desleal y el perjuicio econmico, bien para un sector o para la
economa en general.
Al mismo tiempo, se ha mostrado como indispensable el acudir a la cooperacin administrativa
internacional y as entre los distintos pases se han firmado Convenios Internacionales que afectan a
ciertos tipos de trficos calificados como altamente sensibles. En este orden cabe citar a ttulo de
ejemplo el Convenio de Viena de Naciones Unidas sobre estupefacientes de l988; el Convenio de
Npoles de 1967 sobre asistencia en el trfico ilcito de drogas; el Convenio de Washington de 1973
para preservar el trfico internacional de diversas especies de flora y fauna amenazadas de
extincin y el Acuerdo del Comit Multilateral para el Control de Exportaciones (COCOM).
La aludida cooperacin que resulta un instrumento altamente eficaz para la prevencin y represin
del fraude aduanero en general, se siente an ms necesaria a medida que la integracin
econmica y aduanera de los pases es una realidad.
Las uniones aduaneras, en cualquiera de sus formas: Mercado Comn; Mercado Interior o, cualquier
otra expresin de integracin econmica requiere acrecentar la cooperacin administrativa para
obtener algn resultado positivo en la lucha contra el fraude en los intercambios de mercancas o
en el trfico ilcito de stas.
En este orden de ideas podemos referirnos a la cooperacin administrativa llevada a cabo en el
seno de la CE.
Dicha cooperacin se instrumenta mediante la aplicacin del Reglamento (CEE) 1468/81, de 19 de
mayo, modificado por el Reglamento (CEE) 1945/87, relativos a la Asistencia Mutua entre las
Autoridades Administrativas de los EM y a la colaboracin entre stos y la CCE a fin de asegurar la
correcta observancia de las reglamentaciones aduaneras y agrarias.
Gracias al aludido Reglamento se ha podido consolidar un flujo progresivo de intercambio de
informaciones sobre los casos de irregularidades y de fraudes que tienen un inters comunitario o
que pueden ramificarse o repetirse en otros EM.
La existencia en que se basa la cooperacin puede prestarse tanto a peticin de otro Estado como a
iniciativa propia, quedando slo excluda aquella que pueda implicar perjuicio para el orden pblico
u otros intereses esenciales del EM, exigiendo su motivacin en el caso de ser denegada.
La transmisin de informacin sobre irregularidades detectadas en los diferentes pases, ponen en
guardia a las Administraciones comunitarias y evitan la duplicacin de actuaciones, constituyendo
un importante punto de partida de sus actuaciones.
Este instrumento de cooperacin pretende, pues, establecer y favorecer los mecanismos de
Asistencia administrativa entre los Servicios competentes, incidiendo fundamentalmente en el
control de falsas declaraciones de:
o Posicin
arancelaria.
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o Origen,
con el efecto de una aplicacin incorrecta de un rgimen preferencial o, una

evasin de los derechos "anti-dumping" establecidos para una mercanca. o Mercancas
con marcas falsificadas.
o Datos para percibir o intentar percibir de manera indebida reembolsos, subvenciones u
otras ayudas.
o Datos para obtener o intentar obtener ventajas comerciales ilcitas o contrarias a los
principios y prcticas de la leal competencia comercial.
Creado el instrumento de cooperacin, tanto si se trata de un Acuerdo Multilateral o Bilateral,
resulta necesario para que sea eficaz, dotar al mismo de sistemas rpidos de intercambio de
informacin que pasen por el establecimiento de sistemas informatizados para la transmisin de las
comunicaciones.
La rapidez de las transacciones comerciales, el volumen de las informaciones a transmitir y, a su
vez, el necesario respeto a la confidencialidad, exige la implantacin de algn sistema directo e
inmediato de comunicacin que cumpla suficientemente con tales exigencias .
En esta lnea, el sistema SCENT implantado en la Comunidad para el pase de informacin entre los
EM, permite disponer en el menor tiempo los datos precisos para dirigir las investigaciones en curso
y, asimismo, el acceso a las estadsticas del comercio exterior (COMEXT) y los bancos de datos de
Lloyd's para obtener informaciones sobre los itinerarios de barcos o datos sobre los armadores,
fletes, etc., sin duda de enorme inters en la lucha contra el fraude.
Como sealbamos anteriormente, el mayor grado de integracin econmica y aduanera entre los
diferentes pases hace necesario intensificar y mejorar la colaboracin y los instrumentos para la
misma en vigor. De no llevarse a cabo aquella, se produciran situaciones irreversibles para las
economas afectadas, consecuencia de las desviaciones de trfico producidas y de la introduccin
irregular de las mercancas. Es por ello que, una vez producida la entrada en vigor del Mercado
Unico Europeo, se ha considerado fundamental modificar el Reglamento (CEE) 1468/81 de
Asistencia Mutua Administrativa para dar cobertura a una mejora en el intercambio de la
informacin y, para crear una base de datos cada vez ms perfecta que permita homogeneizar la
eficacia contra el fraude en todos los pases pertenecientes a este Mercado Interior.
En este sentido, la CEE se ha dotado de un sistema de informacin aduanero basado en una unidad
central de recepcin y almacenamiento de datos sobre:
o Trficos
irregulares
de dichos trficos
o Operadores implicados en actuaciones irregulares
o Modalidad
En conexin "on line" con esta unidad central, diversas unidades perifricas situadas en cada uno
de los pases comunitarios pueden recibir informacin inmediata y suministrar la misma al sistema
comn, lo que representa una inestimable aportacin para combatir las irregularidades a la
importacin, exportacin y trnsito de las mercancas.
Con independencia del marco jurdico en el que se desarrolla la cooperacin internacional se
considera debe actuarse, simultneamente, en dos mbitos:
o
En el de la intensificacin de los contactos personales internacionales, a todos los

niveles, de los funcionarios de las distintas Administraciones aduaneras, con el fin de
conocer el funcionamiento y los procedimientos de los distintos servicios que ejercen
el control sobre personas, mercancas y medios de transporte que transitan por los
respectivos pases. o En el de la formacin de los citados funcionarios. Difcilmente se
puede llegar a resultados positivos, an funcionando perfectamente el sistema de
intercambio de informacin si los funcionarios encargados de realizar los controles,
de investigar el fraude o de perseguirlo, adolecen de una formacin insuficiente que
les impida llevar a cabo una tarea positiva en la represin de los diferentes ilcitos.
La cooperacin ha de significar, pues, aunar esfuerzos para que, en los tres estadios en los que la
misma debe funcionar: reglamentacin y apoyo jurdico; intercambio de informacin y formacin del
personal encargado de la misma, sean los suficientemente adecuados para poder llevar a cabo la
tarea encomendada a nuestras Administraciones aduaneras.
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4. La modernizacin de las Administraciones aduaneras (sistemas de informacin, agilizacin de los

trmites aduaneros)
Como se expuso anteriormente, la eficacia en la gestin es una de las finalidades que debe
perseguir toda UA. Dos aspectos de esta eficacia se ponen de manifiesto con la introduccin de
sistemas de informacin y la agilizacin de los trmites aduaneros.
4.1 Sistemas de informacin
La experiencia europea ha demostrado que en una UA existe, respecto a la implantacin de
sistemas informticos, una cierta tendencia a sectorializar las aplicaciones telemticas con la
consiguiente multiplicacin de sistemas y los consiguientes costos financieros que esta dispersin
produce: por ejemplo, en estos momentos existen en el mbito de la CEE cinco sistemas
informticos pero, sera deseable reducir todos ellos a uno o dos como mximo. Otro elemento que
debe tenerse en consideracin es el del establecimiento de la Red Informtica Aduanera Nacional y
el de su interconexin con el Centro de Proceso de Datos que se establezca a nivel de la UA.
Respecto al establecimiento de las diferentes Redes Informticas Nacionales debe tenerse en
cuenta una serie de principios.
En primer lugar se debe perseguir el grado ms elevado posible de armonizacin de las redes
informticas nacionales, tanto a nivel de equipos informticos como de los programas que se
conciban para la gestin de la aplicacin del Ordenamiento Aduanero.
En segundo lugar, debe procurarse que el Centro de Proceso de Datos, al que estn unidas las
diferentes terminales informticas, se dedique exclusivamente a usos aduaneros.
En tercer lugar, se debe prever un sistema de financiacin con objeto de cubrir el costo que implica
su establecimiento. Dos elementos pueden tenerse en cuenta al elegir la forma de financiacin: un
primer elemento sera en base a la financiacin recibida del Organo que, a nivel de la UA, gestione
la coordinacin del establecimiento e interconexin de los sistemas informticos. Un segundo
elemento sera el establecimiento de una tasa o tributo similar que completase la anterior fuente de
financiacin.
Un tercer elemento de financiacin sera la posibilidad de hacer participar a los operadores
econmicos de las ventajas del sistema informtico y exigirles una contraprestacin monetaria.
4.2 Agilizacin de trmites aduaneros
El establecimiento de la UA, que tiene como objetivo la creacin de comercio y la facilitacin del
mismo en el interior de la Unin, debe aprovecharse para conseguir una modernizacin de los
mtodos de gestin aduanera.
Esta modernizacin permitira agilizar los trmites aduaneros y facilitara los flujos de mercancas
tanto en el interior de la UA como en los intercambios con terceros pases. Los funcionarios de
aduanas, sin perjuicio de cumplir su funcin de control de comercio exterior, realizaran su cometido
con el objetivo de facilitar las operaciones de comercio exterior, evitando a los operadores costos
intiles y, limitando los plazos en que las mercancas son despachadas por las aduanas. En este
aspecto, se pueden adoptar diversas medidas.
Unas relacionadas con la formacin de los funcionarios y otras medidas legislativas tendientes a
agilizar y facilitar los despachos. Entre estas ltimas, pueden citarse a ttulo de ejemplo: la
simplificacin de la documentacin aduanera, el establecimiento de sistemas simplificados de
despacho en los recintos de los operadores, el establecimiento de un horario continuado de
despacho en el trfico areo, la utilizacin de documentos informticos o comerciales en sustitucin
de los aduaneros, etc.
En todos estos casos debe tenerse en cuenta que el proceso de modernizacin de las
Administraciones aduaneras debe ser paralelo en todos los EM o, al menos, lo ms parecido posible.
De lo contrario, podran producirse distorsiones en los flujos comerciales, que podran ir en contra
de los objetivos perseguidos con la creacin de la UA.
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5. La Eliminacin o Simplificacin de los Procedimientos Administrativos

En el marco de este Seminario se trata de establecer un inventario sobre opciones polticas y, en el
caso que nos ocupa, de opciones de poltica aduanera que se considera seran necesarias en un
proceso de integracin comercial como parte de una interpenetracin econmica.
Dentro de este escenario, se va a tratar sobre la eliminacin o simplificacin de los procedimientos
administrativos en el aspecto aduanero, uno de los ms importantes o primordial, como base de
una integracin econmica progresiva, y esto a travs de una de las reas que en el momento
actual ha llegado a un mayor grado de integracin partiendo de las bases ms dispares, de pases
que no contaban con lazos polticos previos, cual es la CE, y todo esto a travs de una experiencia
personal, cual ha sido la adhesin de Espaa, y la participacin activa en un proceso que ha
conducido a la implantacin del Mercado Interior a principios de este ao.
Haciendo una breve disquisicin histrica, es obligado referirnos al articulo 9 del Tratado de Roma
de 1957, que dispone que "La Comunidad se basar en una UA que abarcar la totalidad de los
intercambios de las mercancas y que implicar la prohibicin, entre los EM, de los derechos de
aduanas de importacin y de exportacin o de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, as
como la adopcin de un arancel aduanero comn en sus relaciones en terceros pases".
De acuerdo con el GATT, esta unin aduanera se diferencia de la zona de libre cambio, por la
aparicin de un arancel comn frente al exterior.
En 1968, la Comunidad haba llegado a completar prcticamente la unin arancelaria con el
desarme en el comercio intracomunitario y la adopcin del arancel exterior comn.
Pero pronto se vio que, en el marco de un mercado comn la unin aduanera -donde se haba
sustituido la nocin de origen por la de libre prctica en la circulacin intracomunitaria de
mercancas libre de derechos- se haca necesario armonizar diversos aspectos de la normativa
aduanera que tenan influencia sobre la percepcin de derechos e, incluso, en la aplicacin de
medidas comerciales, tales como los regmenes de perfeccionamiento activo y pasivo, zonas
francas, depsitos aduaneros, etc., con objeto de evitar cualquier motivacin a desviaciones de
trfico y garantizar a los operadores econmicos un tratamiento homogneo que eliminara los
efectos perversos de una aplicacin discriminatoria de la normativa sobre la economa comunitaria.
Por otra parte, la atribucin de los derechos de importacin como recursos propios de la Comunidad
a partir de la Decisin de 1970, exiga igualmente que la aplicacin de las normas fuera uniforme
en todo el territorio de la Comunidad.
Por ello se dieron las primeras disposiciones en forma de directivas que, si bien armonizaban en lo
principal, solo obligaban a adaptar las normas nacionales, con lo que quedaba todava muchas
diferencias en cuanto al desarrollo de las mismas.
Por otra parte, el hecho de que haba que garantizar la circulacin de las mercancas comunitarias,
especialmente con el fin de simplificar los trmites en el movimiento intracomunitario, obligaba a
introducir un sistema que supusiera una verdadera simplificacin de los trmites y una superacin
de los sistemas de trnsito internacional admitidos por todos los pases integrantes de la
Comunidad, tales como el TIR, TIF. El sistema tena que garantizar no solo la percepcin de los
derechos, sino tambin servir de base para la justificacin del estatuto de las mercancas dentro de
la UA. As, y tras ligeros precedentes, se adopta en 1969 el primer Reglamento de trnsito, que
adopt esta forma jurdica para que, en virtud de ser de directa aplicacin, no permitiera diversidad
de interpretaciones.
Este primer Reglamento que representa el primer procedimiento aduanero comn distingue entre
trnsito interno, para las mercancas comunitarias, y trnsito externo para las que no se encuentran
en libre prctica, est inspirado en un espritu de simplificacin para que el operador econmico
sienta las verdaderas ventajas de pertenecer a un mercado comn (no olvidemos que dado el
relativamente bajo nivel de la proteccin arancelaria en la CEE, los costos administrativos podan
ser en algunos casos muy superiores a dicha proteccin) y, por otra parte, se garantizaba el
cumplimiento de las formalidades, a travs de un sistema de asistencia administrativa establecido
en la propia norma.
Entre las medidas de simplificacin que se establecan en este sistema de trnsito, podemos contar
las siguientes:
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7
o Utilizacin
de un solo documento de trnsito vlido cualquiera que fuera el nmero de

fronteras que tuviera que atravesar las mercancas. o Redaccin de diversas
anotaciones, con traduccin en distintos idiomas, lo que facilitaba la labor para las
Administraciones de pases con distintas lenguas. o Uniformidad de formularios.
o Posibilidad de conceder a las empresas la expedicin y visado de los documentos sin
necesidad de intervencin de las aduanas. o Facultad de utilizar medios informticos
para la expedicin de estos documentos. o Uniformizacin del formulario de trnsito
interno y externo en un solo documento T. o Utilizacin de mismo formato, para otros
documentos necesarios tales como T-5 o documento de exportacin. o Sistema de
garantas vlido en toda la Comunidad.
Bien es verdad que parte de estas ventajas se obtenan ya en los sistemas TIR Y TIF, pero -en el
caso de tratarse de mercancas comunitarias- la mercanca debera ir acompaada, adems del
correspondiente documento de trnsito, de otros documentos que justificaron su estatuto
comunitario, y no poda hacerse uso de determinadas medidas de simplificacin. Por supuesto se
respet el uso de los procedimientos TIR, TIF y otros existentes (manifiesto renano) en los casos que
el cambio impusieron mayores cargas a los operadores.
Para no extendernos, podemos decir que en estos aos se armonizaron otras disposiciones tales
como origen (con instauracin de formularios comunes), valor, conduccin en aduana, ... etctera.
Es importante destacar que el hecho de que los EM fueron parte de los ms importantes
instrumentos internacionales aduaneros (Nomenclatura, Valor, Kioto, TlR, etctera) facilit la labor a
las administraciones aduaneras.
En una segunda etapa, se aprecia que el camino recurrido no era suficiente, en cuanto a la
armonizacin de la normativa y la simplificacin de los procedimientos.
En el primer aspecto, durante la dcada de los ochenta se realiz la tarea de sustituir las antiguas
directivas por reglamentos que, por su directa aplicabilidad, garantizaban una aplicacin mas
homognea. As se sustituyen las directivas de trfico de perfeccionamiento activo y pasivo, zonas
y depsitos francos, depsitos aduaneros, por reglamentos que van acompaados por los
correspondientes reglamentos de aplicacin que tratan estas instituciones aduaneras de una forma
ms pormenorizada.
Por otra parte, se adoptaron nuevas medidas de simplificacin, encaminadas fundamentalmente a
facilitar la tarea de los operadores econmicos, tales como la eliminacin de la obligacin de
depositar los avisos de paso en el trnsito comunitario y facilidades en el rgimen TIR.
No debemos olvidar tampoco los procedimientos simplificados contenidos en la directiva sobre
despachos de mercancas, tales como: declaraciones globales, peridicas o facultativas;
autorizacin para recibir las mercancas en lugares designados al efecto sin ser objeto de
presentacin previa de la declaracin y posibilidad de sustituir datos de la declaracin por su
transmisin a la aduana por procedimientos informticos.
Como medida de simplificacin ms importante en esta dcada, se debe resaltar el Reglamento
(CEE) n 678/85, sobre simplificacin de formalidades en los intercambios de mercancas en el
interior de la Comunidad y el 679/85, sobre establecimiento de un modelo de formulario para estos
intercambios que, entre otros objetivos, pretenda proceder a una simplificacin documental a
travs de la sustitucin de los diversos formularios comunitarios o nacionales utilizados para la
expedicin, trnsito comunitario, despacho a consumo o vinculacin a otro rgimen por un
Documento Administrativo Unico (DAU). La creacin de este documento no debera en ningn caso
poner en tela de juicio cualquier otra facilidad de las que ya se beneficiaban los operadores, ni la
utilizacin de tcnicas modernas, especialmente informatizadas, de transmisin y tratamiento de
datos.
La introduccin de este DAU se consider como un paso intermedio para la eliminacin de todo
documento en el comercio intracomunitario. Todos los problemas que pudieran plantearse se
solucionaran por medio de una mayor cooperacin administrativa.
El documento fue alineado sobre el formulario marco de la Comisin Econmica para Europa de las
Naciones Unidas. Las caractersticas del DAU eran las siguientes:
o Constaban
de 7 ejemplares
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8
Tiene todas las casillas codificadas, para superar los problemas lingsticos y de
tratamiento informtico
o Las comprobaciones hechas por un EM tienen la misma fuerza probatoria en los dems
EM que en el que las ha efectuado. Se utiliza en todos los regmenes de importacin,
exportacin, trnsito, etctera, as como para fines estadsticos
o
Con sto se haba llegado al mayor grado de armonizacin y simplificacin en el contexto de la UA,
tal como resultaba de los tratados CEE, pero en 1986 se firma el Acta Unica que preconiza que la
Comunidad adoptar las medidas destinadas a establecer progresivamente el mercado interior en
el transcurso de un perodo que terminar el 31 de diciembre de l992; este mercado interior implica
un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulacin de mercancas, personas, servicios
y capitales estar garantizada de acuerdo con las disposiciones de ese tratado. Por otra parte, el
mismo texto dispone que se armonizaran las disposiciones relativas a los impuestos sobre
consumos especficos y otros impuestos indirectos, en la medida en que dicha armonizacin sea
necesaria para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior en el plazo
previsto anteriormente.
Para dar cumplimiento a lo anterior, durante estos ltimos aos se ha realizado un trabajo
normativo y de adaptacin que no ha tenido parangn en los perodos anteriores, y que ha estado
dirigido por el establecimiento de un objetivo estratgico, cual es la supresin de los controles en
las fronteras intracomunitarias, con la fijacin de una fecha determinada (enero de 1993) y
siguiendo un programa establecido en el Libro Blanco.
Esta nueva panormica supone un cambio fundamental en la actividad aduanera, tanto en cuanto a
la supresin de fronteras interiores (hay que tener en cuenta que para Espaa, esta fecha clave ha
significado tambin prcticamente el fin del perodo transitorio, durante el cual haba que aplicar a
las mercancas comunitarias la normativa aduanera general), como a la necesidad de una absoluta
uniformidad en la aplicacin de las normas y procedimientos aduaneros frente a terceros, en unas
circunstancias en que las mercancas, tanto originarias como en libre prctica, deben circular por el
territorio aduanero de la Comunidad en condiciones compatibles a las que se dan a nivel nacional.
Por lo que respecta al aspecto interno del mercado interior, no basta con suprimir los trmites
especficamente aduaneros a cumplir en las fronteras, sino que es necesario asimismo la supresin
de las fronteras tcnicas y fiscales, que permitan la eliminacin de los controles y formalidades
ligadas al paso de las fronteras naturales.
La supresin de las fronteras fiscales ha podido ser realizada mediante el establecimiento de un
sistema transitorio para el IVA y la del rgimen de circulacin intracomunitaria de productos sujetos
a Impuestos Especiales (bebidas alcohlicas, tabacos, y productos petrolferos).
En cuanto a las barreras tcnicas se ha conseguido un grado de armonizacin en las normas
tcnicas y en otros aspectos sanitarios, fitosanitarios, etctera, que hacen innecesarios los
controles fronterizos.
Con esto se ha llegado al mximo grado de simplificacin aduanera en el trfico intracomunitario
cual es la supresin lisa y llana tanto de los controles y formalidades como la propia desaparicin
fsica de las oficinas de aduanas en las fronteras interiores.
En el aspecto externo, suprimidas las formalidades, en una Europa sin fronteras resultan ms
patentes las diferencias en la aplicacin de las normas comunitarias, en un espacio donde los
operadores pueden realizar sus actividades en cualquier parte del territorio, pero que podran verse
avocadas a soportar interpretaciones diferentes y procedimientos distintos, aparte del hecho de que
estas diferencias podran dar lugar a desviaciones de trfico perversas que pueden determinar
desplazamientos de actividades econmicas de unos Estados a otros, no en funcin de razones
estrictamente econmicas, sino de las mayores o menores facilidades de tipo administrativo.
As lo vio la Comisin cuando resalt la necesidad de una homogeneidad tanto desde el punto de
vista normativo como funcional.
En el primer aspecto, en l992, se aprob el Cdigo aduanero comunitario, que recogi toda la
normativa aduanera que antes estaba dispersa en mltiples reglamentos y directivas introduciendo,
adems, aquellas modificaciones que se revelaron necesarias para dotar a la normativa de ms
coherencia y simplificacin, y, hacindola al mismo tiempo ms completa.
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Por otra parte, se destacaba que dada la importancia que para la Comunidad tiene el comercio
exterior convena suprimir o, como mnimo, limitar en la mayor medida posible, las formalidades y
controles aduaneros y, por otra parte, con el fin de garantizar la aplicacin uniforme del Cdigo, se
prev un procedimiento para adoptar normas de desarrollo comunes, por medio de reglamentos de
aplicacin cuya elaboracin est terminndose
En el mismo sentido, se realiza una labor a efectos de que la utilizacin de los procedimientos
simplificados sea ms homognea y la gestin de algunas normativas se haga a nivel comunitario
para garantizar igualdad de trato a los operadores econmicos (por ejemplo gestin de
contingentes).
Por otra parte, se est fomentando la aplicacin de la informtica a los procedimientos aduaneros,
lo que garantizara una mayor homogeneidad, y al mismo tiempo, ofrecer ventajas de
simplificacin a los agentes econmicos entre los que se han impuesto estos sistemas de trabajo.
Desde el punto de vista funcional, hay que resolver nuevos problemas, como son los de
organizacin de las administraciones aduaneras y el reparto de competencias con las instituciones
comunitarias, que deber hacerse basndose en el principio de la subsidiaridad, segn el cual la
autonoma a nivel local solo podr limitarse en tanto en cuanto lo exija el inters comn.
Asimismo, se hacen necesarias la adaptacin de los medios de trabajo a las necesidades de una
mayor simplificacin. Esta tendr que verse compensada con un cambio en la forma de encarar la
persecucin del fraude, lo que plantea una nueva problemtica que en el marco del mercado
interior, pues slo se puede encarar, por medio de una reforzada cooperacin administrativa tanto
entre las administraciones aduaneras de los EM, como entre stas y la Comisin.
Por ltimo, no se puede olvidar que el factor fundamental para llevar a buen trmino toda esta
tarea es el humano, por lo que hay que prestar especial atencin a la formacin, tanto a nivel
nacional como comunitario, que ya se est realizando a travs del "Programa Matthaeus", que
afecta tanto a los formadores nacionales como el intercambio de funcionarios.
Concluyendo, podemos decir que la actividad aduanera debe poder cohonestar un doble reto.
Por una parte, facilitar la labor de los sectores econmicos, de manera que se agilicen los trmites
aduaneros ahorrando tiempo y dinero a las actividades econmicas normales y, por otro, estas
facilidades deben estar compensadas con una mayor sofisticacin en las actividades de reingresin
del fraude, que se hace ms fcil por el debilitamiento de los controles en frontera fruto de las
mayores simplificaciones. En este aspecto, es importante sopesar los beneficios que las economas
nacionales obtendrn de la eliminacin o simplificacin de procedimientos, con los posibles
perjuicios que para la misma economa se pueden producir de una intensificacin de las prcticas
fraudulentas.
Finalmente, cabe mencionar las dificultades que desde un punto de vista de un rea de integracin
econmica, se pueden presentar y que se pusieron de manifiesto en un seminario celebrado en
Madrid sobre la utilizacin de procedimientos simplificados, entre las cuales se destac la necesidad
de conceder a los operadores econmicos la utilizacin de estos sistemas bajo unos criterios
homogneos, lo cual no es tarea fcil, en virtud de las diferencias estructurales de las
administraciones, de los diferentes mtodos de trabajo y de la disponibilidad de recursos.
LAS EXPERIENCIAS EUROPEAS Y LA ELIMINACION DE BARRERAS ADUANERAS AL

COMERCIO EN LA INTEGRACION LATINOAMERICANA
Juan Francisco ROJAS
Secretario General Adjunto, ALADI, Montevideo, URUGUAY
I. PRESENTACION
I.
Introduccin
Este documento intenta presentar la relacin entre la integracin comercial y la cooperacin y
armonizacin aduanera refirindose, en todo caso, a la experiencia acumulada en Amrica Latina a
partir de la suscripcin del Tratado de Montevideo que institucionaliz a la Asociacin
4
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Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) hasta la presente fecha. En su desrrollo hace

referencia, igualmente, a las polticas adoptadas sobre la materia y las formas como se han
instrumentado, haciendo especial nfasis en los casos que representan el Acuerdo de Cartagena y
la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) en el desarrollo del Tratado de Montevideo
1980 que la institucionaliza.
El documento consta de cuatro secciones, dedicndose la primera de ellas a presentar, a manera de
antecedente, una breve descripcin de la evolucin del proceso de integracin en la regin. En la
segunda seccin se presentan los avances en materia aduanera y se concluye en los vnculos entre
la integracin comercial y sus exigencias en el sector aduanero.
Por su parte, en la tercera seccin se encontrar un anlisis de las barreras aduaneras que an
subyacen en la regin, que limitan no solo a la integracin comercial latinoamericana sino tambin
al objetivo de la regin de mejorar su insercin en el sistema econmico internacional.
Finalmente, la cuarta y ultima seccin, contiene las conclusiones del anlisis realizado y se delinean
algunas pautas de accin que, a juicio del autor, deberan llevarse a la prctica para contribuir a
mejorar los servicios aduaneros en la regin.
II. TRES DECADAS DE INTEGRACION EN AMERICA LATINA
El 18 de febrero de 1960 se inicia formalmente el proceso de integracin de Latinoamrica (1) con
la suscripcin del Tratado de Montevideo mediante el cual se institua la ALALC. Como su propio
nombre lo insinuaba, la ALALC persegua la constitucin de una zona de libre comercio entre sus
partes contratantes que "... se perfeccionar en un perodo no inferior a doce (12) aos, a contar
desde la fecha de su entrada en vigor".(2)
Para alcanzar tal objetivo, el Tratado provea a sus partes de un programa de liberacin que,
fundado en la clusula de la nacin mas favorecida, permitira la eliminacin gradual de los
gravmenes y restricciones no arancelarias que incidan sobre lo esencial del comercio regional en
el lapso antes indicado.
En el marco del Tratado de Montevideo y cumplidos los requisitos jurdicos correspondientes, el 26
de mayo de 1969 emerge el Acuerdo de Cartagena (3) el cual comporta en s mismo un estilo de
desarrollo consonante con el pensamiento poltico y econmico prevaleciente en la poca.
El objetivo de este Acuerdo, al ser ms ambicioso que el del Tratado de Montevideo, persegua la
constitucin de una unidad econmica plena en un perodo menor de una dcada, mediante la
instrumentacin de un programa de liberacin universal, automtico e irreversible; la adopcin de
un arancel externo comn; la puesta en marcha de un amplio programa de armonizacin de
polticas; y el establecimiento de una programacin sectorial de desarrollo industrial.
Diversas causas imputables a factores de ndole externa e interna a la regin, as como otras que se
inscriben en el propio modelo de integracin implcito en el Tratado de Montevideo, motivan a sus
partes contratantes a suscribir el Tratado de Montevideo 1980, el 12 de agosto de ese ao, que se
institucionaliza la ALADI. (4)
Con este nuevo Tratado, los once pases miembros persiguen la conformacin, "... en forma gradual
y progresiva, de un mercado comn latinoamericano" a partir del establecimiento de un rea de
preferencias econmicas compuesta por una preferencia arancelaria regional, por acuerdos de
alcance regional y por acuerdos de alcance parcial". (5)
Igualmente, el Acuerdo de Cartagena es objeto de una radical modificacin por parte de sus pases
miembros con la puesta en vigor del Protocolo de Quito en mayo de 1988, mediante el cual se
ajustan sus objetivos y mecanismos a la nueva realidad imperante en ese entonces. No obstante,
debe subrayarse que los cambios verificados en el Acuerdo, sus objetivos -algunos de ellos
alcanzados como se ver ms adelante- superan ampliamente los establecidos en los dos Tratados
de Montevideo. (6)
Por su parte, en el mbito de la ALADI, especialmente a travs de la suscripcin de distintos
acuerdos de alcance parcial se ha ido profundizando el proceso de integracin regional.
En efecto, desde finales de la dcada pasada hasta el presente se han concertado una diversidad
de acuerdos, bien de carcter bilateral o multilateral, de amplio espectro y largo alcance. Estos
acuerdos, en trminos generales, persiguen la liberacin plena del intercambio comercial y la
instrumentacin de un conjunto de compromisos que permitiran el establecimiento de diversos
4
1
estadios de integracin entre sus pases miembros ampliamente superiores al rea de preferencias
prevista en el Tratado de Montevideo 1980.
Al respecto cabe destacar, muy especialmente, el emprendimiento puesto en marcha por Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay, con la suscripcin del Tratado de Asuncin el 26 de marzo de 1991,
mediante el cual se persigue la constitucin del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) a travs de
un acelerado programa de liberacin del intercambio comercial, la adopcin de un arancel externo
comn y la armonizacin de polticas que permitan la libre circulacin de personas, bienes, servicios
y capitales entre los territorios de los pases miembros. (7)
Asimismo, en el mismo mbito de la ALADI se inscriben los acuerdos ya concertados, o en proceso
de negociacin, entre Chile y Mxico; Chile y Bolivia; Chile y Venezuela; Venezuela con los pases
centroamericanos y con los pases de la CARICOM; Colombia y Chile; Colombia, Mxico y Venezuela
(denominado Grupo de los Tres), entre otros, con los cuales se persigue o se pretendera la total
liberacin del intercambio comercial e, igualmente, la instrumentacin de otros compromisos de
ndole comercial que superan con amplitud a aquellos que se adquieren en el marco de un rea de
preferencias.
En sntesis, el panorama integracionista de Amrica Latina se presenta con una serie de
heterogeneidades, tanto en su concepcin como en su instrumentacin, que lgicamente difieren
significativamente de lo pautado originalmente en el Tratado de Roma y en lo que representa
actualmente la Comunidad Europea.
Como se ver en la prxima seccin, en funcin del grado de integracin que se persigue alcanzar
es que se determinan, como de hecho se puede comprobar las metas y procedimientos para el
desmonte y posterior eliminacin de las barreras aduaneras entre los pases miembros de un
proceso de integracin.
III. LOS ACUERDOS DE INTEGRACION Y SUS EXIGENCIAS ADUANERAS
El comnmente aceptado planteamiento multi-etapas de la integracin a partir de un rea de
preferencias comerciales hasta la unidad poltica plena pasando por la zona de libre comercio, la
unin aduanera, el mercado comn y la unin economica, lleva implcito el nivel de compromisos
que debern asumir los pases participantes en el mbito aduanero para alcanzar los objetivos que
se persiguen.
Las experiencias de Amrica Latina son muy ricas en ese sentido y de hecho, constituyen una
verificacin emprica por excelencia de la correlacin directa entre los grados de compromisos
aduaneros y las metas de integracin preestablecidas. Por lo dems, estas experiencias ponen de
relieve la importancia predeterminante de los primeros con relacin a las segundas.
En ese orden de ideas, adquiere una singular relevancia destacar, en primer lugar, el importante
legado dejado por la ALALC.
Conformar una zona de libre comercio, aunque no total, como lo postulaba el Tratado de
Montevideo 1960 exiga, sin embargo, la adopcin de un conjunto de compromisos en el mbito
aduanero que permitiese conceder al intercambio comercial la transparencia y fluidez que
contribuyese, por un lado, a consolidar efectivamente las preferencias pactadas al amparo de los
mecanismos previstos en el programa de liberacin; y, por el otro, a conceder mayor confianza a los
operadores del comercio exterior de la regin, en especial, teniendo en cuenta que la ALALC
constitua el primer emprendimiento de integracin global que se ensayaba en la regin.
Simultneamente, la adopcin de esos compromisos permitira a los estados mantener el control
que para entonces, constitua un elemento central y determinante de las polticas econmicas
llevadas a la prctica.
Desde sus propios inicios, la ALALC concedi porque as lo requera su instrumentacin, una
especial significacin a los aspectos aduaneros y es as como en el Protocolo Numero 1 "sobre
Normas y Procedimientos para las Negociaciones" suscrito simultneamente con el Tratado de
Montevideo, en la parte correspondiente al "Intercambio de Informaciones", sealaba que "Las
Partes Contratantes debern proporcionarse, .. informaciones .. sobre: .. b) legislacin y
reglamentacin aduaneras". (8)
4
2
A partir de ese mandato la Conferencia de las Partes Contratantes y el Comit Ejecutivo

