La reforma institucional del mercosur

Del diagnstico a las propuestas

 2009, Cefir
Centro de formacin para la integracin regional
Av. Joaqun Surez 3568
1170 Montevideo, Uruguay
Tel. (++598-2) 336 52 32 / 336 52 33
fax: (++598-2) 336 36 95
info@cefr.org.uy
www.cefr.org.uy

Produccin editorial
Ni,,,,,.,

TRILCE
Durazno 1888
11200 Montevideo, Uruguay
tel. y fax: (5982) 412 77 22 y 412 76 62
trilce@trilce.com.uy
www.trilce.com.uy
isbn 978-9974-32-511-1

Gerardo caetano coordinador

La reforma institucional del mercosur

Del diagnstico a las propuestas

mara Julia Aguerre

ramiro Albrieu
Ignacio Arboleya
Gerardo caetano
maria claudia Drummond
carlos Lujn
Abel oroo
Alejandro Perotti
mariana Vzquez
Deisy Ventura

contenido

Introduccin por Gerardo Caetano ................................................................ 11

reforma institucional del mercosur. Anlisis de un reto

por Gerardo Caetano, Mariana Vzquez y Deisy Ventura ............................. 21

introduccin. Sobre qu discutimos cuando debatimos sobre la institucionalidad de la
integracin y
la metodologa para su reforma? ................................................................ 21
Diagnstico del eje funcional ..................................................................... 24
Diagnstico del eje legitimidad democrtica ............................................. 45
Temas para una nueva agenda .................................................................... 70
Bibliografa ................................................................................................ 76
Instituciones, convergencia y coordinacin
en la macroeconoma del mercosur por Ramiro Albrieu

...................... 77
Debates alrededor del MerCoSUr.
el elefante y los hombres ciegos ................................................................ 77
La macroeconoma en los pases del MerCoSUr:
breve racconto ............................................................................................. 78
Convergencia real en el MerCoSUr .......................................................... 83
La convergencia nominal en el MerCoSUr ............................................... 89
instituciones para la convergencia. Discusin y algunas propuestas ........... 93
Conclusiones ........................................................................................... 100
Bibliografa .............................................................................................. 102

Parlamento do mercosuL: consolidao e desenvolvimento de suas

competncias

por Maria Claudia Drummond ..................................................................... 105

A cooperao MerCoSUr-Unio europia: aportes para
o aprofundamento da dimenso parlamentar do MerCoSUL ................... 106
Surge, entre os governos, a vontade poltica de criar
o Parlamento do MerCoSUL ................................................................... 107
Por qu um Parlamento do MerCoSUL? Sua contribuio legitimidade dos processos
decisrios e
segurana jurdica no bloco ...................................................................... 108
Deveres de casa ........................................................................................ 111

Avaliao dos resultados at aqui alcanados ............................................ 119

Consideraes fnais ................................................................................. 121
La cuestin local en el mercosur.
estado de situacin, desafos y temas para una nueva agenda

por Abel Oroo ............................................................................................... 125

introduccin .............................................................................................. 125
MerCoSUr .......................................................................................................... 133

Mercociudades .......................................................................................... 134

Antecedentes histricos ............................................................................ 134
Las municipalidades y la red .................................................................... 136
La reMi: un esfuerzo ................................................................................ 139
fCCr: luces y sombras ............................................................................... 140
De la creacin a la instalacin concreta ..................................................... 141
el desafo de concretar el funcionamiento ................................................ 142
Desafos .................................................................................................... 143
Temas para una nueva agenda. i (Mercociudades) ......................................... 144
Temas para una nueva agenda. (ii) fCCr .................................................. 146
Bibliografa ............................................................................................... 149
estrategias para un mercosur ciudadano

por Mara Julia Aguerre e Ignacio Arboleya ................................................ 151

introduccin ............................................................................................. 151
Sociedad civil y participacin en clave regional y global.
La insistente demanda por otro MerCoSUr ........................................ 152
el MerCoSUr y algunos de sus espacios de
construccin de ciudadana regional ........................................................ 155
Balance crtico de la participacin en el MerCoSUr.
La mirada de algunos actores regionales .................................................. 172
Desafos para una reforma institucional incluyente
y estrategias para la participacin ............................................................. 175
Bibliografa .............................................................................................. 181
Una refexin sobre los soportes institucionales para viabilizar polticas
pblicas regionales

por Carlos Lujn ........................................................................................... 183

De qu hablamos cuando hablamos de polticas pblicas? ..................... 183
La agenda de las polticas pblicas regionales ......................................... 184
Tres modelos de generacin de polticas pblicas regionales ................... 188
La ejecucin de las polticas pblicas regionales:
una fase clave ........................................................................................... 190

La institucionalidad como soporte de las

polticas pblicas regionales ..................................................................... 191
A modo de cierre ..................................................................................... 194
Bibliografa .............................................................................................. 197
elementos bsicos para la constitucin de un
Tribunal de Justicia del mercosur
por Alejandro Daniel Perotti ........................................................................ 199
introduccin ............................................................................................. 199
elementos bsicos para la constitucin de un
Tribunal de Justicia del MerCoSUr ......................................................... 203
Nombre, naturaleza, permanencia y sede ................................................. 204
integracin: nmero, requisitos, eleccin y duracin ................................ 206
Presupuesto ..............................................................................................
208
Competencias y legitimacin activa ..........................................................
209
Carcter de su jurisdiccin ........................................................................
218
Cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivo .....................
218
Lista de siglas utilizadas .................................................................................
221
Cuadro resumen: propuestas .....................................................................

219

10

 Introduccin

I
el tema de la reforma institucional confgura sin duda uno de los asuntos
ms debatidos a lo largo de esta historia del MerCoSUr que ya ha llegado
a su mayora de edad. Visualizado por algunos como una temtica infada
o cuya presencia recurrente en la regin se debe fundamentalmente al sndrome de la copia respecto a las trayectorias y formulaciones de la Unin
europea, para otros en cambio este tema se encuentra en la raz de problemas
muy reales que han difcultado la profundizacin del proceso de integracin
regional por lo que confgura un reto de abordaje insoslayable. La propuesta
de este libro y los textos que integran su compilacin se inscriben claramente
en esta segunda perspectiva de anlisis, sin por ello suponer que all radica
la panacea que por arte de magia resolver los muy diversos problemas que
presenta el bloque.
La trayectoria de los debates acerca de la institucionalidad mercosurea
naci y se ha desplegado con la historia misma del MerCoSUr. en los
tiempos de la fundacin en 1991, ya se debata a propsito de si la decidida opcin tomada en el Tratado de Asuncin (TA) a favor de un formato
institucional fuertemente intergubernamental, sin espacios efectivos de
supranacionalidad ni precisin de reglas en diversos campos (como el de
la internalizacin de normas o el de la solucin de controversias, por citar
tan solo dos especialmente centrales), constitua la va ms idnea para el
progreso de la integracin. Las reformas incorporadas en el Protocolo de
ouro Preto (PoP) de diciembre de 1994 dieron cuenta y se hicieron cargo
de muchos de esos debates y confictos fundacionales. Por su parte, la
severa crisis econmica y fnanciera de fnes de 1998 y comienzos de 1999,
no solo provoc recesin, profundas alteraciones comerciales y el debilitamiento de las inversiones en la regin, sino que tambin reaviv, como no
poda ser de otra manera, el debate nunca zanjado sobre el modelo integracionista y su correspondiente sustento institucional. Desde entonces, con el
agravamiento de la crisis econmica en la regin resurgieron con fuerza los
debates acerca de los contenidos mismos del programa integracionista (o
11

incluso sobre su conveniencia o sus posibilidades de viabilidad efectiva, en

la perspectiva descreda de los lobbies contrarios al MerCoSUr), lo que no
poda si no desembocar en una renovada discusin sobre la institucionalidad elegida para el gobierno del bloque, sustento poltico de consideracin
insoslayable a la hora de repensar todo el proceso.
en ese marco, en especial a partir del 2003 y de la reanudacin del
crecimiento econmico en la regin, volvieron las propuestas de reforma
institucional, algunas de las cuales llegaron a concretarse (por lo general en
trminos parciales y moderados) en nuevos organismos e instancias. en el
ao 2004, algunos actores y observadores hasta creyeron en la posibilidad
de la efectivizacin de un nuevo Protocolo ouro Preto ii, en coincidencia con la conmemoracin del decenio del primer Protocolo reformista de
1994. esa posibilidad, que a la distancia puede verse como muy poco realista y hasta ingenua, rpidamente se disip como expectativa, imperando
en contrapartida un rumbo ms errtico a travs de la creacin aluvional
de nuevas instituciones o de la parcial reformulacin de algunas preexistentes. en trminos formales, el tema de la reforma institucional nunca
desapareci de la agenda de las sucesivas Presidencias Pro Tempore a cargo
de los distintos estados Parte, pero en lo sustantivo la realidad fue bastante
distinta. Mientras el terreno del debate y de las propuestas concretas fue
paulatinamente abandonado por los gobiernos y qued bsicamente constreido a los medios sociales y acadmicos, la postergacin de las decisiones
y la persistencia de los incumplimientos, incluso sobre lo ya pactado y acordado, puso en evidencia la falta de voluntad poltica de los estados Parte
para avanzar de manera consistente sobre esta problemtica, al menos en lo
que refere a una asuncin integral del desafo reformista.
el contexto actual signado por los desafos gigantescos de la crisis econmica y fnanciera internacional, si ya comienza a sacudir al bloque MerCoSUr
en muy diversos sentidos, tambin replica de manera especfca sobre esta
problemtica. Tampoco esto resulta casual. en momentos en que desde los
pases ms desarrollados se discute acerca de la necesidad de repensar las
arquitecturas fnancieras y polticas internacionales y en que los proyectos integracionistas ms antiguos y exitosos se empean en profundizar y mejorar
sus instituciones de cara a las nuevas exigencias de los contextos emergentes,
sera hasta alarmante que nada similar ocurriera dentro del MerCoSUr. La
existencia de un Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (en
adelante GANri), creado por decisin del Consejo Mercado Comn en el
2005 y que an se mantiene al menos formalmente en funcionamiento,
12

podra ser visto como una prueba contundente acerca de que nadie en la
regin puede construir un discurso pblico y persuasivo respecto a que el
desafo en este campo ya no existe para el bloque.
Sin embargo, la escasez de propuestas efectivas, el empantanamiento
que revela la accin concreta del propio GANri, as como lo que puede
advertirse con relacin al ostensible debilitamiento de las expectativas y la
voluntad reformista de los gobiernos mercosureos en la materia, son todas
circunstancias que proyectan un panorama ms opaco y escptico sobre el
particular. entre tantas desavenencias y confictos entre sus socios, parece
perflarse en esta temtica un raro consenso entre los gobiernos actuales
de los pases socios del MerCoSUr: ninguno de ellos quiere asumir pblicamente el cierre del tema en la agenda, pero nada concreto se hace
o se acuerda en una direccin proactiva. Tambin en esta rea predominan
las postergaciones sine die, los ajustes y correctivos que ms bien parecen
retrocesos, el bloqueo sordo de las pocas iniciativas reformistas en marcha, la sucesin de rumores y trascendidos que nunca terminan de confrmarse pero que refuerzan una vez ms la imagen instalada sobre la poca
transparencia en el funcionamiento cotidiano del bloque. en suma, no es
aventurado afrmar que se acumulan las evidencias mltiples sobre que no
existe en la actualidad una genuina voluntad poltica de avanzar incluso
en clave gradualista e incremental en una reforma institucional efectiva
del MerCoSUr.

A partir de un diagnstico de este tenor, cabe a nuestro juicio una actitud intelectual ms honesta y radical que el mero acompaamiento pasivo
de las circunstancias referidas anteriormente. Como suele ocurrir desde la
refexin acadmica o desde la praxis social, a menudo el encontrar preguntas adecuadas e interpelantes puede constituir un buen punto de partida.
reframos en esa direccin tan solo tres, entre otras muchas que podran
incluirse. Los desafos provenientes de la crisis internacional actual pueden ser percibidos como estmulos para el mantenimiento del statu quo
institucional vigente en el MerCoSUr? Algo similar puede argumentarse
en relacin con el balance del funcionamiento y de las performances ms o
menos recientes del bloque en sus reas fundamentales? No existen desde
tiempo atrs interpelaciones vigorosas y crebles que advierten sobre la necesidad de cambios en el proceso integracionista, muchos de los cuales no
pueden implementarse a cabalidad con la actual institucionalidad?
Como se sealara anteriormente, la compilacin de trabajos que siguen
se inscribe en una perspectiva reformista de la institucionalidad actual del
13

MerCoSUr. Sin embargo, como se advertir en las pginas siguientes, ello

no ha llevado a los autores a desentenderse de las restricciones polticas de
la coyuntura, que vuelven igualmente infrtiles los caminos del seguidismo
resignado como el de las formulaciones idealistas, testimoniales o voluntaristas. De lo que se trata entonces es de aportar insumos de refexin e
informacin para una accin reformista responsable, posible y necesaria.

II
La compilacin que se presenta recoge las ponencias debatidas en ocasin
del seminario internacional coorganizado por Cefir y la Presidencia de la
Comisin de representantes Permanentes del MerCoSUr (CrPM) los das 4
y 5 de diciembre de 2008, a propsito del tema de la elaboracin de propuestas de reforma institucional para el MerCoSUr. La misma se inicia con un
trabajo de Gerardo Caetano, Mariana Vzquez y Deisy Ventura que presenta
una visin panormica acerca de un diagnstico global del funcionamiento
institucional del MerCoSUr. A partir de una revisin sobre las mltiples implicaciones contenidas en un debate de este carcter y desde la premisa que el
mismo supone la polmica en torno a diversos modelos de integracin, el diagnstico que se presenta se focaliza en el eje funcional. en esa direccin, luego
de una descripcin detallada de la arquitectura institucional vigente y de sus
principales rasgos de funcionamiento, los autores enfatizan en la muy fuerte
concentracin de poder radicada en las tres instituciones decisorias (Consejo,
Grupo y Comisin de Comercio), cuyos integrantes carecen de todo tipo de
autonoma respecto a los estados Partes que los designan. este formato netamente intergubernamental se refuerza a su vez por la proliferacin de espacios de negociacin sin poder de decisin, situacin que no ha sido modifcada en lo sustantivo por las modifcaciones e innovaciones incorporadas en el
organigrama en los ltimos aos. en ese marco, a partir de la permanencia de
una arquitectura institucional entre cuyos objetivos centrales y casi excluyentes
fgur con xitos parciales adems el impulso de una integracin negativa en el terreno comercial, los autores advierten sobre la clara disfuncionalidad de la actual institucionalidad con relacin a los nuevos objetivos y metas
derivadas de los nuevos contextos (integracin productiva, implementacin de
polticas pblicas regionales en reas estratgicas, etctera). A ello los autores
suman las numerosas evidencias acerca de la permanencia de un conjunto de
dfcit transversales que erosionan la legitimidad democrtica y el sustento
social necesarios para un mejor desempeo del bloque.
14

Con el foco temtico centrado en los requerimientos para una mayor coordinacin y convergencia en el marco de la macroeconoma de los estados
del MerCoSUr, ramiro Albrieu toma como hiptesis fundamental de su
abordaje el destaque de que en la raz del magro desempeo societario
(en este campo) se encuentra el hecho que en trminos macroeconmicos
el MerCoSUr signifca cosas distintas para cada uno de los miembros,
situacin cuya subvaloracin o desconocimiento se traduce en los hechos en
bajos incentivos para la construccin de espacios institucionales de cooperacin. Luego de una revisin sinttica de la historia macroeconmica del
MerCoSUr, el autor repasa los ciclos de convergencia real y nominal
de los pases socios, a los efectos de identifcar procesos relevantes a la hora
de evaluar y debatir en forma crtica espacios e iniciativas posibles para una
coordinacin efcaz en esta rea, que ha devenido tan crucial de cara a los
nuevos contextos emergentes con la crisis actual. en sus conclusiones, luego
de destacar que los avances en este punto han sido prcticamente nulos
si no negativos y de que la nueva coyuntura exige la creacin de reglas y
de nueva institucionalidad sobre el particular, Albrieu aconseja que las vas
efectivas para la superacin de esa especie de statu quo de punto cero
pasan necesariamente por atender de modo adecuado las diferencias existentes y las demandas de cada miembro.
en su trabajo sobre el proceso de consolidacin del recientemente creado Parlamento del MerCoSUr, Mara Claudia Drummond repasa inicialmente el proceso de profundizacin de la dimensin parlamentaria del
bloque desde los ltimos aos de trabajo de la Comisin Parlamentaria
Conjunta, as como el sentido ms profundo de su creacin. en este ltimo punto, la autora destaca algunas competencias especfcas que el novel
Parlamento regional debe desarrollar con urgencia: la implementacin de la
consulta parlamentaria, la adopcin de la representacin ciudadana (para lo
cual entiende imprescindible la incorporacin del principio de proporcionalidad atenuada), la efectivizacin de elecciones directas para la eleccin
de sus integrantes, la constitucin de grupos polticos o familias ideolgicas de proyeccin regional, la afrmacin de los mecanismos de interlocucin y cooperacin entre el Parlamento regional y aquellos nacionales de
los estados Parte. Luego de evaluar los resultados alcanzados desde su fundacin como nueva institucin, Drummond enfatiza en clave positiva sus
posibles contribuciones al proceso de integracin, en especial en lo referido
a la construccin de una visin regional de la integracin, que trascienda
los intereses meramente nacionales.
15

el trabajo de Abel oroo, titulado La cuestin local en el MerCoSUr.

estado de situacin, desafos y temas para una nueva agenda, propone un
abordaje diferente sobre la reforma institucional del proceso de integracin:
el prisma de las dimensiones de los gobiernos subnacionales, su referencia
de cercana sobre los ciudadanos, las polticas del territorio y los perfles de
propuestas genuinamente descentralizadoras. el autor inscribe su anlisis
en el marco de la emergencia renovada de la perspectiva del desarrollo local, proyectando su refexin en clave regional acerca de nuevas formas de
pensar las polticas de ordenamiento territorial y acondicionamiento urbano,
de bienestar social y de promocin econmica social. A partir de ese marco de anlisis, oroo destaca el dfcit institucional que se advierte en las
dinmicas de relacin entre las esferas pblicas locales y los tejidos sociales y ciudadanos, situacin que se profundiza si se observan los intentos por
radicar estos temas en el escenario de las instituciones del MerCoSUr. A
continuacin revisa en detalle algunos hitos en la promocin de la dimensin local en la ingeniera institucional del proceso de integracin, repasando
la constitucin y evolucin de la red de Mercociudades fundada en 1995,
de la reunin especializada de Municipios e intendencias del MerCoSUr
(reMi) creada en el 2000 y del foro Consultivo de Municipios, estados
federados, Provincias y Departamentos (fCCr) establecido por resolucin
del 2004. Luego de un balance crtico y fundamentado sobre los haberes y
deberes de estas experiencias, oroo concluye con una resea abierta de las
principales difcultades reconocibles en este proceso, presentando luego un
conjunto de temas y propuestas para una agenda de reformas orientada a
profundizar de manera concreta y especfca la representacin de lo local
en una eventual reingeniera institucional del MerCoSUr.
en su trabajo sobre el llamado MerCoSUr ciudadano y la participacin de los actores de la sociedad civil en el mismo, ignacio Arboleya y
Mara Julia Aguerre pasan primero revista a la accin de lo que consideran como los principales espacios de construccin de ciudadana regional
(el foro Consultivo econmico y Social, las reuniones especializadas,
Mercociudades, el instituto Social del MerCoSUr, el Parlamento del
MerCoSUr y el Programa Somos MerCoSUr). A partir de esa visin
panormica, realizan un balance crtico sobre los lmites y alcances logrados
en materia de participacin social en la institucionalidad del MerCoSUr,
para concluir en la presentacin de tres estrategias para avanzar en la materia.
Las mismas son: fortalecer la incipiente institucionalidad inclusiva; crear
condiciones para usar efectivamente las vas y canales de participacin ya
16

existentes; y crear nuevos espacios e instrumentos institucionales regionales

de participacin.
A partir de una revisin sinttica sobre algunos de los principales requerimientos para la implementacin de polticas pblicas regionales,
Carlos Lujn formula la interrogante acerca de si pueden existir efectivamente polticas pblicas regionales en ausencia de un gobierno regional.
Para responder esa pregunta, el autor examina en clave terica diversos
modelos de generacin de polticas pblicas regionales (racionalismo,
incrementalismo y radicalismo selectivo), advirtiendo sobre la tensin
existente en toda institucionalidad entre los componentes tcnicos y polticos. Lujn propone fnalmente tres modelos de institucionalidad, cuyas
ventajas y desventajas concretas para el caso del MerCoSUr analiza con
especial detenimiento: conduccin centralizada, alianzas estratgicas
y modelos de redes. en su revisin, Lujn parece manifestar su preferencia por el modelo de las alianzas estratgicas, lo que a su juicio requiere
asumir la necesidad de pasar de la competencia a la cooperacin, de la
generacin de (mayor) conciencia regional, as como del imperativo de
estmulos efcaces para crear confanza entre los socios.
Por ltimo, Alejandro Perotti realiza un pormenorizado estudio sobre
los elementos bsicos para la constitucin de un Tribunal de Justicia del
MerCoSUr. A partir de una caracterizacin ajustada del sistema actualmente vigente para la solucin de controversias dentro del bloque, al que
juzga como inadecuado y dbil con relacin a la etapa avanzada del proceso de integracin, el autor examina los requerimientos especfcos de cada
uno de los tpicos involucrados en la creacin de un organismo institucional de ese calibre (naturaleza, integracin, presupuesto, competencias,
carcter de su jurisdiccin, entre otros). Perotti culmina su ponencia presentando un cuadro resumen con propuestas especfcas sobre cada uno de
los puntos analizados.

III
Como surge de la lectura de los distintos trabajos, la necesidad de pasar
del diagnstico crtico a la etapa de las propuestas ms concretas y el imperativo de encarar la problemtica ms general de la reforma institucional del
MerCoSUr con realismo poltico y conciencia estratgica, parecen confgurar
las ideas fuerza sustantivas de una estrategia proactiva sobre esta problemtica
en la coyuntura actual del proceso de integracin. Como se ha visto, no faltan
elementos para abonar una visin pesimista y escptica sobre la viabilidad,
17

al menos en el corto plazo, de muchas de las propuestas requeridas para una

reforma institucional en verdad integral para el MerCoSUr. Sin embargo,
como tambin se ha anotado, son muchos los motivos tanto estructurales como coyunturales que justifcan el continuar impulsando propuestas
razonables de reforma. Las consecuencias negativas para el proceso de integracin de una prolongacin del impasse actual en la materia son en verdad numerosas. esta constatacin debera coadyuvar a que los actores ms
comprometidos con esta reforma traten de evitar actitudes maximalistas y
maniqueas para promover proactividad efectiva respecto al tema.
No resulta tan difcil reconocer algunas de las bases fundamentales para
un programa sustentable de reformas viables, con probabilidades efectivas
de negociacin entre los actores y mbitos ms proclives (el Parlamento del
MerCoSUr, la Presidencia de la Comisin de representantes del MerCoSUr,
Mercociudades, la plataforma Somos MerCoSUr, etctera) y los gobiernos de los estados Parte, con especial nfasis en sus respectivas cancilleras.
La necesidad de consolidar espacios dotados de proyeccin y capacidad de
accin efectivamente regional, una combinatoria virtuosa entre una mayor
sistematizacin del funcionamiento de los organismos decisorios intergubernamentales y una consolidacin real de aquellos espacios e instancias de
perfl ms supranacional, la adopcin de incentivos realistas para la implementacin de polticas pblicas regionales en reas estratgicas y de fuerte
impacto (energa, educacin y cultura, proteccin de los recursos naturales
compartidos, cadenas productivas, derechos humanos, medio ambiente, etctera), la concrecin progresiva de herramientas efectivas para una coordinacin macroeconmica responsable entre los estados Parte, la consolidacin
del Parlamento, los avances en la perspectiva de la creacin de un Tribunal de
Justicia, entre otras, constituyen ideas sobre las que no debera resultar imposible alcanzar algunos consensos operativos de importancia.
De todos modos, no debe olvidarse tampoco que, como suele ocurrir en
la vida ms cotidiana del bloque, no solo importa el qu cambiar sino tambin y mucho el cmo se cambia. Para avanzar, la reforma institucional del
MerCoSUr requiere de una metodologa de trabajo poltico que no genere
confictividad dentro del bloque, que progrese de manera gradual y sobre la
base de pasos muy bien negociados, en procura de la obtencin de respaldos
fuertes. Para ello se vuelve imprescindible un proceso de negociacin califcado y muy profesional, que en la medida de lo posible no genere rispideces
con los estados Partes y con su expresin institucional ms directa y cotidiana en el organigrama MerCoSUr actual, el Grupo Mercado Comn
18

(GMC). Pero si falta voluntad poltica y mirada estratgica de los estados

y de los gobiernos involucrados en el proceso, se reiterarn bloqueos como
los que padece actualmente el GANri. Tal vez uno de los elementos ms
persuasivos que puede ofrecer la actual coyuntura para destrabar el impasse
actual sea la percepcin de las limitaciones que se generan cuando predominan de manera casi absoluta las claves nacionales sobre las regionales en
la respuesta a desafos tan gigantescos como los derivados de fenmenos
como el de la crisis internacional ms actual. Con ese teln de fondo tan
interpelante, tal vez sea hora de preguntarse en serio y con radicalidad
por qu el MerCoSUr no ha podido darse hasta el momento una forma
de gobierno capaz de asegurar los niveles de compromiso y de conviccin
indispensables para el cumplimiento de los acuerdos. Sin incentivos reales
as como sin instituciones que expresen las posibilidades efectivas de ese
horizonte de accin mancomunada no puede haber proceso de integracin que prospere.

Gerardo Caetano
marzo de 2009

 Reforma institucional del MERCOSUR.