Permanente, rganos de la Asociacin, adoptaron un conjunto de resoluciones que se tradujeron en
las bases del establecimiento de una plena integracin aduanera de la regin como punto inicial
hacia la conformacin de la zona de libre comercio postulada en el Tratado.
La Conferencia y el Comit legislan entonces acerca de la nomenclatura arancelaria, la valoracin
de mercancas en aduanas y la facilitacin aduanera en forma recurrente. Simultneamente,
sientan tambin las bases de una estructura institucional para la elaboracin de trabajos de
carcter tcnico y el desarrollo del proceso de negociacin sobre las materias del sector como
instancias previas a la sancin poltica que requeran las distintas decisiones que fueron adoptadas
a lo largo de los veinte aos de vida de la ALALC.
De igual manera, ambos rganos establecieron los compromisos iniciales en materia de
capacitacin de recursos humanos y la asistencia y cooperacin mutua entre los servicios
nacionales de aduanas, elementos indispensables para garantizar efectivamente el cumplimiento
de los objetivos propuestos en este campo de accin. Como se ver ms adelante, estos esfuerzos
se vieron debilitados posteriormente con la conversin de la ALALC en la ALADI.
En el discurrir de los primeros aos del Acuerdo de Cartagena -siendo ste todava cobijado bajo el
ordenamiento jurdico del Tratado-, reduce sus acciones aduaneras prcticamente a la adopcin de
una nomenclatura comn, librando en la prctica el resto de materias a las decisiones adoptadas en
el marco de la ALALC. Frente al estancamiento de sta, el que se hace pattico desde los primeros
albores de la dcada de los aos '70, deja en plena libertad a sus pases miembros las decisiones
sobre el resto de materias aduaneras, no obstante los ambiciosos objetivos perseguidos en el
contexto de la integracin comercial pautada en el texto del Acuerdo.
Esta situacin se mantiene inalterada prcticamente hasta 1989, ao en el cual el proceso andino
de integracin recibe un fuerte impulso poltico por parte de los cinco mandatarios de sus pases
miembros, que acelera el cumplimiento de las metas pautadas en el Acuerdo de Cartagena ya
modificado con base en lo postulado en el Protocolo de Quito de 1988.
En efecto, como producto de las distintas reuniones de Presidentes de los pases andinos (9) el
Proceso de integracin subregional se inicia este ao con el establecimiento de una zona de libre
comercio para cuatro de sus pases miembros, y recientemente sienta las bases de una unin
aduanera entre ellos, imperfecta en principio (10).
La aceleracin del cumplimiento de los objetivos previstos en el Acuerdo, conllev la adopcin de
un cmulo de significativas decisiones en el campo aduanero, de manera tal que las mismas hoy en
da constituyen el embrin de una armonizacin total que, salvo imponderables, deber cristalizar
antes de fines de la presente dcada.
Esos avances se refieren a la nomenclatura, la valoracin, franquicias arancelarias, regmenes
aduaneros especiales y trnsito aduanero, entre otras. Igualmente, el Grupo Andino ha venido
estableciendo, conforme a sus necesidades, un sistema institucional para facilitar la adopcin de las
decisiones polticas sobre las diversas materias involucradas en el sector.
Ese mismo sistema ha sido un valioso instrumento para incrementar la cooperacin entre los
servicios nacionales de aduanas en materia de intercambio de informacin y la capacitacin de los
recursos humanos, tema ste que ha adquirido un tratamiento muy especial al disponerse la puesta
en funcionamiento de un centro de capacitacin aduanera para todos los pases miembros.
Por otra parte, con el apoyo fundamentalmente de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo, el Grupo Andino ha comenzado a transitar la va de la automatizacin del
despacho aduanero que, de llevarse a cabo con base en un solo sistema, contribuir en forma
considerable a ampliar y consolidar las ya crecientes relaciones comerciales entre sus pases
asociados.
En el caso de la ALADI, el tratamiento de la materia aduanera dista mucho de lo antes descrito para
su antecesora ALALC y, aun ms, de lo reseado en el caso del Acuerdo de Cartagena.
Obviamente que el paso de la ALALC a la ALADI tena que afectar y postergar el tratamiento del
sector aduanero a la luz de lo postulado en el Tratado de Montevideo 1980, en el cual se prioriza la
bilateralidad cerrada frente al multilateralismo abierto promovido con el Tratado del 1960. Es
evidente que el radical cambio de rumbo concedido al proceso de integracin regional al librar su
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desarrollo a la estricta voluntad de los pases, sin plazos preestablecidos y donde el nivel de
compromiso se circunscribe exclusivamente a acuerdos cuyas caractersticas iniciales se restringan
al intercambio de excedentes y faltantes productivos nacionales, limitar sustancialmente las
acciones de los rganos de la Asociacin en el campo aduanero.
Esa nueva realidad se puso de manifiesto bajo distintas formas y diferentes modalidades: desmonte
del sistema institucional existente en la ALALC, racionalizacin de los recursos del rgano tcnico y
adopcin de tardas decisiones fundamentalmente referenciales y, de ninguna manera,
compromisorias para los pases miembros.
Hasta la fecha, en el ordenamiento jurdico de la ALADI apenas pueden registrarse dos resoluciones
importantes relativas a la nomenclatura arancelaria (adopcin de las bases NCCA y del Sistema
Armonizado, respectivamente); otras dos relacionadas con aspectos institucionales (reconocimiento
como rgano asesor del Comite de Representantes a la Reunin de Directores de Aduanas y la
creacin de la Comisin Asesora de Nomenclatura, en el mismo carcter de asesor del rgano
poltico permanente de la Asociacin); una sobre lineamentos indicativos para la armonizacin de
los regmenes aduaneros contemplados en la Convencin de Kyoto; y, finalmente, otra referida al
Glosario de Trminos Aduaneros. En tanto que las acciones de capacitacin apenas si se limitaron
exclusivamente al mbito de la nomenclatura una vez que se haca inminente su cambio de base
estructural.
A pesar de que esta situacin jurdica se mantiene inalterada, desde comienzos de la dcada
comienza a ponerse de manifiesto una tendencia que, de consolidarse en el futuro inmediato,
revertira la situacin prevaleciente en la actualidad.
En efecto, una vez que comienzan a emerger en la regin los distintos acuerdos de integracin que
se inscriben en el marco del Tratado de Montevideo 1980, y que se hace efectiva la revitalizacin
del Acuerdo de Cartagena, la ALADI, -especialmente a travs de su Secretara General-, inicia un
proceso de cambio respecto al tratamiento de la temtica aduanera. Como consecuencia, la tarea
que le es asignada a la Asociacin frente a la nueva realidad que comienza a vivir la integracin
latinoamericana, se ve beneficiada, por un lado, por la consolidacin de los regmenes democrticos
en la totalidad de los pases miembros; y, por otro, como consecuencia de la progresiva
homogeneizacin de las polticas econmicas nacionales que allanan el camino hacia la liberacin
del intercambio comercial.
La ALADI al asumir su papel como foro de la convergencia de los distintos esquemas de integracin
en la regin, disea un plan de accin en materia aduanera que procura articular los esfuerzos
parciales realizados en los esquemas mencionados. De esa forma, la cooperacin aduanera -no
obstante las caractersticas inalteradas del Tratado de Montevideo 1980- adquiere una dimensin
no explorada ya que, si bien tradicionalmente la armonizacin de sus tcnicas constitua un fin en s
mismo como parte de los objetivos de todo proceso de integracin, ahora tambin se manifiesta
como un medio supletorio ideal para la articulacin, y consecuente regionalizacin, de los acuerdos
bilaterales y multilaterales de integracin existente en Amrica Latina.
En ese contexto, la ALADI ha comenzado a reeditar, de alguna manera bajo una ptica diferente, el
papel pionero desplegado por la ALALC en el sector aduanero en el transcurso de las dcadas de los
aos '60 y '70. Y es as que con base en los lineamentos programticos de la Asociacin aprobados
por el Consejo de Ministros en su V Reunin celebrada en 1990, la Secretara General pone en
marcha un ambicioso programa de actividades que abarca, por una parte, las distintas tcnicas
aduaneras; y, por la otra, sale al rescate de la institucionalidad y la cooperacin directa perdida en
el trnsito de la ALALC a la ALADI (11).
En el mbito tcnico, la ALADI asume la responsabilidad de elaborar un proyecto sobre una versin
nica en lengua espaola del Sistema Armonizado, con lo cual pretende establecer el puesto que,
de hecho, le corresponde a los pases de habla hispana en el Consejo de Cooperacin Aduanera,
rgano rector del sector a nivel mundial. En simultneo conforma el primer banco de correlaciones
arancelarias que permite vincular en forma automtica la Nomenclatura Arancelaria de la
Asociacin (NALADISA) con los aranceles nacionales y las nomenclaturas de produccin de las
Naciones Unidas.
Por otra parte, en coordinacin con la Junta del Acuerdo de Cartagena somete a la consideracin de
los pases miembros un proyecto de normas comunes de valoracin de mercancas en aduanas
basado en el Cdigo de Valoracin del GATT. Somete tambin un proyecto de acuerdo sobre el
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trnsito aduanero internacional para el transporte por carretera y propone tambin a los pases que
hacen parte de la Hidrova Paraguay-Paran un sistema similar, el cual es incorporado al acuerdo de
alcance parcial que fuese suscrito en agosto de 1992 en Las Leas.
Asimismo, contando con el apoyo de la Comisin de las Comunidades Europeas (CCE) y de la
Secretara General de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), la Secretara General lleva a la
prctica un programa de capacitacin a funcionarios de los servicios nacionales de aduanas y, por
propia iniciativa, vincula a los operadores privados del sector a este programa. (12)
En el mbito de la armonizacin de polticas elabora un estudio sobre los regmenes aduaneros
especiales que servir de base para la preparacin del proyecto de acuerdo inicial con miras a la
adopcin de un cdigo aduanero unificado, base instrumental indispensable de todo mercado
comn.
Este programa es puesto en marcha contando con los rganos de la Asociacin: la reunin de
Directores Nacionales de Aduanas y la Comisin Asesora de Nomenclatura, previndose la
sustitucin de la primera por un Consejo de Asuntos Aduaneros y la creacin de la Comisin
Asesora de Valoracin, as como de una comisin administradora del acuerdo sobre trnsito, una
vez que sea suscrito por la totalidad de los pases miembros.
La trascendencia de este rescate institucional conlleva, como subproducto, la reactivacin de la
Cooperacin y asistencia mutua entre los servicios nacionales de aduanas y los organismos
regionales y subregionales de cooperacin e integracin vinculados con el sector.
El desarrollo temtico e institucional enmarcado en este plan de accin permiti a la ALADI
revalorizar su posicin frente al Consejo de Cooperacin Aduanera, reactivar su vinculacin con el
Convenio Multilateral de Asistencia Mutua entre las Direcciones Nacionales de Aduanas de Amrica
Latina, Espaa y Portugal, as como establecer un firme vnculo institucional con la Comisin de las
Comunidades Europeas y, muy especialmente, con la Secretara General de la OEA a travs de la
ejecucin del Programa Interamericano de Mejoramiento de los Sistemas Aduaneros para Promover
el Desarrollo del Comercio Regional.
Por su parte, el MERCOSUR constituye un grupo de trabajo con miras a determinar las acciones y
polticas que debern regir los destinos del sector aduanero en ese esquema de integracin. Sin
embargo, en razn de su vinculacin jurdica con la ALADI, le permite desarrollar acciones
coordinadamente con la Asociacin lo cual, probablemente, explique la poca divulgacin de los
resultados alcanzados por ese grupo de trabajo que continuamente se rene y est sentando las
bases requeridas para garantizar el funcionamiento, como mnimo, de la zona de libre comercio que
deber perfeccionarse el 31 de diciembre de 1994, fecha en la cual se espera adoptar el arancel
externo comn.
En sntesis, la correlacin directa entre la intensidad de la armonizacin aduanera y las metas de
integracin econmica no slo se constituye sobre la base de una concepcin terica.
La experiencia latinoamericana lleva a concluir que existen tres elementos esenciales que, de
alguna manera, limitan la automaticidad de la correlacin aludida.
En primer lugar, teniendo en cuenta la experiencia del Grupo Andino, debe resaltarse que la
conformacin de una unin aduanera imperfecta como la exhibida actualmente por ese proceso de
integracin no hubiese sido posible sin el impulso poltico dado por los Presidentes para acelerar la
consecucin de los objetivos pautados en el Acuerdo de Cartagena. Ello se pone de manifiesto en el
hecho que en los ltimos cuatro aos, los pases andinos hayan alcanzado un grado de integracin
aduanera insospechado luego de dos dcadas de letargo total.
Ese apoyo poltico combinado con la explosin integracionista ha motivado, sin lugar a dudas, el
descubrimiento de una veta distinta que brinda el sector aduanero como apoyo al proceso de
integracin regional. En efecto, tradicionalmente se considera, y se puede demostrar as, que la
armonizacin aduanera transita paralelamente a la consecucin de estados superiores de
integracin. Sin embargo, en el caso de ALADI ello no es as, sino que, por el contrario, esa
armonizacin se constituye en un medio para superar las etapas iniciales previstas en el Tratado de
Montevideo 1980 para la conformacin del mercado comn latinoamericano.
En otras palabras, la armonizacin aduanera deja de ser un fin en s mismo, para convertirse en un
medio para alcanzar estadios superiores de integracin econmica.
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Finalmente, es importante destacar que toda la reactivacin de las acciones aduaneras en el marco
de la integracin regional y subregional, cristaliza simultneamente en el contexto de polticas
econmicas que priorizan la insercin de los pases en el sistema econmico internacional sin
discriminar, consecuentemente, en favor del mercado constitudo por los pases asociados. Ello, si
bien abre un espacio para intensificar la cooperacin aduanera entre esos pases, tambin es cierto
que dicha cooperacin adquiere caractersticas distintas en virtud del modelo de aduanas esperado
para atender cabalmente a los requerimientos de las polticas econmicas imperantes en la
actualidad.
Sin embargo, an subyacen algunos obstculos que deber enfrentar la cooperacin aduanera
realizada en el mbito de los procesos de integracin y que se encuentran vinculados con las
deficiencias residuales de las polticas econmicas vigentes en el pasado; la falta de adaptabilidad o
de capacidad de asimilacin, tal vez, de algunos servicios aduaneros para enfrentar la nueva
realidad existente; y, por ltimo, la ausencia de una participacin mayor de los operadores privados
del sector en la gestin del nuevo sistema aduanero que exige la liberacin plena del intercambio
comercial.
IV. EL DESMONTE DE LAS BARRERAS ADUANERAS
Como se pudo apreciar en los captulos anteriores, de una u otra forma, la regin latinoamericana
sea por la va bilateral o bien multilateralmente, est procurando incrementar sus relaciones
comerciales a partir de la eliminacin de las tarifas y de las clsicas restricciones arancelarias que
tradicionalmente han obstaculizado el crecimiento de esas relaciones.
En funcin de ello, los distintos acuerdos existentes han adoptado un conjunto de medidas de
poltica comercial de manera de contribuir a conceder una mayor transparencia al comercio
intrarregional, y dentro de esas medidas, lgicamente, se destacan aquellas que podran tipificarse
como especficamente aduaneras.
Sin embargo, todava es fcil observar el mantenimiento de algunas barreras que impiden el libre
trnsito de bienes entre las fronteras de los pases miembros de la ALADI, as como entre los pases
signatarios de los acuerdos bi o multilaterales de integracin amparados o no por el Tratado de
Montevideo 1980.
En ese sentido, debe indicarse en primer trmino que, a pesar de los avances verificados en la
integracin regional, an se hace notable la ausencia de un conjunto de normas y procedimientos
de gestin que globalicen la actividad aduanera, con lo cual la adopcin de un cdigo aduanero
nico se encuentra muy lejana. Si se parte de la base que ese cdigo nico es prerequisito esencial
de toda unin aduanera y an ms de un mercado comn, su inexistencia se traducir en la
heterognea aplicacin de las normas pactadas en los foros polticos de los distintos procesos de
integracin, contradictorio totalmente con la uniformidad exigida para alcanzar los objetivos
postulados en esos procesos.
La adopcin de un cdigo aduanero nico es la resultante cristalizadora de la armonizacin del
sector y, para su conformacin, no slo se requiere la adopcin de normas y la uniformizacin de
procedimientos de manera parcial y continua, sino que es exigible una obligatoriedad absoluta en
tiempo y forma de la aplicacin de la normativa acordada.
Ello, entonces, lleva a analizar la forma cmo las disposiciones concertadas en los procesos de
integracin se incorporan a las legislaciones nacionales. En la regin, salvo el caso del Acuerdo de
Cartagena, las normas acordadas son, generalmente, recomendaciones o tienen un carcter
indicativo con lo cual su efectiva aplicacin queda librada a la voluntad de las partes.
Un tercer elemento en el cual se ponen de manifiesto las barreras aduaneras se localiza en la
todava ausente facilitacin del despacho, la que puede identificarse por tres vas: las deficiencias
de infraestructura; la poca generalizacin del trmite automatizado; y, la falta de adaptacin del
funcionamiento a la nueva realidad que se enfrenta.
En general, las aduanas de los pases latinoamericanos no se encuentran dotadas de elementos
modernos que permitan agilizar los pasos por fronteras ocasionando retardos en el despacho y
prdidas de las mercancas transportadas, con el consecuente efecto negativo sobre los precios de
esas mercancas.
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De igual manera, los servicios aduaneros de la regin ingresaron tarde al empleo de procedimientos
automatizados con lo cual, adicional al retardo en el despacho y sus efectos colaterales, se
desvirta la aplicacin uniforme de la normativa acordada en los esquemas de integracin y, por
supuesto, se entorpece la trasmisin de datos entre las distintas administraciones aduaneras
existentes en cada pas. Por lo dems, el proceso de automatizacin del despacho no ha sido
llevado a la prctica en forma sincronizada ni con la utilizacin de metodologas comunes, lo cual
tambin contribuir a acentuar las dificultades de trasmisin de informacin entre los servicios
aduaneros nacionales
Este ltimo caso ser verificable en el corto plazo entre los pases de ALADI que, salvo algunos
andinos, los dems han incorporado sistemas distintos entre ellos y cuya compatibilidad, en
principio, no es demostrable.
La incorporacin del despacho automatizado se vincula directamente con la actitud de los
funcionarios aduaneros frente a la nueva realidad que enfrentan y cuyos orgenes radican, por una
parte, en las polticas econmicas llevadas a la practica actualmente y, por la otra, los avances en
la liberacin del intercambio como consecuencia de los acuerdos de integracin.
Ambos elementos llevan a mencionar un cuarto bloque de barreras aduaneras que an subyacen en
la regin, cual es la necesidad de coordinar definitivamente los programas de capacitacin, en los
cuales los organismos regionales y subregionales de cooperacin e integracin pueden jugar un
papel determinante en cuanto a la captacin y ejecucin de la asistencia y cooperacin tcnica
internacional.
Ahora bien, para atacar la cantidad de problemas que se han indicado a lo largo de esta seccin y
los dems que podran mencionarse, ser indispensable institucionalizar la cooperacin y asistencia
mutua entre los distintos servicios nacionales de aduanas de los pases de la regin.
La velocidad de los cambios que se verifican en la actualidad y los requerimientos del proceso de
integracin imponen la necesidad de establecer los mecanismos institucionales que viabilicen la
cooperacin entre los servicios nacionales. Slo as se podr asegurar una actuacin uniforme
frente a problemas comunes. De manera que no se alteren ni contradigan los efectos de los
compromisos pactados en el marco de un acuerdo de integracin.
Pero ese incremento de la cooperacin interservicios no puede, de ninguna manera, restringirse a
los limites de la regin. A la luz de las realidades actuales cobra una prioridad mayor la necesidad
de extender esa cooperacin a travs de la vinculacin con servicios aduaneros de terceros pases,
en particular, de aquellos que constituyen el destino y origen fundamental del comercio exterior
latinoamericano.
Tambin en este mbito de la cooperacin debe tenerse presente el papel que desempean los
operadores privados del sector, quienes de ser meros utilizadores de los servicios estatales pasarn
a desempear un rol de significativa importancia, en especial en lo referente a la prevencin del
fraude y el delito aduanero como consecuencia de la adopcin de normas cuya aplicabilidad
depender, en gran medida, de la confianza depositada por los estados en los agentes privados.
Por ello, el vnculo pblico-privado adquiere en esta materia una significacin trascendental que, de
no concretarse, afectar en forma determinante la posibilidad de adecuar las aduanas a la realidad
que ya estn comenzando a enfrentar.
V. CONCLUSIONES
Con base en el limitado diagnstico que se presenta en este documento surgen algunas
conclusiones que bien tendra sentido incorporar a una agenda de debate sobre el papel de las
aduanas en los procesos de integracin y la forma como encarar en la actualidad comunitariamente
la problemtica que implican, por un lado, la bsqueda de una mejor insercin en el sistema
econmico internacional y, por el otro, la precipitacin de los acuerdos de integracin en la regin.
Como todo acto de integracin, la adopcin de decisiones y el asegurar su instrumentacin y
concrecin dependen, fundamentalmente, del apoyo poltico del cual dispongan las decisiones. El
ejemplo del Grupo Andino es por lo dems elocuente y evita abundar en detalles sobre el trnsito
que ahora recorren los servicios aduaneros de sus pases miembros con miras a concretar la
armonizacin reclamada por ese proceso de integracin subregional y, en particular, por los dos
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pases que concentran poco menos de las dos terceras partes del intercambio comercial que se
registra en el mismo.
Sin embargo, tambin se ha demostrado que no necesariamente la armonizacin aduanera es un
prerequisito de la integracin. Esta podr avanzar y la primera ser reclamada, pero tambin es
posible que a partir de la accin en el campo, las aduanas brinden el camino para la integracin
deseada.
En este ltimo caso se inscriben las actividades de la ALADI donde la cooperacin y armonizacin
aduanera se brinda como un terreno frtil para establecer los puntos de convergencia entre los
diferentes acuerdos de integracin concertados o en proceso de negociacin en la regin.
Precisamente la aceleracin de estos acuerdos al combinarse con las polticas econmicas actuales,
abonan ese terreno mencionado antes. El enfrentar el reto de la modernizacin de los servicios
nacionales no puede apoyarse exclusivamente en esfuerzos nacionales, sino que exige la accin
colectiva y coordinada con los pases socios en el acuerdo de integracin, pero tambin con los
principales socios comerciales extrarregionales.
La cooperacin que se propone y que, a su vez, deber conducir a un fuerte proceso de
armonizacin requerido para asegurar el cumplimiento de los objetivos del proceso de integracin,
debe manifestarse mediante la aplicacin uniforme de las normas que adopten. Nuevamente la
voluntad poltica cobra relevancia y debe hacerse realidad con la uniformidad de los procedimientos
de aplicacin e interpretacin de las normas pactadas.
La ventaja de optar por uno u otro modelo de integracin se refleja, finalmente, en la necesidad de
reducirle costos al consumidor final, lo cual se encadena con la reduccin de costos que tambin
deber beneficiar al operador del comercio exterior y as sucesivamente en relaciones ascendentes.
La modernizacin de los servicios aduaneros es un factor clave para incrementar la competitividad,
no solo para viabilizar la integracin, sino para contribuir a la ansiada mejora de la insercin en la
economa internacional. Por lo tanto, las aduanas antes que continuar actuando como fiscales del
comercio exterior, deben adquirir el carcter de facilitadoras del mismo.
Como fuera ya sealado, en este campo los organismos regionales y subregionales deben
desempear un papel coordinador y potenciador de los esfuerzos realizados individualmente por los
servicios nacionales en procura de su modernizacin, la cual no pude limitarse a los aspectos
estrictamente procesales sino que se debe prestar una especial atencin a los funcionarios que
tendrn a su cargo esa modernizacin, mediante la ejecucin de un intenso y extenso programa de
capacitacin.
Por fin, el ltimo elemento que debe mencionarse se refiere a la necesidad de involucrar a los
operadores privados del sector en toda esta problemtica como factor de garanta del cumplimiento
de los objetivos propuestos.
NOTAS
(1) El Tratado de Montevideo fue originalmente suscrito por Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay,
Per y Uruguay. Posteriormente se adhirieron Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela.
(2) Tratado de Montevideo, Artculo 2. El perodo de doce aos fue posteriormente extendido hasta el
31 de diciembre de 1980, con base en el Protocolo de Caracas Modificatorio del Tratado de
Montevideo suscrito el 12 de diciembre de 1969.
(3) El Acuerdo de Cartagena fue suscrito originalmente por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Per.
Posteriormente se adherira Venezuela y luego se producira el retiro de Chile.
(4) En virtud del carcter del presente documento se ha obviado sealar las causas que motivaron la
sustitucin de la ALALC por la ALADI. Al respecto, debe si indicarse que obra en poder de la
Secretaria General de la ALADI un conjunto de trabajos elaborados por distintos organismos
nacionales e internacionales, as como por autores independientes que versan sobre la evolucin de
la ALALC, los cuales pueden ser consultados libremente en su sede.
(5) Tratado de Montevideo 1980, Artculos 1 y 4.
(6) De igual manera, en este documento no se ha hecho una amplia referencia a las causas que
motivaron la modificacin del Acuerdo de Cartagena de 1969. Sin embargo, los interesados en
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conocer la evolucin del mismo podrn recurrir a la Junta del Acuerdo de Cartagena, la cual dispone
en su sede de una amplia documentacin sobre el particular. Asimismo, debe indicarse que en
atencin a lo dispuesto en el Protocolo de Quito y en base en el Tratado mediante el cual se crea el
Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, ste adquiere la misma jerarqua que el Tratado de
Montevideo 1980 quedando, por tanto, desligados jurdicamente ambos procesos de integracin.
(7) El acuerdo suscrito por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay figura en los registros de la ALADI
como el Acuerdo de Complementacin Econmica nmero 18.
(8) Las informaciones presentadas sobre la ALALC fueron obtenidas de la Oficina Central de
Coordinacin y Planificacin de la Presidencia de la Repblica de Venezuela (CORDIPLAN),
"Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio/ALALC" en el Foro Nacional sobre la Integracin
Latinoamericana, tomo 1, Caracas, 1971.
(9) Encuentros Presidenciales de Caracas (3 de febrero de 1989), Cartagena de Indias (25 y 26 de mayo
de 1989), Galpagos (17 y 18 de diciembre de 1989), Machu Picchu (22 y 23 de mayo de 1990),
Lima (28 de julio de 1990), Bogot (7 de agosto de 1990), La Paz (29 y 30 de noviembre de 1990),
Caracas (17 y 18 de mayo de 1991) y Cartagena de Indias (3 y 5 de diciembre de 1991).
(10)
En agosto de 1992 Per decidi apartarse transitoriamente de los compromisos comerciales,
no obstante ha suscrito acuerdos bilaterales con los dems pases miembros del Grupo Andino que
procuran la liberacin si no de la totalidad, de lo esencial del intercambio comercial con los dems
pases del Acuerdo de Cartagena.
(11)
Al respecto, vase ALADI, Acta Final de la V Reunin del Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores, Mxico, 30 de abril y 1o. de mayo de 1990.
(12)
El detalle de las acciones desplegadas por la ALADI en el campo aduanero se encuentra en "El
papel de las aduanas ante la nueva realidad del proceso de integracin" (ALADI/DNA/VII/dt 1),
Montevideo, octubre 3 de 1991.
El autor agradece los comentarios hechos por el seor Hugo Baierlein Hermida y el trabajo de
mecanografa realizada por la seora Margarita Villarnobo, ambos funcionarios de la ALADI.
Richardt VORK
Jefe de Divisin de la Comisin de las Comunidades Europeas, DG XXI Fiscalidad
Indirecta y Arancel Aduanero Comn - Bruselas, BELGICA
1. Introduccin
El tema que se me ha encomendado abordar es el del establecimiento y la gestin de una unin
aduanera. En su desarrollo, tratar de responder a las siguientes preguntas:
Qu es una Unin
Aduanera?
Cul es el propsito buscado al crear una Unin Aduanera? - En otros trminos,
cules son los beneficios derivados de una Unin Aduanera, por oposicin al
mantenimiento de las barreras aduaneras o a la creacin de una zona de libre comercio?
y o Cmo se puede crear y gestionar una Unin Aduanera?
o
Me referir especialmente al arancel aduanero comn en una Unin Aduanera pues el arancel es la
base de toda Unin Aduanera. En Bruselas, tengo el honor de estar a cargo del arancel aduanero
comn en la Comunidad Europea (CE), por lo cual se trata de un tema que conozco bien.
Sin embargo, debo decir que una Unin Aduanera basada slo en un arancel aduanero comn sera
incompleta sin contar con una legislacin aduanera comn. En la ponencia del Sr. Albert Hazeloop
se abordan los aspectos relativos a la armonizacin de la legislacin aduanera. De esta forma, al fin
de la jornada, ustedes tendrn un cuadro ms completo acerca de la instalacin y la gestin de una
Unin Aduanera.
4
9
Al describir el concepto de Unin Aduanera, hablar sobre nomenclatura; la forma de determinar las
tarifas en el arancel aduanero comn y los diversos tipos de aranceles aplicables a la importacin;
los fines econmicos de los derechos aduaneros; las razones y el mecanismo de suspensin de los
aranceles y las cuotas arancelarias; y la atribucin de los ingresos que se derivan de la recaudacin
de impuestos a la importacin.
Concluir con una descripcin de cmo se gestiona el arancel aduanero comn en la C.E. y cul ha
sido nuestra experiencia.
2. Qu es una Unin Aduanera?
El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) tiene como principio bsico que
el comercio internacional debe ser llevado a cabo sobre la base de la no discriminacin entre sus
pases miembros. Reconoce, sin embargo, que puede existir inters en proseguir la integracin
regional mediante la eliminacin de los derechos aduaneros entre pases de una regin y, en
consecuencia, contiene disposiciones especficas con respecto a las uniones aduaneras y las reas
de libre comercio.
Con base en el Artculo XXIV, prrafo 8 del GATT, una Unin Aduanera puede ser definida como un
instrumento de integracin regional mediante el cual dos o ms territorios aduaneros se sustituyen
por un territorio aduanero nico. Ello debe conducir a:
a) la eliminacin de los derechos aduaneros y otras restricciones de poltica comercial, en especial, las
restricciones cuantitativas entre las partes
b) la aplicacin por las partes de una Unin Aduanera en su comercio con el resto del mundo de los
mismos derechos aduaneros y la misma poltica comercial.
La diferencia entre una Unin Aduanera y una zona de libre comercio es que los miembros de una
zona de libre comercio no tienen los mismos tipos arancelarios "vis--vis" el resto del mundo; en
otros trminos, no tienen un arancel aduanero comn y la eliminacin de los derechos aduaneros
en el comercio entre las partes se aplica slo a los bienes que se originan en ella. En consecuencia,
en una zona de libre comercio es necesario acompaar los bienes con un certificado de origen, de
modo que se beneficien de la eliminacin de los derechos. Esto significa, a su vez, que se deben
controlar los certificados de origen y que no se puede eliminar el control aduanero entre los
miembros de una zona de libre comercio. Ello genera costos al comercio entre las partes.
Esta breve descripcin ya les habr mostrado por qu una Unin Aduanera es un instrumento de
integracin mucho ms poderoso que un zona de libre comercio. En una Unin Aduanera se puede
inclusive llegar a una situacin de integracin en la cual se deja de lado completamente el control
aduanero en las fronteras, as como todo control en las fronteras internas. La ausencia de
formalidades documentales y de procedimientos de control significa una reduccin considerable de
los costos para los productores y los comerciantes en una Unin Aduanera.
Como seguramente sabrn, en la C.E. se est experimentando esta situacin, dado que el 1o. de
enero de 1993 pusimos en aplicacin el mercado interior y eliminamos los controles aduaneros y
fiscales en las fronteras internas entre los Estados Miembros.
3. Qu objetivos se persiguen con la creacin de una Unin Aduanera?
La respuesta breve a este interrogante es: promover la integracin regional y aumentar la riqueza
de la regin.
La caracterstica esencial de una Unin Aduanera es que en ella no se aplican derechos arancelarios
entre las partes, y se aplican aranceles equivalentes a terceros pases. Por consiguiente, debemos
analizar brevemente qu es un derecho a la importacin y las razones por las cuales se los
introdujo.
3.1 Qu es un derecho a la importacin?

Un derecho a la importacin es el monto de dinero que se cobra para la importacin de bienes sin
que exista un impuesto interno equivalente sobre los bienes nacionales elaborados en un pas. Esto
significa por ejemplo, que el impuesto al valor agregado o los impuestos al consumo aplicables a los
cigarrillos pagados para su importacin no constituyen un derecho a la importacin, dado que se
aplica un impuesto similar a los productos elaborados localmente.
5
0
El derecho a la importacin no constituye un pago por servicios brindados por la administracin

aduanera. Cuando la suma cobrada corresponde a un servicio, no se habla de impuesto sino de
recargo.
Tradicionalmente, hay distintos tipos de derechos arancelarios, en especial, los derechos especficos
(por peso, por litro, o por bulto), los derechos "ad valorem", los derechos mixtos especficos y "ad
valorem". En la Comunidad, la existencia de la poltica agrcola comn ha significado la puesta en
funcionamiento de un sistema de impuestos a la agricultura, los que se determinan por la diferencia
entre el precio del mercado mundial y el comunitario. Dado que los precios fluctan, los impuestos
tambin se adaptan peridicamente.
3.2 Cules son los efectos de un derecho a la importacin?