Anlisis de un reto1
Gerardo Caetano
Mariana Vzquez
Deisy Ventura

Gerardo Caetano es historiador y

politlogo, Doctor en Historia,
investigador Nivel iii del Sistema
Nacional de investigadores (SNi),
Director Acadmico del Centro de
formacin en integracin regional (Cefir),
investigador y Docente en la Universidad
de la repblica, Secretario Acadmico del
Centro Uruguayo para las relaciones
internacionales (CUri), Presidente del
Centro UNeSCo de Montevideo.
Mariana Vzquez es Licenciada en
Ciencia Poltica, Coordinadora acadmica
de la escuela de formacin en Polticas
Pblicas y Liderazgo Social, en la
fundacin Democracia, dependiente del
Crculo de Legisladores de la Nacin
Argentina. Docente en grado y posgrado,
en la Universidad de Buenos Aires, la
Universidad Nacional de Tres de febrero,
fLACSo y el instituto del Servicio
exterior de la Nacin.
Deisy Ventura es Magster en Derecho
Comunitario y europeo, Doctora en
Derecho, Magster en integracin
Latinoamericana. Profesora del instituto
de relaciones internacionales de la
Universidad de
San Pablo (iri-USP).

Introduccin
Sobre qu discutimos cuando debatimos
sobre la institucionalidad de la integracin y la
metodologa para su reforma?
Por qu es tan importante, a 18 aos de la
creacin del MerCoSUr, llevar adelante un
anlisis crtico de su estructura institucional y
proponer criterios y principios orientadores para
su reforma? La arquitectura institucional de un
proceso de integracin no es nunca un marco
neutro que, ms all de sus formatos y
contenidos, permite hacer viable cualquier tipo
de proyecto regional o cree incentivos para
favorecer determinadas formas de integracin.
A partir de esa premisa de anlisis, nos
parece ms que importante presentar el debate
sobre la arquitectura institucional y el proceso
decisorio del MerCoSUr como un elemento
central de la discusin sobre el modelo de
integracin y sus orientaciones preferidas.

este documento se public en diciembre de 2008 en la

Lnea de Documentos de Cefir-inWent
21

el diagnstico acerca de las fortalezas y debilidades de la dimensin

institucional de un proceso de integracin, de su impacto sobre la evolucin
cotidiana de un bloque regional constituye un factor particularmente relevante porque lleva implcito un debate sobre otras cuestiones. entre ellas,
nos gustara destacar algunas.
en primer lugar, como se ha dicho, involucra en forma necesaria una
discusin en torno al modelo de integracin que se quiere. en ese sentido,
todo debate acerca de flosofas integracionistas implica una confrontacin
de propuestas en torno a cmo pensar la institucionalidad del bloque, pero
tambin orienta nuevas opciones acerca de cmo orientar el modelo general y
estratgico del proyecto integrador. La opcin por un modelo se corresponde
necesariamente con la preferencia de un determinado formato institucional.
Valga la reiteracin, los diseos institucionales no son neutros, no sirven para
cualquier poltica de integracin o de insercin internacional, estimulan o
desestimulan determinados tipos de accin y de horizontes de trabajo.
en segundo lugar, el debate sobre instituciones en un proceso de integracin involucra toda una opcin sobre los rasgos del modelo de democracia
presente en los mbitos nacional (estados Partes) y regional (bloque supranacional). Sobre este ltimo mbito se trata, por ejemplo, de elegir formatos
dentro de un continuo que va desde modelos ms ntidamente intergubernamentales a otros con perfles ms abiertos a espacios de supranacionalidad formal, desde enfoques ms concentradores del poder decisorio en las entidades
con integracin excluyente de los representantes de los estados Partes a otros
que tienden a desconcentrar los sistemas decisorios a travs de una diversidad
de dimensiones posibles, entre otras, dando participacin a las organizaciones
de la sociedad civil o a los gobiernos locales, descentralizando la defnicin e
implementacin de las polticas pblicas de integracin, etctera.
en tercer lugar, estos debates implican la asuncin de posiciones sobre
las principales orientaciones de los modelos de desarrollo nacional y regional y su mayor o menor articulacin. A partir de la metodologa de la integracin y de los actores que participen en el proceso decisorio, las opciones
de poltica de integracin sern diferentes y, consecuentemente, a su vez,
ms o menos legtimas, efectivas y efcaces.
en cuarto lugar, entonces, tambin est presente el debate sobre la importancia otorgada a la legitimidad social del proceso y a los alcances y
lmites de las normas que se crean en su marco, as como a la efectividad y
efcacia de estas ltimas.
22

Para fnalizar, en el debate sobre la institucionalidad de un proceso de integracin tambin se halla implcito el interrogante acerca de cmo el bloque
puede resolver sus contenciosos internos, si dispone de los instrumentos necesarios para que existan de modo efectivo y permanente rganos e instancias
capaces de procesar los confictos y arribar a una resolucin legtima, democrtica y pacfca de los mismos. el diseo puede crear mayores o menores
incentivos para la concertacin o favorecer el predominio en la negociacin
de visiones centradas en la exclusiva bsqueda de intereses nacionales o sectoriales, debilitando y quitando legitimidad, en este ltimo caso, a la dimensin ms regional del proceso.
De muchas cosas nos habla entonces la institucionalidad de un esquema regional. reformular la institucionalidad de un bloque, supone construir
instrumentos idneos para dar respuestas a nuevas demandas y agendas que
se registran como emergentes y pertinentes. este es el caso de los objetivos
buscados tras el afanzamiento institucional del MerCoSUr. en este sentido,
ya no se trata solo de crear instrumentos para cumplir los pactos establecidos,
lo que ya sera altamente conveniente y positivo, sino para empujar la efectivizacin cabal de un modelo de integracin alternativo, con una agenda de
propuestas e iniciativas de nuevo perfl.
Con relacin al interrogante que se planteaba en el primer prrafo de
esta introduccin, se debe insistir en que en ninguna construccin poltica,
tampoco en los procesos de integracin regional, las instituciones y su diseo resultan neutros. Si, como creemos, no se puede hoy pensar el desarrollo
sin regin, se necesitan instituciones que de manera pragmtica y efcaz
asuman esa opcin general. esto signifca atender ciertas demandas fundamentales: a) responder con efcacia y audacia a la persistencia de los indicios
de dfcit democrtico dentro del funcionamiento cotidiano del bloque
(lo que supone mejorar los sistemas de rendicin de cuentas y aumentar
de manera sustantiva la transparencia de la informacin, viabilizar de modo
prctico la participacin social, entre otras tareas); b) resolver la frecuente
disfuncionalidad entre el formato institucional vigente y los objetivos tanto
coyunturales como estratgicos del proceso de integracin (construir una
cultura institucional que aliente el pensar y actuar en clave regionalista,
evitar la concentracin ejecutivista, que deviene en ejecutivismo sin ejecutividad, sistematizar el diseo y la implementacin de las agendas, construir
organismos e instancias que puedan constituir la base efectiva para gestionar efcazmente polticas pblicas regionales en diversos campos que las
requieren de manera acuciante, etctera); c) incorporar otras modalidades
23

de gestin (para evitar la superposicin de tareas y funciones, para racionalizar el intergubernamentalismo y otorgarle una mayor efciencia, para
superar los obstculos derivados de su carcter episdico y poco sistemtico,
etctera); d) consolidar la dimensin poltica del proceso de integracin
en procura de un mayor involucramiento de los partidos polticos y de los
liderazgos nacionales en los temas de la agenda integracionista, potenciando embriones e instancias de supranacionalidad concreta en especial en el
mbito sectorial, a la vez de empujar para un mayor nivel de formalizacin
y periodicidad de las reuniones ministeriales, buscando e impulsando encuentros transversales de frentes ms asociados de la institucionalidad
MerCoSUr (Comisin de representantes Permanentes del MerCoSUr,
Parlamento del MerCoSUr, foro de Ciudades y regiones) con mbitos e
instancias integracionistas distintas (Mercociudades, Programa SoMoS
MerCoSUr, redes de intelectuales y de centros universitarios). La eleccin de un determinado tipo de diseo, o su reforma, constituye siempre
una decisin poltica que tiene consecuencias en cada una de estas dimensiones, entre otras.
finalmente, nos interesa destacar en este sentido que, para que esta reforma tenga legitimidad poltica, social y tcnica, tanto la metodologa de trabajo a travs de la cual se defnan los cambios, como los resultados del proceso,
deben ser concebidos con visin participativa y regional.
Diagnstico del eje funcional
concentraciones de poder

el diagnstico de la arquitectura
institucional del MerCoSUr, focalizado en el eje funcional, implica
una identifcacin lo ms exhaustiva
posible de las disfuncionalidades
que, de forma acumulativa, generan
obstculos para el avance del proceso
de integracin regional, de su agenda, para su profundizacin y para la

concrecin de sus objetivos ms ambiciosos e incluso, por momentos, de

sus metas cotidianas.
La concepcin del diseo institucional del MerCoSUr, como toda
arquitectura de este tipo, est histricamente condicionada. el diseo establecido por el Protocolo de ouro Preto (PoP), frmado por Argentina,
24

Brasil, Paraguay y Uruguay el 17 de diciembre de 1994, refeja un contexto

poltico e ideolgico regional de los noventa, con la eleccin de un modelo
de integracin mercantilista. esto explica el grado mnimo de compromiso entre los estados, lo que est representado en el discurso poltico a
travs del eufemismo fexibilidad.
en el seno de los rganos decisorios del MerCoSUr, la toma de decisiones
se realiza en todos los casos por consenso y con la presencia de todos los Estados
Partes, lo cual da idntica capacidad de veto a cada uno de ellos. No se trata
solamente de un sistema institucional intergubernamental sino que, adems,
el mismo concentra la toma de decisiones en los Poderes Ejecutivos nacionales y,
particularmente, en determinadas agencias de los gobiernos nacionales.
Luego, la primera concentracin de poder del MerCoSUr se encuentra en los estados, en detrimento de las instituciones comunes, lo que
parece natural en un proceso absolutamente intergubernamental.
Sin embargo, lo que llama la atencin en el caso del MerCoSUr es que
dicha concentracin de poder abarca incluso trmites administrativos de
los ms ordinarios, siendo el MerCoSUr, entre los organismos intergubernamentales existentes en el mundo de hoy, uno de los procesos negociadores que presentan menor grado de densidad institucional.
Adems, el poder de los estados se concentra en ciertos sectores de las
burocracias nacionales, sobre todo las Cancilleras, que monopolizan incluso formalmente la coordinacin de todas las reuniones (artculos 7, 11
y 17 del PoP), por lo que los mecanismos internos de toma de posiciones
nacionales carecen de mayor densidad interministerial.
Tambin entre los pases se evidencia una concentracin de poder en
el estado que ejerce la Presidencia Pro Tempore, que convoca y preside las
reuniones, infuenciando sobremanera la defnicin del orden del da y las
pautas de negociacin. Hay una relacin directa entre la calidad de una
Presidencia Pro Tempore (PPT) y la dinmica institucional del MerCoSUr.
Las eventuales difcultades logsticas o de masa crtica de una PPT producen evidentes consecuencias sobre los resultados de cada semestre de
negociacin, luego sobre la evolucin del bloque.
Pasando al plan de las relaciones interinstitucionales, el MerCoSUr
posee apenas tres instituciones decisorias (Consejo, Grupo y Comisin
de Comercio), cuyos miembros son designados por los Estados Partes, con
respecto a los cuales no tienen ningn tipo de autonoma. Los tres rganos
estn integrados por miembros de los Poderes ejecutivos nacionales.
25

el consejo del mercado comn

el Consejo del Mercado Comn (CMC) es el rgano superior

del MerCoSUr y le corresponde la conduccin poltica del
mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los
objetivos y plazos establecidos para la constitucin defnitiva del
Mercado Comn. est integrado por los ministros de relaciones
exteriores y de economa de los estados Parte y se rene las veces
que considera oportuno, por lo menos una vez por semestre con la
presencia de los presidentes de los estados Parte. Su presidencia,
semestral, se ejerce por rotacin de los estados, por orden
alfabtico. Sus reuniones son coordinadas por los ministros de
relaciones exteriores y a ellas pueden ser invitados otros
ministros o autoridades de nivel ministerial.
el CMC toma sus decisiones por consenso y con la presencia de
todos los estados Parte y se pronuncia mediante decisiones,
obligatorias para estos ltimos. es en el PoP que se detallan sus
funciones y atribuciones, las ms importantes de las cuales son
las siguientes:
velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncin, de sus
protocolos y de los acuerdos frmados en su marco;
formular polticas y promover las acciones necesarias para la
conformacin del mercado comn;
ejercer la titularidad de la personalidad jurdica del MerCoSUr;
negociar y frmar acuerdos, en nombre del MerCoSUr, con
terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales,
funciones que pueden ser delegadas por mandato expreso al
Grupo Mercado Comn;
pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por el
Grupo Mercado Comn;
crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los acuerdos
que le sean remitidos por las mismas;
crear los rganos que estime pertinentes, as como modifcarlos o
suprimirlos; y adoptar decisiones en materia fnanciera y
presupuestaria.
el Grupo mercado comn

el Grupo Mercado Comn (GMC) es el rgano ejecutivo del

MerCoSUr. est coordinado por los ministerios de relaciones
exteriores e integrado por cuatro miembros titulares y cuatro
26

alterno
s por
pas,
que
represe
ntan a
los
siguient
es
organis
mos
pblico
s:
ministe
rios de
relacion
es
exterior
es,
ministe
rios de
econo
ma o
equival
entes, y
Bancos
Central
es.

El GMC tiene la facultad de iniciativa y entre sus funciones y atribuciones se destacan:

velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncin, de sus protocolos y de los acuerdos frmados en su marco;
proponer proyectos de decisin al CMC;
tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo;
proponer medidas concretas tendientes a la aplicacin del programa
de liberacin comercial, a la coordinacin de polticas macroeconmicas y a la negociacin de acuerdos frente a terceros;
fjar programas de trabajo que aseguren el avance hacia la constitucin del mercado comn;
crear, modifcar o suprimir rganos tales como subgrupos de trabajo y
reuniones especializadas, para el cumplimiento de sus objetivos;
manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le fueren
sometidas por los dems rganos del MerCo SUr en el mbito de sus
competencias;
negociar, con la participacin de representantes de todos los estados
Parte, por delegacin expresa del CMC y dentro de los lmites
establecidos en mandatos especfcos concedidos con esa fnalidad,
acuerdos en nombre del MerCoSU con terceros pases, grupos de
pases y organismos internacionales. r l GMC, cuando disponga de
mandato para tal fn, proceder a la frma de los mencionados acuerdos. Adems, cuando sea autorizado por el CMC, podr delegar los
referidos poderes a la Comisin de Comercio del MerCoSUr;
adoptar resoluciones en materia fnanciera y presupuestaria, basado
en las orientaciones emanadas del Consejo;
y organizar las reuniones del CMC y preparar los informes que este le
solicite.
finalmente, se establece que el GMC se pronuncie por consenso,
mediante resoluciones, obligatorias para los estados Parte.
La comisin de comercio
___________________________________________________________

el Protocolo de ouro Preto establece para la Comisin de Comercio

del MerCoSUr (CCM) las siguientes funciones:
velar por la aplicacin de los instrumentos comunes de poltica co
mercial intra-MerCoSUr y con terceros pases, organismos inter
nacionales y acuerdos de comercio;
27

 considerar y pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los

estados Parte con respecto a la aplicacin y al cumplimiento del

arancel externo comn y de los dems instrumentos de poltica comercial comn;
efectuar el seguimiento de la aplicacin de los instrumentos de poltica
comercial comn en los estados Parte;
analizar la evolucin de los instrumentos de poltica comercial comn
para el funcionamiento de la unin aduanera y formular propuestas a
este respecto al GMC;
tomar las decisiones vinculadas a la administracin y a la aplicacin
del arancel externo comn y de los instrumentos de poltica comercial
comn acordados por los estados Parte;
informar al GMC sobre la evolucin y la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn, sobre la tramitacin de las solicitudes recibidas y sobre las decisiones adoptadas respecto de las
mismas;
proponer al GMC nuevas normas o modifcaciones a las normas existentes en materia comercial y aduanera del MerCoSUr;
proponer la revisin de las alcuotas arancelarias de tems especfcos
del arancel externo comn, incluso para contemplar casos referentes a
nuevas actividades productivas en el mbito del MerCoSUr;
establecer los comits tcnicos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones, as como dirigir y supervisar las actividades de los mismos;
y desempear las tareas vinculadas a la poltica comercial comn que
le solicite el GMC.

La CCM se pronuncia por consenso, a travs de directivas o propuestas.

Las primeras son obligatorias para los estados Parte.
GMC y Preparatoria del Consejo

28

Paralelamente, se llev a cabo una estrategia de proliferacin de los espacios de negociacin sin poder de decisin (reuniones
de Ministros, reuniones especializadas,
Subgrupos, Comits, Grupos ad hoc, foros,
etctera). estos mbitos son vinculados a
los rganos decisorios, a quienes canalizan,
al fnal de cada semestre, su produccin.

Segn el calendario de reuniones de la Presidencia Pro Tempore brasilea, en el segundo semestre de 2008, se realizaron 237 reuniones en torno
de 150 distintos mbitos negociadores.
rganos vinculados al consejo del mercado comn

Reunin de Ministros de Agricultura (RMA) (Dec. CMC N. 11/92) Comit

MerCoSUr Libre de fiebre Aftosa (CMA) (Dec. CMC N. 25/05) Reunin de
Ministros de Cultura (RMC) (Dec. CMC N. 02/95)
(Coordinada por el Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP))
Comit Coordinador General del MerCoSUr Cultural (rCCG)
Comisin Tcnica Biblioteca del MerCoSUr (CTBM)
Comisin Tcnica de Capacitacin (CTC)
Comisin Tcnica de Legislacin Cultural (CTLCM)
Comisin Tcnica de Patrimonio (CTP)
Comisin Tcnica industrias Culturales (CTiC)
foro de Autoridades Cinematogrfcas y Audiovisuales del MerCoSUr
(fACyA) foro de Directores de Archivos Generales de las Naciones del
MerCoSUr
(fDAGNM)

Reunin de Ministros de Economa y Presidentes de Bancos Centrales

(RMEPBC) (Dec. CMC N. 06/91) Grupo de Monitoreo
Macroeconmico (GMM) (Dec. CMC N. 30/00) Comit de indicadores
Macroeconmicos (CiM) (Dec. CMC N. 31/06) Reunin de Ministros de
Educacin (RME) (Dec. CMC N. 07/91)
(Coordinada por el FCCP)
Comit Coordinador regional (CCr) (Dec. CMC N. 15/01) Comisin
regional Coordinadora de rea educacin Bsica (CrC-eB) Comisin
regional Coordinadora de rea educacin Tecnolgica (CrC-eT) Comisin
regional Coordinadora de rea educacin Superior (CrC-eS) Grupos Gestores
de Proyecto (Dec. CMC N. 15/01) Grupo Gestor del Proyecto de
Bibliotecas escolares
Grupo Gestor del Proyecto Terminologa en educacin del MerCoSUr
Grupo Gestor del Proyecto Sistema de indicadores educativos del SeM
Grupo Gestor del Proyecto educar en la Diversidad en los Pases del
MerCoSUr Grupo Gestor del Proyecto educar con equidad en el
MerCoSUr Sistema de informacin y Comunicacin (SiC) (Dec. CMC N.
15/01) Comit Asesor del fondo del Sector educativo del MerCoSUr
(CAfeM)
(Dec. CMC N. 05/06) reunin de Agencias
Nacionales de Acreditacin (rANA)
2

30

Reunin de Ministros de Industria (RMIND) (Dec. CMC N. 07/97)

Grupo de Trabajo para estudio de las formas Jurdicas que
favorezcan
Asociaciones de intereses econmicos (GTAie) Grupo
de Trabajo Premio MerCoSUr de Calidad (GTPMC)
Reunin de Ministros de Interior (RMI) (Dec. CMC N.
07/96)
(Coordinada por el FCCP)
Comisin Tcnica (rMi/CT)
Grupo de Trabajo especializado Delictual (CT/DeL)
Grupo de Trabajo especializado ilcitos Ambientales (CT/AMB)
Grupo de Trabajo especializado informtica y Comunicaciones (CT/iNf)
Grupo de Trabajo especializado Trfco ilcito de Material Nuclear y/o
radioactivo (CT/TMr) Grupo de Trabajo especializado Seguridad
Ciudadana (CT/SeG) Grupo de Trabajo especializado Capacitacin
(CT/CAP) Grupo de Trabajo Permanente sobre Terrorismo (GTP) Grupo
de Trabajo especializado sobre Terrorismo (GTe) foro especializado
Migratorio (feM) Reunin de Ministros de Justicia (RMJ) (Dec. CMC
N. 08/91) (Coordinada
por el FCCP)
Comisin Tcnica (rMJ/CT)
Reunin de Ministros de Medio Ambiente (RMMA) (Dec. CMC N.
19/03)
Grupo Ad Hoc Lucha contra la Desertifcacin y la Sequa (GAHLDS)
Grupo Ad Hoc Calidad de Aire (GAHCA)
Grupo Ad Hoc recursos Hdricos (GAHrH)
Grupo de Trabajo Gestin Ambiental de residuos y responsabilidad
post
Consumo (GTPArr) Reunin de Ministros de Minas y Energa
(RMME) (Dec. CMC N. 60/00) Reunin de Ministros y Altas
Autoridades de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin (RMACTIM) (Dec. CMC N. 05/05) Reunin de
Ministros y Autoridades de Desarrollo Social (RMADS) (Dec.
CMC N. 61/00) (Coordinada por el FCCP) instituto Social del
MerCoSUr (iSM) (Dec. CMC N. 03/07) (vinculado
transitoriamente) Comisin de Trabajo economa Social:
Defniciones y experiencias (CTeS) Comisin de Trabajo erradicacin
del Trabajo infantil y de la explotacin
Sexual Comercial infantil (CTeTi) Comisin de Trabajo
Sistema estadstico de indicadores Sociales (SeiS) Grupo Tcnico
(GT)
Reunin de Ministros de Salud (RMS) (Dec. CMC N.
03/95) Comit Coordinador de la rMS (rMS-CC)

Comisin intergubernamental Sistemas de informacin y Comunicacin en

Salud (CiSiCS) Comisin intergubernamental Poltica de
Medicamentos (CiPM) Comisin intergubernamental Control de
Dengue (CiCD) Comisin intergubernamental ViH-SiDA (CiViH)
Comisin intergubernamental Control del Tabaco (CiCT) Comisin
intergubernamental Salud Sexual y reproductiva (CiSSr) Comisin
intergubernamental Salud y Desarrollo (CiSD) Comisin
intergubernamental Gestin de riesgo y reduccin de
Vulnerabilidad (CiGrrV) Comisin intergubernamental Salud Ambiental
y del Trabajador (CiSAT) Comisin intergubernamental implementacin del
rSi (CirSi) Comisin intergubernamental Donacin y Trasplantes (CiDT)
Reunin de Ministros de Trabajo (RMT) (Dec. CMC N. 16/91) Reunin de
Ministros de Turismo (RMTUR) (Dec. CMC N. 12/03) Foro de Consulta y
Concertacin Poltica (FCCP) (Dec. CMC N. 18/98) Grupo de Trabajo sobre
Armas de fuego y Municiones (XViii fCCP, Punto 3.5) Grupo de Trabajo sobre
Asuntos Jurdicos y Consulares (Dec. CMC
N. 34/00) Grupo de Trabajo sobre Prevencin de Proliferacin
de Armas de
Destruccin Masiva (GTADM) (Dec. CMC N. 46/07) Grupo
Ad Hoc sobre registro Comn de Vehculos Automotores y
Conductores (iX MCCP, Punto 1) Comisin de Representantes
Permanentes del MERCOSUR (CRPM) (Dec.
CMC N. 11/03)

Grupo Alto Nivel Estrategia MERCOSUR de Crecimiento del Empleo

(GANEMPLE) (Dec. CMC N. 46/04) Grupo Alto Nivel para Examinar la
Consistencia y Dispersin del Arancel
Externo Comn (GANAEC) (Dec. CMC N. 05/01) Grupo Ad Hoc de
Alto Nivel para la Reforma Institucional (GANRI) (Dec.
CMC N. 21/05)

Grupo de Alto Nivel para la elaboracin de un Programa de Cooperacin

Sur-Sur (GANASUR) (XXXV CMC, Acta 01/08, Punto 17.11)
Grupo de Alto Nivel para la elaboracin del Plan Estratgico para la
Superacin de las Asimetras en el MERCOSUR (GANASIM) (Dec. CMC
N. 33/07)
Grupo de Trabajo para la negociacin del proceso de adhesin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela (GTVENE) (Art. 11 Protocolo de Adhesin de
la repblica Bolivariana de Venezuela al MerCoSUr)

31

Grupo de Trabajo Ad Hoc para la incorporacin de la Repblica de Bolivia

como Estado Parte del MERCOSUR (GTBO) (Dec. CMC N. 01/07)
Reunin de Altas Autoridades en el rea de Derechos Humanos
(rADDHH) (Dec. CMC N. 40/04) (Coordinada por el FCCP)
Grupo de Trabajo Permanente para la Coordinacin e implementacin de
las Acciones relativas a la iniciativa Ni@Sur para la Promocin y
Proteccin de los Derechos de la infancia y Adolescencia (GTP-Ni@
Sur)
Grupo de Trabajo ad hoc sobre Derechos econmicos, Sociales y Culturales
(GT-DeSC)

Grupo de Trabajo sobre Promocin de la igualdad racial (GT-Pir) (Acta

3/06)
Grupo de Trabajo sobre educacin y Cultura en Derechos Humanos (GTeCDH) (Acta 3/06)
rganos vinculados al Grupo mercado comn Grupo de Trabajo
encargado del Diseo e implementacin del instituto de Polticas
Pblicas de Derechos Humanos (GT-iNSTPPDH) (Acta 3/06)

32

Instituto Mercosur de Formacin (IMEF) (Dec. CMC N. 04/07 Res. GMC

N. 57/07) (Coordinado por la CRPM) Subgrupo de

T
r
a
b
a
j
o
N
.