Los derechos a la importacin tienen diversos efectos. Los ms importantes son los siguientes:
o
La proteccin arancelaria de la industria local, dado que un derecho a la importacin

incrementa el costo de los bienes importados por el monto del derecho; los
impuestos agrcolas tienen el mismo efecto;
El efecto redistributivo. Un derecho a la importacin tiene el efecto de llevar a una
redistribucin del ingreso, tanto entre Estados (en especial, si la situacin de la
demanda y la oferta en el pas importador es tal que se pueden vender los bienes
cuando el exportador reduce su precio para as obtener una reduccin en el monto
del derecho) y entre productores locales y sus clientes. Lo ltimo ocurre cuando la
situacin de la demanda y la oferta en el pas posibilita que los productores locales
aumenten sus precios de venta debido a que el costo de los bienes importados se
increment como resultado del derecho de importacin.
La fuente de ingresos para el Estado. Los derechos a la importacin constituyen
ingresos para el Estado y este aspecto puede haber sido el ms importante en
tiempos pretritos, cuando los impuestos se cobraban en cada ciudad. En la
actualidad, en muchos pases la funcin de recaudacin de ingresos es menos
importante que la funcin de proteccin arancelario.
Estos fueron los efectos deseables que llevaron a la introduccin de los derechos aduaneros. No
obstante, existen algunos efectos negativos producidos por los derechos aduaneros. Dado que
elevan el costo de los bienes importados, los derechos son un impedimento para el desarrollo del
comercio internacional y un pas que tiene bienes que exportar puede encontrar que los derechos
aduaneros de otros pases son perjudiciales para sus intereses de exportacin.
Por lo tanto, un pas puede tener que aceptar reducir sus propios derechos a cambio de un acceso
ms fcil al mercado de otros pases.
3.3 Por qu el GATT alienta la creacin de uniones aduaneras y reas de libre comercio?
La respuesta es para promover el crecimiento econmico sobre bases regionales.
El principio fundamental del GATT que reposa en la no discriminacin o en el tratamiento de la
clusula de "nacin ms favorecida" significa que la reduccin de los derechos beneficia a todos los
pases, salvo que la reduccin o la eliminacin se realice en el marco de una Unin Aduanera o una
zona de libre comercio.
Ahora bien, a escala mundial puede que no sea siempre posible avanzar mucho en la reduccin de
los derechos. Los costos de produccin, en especial con respecto a los salarios y la proteccin del
medio ambiente, pueden diferir ampliamente de una regin a otra y los pases en una zona en la
que los costos de produccin tienen un nivel similar pueden muy bien estar preparados para
eliminar los derechos entre s a fin de aumentar las posibilidades de exportacin entre las naciones
de la regin, pero no aceptar reducciones significativas de los aranceles aplicables a las
importaciones de pases de fuera de ella, en los que los costos de produccin son significativamente
ms bajos. Tales importaciones pueden constituir una competencia que haga que la industria local
no sobreviva, salvo que se mantenga cierta proteccin arancelaria y este aspecto puede tener ms
peso que el deseo de aumentar las posibilidades de exportacin a tales pases.
El mayor comercio entre los pases de una regin significa mayores exportaciones por parte de cada
uno de ellos y, en consecuencia, una mayor produccin y riqueza para la regin en su integridad.
5
1
El mayor comercio llevar inevitablemente a lazos ms estrechos entre las empresas y la existencia
de una Unin Aduanera es, por lo tanto, un elemento importante en la poltica general de
integracin.
3.4 La Unin Aduanera "versus" zona de libre comercio

La eleccin entre una Unin Aduanera y una zona de libre comercio es, esencialmente, una opcin
poltica que debe ser resuelta teniendo en cuenta el nivel deseado de integracin entre los pases
de una regin.
Si se desea una integracin econmica y poltica estrecha entre los pases respectivos, la eleccin
obvia es la Unin Aduanera.
Claramente, la existencia de un arancel aduanero comn, el desarrollo de polticas comunes y la
posibilidad de eliminar los controles aduaneros y fronterizos dentro de una Unin Aduanera llevan a
una integracin mucho ms estrecha de la que es posible en una zona de libre comercio. La CE es
un ejemplo evidente de esto.
4. Cmo se puede crear una Unin Aduanera?
Esta es una pregunta muy vasta y proceder a responderla por etapas. Empero, antes de
embarcarme en la descripcin de tales etapas, me gustara llamar la atencin acerca del hecho de
que crear una Unin Aduanera necesariamente lleva un tiempo considerable y que el xito de tal
emprendimiento requiere una preparacin cuidadosa y la determinacin de los resultados y los
plazos deseados. Puede requerirse un perodo de transicin de varios aos, durante el cual se
eliminen gradualmente los aranceles dentro de la Unin Aduanera y se aproximan gradualmente a
las tasas arancelarias hasta configurar niveles arancelarios comunes, adems de que lleve tiempo
llegar a acuerdo sobre una nomenclatura comn y tasas arancelarias comunes.
4.1 La base jurdica de una Unin Aduanera

A fin de crear una Unin Aduanera entre dos o ms Estados, tales Estados necesitan llegar a un
acuerdo, normalmente en la forma de un tratado internacional. Ciertamente, esto es lo que sucedi
cuando se fund la C.E. y se cre la Unin Aduanera. En el tratado, se estipularon las disposiciones
fundamentales de la Unin Aduanera. Las disposiciones de un tratado pueden ser de largo alcance,
con instituciones comunes facultadas para emitir legislacin de cumplimiento obligatorio a fin de
gestionar la Unin Aduanera, como es el caso en las Comunidades, o pueden limitarse a un mnimo
estricto, sin la atribucin de poderes legislativos a las instituciones de la Unin Aduanera. Un
ejemplo de ste ltimo se puede observar en el reciente tratado entre las Repblicas Checa y
Eslovaca.
4.2 El establecimiento de una nomenclatura comn

Es importante que la nomenclatura de la Unin Aduanera sea de fcil operatividad y que responda a
las necesidades que surjan, dado que se la utiliza con finalidades muy diversas.
Para nombrar slo algunas de las reas en las que la nomenclatura tiene importancia, sealara en
primer lugar las necesidades de los importadores y los exportadores de contar con una
nomenclatura eficiente que les permita una aplicacin uniforme y transparente de las diversas
polticas que dependen de la nomenclatura. Asimismo, la nomenclatura juega un papel fundamental
para las autoridades gubernamentales, dado que es la base para:
la poltica arancelaria
la recopilacin de estadsticas
o las negociaciones comerciales internacionales
o diversas polticas internas -en las Comunidades basamos en la nomenclatura la poltica
comercial comn, la poltica agrcola comn, las polticas comunes de pesca, la
poltica 'antidumping', las polticas relacionadas con la importacin de drogas y
sustancias peligrosas, los controles veterinarios y fitosanitarios y muchas otras
polticas.
o
o
Teniendo en cuenta lo anterior, resulta esencial la eleccin de la nomenclatura adecuada.

El Convenio Internacional sobre el Sistema Armonizado de Descripcin y Clasificacin de Mercancas
entr en vigor el 1 de enero de 1988 y la nomenclatura del Sistema Armonizado (SA) se transform
rpidamente en el modelo mundial de nomenclaturas aduaneras. Por lo tanto, el SA sera la opcin
natural para la nomenclatura comn de cualquier Unin Aduanera.
5
2
La nomenclatura del SA se compone de 21 Secciones. Las Secciones se dividen en 96 Captulos y

los Captulos contienen un total de 1.241 partidas de cuatro dgitos. Los primeros dos dgitos del
nmero de la partida indican el Captulo en el que ella aparece; los dos ltimos, la posicin de la
partida en el Captulo. As, la partida No. 53.08 ("Hilados y otras fibras textiles vegetales, hilados de
papel") es la octava partida del Captulo 53, que en su integridad cubre "otras fibras textiles
vegetales, fibra de papel y telas tejidas de fibras de papel", con base en una serie de partidas de
cuatro dgitos.
La mayor parte de las partidas de cuatro dgitos se subdividen al nivel de seis dgitos. Los primeros
cuatro son los de la partida de cuatro dgitos, mientras que los quinto y sexto identifican dos niveles
adicionales de subdivisin.
La nomenclatura del SA es adecuada tanto para fines aduaneros como estadsticos, puesto que
contiene lmites y definiciones claros acerca del alcance de la totalidad de los 5.019 cdigos de seis
dgitos. El gran nmero de subdivisiones significa que las necesidades esenciales relacionadas con
las diferencias en las tasas arancelarias y la informacin estadstica se cubren ya al nivel del sexto
dgito. No obstante, es posible que un pas o una Unin Aduanera aumenten el nmero de dgitos
ms all de seis y, de esta forma, creen subdivisiones adicionales, de ser ello necesario para
adaptarse a las diferencias arancelarias, los requerimientos estadsticos o asegurar la correcta
aplicacin de otras polticas.
El responsable de la gestin del Sistema Armonizado es el Consejo de Cooperacin Aduanera (CCA),
con sede en Bruselas, y se estableci un Comit Especial de la Nomenclatura de dicho Sistema,
integrado por la totalidad de las Partes Contratantes. Dicho Comit elabora recomendaciones, que
cada cuatro o cinco aos actualizan la nomenclatura del SA a fin de tomar en cuenta los cambios
registrados con respecto a los productos y el comercio.
4.3 El establecimiento de tasas arancelarias comunes

Ser preciso establecer en el tratado internacional que cree la Unin Aduanera los principios para la
determinacin de las tasas arancelarias comunes.
Es posible recurrir a varios mtodos. Cuando se fundaron las Comunidades, se decidi que, en
principio, las tarifas del arancel externo comn se equipararan con el nivel de la media aritmtica
de los aranceles aplicados en los cuatro territorios aduaneros abarcados por la institucin. En caso
de que una nueva Unin Aduanera hubiere de seguir este principio, la determinacin de los
derechos debera ser razonablemente directa, siempre que las nomenclaturas de los pases fueren
similares desde el comienzo.
Sin embargo, puede darse el caso de que el principio bsico sea demasiado simplista y que, tal vez,
sea necesario llevar a cabo negociaciones difciles.
Si bien esto es historia, a alguno de ustedes involucrado en el establecimiento de una Unin
Aduanera puede resultarle interesante escuchar cmo lo hicimos.
En las Comunidades, haba varias excepciones al principio bsico. En aquella poca, el tratado
contena siete listas de productos para los cuales se prevean disposiciones especiales para la
fijacin de las tasas arancelarias.
La Lista A contena los productos para los cuales se haban acordado tasas arancelarias sobre una
base caso por caso. Inclua a los productos qumicos, los fertilizantes, los plsticos, el papel, algunas
mquinas para la industria textil y algunas partes para aeronaves.
La Lista B contena aquellos productos para los cuales las tasas arancelarias no deban exceder el
3%. Dichos bienes eran diversas materias primas como piedra natural, minerales metlicos y
concentrados, fibras textiles y piedras preciosas sin elaborar.
La Lista C contena productos para los cuales las tasas arancelarias no deban exceder el 15% y
comprenda una amplia seleccin de productos semi-manufacturados.
La Lista D contena aquellos productos con respecto a los cuales las tasas arancelarias no deban
exceder el 15%. Abarcaba los qumicos inorgnicos.
La Lista E contena aquellos productos para los cuales los derechos arancelarios no deban exceder
el 25% y, en los casos en los cuales el arancel del BENELUX no deba exceder el 3%, dicho derecho
5
3
deba ser elevado al 12% a los fines del clculo de la media aritmtica. La Lista abarcaba algunos
qumicos orgnicos y los plsticos semi-manufacturados.
La Lista F era similar a la Lista A, dado que contena productos para los cuales las tasas arancelarias
haban sido acordadas sobre una base caso por caso. Dicha Lista comprenda algunos productos
agrcolas, como animales vivos, carne, pescado de agua dulce, manteca, vegetales, cereales,
adems de una gama de productos industriales (petrleo crudo, cera, cueros, madera
contrachapada, algunas materias primas textiles, algunos metales bsicos y sus aleaciones).
La Lista G contena una lista de productos sobre los cuales no fue posible acordar las tasas
arancelarias en forma previa a la firma y la entrada en vigor del Tratado de la CEE. En
consecuencia, tales derechos deban ser negociados con posterioridad al lmite de tiempo de cuatro
aos establecido para la conclusin de las negociaciones. Dicha Lista comprenda pescados de agua
salada, una variedad de otros productos agrcolas importantes (cereales procesados, pan, vino y
bebidas alcohlicas, minerales, productos del petrleo, madera, metales, motores y componentes
de motores de automviles y aeroplanos).
Existe un problema especial con respecto a las tasas arancelarias especficas que se determinaron,
en un inicio, en cada moneda nacional, como representativos del mismo porcentaje del valor de los
productos. Si un pas devala en su moneda en 50 por ciento, el impacto del derecho especfico en
esa moneda se ver reducido proporcionalmente, lo que puede llevar a una distorsin del comercio.
En las Comunidades, el problema se resolvi expresando las tasas arancelarias especficas en ECUs
y convirtiendo la tasa del ECU a la moneda nacional sobre la base de su valor real. Por supuesto, el
problema es que en cada pas, en trminos nominales, las tasas especficas cambian con las
fluctuaciones monetarias.
4.4 La distribucin de los ingresos generados como resultado de la recaudacin de los derechos a la importacin
Los derechos son satisfechos en el pas en el cual se despachan los bienes a travs de la aduana.
Sin embargo, dicho pas no tiene que ser el del consumo final y se ha estimado que las sumas
recaudadas deberan beneficiar no slo al pas en el que se cobran los derechos, sino tambin en el
que el importador tiene su residencia, o en el de destino final. Esto plantea el tema de distribuir las
ganancias entre los Estados que conforman la Unin Aduanera.
Existen varias formas de resolver este problema. En las Comunidades, lo hemos hecho acordando
que los derechos aduaneros constituyen recursos propios para la Comunidad en cuanto tal. En tanto
que cada pas que cobra los derechos recibe el 10% de su monto en consideracin a los trmites en
los que se ha recurrido para cobrarlos.
Otra posibilidad consistira en dividir las ganancias de conformidad con un sistema acordado,
tomando en cuenta, por ejemplo, el volumen de las importaciones de cada pas de la Unin
Aduanera o el PBI de cada uno. Inclusive, se podra controlar el lugar de residencia de los
importadores y atribuir los ingresos de cada declaracin aduanera al pas en el que ellos tienen su
residencia. Ello requerira un buen sistema de informtica.
La ventaja del sistema comunitario reside en que es de directa operatividad.
5. Cmo se puede gestionar una Unin Aduanera?
Una Unin Aduanera debera ser gestionada de manera tal de cumplir con los siguientes criterios
para funcionar adecuadamente:
garantizar la igualdad de oportunidades y un tratamiento igualitario a los agentes
econmicos
o brindar eficiencia, economa y efectividad en la administracin del arancel aduanero
comn y de las polticas basadas en l o lograr la comprensin y la aceptacin pblicas
mantener una fuerza laboral experta y bien motivada.
o
En las Comunidades, el nivel de ambicin en este sentido es alto, si bien no se cuenta con una
administracin aduanera comunitaria, sino con una situacin en la que la Comisin y los Estados
Miembros comparten la responsabilidad de hacer que la Unin Aduanera tenga xito.
5
4
Nuestro sistema de gestin se caracteriza por el hecho de que es responsabilidad de las

administraciones aduaneras de los Estados Miembros llevar a la prctica el manejo diario de la
Unin Aduanera. Son ellos quienes clasifican los bienes y cobran los derechos.
En trminos jurdicos, la competencia de modificar las tasas arancelarias y adoptar legislacin
aduanera corresponde al Consejo de Ministros, mientras que la responsabilidad de gestin fue
delegada a la Comisin, trabajando en asociacin con las administraciones aduaneras de los
Estados Miembros.
5.1 Modificaciones de las tasas de los derechos

La modificacin de las tasas arancelarias puede producirse por una diversidad de razones. Los
cambios ms importantes resultan de las negociaciones comerciales multilaterales en el GATT.
Los cambios especficos, a menudo de naturaleza temporal, se realizan bajo la forma de
suspensiones o contingentes arancelarios. Se los decide, especialmente, con respecto a las
materias primas y a los bienes semiprocesados, no producidos en las Comunidades, o producidos en
cantidades insuficientes como para satisfacer las necesidades de la industria comunitaria.
La diferencia entre un contingente arancelario y una suspensin arancelaria consiste en que el
arancel normal es reintroducido automticamente cuando se agota la cuota arancelaria, en tanto
que la suspensin no tiene lmites en volumen.
Otras razones para aplicar aranceles ms reducidos a los normales se relacionan con los acuerdos
preferenciales, sea al amparo del Sistema de Preferencias Generalizado en favor de los pases en
vas de desarrollo, o al amparo de acuerdos de libre comercio concertados por las Comunidades con
terceros pases. En dichos acuerdos, es posible aplicar tasas arancelarias reducidas sujetas a topes
y subtopes de importacin. Cuando se alcanza un tope o subtope, la Comisin y los Estados
Miembros examinan si es necesario reintroducir el derecho en su integridad.
5.2 Normas "Antidumping"

Algunas veces, a fin de estimular las exportaciones, las empresas fijan sus precios de exportacin a
un nivel menor que los aplicables a la venta en el mercado local. Esta prctica no es en general bien
acogida por los pases importadores, cuyas industrias pueden quejarse aduciendo prcticas de
competencia desleal. Las
Comunidades aplican una poltica "antidumping", en conformidad estricta con el Cdigo
"antidumping" del GATT. Ello significa que el derecho "antidumping" no puede exceder el margen
del "dumping".
5.3 Restricciones cuantitativas

Los derechos a la importacin no son siempre suficientes para evitar distorsiones en el mercado
provocadas por un exceso de importaciones. Con esta finalidad, las Comunidades aplican diversas
restricciones cuantitativas. De acuerdo con el Artculo XIX del GATT, dichas restricciones
cuantitativas se aplican en forma normal e indiscriminada, con relacin a las exportaciones de
todos los pases. El sector textil merece un tratamiento especial, en el que las restricciones
cuantitativas se aplican teniendo en cuenta el carcter del pas exportador.
5.4 El TARIC
Las Comunidades crearon un arancel integrado de aplicacin, tambin llamada base de datos
(TARIC), que se emplea en la totalidad de los Estados Miembros (E.M.), que dispensa las cosas
especiales que afectan a cada administracin aduanera de seguir constantemente la pista de los
frecuentes cambios y de la fijacin del arancel. Ello se debe a que la tasa arancelaria, es derecho
"antidumping" o las restricciones cuantitativas aplicables a un producto pueden variar
considerablemente, dependiendo de dnde procede el producto o de dnde se lo importa.
El TARIC contiene la totalidad de las tasas arancelarias aplicables a cada producto. A fin de
concretarlo, fue necesario crear subdivisiones adicionales hasta el undcimo dgito. Existen unas
15.000 subdivisiones de la TARIC, en total.
5.5 Comit de la Nomenclatura
5
5
En las Comunidades, los aspectos de clasificacin arancelaria los resuelve el Comit de la

Nomenclatura, presidido por la Comisin. Cuando se descubren prcticas de clasificacin
divergentes se plantea el tema a consideracin del Comit y el resultado normal de los debates es
una reglamentacin jurdicamente vinculante de clasificacin.
5.6 Procedimiento de reclamos

Claramente, existe un lmite con respecto a cmo se pueden resolver los temas de clasificacin
cada ao, con recurso al procedimiento del Comit.
Cuando un operador econmico no est satisfecho con una disposicin relativa a una clasificacin,
el procedimiento de reclamo normal para l es dirigirse a los Tribunales Nacionales, los que, a su
vez, solicitan al Tribunal de Justicia de la C.E. una resolucin acerca de la clasificacin correcta del
producto.
5.7 Informaciones arancelarias obligatorias (IAOs)

A fin de brindar a los operadores econmicos una mayor seguridad jurdica, las Comunidades
aplican un sistema de informaciones arancelarias obligatorias (IAOs). En este sistema, un
importador puede solicitar una decisin por escrito a las autoridades aduaneras acerca de la
clasificacin de su producto. Cuando la obtiene, puede basarse en ella y las autoridades aduaneras
estn obligadas a aplicar la clasificacin de conformidad con ella. Ello significa que los importadores
que utilizan el sistema IAO ya no temen una recuperacin de los derechos posterior al despacho.
Una IAO emitida en un Estado Miembro de las Comunidades tiene aplicacin en la totalidad de ellos.
Con el propsito de gestionar el sistema IAO, la Comisin estableci una base de datos central, en
la que se almacena la totalidad de sus IAOs y a la cual pueden acceder las autoridades aduaneras.
Se est trabajando a fin de que esta base de datos est tambin al alcance del pblico en general.
5.8 Publicaciones
Las publicaciones ms importantes de la Unin Aduanera de las
Comunidades son:
el arancel aduanero comn anual
(Nomenclatura combinada)
o los aranceles aplicables a los usuarios publicados por los Estados Miembros sobre la
base de la informacin suministrada mediante la base de datos de la TARIC o las Notas
Explicativas de la Nomenclatura Combinada o las reglamentaciones de clasificacin, y
o
el Repertorio Qumico, que clasifica unos 32.000 productos qumicos.
5.9 Capacitacin
Los funcionarios aduaneros deberan tener una adecuada capacitacin, a fin de asegurar que el
arancel aduanero comn se interprete y aplique de la misma forma en toda la Unin Aduanera. En
las Comunidades, la capacitacin se brinda esencialmente por las administraciones de cada Estado
Miembro, pero existen programas comunitarios que complementan la capacitacin nacional. El
programa de capacitacin ms importante se llama "Matthaeus", el que prev el intercambio de
funcionarios aduaneros entre los Estados Miembros y la organizacin de seminarios y talleres de
trabajo. Cientos de funcionarios participan en este programa cada ao. Adems, se organizan
talleres de trabajo especiales para atender al personal cientfico de los laboratorios aduaneros.
6. Conclusin
A travs del arancel aduanero comn, los E.M. de una Unin Aduanera tienen una vinculacin
externa comn con el resto del mundo. Cuando se asegura que la frontera externa se gestiona con
la misma eficiencia por parte de la totalidad de los Estados Miembros de una Unin Aduanera, se
posibilita adoptar el paso lgico de eliminar los controles aduaneros entre los Estados Miembros de
tal unin y, as, crear un verdadero mercado interior dentro de ella.
Esto es lo que hemos hecho en las Comunidades, luego de un arduo proceso de armonizacin, que
asegura que la eliminacin de los controles fronterizos no de lugar a dificultad alguna.
5
6
El hecho de que los bienes se puedan desplazar ahora sin intervencin aduanera alguna entre los
pases significa un mayor ahorro para la industria, el comercio y los consumidores. An, de mayor
importancia, la eliminacin de las fronteras internas es un testimonio del poderoso compromiso
poltico de trabajar juntos para enfrentar los desafos polticos y econmicos comunes. Resulta
impactante que sta sea la primera vez que Estados soberanos han deci-dieran ejercer su
soberana conjuntamente a fin de eliminar el propio smbolo de dicha soberana -el control
fronterizo. Qu mayor expresin de confianza en el futuro puede existir?
Todo esto fue construido sobre la piedra fundamental de las Comunidades: su Unin Aduanera.
Deseo que ustedes tengan un xito similar en sus esfuerzos.
INTEGRACION ADUANERA: Comentarios a la Ponencia de Richardt Vork

Ricardo FFRENCH DAVIS
Principal Asesor Regional en Poltica Econmica, CEPAL/Chile;
Ex-Director del Banco Central de Chile
El Sr. Vork presenta una didctica y completa exposicin sobre qu es una unin aduanera, cuales
son sus beneficios y cmo se administra. Explica claramente las diferencias entre una unin
aduanera (UA) con su correspondiente arancel externo comn (AEC) y una zona de libre comercio
(ZLC).
Examina temas como la determinacin del AEC en la Comunidad Europea, y la respuesta que surge
en una ZLC ante las divergencias tarifarias entre pases miembros que no han uniformado sus
perfiles arancelarios. La respuesta principal es la definicin de normas de origen.
Es interesante constatar cuatro hechos que se encuentran a lo largo de la exposicin del Sr. Vork.
Primero, la UA de la Comunidad de doce naciones recin se completa en 1993, un tercio de siglo
despus del inicio del proceso de integracin entonces de seis naciones. Segundo, la Comunidad ha
armonizado numerosas polticas econmicas; esta armonizacin es imprescindible para lograr que
la unin aduanera no sea distorsionada por divergencias en otros mbitos, sean en la poltica
cambiaria, tributaria, monetaria, u otras. Tercero, la Comunidad Europea, aunque se limita en la
actualidad exclusivamente a naciones todas de un nivel de desarrollo comparativamente alto,
contempla importantes mecanismos de redistribucin y compensacin entre los pases miembros.
Ello incluye la destinacin del 90% de los ingresos aduaneros a la Comunidad para su gestin de los
fondos, al margen del pas en que stos se recolecten. Cuarto, la Comunidad Europea utiliza
diversos mecanismos para defenderse de lo que ella considera distorsiones de los mercados. Entre
stas incluye las de su propio mercado, por ejemplo, resultantes de cosechas "anormalmente"
elevadas, frente a las cuales reacciona con restricciones parancelarias.
Estos cuatro puntos son de inters para los pases de Amrica Latina, en momentos en los cuales se
llevan a cabo profundas reformas comerciales, y se disean y aplican ambiciosos acuerdos de
integracin econmica. Todos ellos dejan lecciones a tener presentes al disear sus estrategias de
insercin activa en la economa mundial.
I.
LAS LIBERALIZACIONES COMERCIALES EN AMERICA LATINA

En el curso de los aos ochenta numerosos pases de Amrica Latina efectuaron drsticas reformas
de sus polticas comerciales. En general, las reformas han implicado una convergencia de las
polticas comerciales de los diferentes pases de la regin. Desde ese punto de vista, se ha tendido
a facilitar el desarrollo de acuerdos comerciales y el eventual establecimiento de un Arancel Externo
Comn se tornara menos complejo que lo que resultaba con la amplia dispersin que antes
exhiban los sistemas arancelarios nacionales.
Como puede apreciarse en el Cuadro 1 ( 1a. Parte / 2a. Parte / 3a. Parte) que cubre a nueve
naciones, las reformas comerciales han sido bastante generalizadas en la regin en aos recientes.
Con excepcin de Brasil y Costa Rica, que han efectuado reformas ms bien graduales, siete de los
nueve pases includos en el cuadro introdujeron reformas que pueden catalogarse de drsticas y
abruptas. En mayor o menor medida, todos los casos conllevaron el desmantelamiento de las
restricciones cuantitativas, y una rebaja substancial de los aranceles.
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Slo Chile tiene un arancel uniforme, situado ahora en 11%. Bolivia se acerca a este caso al haber
establecido slo dos tramos con un mximo de 10%. Todos los otros pases tienen un rango de
aranceles, con tasas mximas entre 20 y 40% y promedios ubicados entre 10 y 20%.
En general, involucran un cambio sustancial respecto a la proteccin arancelaria vigente antes de
las reformas y una disminucin radical de la dispersin de la proteccin efectiva. Estos cambios se
han realizado en plazos notablemente breves. Involucran todos ellos liberalizaciones unilaterales,
pues estos procesos no contemplaron negociaciones con otros pases.
La reduccin unilateral de proteccin comentada se profundiz con las concesiones recprocas que
se han concedido los pases que han estado ampliando sus acuerdos comerciales dentro de la
regin.
II. PRINCIPALES ACUERDOS DE INTEGRACION DE PAISES DE ALADI
ALADI es un marco multilateral que admite la celebracin de acuerdos parciales. Durante los aos
80 fueron negociados ms de 40 acuerdos bilaterales, todos muy reducidos en cuanto a su
contenido de desgravacin. La vigencia de stos y su contenido estn siendo renegociados
regularmente, pero su peso relativo en el comercio intrazonal est reducindose ante el surgimiento
de los acuerdos de complementacin de nuevo estilo.
Recientemente han surgido o se han intensificado tres agrupaciones subregionales. El Grupo
Andino, creado en 1969, conforme a los ltimos acuerdos, est operando desde marzo de 1993
como una zona de libre comercio. Per se retir del programa de liberalizacin en agosto de 1992 y
tiene hasta fines de 1993 plazo para reincorporarse. Mientras tanto ha negociado acuerdos
bilaterales con los dems socios que cubren la mayor parte del intercambio existente.
El MERCOSUR es un acuerdo de complementacin cuatrilateral, que apunta a la desgravacin total
del intercambio para el 1 de enero de 1995. En este momento se ha llegado a un porcentaje de
desgravacin del 68%. Existe, adems, el compromiso de tener en aplicacin un Arancel Externo
Comn (AEC) en ese mismo ao, con lo cual se convertira en una unin aduanera. Acaba de
llegarse a un acuerdo en principio sobre el AEC, que tendra los niveles de 0%, 5%, 10% y 20%. Sin
embargo, no se ha definido la distribucin de estos niveles sobre el universo arancelario.
Por ltimo, ha surgido el llamado Grupo de los Tres. Este es un acuerdo entre Colombia, Mxico y
Venezuela tendiente a establecer entre ellos un mercado comn hacia el 1 de enero de 1995. Por lo
pronto ya existe el libre comercio entre Venezuela y Colombia. Ambos pases han iniciado
negociaciones bilaterales con Mxico a fin de completar la zona de libre comercio en el curso de
1993.
Adems se han firmado numerosos acuerdos bilaterales, algunos de los cuales estn ya en
operacin. Estos comprenden:
1. Acuerdo Argentina-Chile (agosto 1990)
No contempla un programa de desgravacin automtica, sino un proceso que avanza gradualmente
mediante negociaciones sucesivas. Este Acuerdo de Complementacin (ACE) incorpora los acuerdos
comerciales anteriormente suscritos entre ambos pases. Incluye, adems, importantes
entendimientos de cooperacin en materias de integracin fsica y de facilitacin del transporte y
comercio. Tiene como objetivo ltimo el establecimiento de un espacio econmico ampliado entre
los dos pases.
2. Acuerdo Chile-Mxico (septiembre 1991)
Este ACE constituye un claro ejemplo de los acuerdos de integracin de "nueva generacin", en el
sentido de comprender un programa automtico de desgravacin para prcticamente todo el
universo arancelario, que debe completarse al 1 de enero de 1996. Prev, asimismo, la eliminacin
de las barreras no arancelarias a partir de 1992. Es decir, apunta al establecimiento de una zona de
libre comercio, pero comprende tambin compromisos en materia de coordinacin de polticas
econmicas, promocin de inversiones y cooperacin en servicios.
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3. Acuerdos Chile-Venezuela, Chile-Colombia y Chile-Bolivia

Estos acuerdos estn en distintas fases de perfeccionamiento, previndose su pronta suscripcin.
Los acuerdos con Venezuela y Colombia emulan el acuerdo Chile-Mxico en el sentido que en
principio abarcan todo el universo de productos, con pocas excepciones. El acuerdo con Bolivia, que
acaba de ser firmado en Santa Cruz, contempla la desgravacin para reducidas listas de productos.
4. Acuerdos con pases fuera de la Aladi
Comprenden uno de Venezuela con la Caricom (julio 1991). En virtud de ste, Venezuela ha
otorgado a los pases de la Caricom libre acceso a su mercado, sin exigencia de reciprocidad
inmediata. El otro es un acuerdo del grupo de los tres con el Mercado Comn Centroamericano. En
marzo de 1993 ambas agrupaciones llegaron al acuerdo de entablar negociaciones tendientes a
establecer una zona de libre comercio que comprendera todos sus pases miembros.
III. EL COMERCIO INTRAREGIONAL
El comercio intraregional creci en trminos absolutos y como porcentaje de las exportaciones
totales entre 1960 y 1981. En 1982 y 1983, en asociacin con el estallido de la crisis de la deuda,
experiment una reduccin abrupta. ALADI, de representar el 14% de las exportaciones totales de
sus once pases miembros, declin a 8% en 1985. En los aos siguientes mostr algn incremento,
situndose en US$12.2 mil millones en 1990 y con 11% de las exportaciones (ver Cuadro 2).
Es en los dos aos siguientes cuando exhibe un alza notoria, hasta US$19.3 mil millones y 17% de
las exportaciones en 1992. La composicin de este comercio es intenso en exportaciones no
tradicionales, con mayor valor agregado que las ventas al resto del mundo, y con rasgos
tecnolgicos ms innovadores.
Estos atributos tambin estuvieron presentes en el vigoroso crecimiento del intercambio de los
pases de la Comunidad Europea. El intercambio recproco fue el lder de la insercin externa de sus
pases miembros, aumentando fuertemente la participacin de este comercio en el total de sus
exportaciones. Pero como la integracin di un gran impulso al desarrollo nacional y comunitario, el
valor del comercio con el resto del mundo tambin se expandi dinmicamente. Con ello se
benefici la Comunidad pero asimismo el resto del mundo.
Este promisorio incremento del intercambio intralatinoamericano, estimula a intensificar los
esfuerzos de integracin en la regin, procurando promover la convergencia entre los diversos
acuerdos bilaterales o subregionales.
El autor agradece la colaboracin de Jan Heirman
QUE GRADO DE ARMONIZACION DE NORMAS ADUANERAS SE CONSIDERA