1
C
o
m
u
n

icaciones (SGT N. 1) (res. GMC

N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00) Comisin
Temtica de Asuntos Postales (CTAP) Comisin
Temtica de radiocomunicaciones (CTrc)
Comisin Temtica de radiodifusin (CTrd)
Comisin Temtica de Servicios Pblicos de Telecomunicaciones
(CTSPT) Subgrupo de Trabajo N. 2 Aspectos Institucionales (SGT
N. 2) (Dec. CMC
N. 59/00)
Subgrupo de Trabajo N. 3 Reglamentos Tcnicos y Evaluacin de
la
Conformidad (SGT N. 3) (res. GMC N. 20/95, Dec.
59/00) Comisin de Alimentos (CA)
Comisin de evaluacin de la Conformidad
(CeC) Comisin de Metrologa (CM)
Comisin de Seguridad de Productos elctricos (CSPe)
Comisin de la industria Automotriz (CiA) Comisin de Gas
(CG) Grupo de Trabajo Juguetes (GTJ) Grupo de Trabajo
Seguridad de Bicicletas de Uso Adulto (GTB)

Subgrupo de Trabajo N. 4 Asuntos Financieros (SGT N. 4) (res. GMC

N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00) Comisin de Sistemas financieros (CSf)
Subcomisin Presentacin de estados Contables (SCPeC) Comisin Mercados
de Capitales (MC) Comisin Seguros y reaseguros (CSr) Subcomisin Margen
de Solvencia (SCMS) Subcomisin de reaseguros (Sr) Comisin Lavado de
Dinero (CLD) Subgrupo de Trabajo N. 5 Transportes (SGT N. 5) (res. GMC
N. 20/95,
Dec. CMC N. 59/00) Comisin de especialistas sobre Lmite de la
responsabilidad civil y
contractual en el transporte internacional de pasajeros Grupo de Trabajo
sobre Transporte Terrestre de Mercancas Peligrosas en el
MerCoSUr (SGT 5/GTMP) (XXViii reunin del SGT N. 5) Comisin de
especialistas de Transporte Martimo del MerCoSUr (XXVii
reunin del SGT N. 5) Consejo Permanente de Seguridad Vial del
MerCoSUr (SGT N. 5/CPSV)
(MerCoSUr/CPC/reC N. 05/04) Subgrupo de Trabajo N. 6 Medio
Ambiente (SGT N. 6) (res. GMC
N. 20/95, Dec. CMC N. 59/00) Grupo Ad Hoc Competitividad y Medio
Ambiente (GAHCyMA) (XXXV
SGT N. 6) Grupo Ad Hoc Sistema de informacin Ambiental del Mercosur
(SiAM) (iii
SGT N. 6) Grupo Ad Hoc Bienes y Servicios Ambientales (GAHBSA)
(XXXiii SGT
N. 6) Grupo Ad Hoc Biodiversidad (GAHB) (XXXiii SGT N. 6)
Grupo Ad Hoc Manejo Adecuado de Caza de especies Migratorias y
Comunes en reas Transfronterizas (XXXViii SGT N. 6) Grupo Ad Hoc
Gestin Ambiental de Sustancias y Productos Qumicos
(XXiX SGT N. 6) Grupo Ad Hoc Agua de Lastre (GAHAL) (XXV SGT N.
6) Grupo Ad Hoc emergencias Ambientales (GAHeA) (Xii SGT N. 6)
Subgrupo de Trabajo N. 7 Industria (SGT N. 7) (res. GMC N. 20/95, Dec.
CMC N. 59/00) Comisin de Calidad e innovacin (CCi)
Comisin de Micro, Pequeas y Medianas empresas y Artesanas
(CMPYMeA) Comisin de Propiedad
intelectual (CPi)

33

foro de Competitividad de la Cadena Productiva Madera Muebles del

MerCoSUr (SGT 7/fCMMM) Subgrupo de Trabajo N. 8 Agricultura
(SGT N. 8) (res. GMC N. 20/95,
Dec. CMC N. 59/00) Comisin
de Sanidad Animal (CSA)
Comisin de Sanidad Vegetal
(CSV)
Grupo de Trabajo Permanente en Cuarentena Vegetal
(GTPCV) Comisin de Semillas (CS) Comisin Ad Hoc
Vitivincola (CAHV)
Subgrupo de Trabajo N. 9 Energa (SGT N. 9) (Dec. CMC N.
07/05) Subcomisin de Programas energticos (SCPe) Subcomisin de
Precios, Tarifas y Tratamiento Tributario (SCPTT)
Subgrupo de Trabajo N. 10 Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad
Social
(SGT N. 10) (res. GMC N. 20/95, Dec. 59/00) Comisin
Temtica I relaciones Laborales (CTrL) Comisin Temtica II
empleo, Migraciones, Califcacin y formacin
Profesional (CTeMCfP) observatorio del Mercado de Trabajo del
MerCoSUr (oMTM) Acta 3/96
anexo Xi Comisin Temtica III Salud y Seguridad en el Trabajo,
inspeccin del
Trabajo y Seguridad Social (CTST) Subgrupo de Trabajo N. 11 Salud
(SGT N. 11)(res. GMC N. 151/96, Dec.
CMC N. 59/00) Comisin de Productos para la Salud (CoProSAL)
Grupo Ad Hoc Sicotrpicos y estupefacientes (GAHSiCo) Grupo Ad Hoc
Sangre y Hemoderivados (GAHSANHe) Grupo Ad Hoc Productos Mdicos
(GAHProMe) Grupo Ad Hoc Cosmticos (GAHCoSMe) Grupo Ad Hoc
Domisanitarios (GAHDoMiS) Comisin de Servicios de Atencin a la Salud
(CoSerATS) Subcomisin de Desarrollo y ejercicio Profesional (SCoeJer)
Subcomisin de evaluacin y Uso de las Tecnologas en Servicios de Salud
(SCoTeCNo) Comisin de Vigilancia en Salud (CoViGSAL)
Subcomisin Control Sanitario de Puertos, Aeropuertos, Terminales y Pasos
fronterizos Terrestres (SCoCoNTS) Subgrupo de Trabajo N. 12
Inversiones (SGT N. 12) (res. GMC N. 13/00,
Dec. CMC N. 59/00) Subgrupo de Trabajo N. 13 Comercio
Electrnico (SGT N. 13) (Dec. CMC
N. 59/00)

34

Subgrupo de Trabajo N. 15 Minera (SGT N. 15) (Dec. CMC N. 07/05)

Subcomisin de Geologa y recursos Minerales (SCGrM)
Grupo Ad Hoc de Expertos Fondos para la Convergencia Estructural
del MERCOSUR (GAHE-FOCEM) (Dec. CMC N. 24/05 reg. Art.
25) (Coordinado por la Comisin de Representantes Permanentes del
MERCOSUR (CRPM)) Grupo de Contrataciones Pblicas del
MERCOSUR (GCPM) (res. GMC
N. 35/04) Grupo de especialistas en reconocimiento Mutuo (GerM)
Grupo de Integracin Productiva del Mercosur (GIP) (Dec. CMC N. 12/08)
Grupo de Servicios (GS) (res. GMC N. 31/98, Dec. CMC N. 59/00)
Comisin Socio-Laboral del Mercosur (CSLM) (res. GMC N. 15/99)
Comit Automotor (CA) (Art. 36 Dec. CMC N. 70/00) Comit de
Cooperacin Tcnica del Mercosur (CCT) (res. GMC N. 26/92,
Dec. CMC N. 59/00)
Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos del Mercosur (FCCR) (Dec. CMC N. 41/04)
Comit de los estados federados, Provincias y Departamentos (CefPD)
Comit de los Municipios (CM)
Grupo de Trabajo de integracin fronteriza (GTif) (Vii fCCr-CN, Acta
01/08)
Grupo de Trabajo de informacin Portal Web (GTiPW) (Vii fCCr-CN, Acta
01/08)
Reunin Especializada de Agricultura Familiar en el MERCOSUR (REAF)
(res. GMC N. 11/04) Grupo Temtico Acceso a la
Tierra y reforma Agraria Grupo Temtico equidad de
Gnero
Grupo Temtico Seguro Agrcola para la Agricultura familiar Grupo
Temtico facilitacin de Comercio de la Agricultura familiar Grupo
Temtico Polticas Activas para la Juventud rural
Reunin Especializada de Autoridades Cinematogrficas y
Audiovisuales del MERCOSUR (RECAM) (res. GMC N. 49/03)
Reunin Especializada de Autoridades de Aplicacin en Materia de
Drogas, Prevencin de su Uso Indebido y Recuperacin de
Drogodependientes (RED) (res GMC N. 76/98, Dec. CMC N. 59/00)
(Coordinada por el fCCP)
Comisin Tcnica sobre Armonizacin Legislativa (CTAL)
Comisin Tcnica sobre Lavado de Dinero Proveniente del Trfco ilcito de
Drogas y Delitos Conexos (CTLD)

35

Comisin Tcnica sobre reduccin de la Demanda (CTrD)

Comisin Tcnica sobre Trfco ilcito y Control de Sustancias Qumicas
Controladas (CTTiCSQc) Reunin Especializada de Ciencia y Tecnologa (RECyT) (res.
GMC
N. 24/92, Dec. CMC N. 59/00) Comisin Temtica Capacitacin de recursos Humanos y
Proyectos de
investigacin y Desarrollo (CTCrHPiD) Comisin Temtica Sociedad de la
informacin (CTSi) Reunin Especializada de Comunicacin Social (RECS) (res. GMC
N. 155/96 Dec. CMC N. 59/00, LViii GMC, Acta 2/05, pto. 2.5.4) Reunin Especializada de
Cooperativas del MERCOSUR (RECM) (res.
GMC N. 35/01)

Reunin Especializada de Defensores Pblicos Ofciales del MERCOSUR (REDPO) (res. GMC N.
12/04) (Coordinada por el fCCP)
Reunin Especializada de Infraestructura de la Integracin (REII) (res. GMC N. 89/00, Dec.
CMC N. 59/00
Reunin Especializada de la Juventud (REJ) (res. GMC N. 39/06)
Reunin Especializada de la Mujer (REM)(res. GMC N. 20/98, Dec. CMC N. 59/00) (Coordinada
por el fCCP)
Reunin Especializada de Ministerios Pblicos del MERCOSUR (REMPM)
(Dec. CMC N. 10/05) (Coordinada por el fCCP)
Reunin Especializada de Organismos Gubernamentales de Control Interno (REOGCI) (Dec.
39/04) (Coordinada por el fCCP)
Reunin Especializada de Promocin Comercial Conjunta del MERCOSUR (REPCCM) (res.
GMC N. 91/00, Dec. 59/00)
Centro de Promocin Comercial Conjunta del MerCoSUr (CPCCM), Berln, Alemania
(establecido en el mbito de la Xi rePPCM, 16/09/2002 - Comunicado Conjunto, CMC,
diciembre, 2002)
Reunin Especializada de Turismo (RET) (res. GMC N. 12/91, Dec. CMC N. 59/00)
Subcomit de Participacin en ferias internacionales (SCPfi)
Reunin Especializada de Entidades Gubernamentales para Nacionales Residentes en el Exterior
(REEG) (Dec. CMC N. 31/07) (Coordinado por el FCCP)
Reunin Tcnica de Incorporacin de la Normativa MERCOSUR (RTIN)
(XXiX GMC, Acta 01/98, pto.4 ) Grupo Asuntos Presupuestarios de la SAM (GAP) (XLiV
GMC, Acta 04/01,
pto. 7.2) Grupo Ad Hoc Cdigo Aduanero del MERCOSUR (GAHCAM) (Dec. CMC
N. 25/06)

36

Grupo Ad Hoc de Concesiones (GAHCON) (res. GMC N. 44/00, Dec. CMC

N. 59/00)
Grupo Ad Hoc de Consulta y Coordinacin para las Negociaciones OMC y
SGPC (GAH OMC-SGPC) (res. GMC N. 09/05) Grupo Ad Hoc
Relacionamiento Externo (GAHRE) (res. GMC N. 34/95,
Dec. CMC N. 59/00) Grupo Ad Hoc Sanitario y Fitosanitario (GAHSF)
(res. GMC N. 04/04) Grupo Ad Hoc Sector Azucarero (GAHAZ) (Dec.
CMC N. 19/94, Dec.
CMC N. 59/00) Grupo Ad Hoc sobre Biotecnologa Agropecuaria
(GAHBA) (res. GMC
N. 13/04)
Grupo Ad Hoc sobre Comercio de Cigarrillos en el MERCOSUR (GAHCC)
(res. GMC N. 14/02) Grupo Ad Hoc sobre Integracin Fronteriza
(GAHIF) (Dec. CMC N. 05/02)
Grupo Ad Hoc para una Poltica Regional sobre Neumticos inclusive
Reformados y Usados (GAHN) (res. GMC N. 25/08) Grupo Ad Hoc sobre
Biocombustibles (GAHB) (Dec. CMC N. 49/07) Grupo de Trabajo Ad
Hoc Dominio MERCOSUR (GAHDM) (Dec. CMC N. 09/06)
Grupo Ad Hoc Fondo MERCOSUR de Apoyo a Pequeas y Medianas
Empresas (GAHFME) (Dec. CMC N. 13/08)

rganos vinculados a la comisin de comercio______________________

Comit Tcnico N. 1 Aranceles, Nomenclatura y Clasifcacin de
Mercaderas (CT N. 1) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC 59/00) Comit
Tcnico N. 2 Asuntos Aduaneros (CT N. 2) (Dir. CCM N. 01/95,
Dec. CMC N. 59/00) Sub Comit Tcnico de Legislacin Aduanera
(SCTLA) Sub Comit Tcnico de Procedimientos Aduaneros (SCTPA) Sub
Comit Tcnico de informtica Aduanera (SCTiA) Sub Comit Tcnico de
Valoracin Aduanera (SCTVA) Sub Comit Tcnico de Prevencin y
Lucha Contra ilcitos Aduaneros
(SCTPLCi) Sub Comit Tcnico de Controles y operativa de frontera
(SCTCof) Comit Tcnico N. 3 Normas y Disciplinas Comerciales (CT N.
3) (Dir.
CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00)
Comit Tcnico N. 4 Polticas Pblicas que Distorsionan la
Competitividad (CT N. 4) (Dir. CCM N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00)

37

Comit Tcnico N. 5 Defensa de la Competencia (CT N. 5) (Dir. CCM N.

01/95, Dec. CMC N. 59/00)
Comit Tcnico N. 6 Estadsticas de Comercio Exterior del MERCOSUR
(CT N. 6) (Dec. CMC N. 31/06) Comit Tcnico N. 7 Defensa del
Consumidor (CT N. 7) (Dir. CCM
N. 01/95, Dec. CMC N. 59/00) Comit de Defensa Comercial
y Salvaguardias (CDCS) (Dir. CCM
N. 09/97, Dec. CMC N. 59/00)

Ms all de la concentracin del poder en los rganos decisorios, hay un

claro predominio del Grupo sobre el Consejo y la Comisin de Comercio.
Aunque formalmente el Consejo sea superior al Grupo, son los responsables
por el ltimo quienes preparan las decisiones del primero en las llamadas
reuniones preparatorias del Consejo.
esto implica igualmente una concentracin temporal del proceso decisorio
al fnal del semestre. La casi totalidad de lo que se produce en los mbitos
negociadores a lo largo del semestre (a menudo, como consecuencia de aos de
negociacin en los foros especfcos) desemboca como una avalancha de papel
sobre los escasos das de la ltima reunin del Grupo y las previas del Consejo.
esto explica en gran parte el alto grado de rechazo a las propuestas
innovadoras, el grado de incongruencia sistmica del proceso decisorio, as
como el escaso pragmatismo y la precariedad tcnica de las decisiones.
Por fn, la yuxtaposicin de sectores de las burocracias nacionales capitaneadas por las Cancilleras se autodefnen, con propiedad, como una gran
familia, pues gran parte de los negociadores participa del proceso hace muchos aos, aunque en distintas ubicaciones funcionales.
Adems de los rganos con poder decisorio, encontramos en el diseo
establecido por el PoP:

La Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOsuR (CPC), sucedida por el Parlamento del MerCoSUr;

El Foro Consultivo Econmico y social (fCeS) y;

La secretara Administrativa (SAM), defnida en el PoP como un
rgano de apoyo operativo a todo el sistema, posteriormente
modifcada y rebautizada Secretara del MerCoSUr (SM).
Hasta diciembre de 2004, a diez aos de la aprobacin del PoP, podan
destacarse cuatro modifcaciones importantes en el esquema institucional.

38

a. La institucionalizacin, en 1998, del Foro de Consulta y Concertacin Poltica

(fCCP), como rgano auxiliar del CMC, con el fn de contribuir tanto
con la consolidacin y expansin de la creciente dimensin poltica del
MerCoSUr como con la profundizacin del dilogo entre los estados
Partes y entre estos y los estados Asociados en temas de poltica exterior
y de agenda poltica comn.
el Foro de consulta y concertacin Poltica

es la Decisin del CMC N. 18/98 la que crea el fCCP, como rgano

auxiliar del CMC. este foro sesiona con la participacin de representantes de los estados Asociados y trabaja sobre temas de inters comn. Su
principal funcin es profundizar el examen y la coordinacin de la agenda poltica de los estados Partes del MerCoSUr y asociados, inclusive
en lo referente a las cuestiones internacionales de naturaleza poltica y de
inters poltico comn relacionado con terceros pases, grupos de pases
y organismos internacionales.
La Decisin del CMC N. 02/02 defne con mayor claridad sus atribuciones y funciones, as como los mecanismos de coordinacin con
los dems rganos del MerCoSUr, disponindose la realizacin de
reuniones peridicas con el GMC a efectos de coordinar materias que
no sean estrictamente econmico-comerciales y efectuar un intercambio de informacin sobre el desarrollo del proceso de integracin en
las reas de sus competencias. A su vez, el CMC delega en el fCCP las
funciones encomendadas al GMC con respecto a ciertas reuniones de
Ministros, como la de educacin o Desarrollo Social. Las funciones
del fCCP en relacin con estas reuniones son: participar en sus sesiones, efectuar el seguimiento de sus trabajos, recibir las actas e instrumentos emanados de las mismas y elevar al CMC, para su aprobacin,
los acuerdos y propuestas de normas MerCoSUr emanados de dichas
reuniones, a travs del GMC. el fCCP formula entonces recomendaciones, adoptadas por consenso, que son sometidas al CMC para su
consideracin.
b. La transformacin, en 2003, de la secretara Administrativa del MERCOsuR en
rgano tcnico, ahora llamado Secretara del MerCoSUr. entre sus atribu
ciones se destaca particularmente el que constituir un espacio de refexin
comn, ausente hasta entonces.

c. La creacin, en 2003, de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOR (CrPM), que no solo rene a las representaciones diplomticas de
los su stados Partes ante el bloque, sino que tiene tambin una presidencia
dotada de funciones de representacin internacional.
d. La instalacin, en 2004, del Tribunal Permanente de Revisin, con sede en
Asuncin, promoviendo la renovacin del sistema de solucin de con
troversia creado por el Protocolo de Brasilia, el 17 de diciembre de 1991,
que fue remplazado por el Protocolo de olivos, frmado el 18 de febrero
de 2002.
La comisin de representantes Permanentes del mercosur

La Comisin de representantes Permanentes del MerCoSUr (CrPM)

es un rgano dependiente del CMC, integrado por los representantes
permanentes de cada estado Parte para el MerCoSUr y un presidente.
La comisin tiene las siguientes competencias:
asistir al CMC y a la presidencia Pro Tempore del MerCoSUr en todas
las actividades que le sean requeridas por cualquiera de estos;
presentar iniciativas al CMC sobre materias relativas al proceso de
integracin del MerCoSUr, las negociaciones externas y la conformacin del mercado comn;
afanzar las relaciones econmicas, sociales y parlamentarias en el
MerCoSUr, estableciendo vnculos con la CPC y el fCeS, as como
con las reuniones especializadas del MerCoSUr.
el presidente de la CrPM debe ser una personalidad poltica des
tacada, de nacionalidad de uno de los estados Partes, designada por el
Consejo del Mercado Comn a propuesta de los Seores Presidentes
de los estados Partes. Sus funciones son las siguientes:

presidir los trabajos de la CrPM;

representar al MerCoSUr en las relaciones con terceros pases, grupos

de pases y organismos internacionales por mandato del Consejo;

participar en las reuniones de ministros del MerCoSUr;

presentar un informe semestral de sus actividades en ocasin de las
reuniones del CMC.

40

La secretara Administrativa del mercosur

La Secretara Administrativa del MerCoSUr (SAM) aparece por

primera vez en el Tratado de Asuncin (TA) bajo la forma de un rgano
auxiliar del GMC. en el PoP su estatus se modifca, en tanto se la def-ne
como un rgano de apoyo operativo de todo el sistema, responsable de
la prestacin de servicios a las dems instituciones del MerCoSUr. entre
sus actividades reconocidas en el protocolo, se destacan:
servir como archivo ofcial de la documentacin del MerCoSUr;
realizar la publicacin y la difusin de las normas adoptadas en el
marco del MerCoSUr. en ese contexto, le corresponde:
realizar, en coordinacin con los estados Parte, las traducciones
autnticas para los idiomas espaol y portugus de todas las decisiones adoptadas por los rganos de la estructura institucional del
MerCoSUr;
editar el boletn ofcial del MerCoSUr;
organizar los aspectos logsticos de las reuniones del CMC, del
GMC y de la CCM y, dentro de sus posibilidades, de los dems
rganos del MERCoSUr, cuando las mismas se celebren en su sede
permanente. e n lo que se refere a las reuniones realizadas fuera de
su sede permanente, la SAM proporcionar apoyo al estado en el que
se realice la reunin;
informar regularmente a los estados Parte sobre las medidas implementadas por cada pas para incorporar en su ordenamiento jurdico las normas emanadas de los rganos del MerCoSUr;
desempear las tareas que le sean solicitadas por el CMC, el GMC y
la CCM;
De acuerdo a la Decisin N. 30/2002 del CMC, la SAM debera ser
transformada en secretara tcnica.
La SAM est a cargo de un director que tiene la nacionalidad de uno
de los estados Partes, elegido por el GMC en forma rotativa, previa
consulta a los estados y designado por el CMC. Su mandato tiene una
duracin de dos aos, y est prohibida su reeleccin.
el Tribunal Permanente de revisin Protocolo de Olivos________________

el sistema de solucin de controversias del MerCoSUr es mimtico

con relacin a la organizacin Mundial de Comercio (oMC), y no a otros
procesos de integracin regional, como se podra esperar. Comprende ne41

gociaciones bilaterales, discusin en el seno de las instituciones (Comisin

de Comercio o Grupo) y fnalmente el recurso al arbitraje.
La va arbitral conoce dos rounds. el primero se hace por tribunales
arbitrales ad hoc, elegidos segn listas de expertos ofrecidas por los
estados. el segundo se hace por un rgano permanente de apelacin,
a quien pueden recurrir los que no se conforman con la decisin de
un tribunal ad hoc. en el MerCoSUr este rgano se llama Tribunal
Permanente de revisin (TPr). el Protocolo prev algunas hiptesis
de acceso directo al TPr (art. 23 Protocolo de olivos (Po)).
Aunque el TPr tenga su sede permanente en el edifcio Villa
rosalba, en Asuncin, sus miembros (uno nombrado por cada pas,
ms un quinto rbitro elegido por consenso) no residen en aquella ciudad, y son convocados a comparecer cuando la institucin es llamada
a pronunciarse sobre un caso. No se trata tampoco de un tribunal en
el pleno sentido del trmino, pues el Protocolo de olivos no cre una
jurisdiccin supranacional.
el TPr puede emitir, adems de fallos, opiniones consultivas, que
no vinculan a los estados Partes.
Una vez accionado el sistema de solucin de controversias del
MerCoSUr, los estados deben renunciar al recurso a otros sistemas
similares. Los particulares no tienen acceso al sistema de olivos, salvo
si un estado endosa su demanda.
finalmente, en diciembre de 2004, se establece la creacin de dos instituciones sumamente importantes: el Parlamento del MerCoSUr (cuyo
protocolo constitutivo es aprobado por la Decisin del CMC N. 23/05)
y el foro Consultivo de Municipios, estados federados, Provincias e
intendencias del MerCoSUr (Decisin del CMC N. 41/04).
Las instituciones del MerCoSUr se establecen en el PoP en el marco
de un modelo de integracin autorregulado. Este modelo, implementado durante la dcada del noventa, tiene como meta central la integracin negativa en
el terreno comercial, es decir, fundamentalmente, la liberacin de las barreras al comercio. Deja de lado entonces otros objetivos, como el establecimiento de una poltica comercial comn o la coordinacin de las polticas
macroeconmicas, presentes incluso en el TA.
Este modelo no considera al acuerdo regional como un instrumento para la integracin productiva y el desarrollo local, nacional y regional, o para la integracin
social y cultural, sino que tiene al incremento de los niveles de comercio como objetivo
42

casi nico. esto se manifesta incluso en el hecho de que el bloque no se da

tampoco, en el perodo, polticas destinadas a disminuir las grandes asimetras
existentes entre los estados que los componen o al interior de sus territorios.
Integracin negativa y positiva