NECESARIO Y DE QUE INSTRUMENTOS SE DISPONE PARA LOGRAR EL NIVEL
DESEADO?
Albert HAZELOOP
Ex-Director, DG XXI (Unin Aduanera y Fiscalidad Indirecta),
Comisin de las Comunidades Europeas
1. Qu armonizacin se requiere?
No se puede esperar una respuesta categrica a esta pregunta. Si se programa una unin aduanera
y un mercado interno del tipo del de la Comunidad, es absolutamente necesaria una armonizacin
en profundidad. Por el contrario, se podra lograr un objetivo menos ambicioso mediante un
esfuerzo ms modesto en esta materia.
En una zona de libre comercio los Estados miembros retienen su autonoma con respecto al arancel
aduanero y la poltica comercial. Sin embargo, cuando el beneficio de la eliminacin de los
aranceles y las cuotas se concede slo para los bienes originarios de la zona, resulta difcilmente
concebible que cada socio tenga la libertad de aplicar sus normas de origen nacionales. En
consecuencia, se deben establecer reglas uniformes, en particular para aquellos productos en cuya
fabricacin se utilicen materiales de un tercer pas. La eleccin entre criterios estrictos o ms
liberales es esencialmente un tema poltico: o bien se desea favorecer el consumo de productos de
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9
la zona y la utilizacin de materiales "domsticos" en su fabricacin, o se pretende promover el

comercio internacional de forma ms generalizada, teniendo la expectativa de que adhieran otros
pases.
En el primer caso, el establecimiento de normas sobre origen se combina a menudo con la
adaptacin de acuerdos de procesamiento hacia el interior, referidos a aspectos tales como la
prohibicin de exonerar de aranceles a los productos vendidos en la zona (la llamada regla del "no
drawback").
En una unin aduanera, la puesta en aplicacin de un arancel externo comn implica la necesidad de
armonizar, en particular, aquellas disposiciones que determinan el monto de los derechos a pagar.
De hecho, cul sera el significado de tener derechos uniformes cuando cada socio tiene la libertad
de determinar el valor de los productos importados de conformidad con sus propias reglas?
El mismo argumento es vlido para muchos otros aspectos del derecho aduanero:
la definicin del origen para la aplicacin de medidas comunes de poltica
comercial o rgimen de perfeccionamiento activo y pasivo o la admisin temporal
o el lmite de tiempo para el pago de los derechos
o exoneraciones arancelarias de impacto econmico, como instrumentos de promocin
sectorial, por ejemplo, cientfica.
o
2. En ambas situaciones -una zona de libre comercio y una unin aduanera- es claramente deseable
armonizar las reglas, a fin de facilitar el movimiento de bienes dentro del rea, en particular cuando
no se cumple con las formalidades de exportacin o de importacin en la frontera, sino en un centro
de "desaduanamiento" en el interior del pas.
Puede ser posible instaurar un procedimiento propio con formalidades simplificadas en lugar de
utilizar el procedimiento TIR, con un sistema de garanta menos costoso (c.f.r. el procedimiento de
trnsito comn o comunitario, como se lo utilizaba hasta el 1o. de enero de 1993 en el comercio
intracomunitario y se lo utiliza todava en el comercio entre las Comunidades y los pases de la
AELC).
Adems, las formalidades relacionadas con el comercio interno se podran simplificar
sustancialmente mediante la introduccin de declaraciones de exportacin e importacin
armonizadas, preferiblemente combinadas con la declaracin necesaria para el movimiento de los
bienes (c.f.r el llamado documento administrativo nico utilizado por la Comunidad, as como por
los pases de la AELC).
Segn ya se seal en la comunicacin general sobre integracin, el funcionamiento de un mercado
interno sin fronteras al interior requiere un sistema aduanero que asegure la aplicacin adecuada
de la totalidad de las reglas comunitarias relacionadas con la importacin y la exportacin de
bienes y con la igualdad de competencia entre empresas.
En otros trminos, la unin aduanera europea debera funcionar de la misma forma homognea en
que lo hace un servicio aduanero nacional.
Para alcanzar tal objetivo, se requieren leyes aduaneras uniformes. Idealmente, la uniformizacin
debera ser tan completa como para que los Estados miembros no tengan razn para promulgar
disposiciones legales propias adicionales que puedan arriesgar la uniformidad requerida.
No obstante, la mencionada comunicacin recuerda que an la existencia de un cuerpo completo
de leyes de aduanas no garantiza la operacin perfecta de una unin aduanera. En particular, la
circunstancia de que la responsabilidad de su puesta en aplicacin recaiga en cada administracin
aduanera nacional da lugar a problemas serios en el campo de la gestin.
3. Instrumentos adecuados para lograr la armonizacin
Dejando de lado las reglas de origen que se establezcan normalmente en un acuerdo especfico de
libre comercio, es posible utilizar diferentes instrumentos en el proceso de armonizacin.
Indudablemente, la Convencin de Kioto (1973), concertada a iniciativa del Consejo de Cooperacin
Aduanera con la finalidad de tender a la armonizacin y la simplificacin mundiales del derecho
aduanero, es un instrumento til. Diversos anexos a la Convencin, que pueden ser aceptados en
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forma separada a discrecin de cada Parte Contratante, describen los procedimientos aduaneros
tradicionales.
El alcance de la armonizacin realizada es bastante limitado, dado que las reglas se califican a
veces como normas (disposiciones compulsivas), y a veces como prcticas recomendadas. Adems,
un anexo puede abrir la opcin de elegir entre disposiciones alternativas.
Sin embargo, al aceptar uno o ms anexos a la Convencin los miembros de una unin aduanera
podran lograr una armonizacin parcial entre s.
En lo que tiene que ver con la Unin Aduanera Europea, la Comisin realiz un primer intento para
lograr la armonizacin mediante una serie de recomendaciones aprobadas a co-mienzos de los aos
sesenta.
Dado que dicho instrumento no tiene fuerza compromisoria, sus resultados fueron desalentadores.
En consecuencia, se deba lograr la armonizacin por medio de reglamentaciones o directivas. La
mayora de los Estados miembros preferan claramente la utilizacin de las directivas, como
instrumento ms flexible que les permita operar los cambios necesarios en su legislacin nacional
de manera armnica.
Sin embargo, debido a su naturaleza especial, el procedimiento comunitario de trnsito tena que
basarse en una reglamentacin. De hecho, las reglas aplicables al movimiento de bienes a travs
de los territorios de dos o ms Estados miembros tenan que ser estrictamente las mismas en cada
uno de ellos: inclusive, disparidades menores -que seran inevitables al transponerse una directiva a
la legislacin nacional- podran potencialmente daar la operacin de trnsito.
De modo similar, el sistema de valoracin y las reglas de origen fueron establecidas mediante una
reglamentacin.
Por ltimo, cuando la Comunidad decidi establecer un Cdigo Aduanero Europeo sobre la base de
la armonizacin ya lograda, la eleccin del instrumento no caus problemas. De hecho, la
experiencia recogida durante ms de tres dcadas demostr que, debido a su aplicabilidad en
forma directa en todos los Estados miembros, la reglamentacin era el instrumento ms apropiado
y efectivo para asegurar una verdadera armonizacin.
ESTABLECIMIENTO Y GESTION DE UNA UNION ADUANERA: Comentarios a la Ponencia

de Albert Hazeloop
Gustavo MAGARIOS
Ex-Secretario Ejecutivo de la Asociacin Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC)
Lo primero que habra que destacar de la ponencia del Seor Hazeloop es la afirmacin de que es
absolutamente necesario armonizar en profundidad las legislaciones aduaneras cuando se trate de
un mercado comn que tenga los alcances y caractersticas del de la Comunidad Europea. Salvando
obvias diferencias de tamao, poder econmico y situaciones relativas, puede concluirse en que
ese es el caso del MERCOSUR, pues el Tratado de Asuncin se afilia a la concepcin tradicional de la
integracin por la va de un mercado comn y an de una unin econmica. El hecho de que se
vaya mucho ms all del mero propsito de ampliar mercados y estimular el crecimiento por medio
de la intensificacin del comercio recproco determina que haya que proceder con cautela al
pretender aplicar los modelos y criterios de la doctrina clsica del comercio internacional a la
realidad latinoamericana. Con respecto a sta, en materia de integracin, pierde cierta consistencia
el dualismo creacin-desviacin del comercio y adquieren mayor relevancia consideraciones
geopolticas por un lado y objetivos ms generales de bienestar econmico, prosperidad social y
justicia distributiva por el otro.
El Tratado de Asuncin decide constituir un mercado comn que implicar la vigencia absoluta de
las cuatro libertades de circulacin: bienes, capitales, personas y servicios. La Unin Aduanera (UA)
ser el molde tcnico-jurdico que sustentar el funcionamiento del mercado comn,
complementada con la aplicacin de otros instrumentos, como la adopcin de una poltica
comercial comn y la coordinacin macroeconmica y sectorial. Entre las polticas a coordinar estn
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las de comercio exterior y las aduaneras. La poltica comercial comn externa exigir la
concentracin de poderes de negociacin, y en cierta medida de capacidad decisoria en rganos o
mecanismos conjuntos, as como el manejo de instrumentos comunes, entre ellos y principalmente
el sistema arancelario respecto de terceros pases. Asimismo, los Estados Partes se han
comprometido a armonizar las legislaciones en el grado requerido por el proceso de integracin.
Existe, pues, un mandato concreto para que se proceda a una amplia y profunda armonizacin de
legislaciones aduaneras y de otros sectores importantes para el proceso. Ese mandato fue
confirmado por el cronograma de Las Leas y se refleja en la temtica que aborda el Subgrupo
tcnico respectivo: nomenclatura comn, regmenes especiales, prcticas desleales de comercio,
promocin de exportaciones, zonas francas y reas aduaneras, etc.
Dado lo que antecede, la aseveracin del Seor Hazeloop en cuanto a que la UA europea debe
funcionar en la misma forma homognea que un servicio aduanero nacional sera trasladable con
sentido finalista al MERCOSUR. Un pionero de la integracin latinoamericana y excelente tcnico
seal hace aos que sin el concurso de una administracin modernizada y regmenes aduaneros
armonizados no habra proceso de integracin regional que concretara sus objetivos.
Descontando que para el fin del perodo de transicin se haya completado la liberacin comercial,
como es sumamente probable, la creacin y funcionamiento de la UA del MERCOSUR plantea
acciones principalmente en tres campos: el arancel externo comn (AEC), las regulaciones
aduaneras y la capacitacin administrativa y profesional de los servicios respectivos. Con respecto
a este ltimo aspecto, casi habra que afirmar que sera necesario aplicar una nueva concepcin
que supere el tradicionalismo resistente a las reformas caracterstico de las burocracias aduaneras
latinoamericanas. Podra recordarse, como ejemplo, la oposicin que en algunos pases gener la
sustitucin de los derechos especficos por los "ad valorem"; las demoras en adoptar la
Nomenclatura Arancelaria de Bruselas (NAB) en las tarifas nacionales (la ALALC tuvo un papel
importante en la concrecin de este objetivo al requerir un mismo lenguaje aduanero para las
negociaciones y elaborar despus la NABALALC); y el escaso progreso logrado en largos aos de
trabajos destinados a promover la armonizacin de instrumentos y polticas en el sector. Sin duda,
el MERCOSUR tropezar con dificultades similares cuando comience el proceso decisorio en la
materia. La capacitacin de los servicios y la adopcin desde el comienzo de la UA de criterios e
instrumentos tcnicos de avanzada sobre la base de las recomendaciones del Consejo de
Cooperacin Aduanera de Bruselas y la experiencia de la Comunidad sera una accin muy
recomendable.
1. Arancel Externo Comn
El AEC define el modelo econmico de una UA. Por ello es aconsejable, como ocurri con la
Comunidad de Seis en Europa, que la fijacin del mismo sea simultnea a la suscripcin de un
tratado de integracin. Esta es, por otra parte, una forma de probar que se respetan las normas del
GATT en cuanto a que del sistema multinacional no resulte una proteccin arancelaria mayor que la
que rega en sus miembros anteriormente. Sin embargo, en el caso del MERCOSUR existen ya
ciertas bases de definicin que tienen en cuenta los criterios ms aceptados de la teora de las
uniones aduaneras. Est acordado que el AEC no debe obstaculizar, sino ms bien promover,
mejorando la productividad mediante la competencia en el interior del mercado comn y la de
bienes extranjeros facilitada por una mesurada proteccin arancelaria, la apertura global de las
economas involucradas. Ello asegurara la racionalidad del AEC: escala dispersin (tres niveles de
alcuotas) y un tope tarifario (20%) notablemente inferior a los histricos de los aranceles
latinoamericanos. Inclusive se lleg a proponer un arancel nico de nivel relativamente bajo. En
este estado actual de las negociaciones y dada la filosofa neoliberal que impregna el MERCOSUR,
estara descartada la adopcin de un sistema arancelario selectivo con opciones de dirigismo
gubernamental sobre la base de polticas industriales y comerciales deliberadas. Con toda
probabilidad, el AEC que se convenga finalmente no ser aplicado en un solo acto, pues ya se han
convenido en principio excepciones hacia arriba (35%) para ciertas ramas industriales, pero al
parecer no de carcter general, sino por pas, lo cual podra multiplicarlas. Estas pre-decisiones
generan incertidumbres acerca de la real naturaleza del futuro AEC. Si se admiten transitoriamente
niveles mayores que los comunes podran plantearse requerimientos para aplicar excepcionalmente
aranceles menores a los establecidos. El tope del 35% es meramente convencional y podran surgir
aspiraciones de niveles ms altos con el argumento de que el coste oneroso recaera sobre el pas
que recurriese a la medida. Se contrara el modelo de tarifa para un sistema econmico abierto, es
decir, una poltica comercial y una poltica industrial orientadas hacia una proteccin mnima y una
no dispersin o muy escasa dispersin a fin de lograr la natural asignacin de recursos mediante el
mayor equilibrio posible de los precios relativos. El encarecimiento de la importacin de los bienes
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exceptuados (se presume que no sern slo finales, sino que comprender ciertos insumos) a
travs del efecto tarifa, y el de los domsticos, a travs del efecto proteccin, generaran impuestos
implcitos a las exportaciones de mercancas en las que se utilicen esos materiales, con lo cual se
ira a contramano del objetivo de "incentivar la competitividad externa" consignado en el Tratado de
Asuncin con referencia al AEC.
Falta saber si el AEC ser el instrumento principal de la poltica comercial comn o si sta ltima
contar con un arsenal de dispositivos utilizables para sus fines, o sea restricciones cuantitativas y
otras barreras no arancelarias, impuestos compensatorios para prevenir y castigar prcticas
desleales de comercio (existe un mandato especial a este respecto y se ha avanzado en la
formulacin de medidas), exoneraciones arancelarias para compras de estado o fines
promocionales, tarifas ms protectoras para industrias infantes, etc. Tericamente, el AEC del
MERCOSUR debera ser utilizado en un mercado comn como variable para equilibrar balanzas de
pagos, preservar o crear empleos o contrabalancear los efectos de derechos elevados en otros
pases.
2. Administracin aduanera comn
La concepcin integradora que se ha esbozado al principio y la complejidad de la UA del MERCOSUR
orientan hacia la adopcin de una administracin aduanera comn ms que a una coordinacin, por
estrecha y efectiva que fuere, de las aduanas nacionales. Es cierto que la historia de las uniones
aduaneras muestra ejemplos (el "Zollverein" alemn en su primera etapa es uno de ellos) en que
los servicios nacionales mantuvieron su independencia y actuaron con autonoma funcional. Pero la
dispersin administrativa que se da en el MERCOSUR obligara a concentrar el manejo del AEC, y de
la UA en todos sus aspectos, en algn tipo de rgano o mecanismo comunitario. Para que no se
produzcan desvos y distorsiones en las corrientes comerciales y no se alteren las condiciones de
competencia es menester que los efectos de la tributacin aduanera sean rigurosamente iguales,
como lo seala el Seor Hazeloop, en todo el espacio de la UA. Eso, adems de requerir una
definicin comn del valor en aduana genera problemas de control legal y operativo que tendran
que ser centralizados en rganos competentes. Por lo dems, un componente principal del
funcionamiento de una UA es el referente a la distribucin de las rentas originadas en el AEC, si
tales fondos no son destinados, como ocurre con la CE, al financiamiento del sistema. En el caso del
MERCOSUR el problema es importante, pues existir una multiplicidad de puntos de ingreso para las
importaciones desde terceros que competirn entre s a lo largo de una extensa frontera martima y
terrestre. Un pas, el paraguay, debido a su mediterraneidad, se convertir prcticamente en un
enclave del MERCOSUR (su participacin en la frontera externa se limitar a Bolivia, a su vez un
pas mediterrneo), con lo cual, de adoptarse el criterio de reparto por punto de ingreso se
producira una virtual anexin arancelaria de dicho pas, que se vera excluido de los beneficios de
la renta aduanera comn. A su vez, el Uruguay constituye un destino marginal para las cargas
transatlnticas (contrariamente a la
Argentina y Brasil no tiene fronteras terrestres con terceros pases), lo que influira para su
desaduanamiento en puerto argentino o brasileo de las mercancas destinadas a su mercado.
No se trata, pues, de una cuestin simple de competencia de eficiencias portuarias, sino que
intervienen otros factores. La distribucin de rentas en relacin con la poblacin, que tiene
antecedentes histricos en Europa y en los Estados Unidos, no parece a primera vista equitativa y
la aplicacin del tercer criterio clsico, el del destino final de la importacin, exigira complejos
dispositivos administrativos centralizados.
Por lo anterior, se percibe que el funcionamiento de la UA del MERCOSUR exigir al armado de una
administracin aduanera conjunta sumamente compleja y una orientacin direccional (dictado de
regulaciones y creacin de mecanismos nuevos) para el manejo del sistema.
3. Legislacin aduanera
En una UA, el conjunto de normas legales y reglamentaciones relativas a la importacin y
exportacin de mercaderas cuya aplicacin est a cargo de las aduanas (definicin del Consejo de
Cooperacin Aduanera de Bruselas) debe ser concebido como un sistema uniforme y general. La
libre circulacin de mercaderas, condicin "sine qua non" de una UA, slo podr ser total e
irrestricta si en los hechos se conforma un territorio aduanero nico en sustitucin de los territorios
aduaneros nacionales. Aun cuando, como es previsible que suceda en el MERCOSUR, no se logre
establecer en la primera fase un AEC total, es recomendable que se adopten normas comunes que
definan con precisin la estructura y organizacin de la administracin aduanera, reglamenten la
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aplicacin de los diversos regmenes especiales, establezcan con rigurosidad el tipo de gravmenes
a la importacin y sus mtodos de valoracin, conformen un sistema efectivo de control de la
legalidad precisando la naturaleza y consecuencias jurdicas de las infracciones aduaneras y
atiendan otras cuestiones de similar importancia. No est dems destacar la conveniencia de que la
fijacin y puesta en vigor del AEC y la armonizacin de las legislaciones aduaneras tengan
desarrollos paralelos. Un retraso en lo concerniente a esta ltima facilitara la creacin de
distorsiones a la competencia en el mercado comn y dificultara enormemente tanto la aplicacin
del AEC como el libre cambio en el interior del sistema. Por ello, aun en mecanismos ms flexibles
como el de la zona de libre comercio, no puede prescindirse de una armonizacin bsica de normas
e instrumentos aduaneros.
En Amrica Latina, la ALALC tuvo que emprender trabajos en este campo, que se iniciaron con la
adopcin de la NAB como patrn para las negociaciones y los registros estadsticos, prosiguieron
con la elaboracin de una nomenclatura comn (NABALALC) y la adopcin de una misma base de
clculo de los derechos "ad valorem" (Definicin del valor de Bruselas), y se complementaron con
estudios y proyectos concernientes a los regmenes aduaneros especiales y de exoneracin o
reduccin de gravmenes a la importacin, definiciones de trminos e instrumentos (Glosario
Aduanero) y elaboracin de un Cdigo Aduanero Uniforme.
Si bien en varios casos no se lograron decisiones concretas, los avances tcnicos determinaron una
progresiva compatibilizacin de instrumentos. El AEC del MERCOSUR se beneficiar de este proceso
anterior de racionalizacin tarifaria, as como de la adopcin en el marco de la ALADI del Sistema
Armonizado en vas de utilizacin mundial. La UA obligar a retomar esa tarea de armonizacin, o
mejor, de uniformizacin, con especificidades parecidas.
Los temas tratados en la ALALC volvern a tener actualidad. El Mercado Comn Centroamericano,
en su primera etapa, a impulsos de la CEPAL lleg a adoptar un Cdigo Aduanero Uniforme, lo cual
constituye a su vez un valioso antecedente regional.
Una primera y urgente tarea consistira en uniformizar los instrumentos aduaneros en su aspecto
tcnico- formal, es decir elaborar modelos comunes. El ideal sera crear nuevos instrumentos en vez
de proceder a la engorrosa labor de compatibilizar las diferencias existentes en los regmenes
nacionales, procedimiento ste que abrira el cauce para la expresin de nacionalismos
burocrticos. La exigidad de los plazos con que se cuenta para establecer la UA no permite el
natural forcejeo de las aduanas para imponer sus propias modalidades. El anlisis crtico de los
documentos y formalidades vigentes ayudara quizs, al ser contrapuestos a los sistemas
avanzados de otras reas, a facilitar la uniformizacin requerida. Por lo dems, esta uniformizacin
debera estar presidida por el propsito de simplificar documentos y disminuir trmites obligatorios
para los actos de comercio transfronterizos. Numerosas disposiciones y exigencias operativas han
perdido razn de ser por cambio de las circunstancias que motivaron su aplicacin, pero sobreviven
por inercia burocrtica. La UA ofrece una excelente oportunidad para desbrozar la funcin aduanera
de prcticas obsoletas. Tanto el Consejo de Cooperacin Aduanera de Bruselas, como la CE en el
marco de la consolidacin y perfeccionamiento de su mercado comn, pueden contribuir
grandemente en esta tarea de adoptar declaraciones e instrumentos nicos y modernos.
Los flujos de mercaderas que se importan libres de gravmenes en pases del MERCOSUR como
resultado de acuerdos de alcance parcial suscritos en el marco de la ALADI se ven frecuentemente
entorpecidos por sensibles fallas de los sistemas aduaneros. Igual cosa ocurre en el Grupo Andino.
Casos tpicos en esta materia, ms all del error, el capricho o la corrupcin que suelen
manifestarse en las aduanas, son los concernientes a las exigencias y controles de los vehculos de
transporte terrestre, aunque se haya avanzado considerablemente en la homogeneizacin de los
requisitos respectivos. Tambin el control de normas tcnicas y sanitarias constituyen, como ha
ocurrido en Europa, impedimentos serios para la eliminacin de los puestos aduaneros en las
fronteras interiores del mercado comn, que constituira un ideal para una UA. Ello indica que las
tareas de armonizacin legal en diversos sectores deben ser llevadas a cabo sincronizadamente
como nica forma de asegurar la vigencia del mercado libre.
Resuelta en los hechos la estructura formal del AEC (Sistema Armonizado y gravmenes "ad
valorem") urgir convenir definiciones y conceptos comunes bsicos; normalizar y unificar los
documentos aduaneros y extraaduaneros utilizados en las operaciones de comercio exterior;
unificar los regmenes especiales (zonas francas, puertos francos o libres, regmenes de efectos
equivalentes, depsitos aduaneros, trnsito, circulacin de muestras con valor comercial y de
moldes y matrices, trficos de perfeccionamiento activo y pasivo, transporte multimodal y
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contenedores, regmenes portuarios para el movimiento de mercancas, facilitacin para el turismo

de extrazona, etc.), as como los aspectos de tributacin interna asociados al arancel o de efectos
equivalentes, y los reglamentos vinculados directamente al comercio exterior (normas tcnicas y
sanitarias, seguros, marcas y patentes, reglas de origen).
Como se ve, si por un lado es indispensable una amplia uniformizacin de instrumentos y una
profunda armonizacin de legislaciones, por el otro se trata de una labor sumamente compleja y
minuciosa, que debera ser acelerada para preservar el normal funcionamiento del mercado comn
en formacin.
ESTABLECIMIENTO Y GESTION DE UNA UNION ADUANERA: Aspectos de la Gestin
Declan KEARNEY
Consultor Internacional con sede en Dubln, IRLANDA
1. Introduccin
La palabra gestin es una palabra capciosa. Es preciso prestar atencin y aclarar su significado
antes de entrar a considerar los aspectos de la gestin de una Unin Aduanera (UA). La acepcin
comn de gestin que la define como el "lograr que otras personas hagan las cosas" (si bien de
gran utilidad para "el gerente") es demasiado simplista para nuestros propsitos. Incluso una
definicin ms reciente muy utilizada para describir la gestin pblica, que dice que la gestin
pblica es el "lograr que otras organizaciones hagan las cosas", es demasiado general y por lo tanto
no nos resulta de mucha utilidad. Las dos definiciones suponen que esas "cosas" que hay que hacer
han sido determinadas o pueden determinarse sin demasiado problema y que la "gestin"
simplemente consiste en asegurar que se hagan esas cosas. Ojal fuera tan simple! En el mundo
real no siempre es tan claro qu "cosas" hay que hacer, ni tampoco qu es lo que hay que gestionar
ni cmo gestionarlo. En el mundo de la gestin reina la confusin.
Por supuesto que tambin tenemos a aquellos que ven a la gestin como un grupo, altos mandos o
directores. En este sentido hablamos de organizaciones que tiene una buena o mala direccin, o
hablamos de que ciertas decisiones deben ser tomadas por parte de la direccin mientras que las
otras deben quedar para quienes estn ms abajo en el escalafn. El uso de la palabra
"escalafn"da la idea de jerarqua. Es acaso la esencia de la gestin?
En realidad no importa cmo se defina la gestin, lo que s importa, sin embargo, es que todos
podamos estar de acuerdo en una definicin comn a los fines de este trabajo. Yo, de lo que estoy
hablando es de un proceso, no de una cosa. Estoy hablando de un sistema total, no de un nico
sector o departamento. Estoy hablando, y quizs esto sea lo ms importante, acerca de la
responsabilidad para la efectividad de un sistema total. Probablemente se sientan tentados a decir
que se trata de una definicin demasiado amplia o demasiado vaga. Yo respondera que sin una
definicin de ese tipo cualquier iniciativa a gran escala para cambiar o mejorar con suerte durara
poco tiempo y, sin ella, sera contraproducente.
Para sealar algunas de las complejidades de la gestin y de las capacidades requeridas, pasar a
describir un estudio de investigacin que realic para la Comisin de las Comunidades Europeas
(CCE) sobre las adaptaciones que se requeran en las administraciones aduaneras de los doce
Estados Miembros (EM) para que 1992 fuera un xito. En otras palabras, el objetivo del estudio
consista en asesorar a la Comisin en la forma cmo gestionar la transicin de los doce, cada uno
con sus propios controles fronterizos, a un sistema sin controles fronterizos internos y una frontera
externa comn.
En trminos organizativos, el estudio inclua por lo menos 13 administraciones diferentes, unas
130.000 personas y unos 2.000 puestos fronterizos. El servicio de aduanas de la Comunidad
recauda 1/3 del presupuesto de la Comunidad por concepto de aranceles y gravmenes y es
multifuncional. Este trabajo explicar el enfoque que se adopt para el estudio, los hallazgos, las
recomendaciones que se hicieron y su aplicacin desde la perspectiva de Irlanda.
Mientras que la campaa publicitaria para la introduccin del Mercado Comn hizo parecer que la
integracin requera simplemente una rutina ms que un problema tcnico de implantacin, la
realidad es que los cambios requeridos van a ir hasta el propio corazn de la definicin de la futura
forma de la Comunidad. El mito de "completar" el Mercado Unico para fines de 1992 finalmente se
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ve tal como es. El Mercado Unico no se "complet" en esa fecha mgica. La fecha lmite de 1992
significaba no solamente la eliminacin de los controles fronterizos entre los estados miembros,
sino un gran proceso de reorganizacin para crear, en el ms largo plazo, un servicio integrado y
coordinado que, de todas formas, funcionara sobre una base ampliamente descentralizada. Pero
retrotraigmosnos a los das temerarios de 1990, cuando todava faltaban tres aos para alcanzar
la fecha mgica y por lo tanto reinaban la esperanza y el entusiasmo.
2. El enfoque del estudio
El estudio se llev a cabo durante el primer semestre de 1990. En ese momento, la idea de 1992 y
de una Europa libre de aduanas era noticia de primera plana. Toda Europa saba de este plan
ambicioso. Desde ese punto de vista, el estudio contaba con el beneficio de una comprensin
amplia de lo que se quera lograr. Tambin, por supuesto, haca ms de 20 aos del establecimiento
de la UA de modo que, en ese sentido, el estudio tena la ventaja de una tradicin cooperativa de
larga data. De hecho, en trminos de integracin, los servicios aduaneros europeos eran los que
ms camino haban andado en comparacin con otros servicios comunitarios.
Como en la mayora de los estudios de investigacin, ste cont con un comit directivo. Estaba
compuesto por funcionarios de la Comisin. Tenamos un equipo para el proyecto en el que
participaba yo mismo con otras dos personas (una de ellas Albert Hazeloop), y se haba nombrado a
un representante de cada EM para responder a un cuestionario. Ese representante iba a ser el
contacto del equipo con el EM en cuestin.
El estudio comenz con una visita a cada EM para explicar los objetivos y el contenido de un
cuestionario que procuraba informacin bsica. Los resultados obtenidos del cuestionario fueron
presentados a los representantes designados por los EM que asistieron a una reunin en Maastricht
en la que se discutieron los datos y se plantearon preguntas acerca de los problemas de la
aplicacin de las ideas para el Mercado Unico. Una pregunta result ser la pregunta clave como gua
del estudio y fue la siguiente: "cmo sabe usted si su servicio aduanero es efectivo?" La razn por la cual
sta result ser una pregunta clave fue que, durante bastante tiempo despus de haber sido
planteada, nadie lograba responderla. Cmo se sabe en qu consiste un servicio aduanero
efectivo? Es el que facilita el despacho rpido de mercancas? Es aquel que detecta la mayor
cantidad de fraudes? Es el ms sofisticado en el rpido ingreso de datos en el sistema? El que
detiene e inspecciona fsicamente todas las mercancas? Al comienzo del estudio esta pregunta
desconcert a los expertos aduaneros.
Una explicacin posible para este aparente vaco quizs se deba a la "cultura" del servicio pblico.
A un nivel algo simplificado y extremo, podemos considerar a los sectores pblico y privados en los
siguientes trminos:
Dimensin
Sector Pblico
Sector Privado
Proceso
Centro de atencin
Administracin
Procedimiento /conformidad/ ley
insumos
subordinada
supuesto estable
aplicacin de reglas
no conocido
jerarqua
Gestin
Resultados /objetivos/ utilidades
productos
responsable
cambiante/ innovador
utilidades
conciencia de costos sistema mixto
Actitud
Medio
xito
Costo
Sistema
Al contrastar las diferentes dimensiones de los sectores pblico y privado resulta algo ms fcil
entender por qu surgi la dificultad para contestar una pregunta acerca de la efectividad. En un
sistema altamente legalizado, rgido y basado en procedimientos como lo es el sistema aduanero,
resulta muy fcil concentrarse en los procedimientos y no en el efecto o la utilidad de esos
procedimientos.
3. Los hallazgos del estudio
Los principales hallazgos del estudio pueden presentarse bajo los siguientes encabezamientos:
Niveles de desarrollo; Diferentes estructuras; Mtodos de trabajo; Recursos; Problemas entre el
centro y la periferia; y Generales.
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3.1.
Niveles de desarrollo
Como era de esperar, el estudio subray el hecho de que los niveles de desarrollo de las
administraciones aduaneras de los 12 EM diferan ampliamente. Esto puede atribuirse a diferentes
tradiciones administrativas, a diferentes recursos y a la antigedad de la administracin. Las
administraciones variaban de las que tenan sistemas de computacin altamente sofisticados a
aquellas cuyos sistemas se basaban casi completamente en sistemas manuales. Esta gama
comprenda tanto a las que contaban con tcnicas modernas de gestin y que utilizaban redes y
trabajo en equipo, como a las que tenan simples enfoques jerrquicos de la gestin.
3.2.
Diferentes estructuras
En la mayora de las administraciones las aduanas caen dentro de las responsabilidades del
Ministerio de Finanzas. En algunos EM son responsabilidad de comisionados, mientras que en otros
la responsabilidad recae en el ministerio impositivo. Organizaciones cuasi militares comparten
algunas de las responsabilidades de las administraciones aduaneras en tres de ellos. Estos datos
dieron lugar a una segunda pregunta clave para el estudio: Importan las diferencias en estructura
organizativa a nivel de los EM?
Pueden sealarse varios puntos. En los lugares en que los servicios aduaneros estn estrechamente
integrados con la administracin de otros impuestos, existe la posibilidad de ser flexibles en el uso
de los recursos y existen oportunidades de establecer bases conjuntas de datos para racionalizar
las tcnicas de control y para integrar la experiencia al control del comercio internacional y
nacional. El aspecto negativo sera que las presiones de las prioridades nacionales en el rea de
recaudacin de impuestos pudieran impedir los desarrollos deseados en el campo aduanero. En
aquellos lugares en que los servicios aduaneros no estn integrados a la administracin de otros
impuestos y en que otras administraciones o servicios participan en el trabajo aduanero, los
problemas de reduccin y reformulacin de los servicios se vuelven ms complejos. Desde una
perspectiva de gestin podra argumentarse que, con una definicin acordada en trminos de la
efectividad de los objetivos del servicio de aduana, y con un sistema acordado para evaluar esa
efectividad y para realizar las mejoras necesarias, el tipo de estructura elegida por los EM para
lograr estos objetivos no debera ser la mayor preocupacin.
3.3.
Mtodos de trabajo
El examen de los mtodos de trabajo de las aduanas revel una falta de uniformidad en los
enfoques. Algunas administraciones aduaneras hicieron nfasis en los controles de las empresas
por parte de auditores y no en los controles fronterizos. Otras, en cambio, pusieron nfasis en el
control fsico de las mercancas. Estrechamente relacionado con esto estaban las diferencias en las
redes de las oficinas aduaneras. Algunos EM tenan una extensa red de oficinas aduaneras dentro
del territorio para facilitar la tramitacin rpida de los procedimientos aduaneros. Otras recin
haban comenzado a establecer esas redes. Tambin la medida en que se utilizaban procedimientos
simplificados sola variar considerablemente, desde los EM que los utilizaban en forma extensa
hasta los que no los utilizaban para nada. Finalmente, algunos haban establecido programas de
computacin altamente sofisticados basados en la idea del anlisis del riesgo, una idea que ayuda a
adjudicar los recursos escasos a las reas ms necesitadas o con mayor riesgo, mientras que otros
estaban recin comenzado a utilizar la informtica.
En resumen, la aduana europea estaba funcionando con una serie de normas diferentes.
3.4.
Recursos
Los recursos destinados a las aduanas diferan muchsimo de un EM a otro. El "Financial Times" del
31/10/91 (un ao despus de la presentacin del Informe del Estudio a la Comisin), bajo el ttulo
"El informe expresa preocupacin por la disparidad en el control aduanero", expresaba lo siguiente:
"Los recursos de que disponen los servicios aduaneros de los pases de la Comunidad Europea
varan enormemente y por ende se ve afectada la efectividad del control fronterizo", segn un
informe encomendado por la Direccin General de Aduanas e Impuestos Indirectos de la Comunidad
Europea con sede en Bruselas.
El Sr. Richard Condon, jefe de la poltica aduanera del Directorio dijo que haba "disparidades
extremas entre los pases miembros". El departamento de aduanas de Grecia, por ejemplo, que
controlaba la frontera sudeste de la Comunidad, careca de aeronaves o barcos para respaldar sus
operaciones", en resumen, la frontera externa comn tena eslabones dbiles en su cadena.
6
7
3.5.
Problemas entre el centro y la periferia
Es de utilidad resaltar la perspectiva que nos brinda el anlisis del sistema de la aduana
comunitaria como un problema entre el centro y la periferia. Por supuesto que la pregunta clave es
cul es el papel del centro.
A un nivel general, el doble papel de la Comisin, tanto de iniciar polticas comunitarias como de
ser el custodio de los tratados, la coloca en una posicin ambigua. Para establecer polticas necesita
informacin pero, debido a su papel de "polica", esta informacin no siempre se le brinda. Por
ejemplo, el estudio descubri que el sistema por el cual las prdidas resultantes de los fraudes e
irregularidades hayan sido causadas por la negligencia de parte de un EM stas se deducen de
futuros adelantos. Esto puede desalentar a las autoridades nacionales a que investiguen la
sospecha de fraude y aun a que informen de ello a la Comisin.
Para ser ms especficos, tenemos un ejemplo ilustrativo proveniente del rea de la lucha contra el
fraude. Luego del informe anual de la Corte de Auditores de 1987 que por primera vez llam la
atencin sobre ciertas deficiencias del sistema de algunos de los EM en la prevencin del fraude en
el rea de las exportaciones agrcolas, se instituy un proceso para tratar el problema. Finalmente,
en 1990 el Consejo y la Comisin aprobaron Reglamentaciones que esencialmente requeran una
inspeccin fsica del 5 por ciento de las exportaciones agrcolas de cada uno de los EM y dispona
que se diera ayuda financiera para que administraran esas inspecciones. El procedimiento supona
un padrn uniforme de riesgo en toda la Comunidad.
En la prctica, sin embargo, un porcentaje uniforme de inspecciones podra ser demasiado poco en
relacin a los riesgos en un rea de la Comunidad y demasiado alto en otra. Este enfoque no tuvo
en cuenta que algunos EM ya tenan sistemas sofisticados para la prevencin del fraude. En algunos
casos esos sistemas se introdujeron despus de 1987 cuando la Corte de Auditores elabor su
informe. En esta situacin, la periferia logr introducir innovaciones antes que el centro. Las
innovaciones fueron ms efectivas que las legisladas por el centro, y la periferia tuvo que
retroceder e introducir sistemas menos efectivos debido a las directivas del centro.
Este era el meollo del asunto. La falta de normas a nivel comunitario y la presin para que se
actuara forz lo que yo llamara una decisin "de procedimientos"cuando lo que se requera era un
enfoque ms estratgico. No hubiera sido mejor fijar un objetivo en cuanto a la cantidad que se
deba recaudar en multas o la cantidad de fraude que se deba detectar?
El caso del 5% es un ejemplo que muestra la preocupacin por aplicar un procedimiento uniforme
en toda la Comunidad, pero no por lograr un resultado o impacto comn en trminos del fraude que
se detecte. Cmo pasar de un enfoque de procedimientos a un enfoque de resultados se torn el
tema importante del estudio.
3.6.
Generales
No es necesario explicar en detalle los papeles que desempean las Instituciones de la Comunidad
y de los EM en el rea aduanera, ms all de decir que, en un sentido muy amplio, la Comisin se
vio preocupada por las polticas y los EM por su aplicacin. Las nuevas normas, leyes, etc. fueron
tema de una negociacin regulada. Junto con la propuesta de una nueva legislacin y la
reglamentacin de los distintos regmenes aduaneros, la Comisin tambin brind un servicio de
utilidad en el rea del desarrollo de la automatizacin para la Comunidad en su totalidad as como
en la promocin de acciones conjuntas contra el fraude. Estas dos acciones eran esenciales para la
preparacin del Mercado Unico. El papel de la "unidad de informtica" de la Comunidad consiste en
colaborar con los esfuerzos realizados por los EM en el campo de la automatizacin mediante el
desarrollo de sistemas y normas, y mediante el establecimiento de sistemas comunes para la
gestin de los distintos aspectos de la UA, como por ejemplo: informacin sobre aranceles,
administracin de contingentes arancelarios y aranceles consolidados. La unidad contra el fraude
opera como un sistema comn entre la Comisin y los EM que permite el rpido intercambio de
informacin.
4. Anlisis
El anlisis de los hallazgos se bas en la idea de que cualquier sistema, visto en su totalidad, debe
estar equipado con lo necesario para realizar y combinar tres funciones principales. Los tres
componentes del proceso de gestin son: el operativo, el de supervisin y el estratgico.
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Antes de entrar a examinar su importancia para el estudio, pasaremos a describir brevemente cada
uno de estos componentes.
a) La gestin operativa se ocupa de las funciones ejecutivas para la aplicacin de las polticas
existentes. La gestin operativa se ajusta a la ya familiar gestin por objetivos. Est orientada hacia
la eficiencia. Busca obtener los mejores resultados a partir de los recursos disponibles en base al
supuesto de polticas dadas. La eficiencia puede lograrse teniendo en cuenta los siguientes
elementos:
una clara definicin de los resultados a alcanzar
una definicin de las tareas a realizar
la especificacin de los procedimientos operativos estndar, y
la asignacin de recursos y la contabilidad de los costos de los recursos utilizados
b) La gestin de supervisin , en el sentido en que el trmino ha sido usado aqu, no debe confundirse
con la supervisin de la lnea operativa por parte de la direccin. Es, en cambio, una funcin del
personal. La gestin de supervisin brinda apoyo y sostn a la gestin operativa pero tambin
controla el desempeo. Incluye actividades tales como la auditora, la inspeccin, la investigacin
de operaciones y otra formas de experiencia analtica y de asesora en contabilidad, capacitacin y
tecnologa de la informacin. Las funciones generales de la gestin de supervisin consisten en
adoptar el punto de vista de un profesional independiente frente a la gestin y prcticas existentes
y al desempeo organizativo para ver si estn a la altura de los estndares y para recomendar las
formas de progresar y mejorar.
c) La gestin estratgica es el tercer gran componente del proceso de gestin. Sus principales
funciones consisten en asegurar que las polticas operativas sean las apropiadas y en establecer
nuevas direcciones cuando las circunstancias y las necesidades as lo exijan. Sin idoneidad en
materia de gestin estratgica las organizaciones pueden persistir en hacer, muy eficientemente,
las cosas que no hay que hacer. La gestin estratgica tiene un panorama de todo el sistema, y se
responsabiliza de la revisin y redefinicin de las principales lneas de polticas a la luz de la
experiencia de gestin operativa y de los cambios en el medio.
Basados en estos conceptos, los hallazgos sealaron una falta de capacidad en todos los procesos
de gestin. La capacidad de gestin estratgica era prcticamente inexistente. La capacidad de
gestin operativa era dbil y difera ampliamente de un EM a otro. La capacidad de gestin de
supervisin era evidentemente dbil debido a las deficiencias en los otros procesos. No eran buenas
noticias para quienes tenan una visin simplista de los cambios que se requeran para que la idea
del Mercado Unico se volviera una realidad. Las recomendaciones principales contrastaron la
situacin existente con lo que se consideraba necesario para el Mercado Unico. El resumen de esa
comparacin puede presentarse como sigue:
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Sistema Eistente
(1VVII)
Sitcu que
(1993)
SD
Requiere
I. No hfiLy un rpoTisahilidd
para la gestin del sistema total:
hay doce sistemas
2. Uniformidad de procedimieiUis
lmpatto uniforme en base A las