La integracin negativa se defne como aquella que impulsa la libertad

de los mercados y de la competencia, con la eliminacin paulatina de los
obstculos al comercio y la adopcin de las normas necesarias a la circulacin fuida de mercaderas. La integracin positiva confgura una comunidad de intereses mediante medidas positivas, que normalmente requieren
el acuerdo de los gobiernos nacionales en las instituciones comunes y una
explcita legitimacin poltica, como los fondos de reconversin, la reduccin de las asimetras regionales o el fortalecimiento de las infraestructuras
de modo de favorecer indirectamente el comercio intrazona.
Las modifcaciones del diseo posteriores al PoP intentaron resolver
problemas de gestin de la integracin que aparecieron con la ampliacin
del espectro temtico que presenta todo proceso de este tipo a medida que
avanza. Sin embargo, la realidad institucional y, fundamentalmente, poltica,
del bloque, super ampliamente la estructura orgnica de 1994. el diseo actual consolida distorsiones vinculadas a diversas necesidades funcionales,
corporativas o a coyunturas polticas domsticas o regionales.
Sin embargo, no es acorde ni funcional con respecto a la etapa presente del
proceso de integracin y establece lmites importantes para su profundizacin y
democratizacin y para que el bloque devenga un instrumento de desarrollo y
un espacio real de procesamiento y resolucin de diferencias.
Probablemente por estas razones se cre un Grupo Ad Hoc de Alto
Nivel sobre la reforma institucional (Decisin CMC 21/05), que debera
elaborar un proyecto completo de reforma antes de diciembre de 2006.
esta fecha se pospuso inicialmente para diciembre de 2007 (Decisin
CMC 29/06) y despus para junio de 2009 (Decisin CMC 56/07).
en lo que concierne a este grupo, no se conocen las propuestas nacionales que se encuentran sobre la mesa, tampoco se tiene acceso al acervo
de discusin que eventualmente all se halla acumulado.
Pasando a las conclusiones de este eje se puede afrmar, en primer lugar, como apreciacin general, que el modelo institucional no refeja en
ninguna de sus instituciones decisorias un proyecto colectivo, sino que,
43

difcultosamente, pretende articular proyectos nacionales que colocan al

proyecto comn en lugares ms o menos importantes de la agenda, segn
la coyuntura poltica domstica y regional.
en segundo lugar, es de destacar la ausencia de formaciones permanentes de los rganos decisorios, formaciones que en organizaciones internacionales consolidadas contribuyen a crear una cultura institucional y
una agenda comunes en los temas de su competencia. el trabajo cuestiona
con solidez el argumento de que la creacin de agencias sectoriales comunes es costosa para el esquema de integracin, desglosando con rigor
los costos polticos, econmicos y tcnicos de un sistema exclusivamente
intergubernamental como el actualmente vigente.
Se estima que a lo largo de un semestre seran cerca de 19 los das en
que, con las formaciones plenarias, se toman decisiones. Ya se ha dicho
que los gastos de los Estados Partes, con el traslado de sus propias burocracias
nacionales, son mayores o equivalentes al costo de la creacin de un cuerpo permanente especializado, dedicado en tiempo integral a las cuestiones de la inte-

gracin econmica. estos costos, particularmente en cuanto a su impacto

sobre la cultura institucional del bloque, tienden a ser acumulativos.
en tercer lugar, la base intergubernamental del esquema, coadyuvada
por y a su vez promoviendo una gran fragmentacin de agendas y agencias, fortalece la prdida de visin integral y regional que caracteriza a las
negociaciones en el bloque. este dfcit aumenta de manera inversamente
proporcional al mbito en el que se toman las decisiones. Promueve entonces en la gestin cotidiana de la integracin una visin parcial de las
propuestas y difculta la construccin de una posicin comn.
La superposicin de funciones, competencias y temas de agenda al
interior de los mbitos regional y nacional y entre ambos mbitos se retroalimenta, generando las importantes disfuncionalidades y prdidas de
efciencia que caracterizan al sistema y, a su vez, algunos de los dfcit que
hemos sealado en el eje legitimidad democrtica de este diagnstico.
A pesar de que el CMC es el rgano superior del MerCoSUr, el grupo
domina ampliamente el proceso decisorio, gracias al nmero y a la naturaleza
de las competencias o delegaciones que concentra, superpuestas en una compleja
estructura de rganos auxiliares que ocasiona la fragmentacin de temas que
frecuentemente deberan ser tratados desde un punto de vista global. Los episodios de incongruencia o desarticulacin entre normas derivan, en gran medida,
de la supervisin temtica de la pluralidad de rganos auxiliares.
44

en cuarto lugar, una disfuncionalidad importante, vinculada fuertemente con la cuestin del dfcit democrtico del proceso de integracin
mencionado previamente, es la concentracin de poder en los Poderes
ejecutivos y, especfcamente, en algunas agencias de los estados Partes, lo
que genera un cuello de botella que bloquea la profundizacin del proceso, particularmente en sus dimensiones no econmicas o comerciales.
Las reuniones de ministros, por ejemplo, no cesan de reclamar un papel
ms efectivo en la dinmica del bloque que racionalice la participacin
de las diferentes carteras ministeriales de los gobiernos en incontables
rganos dependientes (en particular en los subgrupos de trabajo) y en las
reuniones mismas. De esa manera se evitara el doblamiento de esfuerzos
para la misma fnalidad, la dispersin de las normas y la sedimentacin, a
veces confictiva, entre los distintos rganos nacionales, de atribuciones
para las cuales adems no gozan de poder decisorio.
La ausencia de poder decisorio de estas agencias, que en el plano interno
tienen el mximo poder de decisin, genera, a su vez, como sealamos, un
bloqueo que paraliza en gran medida la agenda social de la integracin, con
su consecuente impacto sobre la legitimidad del proceso en la sociedad toda.
Actores sociales que son convocados, en ciertas ocasiones, para la elaboracin de propuestas comunes conjuntamente con rganos cuyos miembros
tienen el mximo poder de incidencia en el mbito nacional, ven frustradas
sus expectativas en el momento en que la puesta en marcha de estas se ve
frenado o impedido en el plano regional por un conficto interagencia.
el eje de la disfuncionalidad refere de manera directa al vnculo estrecho ya antes anotado entre institucionalidad y modelo de integracin.
Las instituciones sirven en tanto instrumentos idneos y legtimos para
el cumplimiento de objetivos y estos derivan necesariamente de la agenda
que comienza a prevalecer en el bloque. en ese sentido, el notorio cambio
de agendas ocurrido en el MerCoSUr de los ltimos aos ha puesto de
manifesto, de manera muy clara, la disfuncionalidad de la institucionalidad actual del bloque respecto a los objetivos que imponen los nuevos
contextos. Veamos en detalle algunos aspectos de esta problemtica.
Diagnstico del eje legitimidad democrtica

A continuacin se pasar revista a un conjunto de dfcit que llamamos

tranversales, dado que atraviesan toda la estructura y metodologa del esquema de integracin, para luego referirnos a sus manifestaciones especfcas en tres dimensiones seleccionadas por su relevancia relativa.
45

en primer lugar, el MerCoSUr tiene un importante dfcit de rendicin

de cuentas. esta afrmacin se basa, por un lado, en la oscuridad que enmarca su proceso decisorio y, por otro, en las defciencias de los mecanismos
de consulta establecidos por el bloque. es difcil para actores polticos, sociales y tcnicos de agencias gubernamentales no vinculadas directamente
al proceso, identifcar el locus de la responsabilidad en los mecanismos decisorios. esto lleva a una carencia de legitimidad poltica, social y tcnica,
que caracteriza al esquema de integracin. Como seala un documento
de la fundacin friedrich ebert editado en el 2004: el escaso grado de
compromiso con las decisiones tomadas en el mbito institucional del
MerCoSUr constituye una clara seal de que muchos actores gubernamentales o no gubernamentales tienen difcultades para aplicar o para hacer cumplir decisiones respecto de las cuales no fueron consultados.
en segundo lugar, la lgica del intergubernamentalismo crea incentivos
institucionales para el predominio de una visin nacional de la integracin. A
esto se suma el hecho de que en el caso del MerCoSUr la representacin
poltica en el espacio regional ha estado durante todos estos aos concentrada en los Poderes ejecutivos nacionales, situacin que atena muy
parcialmente la creacin del Parlamento del MerCoSUr. esto ha impedido el ejercicio de una funcin que nunca puede ser desempeada por los
Poderes ejecutivos: la representacin de la diversidad, presente en el rico
entramado social y cultural de nuestros pases. Esta ausencia ha llevado a
una importante prdida de legitimidad social y poltica del propio proceso.
La mayora de los anlisis del diseo institucional del MerCoSUr no
consideran la variable temporal. es esta, sin embargo, la que nos permite
ver hasta qu punto, a lo largo del tiempo, el diseo institucional va dando
forma a toda una cultura organizacional determinada que infuye sobre la defnicin de la agenda de la integracin.
el MerCoSUr ha tenido una trayectoria institucional que, a lo largo
de los aos, ha dado lugar a una cultura institucional que en la actualidad
revela carencias crecientes y no resulta la ms favorable para profundizar
la integracin: presenta lmites importantes en cuanto a su capacidad para
permitir el avance del proceso en las mltiples dimensiones y momentos
en que este se desarrolla. esta cultura institucional, en trminos generales,
prioriza la visin nacional en la negociacin y la reserva con respecto a la
informacin. esta ltima circunstancia, justifcada a lo largo de la historia
de las diplomacias nacionales para algunas cuestiones sensibles, no resulta
46

acorde ni funcional con la extensa pauta temtica de todo proceso de integracin y da lugar a un importante dfcit democrtico, como veremos ms
adelante con ejemplos concretos.
en los siguientes prrafos se presentar cmo estos dfcit transversales se
manifestan en tres dimensiones particularmente importantes para el diagnstico
en el marco del eje legitimidad democrtica: la de la participacin social, la
de los entes subnacionales y la dimensin parlamentaria, como expresin
particular de la red de representacin ciudadana.
Dimensin de la participacin de la sociedad civil

Cules son las instituciones y mecanismos establecidos por el MerCo SUr

para la participacin de la sociedad civil? el Tratado de Asuncin, en su artculo
14, prev la posibilidad de que el GMC convoque a representantes del sector
privado en el desarrollo de sus trabajos en caso de considerarlo pertinente. Sin
embargo, durante el perodo de transicin establecido por aquel tratado (19911994), no se defni ningn procedimiento en ese sentido. es importante
considerar que, dado el carcter restrictivo de gran parte de los documentos de
la poca, es imposible saber si fue realizada alguna convocatoria y, en ese caso,
quin habra participado en calidad de sector privado.
Por su parte, el PoP en 1994 estableci dos tipos de mecanismos:
a. el foro Consultivo econmico y Social (fCeS).
b. La posibilidad de participacin en las reuniones preparatorias de los
subgrupos de trabajo (SGT) y respectivas comisiones, dependientes del
Grupo Mercado Comn (GMC), as como en las reuniones especiali
zadas y los Grupos Ad Hoc.
el fCeS fue defnido en el PoP como el rgano de representacin de los
sectores econmicos y sociales. est conformado por igual nmero de
representantes por estado Parte (nueve) y se le otorga una funcin consultiva,
que se concreta a travs de recomendaciones al GMC, tomadas por consenso.
entre sus cometidos establecidos en su reglamento interno, aprobado por
resolucin del GMC N. 68 de 1996, se destacan: pronunciarse dentro del
mbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa
propia o sobre consultas que realicen el GMC y dems rganos del MerCo SUr.
Dichas recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas del
MerCoSUr como a

47

la relacin de este con otros pases, organismos internacionales y otros

procesos de integracin;
cooperar activamente para promover el progreso econmico y social del
MerCo SUr, orientado a la creacin de un mercado comn y su cohesin
econmica y social;
dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y econmico derivado
de las polticas destinadas al proceso de integracin y las diversas etapas de
su implantacin, sea en el mbito sectorial, nacional, regional o
internacional;
proponer normas y polticas econmicas y sociales en materia de integracin;
contribuir a una mayor participacin de la sociedad en el proceso de
integracin regional, promoviendo la real integracin en el MerCoSUr y
difundiendo su dimensin econmico-social.

el fCeS se organiza en secciones nacionales que, segn su reglamento

interno, tienen autonoma organizativa, pudiendo defnir qu sectores
econmicos y sociales las componen. Se exige que las organizaciones sean las
ms representativas y de mbito nacional, as como la paridad en la designacin
de representantes de organizaciones de trabajadores y empresarios. Las
decisiones son tomadas por su rgano superior, el plenario.
Las formas institucionalizadas para la participacin social en el MerCoSUr
adolecen tambin de importantes defciencias. en primer lugar, en cuanto a los
mecanismos de consulta previstos, la rendicin de cuentas tiene que ver con
cul es la respuesta de los rganos del MerCoSUr que admiten la participacin
de otros actores, acerca de cmo y en qu medida reciben e incorporan en sus
procesos de decisin las opiniones e informaciones de aqullos.
Se observa con respecto a estos mecanismos, que sus objetivos y procedimientos estn establecidos todava de forma incompleta y [], fnalmente,
en ninguno de ellos existe la preocupacin por prever la rendicin de cuentas
sobre la utilizacin de los resultados por la estructura institucional del bloque y
su infuencia en el proceso de toma de decisiones. [] La cuestin de la
rendicin de cuentas tiene su punto central en la defciencia de reglamentacin y
procedimientos para las consultas. esto quiere decir que el canal es puesto a
disposicin, pero no su forma de funcionamiento. Adems, es tambin
importante relacionar tal principio al inters de aque-

48

llos que no integran el proceso de decisin, pero que sin embargo tienen
inters en acompaar su proceso. [] Se nota la ausencia de informacin
disponible al pblico en general sobre cmo se desarrollan los mecanismos de participacin, es decir que aquel que no participa, no tiene acceso a
las informaciones sobre quin participa, cmo lo hace y en qu medida
infuye en el proceso de decisin. Por ello, este principio est ntimamente
relacionado al de transparencia. (Cfr., Participacin de la sociedad civil y de
gobiernos subnacionales en el MERCOsuR, Montevideo, Proyecto de cooperacin Secretara del MerCoSUr-Banco interamericano de Desarrollo,
2005).
en segundo lugar, entonces, es preciso sealar el dfcit de transparencia que caracteriza al MerCoSUr. Tomemos como ejemplo el estado de
aplicacin del principio de publicidad. este ltimo est presente en el
ordenamiento jurdico de los estados Parte. Sin embargo, ni el TA ni el
PoP lo consideran, como se seala en forma expresa en el ya referido documento de la Secretara Tcnica y del BiD: Se destaca que la carencia de
un principio de este tipo interfere tanto en la dinmica de la transparencia interna, es decir, entre los estados Partes y los rganos que componen
la estructura del MerCoSUr, como en la transparencia externa (con el
pblico en general, incluyendo los integrantes de la sociedad civil y de los
gobiernos subnacionales).
Desde un comienzo y en el marco de este vaco se estableci la siguiente distincin: mientras que las decisiones aprobadas (actas, normas
y documentacin anexa) seran por regla general pblicas, excepto que los
estados Parte lo establecieran de otro modo, los proyectos de norma en
negociacin (las propuestas presentadas por los estados Parte) tendran
un carcter reservado, solo disponibles a los funcionarios gubernamentales. esta situacin inhiba la posibilidad de que los integrantes de la
sociedad civil pudieran participar del propio proceso negociador.
Veamos qu ha ocurrido con los documentos producidos en las reuniones considerando los siguientes datos: de enero de 2003 hasta noviembre de
2005, en sus 45 reuniones, los rganos decisorios del MerCoSUr (Consejo
del Mercado Comn, GMC y Comisin de Comercio del MerCoSUr) han
producido 235 documentos reservados como anexos a sus actas, sobre un
total de 382. el GMC, en particular, en el mismo perodo, clasifc como
reservado el 45% de los anexos a las actas (100 sobre 243). La resolucin del
GMC N. 08/05, artculo 2, modifca la regla anteriormente mencionada,
4

obligando a la publicidad de todas las resoluciones y los propios proyectos

de normas, salvo que un estado solicite su reserva. es en el marco de la nueva metodologa establecida por aquella resolucin en el que se dan paradojas
notables, como el que el anexo Viii del acta de la reunin XXiX del Consejo
del Mercado Comn, realizada en diciembre de 2005, aparezca como reservado, siendo su ttulo: Participacin ciudadana en el MerCoSUr. Se
trat de una propuesta uruguaya de ampliacin de la participacin, vetada y
clasifcada como reservada a solicitud de otro u otros estados Parte del bloque. Dado que no se exige que las posiciones nacionales sean aclaradas, es
imposible saber qu estado o estados vetaron la propuesta, as como quin
o quines y por qu motivo solicitaron la reserva de la misma.
La cuestin de la transparencia no solo se vincula a la de la publicidad,
sino tambin a la del acceso a los documentos, su carcter ms o menos
comprensible para la ciudadana y las polticas de difusin que se organicen
(o no) por el proceso de integracin. en el documento de la Secretara y
del BiD referido se sealan con rigor las difcultades de acceso y el carcter
muchas veces oscuro de la redaccin de las normas. Con respecto a este
ltimo punto en el estudio sealado se afrma que lo importante de la
inteligibilidad de las informaciones puestas a disposicin al pblico o a determinados actores, sea de la sociedad civil, sea de gobiernos subnacionales,
es que permite que la informacin sea til al actor, incluso para mantener su
capacidad de participacin e interlocucin en el proceso decisorio. el texto
de la normativa del bloque es, en general, ambiguo, auto-referente, de escasa
tcnica, y parece ser destinado a los propios funcionarios del bloque.
en tercer lugar, la lgica del intergubernamentalismo extremo, con su
correlato en la carencia de visin regional, se refeja tambin, como veremos, en la concepcin y organizacin de los mecanismos de participacin, limitando la construccin de agendas regionales que profundicen el
proceso. La carencia de espacios en la estructura del bloque y el escaso
esfuerzo en identifcar la interseccin entre los intereses de los actores
involucrados, fragiliza incluso el reconocimiento de su estructura institucional como mbito de interlocucin de la sociedad civil y de gobiernos subnacionales. en el mismo documento se sealan dos elementos
centrales para describir las defciencias en trminos de visin regional: la
difcultad poltica para establecer y promover el reconocimiento de una
agenda efectivamente regional; y la concepcin restrictiva prevista para
la participacin directa en el MerCoSUr, entendida apenas como una
50

sumatoria de organizaciones reconocidas en la dimensin nacional y consideradas con representatividad solo en ese mbito. No cabe duda de que
cada uno de los dfcit sealados favorece la elitizacin y la reduccin de
los interlocutores del bloque.
Se har referencia ahora a los dfcit especfcos encontrados en los
mecanismos establecidos por el PoP para la participacin social. en
cuanto al fCeS, reconocemos defciencias externas e internas: entre las
externas, podemos destacar la debilidad relativa de la institucin en el
diseo institucional del MerCoSUr que se expresa fundamentalmente en
lo siguiente:
a. el fCeS tiene un rol exclusivamente consultivo.
b. La consulta no implica, en el MerCoSUr, rendicin de cuentas sobre
la utilizacin de la informacin u opiniones por parte de aquellos que
la realizan. De hecho, considerando tanto la trayectoria de la Comi
sin Parlamentaria Conjunta del MerCoSUr como la del fCeS, po
demos afrmar que, en el bloque, afrmar que una institucin tiene un
rol consultivo no signifca mucho ms que decir que esa institucin
no
tiene poder de decisin. en diciembre de 2005, sobre un total de 22
recomendaciones realizadas por el fCeS al GMC, se podan encontrar
solo dos consultas. en ninguno de los casos la institucin con poder
decisorio se manifest acerca de la recomendacin provista, lo cual
im
plica una absoluta carencia de rendicin de cuentas vinculada al proce
dimiento en cuestin.
en cuanto a las defciencias internas se impone considerar particularmente dos:
a. La participacin en el fCeS es muy limitada. Las secciones nacionales
concentran el registro y el reconocimiento de los actores de la socie
dad civil autorizados a participar, de tal forma que ninguna organizacin
puede hacerlo si la seccin de su pas no lo admite. esto lleva a una im
portante elitizacin de la participacin y a una seria defciencia en trmi
nos del carcter ms o menos inclusivo del mecanismo. esta situacin se
ve agravada por el hecho de que las secciones nacionales reservan, en su
propio reglamento interno, una parte de los nueve lugares a que tienen
derecho para algunas organizaciones que en un determinado momento
fueron consideradas las ms representativas en el mbito nacional.
b. La organizacin del fCeS, articulada en torno a secciones nacionales,

51

presenta restricciones importantes en lo referente a la construccin de

una visin regional.
La participacin en otros rganos del MerCoSUr adolece de reglas
claras tanto en cuanto a la forma como a los actores califcados para participar. Parte de estos mecanismos de participacin fue reglamentada precariamente en los reglamentos internos de los respectivos rganos o del
rgano con poder de decisin al que estn vinculados.
Se seala nuevamente en el documento de la Secretara y del BiD: el
mayor dfcit de participacin de la sociedad civil en el MerCoSUr reside
en la calidad de la participacin y no en la cantidad de mecanismos.
Numrica y formalmente existen, pero no hay gobernabilidad en la defnicin de los mismos. es decir, no es clara la justifcacin de por qu es
admitida la participacin en determinados mecanismos y no en otros. La
mayora de las veces, la apertura a la participacin adviene de una coyuntura poltica o, a veces, hasta personal y no sistmica. Tal defciencia queda
todava ms en evidencia cuando no estn establecidos los procedimientos
de participacin, incluyendo la rendicin de cuentas sobre los efectos de
dicha participacin.
en el marco de la nueva geografa poltica regional, inaugurada a partir de 2003 con la llegada al poder de Luiz incio Lula da Silva, Nstor
Kirchner y Tabar Vzquez en Brasil, Argentina y Uruguay respectivamente, la cuestin de la participacin de la sociedad civil en el proceso de
integracin comenz a permear el discurso ofcial del MerCoSUr. este
principio, por ejemplo, se destaca especialmente en el punto 3 del llamado
Consenso de Buenos Aires, frmado por los presidentes Kirchner y Lula en
octubre de 2003: Convenimos en impulsar decididamente en el proceso
de integracin regional la participacin activa de la sociedad civil, fortaleciendo los rganos existentes, as como las iniciativas que contribuyan a
la complementacin, la asociatividad y el dilogo amplio y plural. Luego
aparece ya en el mbito regional en el plan de accin del bloque, a partir de
la aprobacin por los cuatro estados Parte del Programa de Trabajo 20042006. este estableca una agenda prioritaria para el perodo, en la que se
planteaba un espectro temtico de la integracin que desplazaba el eje de
accin de lo exclusivamente comercial, predominante en la dcada anterior. en la segunda parte del programa, bajo el ttulo MerCoSUr social,
se propona impulsar la ampliacin de la participacin de la sociedad civil
y la visibilidad cultural del proceso de integracin. De forma coherente
52

con el nuevo lugar que la cuestin de la participacin pasaba a ocupar en

la agenda del bloque, todos los estados Parte comienzan a crear reas,
con diversos niveles de desarrollo e institucionalizacin, responsables de
instaurar y fortalecer espacios nacionales y comunes para la participacin
social en el proceso de integracin.
en el segundo semestre de 2005, la Presidencia Pro Tempore uruguaya del MerCoSUr presenta la iniciativa SoMoS MerCoSUr, bajo el
lema de llenar de ciudadana al MerCoSUr. La iniciativa desarroll un
conjunto de propuestas tendientes a ampliar y fortalecer los espacios de
participacin ciudadana para la integracin. Bajo la Presidencia argentina, en 2006, la iniciativa se transform en el Programa Regional sOMOs
MERCOsuR y se crearon puntos focales del mismo en cada uno de los
estados Parte, coincidentes con las reas sealadas en el prrafo anterior.
en ese marco, en julio de 2006, simultneamente con la Cumbre de
Presidentes del MerCoSUr, se realiz el I Encuentro por un MERCOsuR
social y productivo que reuni a ms de 500 organizaciones sociales regionales, inaugurando la serie de Cumbres sociales del MERCOsuR que continan
hasta la actualidad.
el diseo institucional y la metodologa o proceso de elaboracin de
las decisiones en el MerCoSUr presentan serias defciencias con respecto
a su capacidad para impulsar o dar lugar a la participacin de la sociedad
civil en la construccin regional y en la defnicin e implementacin de
las polticas de cooperacin e integracin. Hemos mostrado los dfcit
transversales y especfcos que consideramos ms importantes.
Sin embargo, simultneamente, la amplitud y densidad de las redes y
organizaciones activas en la regin ha desbordado y superado a los diversos espacios institucionales y mecanismos previstos. Podemos encontrar
ejemplos en mltiples sectores: cooperativismo, derechos humanos, gnero, agricultura familiar, entre otros. esto es as porque la sociedad civil
regional, como bien han sealado en un trabajo Cecilia Alemany y Beatriz
Leandro (2006), se relaciona formalmente (a travs de los rganos de
participacin creados por los gobiernos) e informalmente (a travs de redes u otras formas de asociacin estables o espontneas).
Nos encontramos entonces con una dinmica regional que no se refeja
en la estructura y la metodologa del bloque y que tiene por lo tanto obstculos importantes en cuanto a su capacidad de incidencia. Nuevamente
han sealado Alemany y Leandro: Hay sinergias que se estn desaprove53

chando desde la concepcin pblica del MerCoSUr que sigue predominando en la ingeniera actual del proceso de integracin.
Durante el perodo 2004-2006 han habido avances relevantes, que
confuyeron en la puesta en marcha del Programa sOMOs MERCOsuR y la
formalizacin de las Cumbres sociales. Sin embargo, la continuidad y profundizacin de este proceso no estn garantizados si no se lleva adelante
una reingeniera institucional y metodolgica, en base a los principios de
transparencia, inclusin de nuevos actores, democratizacin del bloque y
autonoma de los espacios de participacin con relacin al mayor o menor
compromiso que los diversos gobiernos del bloque puedan tener con ellos.
Dimensin de los entes subnacionales

Durante mucho tiempo la dimensin subnacional no ha sido reconocida mnimamente en la institucionalidad del MerCoSUr. esto ha contrariado la tendencia predominante en la regin en la dcada del noventa, en
la que importantes procesos de descentralizacin otorgaron a los gobiernos subnacionales crecientes competencias y, por ende, responsabilidades
polticas y sociales, en un gran abanico de cuestiones, algunas tratadas en
las negociaciones del bloque.
en el marco del retroceso que leg aquella dcada con respecto al rol
del estado nacional parece haberse confgurado, como sealan Mara ins
Barreto y Marcelo Passini (2004), una tendencia, ms o menos generalizada, de ampliacin de las funciones y del campo de actuacin de las
esferas subnacionales de gobierno, que gradualmente pasan a asumir responsabilidades por la promocin del desarrollo en los territorios bajo sus
jurisdicciones, lo que implica, necesariamente, mayor presencia en el plano
internacional.
esta tendencia, como sealamos, no ha sido acompaada por el desarrollo institucional del MerCoSUr. el proceso de integracin se ha caracterizado por una fuerte concentracin del poder de decisin, tanto en los estados
Partes como, ms especfcamente, en los Poderes ejecutivos nacionales de
cada uno de ellos. Como sealaba enrique Saraiva (2004) en los albores del
MerCoSUr, los estados Parte del bloque padecen de una excesiva centralizacin de las atribuciones y competencias en el poder nacional, las acciones
relativas a la integracin regional han quedado histricamente circunscriptas
a una conduccin concentrada tanto institucional como geogrfcamente.
en ese marco es que debe analizarse la profundidad relativa que ha alcanzado la dimensin subnacional de la integracin regional en el bloque. Sin
54

embargo, muchas ciudades, provincias y regiones han sido muy activas. en

este sentido se destaca, especialmente, la accin de la Red de Mercociudades.
Al poco tiempo de la frma del PoP tuvo lugar una reunin que constituy el hito fundacional del proceso que llevara, posteriormente, a la
creacin formal de la red. Se realiz en Asuncin, el 7 de marzo de 1995,
el seminario MerCoSUr: opciones y desafos para las ciudades. fue en
ese marco que los alcaldes de Asuncin y Montevideo y representantes
de Brasilia, Buenos Aires, ro de Janeiro y Santiago de Chile frmaron la
llamada Declaracin de Asuncin. en esa declaracin se decidi crear una
red de Ciudades de los pases miembros del MerCoSUr y potenciales
asociados (Bolivia y Chile).
La primera reunin Cumbre, que crea la red de Mercociudades, tiene
lugar en la misma ciudad en noviembre de aquel ao. Asisten a ella las
ciudades de Asuncin, Brasilia, Crdoba, Curitiba, florianpolis, La
Plata, Montevideo, Porto Alegre, ro de Janeiro, rosario y Salvador. en la
segunda reunin Cumbre de Mercociudades, realizada en septiembre de
1996 en Porto Alegre, Brasil, se frma el estatuto de la red que establece
sus objetivos. estos, siguiendo a Mara del Huerto romero (2004), pueden sintetizarse de la siguiente forma:
a. Buscar el reconocimiento de las Mercociudades en la estructura del
MerCoSUr, persiguiendo la codecisin en las reas de su compe
tencia.
b. impulsar la creacin de redes de ciudades a travs de unidades tcnicas
operativas que desarrollen diversas acciones, programas y proyectos de
inters comn intermunicipal.
c. Crear mecanismos de comunicacin en red entre las ciudades, a fn de
facilitar el intercambio de experiencias e informaciones.
La Carta de Porto Alegre destacaba la necesidad de incluir a los go
biernos de los estados y Provincias, los Municipios e intendencias y el
conjunto de la sociedad civil al proceso de integracin. No como ele
mentos subordinados de una lgica concentradora de poder y apartada
de las comunidades, sino construyendo espacios reales de participacin,
en donde el poder local pueda constituirse como sujeto deliberante de
polticas comunes y actor indispensable para la consolidacin del dilogo
integrador de gobiernos y sociedades.
en estos ms de diez aos, la Red de Mercociudades ha tenido un importante crecimiento, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos.
55

en la actualidad, forman parte de ella aproximadamente 180 ciudades de

los pases del MerCoSUr y asociados que trabajan en unidades tcnicas.
Las instancias institucionales de la red son: la Asamblea General, el
Consejo de Mercociudades, la Secretara ejecutiva y las unidades.
Mara del Huerto romero (2004) ha destacado, con respecto a los
objetivos de largo plazo de la red, los siguientes logros:
el establecimiento de un mecanismo democrtico, regular e institucionalizado de dilogo y cooperacin entre ciudades del MerCoSUr.
ello ha permitido el debate y el intercambio de ideas relativas tanto a
problemticas urbanas compartidas como a los impactos del proceso
de integracin en las entidades locales.
el establecimiento de una instancia democrtica, regular e institucionalizada para acordar posiciones frente al MerCoSUr y sus principales temas de debate.
Avances en el reconocimiento de la red como interlocutor de actores
internacionales (tales como la Unin europea, la organizacin de estados Americanos, eurocities, agencias de cooperacin de pases donantes, etctera) y de las instancias gubernamentales nacionales de los
pases del MerCoSUr. en diciembre de 2000, a travs de la Decisin
del Consejo del Mercado
Comn N. 59/00 y la resolucin N. 90/00 del Grupo Mercado Comn,
se crea la reunin especializada de Municipios e intendencias (reMi). Se
ha sealado, con acierto a nuestro juicio, que en el proceso de creacin de
la reMi se puso de manifesto la falta de claridad estratgica sobre cmo
podan las ciudades aportar al MerCoSUr. Si bien su creacin no ha
implicado un reconocimiento formal de la red de Mercociudades, esta
ltima se convirti en el motor de la reMi. Sin embargo, es preciso
destacar que esta reunin, como rgano del MerCoSUr, reprodujo el
funcionamiento en torno a secciones nacionales, un retroceso con respecto a la forma de funcionamiento de la red de Mercociudades que haba
incorporado en su dinmica de trabajo una visin regional.
La reMi tuvo su reunin constitutiva en junio de 2001, en la ciudad
de Asuncin. en su marco se realizaron seis encuentros; el ltimo de ellos
en junio de 2004. en ese momento, intendentes y alcaldes plantearon
que, dado su carcter de representantes electos por la ciudadana, el
mbito de una reunin especializada no era acorde con su estatus po-

56

ltico e institucional. Por lo tanto, nuevamente por demanda de la red de

Mercociudades, el Consejo del Mercado Comn cre, en ese mismo
ao, el foro Consultivo de Municipios, estados federados, Provincias e
intendencias del MerCoSUr.
en los considerandos de la Decisin del Consejo del Mercado Comn
N. 41/04 que lo crea se establece que el desarrollo del proceso de integracin tiene una dimensin poltica, la cual requiere acciones coordinadas
y sistematizadas de todos los actores involucrados en el mismo. La conveniencia de instituir un foro que se preste al dilogo y a la cooperacin de
las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental de
los estados Parte del MerCoSUr entre s y con los gobiernos nacionales.
esta creacin reconoca en sus fundamentos una motivacin ms clara y
positiva con respecto al rol de los gobiernos subnacionales.
el foro Consultivo de Ciudades y regiones (fCCr) se instala en ro
de Janeiro, Brasil, en enero de 2007.
Atribuciones del Foro consultivo de ciudades y regiones (Fccr)

resolucin N. 26/07 del GMC, 27/9/2007

Pronunciarse, por intermedio del GMC, dentro del mbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre
consultas que realicen el GMC y dems rganos del MerCoSUr.
Cooperar activamente para promover el desarrollo de la creciente
dimensin poltica de la integracin. A estos efectos, podr pronunciarse para el cumplimiento de sus objetivos sobre cualquier cuestin
referente al proceso de integracin y su ciudadana emitiendo declaraciones pblicas.
Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto poltico y social en
el mbito municipal, estadual, provincial y departamental, de las polticas destinadas al proceso de integracin y diversas etapas de su implementacin, especialmente en las instancias referidas a los fondos de
Convergencia estructural del MerCoSUr.
Proponer medidas destinadas a la coordinacin de polticas para
promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes
de los municipios, estados federados, provincias y departamentos de
la regin.
realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturaleza similar sobre cuestiones de su competencia, de relevancia para el
57

MerCoSUr y el proceso de integracin a solicitud de su sesin plenaria o a travs de sus comits.

establecer o incrementar las relaciones entre los distintos municipios, estados, provincias y departamentos de los estados Partes, con
miras a proponer medidas destinadas a coordinar polticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los
distintos municipios, estados federados, provincias y departamentos de
la regin, as como formular recomendaciones para dicho efecto.
Contribuir a una mayor participacin de las sociedades en el proceso de integracin regional, promoviendo la real integracin dentro del
MerCoSUr a nivel municipal, estadual, provincial y departamental y
colaborando con la construccin de una identidad ciudadana regional.
Promover y hacer tratativas tendientes a la celebracin de acuerdos
interinstitucionales con rganos y foros de la estructura institucional del
MerCoSUr. en todos los casos, los acuerdos se celebrarn a travs del
GMC.

establecer vnculos y realizar consultas con asociaciones e instituciones nacionales o internacionales, cuando sea conveniente o necesario para el cumplimiento de sus objetivos, dentro de la normativa
MerCoSUr vigente.

Tratar cualquier otra cuestin que tenga relacin con el proceso de

integracin en el mbito municipal, estadual, provincial o departamental.
Crear instancias para el estudio de temas especfcos, el seguimiento de los acuerdos alcanzados dentro del foro, organizar y difundir las
actividades en el mbito local, regional y nacional, entre otros temas.
el fCCr, a su vez, contar con dos comits: un Comit de Municipios
y un Comit de estados federados, Provincias y Departamentos.
La participacin de los gobiernos subnacionales en un proceso de integracin regional, su calidad, intensidad y continuidad en el tiempo, su
carcter formal o informal, su mayor o menor (o nula) inclusin en la institucionalidad del esquema, mucho nos dice sobre la condicin efectivamente
democrtica de esta ltima. Cuestiones como la integracin de los diversos
territorios que componen los estados Partes al esquema regional, la mayor
o menor concentracin de la defnicin e implementacin de las polticas de
integracin, la ms o menos importante bsqueda de legitimar socialmente
el proceso, etctera, pueden analizarse a la luz de aquella participacin, entre
otros elementos a ser considerados.
58

en el MerCoSUr, durante casi quince aos, no se cre un espacio

institucional para la participacin de actores no tradicionales, como es el
caso de los gobiernos subnacionales. La gobernanza propia del proceso, su
diseo institucional y su metodologa de trabajo, han presentado barreras
estructurales para la participacin institucional de los gobiernos subnacionales. esta ltima, sin embargo, se ha dado de manera informal, es decir,
por fuera de la arquitectura creada por el bloque, a travs de la red de
Mercociudades.
La experiencia acumulada en materia del trabajo horizontal y la incidencia poltica de la red, su consolidacin como un espacio poltico de
ciudades promotoras del accionar del conjunto en pos de profundizar un
MerCoSUr inclusivo de las dimensiones polticas, sociales y culturales,
que opera en su dinmica institucional en clave regional y no nacional,
result fundamental en el camino hacia el reconocimiento institucional
de los gobiernos locales.
Si bien en los considerandos de la creacin de la reMi nada se deca
sobre el rol de las red de Mercociudades, este nuevo rgano, durante su
funcionamiento, la tuvo como motor para su conformacin, para ampliar
la participacin y para la inclusin en la agenda de debates postergados
(como la transparencia, determinados proyectos locales concebidos en clave regional, la incorporacin de las demandas de la ciudadana, etctera).
Una innovacin institucional importante en este sentido se ha dado
con la creacin del foro que, al poco tiempo de su conformacin, ha mostrado seales acerca de las particularidades de la agenda de la dimensin
subnacional, trabajando sobre propuestas que no haban sido consideradas con anterioridad en el bloque. Sin embargo, tanto la demora en su
instalacin (creado en 2004, se instal fnalmente en 2007), as como los
posicionamientos de las coordinaciones nacionales respecto del reglamento, muchas veces divergentes de las posiciones de las ciudades, dan
cuenta de los obstculos an persistentes para la incorporacin de una lgica en donde los gobiernos subnacionales puedan incidir en la agenda de
la integracin. La dinmica de funcionamiento del fCCr, desde su instalacin, ha permitido, por un lado, avanzar rpidamente en la aprobacin
de su reglamento (resolucin N. 26/07 del GMC) y en la incorporacin
de una agenda que incluya el tratamiento de los fondos de Convergencia
estructural (foCeM) del MerCoSUr, la visibilidad y la transparencia, la
5

integracin fronteriza y la articulacin interinstitucional. Sin embargo, el

hecho de que la coordinacin nacional se haya radicado en los Poderes
ejecutivos nacionales ha resultado un obstculo en la constitucin de
una agenda propia de los gobiernos subnacionales, provocando una subordinacin de los gobernantes electos locales a la tecnoburocracia de los
ejecutivos. La respuesta positiva a la recomendacin hecha por el fCCr
en 2007 al GMC, referida a la necesidad de que las coordinaciones nacionales sean ejercidas por electos, facilitara y desarrollara un avance ms
vinculado a los objetivos del foro.
el proceso de inclusin formal de la participacin de los gobiernos subnacionales en el MerCoSUr recin est comenzando. Los diversos escenarios
posibles de la participacin, en la medida en que se concreten, mucho han de
mostrarnos acerca de la calidad y profundidad de la integracin en la regin.
Dimensin parlamentaria

Los Parlamentos y los Congresos han asumido, en las modernas democracias representativas, un rol fundamental como espacios para el ejercicio
mediado de la soberana popular, para la bsqueda pacfca del consenso, la
resolucin de confictos en sociedades complejas y, fnalmente, para la legitimacin del proceso poltico. este rol ha estado vinculado histricamente
con el desempeo de determinadas funciones (representativa, de legitimacin, legislativa y de control) que no son cumplidas (o no lo son ni de similar
forma ni a partir de los mismos principios) por los Poderes ejecutivos.
La refexin sobre la dimensin parlamentaria de un proceso de integracin es, por ende, insoslayable, e implica pensar acerca de hasta qu
punto hay una intervencin real de las construcciones parlamentarias en el
proceso poltico, es decir, en la elaboracin de las decisiones polticas, a fn
de garantizar su correspondencia con la voluntad popular. Asimismo, en
un proceso de este tipo, la importancia del Parlamento regional trasciende
estos elementos: es el espacio institucional para la construccin de una
visin regional, desde una perspectiva plural y multicultural, en un marco
de tradiciones polticas nacionales diversas.
Un espacio regional concebido con grandeza, con ambicin, en clave
democrtica, como un instrumento para el desarrollo con inclusin, requiere
un espacio institucional donde todas las voces sean odas. finalmente, la calidad del vnculo que el Parlamento regional establezca con la sociedad civil

60

ser, entonces, central para avanzar hacia una cultura poltica e institucional
favorable a un proceso de integracin cualitativamente diferente.
Veamos ahora cul ha sido la trayectoria de la dimensin parlamentaria del
MerCoSUr y cules los desafos ms importantes que actualmente enfrenta.
La dimensin parlamentaria de la integracin fue escasamente considerada
en la gnesis del proceso. el Tratado de Asuncin, que dio origen al MerCoSUr,
apenas hace referencia a la constitucin de una Comisin Parlamentaria
Conjunta (CPC) en su ltimo prrafo, en el cual se afrma que con el objeto de
facilitar el avance hacia la conformacin del Mercado Comn se establecer
una Comisin Parlamentaria Conjunta del MerCoSUr, as como tambin que
los Poderes ejecutivos de los estados Partes mantendrn informados a los
respectivos Poderes Legislativos sobre la evolucin del Mercado Comn.
A partir de la va abierta por este documento los parlamentarios de los
estados Partes tomaron la iniciativa de crear la instancia anotada, estableciendo
el mismo ao de su frma el primer reglamento interno, lo cual volvi posible la
formalizacin de sus reuniones. Dicho instrumento, en primer lugar, otorgaba a
la CPC un carcter consultivo, deliberativo y de formulacin de propuestas,
para luego especifcarse con mayor detalle dichas atribuciones. Se estableca
que emitira resoluciones vinculadas a las siguientes cuestiones:
acompaar la marcha del proceso de integracin regional;
desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalacin del
Parlamento del MerCoSUr;
solicitar a los rganos institucionales del MerCoSUr informaciones respecto
a la evolucin del proceso de integracin, y
constituir subcomisiones.
Tambin se estableca que la CPC emitira recomendaciones sobre la
conduccin del proceso de integracin y la armonizacin legislativa y, adems,
propondra normas de derecho comunitario referidas al proceso de integracin.
el PoP reconoci a la CPC como una institucin ms, aunque sin capacidad
decisoria, defnindola como el rgano representativo de los Parlamentos de
los estados Partes en el mbito del MerCoSUr.
La CPC estaba integrada por igual nmero (16) de parlamentarios por cada
pas, los que eran designados por los respectivos Parlamentos nacionales de
acuerdo con sus procedimientos internos.

61

el PoP estableca que la CPC procurar acelerar los procedimientos

internos correspondientes en los estados Parte para la pronta entrada en
vigor de las normas emanadas de los rganos del MerCoSUr []. De la
misma manera, coadyuvar en la armonizacin de legislaciones, tal
como lo requiera el avance del proceso de integracin. Cuando fuere
necesario, el Consejo solicitar a la Comisin Parlamentaria Conjunta
(CPC) el examen de temas prioritarios.
Atribuciones de la extinta Comisin Parlamentaria Conjunta (1995)

acompaar la marcha del proceso de integracin regional expresado

en la formacin del MerCoSUr e informar a los Congresos nacionales a ese respecto;
desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalacin
del Parlamento del MerCoSUr;
solicitar a los rganos institucionales del MerCoSUr informaciones
respecto a la evolucin del proceso de integracin, especialmente en lo
que se refere a los planes y programas de orden poltico, econmico,
social y cultural;
constituir subcomisiones para el anlisis de los temas relacionados
con el actual proceso de integracin;
emitir recomendaciones y dictmenes respecto a la conduccin del
proceso y de la formacin del mercado comn, y sobre decisiones,
resoluciones, directivas y propuestas, que deban ser dictadas por los
rganos institucionales pertinentes del MerCoSUr; elaborar poltica
legislativa de integracin y realizar los estudios necesarios tendientes
a la armonizacin de las legislaciones de los estados Parte, aprobar los
proyectos correspondientes y otras normas de derecho comunitario
que sern remitidos a la consideracin de los Parlamentos
nacionales;
acelerar los procedimientos internos correspondientes en los estados
Parte para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los
rganos del MerCoSUr;
concertar relaciones de cooperacin con los Parlamentos de terceros
pases y con otras entidades en el mbito de los dems esquemas de
integracin regional;
establecer relaciones y suscribir acuerdos sobre cooperacin y asistencia tcnica con organismos pblicos y privados, de carcter nacional, regional, supranacional e internacional;
62

y, fnalmente, sin perjuicio de la enumeracin precedente, la Comisin

podr establecer otras atribuciones dentro del marco del Tratado de
Asuncin y el Protocolo de ouro Preto. La CPC remite
recomendaciones al CMC por intermedio del GMC
y sus decisiones han de tomarse por consenso de las delegaciones de
todos los estados Parte. este consenso es expresado por el voto de la
mayora de sus integrantes.
Al incluir a la CPC en la estructura institucional del MerCo SUr, el PoP le
confri legitimidad jurdica como rgano de la integracin. Y al transformarse
en ley interna, el protocolo permite y legitima la insercin del brazo
parlamentario de la integracin en el seno de los Parlamentos nacionales de
los estados Partes, como ha sealado Mara Claudia Drummond (1998).
Durante casi quince aos, el lugar que han tenido en el proceso tanto los
Parlamentos nacionales como su institucin representativa, la CPC, ha sido
muy dbil. el PoP dio a la CPC un lugar ms importante, en comparacin con el
TA, pero este continu siendo consultivo, deliberativo y de formulacin de
propuestas. Tampoco otorg a la CPC atribuciones de control, de creacin
legislativa o de codecisin. incluso aqu apareca otro problema vinculado con
el rol fundamental que cumple toda asamblea, como espejo de la diversidad
de opiniones: la bsqueda de consenso en la CPC se debi apoyar en el voto
nico, mayoritario, de cada una de sus delegaciones. este carcter nacional de
la emisin del voto impeda la expresin de las divergencias internas de cada
delegacin, as como una posible estrategia de construccin de alianzas
ideolgicas, que trascendieran las fronteras nacionales.
La Decisin del CMC N. 49/04, Parlamento del MerCoSUr, en la cual se
manifesta la decisin de crear el Parlamento y se inviste a la CPC como
comisin preparatoria para realizar todas las acciones necesarias en ese
sentido ha implicado un cambio importante en la dimensin parlamentaria de la
integracin. Ha dicho el experto argentino oscar Casal que repara uno de los
errores de diseo ms signifcativos que el MerCoSUr tuvo en la concepcin
institucional de ouro Preto y en particular para con la CPC. este consisti en
que el espacio de representacin de la dimensin parlamentaria en el
MerCoSUr no fuera concebido por los legtimos representantes: los
parlamentarios, quienes ni siquiera fueron consultados. este error de diseo
explica, en parte, el porqu de algunas fallas estructurales en la concepcin
original de la CPC y de cmo estas probablemente incidieron
63

en la generacin de los dfcit democrticos y de legitimidad que se observan a lo largo de la historia del MerCoSUr y que son algunas de las razones para las cuales la creacin del Parlamento del MerCoSUr contribuir
a superarlos como un instrumento efcaz de legitimidad y representacin
democrtica. Sin embargo, los desafos de esta institucin, como veremos,
son an importantes.
Luego de la aprobacin de la Decisin del CMC N. 49/04, Parlamento
del MERCOsuR, se instruy a un Grupo de Alto Nivel para elaborar un
proyecto de protocolo para la constitucin del Parlamento del MerCoSUr
(Parlasur), que fue aprobado por la Decisin del CMC N. 23/05, de diciembre de 2005.
en el protocolo se afrma tener el convencimiento de que [] la instalacin del Parlamento del MerCoSUr, con una adecuada representacin de los intereses de los ciudadanos de los estados Partes, signifcar
un aporte a la calidad y equilibrio institucional del MerCoSUr, creando
un espacio comn en el que se refejen el pluralismo y las diversidades
de la regin y que contribuye a la democracia, la participacin, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del
proceso de integracin y de sus normas. Se reconoce tambin [] la
importancia de fortalecer el mbito institucional de cooperacin interparlamentaria, para avanzar con los objetivos previstos de armonizacin de
las legislaciones nacionales en las reas pertinentes y agilizar la incorporacin a los respectivos ordenamientos jurdicos internos de la normativa
del MerCoSUr que requieran aprobacin legislativa.
el Parlamento del MerCoSUr (PM), despus de un perodo de transicin, ha sustituido pues a la CPC. en tal sentido, el Protocolo ha establecido
dos etapas de transicin hasta su conformacin defnitiva. en la primera
etapa (2007-2010), su composicin ser paritaria (18 miembros por pas,
elegidos de manera indirecta, a travs de los Parlamentos nacionales), si bien
se elegirn en forma directa los parlamentarios que lo conforman segn
el cronograma electoral de cada pas. en este perodo el Parlamento debe
aprobar y proponer al CMC la frmula de su composicin defnitiva, en base
al criterio de representacin ciudadana, que implica una proporcionalidad,
si bien atenuada. Asimismo, debe aprobar su primer reglamento interno. en
la segunda etapa (2011-2014) su composicin ser ya en base al criterio ciudadano, con miembros elegidos directamente, considerndose la posibilidad
de que los mandatos sean distintos en funcin de los cronogramas electo64

rales. Una vez defnitivamente conformado, se prev una eleccin directa y

simultnea en todos los estados Partes, con mandatos nicos e iguales, por
cuatro aos.
Luego de un proceso arduo de negociaciones, algunas competencias
importantes han sido atribuidas a esta nueva institucin.
competencias del Parlamento del mercosur

Art. 4 del Protocolo Constitutivo

Velar en el mbito de su competencia por la observancia de las nor mas del
MerCoSUr.