condiciones lotles
3. El sistema puede gestionarse

mediante legisl acin
B] sistema puede gestionarse par

resultados
Deben identif carao las

4, LAS deficiencias operativas
pueden tolerarse gradas a los
deficiencias prttvs y
encanijar las reparaciones
fronteras internas
5,
El
pr
o
gr
e
s
o
m
e
di
d
o
e
n
fu
n
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n
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la
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y
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a
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a
s
El progresa
medida un
funcin de
la
instalacin
de
sistemas
efectivas
Recomen dt;i iims
Responsabilidad pam gestiji del

sistema total claramente definida
Las pmyipjilBs recomendaciones

quu
se
presentaron
A
la
Procesa de
Comisin
Gesn
junio
con
capacidades flccsaiias en materia
de gratin fueron las siguientes;
Recomendaciones Principales
1.
Comit de Gestin
introduccin de eiin ditres
Gestin de Supervisin
3. Costo adecuada
iustin Estratgica-
4. Kecufsus i reas ms
necesitadas
" .
Anlisis
comparativo
6.Capacitacin
Gestin Operativa
El razonamiento detrs de
estas seis recomendaciones
principales
no
necesita
demasiada elaboracin ya
que creo que a esta altura ya
debera quedar claro cul es
el objetivo general. De todos
modos
vienen
al
caso
algunos breves comentarios.
Debido a la probable prdida
de
personal
como
consecuencia
de
la
eliminacin de las fronteras
internas,
las
recomendaciones instaron a
los EM a que aplicaran una
accin
coordinada. El aspecto ms importante de las recomendaciones fueron los esfuerzos hechos para
dar cierta claridad a la capacidad de gestin operativa en un intento por que todas las partes del
sistema se orientaran en la misma direccin. Se promovieron tres prcticas claves: la amplia
introduccin de tcnicas de anlisis del riesgo; la promocin de procedimientos simplificados, y la
utilizacin de la auditora como una alternativa, pero no como un sustituto, de las inspecciones
fsicas. De estas tres, la introduccin de las tcnicas de anlisis del riesgo, a llevarse a cabo a nivel
de oficina o estacin aduanera, era la ms importante. Se trataba del comienzo del hallazgo de una
respuesta a la pregunta "cmo sabe usted que sus servicios aduaneros son efectivos?" La
utilizacin de tcnicas de este tipo sirve para orientar los recursos escasos hacia aquellas reas que
necesitan la mayor atencin y tiene en cuenta los flujos comerciales locales. Tambin se centran en
el logro de resultados y el establecimiento de metas. Es, por lo tanto, posible medir la efectividad y
el impacto.
5. La aplicacin con especial referencia al caso irlands
Los hallazgos bsicos del estudio fueron aceptados por la Comisin y las Administraciones de los EM
Si bien no se acept la constitucin del Comit tal como haba sido propuesta, la gestin estratgica
qued a cargo de reuniones regulares de los jefes de las administraciones de los EM y del personal
jerrquico del correspondiente Directorio General de la Comisin. Las reuniones regulares de los
delegados se concentraron en tres de las recomendaciones claves: en la introduccin de las
tcnicas del anlisis del riesgo, en la promocin de una mayor difusin del uso de procedimientos
simplificados y en la introduccin de la auditora. El Grupo de Asistencia Mutua del 92 se concentr
en los problemas de recursos para el fortalecimiento de la frontera externa. Los problemas de
redistribucin de los empleos no fueron tan graves como se haba imaginado. En forma regular se
celebran seminarios sobre los temas que fueron identificados en el informe. Se han establecido las
redes necesarias para desarrollar el sistema en la direccin deseada.
En lo que respecta a Irlanda, la situacin fue la siguiente. Luego de un estudio extenso llevado a
cabo en 1990, se pens que un tercio del personal aduanero que cuenta con aproximadamente
2.000 empleados no se iba a necesitar. Sin embargo, esta estimacin basada en las ideas que se
tenan en cuanto a qu era lo que se necesitaba, no tuvo en cuenta las tareas que no se estaban
realizando adecuadamente. A partir de 1990, la Administracin irlandesa estableci una unidad de
mercado nico para gestionar los cambios necesarios. Se han efectuado campaas publicitarias,
utilizando peridicos, televisin y reuniones pblicas para explicar en qu consistiran los cambios y
cmo se veran afectadas las personas y las empresas. A fin de informar al pblico en general en
forma regular, se publicaron igualmente boletines y se celebraron reuniones informativas para el
personal del servicio aduanero.
Al mismo tiempo, el intercambio a nivel comunitario de funcionarios aduaneros en virtud del
programa Mattheus estaba beneficiando a todas las administraciones de los EM, inclusive a la de
Irlanda. Se trataba de una iniciativa introducida por la Comisin a fines de la dcada del 80 por la
que los funcionarios aduaneros de los EM podan visitar otras administraciones de otros EM durante
un lapso de un mes para conocer cmo funcionaba la aduana en ese pas. En el caso irlands,
nuestra ley permite que funcionarios aduaneros de otros EM trabajen con funcionarios irlandeses en
tareas de aduana.
A nivel nacional se celebraron reuniones regulares con las organizaciones de funcionarios civiles
para mantenerles informados de los acontecimientos. La buena noticia para Irlanda fue que, debido
a:
a) el incremento en el nfasis de la lucha contra los estupefacientes,
b) el nuevo sistema de registro automotriz en reemplazo de los derechos indirectos sobre las
importaciones,
c) la creciente necesidad de cooperacin entre EM para la recaudacin del IVA, y
d) el nuevo sistema comunitario de recopilacin de estadsticas comerciales,
la Administracin irlandesa pudo redistribuir aquellos funcionarios aduaneros que ya no eran
necesarios en tareas de fronteras internas.
6. Conclusin
He tratado de dar una idea del significado de la gestin a nivel multinacional y de sealar qu
enfoque conviene para mejorar las capacidades operativas, de supervisin y estratgicas, en un
esfuerzo por encaminar el sistema en la direccin correcta. El proceso de cambio que fue
introducido en Europa con el proyecto del Mercado Unico del 92 recin acaba de comenzar de
verdad.
Csar CALVACHE
y
ex-funcionario de ALADI
Consultor Internacional con sede en Quito, ECUADOR
1. Introduccin
Cuando hace unos meses se me hizo el honor de proponerme para intervenir en este Seminario,
sent que no poda excusarme por dos motivos especiales. Primero porque son muchos los aos que
he prestado mi servicio a la causa de la Integracin, dentro del proceso de la ALALC-ALADI; y
segundo, debido a mi participacin continuada como Consultor Internacional en el rea aduanera en
organizaciones como la OEA, Naciones Unidas, Banco Mundial, CEPAL,AID Y JUNAC as como en
pases de la Regin.
Dado que mi vinculacin en los pases y organizaciones citadas se ha referido preferentemente a
materias aduaneras y arancelarias, temas que son de mi especializacin, el enfoque de este trabajo
est dirigido especialmente a cubrir estos aspectos, cuyo tratamiento y significacin generalmente
son desconocidos o se les otorga importancia secundaria en relacin con el manejo o gestin de
otros instrumentos, tanto a nivel nacional y regional.
Cuando a travs de la literatura se examina las Uniones Aduaneras, se destacan como elementos
ms importantes los siguientes:
a) Ventajas en trminos de creacin de comercio para los pases socios;
b) Importancia del mercado ampliado para los objetivos de industrializacin; y,
c) Aprovechamiento de las economas de escala y de especializacin.
Los conceptos de creacin y desviacin de comercio son formulados para evaluar las ventajas y
desventajas de la constitucin de una Unin Aduanera (UA).
A partir de estas consideraciones se puede argumentar que la UA permitira:
a) Obtener economas de especializacin haciendo que dentro del sector manufacturero cada pas
produzca los bienes donde tiene mejores ventajas relativas;
b) Obtener economas de escala que un mercado limitado nacional no permite lograr;
c) Lograr la produccin eficiente de una mayor variedad de productos, a travs de la economa de
escala y especializacin; y,
d) Lograr una mayor competencia de la que se lograra con un mercado interno protegido.
La experiencia latinoamericana de integracin econmica ha priorizado fundamentalmente la
aplicacin de instrumentos comerciales y, dentro de stos, principalmente a los arancelarios, antes
que al desarrollo de programas de complementacin productiva, cuyo resultado ha sido un dbil
crecimiento del comercio intralatinoamericano, agravado principalmente en la dcada de 1980.
La UA es por tanto algo ms que un simple arancel, por lo que no puede considerarse que existe
sta por el solo hecho de que se cuenta con el arancel. Por el contrario, se precisan reglas que
garanticen la uniformidad en la aplicacin de dicho instrumento, en materias tales como la fiscal,
aduanera, financiera, monetaria, laboral, mediante el establecimiento de un programa integral de
armonizacin de polticas. Al anlisis de la constitucin de las bases de una UA y a la armonizacin
de legislaciones, con especial acento en las vinculadas con el arancel nico, estarn dedicados los
siguientes puntos. Aunque debo sealar que la limitacin fijada para abordar el tema, que sin duda
es de vasto alcance y proyeccin, ha determinado que el desarrollo del mismo adems de
sustentarse preferentemente sobre los aspectos ms directamente ligados al arancel externo
comn, stos a su vez se han debido sintetizar al mximo.
2. Unin Aduanera
2.1 Concepto
El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) contiene una excepcin al
principio general de no discriminacin de los intercambios al reconocer en su artculo XXIV
numerales 4 y 5 la conveniencia de aumentar la libertad de comercio, mediante el desarrollo de una
integracin mayor de las economas de los pases, a travs de la concertacin de acuerdos bajo la
forma de una UA o de una Zona de Libre Comercio.
Con el objeto de precisar an ms el alcance de estos trminos, el artculo citado en el numeral 8
define a la UA como la substitucin de dos o ms territorios aduaneros por uno solo de manera que:
a) Los derechos de aduana y las dems reglamentaciones comerciales restrictivas sean eliminados con
respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unin
o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos
originarios de dichos territorios; y,
b) Cada uno de los miembros de la unin aplique al comercio con los territorios que no estn
comprendidos en ella, derechos de aduana y dems reglamentaciones del comercio, que en
substancia sean idnticos.
Tambin existe a este respecto como antecedente jurdico de las Uniones Aduaneras, un
dictamen del Tribunal Permanente de Justicia Internacional de la Haya, que establece las
caractersticas jurdicas que deben cumplir para que existan como tales, a saber:
Supresin de los derechos de importacin y exportacin en los intercambios de mercancas
entre los pases miembros;
Uniformidad de legislaciones arancelarias y aduaneras de todas las partes contratantes;
Unidad de fronteras y de territorio aduanero frente a terceros pases; y,
Reparto de los derechos de aduana recaudados entre las Partes Contratantes. (esta es una
caracterstica no determinante para su existencia).
La conformacin de una UA requiere por tanto el cumplimiento de diferentes fases, partiendo de la

supresin de las barreras aduaneras intracomunitarias y el establecimiento de un arancel de
aduanas comn para concluir con la realizacin de una legislacin aduanera comn. De lo expuesto
se desprende que la supresin de las barreras arancelarias entre las partes y la sustitucin de los
aranceles nacionales por un arancel de aduana comn aplicable frente a terceros pases, que
configura la unin arancelaria, constituyen una condicin necesaria pero no suficiente para llegar a
la UA, ya que para alcanzar este objetivo es necesario eliminar todos los obstculos que impiden el
flujo de intercambio de las mercancas. La naturaleza de tales obstculos es variable y van desde
aquellos comprensibles de requisitos administrativos, disparidades en las reglamentaciones
aduaneras, existencia de monopolios, prescripciones relativas a la comercializacin de productos,
etc.
De otra parte, es lgico suponer que el arancel externo comn no es suficiente por si mismo para
garantizar la proteccin arancelaria frente a terceros pases, ya que la misma se puede ver
desvirtuada ante la existencia de prcticas administrativas diferentes as como por medidas que
afectan a diferentes aspectos del trfico comercial. De igual forma, existen una serie de polticas
comunes, que en cuanto afectan total o parcialmente a los intercambios comerciales, encuentran su
justificacin para la creacin de la UA, como son la poltica comercial comn, la poltica de
desarrollo, la poltica agrcola, entre otras.
De acuerdo con lo expuesto, se podra resumir sealando que la UA consiste en la sustitucin de
dos o ms territorios aduaneros por uno nico, que conlleva en el plano interno a la eliminacin, en
lo esencial de los intercambios entre sus pases miembros, de los derechos de aduana y de las
reglamentaciones comerciales restrictivas; y en el mbito externo, a la identidad substancial de los
derechos de aduana y otras reglamentaciones aplicadas por las partes contratantes.
2.2 Fuentes de derecho aduanero comn
La primera fuente en que se sustenta el ordenamiento jurdico comn de una UA se encuentra
radicada en los Tratados y Protocolos concluidos entre los pases miembros que la conforman, as
como los documentos anexos a dichos Tratados y Protocolos; por lo que se les denomina derecho
fundamental comunitario.
La segunda fuente o fuentes secundarias de ste derecho lo constituyen los actos administrativos
emanados del poder decisorio de los rganos comunitarios establecidos, que son tambin
jurdicamente obligatorios, y que pueden revestir la forma de reglamentos, decisiones, resoluciones,
acuerdos, directivas o recomendaciones. Otra fuente del derecho comunitario lo conforma la

jurisprudencia del Tribunal de
Justicia, el que a travs de las sentencias emitidas completa y precisa el alcance del Tratado,
interpreta las disposiciones comunitarias y se pronuncia de la validez de sus normas frente a los
recursos interpuestos.
2.3 Territorio aduanero
La unidad de fronteras y de territorio frente a terceros pases constituye uno de los requisitos para
la conformacin de la UA. A este respecto, el Consejo de Cooperacin Aduanera (CCA) en su
Glosario de Trminos define al territorio aduanero como aquel dentro del cual son aplicables
plenamente las disposiciones de la legislacin aduanera de un Estado.
La definicin citada es complementada con una nota que seala que, generalmente el territorio
aduanero de un Estado coincide con su territorio nacional, pero que sin embargo, ciertas partes del
territorio nacional pueden excluirse de aquel (puertos o zonas francas por ejemplo).
A su vez, el GATT en su artculo XXIV numeral 2 seala que se entiende por territorio aduanero, todo
territorio que aplique un arancel distinto u otras reglamentaciones comerciales distintas a una parte
substancial de su comercio con los dems territorios.
La importancia que reviste la necesidad de precisar una delimitacin territorial, estriba en el campo
tributario, en el ordenamiento de la percepcin de los derechos e impuestos exigibles en el trfico
exterior de cada Estado, con el fin de que aparezca claramente fijado el punto desde el cual no son
aplicables y por tanto no es obligatoria su satisfaccin y por otro lado, el territorio econmico del
Estado dentro del cual las mercancas pueden circular libremente.
De lo manifestado se puede colegir que si es importante definir a nivel nacional el territorio
aduanero, en el caso de la conformacin de una UA el problema es ms complejo, pues se trata de
integrar en un solo territorio aduanero los territorios existentes de los Estados que la integran.
3. Arancel Aduanero Comn
Una vez expuestas las caractersticas que debe reunir una UA, se describir seguidamente las
particularidades y requerimientos de los principales instrumentos que la conforman.
Como se afirmara antes, la creacin de una UA exige que los pases miembros apliquen el mismo
arancel de aduanas a las importaciones provenientes de terceros pases. Si conocemos que el
arancel de aduana de un pas tiene como funcin bsica el establecimiento de una vinculacin
referencial entre una mercanca determinada y los gravmenes que le son fijados, el
establecimiento de un arancel comn exige la elaboracin de una nomenclatura comn a fin de que
a cada partida arancelaria le corresponda el mismo tipo de gravmenes.
3.1 Nomenclatura arancelaria comn
Los pases miembros que conforman una UA y establecen un arancel comn debern ponerse de
acuerdo previamente sobre la nomenclatura arancelaria que contendr las diversas partidas
arancelarias con la descripcin detallada de las mercancas, materia de intercambio internacional.
El hecho de que en la actualidad exista a nivel internacional una nomenclatura elaborada bajo los
auspicios del CCA denominada Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de Mercancas
(Convenio) facilita pero no garantiza de por s a los pases que establezcan un Arancel Aduanero
Comn, una aplicacin uniforme, teniendo en cuenta adems que dicha nomenclatura tiene como
idiomas oficiales el ingls y francs y por tanto susceptible de traduccin diferente al idioma
espaol, que evite a nivel comunitario las diferencias, divergencias e interpretaciones erradas entre
los pases miembros. De otra parte, la necesidad de crear aperturas arancelarias (subpartidas o
item) propias para los pases de la Unin, definiciones y notas especficas para tales aperturas, que
aseguren la uniformidad en su aplicacin, conlleva a la creacin de un rgano tcnico que
administre dicha nomenclatura.
La importancia que reviste el contar con una nomenclatura comn y poder garantizar una correcta y
uniforme interpretacin de la misma no solo redunda en una igualdad en la aplicacin de los
gravmenes del arancel comn, sino tambin en la aplicacin de los regmenes no arancelarios en
que se sustenta la poltica comercial comn; la aplicacin de los regmenes de intercambio exterior;
la utilizacin de la nomenclatura estadstica; en las reglas de origen; e incluso en la aplicacin de
impuestos especiales para determinados productos.
3.2 Nomenclatura estadstica

Paralelamente a la nomenclatura arancelaria comn puede preverse por los pases miembros la
estructuracin de una nomenclatura estadstica que basada en la nomenclatura arancelaria comn
permita registrar la nomenclatura de las mercancas objeto de comercio exterior de los pases
miembros con terceros pases y entre ellos; nomenclatura que por lo general consta de mayor
nmero de aperturas (subpartidas o item) con el objeto de obtener datos ms detallados.
3.3 Derechos o gravmenes arancelarios
Una vez decidida y establecida la nomenclatura arancelaria, el siguiente paso lo constituye el
establecimiento del tipo o clase de derechos o gravmenes y el nivel comn de los mismos, para la
conformacin del arancel aduanero comn. Respecto del tipo de gravamen a ser establecido, ste
puede revestir la forma de fijacin de un porcentaje sobre el valor de las mercancas (derechos ad
valorem); mediante un derecho por unidad de peso, cuenta o medida (derechos especficos); o a
travs de la combinacin de los dos anteriores (derechos mixtos) o sea que, contiene un porcentaje
ad valorem con una parte especfica, asegurando de este modo las posibles variaciones
internacionales de precios.
Respecto al nivel de gravmenes a establecer, partiendo del hecho de que existirn tantos
aranceles con sus respectivos niveles diferentes en cada uno de los pases, deber plantearse el
mtodo a utilizar para fijar una proteccin uniforme. Los pases partes del GATT debern tener en
cuenta el cumplimiento de lo dispuesto en el artculo XXIV numeral 5a) que seala que los derechos
de aduanas que se apliquen por una UA no representan en conjunto, con respecto al comercio con
las partes contratantes que no forman parte de la unin, una incidencia ms elevada que la que
tenan en vigencia en los territorios constitutivos de la unin antes del establecimiento de la misma.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artculo citado se pueden adoptar varios mtodos con
carcter general, como forma de evitar una serie compleja de discuciones y negociaciones. Sin
perjuicio de esta accin de carcter general para la mayora de las partidas del arancel comn, casi
con seguridad los pases miembros establecern algunas limitaciones o excepciones para
determinados productos, sea por considerarlos sensibles para la economa de algunas de las partes;
por la incidencia o volumen total de las importaciones; por su grado de elaboracin; por su carcter
fiscal, etc.
Adems, y teniendo en cuenta que los derechos arancelarios han perdido su predominio como
sistema de proteccin en numerosos productos, los pases pueden establecer sistemas de
proteccin de carcter variable, cuya administracin involucra la creacin de comits de gestin
para cada uno de dichos instrumentos creados.
En consecuencia, la adopcin de un arancel aduanero comn por los pases que conforman una UA
requiere ponerse de acuerdo tanto sobre la nomenclatura arancelaria, la clase o tipo de
gravmenes y el nivel de proteccin aplicable a cada partida, subpartida o productos de dicho
arancel.
4. Armonizacin de legislaciones o de los instrumentos de regulacin del comercio
La puesta en vigencia de una UA requiere para su desarrollo y consolidacin de una reglamentacin
uniforme o armonizacin de las legislaciones vigentes en los pases que la integran, ya que su
ausencia podra generar distorsiones e inclusive llegar a desvirtuarse los objetivos perseguidos, en
especial por el arancel externo comn.
Es lgico por tanto pensar que no baste con establecer el arancel nico, en consideracin a que la
proteccin arancelaria uniforme puede verse desvirtuada, no solo por la existencia de prcticas
administrativas diferentes, sino por medidas que afectan a aspectos diversos del trfico comercial.
La abolicin de todas las restricciones cuantitativas al trfico de las mercancas y las medidas de
efecto equivalente a dichas restricciones conjuntamente con el arancel nico, son los garantes de
su libre circulacin.
De lo expuesto se desprende que la puesta en marcha de una UA conlleva la exigencia de introducir
en los sistemas de regulacin del comercio exterior de los pases miembros un grado de
armonizacin cuyo nivel depender fundamentalmente del grado de armonizacin que se desee
alcanzar; por tanto, de la cantidad, naturaleza, importancia e intensidad de accin de los
instrumentos que deban armonizarse as como de la relacin de stos con las estructuras
administrativas encargadas de su aplicacin y con los funcionarios que los manejan, depender el
logro de los objetivos perseguidos. Los principales instrumentos cuya armonizacin se estima
indispensable realizar en un proceso de conformacin de UA, se analizan a continuacin.
4.1 Franquicias arancelarias
Constituyen una modalidad de exoneracin o exencin del pago de los derechos del arancel externo
o aduanero comn. Mediante su concesin se anula la aplicacin de los gravmenes arancelarios
para ciertas mercancas, siempre que cumplan determinadas condiciones.
Su caracterstica principal es la de tener un carcter definitivo y permite la importacin con fines
muy precisos o por determinadas personas y en su concesin se tienen en cuenta las circunstancias
que concurren en la importacin (finalidad no comercial, fines humanitarios, etc.). Por ello, en base
a las diferentes motivaciones que pueden dar origen a la concesin de una franquicia arancelaria,
stas son de variado tipo o como consecuencia de negociaciones de carcter bilateral, multilateral u
otorgadas unilateralmente.
4.2 Contingentes
A diferencia de las franquicias que tienen un carcter definitivo, los contingentes son temporales y
se basan en razones de coyuntura econmica. Consisten en fijar durante un determinado perodo de
tiempo, un derecho arancelario ms bajo que el establecido con carcter general y para la
importacin de un volumen limitado de determinado producto. Este contingente conocido como
contingente arancelario y que responde a la poltica arancelaria comn, no debe confundirse con los
contingentes cuantitativos, los que se encuadran dentro de la poltica comercial, que consisten en
una prohibicin, limitada en el tiempo y volumen, de importar determinada mercanca.
Una variable en la aplicacin de los continentes arancelarios son los denominados topes o techos
mximos arancelarios, el que una vez cubierto el limite fijado, se deja librado a un acto jurdico de
un pas miembro, pero cuyo control en lo que a su gestin se refiere lo ejerce, sin embargo, el
rgano comunitario.
4.3 Derechos "antidumping" y compensadores
Los niveles de los gravmenes establecidos en el arancel cumplen una funcin de proteccin y
defensa de la produccin nacional cuando las condiciones del mercado internacional responden a
una situacin normal, mediante la fijacin de precios por sus vendedores en los que se toman en
cuenta todos los costes de los factores de la produccin empleados incluyendo el margen de
beneficio. Sin embargo determinados pases o productores fijan precios inferiores para ciertos
productos, con valores inferiores al normal o mediante la concesin de subvenciones o subsidios a
la produccin o exportacin; oportunidad en que la proteccin de los derechos de aduana,
generalmente sobre una base ad valorem, queda desvirtuada o anulada, por la anormal disminucin
de la base para su aplicacin. En el primer caso se habla de "dumping", cuando su precio de
exportacin es inferior a su valor normal (precio comercial en el pas de origen) de un producto y
causa un perjuicio a la produccin nacional o comunitaria en su caso. Esta situacin podra ser
corregida mediante la elevacin de los gravmenes del arancel o por la elevacin de la base
imponible. La primera es en la prctica imposible al existir compromisos de consolidacin de
gravmenes en el transcurso de negociaciones comerciales bilaterales o multilaterales, y la
segunda, esto es la base imponible a travs de la utilizacin de las normas de valoracin, siendo
factible de aplicacin y no admitiendo precios inferiores al valor normal, slo consigue atenuar el
efecto fiscal de la recaudacin de los derechos pero no el efecto econmico, ocasionando un
perjuicio a las mercancas similares producidas en el interior del pas o unin. En el segundo caso se
trata de subvenciones o subsidios concedidos directa o indirectamente en el pas de origen, a la
fabricacin, produccin, exportacin o transporte de cualquier producto cuya importacin al pas
cause perjuicio.
Frente a este tipo de situaciones y en virtud de las reglas del GATT es posible aplicar medidas de
salvaguardia que toman la forma de derechos "antidumping" o de derechos compensadores que
posibilitan atenuar los efectos perjudiciales que ocasionen las prcticas de "dumping" y
subvenciones.
4.4 Origen de las mercancas
La nocin de origen ha ido progresivamente adquiriendo mayor relevancia, ya que anteriormente se
limitaban los pases a utilizar el concepto de la procedencia de las mercancas, criterios que ha
quedado restringido con fines estadsticos, en especial del transporte. La importancia que tiene en
la actualidad la determinacin del origen de las mercancas es de tal naturaleza que se ha
convertido en una de las ms complicadas facetas de la tcnica aduanera para una correcta
aplicacin del arancel de aduana y de los objetivos de la poltica comercial.
En efecto, los aranceles en vigor establecen diferentes tipos o niveles de derechos o gravmenes
para una misma mercanca, en funcin exclusivamente de que sean originarias de uno u otro pas o
grupo de pases. De otra parte, determinadas medidas de poltica comercial, como contingentes o
derechos compensatorias, esta limitada su aplicacin a las mercancas originarias de determinados
pases.
No obstante su importancia y trascendencia, no existe una definicin internacional del origen, lo
que ha dificultado los esfuerzos de armonizacin de los criterios seguidos. El nico documento de
carcter internacional que considera de manera global toda la problemtica sobre el origen de las
mercancas es el Convenio para la Simplificacin y Armonizacin de los Regmenes Aduaneros
(Convenio de Kyoto) elaborado por el CCA, en sus Anexos D1, D2 y D3 que contienen las reglas
utilizadas para determinar el origen de las mercancas, las pruebas documentales del origen y el
control de dichas pruebas, respectivamente.
Desde un punto de vista general se pueden considerar como originarios de un pas los productos
obtenidos enteramente en dicho pas o los productos obtenidos en el mismo utilizando productos
importados de otros pases, siempre que estos ltimos sean objeto de una transformacin
considerada como suficiente para conferirle el carcter de originario de dicho pas. Del concepto
esbozado se pueden identificar la presencia de dos criterios: los productos enteramente obtenidos o
completamente producidos; y, los productos con transformacin suficiente o transformacin
sustancial, con diferentes mtodos o reglas de aplicacin para los segundos.
4.5 Determinacin de la base imponible
La aplicacin uniforme del arancel aduanero exige que una vez determinada la partida arancelaria
aplicable y el origen de la mercanca, el derecho de aduana que le corresponda sea establecido
sobre una misma base de valoracin. Esta situacin se vuelve imperativa en especial con los
derechos ad valorem, cuya aceptacin est generalizada, no obstante la dificultad que ofrecen ya
que implica considerar un elemento subjetivo (valor) susceptible de controversias; pero con
indudables ventajas, ya que este tipo de derechos tiene ms en cuenta las fluctuaciones de los
precios internacionales y las diferencias en las calidades de las mercancas.
Por regla general, es difcil dar una definicin sobre la valoracin, por su carcter subjetivo y su
relatividad, ya que para poder valorar una cosa es necesario apreciarla en funcin de otra.
Asimismo, la valoracin utiliza como patrn de medida el dinero, por medio del cual se establece un
precio y en la que al intervenir una tercera persona (la aduana), sta se interesa no solamente en la
transaccin concertada entre comprador y vendedor (comercial) sino en todas las transacciones
similares que evite discriminaciones.
En esta materia observamos tambin la importancia que la aplicacin de normas va adquiriendo en
el contexto del comercio internacional, que ha originado negociaciones intensas en los foros
comerciales y de intregracin, no tan solo para la determinacin de la base imponible de los
derechos de aduana, sino que tambin en la aplicacin de otros campos como el de origen,
estadstica, contingentes, etc.
4.6 Regmenes aduaneros especiales
Su establecimiento est motivado por la necesidad de tener cierta flexibilidad para cubrir todas las
situaciones econmicas en que una mercanca se introduce en un territorio aduanero, que permita
atender los numerosos casos en que por razones de diversa ndole dichas mercancas no entran o
salen con carcter definitivo.
La caracterstica ms destacada de stos regmenes es el suspenso en que dejan la aplicacin de
las normas aduaneras y en especial el pago de los derechos o gravmenes arancelarios, creando
con ello mecanismos que permiten el almacenamiento de mercancas de otros pases, su
transformacin o acabado a reserva de cualquier destino posterior mediante su reexportacin. La
denominacin de estos regmenes vara de acuerdo a los pases y regiones, llamndoseles
regmenes suspensivos, devolutivos, en franquicia, econmicos, etc., subrayando preferentemente
el aspecto fiscal; pero que hoy en da se nota la tendencia preponderante de reconocerles los
efectos econmicos que persigue su aplicacin.
Dentro de la gama de regmenes de uso generalizado por los pases, encontramos los de admisin o
importacin temporal con reexportacin en el mismo estado; depsito aduanero (comercial);
trnsito aduanero, exportacin temporal con reimportacin en el mismo estado; regmenes de
perfeccionamiento activo (admisin o importacin temporal con transformacin, depsito industrial,
"draw back", reposicin en franquicia); exportacin temporal en perfeccionamiento pasivo; y zonas
francas.
La creacin de una UA en la que desaparecen los derechos e impuestos entre ellos, determina que
la importancia de stos regmenes aduaneros solo adquieren relieve en las relaciones con terceros
pases, surgiendo de este modo la necesidad de su armonizacin para evitar distorsiones que su
aplicacin diversa puede originar en el arancel comn.
Actualmente, mediante la aplicacin del Convenio de Kyoto del CCA se regulan y armonizan a nivel
internacional los distintos regmenes aduaneros, sin perjuicio de que exista a nivel de pases o
regiones otros regmenes o denominaciones en uso dentro del comercio internacional.
4.7 Despacho aduanero de importacin y exportacin
En todos los pases se exige que cualquier mercanca que se importe o exporte est sometida al
cumplimiento de determinadas formalidades administrativas de control al comercio exterior y por
tanto la obligacin de su presentacin ante la aduana. Esta obligacin tiene matices diferentes
segn se trate de una importacin o de una exportacin. En el primer caso, las mercancas estn
sometidas al control de la aduana desde el mismo momento de su introduccin en el territorio
aduanero, durante su almacenamiento y mientras se realizan las formalidades de despacho, cuyo
objeto es asegurar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras y el pago de los derechos
exigibles a la importacin. En el caso de la exportacin es diferente, ya que las mercancas situadas
en el interior del pas circulan libremente y permanecen sin ningn control hasta el momento en que
se presente a la aduana de salida la correspondiente declaracin de exportacin, mediante el
cumplimiento de procedimientos sencillos.
En el caso de la exportacin, el control aduanero solo encuentra su justificacin, aparte del eventual
pago de derechos, ante la necesidad de asegurar el cumplimiento de prohibiciones o restricciones a
su salida del pas.
Respecto a las importaciones, desde el momento que atraviesan la frontera, las mercancas estn
sometidas al cumplimiento de obligaciones o controles, que parten desde la presentacin a la
aduana, el seguimiento de un trayecto determinado o autorizado, el depsito provisional durante un
perodo, la presentacin de una declaracin de despacho a consumo en plazos establecidos, el
acompaamiento de documentos adicionales o justificativos, y el pago correspondiente de los
derechos e impuestos con la declaratoria libre prctica o libre disposicin de las mercancas por sus
dueos. En una UA el despacho a libre prctica o libre disposicin de un producto procedente de
terceros pases tiene por objeto convertirlo en comunitario y asimilarlo, en el plano jurdico, a los
productos originarios de los EM, donde pueden circular libremente; aspectos todos que justifican
plenamente la armonizacin de sus procedimientos, en especial respecto a la recepcin de las
mercancas por la aduana, el tiempo del depsito provisional, la forma de la presentacin de la
declaracin, los documentos de acompaamiento, la comprobacin de la declaracin, la liquidacin
de los derechos y tasas y, la declaratoria a libre prctica o nacionalizacin.
4.8 Personas habilitadas para actuar ante la aduana
El despacho de mercancas de importacin y exportacin, cualquiera sea el rgimen aduanero, est
sometido a la presentacin de una declaracin ante la aduana. La complejidad de los trmites y
formalidades a ser cumplidas en cada uno de ellos, motiva que en varios pases los importadores o
exportadores acudan a personas especializadas para el cumplimiento de tales operaciones,
surgiendo as la figura del agente o despachante de aduana, cuya actuacin est sujeta en cada
pas a regulaciones especficas y por tanto diversas, requirindose de la armonizacin de su
actuacin por parte de los pases que conforman una UA, en especial sobre los requisitos,
habilitacin o licencia, responsabilidad, garanta, actuacin de los auxiliares, sanciones, etc.
Para concluir esta parte descriptiva de los instrumentos aduaneros hay que sealar que la
armonizacin en el campo aduanero dentro del proceso de una UA debe llevar a la necesidad de
establecer un Cdigo Aduanero nico, que al estar tan estrechamente vinculado a la ejecucin de
las polticas de comercio exterior, no podra ser una excepcin, permitiendo normar todo el control
de la entrada y salida de mercancas por el territorio nico, sus distintos regmenes aduaneros y en
general los aspectos que hacen a los deberes, derechos y obligaciones de los operadores del
comercio exterior.
5. El Servicio de Aduanas y la Unin Aduanera
La misin tradicional y caracterstica de los Servicios de Aduanas nacionales es la aplicacin de las
leyes y reglamentos del pas y de los convenios internacionales relativos al trfico de mercancas.
Esta misin tradicional se trastoca al conformar un grupo de pases un mercado comn dentro del
cual las mercancas originarias de sus territorios deben circular libremente, adquiriendo dicho
servicio una significacin mayor.
En efecto, el trabajo de la aduana y el de la UA se transforman en el soporte y motor de un nmero