Velar por la preservacin del rgimen democrtico en los estados Partes, de

conformidad con las normas del MerCoSUr, y en particular con el
Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el MerCoSUr,
la repblica de Bolivia y la repblica de Chile. elaborar y publicar
anualmente un informe sobre la situacin de los derechos humanos en
los estados Partes, teniendo en cuenta los principios y las normas del
MerCoSUr.
efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los rganos
decisorios y consultivos del MerCoSUr establecidos en el Protocolo de ouro
Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integracin.
Los pedidos de informes debern ser respondidos en un plazo mximo de
180 das.
invitar, por intermedio de la Presidencia Pro Tempore del Consejo del
Mercado Comn, a representantes de los rganos del MerCoSUr, para
informar o evaluar el desarrollo del proceso de integracin,
intercambiar opiniones y tratar aspectos relacionados con las actividades
en curso o asuntos en consideracin. recibir, al fnalizar cada semestre a la
Presidencia Pro Tempore del MerCoSUr, para que presente el programa de
trabajo acordado, con los objetivos y prioridades previstos para el semestre.
realizar reuniones semestrales con el foro Consultivo econmico y
Social a fn de intercambiar informaciones y opiniones sobre el
desarrollo del MerCoSUr.
organizar reuniones pblicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del
proceso de integracin, con entidades de la sociedad civil y los sectores
productivos.
recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los rganos decisorios,
peticiones de cualquier particular de los estados Partes, sean per65

66

sonas fsicas o jurdicas, relacionadas con actos u omisiones de

los rganos del MerCoSUr.
emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre
cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integracin, por
iniciativa propia o a solicitud de otros rganos del MerCoSUr.
Con el fn de acelerar los procedimientos internos
correspondientes de entrada en vigor de las normas en los
estados Partes, el Parlamento elaborar dictmenes sobre
todos los proyectos de normas del MerCoSUr que requieran
aprobacin legislativa en uno o varios estados Partes, en un
plazo de noventa das (90) de efectuada la consulta. Dichos
proyectos debern ser enviados al Parlamento por el rgano
decisorio del MerCoSUr antes de su aprobacin. Si el
proyecto de norma del MerCoSUr es aprobado por el
rgano decisorio, de conformidad con los trminos del
dictamen del Parlamento, la norma deber ser remitida por
cada Poder ejecutivo Nacional al Parlamento del respectivo
estado Parte, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) das,
contados a partir de dicha aprobacin. en caso de que la
norma aprobada no estuviera en conformidad con el
dictamen del Parlamento, o si este no se hubiere expedido en
el plazo mencionado en el primer prrafo del presente
numeral, la misma seguir su trmite ordinario de
incorporacin. Los Parlamentos nacionales, segn los
procedimientos internos correspondientes, debern adoptar
las medidas necesarias para la instrumentacin o creacin de
un procedimiento preferencial para la consideracin de las
normas del MerCoSUr que hayan sido adoptadas de
conformidad con los trminos del dictamen del Parlamento,
mencionado en el prrafo anterior. el plazo mximo de
duracin del procedimiento previsto en el prrafo
precedente, ser de hasta ciento ochenta (180) das corridos,
contados a partir del ingreso de la norma al respectivo
Parlamento nacional. Si dentro del plazo de ese procedimiento preferencial el Parlamento del estado Parte
rechaza la norma, esta deber ser reenviada al Poder
ejecutivo para que la presente a la reconsideracin del
rgano correspondiente del MerCoSUr.
Proponer proyectos de normas del MerCoSUr para su
consideracin por el Consejo del Mercado Comn, el que

deb
er
info
rma
r
sem
estr
alm
ente
sobr
e su
trat
ami
ento
.

 elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientados a

la armonizacin de las legislaciones nacionales de los estados Partes,

los que sern comunicados a los Parlamentos nacionales a los efectos
de su eventual consideracin.
Desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos nacionales, con el fn de asegurar el cumplimiento de los objetivos del
MerCoSUr, en particular aquellos relacionados con la actividad legislativa.
Mantener relaciones institucionales con los Parlamentos de terceros
estados y otras instituciones legislativas.
Celebrar, en el marco de sus atribuciones, con el asesoramiento del
rgano competente del MerCoSUr, convenios de cooperacin o de
asistencia tcnica con organismos pblicos y privados, de carcter
nacional o internacional.
fomentar el desarrollo de instrumentos de democracia representativa y participativa en el MerCoSUr.
recibir dentro del primer semestre de cada ao un informe sobre la
ejecucin del presupuesto de la Secretara del MerCoSUr del ao
anterior.
elaborar y aprobar su presupuesto e informar sobre su ejecucin al
Consejo del Mercado Comn dentro del primer semestre del ao
posterior al ejercicio.
Aprobar y modifcar su reglamento interno.
realizar todas las acciones que correspondan al ejercicio de sus competencias.

La instalacin plena del Parlasur constituye un primer paso fundamental, una condicin sine qua non, para avanzar hacia la ampliacin de
la representacin poltica, la democratizacin y la legitimacin del proceso
de integracin regional. esta representa, ni ms ni menos, el involucramiento y el compromiso efectivo, profundo y pleno de los actores polticos
nacionales y de la sociedad civil en un proceso de integracin regional
que enfrenta el desafo de jugar un rol signifcativo en un probable nuevo
esquema multipolar de poder global.
el Parlamento tiene actualmente desafos polticos importantes, vinculados a su desarrollo y fortalecimiento. Su puesta en marcha presenta
67

al liderazgo poltico y social y a la ciudadana en general, el desafo de

asumir con compromiso la responsabilidad de ser protagonistas de esta
innovacin poltico-institucional, con fuertes consecuencias polticas. el
Parlasur es la expresin de la recuperacin de la poltica en una regin que
ha sufrido las graves consecuencias de la implementacin de una lgica
mercantil como principio regulador de la vida social.
Cules son, entonces, algunos de sus principales desafos polticos y
tcnicos?
en primer lugar, la defnicin del criterio de representacin ciudadana
a partir de la cual sern elegidos directamente sus miembros. esto es, el
tema sensible pero polticamente central de la proporcionalidad atenuada.
Para aquilatar la relevancia de esta cuestin debe advertirse con claridad los
alcances jurdicos del mandato derivado del Protocolo y las consecuencias
jurdicas y polticas de su incumplimiento. Como primer punto, se debe
destacar que de conformidad con el derecho del MerCoSUr, este tiene la
misma jerarqua normativa que el Tratado de Asuncin y dems instrumentos del derecho originario. en este sentido, el artculo 24 (clusula revocatoria) del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MerCoSUr (PCPM)
prev que quedan derogadas todas las disposiciones de carcter institucional del Protocolo de ouro Preto que guarden relacin con la constitucin y
funcionamiento del Parlamento y resulten incompatibles con los trminos
del presente Protocolo, con expresa excepcin del sistema de toma de decisiones de los dems rganos del MerCoSUr, establecidos en el art. 37 del
Protocolo de ouro Preto. De ello resulta que el PCPM, al tener la misma
jerarqua que el TA y el PoP (entre otras normas del derecho originario) y
al ser posterior, puede reformar dichos instrumentos. Lo mencionado no es
menor, y en tal sentido resulta central para desestimar cualquier instrumento
que pueda esgrimirse relativo a que el Derecho del MerCoSUr establece
como principio inalienable e inmodifcable la paridad en la representacin y
en el nmero de votos entre los estados Partes. en otras palabras, el PCPM
puede establecer un sistema de representacin y de nmero de votos asignados diferentes segn el estado del que se trate. Como segundo punto, con
respecto a la exigencia de representacin ciudadana, esto es, de un sistema
proporcional, es necesario registrar que si bien el Protocolo no menciona expresamente en el texto el concepto de representacin proporcional, adems
de que el mismo es connatural a todo rgano parlamentario que, tal como
lo es el Parlamento del MerCoSUr, representa a la ciudadana, s se afrma
68

en dicho Protocolo (y por cierto en varias de sus disposiciones: considerandos, artculos 1, 2, 3 y 5 y disposicin transitoria 4) que la representacin
que ostentan los integrantes del rgano no es la de los estados Partes sino
la de los ciudadanos de los mismos. De all que, coherentemente, el PCPM
se separa del sistema clsico de representacin de estados, para adoptar la
de los ciudadanos. Por ello, el criterio de representacin ciudadana que
se menciona en el artculo 5.1 y la disposicin transitoria 2 del PCPM es
sinnimo de representacin proporcional.
en otras palabras, el PM no representa a los estados sino al conjunto
de ciudadanos que viven en un estado Parte, de all que la asignacin del
nmero de parlamentarios por estado debe tener en cuenta (aunque no
exclusivamente) la cantidad de ciudadanos de ese estado. en otros
trminos, la asignacin de un nmero igual de parlamentarios a todos los
estados Partes, luego de la primera etapa, viola el Protocolo.
Continuando con los desafos, en segundo lugar, el Parlamento debe
defnir una agenda prioritaria para la regin, con una visin de mediano y
largo plazo que parta de una concepcin del proyecto de integracin como
estratgico. All, con certeza deben aparecer temas como la identifcacin
de las barreras para la conformacin de una verdadera unin aduanera, las
asimetras estructurales y la promocin de polticas pblicas regionales, la
infraestructura, la energa, la cultura, la construccin de ciudadana.
en tercer lugar, en un esquema en el que, como sealamos, un nmero
tan importante de documentos del bloque contina con carcter reservado
y las decisiones concentradas en algunas agencias de los ejecutivos de los
estados Partes, el Parlamento tiene la responsabilidad poltica de involucrarse en el proceso de reforma institucional del MerCoSUr, actualmente en discusin. es el espacio poltico legtimo para convocar a diversos
actores pblicos y privados, locales, nacionales y regionales, para debatir
y elaborar una propuesta de reforma legtima poltica, social y tcnicamente. Una reforma institucional es, ante todo, una opcin poltica y no
tcnica. Si permanece en el mbito tcnico, o concentrada en los Poderes
ejecutivos, el nivel de ambicin del resultado no estar a la altura del proyecto poltico estratgico que la regin merece.
en cuarto lugar, constituye una funcin indelegable del liderazgo poltico del MerCoSUr, a travs de su Parlamento, el sensibilizar y crear
conciencia en los pueblos de la regin acerca del carcter estratgico del
proyecto de integracin, al convertirse en sus emisarios e instrumentos, a
6

travs de la coherencia entre un discurso fuertemente comprometido con

el proyecto y un conjunto ambicioso de propuestas que cuenten con el
apoyo poltico de los representantes populares de la regin. el Parlamento
del MerCoSUr debe concentrarse fundamentalmente en la construccin
de consensos para la puesta en marcha de una agenda positiva de integracin slida, profunda y permanente.
Temas para una nueva agenda

Debe reconocerse que la inexistencia de una agenda social efectiva

e integral constituye una de las grandes carencias del MerCoSUr hasta
el presente. Las omisiones fagrantes en la aplicacin de la Carta socioLaboral acordada en el seno del bloque o el predominio poco menos que
absoluto de los aspectos comerciales sobre otros instrumentos de integracin han relegado un vasto conjunto de necesidades y aspiraciones de
las sociedades de la regin y ha culminado por echar dudas y falta de
confanza en nuestras poblaciones respecto a lo que puede esperarse del
MerCoSUr, precisamente en momentos en que la situacin social de los
estados Partes, aunque ha mejorado, sigue sin dejar demasiados mrgenes
para la espera. La necesidad de avanzar en su formulacin y tratamiento
puede bien constituirse entonces en un elemento articulador de los esfuerzos de la sociedad civil, tanto de cara a la profundizacin de la integracin
como con relacin a un protagonismo social ampliado, todo lo que converge en la construccin de una arquitectura institucional que habilite este
tipo de acciones.
en suma, como han destacado en forma reiterada las organizaciones
como el foro Consultivo econmico y Social (fCeS) o la Coordinadora
de las Centrales Sindicales del MerCoSUr (CCSCS) creada en 1986,
un lustro antes del Tratado de Asuncin, el debate actual acerca de la
reversibilidad o no del MerCoSUr como proyecto histrico o el de la
necesidad o no de su reforma institucional debe dar paso a una discusin
mucho ms abierta y profunda sobre cules son los mejores modelos y
flosofas integracionistas ante los grandes desafos de la hora.
La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) emita
tambin hace unos aos, en medio de una de las Plenarias del fCeS de las
ltimas Cumbres, una declaracin categrica con relacin al vnculo estrecho
entre instituciones y modelo de integracin para el MerCoSUr: La superacin de la crisis no se dar por el retroceso, suspensin o fexibilizacin de
70

los mecanismos comerciales y polticos vigentes. Al contrario, el momento

exige la profundizacin del proceso de integracin, el fortalecimiento de su
estructura institucional y la adopcin de medidas inmediatas que contemplen
metas productivas y sociales.
A partir de las transformaciones mencionadas, actores sociales, partidos polticos y gobiernos coinciden en esta hora crtica en la demanda de
cambios en el modelo institucional mercosureo: desde el discurso, por
ejemplo, parecen expresar una voluntad poltica indita para impulsar una
nueva institucionalidad que consolide transformaciones profundas como
la consolidacin del rol parlamentario y de los actores de la sociedad civil
en el proceso integracionista, no solo como forma de superar el df-cit
democrtico del proceso, sino como forma idnea para la solucin de
contenciosos pendientes, para terminar con la inseguridad jurdica dentro
del bloque, y tambin para aumentar la efcacia socioeconmica de sus
acciones. en ese marco, comienza a reivindicarse un perfl de polticas
integradas ms proactivo y articulado, que no se limite a lo arancelario o a
una coordinacin macroeconmica ms retrica que real, sino que ample
la agenda hacia temas como la complementacin productiva y la articulacin de polticas sectoriales, la constitucin de un bloque unifcado en
sus acciones y defniciones en los foros internacionales, la promocin de
estrategias comerciales conjuntas en bsqueda de nuevos mercados, entre
otros puntos.
es en ese contexto que comienza a discutirse otra vez en el MerCoSUr
una nueva institucionalidad, como soporte de una nueva agenda y de un
nuevo modelo de integracin regional. Cul es la nueva agenda, ya esbozada por los crticos del MerCoSUr anterior? Cul era esa nueva agenda
que comenz a consolidarse en el discurso a travs de mltiples documentos, en particular desde la Cumbre de Asuncin de mediados de 2003?
Vale la pena detenerse un instante en lo acontecido en esta Cumbre y
sobre todo en los tres documentos all presentados: la propuesta de Brasil
objetivo 2006 (con su Programa poltico, econmico, social y cultural, su Programa de Unin Aduanera, su Programa Base de Mercado
Comn y su Programa de la Nueva integracin), la propuesta argentina sobre el instituto Monetario del MerCoSUr (con una propuesta
gradualista que a travs de la creacin de un instituto Monetario del
MerCoSUr postulara los pasos para la concrecin de una moneda comn dentro de plazos viables y negociados) y la propuesta de Paraguay
71

sobre Tratamiento de Asimetras (en el que se plantea la necesidad del

reconocimiento de las asimetras econmicas y sociales, con un consiguiente trato diferencial para los pases ms pequeos del bloque). en
esos tres documentos se perflaba una nueva agenda que apuntaba a un
MerCoSUr integral, no solamente comercial, y que incorporaba en serio
el tema de una nueva institucionalidad que fuera funcional al modelo integracionista en ciernes.
Cul podra ser el listado sucinto de los titulares de esta nueva agenda? Hagamos una pequea resea:
coordinacin macroeconmica, en particular, de las polticas cambiarias;
complementacin productiva, a travs de los foros de Competitividad
y del establecimiento de cadenas productivas mercosureas;
complementacin de polticas (energticas, educativas, culturales, de
derechos humanos, etctera);
complementacin de infraestructuras;
consolidacin y aplicacin efectiva de la Carta socio Laboral;
tratamiento serio de la propuesta ya acordada de libre circulacin de
personas;
reconocimiento de asimetras y fexibilidades, en especial con relacin
a Paraguay y Uruguay;
negociacin internacional como bloque ante terceros y en foros internacionales;
estrategia comercial conjunta;
estrategias de fnanciamiento intrazona;
incorporacin de nuevos socios;
nueva
institucionalidad.
Ninguno de los temas de esta nueva agenda est desprovisto de proble
mas y de contradicciones, todos ellos exigen mucha negociacin poltica
y no es augurable un proceso de cambio rpido, sin confictos, vertigino
so, a pesar de que son tpicos que hace tiempo estn en el debate sobre
el futuro del bloque regional y que los nuevos contextos hacen resurgir.
Los obstculos en esta direccin no resultan menores: el imperativo de las
exigencias acrecentadas de sociedades nacionales profundamente heridas
por la crisis de hace un lustro y hoy conmovidas por las incertidumbres
provocadas por la crisis fnanciera internacional; la tentacin siempre pre
sente de acuerdos bilaterales por parte de un pas socio con resultados
72

coyunturales, que recobra impulso ante el fracaso proactivo del bloque

en la consecucin de logros positivos en su agenda externa comn; las
diferencias de patrones de comercializacin entre las economas de los
pases socios; el esbozado debilitamiento de los gobiernos nacionales; los
escasos avances obtenidos en los mbitos de la negociacin internacional
del comercio; la heterogeneidad de economas y sociedades; etctera. Sin
embargo, sin voluntarismo ni visiones ingenuas, la actual coyuntura parece
perflarse como una oportunidad a no desperdiciar.
Cul puede ser el rumbo entonces? De qu MerCoSUr comienza a
hablarse? es el MerCoSUr de la complementacin productiva, de los foros de complementacin productiva. es el MerCoSUr que necesita, desde
una asuncin plena de su condicin de proyecto poltico, articular polticas
activas y sectoriales de proyeccin regional, por ejemplo, en el campo de
las polticas energticas, ftosanitarias, en materia agrcola y pecuaria, en la
coordinacin de infraestructura para uso comn, en la adopcin de polticas
de frontera.
es un MerCoSUr que discute en serio la libre circulacin de personas,
pero incorporando en la agenda la necesidad de proyectar, divulgar y consolidar un gran acuerdo con relacin a la Carta socio Laboral, que ha aprobado
como documento y que reconoce derechos, pero que en las actuales condiciones se presenta como de nula aplicacin y dudosa aplicabilidad.
es el MerCoSUr que por muchos motivos, con otros bloques del mundo,
debe contribuir a contestar el desafo de reconstruir un nuevo orden internacional viable, que tiene que actuar como bloque en mbitos internacionales,
en mbitos multilaterales, a partir del reconocimiento externo de personera
internacional, como un bloque que puede hablar con otros bloques.
Y en un contexto de pugna asimtrica entre unilateralismo impuesto y
posibilidades difcultosas de un multilateralismo alternativo, la emergencia de un nuevo bloque que por otra parte se proyecta hacia Amrica del
Sur a travs del reciente formato de la Unin de Naciones Sudamericanas
(UNASUr), adquiere una dimensin de proyeccin internacional fuerte.
es la necesidad de actuar en la negociacin internacional como un bloque
unifcado ante terceros, ms all de condiciones en parte diferentes pero
que no obstan para la concrecin negociada de posturas efectivamente
comunes.
es la idea de defender la bsqueda de mercados, ratifcando la flosofa
del regionalismo abierto, pero discutiendo agendas sustantivas de las ne73

gociaciones internacionales, examinando con seriedad temas que comprometen nuestras economas, como la nueva articulacin de los organismos
internacionales y sus intervenciones en el plano de las polticas nacionales,
como el tema de la propiedad intelectual, el de las compras gubernamentales, el de la rediscusin de los subsidios respecto de la produccin agrcola.
es el MerCoSUr que comienza a hablar de estrategias comerciales conjuntas, que busca la interlocucin con otros bloques, no solo la triangulacin
clsica con estados Unidos y con la Unin europea, sino que busca tambin negociaciones ms frmes con China, Japn, Sudfrica, rusia, con los
pases rabes. es el MerCoSUr que busca estrategias de fnanciamiento
intrazona, pensadas desde la eventualidad de bancos tanto de fomento o
inversiones como de un Banco Central al estilo europeo.
Aun con una agenda ms corta y viable en lo inmediato, que recorte
desde una lgica ms moderada e incremental los mltiples temas que
aparecen, existe una conviccin que comienza a generalizarse y que debe
reiterarse una vez ms: la actual institucionalidad, aun con los importantes
cambios y creaciones incorporadas ltimamente, resulta disfuncional para la
consecucin de logros efectivos en varios de estos planos novedosos de la agenda
ms actual.
Se trata en suma de un MerCoSUr que se orienta hacia una nueva
institucionalidad que supere las defciencias del MerCoSUr originario de
1991, que profundice los avances y que supere las omisiones del Protocolo
de ouro Preto de 1994, que consolide el camino iniciado aunque con
altibajos y en lgica aluvional e inorgnica con las creaciones institucionales del ltimo tiempo. en ese marco, no puede resultar casual que
lo que se comienza a discutir es la necesidad de un nuevo MerCoSUr
que cuestione el interpresidencialismo extremo, y que incorpore el tema
de la evolucin (no impuesta, sin hegemonismos, con mucha negociacin
poltica) hacia una tensin ms equilibrada entre intergubernamentalismo
y espacios regionalistas efectivos. Se trata de un MerCoSUr que rati-fca
y profundiza su insoslayable naturaleza de proyecto poltico. es el
MerCoSUr que consolida la necesaria transformacin de la mera secretara administrativa en una secretara tcnica con proyeccin poltica, lo que
requiere asesoramiento tcnico y acadmico efectivos como los que ha comenzado a tener, capaz de ser una usina, un gran think tank regional, para
alimentar sin subordinaciones recelosas ni falta de transparencia el
funcionamiento de los otros rganos del organigrama MerCoSUr.
74

es el MerCoSUr que debera recomenzar a discutir la creacin de un

instituto Monetario que viabilice la cada vez ms indispensable convergencia cambiaria, embrin de un Banco Central regional. Se trata tambin de poner en funcionamiento pleno lo dispuesto en el Protocolo de
olivos pero tambin de seguir avanzando hacia la creacin de un verdadero Tribunal Permanente de Justicia. es un MerCoSUr que comienza a
reformular las relaciones entre los propios rganos decisorios de su formato institucional, exigindoles un funcionamiento menos episdico y ms
sistemtico, una conduccin ms transparente y cotidiana.
No debe pensarse el MerCoSUr desde la identidad coyuntural de gobiernos que ideolgicamente puedan ser ms o menos afnes. Ya se ha advertido que constituye un grave error. No es la experiencia de los procesos
de integracin exitosos. Por cierto que el que haya gobiernos afnes ideolgicamente puede ayudar mucho a avanzar en acuerdos. Pero si lo que se
quiere es avanzar pero con profundidad, la acumulacin en materia institucional es el mejor resguardo y el instrumento ms idneo para obtener
los logros econmicos y sociales que nuestros pueblos necesitan cada vez
con ms urgencia. Por supuesto que repitmoslo una vez ms no hay
modelo institucional neutro y que las coyunturas de afnidad ideolgica
entre los gobiernos socios ayudan a avanzar. Pero precisamente para aprovechar al mximo esas oportunidades, se debe pensar institucionalmente,
hay que crear instituciones que consoliden desde la negociacin poltica
avances que sea muy difcil luego revertir. Aprendamos (sin copiar, por
cierto) de los exitosos: la Unin europea no fue formada para gobiernos
socialdemcratas, para gobiernos democratacristianos, para gobiernos liberales. No hay proceso de integracin de gobiernos democrticos, cuya
vida natural es la de la rotacin en el poder y la de la incertidumbre de
los resultados electorales, que pueda hacerse articulado rgidamente a una
propuesta ideolgica cerrada del bloque regional del que se participa.
Por eso, si se quiere aprovechar la oportunidad que hoy est presente y
que surge como una demanda efectiva desde nuestros pases que no tienen
salida en solitario (por cierto que no la tiene Uruguay, pero tampoco es tan
claro que la tengan Argentina y aun este Brasil devenido en actor global
pleno pero que debe tener su respaldo en la regin) se tendr que afrmar
una nueva institucionalidad, que supere el dfcit democrtico que ha
tenido el proceso, que supere ese interpresidencialismo que ha generado
una suerte de superejecutivismo absolutamente inejecutivo, que arraigue
75

la legitimidad del MerCoSUr en nuestras sociedades, pero que al mismo

tiempo le d al MerCoSUr la posibilidad de responder con efectividad a
otra agenda, que es la que responde mejor a esta nueva coyuntura que nos
est exigiendo otras formas de pensar, no solo en clave nacional sino en
clave regional e internacional. en suma, se requiere una institucionalidad
funcional y operativa para los nuevos contextos.

Bibliografa
Alemany, Cecilia y Leandro, Beatriz, Anlisis y propuestas para la participacin ciudadana
en el MERCOsuR, Montevideo, fundacin friedrich ebert, 2006.
Barreto, Mara ins y Passini Mariano, Marcelo, Questo subnacional e integrao
regional: o caso do MerCoSUL en Vigevani, Tullo et al. (orgs.), A dimenso subnacional e as relaoes internacionais, San Pablo, eDUC-editora da PUC-SP, editora
da UNeSP, eDUSC-editora da Universidade do Sagrado Coraao, San Pablo, 2004,
cap. 1, p. 25.
Saraiva, enrique, Capacidad institucional y gerencial para la integracin: relevancia del
tema en Amrica Latina en Cefir, Mxico D.f., Instituciones en el marco de la
integracin regional: distribucin de competencias y capacidades de coordinacin y control, Documento fnal del mdulo llevado a cabo en la Ciudad de Mxico, 25-30 de
julio, 2004.
romero, Mara del Huerto, Poder local y relaciones internacionales en contextos de
integracin regional. el caso de la red de Mercociudades y la reunin especializada de
municipios e intendencias (Grupo Mercado Comn) en Vigevani, Tullo et al. (orgs.),
A dimenso subnacional e as relaes internacionais, San Pablo, editora da PUC-SP y
fundao editora da UNeSP, 2004, cap. 13.
Drummond, Mara Claudia, Las competencias de la Comisin Parlamentaria Conjunta y
sus vnculos con otros rganos e instancias del MerCoSUr: alternativas para su
fortalecimiento, trabajo presentado en el seminario Perspectivas institucionales del
MerCoSUr: organizacin y funcionamiento de la Comisin Parlamentaria Conjunta,
organizado por el Cefir y la Comisin Parlamentaria Conjunta del MerCoSUr, Buenos
Aires, 2-4 de junio de 1998, edicin electrnica.

76

 Instituciones, convergencia y coordinacin

en la macroeconoma del MERCOSUR
Ramiro Albrieu

Ramiro Albrieu es profesor de

la Universidad de Buenos Aires.
investigador del cedes y de la reD

Debates alrededor del MERCOSUR. El

elefante y los hombres ciegos

MerCoSUr.

La historia se refere a un conjunto de hombres

ciegos que deban determinar cmo era un
elefante a travs de su tacto. Cada uno fue
ubicado en una posicin especfca con respecto
al elefante. Deban entonces defnir y dejar
anotado en un pequeo papel lo que entendieran
por elefante en funcin de lo que hubieran
percibido al tacto. Luego, los hombres se
juntaron a comparar sus notas, y surgieron
diferencias fundamentales sobre la fsonoma del
elefante. es como una pared dijo aquel que
toc el torso, es como una vbora dijo aquel
que toc la trompa, es como un rbol dijo el
que toc la extremidad de una pata. Por
supuesto, todos tenan razn en parte, pero al
mismo tiempo cada uno de ellos estaba
equivocado en el todo.
1 Buena parte de este trabajo resume los estudios y debates
que hemos realizado en los ltimos aos en la red de
investigaciones econmicas del MerCoSUr. Se
agradece por lo tanto a todos los miembros de la red,
como as tambin a los participantes del Seminario
para la elaboracin de una propuesta de reforma
institucional del MerCoSUr, organizado por el Cefir
en Montevideo el 4 y 5 de diciembre de 2008. Los
errores y omisiones son responsabilidad del autor.

11

Mucho de esto parece haber en los debates y controversias alrededor de

la cuestin de la convergencia macroeconmica del MerCoSUr, habiendo
atravesado ya casi 18 aos desde que Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay
frmaron el Tratado de Asuncin. en esta corta historia, los pases han estado ms cerca o ms lejos, se han integrado y des-integrado comercialmente, han discutido y rediscutido distintos esquemas institucionales para dar
soporte al proceso de convergencia, pero al fnal del da el estado de situacin nos muestra mucho desacuerdo y como consecuencia de ello poca
construccin institucional. La principal hiptesis de este trabajo es que en
la raz de este magro desempeo societario se encuentra el hecho de que
en trminos macroeconmicos el MerCoSUr signifca cosas distintas
para cada uno de sus miembros. Si ello no es tenido en cuenta como punto
de partida habr pocos espacios institucionales que sean compatibles con
lo que cada miembro espera del MerCoSUr y entonces los incentivos a
cooperar en la construccin de los mismos sern bajos.
Con este espritu, el trabajo se ordena como sigue. Primero se realiza un
breve resumen de la historia macroeconmica del MerCoSUr, detectndose los principales problemas que cada miembro ha tenido que enfrentar
en su dinmica de crecimiento. Luego nos movemos hacia la cuestin de
la convergencia. Hay diferentes maneras de estudiarla. en trminos puramente macroeconmicos, pensamos en el alineamiento de las dinmicas de
crecimiento, lo que incluye tanto el acercamiento de los niveles de PBi per
cpita como as tambin la sincrona de los ciclos econmicos. este tipo de
convergencia, que llamaremos real, ser estudiada entonces. Si, en cambio,
entendemos por convergencia macroeconmica la utilizacin de una moneda comn como medio de cambio, nos interesa adicionalmente la convergencia nominal: precios e interacciones entre el fsco y el Banco Central
deben entrar en el anlisis. el siguiente apartado se ocupar entonces de la
convergencia nominal. Sobre la base de los hallazgos de los puntos anteriores se discute crticamente la cuestin de la construccin institucional
regional y detecta espacios activos para la coordinacin de aqu en ms. Por
ltimo, se exponen las conclusiones.
La macroeconoma en los pases del mercosur: breve racconto

Cmo nos fue en estas casi dos dcadas? La primera evaluacin

general debe hacerse mirando la performance macroeconmi-ca, esto es
el Producto Bruto interno (PBi). el panel siguiente mues78

tra la evolucin del PBi a precios constantes de Argentina, Brasil,

Paraguay y Uruguay para el perodo 1991-2007. Ntese all que se
distinguen tres etapas diferenciadas. La primera ocupa el perodo 19911997/1998 y se caracteriza por una evolucin favorable del PBi en todos
los pases miembro del acuerdo. Luego le sigue una etapa de freno en el
nivel de actividad (1998-2003/2004), en la cual Brasil desacelera su crecimiento y Argentina, Paraguay y Uruguay sufren una fuerte contraccin.
Por ltimo, en los ltimos aos parece haberse dejado atrs la recuperacin
y retomado la senda de crecimiento econmico de la primera etapa.
Panel I. Evolucin del PBI real en los pases de la regin
desde la creacin del MErcosur
Brasil

80

1
0

Argentina

Uruguay

1
5
0

1
4
0

8
0

2
0

30 120 110 100 90

80

140

Paraguay

130
120
110
100
90

80
Fuente: Centro de Economa Internacional, Argentina

Qu pas con la integracin comercial en cada una de estas etapas? el

panel ii muestra la evolucin del grado de apertura de los pases miembro
(fgura a) y del comercio intrarregional (fgura b). el grado de apertura se
defne como la semisuma de la tasa de exportaciones y la tasa de importaciones. el comercio intrarregional, en tanto, muestra la proporcin de las
exportaciones a (importaciones de) la regin con relacin a las exportaciones (importaciones) totales.
Como puede observarse en la fgura (a), los pases pequeos (Uruguay y
Paraguay) son ms abiertos al comercio internacional, y por lo tanto dependen en mayor medida de las condiciones externas. Con respecto a las etapas,

vase que en la primera etapa Argentina y Paraguay intensifcaron sus lazos

con el exterior, mientras que Uruguay y Brasil se mantuvieron relativamente
cerrados. La segunda etapa muestra un camino errtico, en tanto los efectos depresivos sobre las importaciones derivados de la crisis se contraponen
con los efectos positivos sobre las exportaciones de la devaluacin real (que
discutiremos en lo que sigue). La tercera etapa seala que tanto Argentina
como Paraguay y Uruguay muestran un grado de insercin internacional alto,
mientras que Brasil se retrasa. Con respecto a la fgura (b), referida al comercio intrarregional, las etapas son bien diferenciadas. en la primera etapa el
comercio entre los pases del MerCoSUr creci fuertemente con relacin
al comercio con el resto del mundo. Particularmente, el perfl exportador se
modifc sustancialmente. La proporcin de exportaciones con relacin a las
exportaciones totales se duplic en el perodo 1991-1998. Con la crisis regional de fnes de dcada (segunda etapa), la participacin relativa de los destinos
extrarregionales tom mayor importancia, en tanto se encontraban ajenos a
la dinmica contraccin del PBi que estaba operando en el MerCoSUr. De
hecho, en trminos de integracin por el lado de las exportaciones, se volvi
a la situacin previa al Tratado. Por ltimo, en la tercera etapa, y a pesar del
retorno del crecimiento, este hecho estilizado sigue mantenindose.
Panel II. Evolucin del comercio internacional de los pases de la regin
desde la creacin del MErcosur
Argentina

Grado de apertura

_ Brasil
o Uruguay
^ Paraguayw

-*/>%^ x-^^C*--^
oo~^*^oo-V6^^2^--------------

________,____i-.___t
45
40
35
30
25
20
15
10

(a) Comercio Intra Mercosur

80

Exportaciones Importaciones

(b)
Fuente: Centro de Economa Internacional, Argentina.

Por supuesto, la informacin hasta aqu presentada no permite dibujar

una fgura completa de la evolucin macroeconmica del MerCoSUr en
estos aos. Por ello, haremos foco en una cuestin adicional: la evolucin
de las variables macroeconmicas fundamentales. estas son relevantes en
tanto nos muestran una medida sencilla de la fragilidad (o solidez) en que
se encuentra la economa en un momento dado.
el panel iii muestra evidencia sobre el resultado fscal y el balance de
cuenta corriente para Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en ambos
casos como porcentaje del PBi. Miremos primero la cuestin externa. en
la primera etapa los pases se encontraban en situaciones de dfcit externo: Argentina y Uruguay desde un comienzo, Brasil y Paraguay desde
mediados de los noventa. La contrapartida de esto fue el fuerte endeudamiento externo que vivieron estas economas durante los noventa. A
lo largo de la segunda etapa el frente externo mejor, en buena medida
debido a la cada de las importaciones que toda recesin conlleva. Por
ltimo, en la tercera etapa las dos economas grandes presentan supervit externo, mientras que las dos restantes registran resultados nulos o
levemente negativos.
Panel III. Evolucin de la solidez macroeconmica de los pases
de la regin desde la creacin del MErcosur
-15

Brasil
Argentina

15

15 10 5 0
-5 --10 -

-15

10
-5 0
-5 --10

Uruguay

15 10

Paraguay

5
15 10 5 0
-10 -

-5

-10
-15

-5

-15

Resultado de cuenta corriente / PBI

Resultado fiscal / PBI

Fuente: Centro de Economa Internacional, Argentina.

81

La dcada de los noventa fue tambin una dcada frgil para el frente
fscal en todos los pases del MerCoSUr particularmente en Brasil y
Uruguay. Por supuesto, la etapa de crisis empeor la performance fscal,
en tanto los ingresos cayeron frente a gastos relativamente infexibles. Por
ltimo, la tercera etapa es indita en nuestro perodo analizado: los cuatro
pases miembro presentan supervit fscal.
resumiendo, podemos distinguir tres etapas y una cuarta por venir
en la evolucin del MerCoSUr, con un conjunto de problemas y
desafos de poltica bien diferenciados. La primera etapa, de creacin y
consolidacin del proceso de integracin, en un marco de alto crecimiento
y fragilidad macroeconmica (dfcit fscales y externos y endeudamiento). La segunda etapa, relacionada con la crisis y los cambios de rgimen,
con efectos negativos pero dismiles a lo largo de los pases miembros del
MerCoSUr. Una tercera etapa, la actual, en la cual los pases miembro
parecen haber recuperado la senda de crecimiento, el modo de integracin
de cada pas con el resto del mundo se modifc, las economas se encuentran ms slidas del lado de los Fundamentals y el shock global est
empezando a propagarse hacia la regin.
Qu podemos decir de los efectos de la crisis global? en la actualidad
la regin se encuentra recibiendo los primeros efectos de la crisis internacional derivada de los desbalances globales y el descalabro fnanciero de
los estados Unidos. el contagio se da por dos canales: el comercio y las
fnanzas. Con respecto al primero, es de esperar que los fujos internacionales de comercio disminuyan de la mano del clima de recesin imperante
en las economas desarrolladas. Del lado de las fnanzas, el refugio en el
dlar presiona sobre los tipos de cambio de las economas emergentes.
en particular, los efectos sobre el rgimen cambiario de Brasil han sido
fuertes, y habr que ver cunto de ello repercute sobre el nivel de actividad. Parece demasiado pronto para sacar conclusiones, aunque de seguro
el contexto internacional no va a ser tan benvolo como lo fue durante el
ltimo lustro.

82

convergencia real en el mercosur

La primera aproximacin a la cuestin de la convergencia nos dice que

en el largo plazo las economas crecen a una tasa de estado estacionario, que
es igual para todas las economas una vez que descontamos los efectos del
crecimiento poblacional y otros factores estructurales. As, aquellas economas ms alejadas del equilibrio de largo plazo debern aumentar su
producto per cpita a una tasa ms alta aquellas que se ubiquen ms
cerca de dicho equilibrio, en un proceso que se conoce como catching
up. Dos medidas de convergencia son reconocidas en la literatura: la
convergencia beta, que nos muestra si las economas con menor PBi
per cpita inicial crecen ms que las economas con mayor PBi per cpita
inicial, y la convergencia sigma, que nos dice si efectivamente los ingresos per cpita a lo largo de los pases se van alineando, de manera
que se encuentren cada vez menos dispersos.
en el caso del MerCoSUr, el pas con mayor PBi per cpita es
Argentina, seguido de Uruguay, Brasil y Paraguay, en ese orden. As, deberamos obtener el orden exactamente opuesto en trminos de crecimiento
econmico, con Paraguay a la cabeza (convergencia ). Adicionalmente,
tendramos que observar una menor dispersin de ingresos hacia adentro
de la regin (convergencia ). el panel siguiente muestra la informacin
relevante con respecto a los pases del MerCoSUr. en el grfco (a)
damos cuenta de las trayectorias de crecimiento relativas al pas ms
adelantado: Argentina. Un valor igual a 1 implica igualdad en el PBi per
cpita; un valor mayor a 1 implica atraso relativo. As, por ejemplo, en
1971 el PBi per cpita de Argentina era cuatro veces el de Paraguay, dos
veces el de Brasil y uno y medio el de Uruguay. en el grfco (b), en
tanto, se muestra la evolucin de la dispersin en los ingresos per cpita
hacia adentro de dos grupos de pases: los que componen el MerCoSUr
por un lado y los pases desarrollados (organizacin de Cooperacin y
Desarrollo econmicos (oCDe) menos Mxico y los pases asiticos). en
caso de convergencia deberamos observar una reduccin de la
dispersin con el correr del tiempo.

83

Panel IV. convergencia real en el MErcosur 1960-2008

4,5

3,5

2,5

1,5

0,5

(a)
(b)

0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Conference Board

Ntese all lo siguiente: en las dos dcadas previas a la creacin del

MerCoSUr, efectivamente las economas menos desarrolladas crecieron
diferencialmente: Brasil en el perodo 1965-1989, Paraguay en el perodo
1974-1981 y Uruguay en 1974-1990, lograron acercarse al nivel de PBi
per cpita de Argentina. Luego, en la etapa MerCoSUr, la convergencia
parece haberse detenido o peor an, retrocedido, como es el caso de
Paraguay (cfr. Cresta, 2008). No es el caso de Uruguay, por supuesto, que
parece haber sincronizado perfectamente con la trayectoria de Argentina.
el grfco (b), en tanto, pone al proceso de convergencia macroeconmica
del MerCoSUr en una perspectiva comparada con la experiencia de los pases desarrollados. en las tres dcadas previas al Tratado de Asuncin, ambos
grupos vieron reducir su dispersin de ingresos: los pases desarrollados en
84

un proceso suavizado y lento, los pases del MerCoSUr en forma acelerada

a partir de la dcada de 1970. Como los ingresos per cpita de ambos grupos
diferen notoriamente, podemos pensar en clubes de convergencia. Luego,
se da una situacin dismil: mientras los pases ricos continan su proceso de
convergencia, en el MerCoSUr la situacin se revierte y una mayor dispersin (re)aparece. As, estamos en presencia de una doble divergencia: no solo los
pases adelantados se alejan de los ms rezagados; tambin entre estos ltimos
las disparidades son ms fuertes (ocampo y Parra, 2006).
Lo dicho previamente se refere a las tendencias de mediano/largo plazo. La pregunta que surge es: qu ocurri con las fuctuaciones de corto
plazo? el aumento del comercio intrarregional vino de la mano de un
aumento en la interdependencia, lo cual parecera haber aumentado la
sincrona de los ciclos econmicos. Con ciclos perfectamente sincronizados, solo habra shocks comunes (o globales) y entonces estara en buena
medida allanado el camino hacia la unifcacin monetaria, quizs en
funcin de lo dicho en el prrafo anterior con la presencia de algunas
regiones ms ricas que otras.2 Con ciclos perfectamente asincronizados, en
cambio, cada pas tendra su propia dinmica de crecimiento y los shocks
idiosincrsicos seran la regla. en este contexto, la unifcacin monetaria
sera en extremo costosa, y otros espacios de coordinacin, de seguro ms
pequeos y basados en la complementacin, debern ser explorados.
el grfco siguiente muestra la descomposicin de las fuctuacio-nes
cclicas en un componente comn o regional (del MerCoSUr para
Argentina, Brasil y Uruguay; de la Unin europea para el resto) y uno
idiosincrsico, especfco de cada pas, sobre la base de fanelli y Gonzlez
rozada (2006). Se considera el perodo 1993-2006. Ntese all que la sincrona de los ciclos econmicos en los pases europeos es muy alta: ms del
90% de las fuctuaciones de corto plazo son explicadas por movimientos
regionales. La situacin en el MerCoSUr es bastante distinta: los vaivenes
especfcos de cada pas explican ms del 80% del total de las fuctuaciones
cclicas.3 La baja sincrona se relaciona con un hecho que con la llegada

2
3

Lo cual, por supuesto, no sera nada extrao. Vase Koutparitsas (2002) para un anlisis de
las regiones que componen los estados Unidos, y Cresta (2008) para las regiones que
componen los pases del MerCoSUr.
La comparacin puede parecer engaosa, en tanto se considera la evidencia de europa ex
post la unifcacin monetaria. Sin embargo, la comparacin da una pauta de lo lejos que se est
en trminos de condiciones iniciales, aun controlando por la posible endogeneidad de los ciclos
a la unin monetaria.

85

de las crisis sera evidente: no es posible evaluar los desafos que plantea la
coordinacin para pases como Argentina y Brasil sin incluir dentro de sus
incentivos sus propias historias de alta infacin y alta volatilidad real. Sin
duda, cualquier acuerdo en el mbito regional debe ser compatible con los
incentivos de los pases miembros de reducir su volatilidad idiosincrsica.
Grfco 1. Componentes regionales e idiosincrsicos de las fuctuaciones
cclicas en Europa y el MErcosur.
100 90 80

Idiosincrsico Comn

70 -60 -50
40 30 20
-10 -0

Fuente: Fanelli y Gonzlez Rozada (2006)

implica esto que los pases del MerCoSUr se encuentran aislados entre s? Seguramente no. La magnitud y naturaleza del comercio intrarregional es clave para entender por qu las dinmicas de crecimiento estn ms
relacionadas de lo que muestra la correlacin contempornea de los ciclos.
Dos cuestiones, que estudiaremos a continuacin, son claves al respecto: los
efectos desbordamiento y los patrones de especializacin productiva.
La evidencia muestra que los aumentos en los coefcientes de apertura
estn unidos a una mayor signifcacin de los efectos de derrame de
demanda entre los pases (cfr. fanelli, 2001). La idea es sencilla. en una
regin en la que los sectores productivos se integran de forma complementaria, si un pas crece, sus importaciones crecern, y por lo tanto las
exportaciones de sus socios. De hecho, esto puede hacer que los efectos
ingreso sean mucho ms importantes que los efectos precio como factores explicativos del comercio regional. A modo de ejemplo, el panel
siguiente muestra la correlacin entre (la tasa de crecimiento de) las exportaciones de Argentina a Brasil y (la tasa de crecimiento de) el PBi de
86

Brasil en el grfco (a) y el caso inverso en el grfco (b). Ntese all que
se confrma la hiptesis: el comercio bilateral est muy relacionado con
el nivel de actividad del pas vecino. en cuanto a las recomendaciones
de poltica, este hecho apoya la idea de que el mejor rgimen cambiario
es el que asegura un crecimiento sostenido de la demanda efectiva de
cada pas, pues ello tiene un efecto positivo sobre el comercio de cada
socio. As, por ejemplo, un Brasil que crece establemente es un poderoso
incentivo para las exportaciones argentinas, a pesar de que el tipo de
cambio pueda ser favorable al primero.
Panel V. Los efectos derrame. crecimiento y comercio en el MErcosur
Crec. Exportaciones Argentinas a Brasil (eje izq.) -Crec. PBI Brasil (eje der.)

80
60
-20
4
-40

-1

(a)
Exportaciones de Brasil a Argentina -Crecimiento PBI
Argentina

150
100

50

15
10

-50

-5

(b)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del CEI

87

Una de las caractersticas distintivas de la integracin en el MerCoSUr

es el incremento en la participacin del comercio intraindustrial. esto
afect en particular a los pases pequeos que vieron cambiar su patrn
de especializacin, en tanto las ventas con destino MerCoSUr incentivan
a franjas productivas que no son competitivas con respecto al resto del
mundo. Tmese como ejemplo Uruguay. Como sealan Daude et al.
(2001), el comercio exterior uruguayo muestra dos modalidades diferentes, segn se trate de los pases del MerCoSUr o del resto del mundo. el
intercambio con estos ltimos es un fel refejo de la estructura productiva
y las ventajas comparativas tradicionales del pas. en el comercio con
Argentina y Brasil, en cambio, aparecen como exportadores otros sectores
que no resultan competitivos frente al resto del mundo. estas diferencias
son an ms acentuadas en el comercio con Argentina, observndose en
este caso mayores niveles de variabilidad en la composicin de los fujos
exportadores. Por otra parte, la diversifcacin sectorial de las exportaciones manufactureras uruguayas ha aumentado en forma ininterrumpida
desde 1988 en adelante, bsicamente como resultado del comportamiento
de las exportaciones hacia Brasil. No obstante la dualidad generada en el
comercio exterior, los pases encontraron signifcativas oportunidades
para explotar sus ventajas comparativas naturales, diversifcando de esta
manera riesgos en el frente externo.
en suma, la evidencia sobre convergencia macroeconmica del lado
real muestra los siguientes hechos estilizados. el primero es que el
MerCoSUr no ha hecho que los pases ms atrasados se acerquen a los
ms adelantados. el segundo es que en los ltimos aos las trayectorias
de crecimiento han sido muy dismiles. el tercero es que esta divergencia
es notoria en las dinmicas cclicas, donde la sincrona es extremadamente baja. el cuarto es que el comercio regional depende ms de que el
MerCoSUr crezca que de la confguracin de los tipos de cambio reales.
el quinto y ltimo es que el tipo de integracin real que corresponde al
MerCoSUr es diferencial y permite la existencia de franjas productivas
que no existiran de otra manera.

88

La convergencia nominal en el mercosur

existen diversos caminos para evaluar la convergencia nominal. Los

criterios de Maastricht para la convergencia europea, por ejemplo, revisan la infacin, las tasas de inters, los tipos de cambio nominales, la
dinmica del stock de deuda pblica y el fujo de dfcit/supervit fscal.
Los primeros tres se relacionan con la convergencia nominal propiamente dicha, mientras que los otros dos se referen a las interacciones
entre la poltica monetaria y la cuestin fscal. esto ltimo es relevante en
tanto no es adecuado pensar en una unifcacin monetaria si en los pases
miembro la poltica monetaria est dominada por las necesidades de
fnanciamiento o los problemas de endeudamiento del tesoro.
revisaremos aqu la cuestin de la dinmica de precios y luego nos moveremos hacia las cuentas del sector pblico.
el panel Vi muestra la evolucin de la infacin y los tipos de cambio
nominales de los pases del MerCoSUr en los ltimos diez aos. Con
respecto a la infacin, es interesante notar los siguientes puntos. el primero se relaciona con la dispersin de las tasas de infacin. en el perodo
1991-2000 la infacin minorista de Argentina promedi 21%, mientras
que la de Brasil lo hizo un 560%. el segundo punto es que, como regla
general, las tasas de infacin son altas en la comparacin internacional.
De acuerdo a los criterios de Maastricht, por ejemplo, la infacin de los
pases miembro no poda exceder un techo que tuvo su mximo de 3%
en 2001, mientras que en los pases del MerCoSUr solo Argentina logr
una infacin menor al 3% en toda la historia del tratado. el tercer punto
relevante es la presencia de outliers, esto es, valores muy por encima de
la norma: Brasil registr en 1994 una tasa anual de infacin de 2400%,
apenas algo mayor a la registrada en Argentina en 1990. el cuarto punto
que se observa si comparamos este panel con el panel i es que estos
episodios de alta infacin son contemporneos a las crisis
macroeconmicas. en ese sentido, las crisis no solo generan divergencia
real, sino tambin inestabilidad del lado nominal de la economa.

Panel VI. convergencia nominal en el MErcosur: infacin

(a) y tipo de cambio nominal (b)
30

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

(a)
25

15

-5

350

300

250

200
150

100

50

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

(b)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del CEI

el grfco (b) del panel muestra la evolucin de los tipos de cambio nominales bilaterales con respecto al dlar estadounidense, tomando como ao
base 1997. De haber convergencia nominal, tendramos que observar poca

volatilidad en todas las series. Sin embargo, el grfco muestra una situacin
bien distinta. Por un lado, los tipos de cambio nominales son altamente voltiles, registrando saltos discontinuos (como el caso de Argentina en 2001). Por
otro lado, no parecen seguir una trayectoria comn: en los primeros aos el tipo
de cambio nominal de Argentina parece estancado con relacin al resto; en una
segunda etapa el tipo de cambio de Argentina pega un salto y supera a

los dems; en una tercera etapa los tipos de cambio siguen trayectorias divergentes: mientras algunos se aprecian notablemente (Brasil y Uruguay), otros
se mantienen estables (Argentina y en menor medida Paraguay).
Las cuestiones estudiadas previamente sobre convergencia nominal
llevan detrs una discusin sobre la relativa independencia de la poltica
monetaria con respecto a la poltica fscal y de endeudamiento. Dicho de
otra manera, si la poltica fscal domina sobre la poltica monetaria y se est
incurriendo en un dfcit fscal, la infacin no podr ser controlada. o si hay
problemas para honrar la deuda pblica, ser difcil mantener estable al tipo
de cambio. Por ello, debemos estudiar las cuestiones fscales, para determinar
luego los espacios realmente existentes para la convergencia nominal. Como
vimos en el apartado La macroeconoma en los pases del MerCoSUr:
breve racconto, existieron importantes transformaciones en el frente fscal.
en Argentina, el gobierno central ha registrado para el perodo 2003-2007
un resultado primario promedio de 2,6% del PBi. Para el mismo perodo, el
gobierno central de Brasil registr un supervit primario de 2,3% del PBi, el
de Uruguay un 2,4% y Paraguay un 1,7% del PBi. 4 La evidencia sugiere que
a partir de 2001 hay un cambio de tendencia en la evolucin fscal comn a
todas las economas del bloque. No solo las observaciones pasan de valores
negativos a positivos sino que, adems, muestran una dispersin menor.
Ms all de la complejidad de la relacin entre el ajuste fscal y el crecimiento, lo cierto es que la buena evolucin del supervit primario, tuvo
efectos muy positivos sobre la sustentabilidad de la deuda. el grfco 2
muestra la evolucin de la deuda pblica en cada pas. Como se ve, la evolucin es remarcable. en Brasil la deuda pblica haba ascendido de 30%
a 50% del PBi entre 1997 y 2003 y en los ltimos aos logr estabilizarse
en torno al 45%. en Uruguay la deuda bruta lleg a un mximo en 2002
(cercano a 100% del PBi) y luego descendi fuertemente en los ltimos
aos hasta llegar a un 67% en 2007. en Argentina, en el peor momento
de la crisis de 2002 alcanz 165% del PBi y actualmente, reestructuracin
y repago mediante, se ubica en 61%. en el caso de Argentina, adems, este
indicador sobreestima el peso de la deuda ya que gran parte de la misma
est colocada a tasas que no refejan las vigentes en el mercado. De ah que
con un nivel de deuda mayor Argentina paga una cifra de intereses menor
a la mitad de la que paga Brasil en trminos de su PBi.
4

el nuevo miembro, Venezuela, no es una excepcin: su resultado primario para el perodo 20032007 fue de 2,3% del PBi.

Grfco 2. Evolucin de la deuda pblica en Argentina, Brasil y Uruguay

-10

2000

2005

2001

2002

2006

2007

2004

2003

Nota: La deuda de Brasil es neta.

Fuente: Albrieu y Fanelli (200)

Grfco 3. Evolucin de la dolarizacin de la deuda pblica en Argentina,

Brasil y uruguay
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

N 100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
0,00
-20,00
-40,00

Nota: La deuda de Brasil es neta.