muy grande de consecuciones polticas, dentro de las cuales podemos citar la del arancel aduanero
comn, la valoracin en aduana, los acuerdos preferenciales, las normas de origen, los regmenes
especiales, las franquicias. A este respecto es dable sealar que el funcionario de aduana debe
actuar bajo un doble objetivo: de una parte, dar cumplimiento con exactitud a las reglamentaciones,
decisiones o resoluciones comunitarias y, de otra, actuar con espritu amplio, con la finalidad de no
entorpecer los intercambios comunitarios.
Lo manifestado precedentemente representa la necesidad de que se constituya una relacin muy
intensa entre los servicios de aduana y el rgano comunitario que redunde en beneficios directos
para la integracin. Desde esta ptica es necesario sealar que los pases debern iniciar acciones
respecto a la organizacin administrativa del servicio aduanero y la preparacin tcnica de los
funcionarios, para garantizar la gestin eficaz de los instrumentos comunitarios, los que no siempre
debern rendir o arrojar resultados econmicos de efectos recaudatorios y por tanto cuantificables,
sino que estarn dirigidas a cumplir servicios diversos o medidas de control de distinto carcter
como son las funciones de inspeccin tributaria, de recaudacin, actividades delegadas por los
rganos comunitarios a travs de directivas, funciones de cooperacin fronteriza; por lo que la
capacitacin tcnica deber ser armonizada y normalizada.
Si tratramos de hacer una enunciacin no exhaustiva de las funciones encomendadas al servicio
de aduana en un proceso de integracin, se pueden citar las siguientes : derechos de aduana de
mercancas procedentes de terceros pases, impuestos al valor agregado de todas las
importaciones, aplicacin de los acuerdos internacionales comerciales, observacin de las
reglamentaciones comunitarias, control sanitario y fitosanitario, control de estupefacientes,
vigilancia contra el trfico de armas y explosivos, proteccin del patrimonio artstico, control de
regmenes de devolucin de derechos, aplicacin de franquicias; con lo que la integracin tiene
consecuencias directas en nuevas y complejas funciones de este servicio, por lo que su
organizacin y gestin deber orientarse a una readaptacin para el desempeo de funciones
superiores.
6. Asistencia Mutua Administrativa
La permanencia entre los pases de las fronteras polticas, jurdicas y fiscales crea la necesidad de
fomentar una estrecha colaboracin entre los servicios aduaneros nacionales de los pases
miembros, para la correcta aplicacin de las reglamentaciones o decisiones comunitarias. De otra
parte, la variada y compleja funcin encomendada a las aduanas en un proceso integrador requiere
el contacto permanente de sus autoridades y de stas con el rgano comunitario. Esta accin se
logra mediante el establecimiento de procedimientos de asistencia mutua administrativa que
permita tanto a los pases como a los rganos comunitarios asegurar el buen cumplimiento de
dichas reglamentaciones aduaneras, prevenir y reprimir las infracciones cometidas y recuperar los
derechos e impuestos dejados de percibir por fraude.
A travs de un sistema de informacin cruzado, tanto los pases como el rgano comunitario de
gestin, pueden estar de contar con una informacin actualizada y pertinente de las prcticas
fraudulentas utilizadas y a su vez corregir los vacos en las normativas comunitarias.
LA POLITICA COMERCIAL DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS: Direccin Liberal, Reglas

Complejas
Phedon NICOLAIDES
Senior Lecturer in Economics, Instituto Europeo
de Administracin Pblica (IEAP), Maastricht,
HOLANDA
1. El establecimiento de una poltica comercial comn
El objetivo general de las Comunidades Europeas, segn los trminos del Artculo 2 del Tratado de
Roma, es el de promover el bienestar econmico mediante la creacin de un "mercado comn". El
Artculo 3 define las caractersticas esenciales de dicho mercado comn, las que incluyen, entre
otras, la eliminacin de los aranceles y las restricciones cuantitativas entre los Estados Miembros
(EM), la eliminacin de los obstculos al libre movimiento de bienes, personas, servicios y capitales
y el establecimiento de una poltica comercial comn. En consecuencia, se considera que la poltica
comn de comercio exterior es parte integral del proceso de integracin entre los pases miembros
de la Institucin.
Por otra parte, el Artculo 110 explica que, mediante el establecimiento de una poltica comercial
comn, los EM tienen por finalidad contribuir al "desarrollo armnico del comercio mundial" y a "la
eliminacin progresiva de las restricciones al comercio internacional". Asimismo, el Artculo 18
expresa igual disposicin de "contribuir al desarrollo del comercio internacional y a la reduccin de
las barreras al comercio". En consecuencia, desde el inicio, la poltica comercial comunitaria ha
tenido una orientacin liberal.
En efecto, las barreras fronterizas declinaron a travs de los aos. Actualmente, las Comunidades
tienen una de las tasas arancelarias ms bajas del mundo. El hecho de que, en general, la poltica
comercial caiga dentro de su competencia exclusiva, ha permitido a los miembros ms liberales
bloquear las tendencias proteccionistas.
La apertura de los mercados comunitarios fue inclusive mayor en respuesta al colapso del
comunismo en Europa Oriental. Asimismo, se eliminaron las restricciones residuales cuantitativas, a
la vez que se redujeron los aranceles aplicables a las importaciones de los pases de dicha regin.
No obstante, en determinadas reas, la tendencia general a aplicar barreras menores coincidi con
el creciente uso de instrumentos jurdicamente complejos, tales como las reglas de origen y las
reglamentaciones "antidumping". No se dispone de pruebas firmes que sugieran que la
liberalizacin en otros campos haya tenido efecto directo y causal sobre tales instrumentos. Tal vez,
el hecho de que la adopcin de decisiones a nivel supranacional dependa, por su propia naturaleza,
tanto del compromiso como de instrumentos jurdicamente obligatorios, lleve a que los bloques
regionales tengan una tendencia "natural" a confiar en ellos y una reticencia natural a simplificarlos
o a abandonarlos en su totalidad. Independientemente de si dicha hiptesis es cierta o no, el
presente documento argumenta que se puede abusar de la complejidad de ciertos instrumentos de
poltica comercial con propsitos proteccionistas.
2. La necesidad de una poltica comercial comn
El tener una voz comn aumenta la influencia de los EM en los mercados mundiales y en las
negociaciones internacionales. Empero, aparte de este motivo poltico para establecer una poltica
comercial comn, las Comunidades han debido establecer un arancel externo comn debido a su
deseo de crear una unin aduanera en forma paralela a su mercado interno comn. La Institucin
no hubiera podido lograr el libre comercio interno para la totalidad de los productos sin un arancel
comn. Si los EM hubieran retenido su autonoma sobre la determinacin de sus aranceles con
respecto a terceros pases, los exportadores de tales pases hubieran exportado sus productos a
travs del pas asociado que tuviera el arancel menor. Esto causara la llamada "desviacin de
comercio". A fin de evitarlo, las Comunidades tenan que establecer "reglas de origen" para su
comercio interno, de modo de diferenciar a los bienes producidos en ellas de los importados de
terceros pases. Los miembros de la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC) aplican tales
reglas por no contar con un arancel externo comn. Ese tipo de instrumentos discriminara entre los
productos comercializados internamente y requerira el mantenimiento de controles fronterizos
internos para verificar el origen nacional de los diversos bienes. En esencia, si los pases miembros
tuvieran la libertad de adoptar medidas en forma autnoma, no se comercializara la totalidad de
los bienes libremente entre los socios.
Sin embargo, el Organismo no es slo una unin aduanera y el arancel no es su nico instrumento
de poltica comercial. Las Comunidades manejan cada vez ms asuntos vinculados con las
relaciones comerciales externas a nombre de sus E.M., a medida que la integracin intracomunitaria
se profundiza. A modo de ejemplo, negociaron con miras al establecimiento de reglas multilaterales
sobre el comercio de servicios tales como la banca y el transporte.
3. La poltica comercial: competencia comunitaria
La competencia comunitaria en materia de poltica comercial est estipulada en los Artculos 110115. El Artculo 111 requiere que los EM "coordinen sus relaciones comerciales con terceros pases
de manera que ... se den las condiciones necesarias para la ejecucin de una poltica comn en
materia de comercio exterior". Sin embargo, la base misma de la poltica comercial comunitaria est
contenida en el Artculo 113, que declara que "la poltica comercial comn se basar en principios
uniformes". El Artculo no define con precisin el alcance de dicha poltica sino que slo cita
ejemplos de medidas a ser administradas por las Comunidades, a saber: las modificaciones
arancelarias, la celebracin de acuerdos arancelarios y comerciales, la consecucin de la
uniformidad de las medidas de liberalizacin, la poltica de exportacin, as como las medidas para
la proteccin del comercio (entre ellas, las acciones "antidumping" y antisubvenciones). El hecho de
que el Artculo 113 no defina exhaustivamente el alcance de la poltica comercial comn significa
que los E.M. retienen cierta autonoma en la celebracin de acuerdos con terceros pases (por
ejemplo, de cooperacin tcnica).
Adems de administrar la poltica comercial, las Comunidades tienen la facultad de suscribir
acuerdos (tratados) con terceros pases de cumplimiento obligatorio para los EM, en los trminos de
los Artculos 228 y 238. Efectivamente, ningn EM alguno puede suscribir acuerdos con terceros
sobre asuntos de comercio de competencia comunitaria.
El hecho de que las relaciones comerciales sean manejadas a ese nivel tiene, por lo menos, dos
consecuencias importantes en la conduccin de la poltica comercial. Primero, los EM deben poder y
estar dispuestos a llegar a acuerdo en forma colectiva. Segn se explica ms adelante, el Tratado
de Roma determina que las decisiones se adoptarn sobre la base de una mayora calificada, lo que
significa que, en ocasiones, algunos miembros tienen que ceder ante los deseos colectivos. La otra
consecuencia se refiere a que la Comisin maneja la poltica comercial a nombre de las
Comunidades y de conformidad con las instrucciones que recibe del Consejo. Ello significa que tiene
que recibir un mandato claro; sin embargo, cuanto ms claro sea el mandato, menor flexibilidad
tendr al negociar con terceros pases y vice versa. Por supuesto, la Comisin tiene asimismo una
discrecin considerable, que puede ser utilizada en la forma que estime para promover los intereses
de la Institucin como un todo.
4. Procedimiento para la adopcin de decisiones
De conformidad con el Artculo 113, la Comisin tiene el derecho de presentar propuestas al
Consejo sobre asuntos relacionados con poltica comercial. Al igual que en otros temas de
competencia comunitaria, la Comisin es el nico rgano con derecho a iniciativa en materia de
legislacin. Sin embargo, las propuestas sobre temas de poltica comercial deben ser decididas por
el Consejo mediante mayora calificada. Ello significa que, para que se apruebe una propuesta, se
requieren 54 votos a favor, de un total de 76 (es decir, una mayora del 70%). Las facultades de la
Comisin son considerables. El Consejo requiere unanimidad para apartarse de una propuesta de la
Comisin.
Compete a la Comisin negociar acuerdos con terceros pases (Artculo 228), con base en un
mandato del Consejo. Dicho rgano decide por unanimidad acerca de todo acuerdo negociado por la
Comisin. El Acta Unica Europea, que enmienda el Tratado de Roma en 1986, exige ahora que el
Consejo consulte al Parlamento Europeo antes de adoptar decisin. En caso que el acuerdo
propuesto se refiera a la asociacin de un tercer pas con las Comunidades, el Consejo debe recibir
asimismo el asentimiento del Parlamento (Artculo 238).
La Comisin formula recomendaciones al Consejo sobre la iniciacin de tales negociaciones, en
procura de autorizacin y las lleva a cabo en consulta con los comits correspondientes, integrados
por representantes de los gobiernos nacionales.
A nivel de los organismos internacionales, como el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT), los EM proceden slo a travs de la accin comn (Artculo 116) representados
por la Comisin. Igualmente en este caso, la Comisin propone y el Consejo decide por mayora
calificada.
5. Excepciones, derogaciones y anomalas
En trminos generales, la competencia exclusiva en materia de poltica comercial corresponde a las
Comunidades. No obstante, como ya se mencion, los EM conservan el derecho de celebrar ciertos
acuerdos con terceros pases. En general, dichos acuerdos se refieren a materias sobre las que no
existe poltica comunitaria (por ejemplo, el intercambio cultural, la gestin de los enlaces de
telecomunicaciones) o sobre las cuales no existe competencia comunitaria exclusiva (como
asistencia tcnica, acuerdos de apertura de los mercados financieros). Los mencionados en ltimo
lugar son los llamados acuerdos "mixtos", como los Acuerdos de Asociacin recientemente firmados
con las Repblicas Checa y Eslovaca, Hungra y Polonia, los cuales debieron ser ratificados tanto por
el Parlamento Europeo como por los Parlamentos nacionales, por cuanto los aspectos a los que se
refieren no se determinan en forma exclusiva a nivel comunitario.
Asimismo, los EM pueden obtener autorizacin de la Comisin para desviarse de sus obligaciones de
aplicar los principios o las polticas uniformes decididas por las Comunidades como un todo. Dicha
posibilidad de derogacin est prevista en el Artculo 115, exclusivamente para aquellos casos en
los que un Estado Miembro enfrente dificultades econmicas en la aplicacin de la poltica
comunitaria. En la prctica, ello ha significado que los EM solicitaran autorizacin para controlar las
importaciones de ciertos productos sensibles, como los textiles, el calzado, los productos agrcolas y
algunos productos electrnicos. La eliminacin de los controles fronterizos internos lograda

mediante el programa de "1992" tornar inefectiva la administracin de dichas derogaciones, por lo
cual la Comisin no las autorizar ms.
Existen tambin anomalas sobre la competencia comunitaria en materia de relaciones comerciales
externas. Las Comunidades representaron a sus EM en las negociaciones del GATT sobre los cdigos
referidos a las barreras tcnicas y las aeronaves, an cuando slo recientemente comenzaron a
desarrollar normas tcnicas comunitarias y no cuentan con una poltica comn sobre la produccin
de aeronaves. En otros campos, la Comisin tiene la clara responsabilidad de asegurar el
establecimiento de un mercado interno nico (por ejemplo, sobre servicios financieros y de
transporte areo), pero los EM se niegan todava a la existencia del mandato correspondiente con
respecto al comercio con el resto del mundo.
6. Instrumentos de poltica comercial
El Organismo dispone de varios instrumentos a su disposicin para la ejecucin de su poltica
comercial, los ms importantes de los cuales son el arancel externo comn, las restricciones
cuantitativas, las reglas de valoracin aduanera, las reglas del pas de origen, la vigilancia de las
importaciones, las reglas "antidumping" y sobre derechos compensatorios y el nuevo instrumento
comercial referido a prcticas extranjeras ilcitas (las violaciones de los derechos de autor y las
patentes).
En general, la liberalizacin de aranceles o de restricciones cuantitativas se aplica a la totalidad de
las exportaciones (subsisten algunas restricciones, en especial con respecto al comercio de armas,
el que es potestad de la competencia nacional; bienes embargados; bienes de alta tecnologa).
En su mayor parte, las importaciones son libres, salvo que estn restringidas por otros motivos. Esto
contrasta con la situacin que exista en algunos EM previo al establecimiento de las Comunidades
Europeas, en los cuales era preciso otorgar concesiones con respecto a la prohibicin general de
exportacin de determinados bienes. Los EM armonizaron el tratamiento aplicable a las
importaciones mediante el desarrollo de un rgimen de importacin comunitario, especificado en la
Reglamentacin 288/82 (1) del Consejo/1/, que estipula los principios generales del rgimen (libre
ingreso en general), los requerimientos de informacin y de consulta entre los EM y los
procedimientos de investigacin y vigilancia, as como las medidas ante emergencias. Estn
exonerados de tal medida los textiles y aquellos productos de pases de comercializacin estatal, los
que estn amparados por las Reglamentaciones 1765/82 y 1766/82.
6.1 El arancel externo comn
El arancel externo comn abarca la totalidad de los bienes importados a las Comunidades Europeas
y se aplica en base a la categora de nacin ms favorecida a la totalidad de los miembros del GATT,
salvo que existan acuerdos bilaterales especiales que prevean un tratamiento ms favorable. El
arancel comunitario es uno de los ms bajos, de una tasa promedio de 4.5 %.
Dicho arancel sola ser el instrumento nico ms importante de poltica comercial. Cuando se
estableci la Comunidad Econmica Europea (CEE) en 1958, el arancel promedio de sus miembros
era superior al 40 %. En trminos generales, los aranceles perdieron su importancia como resultado
de las reducciones negociadas durante las sucesivas rondas del GATT. Actualmente, la mayor parte
de los aranceles estn consolidados en el GATT. Ahora bien, en caso que la Ronda Uruguay finalice
con xito, es factible que se eliminen completamente los aranceles aplicables a la mayor parte de
los productos industriales.
6.2 Restricciones cuantitativas
El Artculo XI del GATT prohbe las restricciones cuantitativas a la importacin. Las Comunidades
tambin prohiben las cuotas. Empero, esta prohibicin general est sujeta a diversas excepciones,
siendo las ms importantes:
las cuotas arancelarias sobre los productos agrcolas o
las cuotas arancelarias aplicables a las fibras y los
textiles
o las cuotas para los productos que se originen en pases de comercializacin
estatal o las derogaciones contempladas en el Artculo 115
o las disposiciones de salvaguardia del tipo de las cuotas contenidas en acuerdos
comerciales preferenciales.
o
Es factible que dichas cuotas sean reducidas en el futuro cercano, de no ser totalmente eliminadas.
Segn se mencion en la seccin anterior, ya casi no se autorizan las derogaciones estipuladas en
el Artculo 115.
La mayora de las cuotas que controlaban las importaciones de los ex pases de comercializacin
estatal fueron eliminadas o lo sern a la brevedad, como resultado de las reformas que tuvieron
lugar en Europa Oriental. Igualmente, las negociaciones de la Ronda Uruguay reducirn
sustancialmente las cuotas aplicables a las importaciones agrcolas y textiles.
6.3 Las medidas de salvaguardia
El GATT permite a sus miembros adoptar acciones de salvaguardia contra aquellas importaciones
que perjudiquen o amenacen perjudicar sus industrias nacionales. Existen dos tipos de medidas de
salvaguardia: las referidas a las importaciones comercializadas en forma desleal ("antidumping" y
las medidas compensatorias autorizadas por el Artculo VI) y las vinculadas con oleadas inesperadas
de importaciones comercializadas de manera leal (salvaguardias al amparo del Artculo XIX).
Se puede iniciar accin contra productos objeto de "dumping" o subvenciones slo cuando se
demuestra que tales prcticas ocurrieron y que causaron perjuicio material a la industria nacional.
La accin de salvaguardia contra oleadas de importaciones se puede adoptar slo cuando causan
perjuicio serio. Los exportadores afectados deben recibir compensacin por toda restriccin aplicada
a sus productos.
Las Comunidades adoptan raramente accin en materia compensatoria o aplican las medidas de
salvaguardia contenidas en el Artculo XIX (a las que se puede recurrir en el marco del Ttulo V de la
Reglamentacin 288/92). Se registraron slo 17 acciones al amparo del Artculo XIX en el perodo
19601989, relacionadas esencialmente con los productos agrcolas y textiles (12 de las 17). Sin
embargo, se da una utilizacin ms frecuente de las Reglamentaciones "antidumping". El
Organismo inici 440 investigaciones de este tipo en los 12 aos transcurridos entre 1980 y 1991,
referidas, en su mayor parte, a productos de pases de comercializacin estatal (Europa Oriental
corresponde al 32 % de los casos entre 1980-91 y China, al 8 %) y del Este Asitico (20 % del total
de los casos entre 1980 y 1991). 330 investigaciones finalizaron en el perodo mencionado con
hallazgos positivos (cerca del 70 % de los casos completados en ese lapso). Para mayores detalles,
dirigirse a la seccin 7.
6.4 La vigilancia de las importaciones
No se aplica restriccin alguna cuando las Comunidades controlan el volumen de importacin de
determinados productos sensibles. Son aproximadamente 10 los productos que estn sujetos a
vigilancia (los textiles, el calzado y los grabadores de "video cassette").
6.5 Requisitos de contenido local
En general, la institucin no establece requisitos de contenido local. Sin embargo, determinadas
disposiciones contenidas en las reglamentaciones "antidumping" (aplicables a las plantas del tipo
"screwdriver" y las directivas sobre compras estatales funcionan como reglas de contenido local "de
facto".
6.6 El nuevo instrumento de poltica comercial
La Reglamentacin 2641/84, similar en sus fines a la seccin 301 de la Ley de Comercio y
Competitividad de los EE.UU. de 1988, introdujo un nuevo instrumento de proteccin contra las
prcticas comerciales ilcitas. (Fue diseada, parcialmente, en respuesta a las sanciones aplicadas
por los Estados Unidos por causa de las exportaciones comunitarias de materiales para la
construccin del gasoducto siberiano).
De conformidad con los trminos de la Reglamentacin, las prcticas comerciales ilcitas son
aquellas que estn en incompatibilidad con el derecho internacional o con "los principios
generalmente aceptados". Si bien la compatibilidad con el derecho internacional implica,
ciertamente, estar en conformidad con las reglas del GATT y el Consejo de Cooperacin Aduanera,
el significado de la compatibilidad con los principios generalmente aceptados no es claro. De todos
modos, dicho instrumento podra ser utilizado en el rea relativa al cumplimiento obligatorio de los
derechos de propiedad intelectual.
Sin embargo, hasta ahora, el nuevo instrumento fue escasamente usado. La razn principal detrs
de ello es que, a diferencia de las secciones 301 (sobre prcticas extranjeras desleales) y 337
(sobre la violacin de los derechos de propiedad intelectual) de la Ley de Comercio de los EE.UU.,
que permiten la adopcin de medidas unilaterales, el nuevo instrumento establece el recurso a los
procedimientos multilaterales y a su agotamiento, previo a la adopcin de medida punitiva alguna
contra firmas de terceros pases.
6.7 Restricciones voluntarias a la exportacin (RVAs)
Dado que la legalidad de las RVAs es cuestionable en el marco de la Carta del GATT y que
constituyen instrumentos de poltica deslucidos, las estadsticas referidas a ellas no transmiten
informacin en forma precisa, necesariamente. Si bien no se supone que los EM celebren acuerdos
comerciales especiales con terceros pases, se sabe que han negociado RVAs con exportadores que
amenazaban o causaban perjuicio a industrias que consideraban importantes. A comienzos de la
dcada del noventa, las Comunidades y sus EM haban negociado ms de 100 acuerdos de RVAs,
con referencia mayormente a los textiles, el acero, los productos agrcolas, el calzado, los
automviles y los productos electrnicos. Aproximadamente un tercio de dichos instrumentos fue
concertado por Gobiernos nacionales cubriendo productos industriales, principalmente (maquinaria,
automviles y productos electrnicos para los consumidores). La mayora de las RVAs comunitarias
se referan al acero, los productos agrcolas, los textiles y el calzado. Al igual que en el caso de las
derogaciones previstas en el Artculo 115, es muy factible que se prescinda de las RVAs nacionales
luego de 1992, debido a la eliminacin de las fronteras comunitarias, lo que har que su
cumplimiento sea virtualmente imposible.
6.8 Reglas de origen
Es preciso disponer de reglas de origen para determinar qu productos tienen derecho al acceso
preferencial al mercado, pues los aranceles no son uniformes. Existen reglas comunitarias en la
materia desde 1968. En trminos generales, se confiere el origen de un producto con relacin al
pas en el que "se llev a cabo el ltimo proceso o la ltima operacin sustancial de importancia
econmica, ... , que resulta en la fabricacin de un nuevo producto o que representa una etapa
importante de manufactura". Por otra parte, las Comunidades aplican reglas especficas a unos 14
productos, estipulando las condiciones especiales a cumplir en el territorio del pas que desea
conferir el origen. Por ms detalles, dirigirse a la seccin 8.
7. La reglamentacin "antidumping"
La Reglamentacin comunitaria "antidumping" (Reglamentacin 2.423/88 del Consejo) se basa en el
Artculo VI del GATT y en el Cdigo "Antidumping", aprobado hacia finales de la Ronda Tokio,
celebrada en 1979. El "dumping" es definido como la venta de un producto por debajo de su valor
"normal". Dicho valor es el precio al cual se lo vende en el mercado nacional del exportador, o el
costo pleno de produccin o el precio al cual se lo vende en un tercer pas.
7.1 Prerrequisitos para la imposicin de medidas "antidumping"
Si bien el "dumping" no es ilegal en el marco de las reglas del GATT, los pases importadores tienen
el derecho de adoptar acciones apropiadas cuando las importaciones objeto de 'dumping" causen o
amenacen causar perjuicio material a su industria nacional. No obstante, el GATT exige que, previo
a la aplicacin de medida "antidumping" alguna, es preciso demostrar la existencia del "dumping",
que se demuestre que las importaciones objeto de "dumping" causan o amenazan causar perjuidio
material y que existe una vinculacin causal entre el "dumping" y el perjuicio. En forma
complementaria a tales prerrequisitos, la reglamentacin comunitaria prev, asimismo, que las
medidas "antidumping" no deben tener efectos adversos con relacin a los intereses de la
Institucin, incluidos los de los consumidores comunitarios. Sin embargo, en la prctica, los
consumidores han encontrado que es difcil influenciar las decisiones "antidumping", si bien los
intereses de las industrias usuarias no parecen contar tanto como los de los productores.
7.2 Los procedimientos
Antes de aplicar medida alguna, la Comisin de las Comunidades Europeas (CCE) debe realizar una
investigacin a fin de determinar los hechos del caso, luego de recibir un reclamo por una industria
comunitaria. La CCE no puede iniciar investigacin alguna a su sola iniciativa y no se acepta un
reclamo formulado por una sola firma. Se lo debe presentar a nombre de la industria como un todo.
Normalmente, son las asociaciones industriales del sector de que se trate quienes plantean los
reclamos.
Una vez aceptado (no todos los reclamos son lo suficientemente serios), la Comisin anuncia el
comienzo de una investigacin a travs del Diario Oficial de las Comunidades. Asimismo, notifica a
los exportadores, los importadores y las firmas comunitarias respectivas. Durante la investigacin,
autoridades de la Comisin generalmente visitan y compilan datos de todas las firmas de que se
trate (o, cuando existan muchos exportadores, a una muestra de firmas representativas).
Toda firma abarcada en un caso de este tipo puede solicitar una audiencia con la Comisin con el
propsito de expresar su propio punto de vista. Asimismo, puede requerir la denominada reunin de
"confrontacin", en la que podr impugnar los reclamos de la industria comunitaria.
Cuando la Comisin decida que la industria comunitaria reclamante est siendo objeto de perjuicio
serio, que requiere ser corregido inmediatamente, puede aplicar derechos "provisorios" previo a que
se complete formalmente la investigacin del caso. Es posible completar tales investigaciones de
tres formas. La Comisin puede decidir no adoptar accin alguna y cerrar el caso sin explicaciones,
o puede concluirlo con una decisin formal de no "dumping" o perjuicio, o, finalmente, puede
proponer al Consejo la autorizacin de derechos "definitivos" o aceptar el compromiso de los
exportadores de elevar sus precios en lugar de los aranceles.
La regulacin comunitaria puede contener, a la vez, una clusula relativa a la "expiracin" (no
exigida por el GATT), segn la cual la totalidad de las medidas expira automticamente luego de un
perodo de cinco aos. La Comisin publica un aviso al efecto en el Diario Oficial con unos seis
meses de antelacin a la fecha de expiracin de tales medidas. Si la industria comunitaria
demuestra que la eliminacin de las medidas "antidumping" causar nuevamente perjuicio, se las
podr extender ms all del perodo de cinco aos. En oposicin a la regla general, segn la cual se
aplica un derecho slo cuando existe "dumping" y perjuicio, su revisin puede implicar la
renovacin del derecho an no existiendo "dumping".
7.3 El valor normal
El propsito de toda investigacin "antidumping" es el de determinar el valor normal y la Comisin
recurre a dos mtodos diferentes al efecto, dependiendo de que las importaciones se originen en
una economa de mercado o en una centralmente planificada, en la que los precios pueden no
reflejar los costos reales.
7.3.1
Importaciones originarias de economas de mercado
El valor normal es el precio neto pagado en el curso del comercio normal comparable al de un
producto similar en el pas del exportador. Dicho precio nacional se deja de lado cuando:
o no existen ventas adecuadas a nivel nacional (inferiores al 5 % de la
produccin); o no se venden productos similares a nivel nacional;
o no se realizan ventas en el curso normal del comercio (por ejemplo, las ventas a nivel
nacional pueden ser realizadas con prdidas, o el fabricante puede vender slo a firmas
asociadas a l, no independientes; o el pas de exportacin no es el del origen.
En estos casos, se utiliza un valor normal alternativo y la Comisin puede recurrir a una de las
siguientes posibilidades:
o un precio elaborado que incluya la totalidad de los costos de produccin ms una tasa
razonable de ganancias; o el precio al cual se realizan las dems ventas rentables; o el
precio de exportacin a un tercer pas; o el precio cobrado al primer comprador
independiente.
Dichos clculos del valor normal determinan un punto de referencia alto para los exportadores
extranjeros. Dado que la mayora de las firmas tienen prdidas en algn momento, no resulta obvio
el que no se tengan en cuenta las ventas realizadas a nivel nacional por debajo del costo. Al
dejarlas de lado, los costos deben ser prorrateados entre un nmero menor de productos, lo que
implica que el costo por producto ser mayor. Ms serio an es el requerimiento de que las firmas
extranjeras cubran la totalidad de sus costos, pues ello resulta indebidamente restrictivo durante
los perodos de escasa demanda. Las empresas se mantienen durante los perodos de oferta
excesiva cubriendo slo sus costos variables.
7.3.2
Importaciones de economas diferentes de las de mercado
Normalmente, no se toman en cuenta los precios internos, pues, al asignarse los recursos por orden
administrativa, ellos no indican el costo econmico verdico de un producto. La Comisin utiliza
entonces otros precios tales como aproximaciones al valor normal. Lo que hace con mayor
frecuencia es recurrir a precios comparables de economas de mercado o a precios de exportacin a
terceros pases. Cuando no existen tales precios en las economas de mercado o cuando no se
exporta a otros pases, la CCE puede intentar elaborar un precio sobre la base de la informacin
disponible con relacin a los costos de produccin. Cuando ninguno de estos mtodos es posible,
simplemente utiliza como punto de referencia los precios comunitarios relacionados. El hecho de
que no se confe en los precios de las economas diferentes de las de mercado no es justificacin
para la eleccin arbitraria de otros precios. Se podra argumentar, por ejemplo, que a falta de
distorsiones (que habitualmente discriminan contra las ventajas comparativas de un pas), las
exportaciones seran an ms baratas.
7.4 La elaboracin del precio
Dichos precios se usan a menudo para calcular los valores normales. Un precio elaborado es la
suma de la totalidad de los costos de produccin (fijos y variables) ms los gastos de venta,
administrativos y generales, ms un margen razonable de ganancias.
Los costos de produccin incluyen el costo de los materiales, la mano de obra y los gastos
generales de fabricacin (asignados proporcionalmente). La tasa de ganancias se determina sobre
la base de las ganancias reales o, cuando no existe informacin sobre la firma de que se trate, de
conformidad con las ganancias de otras compaas del mismo sector o de empresas similares de
otros sectores.
7.5 El precio de exportacin
A fin de determinar si ha habido "dumping", se requiere comparar el valor normal con el precio de
exportacin. El precio de exportacin es el precio neto efectivamente pagado por un producto
vendido para su exportacin a las Comunidades. Dicho precio es dejado de lado cuando: o no existe
un precio de exportacin (trueque) o existe una asociacin entre el exportador y el importador
o los precios de exportacin se ven afectados por aspectos tales como impuestos,
descuentos, etc.
Como precio de exportacin alternativo, la Comisin habitualmente elaborara uno correspondiente
al primer comprador independiente luego de la deduccin de los costos y las ganancias del
importador asociado, as como de otros impuestos, descuentos, rebajas, etc.
7.6 La comparacin entre el valor normal y el precio de exportacin
La reglamentacin estipula que se deben prever en forma debida las diferencias de las
caractersticas fsicas, los derechos y los impuestos, los gastos de venta (debido a las diferencias en
los niveles de comercio, las cantidades, las condiciones y los trminos de venta). Con tal propsito,
la reglamentacin contiene una lista de los aspectos aceptables de tener en cuenta (las
fluctuaciones en las tasas cambiarias no estn permitidas, por ejemplo) e impone tambin lmites a
los montos de dichos aspectos sobre los que se puede reclamar. Sin embargo, centra la carga de la
prueba en los exportadores que reclaman por tales conceptos. La comparacin del precio se realiza,
luego de tener en cuenta los conceptos mencionados, a nivel del precio en fbrica, de modo tal que
los bienes destinados a la exportacin y aqullos destinados al mercado nacional se comparen al
mismo nivel de comercio.
7.7 La determinacin del margen de "dumping"
El margen de "dumping" se define como la diferencia entre el precio de exportacin y el valor
normal. En general, dicho margen se expresa como un porcentaje del precio de exportacin. Cuando
los precios fluctan, el valor normal se calcula como una media ponderada y se realiza la
comparacin con base en cada transaccin. Este mtodo genera tambin varios valores diferentes
del margen de "dumping", por lo que finalmente se lo calcula como una media ponderada.
Aqu, es importante comprender que este mtodo puede indicar la existencia de "dumping" cuando,
en promedio, no existe. Dado que los precios nacionales y de exportacin pueden fluctuar, al tomar
una media del valor normal y compararla con cada precio de exportacin, es bastante posible que
alguno de dichos precios caiga por debajo del promedio del precio normal, an cuando el precio
promedio de exportacin sea mayor que el precio normal promedio.
7.8 La determinacin del perjuicio
A fin de determinar si las importaciones objeto de "dumping" causan perjuicio a la industria nacional
es preciso determinar, en primer lugar, si lo que se considera como similar realmente lo es. La
similaridad se define en base a las caractersticas fsicas.
El perjuicio se evala tomando en cuenta el efecto del precio ms bajo del correspondiente pagado
por las empresas comunitarias a los exportadores o el aumento del volumen de las importaciones.
En general, se considera que el perjuicio se traduce en la reduccin de la produccin de las firmas
comunitarias o de la utilizacin de su capacidad, de sus ventas, de su participacin en el mercado,

de sus ganancias, del empleo o de un aumento de sus existencias.
Es con base en estos hechos que la Comisin determina el margen de perjuicio a la industria
comunitaria. Tal margen se calcula de conformidad con lo que se estima es una tasa razonable de
ganancias o un retorno razonable sobre la inversin por parte de las firmas comunitarias.
Al evaluar el perjuicio, se tiene la posibilidad de realizar una interpretacin "creativa". Cuando se
realizan investigaciones sobre ms de un exportador o pas, la prctica normal es la de "acumular"
la totalidad de las importaciones. As, por supuesto, se tiende a exagerar el alcance del perjuicio
causado por cada uno individualmente. Por otra parte, este enfoque ignora que, en unos cuantos
casos, el perjuicio podra haber existido an en ausencia de "dumping". Asimismo, ignora que las
firmas perjudicadas pueden estar obteniendo ganancias excesivamente altas o que pueden tener
costos excesivamente altos.
7.9 La determinacin de medidas "antidumping"
Formalmente, cuando se adopta una medida, la investigacin correspondiente concluye con un
compromiso sobre derechos o sobre precios. La reglamentacin comunitaria es ms restrictiva que
el Cdigo del GATT, pues estipula que un derecho no sea mayor que el margen de "dumping" o el
margen de perjuicio. Por ejemplo, si el margen de "dumping" es del 20 % pero el de perjuicio a la
industria comunitaria es slo del 10 %, el derecho ser slo del 10%.
La Comisin no est obligada a aceptar los compromisos de precios ofrecidos por los exportadores.
Lo hace slo cuando estima que se los ofrece de buena fe. (Tambin podr aceptar compromisos
sobre volumen). La totalidad de los acuerdos sobre compromisos de precios implican el control
regular de los precios de los bienes de que se trate. No se pueden reducir los precios sin el
consentimiento de la Comisin.
Como conclusin, las investigaciones "anti dumping" son muy complejas. El Cdigo "Anti dumping"
del GATT no logr simplificar el problema. Ms an, los mtodos exactos utilizados en los
mencionados clculos tienden a cambiar de caso en caso. La Comisin argumenta que requiere este
tipo de discrecionalidad a fin de poder enfrentar las caractersticas de cada uno.
Si bien tal argumento puede ser correcto, el secreto relativo de las investigaciones "anti dumping"
hace que sea excesivamente difcil para los consumidores y para otros grupos conocer y evaluar lo
que hace la Comisin. El tema "anti dumping" es un arma de doble filo. La proteccin que brinda a
las firmas con respecto a las importaciones desleales resulta tener un costo demasiado elevado
para los consumidores.
8. Las reglas de origen
Las reglas de origen consisten en "leyes, reglamentaciones y determinaciones administrativas
utilizadas para la determinacin del pas de origen" de un producto. Ellas seran innecesarias si el
comercio se llevara a cabo en base amplia, no preferencial. Sin embargo, son necesarias puesto que
el GATT permite acuerdos comerciales preferenciales, tales como las reas de libre comercio y las
uniones aduaneras (Artculo XXIV). Por otra parte, estimula a los pases industrializados a extender
concesiones ms favorables a los pases en vas de desarrollo (Sistema Generalizado de
Preferencias). Las reglas de origen determinan qu productos tienen derecho a gozar de un
tratamiento preferencial (por ejemplo, su importacin a tasas menores o an a arancel cero). A falta
de tales reglas, el tratamiento preferencial aplicable a los productos de pases seleccionados podra
no ser efectivo (dado que se beneficiaran otros, tambin) o se podran evitar las medidas
comerciales aplicadas por los socios de un rea de libre comercio que tienen aranceles altos por
parte de productos de terceros pases, ingresando a travs de socios con aranceles bajos
(desviacin de comercio).
El GATT no tiene reglas de origen adicionales a las incorporadas en el Artculo IX sobre las marcas
de origen, que establecen requerimientos de un tratamiento no discriminatorio y no excesivo, pero
no especifican cmo determinar el origen. La razn detrs de ello es que, hasta muy recientemente,
las reglas de origen se consideraban un tema meramente tcnico y no uno de poltica. Como
resultado, la mayora de los pases se basa en el Convenio de Kioto de 1974, que define que el
origen se confiere al pas en el cual se "llev a cabo el ltimo proceso u operacin sustancial de
importancia econmica,..., que resulta en la fabricacin de un producto nuevo o que representa una
importante etapa de su fabricacin". La redaccin del Convenio de Kioto se bas en gran medida en
una definicin anterior de la CEE contenida en una reglamentacin de 1968 (802/68).
El problema es que no siempre es fcil saber o llegar a un acuerdo acerca de cul es el ltimo
proceso sustancial. Por lo tanto, en la prctica, los criterios utilizados para determinar el origen son:
o un cambio de la clasificacin arancelaria (al nivel de cuatro dgitos) o la especificacin del valor
agregado mnimo (requerimiento de contenido) o la descripcin de la operacin de fabricacin o
procesamiento (definida en la forma de una norma positiva (de qu es aceptable) o negativa (de
qu no es aceptable).
Las reglas de origen comunitarias determinan el principio de la ltima transformacin sustancial,
pero utilizan las modificaciones de la clasificacin arancelaria como el mtodo principal para la
determinacin del origen. Por otra parte, la reglamentacin 802/68 incluye una larga lista que
especifica los procesos que no confieren el origen a productos determinados, as como una lista que
especifica los procesos que lo confieren sin modificacin de la clasificacin arancelaria.
Segn ya se mencion, las Comunidades tienen asimismo normas ms amplias para unos 14
productos, tales como los textiles, las fotocopias y los semiconductores. Los ltimos dos productos
son los nicos para los que se definieron reglas especficas en la dcada del ochenta. Si bien la
Comisin lo niega, se estima que fueron definidos de tal modo a fin de otorgar una ventaja a las
industrias comunitarias altamente presionadas por sus competidores japoneses, que haban
comenzado la fabricacin en plantas ubicadas fuera del Japn. Un caso especial fue la definicin
aplicada a los semiconductores, referida al proceso "ms" sustancial y no al "ltimo" proceso, lo que
significa que los semiconductores exportados a las Comunidades por plantas japonesas establecidas
en el Este Asitico, por ejemplo, fueran consideradas originarias directamente del Japn.
Toda regla sobre origen tiene un efecto econmico que no debe ser ignorado. De otro lado, la
determinacin del origen es arbitraria (por ejemplo, por qu es suficiente el 40 % de valor
agregado para conferir el origen y no el 39 %?). Asimismo, los cambios en la tecnologa, los
procesos de produccin o las fuentes de los componentes pueden resultar en la reclasificacin de
un producto haciendo que no tenga derecho al tratamiento preferencial que haya gozado
anteriormente. Dichos cambios no afectan a los productos fabricados por las firmas internas.
9. Conclusin
La poltica comercial comunitaria se basa en una estructura institucional elaborada, con una
considerable facultad decisoria supranacional. Si bien existe un nmero pequeo de excepciones,
en su mayor parte dicha poltica corresponde a la competencia exclusiva de las Comunidades.
Dado que se estn reduciendo las barreras fronterizas al comercio (como los aranceles, las cuotas),
existe una presin creciente para que la poltica comercial utilice otros instrumentos y medidas de
salvaguardia. No obstante, este movimiento tiene tres riesgos inherentes: las nuevas medidas
pueden ser menos transparentes que los aranceles, ms complejas y ms selectivas (que las
aplicadas sobre la base de la nacin ms favorecida).
NOTAS
(1) OJ L 35 9 de febrero de 1982, pg. 1
LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS DENTRO DE UNA UNION ADUANERA, CON

REFERENCIA A LA TOMA DE DECISIONES EN LA POLITICA COMERCIAL, LA
NEGOCIACION DE ACUERDOS CON TERCEROS PAISES, LA ADMISIBILIDAD DE MEDIDAS
NACIONALES
Consultor Jurdico; Profesor, Ecole Nationale d'Administration (E.N.A.);
Ex-Asesor Jurdico del Comit Interministerial para la Cooperacin
Econmica Europea - FRANCIA
Intentar formular algunas observaciones acerca del tema exigencias y dificultades de una poltica
comercial comn. Reflexiones varias que se basan en la experiencia que tuve durante unos cinco
aos en los servicios del Primer Ministro francs como asesor jurdico de los servicios del Ministro
para Asuntos Europeos.
Como es sabido, la diferencia fundamental entre una Zona de Libre Cambio (ZLC) y un Mercado
Comn es precisamente la existencia de una poltica comercial comn frente a terceros pases. Su
afirmacin, su desarrollo y su puesta en prctica plantean serios problemas polticos, los cuales se
incrementan cada da con la ampliacin del mbito de aplicacin de una poltica comercial comn.
Cuando la integracin interna sigue un ritmo rpido y se traduce en concesiones otorgadas

unilateralmente a terceros pases, los Estados Miembros (EM) del mecanismo de integracin
regional, se conmueven y las crisis se multiplican. Es sta la situacin que en este momento se
plantea entre Estados Unidos (EE.UU) y la Comunidad Europea (CE).
Esta presentacin tiene por objeto exponer, primero, las decisiones polticas inevitables que debe
tomar un grupo de pases que intenta verdaderamente establecer una poltica comercial comn.
Mi ponencia tratar, tambin, sobre las decisiones para las cuales existe un margen de maniobra, la
posibilidad de eleccin entre varias alternativas.
Por ltimo, hablar de algunos problemas actuales acaecidos en la Comunidad, derivados del
avance de la poltica comercial comn, y en especial, del papel que en este sentido juega el Tribunal
de Justicia de la Comunidad Europea.
Las decisiones polticas que los fundadores de la Comunidad Econmica Europea (CEE), hace unos
treinta aos, consideraron como inevitables luego de haber decidido la creacin de una poltica
comercial comn, son cuatro.
La primera es convencerse verdaderamente de la necesidad de una poltica comn frente a terceros
pases. Eso no es un truismo, porque decir que se quiere una poltica comercial comn es una
declaracin de ndole poltica fcil de hacer, pero convencerse verdaderamente que se quiere una
poltica comercial comn es otro tipo de decisin poltica. Eso significa convencerse que habr una
barrera total "vis vis" el extranjero, "vis vis" los pases que no son miembros de la Comunidad.
Entonces hay que aceptar un rgimen totalmente diferente entre los miembros de la familia y
aquellos que no forman parte de la familia comunitaria.
Es sta una decisin poltica de gran importancia, porque, por ejemplo, los franceses, los ingleses,
los espaoles tienen que diferenciar entre las reglas que aplican a sus "partenaires" en la
Comunidad de las reglas que aplican a los ciudadanos de sus ex-colonias. Polticamente esto
significa que la proximidad histrica con, por ejemplo, Argelia o con los pases africanos como Costa
de Marfil, viene despus de la solidaridad con Italia, Dinamarca o Irlanda. Este es el sentido real del
trmino poltica incluido en la definicin de una poltica comercial comn.
Sin poltica comercial comn, corolario de la liberalizacin buscada en el mbito del mercado
interior, el mercado comn puede llegar a ser una presa fcil para los intereses de terceros pases.
Si se crea un mercado comn interno sin poltica comercial comn externa se hace un regalo
unilateral a los terceros pases. Representaran una posibilidad para Estados Unidos, Japn y otros
pases occidentales desarrollados para un avance de sus intereses en detrimento de la solidaridad
interna de la Comunidad.
Esa consideracin es hoy en da determinante de la mayora de los debates comerciales que
enfrentan a la Comunidad a los Estados Unidos o al Japn. La conviccin poltica de la necesidad de
erigir una barrera contra terceros pases ha constituido histricamente, desde el origen, una de las
condiciones base del desarrollo de la Comunidad. Este desarrollo ha sido posible porque dicha
conviccin no slo ha existido en 1958, sino que sigue existiendo y ms an, sigue reforzndose.
La segunda decisin poltica que se considera como inevitable es delimitar el campo de aplicacin
de la poltica comercial. Tres series de elecciones deben ser operadas a este respecto, como lo
hicieron los EM de la Comunidad. Primero, optar entre la concepcin limitada a los instrumentos
tradicionales de comercio internacional y la concepcin abierta a todo tipo de instrumento que
puede afectar a los intercambios internacionales. De esas dos concepciones posibles, la Comunidad
empez a trabajar con la primera: la concepcin llamada instrumentalista que limita la poltica
comercial comn al empleo de tcnicas tradicionales de regulacin de intercambios internacionales,
mediante derechos de aduanas, restricciones cuantitativas y otros instrumentos conocidos.
Posteriormente se desarrolla la segunda concepcin, la llamada finalista, que extiende la poltica
comercial comn a todo instrumento que puede influenciar o que influencia en los hechos
internacionales.
La primera concepcin, la instrumentalista, tiene el mrito de permitir ms rpida y cmodamente
una puesta en marcha. La segunda tiene el mrito de aumentar el imperativo de coherencia entre
polticas internas y polticas exteriores, pero desde el momento en que se aplica la segunda
concepcin, se generan problemas polticos, como los que suceden hoy entre la Comunidad y los
Estados Unidos en la Ronda Uruguay.
La segunda eleccin se plantea entre restringirse en la poltica comn al intercambio de mercancas

o la inclusin del sector servicios, de las reglas relativas a las inversiones y a la propiedad
intelectual en esa poltica comercial comn. Como vemos, durante casi treinta aos, la Comunidad
ha limitado su propia poltica comercial comn a los intercambios de bienes y ahora, con la Ronda
Uruguay, la concepcin ms amplia, se desarrolla en el marco de la poltica comercial de la
Comunidad.
La tercera eleccin es incluir las medidas adoptadas unilateralmente por los EM o la Comunidad, o
limitar la poltica comercial comn a las disposiciones convencionales. Decidir si la poltica
comercial comn debe limitarse a las medidas calificadas de autnomas, o tiene que incluir tambin
todos los convenios concluidos en base a los artculos que son el fundamento de la poltica
comercial comn. Claramente, hoy la Comunidad ha instituido una poltica comercial comn global,
que afecta los dos tipos de medidas.
La tercera decisin inevitable es la opcin entre la competencia exclusiva o la competencia
concurrente, la transferencia irreversible del conjunto de la competencia o la subsidiariedad, donde
los Estados continan con un margen de maniobra. Histricamente hay dos modelos, el modelo del
Tratado de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA), que en su Artculo 71 prev que la
competencia de los gobiernos de los EM en materia de poltica comercial es afectada por la
aplicacin del Tratado. Entonces tenemos una Comunidad interna sin transferencia irreversible de
competencia en materia de poltica comercial comn a rganos supranacionales. Pero este tipo de
esquema que mantiene la competencia nacional se ha revelado mal adaptado a la evolucin. De
todas formas, an si esta disposicin permanece, la realidad de las negociaciones demuestra que
de hecho la Comunidad y sus representantes negocian en nombre y en lugar de los EM. En realidad
desde 1982, fecha de la primera negociacin sobre el acero con los Estados Unidos, los rganos
supranacionales han ejercido de hecho la competencia en materia de carbn y acero.
El modelo CECA ha sido en la prctica totalmente abandonado y el modelo que existe ahora en la
Comunidad es el modelo de la transferencia total y exclusiva de la competencia en materia de
poltica comercial comn, al dispositivo institucional comunitario. El Artculo 113 del Tratado CEE
dispone que tras la expiracin del perodo transitorio la poltica comn se basar en principios
uniformes particularmente en lo referido a modificaciones arancelarias, celebracin de acuerdos
arancelarios y comerciales, consecucin de uniformidad de medidas de liberalizacin, poltica de
exportacin, medidas de proteccin comercial, etc. Existe entonces un modelo basado en el Artculo
113 que hace de la poltica comercial comn, una poltica totalmente comunitaria desde su origen
sin competencia residual de los EM, como fue la eleccin primera de los EM en 1958.
La poltica comercial comn es as como la poltica agrcola, de transporte y de formacin
profesional, una de las cuatro polticas calificadas como comunes por el mismo Tratado de Roma.
Ello significa que el espritu poltico fue el de no constituir una unin interna sin tener una poltica
comercial comn fuerte, desde el primer momento.
La cuarta y ltima decisin que es inevitable, es crear una poltica comn, pero sin impedir el
mantenimiento de situaciones de excepcin. Estas situaciones, en principio temporales,
susceptibles de durar por muchos aos, a la larga se constituyen en fuentes de dificultades entre
los EM. La experiencia de la Comunidad demuestra que la eleccin clara a favor de una
competencia exclusiva en materia de regulacin de intercambio entre los EM no impide el
mantenimiento de situaciones derogatorias, de arreglos preferenciales que constituyen excepciones
a la lgica comn, como el caso de los carneros de Nueva Zelanda y los pltanos de pases
africanos. Existi un protocolo anexo al Tratado de Roma sobre el comercio inter-alemn que dur
hasta la reunificacin de 1990, por el cual los pases del Este de Europa podan ingresar sus
productos exentos de derechos de aduana a travs de la Repblica Federal de Alemania. Estas
brechas en el dispositivo nico han sido la gnesis de dificultades. Lo interesante es que el
desarrollo de la poltica comercial comn ha provocado la conviccin a nivel poltico de que esas
situaciones particulares no pueden ser aceptadas.
Entonces la dosificacin entre competencia exclusiva y mantenimiento de situaciones derogatorias
constituye uno de los problemas polticos ms delicados para los Estados que deciden constituir una
poltica comn y que deben, consecuentemente, gestionarla.
Otro punto que me interesa analizar en esta exposicin son los acontecimientos provocados a partir
de decisiones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en el sentido que la poltica
comercial comn ha sido ampliada por juicios y por dictmenes del Tribunal de Justicia. El Tribunal
ha sostenido que, primero, cada vez que una institucin comunitaria, sea el Consejo o la Comisin,
ejerce competencia interna en determinada rea, esta competencia deriva automticamente en una
competencia externa, correlativa. Esto significa que cada vez que a un rgano comunitario le
asignan alguna funcin al interior de la Comunidad, inmediatamente hay sustitucin de los EM por
los rganos comunitarios para negociar en la esfera internacional. Ms an, no slo para negociar
convenios sino tambin para participar en las organizaciones internacionales que operan en los
campos que han sido afectados por las decisiones internas comunitarias. Para dar un ejemplo me
referir a una situacin que tuve que administrar hace unos cinco aos: el Consejo de las
Comunidades adopt en diciembre de 1988 una directiva de armonizacin sobre el derecho de
marcas, y al da siguiente lleg a nuestra mesa una propuesta de la Comisin que nos propuso
sustituir a los EM en la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI). Como resultado
tenemos una organizacin internacional que reconoce a la Comisin el papel de negociador y de
tomador de decisiones a nivel comunitario.
En consecuencia, cada vez que estamos frente a una competencia interna comunitaria
automticamente los rganos de la Comunidad tienen la competencia externa en la materia y el
mbito correspondiente.
Otro hecho interesante debido a la jurisprudencia del Tribunal es el mbito cubierto por el Artculo
113 del Tratado, respecto a la poltica de ayuda alimentaria. No slo la nocin de poltica comercial
comn se extiende a todos los intercambios de naturaleza comercial, sino tambin a las polticas
anexas que no tienen una motivacin comercial preponderante. El Tribunal en sus sentencias ha
privilegiado la "comunitarizacin" de las competencias externas, en detrimento de las competencias
nacionales. En su dictamen sobre el "acuerdo goma", el Tribunal de Justicia decidi que cuando hay
en un acuerdo determinado por ejemplo un 70% de artculos que son de competencia comunitaria y
un 30% de competencia nacional, el criterio a aplicar es elevar al 85/90% de la competencia al
mbito comunitario. Esto es un resultado de la prctica jurisprudencial, pero lo importante es notar
que el permetro base decidido por el Tratado ha sido constantemente ampliado y que esto ha sido
aceptado por los EM a travs de los dictmenes y de los juicios del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Europea.
Estas tomas de posicin han llevado a ampliar el ejercicio externo de la Comunidad. Frente a un
mbito regido por un reglamento, por una directiva o por una decisin del Consejo procede la
sustitucin total de los EM por la Comunidad. Eso significa, por ejemplo, que en las Naciones Unidas,
desde la segunda comisin econmica, tenemos la presencia de la Comunidad en representacin de
los doce EM. Y en algunas discusiones que hacen a la futurologa, se debate sobre la cuestin de
saber si un da tendremos la Comisin o la Comunidad sentada en el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas en sustitucin de los EM.
Con la ratificacin del Tratado de Maastricht la Comunidad desarroll una poltica exterior comn y
una poltica de seguridad comn, dos elementos que tienen directa relevancia con lo que hace al
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. As la lgica del desarrollo de la poltica comercial
comn llega hasta una esfera poltica. Es muy interesante notar que todo ello es la consecuencia de
las decisiones tomadas originariamente como son la competencia exclusiva y global, y la
concepcin finalista de la poltica comercial comn.
Vemos ahora los mrgenes de maniobra posibles tratndose de asuntos institucionales y tcnicos.
Hay dos problemas mayores: mayora calificada o unanimidad. La Comunidad se decidi desde el
origen por la mayora calificada hasta la expiracin del perodo de transicin que, como ustedes
saben, expir entre los seis Miembros originales el 1 de enero del '70. Desde ese momento
tenemos ms del cincuenta por ciento de la poltica diplomtica de cada pas bajo competencia
exclusiva comunitaria y por ende, regida por el sistema decisional de la mayora calificada de los
EM. Es un paso considerable y lo que me sorprende siempre es que ese paso fuera decidido en
1958. Desde el origen el cincuenta por ciento de la poltica diplomtica de los pases miembros de
la Comunidad ha sido transferida a la Comunidad bajo el rgimen de la mayora calificada. Sin
embargo, sera posible desarrollar una poltica comn a travs de la unanimidad. No es necesario en
un primer momento, en un perodo transitorio de diez, quince a veinte aos tomar todas las
decisiones por mayora calificada. En esta hiptesis la prdida del derecho de iniciativa puede
compensarse con el mantenimiento de la unanimidad, aunque por ello resulte un mtodo difcil y
paralizante, se facilitara as, la aceptabilidad poltica en los primeros tiempos de instaurada la
poltica comunitaria global.
Recordemos que la Comunidad ha operado por consenso desde 1966 hasta 1982, tras la crisis
llamada "de la silla vaca" provocada por el General De Gaulle, quien estimaba que la Comunidad no
estaba preparada en ese momento para operar por mayora calificada, en los mbitos para los
cuales estaba prevista. Esta unanimidad debe ser temporal y se acompaa inevitablemente, como
contrapartida, de la aceptacin de polticas individuales divergentes para el caso que el rgano

comn quedara bloqueado por falta de unanimidad.
Otro problema es el rigor del proceso de toma de decisin. El problema que tenemos ahora, en
1993, en la Comunidad, es que en teora tenemos un procedimiento de decisin muy claro. La
Comisin propone que se le otorgue un mandato, el Consejo tiene que darle este mandato y tiene
que vigilar la ejecucin de este mandato por la Comisin. La verdad es que este tipo de esquema se
practica muy bien para la negociacin de los convenios internacionales, convenios entre la
Comunidad de pases de Amrica Latina, China, ASEAN y otros. Pero actualmente, ms del setenta
por ciento de las decisiones de poltica comercial comn en la Comunidad se basan en las llamadas
decisiones "sui generis", que no respetan este tipo de esquema: mandato, vigilancia del Consejo, y
rendicin de cuentas de la Comisin al Consejo sobre la ejecucin fiel del mandato. Esto significa
que la ausencia de rigor en la concepcin y en el respeto del procedimiento de decisin llega a
resultados como los vistos en el mbito del GATT. Por ejemplo, la mayora de los resultados de los
quince grupos de trabajo de la Ronda Uruguay en este momento estn sometidos a problemas
polticos en la Comunidad porque es muy difcil hallar el mandato preciso bajo el cual la Comunidad
ha negociado. Algunos EM a quienes no complace la negociacin alegan no haber estado al
corriente del otorgamiento de tal mandato para negociar. Si un esquema riguroso no es aplicado de
manera constante, surge rpidamente el problema del rechazo de los EM de lo negociado bajo la
competencia exclusiva comunitaria.
Un tercer y ltimo problema a analizar son las derogaciones internas. Digamos que la historia de la
Comunidad en este mbito es la crnica de una muerte anunciada. Existe en el Tratado de Roma un
artculo, el 115, que ofrece a un EM la posibilidad de impedir la libre circulacin de productos
admitidos en libre prctica, (productos de pases terceros que han sido admitidos en un EM y que
circulan a otro EM), en caso de desvo de trfico o de dificultades econmicas. Este tipo de medida
ha sido muy utilizado en los aos 60, 70 y 80. Desde hace tres o cuatro aos, est desapareciendo
totalmente este tipo de recurso como medida autnoma del EM para bloquear la libre circulacin de
mercancas. Con la eliminacin total de las fronteras internas de la Comunidad el mecanismo del
Artculo 115 es casi imposible de controlar. Es muy difcil hacer respetar una medida de vigilancia
comunitaria o una medida de salvaguardia decidida en base al Artculo 115. Las derogaciones
internas han desaparecido o desaparecern dentro de uno o dos aos porque no existen fronteras
internas. La consecuencia a sacar es que si la poltica comercial comn no se acompaa de un
esfuerzo por crear un mercado comn del tipo que acaban de crear los doce EM de la Comunidad,
un mecanismo similar al Artculo 115 puede ser utilizado como una maniobra poltica, contra todo
esfuerzo por llegar a instaurar una competencia comn exclusiva.
Dos ltimos problemas que quisiera mencionar: primero, el problema que en la Comunidad
llamamos de la sustitucin "nombre a nombre" de los EM por la Comunidad. Durante el perodo
inicial, entre 1960 y 1980, la Comunidad sostena que cuando sustituye a los EM le basta una voz
para negociar, mientras que los EM cuestionaban el hecho ya que antes disponan de doce votos.
De esa forma se renunciara a once votos. Es por ello que ahora hemos empezado un perodo en el
que la Comunidad sustituye a sus EM con el nmero de votos que antes ellos representaban. Es un
problema poltico importante y las dos soluciones se pueden concebir. La segunda es ms favorable
a los intereses de la Comunidad pero no cuenta con el apoyo de los terceros pases, quienes
manejan el argumento poltico que afirma que si se est frente a una Comunidad que sustituye a
doce EM, debe asignrsele slo un voto.
El segundo problema es el problema de los acuerdos que llamamos en francs "accords mixtes",
"mixed agreements". Con el desarrollo de la poltica comercial comn hemos abandonado el mbito
tradicional de la integracin aduanera y las polticas para-arancelarias, y nos internamos en el
mbito de las inversiones, la propiedad intelectual y los servicios. Existen acuerdos cuyo contenido
es por una parte claramente de competencia comunitaria y por otra no lo es. En la actualidad, en el
marco comunitario, el problema de los acuerdos mixtos es el de ms difcil solucin. Porque por un
lado la poltica de la Comunidad es no clarificar las competencias apoyndose en el argumento de
que el desarrollo de la competencia exclusiva es un proceso continuo. Si se la clarifica, se congela la
situacin. Por otro lado los EM reclaman la claridad, por ejemplo cuando se discuta la adhesin de
la Comunidad al Convenio sobre el Derecho del Mar de Montego Bay, hubo discusin, debates
intensos entre la Comunidad y los EM para elaborar la declaracin sobre la competencia exclusiva.
El problema que se suscita cada vez que se est frente a la definicin de competencia de la
Comunidad, y ahora estoy hablando como funcionario de un EM, es que la Comisin rechaza toda
idea de una definicin clara. Y eso es importante para vosotros, saber que la Comunidad est ahora
enfrentada a este tipo de problemas porque me parece que la moral de la historia de treinta aos
de poltica comercial comn es que una poltica comercial comn funciona bien si, primero, la
misma es definida de competencia exclusiva de un rgano comunitario; segundo, si por razones
polticas se mantienen las derogaciones necesarias para garantizar la aceptabilidad poltica
continua de este tipo de evolucin; tercero, si se mantiene un procedimiento de decisin
rigurosamente claro de manera que los roles respectivos de las instituciones comunitarias y de los
EM estn claramente definidos; y cuarto, si cuando estamos frente a acuerdos de competencia
mixta, la competencia comunitaria es definida con toda claridad.
Si stos no se respetan, la consecuencia es una crisis. Una gran parte de la crisis que se observ en
Europa durante la discusin sobre el Tratado de Maastricht y las consecuencias polticas de la
adopcin de este Tratado en febrero de 1992, tienen sus races en la ausencia de claridad en el
aspecto aludido y al hecho de que a veces la Comisin omiti replantear el tema a los EM cuando
hubo una evolucin en la negociacin que implicaba una diferencia entre el mandato de origen y el
mbito de la negociacin. Estos han sido problemas experimentados en la Comunidad durante sus
treinta aos, algunos de los cuales he vivido directamente.
SUPRESION DE LAS BARRERAS TECNICAS AL COMERCIO EN LA COMUNIDAD

EUROPEA
Consultor Jurdico; Profesor, Ecole Nationale d'Administration (E.N.A.);
Ex-Asesor Jurdico del Comit Interministerial para la Cooperacin
Econmica Europea - FRANCIA
Se me ha solicitado que hable acerca de la eliminacin de las barreras no arancelarias. Recurriendo

a una imagen mitolgica, eso equivaldra a aniquilar la Hidra de Lerna, aquel terrible animal al que
diera muerte Hrcules en sus aventuras mticas. Dicho animal se caracterizaba porque cada vez que
se le cortaba una de sus cabezas, otras tres crecan en su lugar. Las polticas proteccionistas de los
Estados bsicamente siguen ese padrn. La eliminacin de las barreras arancelarias consiste, pues,
en aniquilar la Hidra de Lerna.
Una vez desaparecidas las barreras arancelarias y, por ende, las fronteras dentro de una Unin
Aduanera (UA), el peligro que se corre es muy grande porque lo que queda expuesto son todas
aquellas legislaciones y reglamentaciones que, a nivel de los Estados Miembros (EM), rigen la
produccin, comercializacin y publicidad de cualquier producto y servicio. Por consiguiente,
cualquier norma jurdica tendr el potencial, o la fuerza real, de convertirse en una barrera no
arancelaria.
La experiencia comunitaria muestra que los EM se han valido de esta otra forma de hacer la vida
imposible a los importadores, haciendo uso de su competencia interna de legislar, para complicar
las cosas a aquellas personas o empresas que no pertenezcan al EM en cuestin.
Por esa razn quisiera referirles nuestra experiencia, recordando los mtodos utilizados hasta el
presente por la Comunidad, sealando las ventajas y las desventajas de la posicin a la cual hemos
llegado, en que hemos logrado la culminacin del mercado interior y, finalmente, indicando los
elementos necesarios que, en opinin de la Comunidad, son indispensables para lograr una
estrategia efectiva para que la Hidra de Lerna se mantenga dentro de un ndice razonable de
reproduccin de nuevas cabezas.
El primer punto a sealar es que, al comienzo de la Comunidad, la armonizacin se consideraba
como el nico mtodo adecuado para eliminar las barreras no arancelarias.
Dicha armonizacin se presentaba bajo la forma de reglamentaciones o de directivas.
Reglamentaciones en el caso de las polticas altamente comunitarizadas de agricultura y aduana -a
las que ahora se han agregado las de transporte y competencia- y directivas en aquellos casos en
que, al menos al principio, no hubiera una fuerte iniciativa poltica. Tenemos as que, aparte de las
cuatro reas mencionadas ms la de relaciones exteriores, las cinco reas fundamentales de
comunitarizacin del Tratado, las directivas se han usado para la toma de decisiones ya en base a la
unanimidad, ya en base a la mayora calificada. Eso por supuesto tuvo su origen en la "crisis de la
silla vaca", que fue provocada por De Gaulle en 1965 y que determin que la Comunidad
funcionara por consenso hasta 1992, lo que bsicamente significaba unanimidad.
Se trat de un proceso muy lento cuyo resultado final signific, como promedio, que conseguir la
armonizacin pudiera insumir de cinco a dieciocho aos. El ejemplo por excelencia es el de la
directiva para el reconocimiento mutuo de los ttulos de arquitectura que llev dieciocho aos, en
tanto que la directiva para el reconocimiento mutuo de los farmacuticos tuvo una negociacin de
diecisis aos, y el lmite de potencia acstica admisible de las cortadoras de csped llev diez y
quince aos respectivamente ya que hubo que negociar dos directivas. Este mtodo, la
armonizacin en base al consenso, no alcanz los objetivos, es decir, no logr dar cumplimiento a
todos los compromisos incluidos en el Tratado de la Comunidad en materia de libre circulacin de
bienes, personas, servicios y capitales. De ah las grandes frustraciones de los aos 76 al 79,
momento en el cual tuvo lugar la intervencin providencial del Tribunal de Justicia Europeo.
Result realmente inslito que una Comunidad bloqueada por el proceso de toma de decisiones por
unanimidad, no slo reflexionara sobre el hecho sino que cambiara de enfoque gracias a una
sentencia que en s misma careca totalmente de notoriedad. Es interesante observar cmo la
solucin se hall por intermedio del Tribunal; me estoy refiriendo a la decisin histrica del caso
"famoso" de la sentencia de Cassis de Dijon del 20 de febrero de 1979. Dicho caso que haba sido
sometido por un juzgado alemn sirvi para que el Tribunal Europeo afirmara los siguientes
principios.
El principio nmero uno era notorio porque se trataba de algo que ya haba quedado bien definido
con anterioridad puesto que estableca que, en ausencia de armonizacin comunitaria, el EM
conservaba su competencia de reglamentacin, lo cual no tiene nada de nuevo. Pero el punto
nmero dos de dicha sentencia estableci que, en caso de disparidad entre legislaciones, cualquier
producto que se comercialice legalmente en un EM debe circular libremente en los otros EM. De
esta forma, el Tribunal estableci la presuncin de comercializacin legal en toda la Comunidad
desde el momento en que el producto ha sido comercializado legalmente en el EM de origen.
El punto tres establece que tiene que haber una clusula de salvaguardia, segn el Tribunal, en caso
que el producto no cumpla totalmente las normas nacionales en materia de seguridad, proteccin
sanitaria, proteccin de la propiedad industrial, del patrimonio nacional o de la moral pblica; cinco
razones de inters pblico.
Dijimos que es una sentencia muy importante. Por qu? Porque interpreta una disposicin del
Tratado a la cual no me he referido an, deliberadamente, y que es el Artculo 30 del Tratado, que
es la invencin ms genial que pueda encontrarse en convencin comercial internacional alguna
porque funciona como un certero "Exocet" contra las legislaciones nacionales.
El Artculo 30 prohbe toda medida que tenga un efecto equivalente a una restriccin cuantitativa.
Qu es una medida de efecto equivalente? Es cualquier disposicin de cualquier tipo de legislacin,
o cualquier prctica de una administracin que trabe el comercio. Es un concepto que lo abarca
todo, que puede aplicarse a cualquier tipo de disposicin, a cualquier tipo de prctica
administrativa, ya sea utilizada por la administracin a nivel nacional o local, o por cualquier
entidad pblica que tenga un cordn umbilical con el Estado; lo abarca absolutamente todo.
El Artculo 30 como cualquier otra disposicin del Tratado que consagre una libertad tiene su
hermana gemela en la clusula de salvaguardia. Y la clusula de salvaguardia segn la
interpretacin de la sentencia de Cassis de Dijon significa libre circulacin a menos que exista un
dficit.
Sin embargo, el punto principal de la sentencia Cassis de Dijon es que polticamente invirti la carga
de la prueba. Ya no es el importador quien debe probar que cumple con la legislacin nacional del
Estado importador, sino que es el Estado, en otras palabras, los funcionarios aduaneros quienes
tienen que probar que el producto no cumple las normas.
Se tiene que presentar la prueba. Es el Estado el que tiene que aducir la falta de conformidad. Se
trata autnticamente de una revolucin jurdica y esperemos que tambin mental en prcticas
aduaneras de cualquier administracin que controle importaciones.
Lo que deca la sentencia de Cassis de Dijon era que el dficit solamente podra aceptarse siempre y
cuando la disposicin nacional fuera proporcional al objetivo. Ahora bien, cmo se determina si
existe proporcionalidad entre una medida de proteccin sanitaria de un EM y el objetivo? Muy
simple. Recorriendo Europa y viendo si hay otros sistemas que sean menos restrictivos al comercio.
Concretamente, lo que la Comunidad ha hecho es ver, en aquellos casos en que hay un problema
de obstculo al comercio como consecuencia de algn tipo de legislacin o prctica primero, si ese
impedimento se basa en una razn de inters pblico contemplada por la sentencia de Cassis de
Dijon: salud pblica, seguridad, proteccin al consumidor, proteccin al medio ambiente, etctera y
luego, una vez pasada la primera prueba, ver si la medida es proporcional. Para determinar si esa
medida es proporcional observa lo que sucede en otros EM y si ese mismo problema se resuelve de
manera diferente de modo de obstaculizar menos al comercio. De encontrarse que los obstculos al
comercio son menores, se declara que la legislacin nacional de aquel EM es ilegal en virtud del
Tratado de la Comunidad.
De esta manera surge un enfoque de derecho comparado en el centro mismo del debate entre un
importador y un EM. En otras palabras, si el importador puede demostrar que en algn otro lugar el
comercio tiene menos restricciones, tendr todas las probabilidades de que la disposicin nacional
sea declarada ilegal en virtud del Tratado de la Comunidad. Quizs esto les parezca demasiado
legalista, pero esa es la parte medular de ese impulso hacia la eliminacin total de las barreras no
arancelarias.
Habiendo dicho esto, si se parte de la presuncin de que todos los productos son comercializados
legalmente de acuerdo con las legislaciones de otro EM, entonces no habr necesidad de una
armonizacin total. Solamente habr necesidad de armonizacin en aquellas reas en que la ley se
relacione con la salud, la seguridad, la proteccin al consumidor o el medio ambiente. Por

consiguiente, la consecuencia inmediata de la sentencia Cassis de Dijon consisti en restringir el
permetro de la armonizacin del cien por ciento de todas las normas tcnicas al treinta por ciento
y, lisa y llanamente, en lugar de precisar diez aos, cualquier directiva que armonice solamente el
treinta por ciento llevar nada ms que de dos a tres, mximo cuatro aos, lo cual es un logro
extraordinario.
Como resultado de la sentencia Cassis de Dijon, lo que hizo la Comunidad, tras un perodo de seis
aos en asumirla, fue proponer un nuevo enfoque de normalizacin mediante el cual se estableci
que la Comunidad slo propondr la armonizacin cuando haya de por medio razones sustantivas
de inters pblico que todava signifiquen restricciones al comercio de tipo nacional y unilateral. Ese
nuevo enfoque ha tenido gran xito. Existen poco ms de diez directivas que cubren, a mi juicio, un
espectro que representa entre el setenta y el ochenta por ciento de la mayora de los productos
comercializados en la Comunidad, lo que es un logro extraordinario demostrando que, a travs de
una estrategia jurdica, el Tribunal implant una muy exitosa estrategia poltica basada en la
confianza mutua. Se presumir que un producto comercializado en Dinamarca es equivalente al
producto idntico comercializado en Alemania, en Francia, o en el Reino Unido.
As, pues, la confianza mutua es el principio, y el EM el que tiene que probar la existencia de
defectos en el producto. Lo cierto es que este nuevo enfoque de reconocimiento mutuo, como se le
ha dado en llamar en la jerga comunitaria, ha funcionado sumamente bien. No obstante, esto no
significa que la adopcin de un nuevo enfoque como ste resolver todos los problemas de la
normalizacin. En la actualidad se estn examinando dos complementos en la Comunidad: uno, que
hay que armonizar no solamente los requisitos esenciales sino tambin los procedimientos para
determinar si un producto se adecua a la legislacin nacional, lo que ustedes llaman procedimientos
de certificacin, es decir, el mtodo por el cual se identifica la conformidad con las disposiciones. De
esta forma, el nuevo enfoque se ha ampliado y ahora engloba un segundo nivel, por llamarlo as,
que es el de la especificacin de las normas tcnicas.
Ese es el primer elemento, el nuevo enfoque. El segundo elemento son las certificaciones con lo
cual estamos hablando de un enfoque global que abarca tanto los procedimientos de normas como
los de certificacin. Para ello la Comunidad, mediante una decisin de 1990, eligi diez mtodos
para aplicar la certificacin en los diferentes EM para lo cual ha propuesto un modelo en sus
directivas. Ese es el primer complemento, mientras que el segundo, y aqu llego a la estrategia
efectiva para mantener a la Hidra con el perfil ms bajo posible, es por supuesto la estrategia
preventiva, porque todo est muy bien mientras que exista la armonizacin, pero, qu sucedera
en caso contrario? Los EM podran seguir ingenindoselas para resucitar nuevas disposiciones y por
consiguiente producir nuevas medidas de efecto equivalente.
Es por eso que en 1983 la Comunidad introdujo la obligacin de la consulta previa que se impone a
los EM toda vez que deseen establecer nuevas normas tcnicas. En ese caso, lo que tienen que
hacer es notificar el proyecto, no la medida ya aprobada, a la Comisin, la que a su vez enva copias
de ese proyecto a todos los EM solicitando sus comentarios. Esta disposicin fue objeto de ms de
cien notificaciones por ao durante el primer perodo de aplicacin de esa directiva, mientras que
ahora podran oscilar en las 500 o 600.
El significado de esta directiva es que ninguna reglamentacin de ningn EM que establezca una
norma, o una especificacin tcnica podr aprobarse a menos que haya habido consulta previa a
todos los socios, lo cual significa que los socios pasan a ser parte integral del proceso nacional de
aprobacin de reglamentaciones, lo que constituye una vez ms toda una revolucin. Es evidente
que siempre hay ocasiones en que no se cumple. En ese caso tendremos el problema de determinar
ante el Tribunal cules sern las consecuencias jurdicas de una medida adoptada sin respetar la
obligacin de consulta previa, ante lo cual la Comisin puede fundadamente sostener que no
habindose producido la notificacin previa no es posible impugnar esa medida por lo que carece de
efecto jurdico.
En todo caso, la directiva 83/189 como se le ha dado en llamar, es un elemento fundamental para la
estrategia preventiva que tiene que aplicarse para evitar la resurreccin de las cabezas de Hidra.
Aqu llego al punto crucial. Cualquier estrategia cuyo objetivo sea asegurar que las medidas de
efecto equivalente a las restricciones cuantitativas no resuciten, tiene que contar con dos
elementos: uno es el aspecto preventivo al cual me acabo de referir y el otro es, por supuesto, el
enfoque represivo, es decir, que tiene que haber disposiciones para que la Comisin est en
posicin de eliminar dichas medidas rpidamente.
Aqu s tenemos una limitacin en la Comunidad. Hay una disposicin en el Tratado de la CE, el
Artculo 169, que dispone que cuando la Comisin identifique una infraccin al Tratado o al derecho
comunitario de parte de cualquiera de los EM, la Comisin podr denunciar a ese EM ante el
Tribunal previo intercambio de cartas y habiendo escuchado una opinin fundamentada pero,
bsicamente, los EM tienen que responder ante la Comisin. Si no lo hacen, la Comisin los
denunciar ante el Tribunal.
Es cierto que el procedimiento previsto en el artculo 169 ha resultado ser tremendamente efectivo
en la historia de la Comunidad. El noventa por ciento de casos formalmente abiertos por la
Comunidad se resuelve en un plazo de dos a tres aos, lo que es un logro sobresaliente. Del diez
por ciento restante, solamente la mitad, o sea, el cinco por ciento del total, es objeto de sentencia
por parte del Tribunal, de modo tal que este procedimiento represivo tiene un efecto altamente
preventivo, reforzando el efecto de la directiva 83/189. De todas formas, tres aos siguen siendo
demasiado tiempo para una empresa.
Cuando en la actualidad, ya concretado el mercado interior, uno se dirige a una empresa que tiene
un problema, o cuando una empresa viene a plantear, por ejemplo, el bloqueo que le representa
una medida del Reino Unido o de Francia para importar sus grabadores a travs de Poitiers, por citar
un ejemplo notorio, la respuesta de que la resolucin de su problema le va a llevar dos aos,
aunque se garantice una resolucin favorable no le sirve al pequeo o mediano empresario que
para entonces habr cerrado su negocio y despedido a sus obreros.
Lo que trato de afirmar es que para realmente eliminar las barreras al comercio hay que hacerlo de
forma tal que sea til para las empresas. Entonces la nica forma de asegurarnos la eliminacin
total de barreras ser hacindolo dentro de un marco temporal razonable de un mximo de un ao,
lo que en la actualidad no tenemos en la Comunidad, debido a la subsidiariedad resultante del
Tratado de Maastricht que, si bien no est vigente, ya ha contaminado el proceso de toma de
decisiones y la mentalidad de la Comunidad. La subsidiariedad significa que ahora la Comisin
puede emplazar a los EM a que resuelvan el problema en el plazo de un ao. De no hacerlo, la
Comisin podr proseguir con el curso normal de la accin, es decir, recurriendo al procedimiento
del artculo 169.
Ese es un problema muy importante para las empresas porque, despus de todo, la integracin, un
mercado comn, es algo que se crea para las empresas y para los ciudadanos, no para el placer de
los gobiernos, y el problema real surge cuando la gente se desilusiona del mercado comn porque al
enfrentarse a una barrera no arancelaria, no puede lograr una solucin rpida. Por rpida se
entiende dentro de sus propios ritmos biolgicos, o sea, dentro del lapso de un ao, o de lo contrario
la confianza en la integracin, la confianza en las entidades recientemente creadas, gradualmente
se desvanecer y en su momento desaparecer. Creo que es importante mostrarles a ustedes este
aspecto de la eliminacin de las barreras no arancelarias, de hacerles ver la importancia que el
cronograma tiene para las empresas o de lo contrario estaremos hablando de literatura, estaremos
prolongando los juegos el mayor tiempo posible por razones proteccionistas y, al final, los grandes
perdedores sern los consumidores finales y tambin, en gran medida, las propias empresas.
Me doy cuenta de lo lejano que todo esto puede parecerles a ustedes que provienen de pases con
problemas fundamentales de estabilizacin, con contextos totalmente diferente de los nuestros.
Pero una vez que se resuelva ese problema, la realidad ser que habr que eliminar las barreras no
arancelarias en forma importante o la gente simplemente perder el inters.
Esto es lo que quera compartir con ustedes. Quisiera agregar un comentario sobre la armonizacin
en materia veterinaria y fitosanitaria. Resulta interesante observar que este aspecto que es tan
sensible, ya que se refiere a la salud, solamente ha podido resolverse a travs de la armonizacin.
En otras palabras, todo lo que he dicho hasta el presente, el Artculo 30, la sentencia del caso Cassis
de Dijon y el nuevo enfoque, se han aplicado a los productos industriales. En lo que respecta a la
agricultura, se ha seguido el viejo enfoque de la armonizacin. Vale la pena observar que la
Comunidad podra haber seguido un camino diferente para esas dos reas, pero no lo hizo por
razones polticas, y subrayo lo que he sostenido en mi ponencia anterior, y es que cualquier avance
en materia de integracin tiene que asegurarse el correspondiente respaldo poltico o suceder lo
que hemos dado en llamar en la Comunidad el sndrome francs del referendum de Maastricht; es
decir, se darn contra un muro de ladrillos y la subsidiariedad se les estrellar en sus propias caras.
Es muy importante comprender que la legislacin en materia veterinaria y fitosanitaria est
prcticamente terminada, por lo que ahora contamos con una armonizacin legislativa efectiva, lo
que equivale a la eliminacin de las barreras no arancelarias en esa rea que sigui el padrn
tradicional de la armonizacin.
Hasta la total entrada en vigencia de las directivas, esto es hasta su transposicin en las
legislaciones nacionales, los EM conservarn su "libertad."
ALGUNAS REFLEXIONES ACERCA DE LAS IMPLICANCIAS

LEVANTAMIENTO DE BARRERAS NO ARANCELARIAS
PRACTICAS
DEL
Laura PALMA
Coordinadora General del Plan de Desregulacin del Comercio Exterior y las
Inversiones de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la
Repblica Oriental del Uruguay.
Interpreto que nos han invitado a participar en este panel para, adems de comentar e introducir al
debate la excelente exposicin del Prof.Carnelutti, compartir con Uds. brevemente algunas de las
experiencias que hemos estado viviendo en los ltimos casi tres aos de trabajo en un Programa de
Reforma del Estado, orientado especficamente a facilitar, modernizar, desregular el comercio
exterior.
El programa naci como respuesta a un claro diagnstico que acusaba la necesidad de levantar una
serie de restricciones al comercio, regulaciones y trabas burocrticas, que perjudicaban la
competitividad de los sectores productivos. El mismo ha intentado traducir a nivel de la forma en
que se opera desde el Estado lo que las grandes lneas de la poltica econmica han venido
pautando en nuestro pas, desde hace muchos aos.
El pas hace tiempo que ha dejado de transitar el camino del proteccionismo, y ha orientado su
poltica comercial en el sentido de la liberalizacin del comercio y la apertura. No obstante,
susbsisten prcticas y normas arcaicas, resabios de otras polticas econmicas, que continan
formando parte de las reglas de juego de la economa, y representan barreras no arancelarias y
obstculos que se contradicen con los postulados de la poltica comercial a nivel macroeconmico.
En ese sentido, coincidimos plenamente con lo que el Embajador Magarios expresaba en su
ponencia respecto a que "numerosas disposiciones y exigencias operativas han perdido razn de
ser por cambio de las circunstancias que motivaron su aplicacin, pero sobreviven por inercia
burocrtica".
Quisiera, en apoyo de lo que hemos expresado, mostrarles meramente, a travs del diagrama que
se expone, cul era la espesa nube de organismos e instituciones pblicas que, al inicio de nuestro
trabajo, constituan -cada una administrando un requisito, una regulacin- el oscuro marco en que
deba navegar un operador de comercio internacional, importador o exportador, en nuestro pas.
Estas iniciativas de reforma se iniciaron en el Cono Sur hace ya unos cuantos aos, en apoyo a un
proceso pionero de apertura comercial, mediante lo que se dio en llamar la desburocratizacin del
comercio exterior. Se dieron con gran potencialidad en Chile y Mxico; y ms recientemente, desde
fines de 1992, en Argentina, a travs de un proceso de fuerte desregulacin de la economa en
general y, particularmente, del comercio exterior, aunque seguramente estos emprendimientos no
han sido patrimonio exclusivo de estos pases, y se han dado indudablemente otras experiencias
similares -en mayor o menor grado- en otros pases de la regin.
Estos procesos de reforma fueron emprendidos en forma unilateral, no estuvieron asociados a priori
a procesos de integracin o acuerdos comerciales bilaterales ms all de la propia ALADI, sino que
fueron iniciados en forma autnoma, para propiciar una apertura indiscriminada. Sin embargo, a
travs de estas reformas han quedado preparados Mjico, para ingresar al NAFTA, y no es casual
que Chile y Argentina sean los eventuales prximos candidatos.
En el caso de Uruguay, si bien el Programa se inici antes de la iniciativa integracionista subregional
del MERCOSUR, result, una vez iniciado el proceso integracionista, un factor fundamental para
preparar el ingreso efectivo del pas, ya no al mercado mundial, sino al mercado ampliado. Al mismo
tiempo, ha sido posible constatar que el ingreso a la iniciativa ha potenciado claramente este
proceso, ya que cataliz un rpido cambio de mentalidad tanto en el sector pblico como en el
privado en cuanto a la necesidad de mejorar las condiciones de competencia de la produccin
nacional disminuyendo, entre otros factores, la carga que representa el costo del Estado.
No pretendo incurrir en una exposicin detallada de cmo se ha avanzado paso a paso en el

desmantelamiento de no menos de sesenta de estas trabas al comercio exterior, las que afectaban
tambin a las exportaciones; quiero simplemente compartir con ustedes algunas reflexiones que
-con un enfoque muy pragmtico- nos surgen a resultas de lidiar cotidianamente con estos temas.
Como ya se ha reiteradamente manifestado en este Seminario, las barreras no arancelarias se
convierten en las ms efectivas cuando se han completado los procesos de reduccin de tarifas.
Las normas tcnicas, las que surgen de las regulaciones en materia de sanitaria, de seguridad,
bromatolgicas, las que estipulan las composiciones e ingredientes de los alimentos, las normas de
rotulado de envases, los requisitos para la habilitacin de plantas, pueden asumir el rol de barreras
no explcitas, ocultas, que resultan las ms difciles de descubrir y, tambin de levantar.
Una de las interrogantes de mayor inters a mi juicio respecto al tema de las barreras tcnicas y
que me gustara someter a las opiniones de los expertos presentes y al debate de los asistentes es
el cmo compatibilizar un desmantelamiento de estas barreras hacia adentro del mercado comn, y
al mismo tiempo mantener la posibilidad de no desmantelarlas hacia afuera de la regin, para el
caso de tener que adoptarlas como represalia hacia medidas restrictivas del comercio adoptadas
por terceros pases.
En la prctica, estas barreras pueden tomar la forma de procedimientos burocrticos no muy
transparentes, o ceirse a determinados criterios tcnicos. Si hemos armonizado estos criterios y
armonizado los principios entre los pases de la subregin, si hemos eliminado las tortuosidades
administrativas en ese mbito, quedamos de alguna forma inermes para usar los mismos
instrumentos con terceros pases cuando nos veamos compelidos a hacerlo, ya que no podemos
negar que estas trabas al comercio, pese al GATT, an existen -valgan los reclamos en el marco de
la Ronda Uruguay respecto a los productos agrcolas.
Si bien los artilugios de la imaginacin siempre habrn de ser lo suficientemente frtiles como para
encontrar resquicios para enfrentar estos obstculos, no puede negarse que de esta situacin
resulta, inexorablemente, alguna forma de enlentecimiento de los procesos de armonizacin
necesarios para la integracin, pues se hace necesario simultnea y coordinadamente armonizar las
polticas respecto a terceros pases, definir los instrumentos para la defensa contra la competencia
desleal, etc.
Otras reflexiones tienen que ver con temas tales como los que planteaba el Ec. Gonzlez Vigil: en
qu medida, al no existir decisiones de integracin indiscutibles, o al existir dudas acerca de la
continuidad o el grado de estos procesos integracionistas, o una coexistencia de ellos con
simultneas actitudes proteccionistas o de defensa para transacciones comerciales de
determinados productos entre ciertos pases de la regin se produce una oposicin de objetivos o
una contradiccin de intereses que genera marchas y contramarchas, y oscurece y enlentece las
negociaciones.
Los mismos negociadores que estn acordando uniformizar normas tcnicas en un futuro, son los
que, simultneamente, estn utilizando esos mismos instrumentos como barreras.
Estos no son problemas de patrimonio exclusivo latinoamericano. An en la propia CEE -como
comentaba en caracter informal en el transcurso del primer mdulo de estos Seminarios en el mes
de marzo, el Dr. Jean Paul Jacqu- surgen permanentemente an entre los propios "socios", al
desaparecer algunas barreras tcnicas, otras nuevas. Las vinculadas a la proteccin del medio
ambiente seran las ltimas "vedettes".
Estas contradicciones son, no obstante, superables. Un buen ejemplo lo tenemos -y disculparn que
me remita permanentemente al caso que me es ms cercano y conocido, el del MERCOSUR, en el
acuerdo sanitario y fitosanitario que en el marco del Subgrupo de Trabajo No. 8 de Polticas
Agrcolas, que ha sido elevado ya a la aprobacin del Grupo Mercado Comn. Se estipulan en dicho
acuerdo marco -coherente con las clusulas del GATT- los principios bsicos de no discriminacin, de
riesgo mnimo, de transparencia, de equivalencia, y otros. La expectativa que existe es que -una vez
ratificado ese acuerdo marco por las legislaciones de los pases- caern las barreras al comercio de
productos agrcolas que hoy rigen, por cuanto las mismas se basan en argumentaciones
contradictorias con los principios -fundados en las recomendaciones internacionales en la materiaestipulados en ese acuerdo.
Una tercera interrogante o reflexin tiene que ver con la forma de armonizar este proceso de
preparacin de las estructuras internas para la integracin y la apertura, con la propia cadencia de
las negociaciones. Debe esperarse para levantar las restricciones a los plazos mximos que se
pactan, o se puede continuar avanzando en un proceso que facilita la apertura comercial al mundo?
En definitiva, se resuscita el debate, la antinomia, la disyuntiva, entre apertura comercial y
proteccionismo, amparado en la necesidad de contar con instrumentos de represalia o defensa
contra eventuales actitudes proteccionistas de otros pases, a la vez de producirse un
cuestionamiento del levantamiento de las barreras. Los negociadores subordinan todo a la
negociacin, ya sea en el GATT o en el marco de acuerdos regionales; su principio es el intercambio
de concesiones, desmantelar unilateralmente una barrera infringe severamente el cdigo de
actuacin del negociador.
Frecuentemente escuchamos debates de este tipo. Recientemente Uruguay, a travs de
actuaciones conjuntas del Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca (MGAP) con nuestra oficina,
suprimi una serie de autorizaciones previas supuestamente sanitarias, para las importaciones de
productos crnicos, y sto levant sonoras protestas de los negociadores de MERCOSUR, por cuanto
se adelantaban pasos con respecto a la cadencia pactada en los cronogramas, o se hacan
concesiones unilaterales, suprimiendo elementos para una negociacin. Similares argumentos
escuchamos en el ao 1991 -antes de la firma del Tratado de Asuncin- cuando Uruguay, a travs
de mecanismos similares, consolid tasas consulares y de movilizacin de bultos en la Tasa Global
Arancelaria; tambin all estbamos perdiendo elementos de negociacin. La arrolladora realidad
del vigoroso cronograma de concesiones otorgadas poco despus arras con estas
argumentaciones.
Una cuarta reflexin que nos surge es haber concludo que muchas de estas decisiones deben estar
basadas en cuidadosos anlisis costo/beneficio en los que se balancee el perjuicio que para algunos
productos puede producir un levantamiento de barreras administrativas o tcnicas, frente al
perjuicio que su existencia produce para todos los restantes sectores de la economa. Porque,
debemos resaltar que, cuando se establece una barrera para-arancelaria o una barrera tcnica, la
mayora de las veces no es posible dirigirla exclusivamente al producto que se quiere defender o
meramente proteger, por lo que resulta ineludible establecerla con carcter general
(independientemente del producto o sector que resulta afectado), y all se produce esa
contraposicin de intereses a saber: el perjuicio que el levantamiento de la barrera produce a un
sector, versus el beneficio que aporta a todos los restantes.
Los casos de este tipo que hemos encontrado son innumerables.
En cuanto a los vericuetos administrativos que antes del decreto de Enero de este ao se aplicaban
a la importacin de productos de origen crnico, el objetivo no confesado era proteger las
importaciones de algunos sectores bsicos -carnes con y sin hueso, frescas o congeladas, de cerdo,
bovina, etc., pero caan bajo esa barrera todos los otros productos alimenticios, con mayor grado de
elaboracin, que tenan algn componente crnico, y hacia los cuales no estaba dirigido el
instrumento -caldos, sopas, conservas, enlatados, condimentos, etc.
Es necesario distinguir entre barreras "negociables", y otras que ni siquiera lo son, que simplemente
perjudican sin proteger, encareciendo en forma indiscriminada, ya que estas tasas para-arancelarias
recaen tanto sobre productos finales como sobre materias primas, insumos intermedios y bienes de
capital no producidos internamente, que componen el costo de, entre otros , los bienes exportados,
perjudicando su competitividad.
No podemos dejar de mencionar algun ejemplo en este sentido. Dos aos de arduas negociaciones
nos llev (el Uruguay no es como la Argentina, en algunos aspectos referentes a decisiones
econmicas de este tipo, en que la Argentina desregul grandes temas por decreto, y esper luego
la ratificacin parlamentaria; nuestras mayoras parlamentarias son bastante diferentes a las
argentinas) derogar la exigencia de presentar una "denuncia de importacin" previa al embarque de
la mercadera desde el exterior, que era claramente un residuo de anteriores pocas de contralor de
cambios, prctica ya perimida en nuestro pas. Sin embargo, hasta hace no mucho tiempo, esta
denuncia, que se otorgaba automticamente al 100% de los casos, pero que tena importantes
costos administrativos y financieros asociados, era defendida calurosamente por los mandos medios
del organismo encargado de su otorgamiento con el argumento de que ese instrumento otorgaba la
potestad -que no se utilizaba en la prctica desde dcadas atrs- de frenar importaciones por algn
motivo, aunque en rigor, la libertad de importacin est establecida por ley desde el ao 1949. Ms
an, mal se podra, en el marco de los acuerdos firmados en el GATT o el propio MERCOSUR, o
cualquier otro acuerdo, prolongar durante unos pocos das una medida ilegal y arbitraria de este
tipo. Finalmente el requisito fue suprimido (bastante antes haba la Argentina suprimido las
Declaraciones Juradas de Importacin (DJNI), ante la Secretara de Comercio, y perdneseme la
reiteracin del ejemplo de Argentina). La cuantificacin del ahorro que el levantamiento solamente
de esta restriccin represent con respecto al valor de las importaciones alcanz a un 0,6% del
valor CIF. Otros costos resultantes de las intervenciones de 2 organismos pblicos directamente
involucrados en el control del comercio internacional en superposicin (a que haca referencia el
Emb. Magarios recientemente) la Direccin Nacional de Aduanas y el Banco de la Repblica
Oriental del Uruguay, y de dos agentes intermediarios (ya no uno slo sino dos), intervenciones que
estn en un proceso de eliminacin o desregulacin en el que est trabajando arduamente el
Director Nacional de Aduanas y con respecto al cual somos optimistas que podr concretarse a la
brevedad, alcanzan a guarismos del orden del 3% del valor
CIF de las importaciones. Cuando se comparan estas cifras con los niveles de los aranceles
-negociados o no- que estn vigentes, apreciamos la significacin de su magnitud relativa.
Estos costos administrativos representan nada menos que el 50% de la tasa arancelaria no
negociada de las materias primas, y casi duplican el de los niveles negociados en MERCOSUR para
las mismas.
Otra reflexin que nos hacemos en este sentido es en qu medida los procesos inflacionarios que
han vivido nuestros pases, asociados en el pasado simultneamente a polticas proteccionistas, han
incidido para que estos factores de prdida de competitividad pasaran desapercibidos. Cuando los
procesos de apertura se intensifican y las tarifas arancelarias explcitas bajan, estos costos se hacen
aparentes en su incidencia en prdida de competitividad. En el mismo sentido, en la medida en que
las tasas de inflacin se reducen, dejan de disimular los sobrecostos innecesarios, y aparece con
evidencia hacia dnde se debe actuar, desregulando, para suprimir intervenciones innecesarias que
encarecen las producciones nacionales, y , valga la insistencia en el concepto, les hacen perder
competitividad.
Innumerables son los ejemplos de estas situaciones. Algunos de carcter general, como las
intervenciones consulares, o la reserva de cargas. Los ms, especficos para ciertos bienes. La
derogacin de una vieja norma legal que estableca la prohibicin de importacin de aceites
comestibles en cortes, as como de un decreto que estipulaba que la comercializacin de aceites
comestibles al pblico (por aparentes razones de defensa del consumidor), deba hacerse en
envases de 1 o 1/2 litro sin aceptarse fracciones diferentes, como evidente mecanismo de impedir
la importacin de aceites brasileos, que son envasados en envases de 0,9 litros, fue reclamada por
la gremial de empresas nacionales elaboradoras de aceites, las cuales ya haca tiempo haban
obviado la necesidad de esta proteccin, y tenan acuerdos con sus pares brasileas por las cuales
necesitaban importar cortes o importaban ellas mismas aceites envasados para la venta al por
menor. Sin embargo, el departamento de metrologa legal de Ministerio pertinente resisti
tenazmente la aceptacin del fraccionamiento de los envases.
Otro caso que por lo anecdtico tiene ms trascendencia que por el volumen de comercio que
pudiera generar, es el de la importacin de semen bovino, que estaba en nuestro pas sujeta a
autorizacin previa basada en supuestas razones tcnicas atribuidas a la defensa de una ganadera
nacional adaptada a las caractersticas propias de nuestro campo, nada menos que por parte de la
gremial que agrupa a los cabaeros nacionales que, por supuesto, si bien no venden semen bovino
venden reproductores. Adems de esta autorizacin existan restricciones cuantitativas: no ms de
una dosis por animal y por ao. Aqu el levantamiento de la restriccin se impuls ms que por
parte de terceros pases, por el propio inters nacional en mejorar la productividad del sector
pecuario. En efecto, lo grave es que se puede demostrar que esta restriccin estaba produciendo
serio dao a la productividad de nuestra ganadera, impidiendo el mejoramiento resultante de la
gentica infinitamente ms adelantada de otros pases.
La sexta y ltima interrogante muy concreta que consideramos de inters plantear, es la de las
disyuntivas que se plantean a la hora de procurar armonizar normas y exigencias tcnicas, con
respecto a los diferentes niveles de exigencia que dichos requisitos tienen en los pases integrantes
de los acuerdos de integracin. Debe la armonizacin situarse al nivel de las exigencias ms
estrictas o de las ms laxas? Deben algunos pases rebajar sus exigencias internas o deben los
dems elevar el nivel de las suyas para alcanzar el de los ms exigentes? La presente negociacin
en MERCOSUR respecto a los cdigos de defensa del consumidor plantea con crudeza estas
disyuntivas. Con respecto a estos temas tambin el Prof. Carnelutti ha expuesto con claridad
conceptos de la forma en que los mismos son encarados en la CEE.
Finalmente, no quisiera dejar de hacer referencia, aunque fugaz -y precisando que quizs se
encuentren presentes en este foro negociadores del MERCOSUR ms autorizados que yo para hacer
comentarios al respecto-, a aspectos concretos de cmo se est avanzando rpidamente en este
acuerdo subregional en pos la armonizacin de las legislaciones nacionales en materia de normas
tcnicas, y sanitarias, fundamentalmente.
No quisiera finalizar estos breves comentarios sin manifestar que -como no poda ser de otra
manera- el emprendimiento del CEFIR ha resultado -amn de un xito demostrado por el inters con
que todos los participantes han asistido e interactuado en las diferentes sesiones de los seminariosuna iniciativa original, positiva, concreta y necesaria de intercambio mano a mano de experiencias y
opiniones entre los actores de primera lnea de los diferentes procesos de integracin.

DT 02 Integracion Aduanera

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necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

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PROBLEMAS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UNA POLITICA COMERCIAL COMUN EN EL

II. Problemas de la integracin abierta en Amrica Latina

Anteriormente, los altos niveles de proteccin frente a terceros otorgaban la posibilidad de

definir un margen de preferencia cierto y efectivo. Su nivel ser definido dinmicamente, si

evitar fluctuaciones bruscas y peridicas en las paridades relativas. Depende en primera

entre los tipos de cambio de

La definicin de una estructura arancelaria comn supone desplazar las particularidades de la

concepto de cesin de soberana- se suman, en este caso, una interdependencia estructural

LA SUPRESION DE LAS BARRERAS AL COMERCIO DENTRO DE LAS UNIONES

la disposicin de salvaguardias contra el "dumping" interno durante el perodo de transicin

obligacin de admitir productos que no se ajustan precisamente a sus propias reglamentaciones y

adaptados de modo de ajustarse a las reglamentaciones de los otros pases de la Comunidad, lo

ESTABLECIMIENTO Y GESTION DE UNA UNION ADUANERA

Director General de Aduanas - ESPAA

2.5 Coordinacin en materia de sanciones

con el efecto de una aplicacin incorrecta de un rgimen preferencial o, una

En el de la intensificacin de los contactos personales internacionales, a todos los

4. La modernizacin de las Administraciones aduaneras (sistemas de informacin, agilizacin de los

5. La Eliminacin o Simplificacin de los Procedimientos Administrativos

de un solo documento de trnsito vlido cualquiera que fuera el nmero de

LAS EXPERIENCIAS EUROPEAS Y LA ELIMINACION DE BARRERAS ADUANERAS AL

Secretario General Adjunto, ALADI, Montevideo, URUGUAY

Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) hasta la presente fecha. En su desrrollo hace

A partir de ese mandato la Conferencia de las Partes Contratantes y el Comit Ejecutivo

ESTABLECIMIENTO Y GESTION DE UNA UNION ADUANERA

3.1 Qu es un derecho a la importacin?

El derecho a la importacin no constituye un pago por servicios brindados por la administracin

3.2 Cules son los efectos de un derecho a la importacin?

La proteccin arancelaria de la industria local, dado que un derecho a la importacin

3.4 La Unin Aduanera "versus" zona de libre comercio

4.1 La base jurdica de una Unin Aduanera

4.2 El establecimiento de una nomenclatura comn

Teniendo en cuenta lo anterior, resulta esencial la eleccin de la nomenclatura adecuada.

La nomenclatura del SA se compone de 21 Secciones. Las Secciones se dividen en 96 Captulos y

4.3 El establecimiento de tasas arancelarias comunes

Nuestro sistema de gestin se caracteriza por el hecho de que es responsabilidad de las

5.1 Modificaciones de las tasas de los derechos

5.2 Normas "Antidumping"

5.3 Restricciones cuantitativas

5.5 Comit de la Nomenclatura