Fuente: Elaboracin propia en base a los estudios de caso de Fanelli (200a)
e informacin de Bancos Centrales

Por supuesto, examinar el nivel de deuda puede no ser sufciente para

evaluar cun lejos se est de experimentar una crisis. Como dijimos ms arriba
en contextos de crisis los gobiernos demandan mayor autonoma, al tiempo que
se dispara la infacin. en particular, Aboal et al. (2009) y Albrieu et al. (2009)
destacan el rol negativo que la dolarizacin jug en

las recientes crisis de Uruguay y Argentina. Al respecto, la fgura siguiente

muestra el porcentaje de la deuda emitida en moneda domstica. Ntese
all que la situacin ha mejorado notablemente. en Uruguay, en el tercer
trimestre de 2002, la proporcin de la deuda emitida en moneda domstica era nula, mientras que en la actualidad supera el 20%. en Argentina,
en momentos previos a la crisis la deuda en dlares representaba un 67%
de la deuda total; luego del canje ese ratio disminuy a 33%. en ese sentido, a la par de la reduccin en el nivel de deuda, su grado de dolarizacin
tambin ha disminuido. La evidencia sobre duracin, la otra pata frgil de
la deuda en economas emergentes, tambin es favorable. Uruguay es el
mejor caso: la proporcin de deuda emitida a un plazo mayor de 5 aos
fue de 100% en 2007.
en suma, la evidencia sobre convergencia nominal en el MerCoSUr
arroja las siguientes conclusiones. Primero, que existen poderosos elementos idiosincrsicos en las dinmicas de las variables nominales relevantes,
como los precios y el tipo de cambio. Segundo, que los pases de la regin
experimentan episodios de alta volatilidad nominal, que estn asociados
a las crisis macroeconmicas. Tercero, que en el pasado (principalmente
en la dcada de 1980) la poltica monetaria estaba ligada a las necesidades
del fsco, aunque en los ltimos aos esa situacin parece dejar de existir.
Cuarto y ltimo, los niveles de endeudamiento se han reducido con relacin a la alta vulnerabilidad de los noventa, como as tambin el grado de
dolarizacin y el plazo de los contratos.
Instituciones para la convergencia. Discusin y algunas propuestas

Ante esta situacin, no es de extraar que la construccin institucional

en la esfera macroeconmica haya sido escasa. Ms all de los efectos sobre el comercio, que no incluyen de por s la creacin de instituciones para
la coordinacin macroeconmica, los pases han privilegiado mantener
su autonoma para administrar sus propios riesgos macroeconmicos. La
primera es que los altos costos que la alta volatilidad real y nominal genera
hace que las polticas macroeconmicas tengan un objetivo a la vez urgente e importante: reducir la volatilidad y en particular la frecuencia de
crisis. Como los riesgos macroeconmicos diferen a lo largo de los pases
miembro, muchas veces eso implica desatender la construccin institucional regional, siempre que esta construccin no ayude en forma directa y
explcita a mitigar sus riesgos idiosincrsicos. Por supuesto, esto no quiere
3

decir que no exista espacio para las instituciones regionales; de hecho estas
pueden ser ms efcientes que las instituciones nacionales para lidiar con los
riesgos macroeconmicos, tanto regionales como idiosincrsicos, por ejemplo a
travs de la complementacin y fjacin de jerarqua de reglas. Mientras que
instituciones que cumplan esto no existan, el subdesa-rrollo institucional
regional alimentar a la volatilidad agregada de cada pas, lo cual a la vez
reforzar el bajo incentivo a la cooperacin regional. La fgura 1 ilustra esta
situacin. As, es necesario detectar primero qu necesita cada pas del MerCo
SUr, para luego estudiar la factibilidad de su aplicacin a travs de la
compatibilidad de incentivos de los pases miembro. en lo que sigue
discutiremos brevemente los casos de los socios mayores, Argentina y Brasil y
luego ampliaremos el anlisis para todos los pases de la regin.
Figura 1. La circularidad entre volatilidad idiosincrsica y
construccin institucional a nivel regional

I
Volatilidad
\
I idiosincrsica-crisis I
\
I

I
\

Subdesarrollo \
institucional
regional

______________________I
Brasil en toda la historia del MerCoSUr ha tenido al tope de sus prioridades
la cuestin de la infacin: los malos tiempos no han implicado en los hechos
cadas pronunciadas del nivel de actividad ni colapso de los sistemas
fnancieros; en cambio se caracterizan por una alta infacin y problemas de
endeudamiento pblico. As, en los ltimos aos ha im-plementado un rgimen
de metas de infacin que ha tenido importantes costos en trminos de
crecimiento econmico, de comercio internacional y de sustentabilidad fscal
(cfr. Bonelli y Castelar Pinheiro, 2008). La dinmica de crecimiento mostr un
atraso relativo a las dems del bloque debido en buena medida a las altas tasas
de inters que conlleva el programa de metas de infacin. el frente externo se
ha vuelto ms vulnerable

porque la apreciacin del real ha resultado en importantes prdidas de

competitividad de Brasil, lo cual ha afectado sensiblemente su comercio
extra-MerCoSUr. Por ltimo, el rgimen de metas de infacin oblig a
desconectar la poltica monetaria del resto de las variables de poltica.
La poltica fscal, entonces, debe corresponderse con una evolucin
sustentable de la deuda pblica, que a la vez increment su peso debido
al alto costo de fnanciamiento (tasa de inters) que el propio esquema
genera. Antes gastos corrientes relativamente rgidos y una presin tributaria inusitadamente alta, el espacio para realizar poltica fscal se ha visto
severamente limitado (cfr. Luporini y Licha, 2009). As, desde la esfera
macroeconmica, Brasil necesita reglas supranacionales para combatir la
infacin y acuerdos macro-fscales que amplen su margen de accin en
pos de lograr una tendencia ms alta de crecimiento en el mediano plazo.
Argentina vive una realidad macroeconmica distinta. Argentina tiene
una propensin especial, casi una debilidad, por las crisis profundas. A la
vez, las crisis vienen en cocktail completo: incluyen fuertes cadas de producto, alta infacin, devaluacin, colapso de las cuentas externas y fscales
y destruccin del sistema fnanciero. Para peor, estas crisis se han intensifcado en las ltimas dcadas. De hecho, de las ltimas cuatro dcadas,
uno de cada cuatro aos se vivi en crisis (cfr. fanelli, 2008). La existencia
de crisis recurrentes, no obstante, no le ha impedido a la economa argentina transitar perodos de alto crecimiento, como por ejemplo el de 20032008, durante el cual el PBi se expandi sostenidamente por encima de
8% anual, la tasa de inversin logr superar los niveles de los mejores aos
de la crisis y la tasa de desempleo se redujo hasta llegar a un dgito. As,
desde la esfera macroeconmica, Argentina necesita medidas especfcas
para reducir su volatilidad en particular esquemas de proteccin que
eviten que la economa pase de un boom a una crisis en vez de transitar
hacia una simple desaceleracin.
en lo que sigue exploraremos espacios posibles para la coordinacin
macroeconmica en la balanza de pagos, en las cuentas fscales y en los
sistemas fnancieros. Por lo dicho ms arriba, creemos que en vez de fomentar la creacin de instituciones de amplio alcance, el esfuerzo debe redoblarse en arreglos institucionales acotados y especfcos en estas esferas.
Hacia estos arreglos debe enfocarse la construccin institucional si quiere
ser perdurable en el tiempo.

Coordinacin en la balanza de pagos. El caso de los fondos de reserva

el primer caso, que atrae una alta atencin en la actualidad, se refere

a los mecanismos de coordinacin orientados a controlar los problemas
de balanza de pagos. este tipo de mecanismos suelen incluir instituciones
creadas especfcamente para cumplir esas funciones y en muchos casos
componen los inicios de las arquitecturas fnancieras regionales (ocampo,
2006). Un ejemplo clave es el fondo de Administracin de reservas
(fLAr). en este, los pases de la Comunidad Andina (CAN) formaron un
fondo de divisas que opera sobre las crisis fnancieras y problemas de
balanza de pagos en general (vase fLAr, 2004). Machinea y Titelman
(2006) muestran que dicho fondo ha sido exitoso en contrarrestar los movimientos de los fujos globales de capital. La pregunta crucial es si son las
experiencias de este tipo aplicables al MerCoSUr. en los ltimos aos,
las reservas internacionales conjuntas han crecido de manera sostenida,
acumulando reservas por 1,8% de su PBi en el ao 2005. estos nmeros
encuentran un antecedente en la era de la globalizacin fnanciera: los
primeros aos noventa. Lo novedoso es que la situacin actual se da en
un contexto de cuentas corrientes superavitarias y polticas de desendeudamiento externo. Adicionalmente, la propuesta mencionada ms arriba
parece aplicable al caso del MerCoSUr por otro motivo. Las crisis fnancieras y cambiarias recientes en Brasil, Argentina y Uruguay han sido muy
profundas y han minado la voluntad de cooperacin en el acuerdo, por lo
que un fondo de asistencia ex post sera deseable.
La tabla siguiente muestra evidencia sobre el comovimiento de fujos
de divisas y de precios. Ntese que la baja correlacin revela elementos
idiosincrsicos activos; es decir, puede haber all espacio para la coordinacin regional que mejore la sostenibilidad externa. en esta misma lnea
Barbosa-filho (2006) estudia en detalle el comovimiento de los trminos
de intercambio para Argentina y Brasil, y concluye que existe una baja
correlacin entre estos y que buena parte de ello se explica por las correlaciones cruzadas derivadas del comercio internacional. Todo esto apoya la
idea de que hay ganancias para la trayectoria de crecimiento de los pases
miembro del MerCoSUr por la cooperacin en la esfera del manejo de la
balanza de pagos con sus socios regionales.

Tabla 1
Cuenta corriente (1978-2005)
Argentina
Agentina
1,00
Brasil
Paraguay
Uruguay
Venezuela
Balanza de pagos
Agentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
Venezuela

(1978-2005)
Agentina
1,00

Brasil
0,60
1,00

Paraguay
0,52
0,42
1,00

Uruguay
0,68
0,58
0,50
1,00

Venezuela
0,31
0,04
0,25
0,01
1,00

Brasil
0,48
1,00

Paraguay
0,24
0,48
1,00

Uruguay
0,50
0,47
0,46
1,00

Venezuela
0,61
0,20
0,08
0,39
1,00

Paraguay
0,34
-0,03
1,00

Uruguay
-0,41
-0,11
0,19
1,00

Venezuela
0,48
-0,07
-0,26
-0,36
1,00

Trminos de intercambio (1980-2 005)

Agentina
Brasil
Agentina
1,00
0,36
Brasil
1,00
Paraguay
Uruguay
Venezuela

Fuente: Albrieu y Fanelli (2008)

Coordinacin macro-fscal.
El caso de acuerdos sobre complementacin del gasto pblico

Hay espacio para la coordinacin de la poltica fscal? el cuadro siguiente

muestra evidencia sobre el comovimiento de las cuentas fscales. Ntese all que
los ingresos se encuentran ms correlacionados que los egresos, lo que hace
pensar en cierto margen discrecional para estos ltimos. Adicionalmente,
ntese que en general la correlacin entre Argentina y Brasil es baja (en
particular para los gastos, donde alcanza 0,11). Por supuesto, la clave est en el
ltimo cuadro, que muestra el resultado primario. Para el caso de Argentina,
por ejemplo, los pases que podran colaborar en la reduccin de su fragilidad
fscal son Brasil, Paraguay y el nuevo miembro del MerCoSUr, Venezuela.

Tabla 2

Ingresos Tributarios Gobierno Central (% PBI)

Argentina
Brasil
Paraguay
Argentina

1,00

Brasil
Paraguay
Uruguay
Venezuela

Uruguay

Venezuela

0,57

0,34

0,80

0,50

1,00

0,62
1,00

0,44
0,40
1,00

0,84
0,79
0,55
1,00

Venezuela

Gasto Total Gobierno Central (% PBI)

Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
Venezuela

Argentina

Brasil

Paraguay

Uruguay

1,00

0,11
1,00

0,78
0,05
1,00

0,64
0,20
0,79
1,00

-0,13
0,32
-0,15
0,34
1,00

Resultado Primario Gobierno Central (% PBI)

Argentina
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
Venezuela

1,00

Brasil

Paraguay

Uruguay

0,46
1,00

0,33
0,36
1,00

0,73
0,22
0,68
1,00

Venezuela
0,09
-0,25
-0,05
0,35
1,00

Fuente. Elaboracin propia en base a ILPES

Para evaluar la capacidad de cooperacin hay que tener en cuenta los incentivos de cada pas. Al respecto, Badagian y Cresta (2006) documentan que,
para los pases del MerCo SUr, tanto los ingresos como los gastos fscales son
voltiles y altamente procclicos, lo cual aporta evidencia sobre la ausencia de
estabilizadores automticos operativos en las economas. en ese sentido, la
cooperacin en el plano fscal tambin parece dar altos dividendos, no solo para
Argentina sino tambin para el resto de los pases de la regin.
Coordinacin en la esfera fnanciera.
Hacia una arquitectura fnanciera internacional

Por ltimo resta analizar el rol que puede tener la regin en disminuir la
fragilidad fnanciera y mejorar los mecanismos de intermediacin entre ahorro e
inversin. Si es mejor un sistema basado en bancos o uno basado

98

en mercados no ha sido establecido en la literatura. De hecho, ese debate

ha sido gradualmente dejado de lado en la discusin, en tanto hoy, antes
que tomar una clasifcacin dicotmica, se considera que los bancos y mercados son en realidad complementarios ms que sustitutos y se retroalimentan. Con esta ptica, el grfco 4 nos muestra el desarrollo fnanciero
de los pases del MerCoSUr desde una perspectiva comparada. Se toman
dos medidas de desarrollo fnanciero, crdito bancario al sector privado y
capitalizacin de los mercados de capitales, ambos como porcentaje del PBi.
Se considera una muestra de 104 pases para el perodo 1990-2005. Nuestro
criterio para determinar el desarrollo fnanciero es encontrar el valor medio
de toda la muestra y detectar all el valor promedio para el pas a analizar:
si la media del pas se encuentra por debajo de la media de la muestra, ese
pas tiene un sistema fnanciero subdesarrollado, medido con ese indicador.
el grfco siguiente resalta la performance de los pases de la regin. Tanto
Argentina como Brasil, Uruguay y Paraguay se encuentran desarrollados
fnancieramente. Adicionalmente, Albrieu et al. (2008) muestran evidencia
de que los fujos de capital intra-regin son muy bajos. Desde esta perspectiva, no parece haber ganancia con la complementacin.
Grfco 4. El subdesarrollo fnanciero en el MErcosur
6
Brasil
5,5

Subdesarrollo financiero - bancos: (< 49.5% PBI)

5
4,

fi

**

*t
* *

% i* V *
4
3,5

Subdesarrollo financiero - MK (< 44.1%

PBI)

3
2,
5
2
1,5

\\

1,5
\ 0,5
0/
Paraguay
Uruguay

JHjaMg^'i*'- ~

2,5

3
Crdito bancario al sector privado (% PBI)

Fuente: Albrieu ef a/. (2008)

Sin embargo, un anlisis ms detallado abre una ventana de optimismo.

el sistema fnanciero de Brasil ha crecido fuertemente en los ltimos aos,
logrando desarrollar segmentos de mercados de capital que no existan en

la regin (cfr. Pires de Souza et al., 2008). Adicionalmente, el expertise de

un banco de desarrollo como el BNDeS en apuntalar franjas industriales
no debe dejarse de lado. Adems, como sealan Aboal et al. (2008), el
sistema fnanciero uruguayo se ha especializado fuertemente en banca,
por lo que es razonable pensar en una planifcacin hacia una divisin internacional (e intrarregional) del trabajo en el terreno fnanciero, con cada
pas haciendo uso de sus ventajas comparadas.
No obstante, el punto que llama la atencin positivamente es que el trabajo de integracin fnanciera fronteras adentro parece estar comenzando
(cfr. fanelli, 2009b). Si bien existan en Amrica Latina instituciones fnancieras regionales con fnanciamiento a la inversin (por ejemplo, CAf, BCie)
poco se haba hecho para fomentar la creacin de mercados fnancieros ausentes. en Asia, en cambio, los pases de ASeAN+3 crearon el Asian Bond
fund (ABf). el ABf es un acuerdo de los ministros de finanzas de aquellos
pases para destinar una porcin de las reservas de los Bancos Centrales a
comprar bonos emitidos por los gobiernos regionales. en una segunda fase
de la iniciativa se contempl la emisin de bonos en moneda local, desarrollando as mercados usualmente incompletos en las economas emergentes.
en la regin las iniciativas de este tipo han comenzado a aparecer (tales como
la emisin de bonos atados a la evolucin del PBi o a los precios domsticos
en Argentina), por lo que el espacio para la coordinacin parece ir surgiendo.
Por otro lado, la enorme acumulacin de reservas puede ser utilizada para adquirir activos fnancieros en estos mercados ausentes o pequeos, generando
de esta manera un piso alto de demanda que acte como agente coordinador del sector privado y el sistema fnanciero internacional.
conclusiones

Las cuestiones exploradas en este trabajo nos dan una pauta de los
desafos macroeconmicos que enfrentan los pases que componen el
MerCoSUr. Son pases de bajo desarrollo institucional, de alta volatilidad real y nominal, sujetos a cambios bruscos de rgimen que se
caracterizan por saltos infacionarios y grandes prdidas de producto. en
la administracin de estos riesgos, los pases han encontrado poco espacio de apoyo en el mbito del MerCoSUr. en este contexto, la voluntad
para la cooperacin macroeconmica regional a lo largo de la vida del
MerCoSUr fue limitada en tanto en los hechos era percibida principalmente como una prdida de autonoma para mitigar los riesgos agregados.
100

La entrada a una nueva fase de inestabilidad, por los efectos de la crisis

internacional, no es una buena noticia en ese sentido.
en paralelo, los avances en trminos de convergencia macroeconmica
desde la creacin del MerCoSUr han sido prcticamente nulos, si no
negativos. este es el caso de los PBi per cpita, que en la corta vida del
MerCoSUr ha tendido a la divergencia. Las variables nominales, como
el tipo de cambio, tambin muestran este patrn. No obstante, los pases
han logrado crecer sobre la base de sus asimetras y diferencias, complementando franjas productivas antes inexistentes. Por ello, si bien no hay
convergencia, s hay un mayor relacionamiento. en particular, esto hace
que, antes que medidas de convergencia como el alineamiento de los tipos
de cambio reales, el objetivo de las polticas e instituciones regionales sea
el de mejorar la administracin del riesgo agregado de los pases miembro,
de manera de impulsar el crecimiento y reducir la probabilidad de crisis.
Siguiendo esta lnea, el trabajo explora los espacios para la construccin
institucional en varios frentes. Se deja ver all que efectivamente hay lugar
para la construccin institucional en el MerCoSUr. en particular, y a la luz
de la crisis global que comienza a sentirse en la regin, la creacin de reglas
macro-fscales que permitan a los gobiernos fnanciar gastos en infraestructura regional sera deseable. Tambin y ligado a lo anterior podra
avanzarse en la construccin de la arquitectura fnanciera internacional de
la mano de la experiencia del BNDeS brasilero. Para enfrentar la cuestin
de la infacin, la creacin de un instituto monetario del MerCoSUr sera
deseable. Por ltimo, las lecciones que el fLAr deja para el manejo de las
crisis de balanza de pagos no deberan ser desestimadas.
Sin embargo, detectamos que hay una trampa de coordinacin: la alta
volatilidad idiosincrsica hace difcil la construccin institucional regional. este subdesarrollo es nocivo porque magnifca los efectos de los
shocks, tanto internos como globales, que reciben estas economas, resultando entonces en un aumento en la volatilidad. Por ltimo, este incremento
en la volatilidad implica menores incentivos para la cooperacin. es por
la presencia de esta circularidad que las instituciones para los esquemas de
coordinacin mencionados en el prrafo anterior deben ser complejas en
diseo, en tanto deben evaluar en la justa medida los costos y benefcios
de cada pas de ser parte del acuerdo. Si ello no se logra, seguiremos como
al comienzo del ejemplo de la introduccin: los hombres ciegos y sus diferentes visiones sobre la fsonoma del elefante.
101

Volviendo a la fbula annima, existen diversas versiones sobre cmo es su desenlace. Algunos
dicen que los ciegos se dan cuenta de la necesidad de cooperar y efectivamente lo hacen. otros
dicen que las diferencias se resuelven con violencia. otros dejan el fnal abierto, sin solucin. Hasta
ahora la institucionalidad para una macroeconoma del MerCoSUr parece haber transitado esta
ltima versin: una especie de status quo de punto cero. Quizs sea hora de comenzar a
explorar la primera va de desenlace, tomando como base las diferencias existentes y las
demandas de cada miembro.

102

Bibliografa
Aboal, D.; Lanzilotta, B. y M. Perera, el sistema fnanciero uruguayo y la integracin
fnanciera en el MerCoSUr en fanelli (ed.), MERCOsuR: Integracin y
profundizacin de los mercados fnancieros, ed. red MerCoSUr, 2008. espacio fscal para el crecimiento en
Uruguay en fanelli, J. M. (ed.), Espacio
fscal para el crecimiento en el MERCOsuR, ed. red MerCoSUr, 2009. Albrieu, r.; Bebczuk, r. y J. M. fanelli,
Desarrollo e integracin de los mercados
fnancieros en Argentina en fanelli (ed.), MERCOsuR: Integracin y profundizacin
de los mercados fnancieros, ed. red MerCoSUr, 2008. Albrieu, r. y J. M. fanelli, Diagnstico de crecimiento para
la Argentina desde una
perspectiva regional, en fanelli, J. M. (ed.), Diagnstico de crecimiento para el
MERCOsuR: la dimensin regional y la competitividad, ed. red MerCoSUr, 2008. introduccin en
fanelli, J. M. (ed.), Espacio fscal para el crecimiento en el
MERCOsuR, ed. red MerCoSUr, 2009. Albrieu, r., Corso, e. y J. M. fanelli, espacio fscal para el crecimiento en
Argentina
en fanelli, J. M. (ed.), Espacio fscal para el crecimiento en el MERCOsuR, ed. red

MerCoSU
Fundamentos para la cooperacin macroeconmica
r, 2009.
en el MERCOsuR, Mxico, Siglo XXi, 2006. Barbosa-filho, N., Terms of Trade fluctuations and their implications for
Badagian, A. exchange-rate Coordination in MerCoSUr en Lorenzo, f. (ed.), Fundamentos para la
y J. Cresta,
cooperacin macroeconmica en el MERCOsuR, Mxico, Siglo XXi, 2006. Bonelli, r. y A. Castelar Pinheiro,
fluctuaciones Diagnstico de crecimiento para Brasil en fanelli,
cclicas en las
J. M. (ed.), Diagnstico de crecimiento para el MERCOsuR: la dimensin regional y la
variables
competitividad, ed. red MerCoSUr, 2008. Cresta, J., Asimetras en el MerCoSUr. Un enfoque macroeconmico
fscales de los en Terra, M.
pases del
i. (ed.), Asimetras en el MERCOsuR:impedimentos para el crecimiento?, ed red
MerCoSU
MerCoSUr, 2008. Daude, S.; Laens, S.; Noya, N.; osimani, r. y f. Lorenzo, Comercio, rgimen cambiario
r en
y volatilidad: la experiencia uruguaya con los socios del MerCoSUr en fanelli, J.
Lorenzo,
M., Coordinacin de polticas macroeconmicas en el MERCOsuR, Mxico, Siglo XXi,
f. (ed.),
2001.

Kouparitsas, M., Understanding U.S. regional cyclical comovement: How important

are spillovers and common shocks?, Economic Perspectives, federal reserve Bank
of Chicago, issue Q iV, 2002, pp. 30-41. fanelli, J. M. y M. Gonzlez rozada,Business
Cycles and Macroeconomic Policy
Coordination in MerCoSUr en Lorenzo, f. (ed.), Fundamentos para la cooperacin
macroeconmica en el MERCOsuR, Mxico, Siglo XXi, 2006. fanelli, J. M., Espacio
fscal para el crecimiento en el MERCOsuR, ed. red MerCoSUr,
2009a. MerCoSUr: integracin y profundizacin de los mercados
fnancieros, en
fanelli (ed.), MERCOsuR: integracin y profundizacin de los mercados fnancieros,
red MerCoSUr, 2009b. Macroeconomic Volatility, Institutions and Financial
Architectures, Londres,
Palgrave McMillan, 2008. introduccin en fanelli, J. M., Coordinacin de
polticas macroeconmicas en el
MERCOsuR, Mxico, Siglo XXi, 2001. fondo Latinoamericano de Administracin de
reservas, Estados Financieros, 2004. Lorenzo, f.; Aboal, D. y A. Badagin, Cooperacin
monetaria en el MerCoSUr:
Aportes de un modelo simplifcado en Lorenzo, f. (ed.), Fundamentos para la
cooperacin macroeconmica en el MERCOsuR, Mxico, Siglo XXi, 2006. Luporini, V y
A. Licha, espacio fscal para el crecimiento en Brasil en fanelli, J. M.
(ed.), Espacio fscal para el crecimiento en el MERCOsuR, ed. red MerCoSUr, 2009.
Machinea, J. L. y D. Titelman, external Shocks: How can regional fnancial institutions
help to reduce the volatility of Latin American economies?, Paper preparado para
la XXiii reunion tcnica del G24, Singapur, septiembre 2006. ocampo, J. A., La
cooperacin fnanciera regional: experiencias y desafos en
ocampo, J. A. (comp.), Cooperacin fnanciera regional, Libros CePAL, N. 91,
Santiago, 2006. ocampo, J. A. y M. Parra, Te Dual Divergence: Growth Successes
and Collapses in
the Developing World since 1980, DeSA working paper N. 24, 2006. Pires de Souza,
f. e.; Cardim de Carvalho, f. J. y C. r. Hof, Sistema fnanceiro
e integrao internacional: Brasil en fanelli (ed.), MERCOsuR: integracin y
profundizacin de los mercados fnancieros, ed. red MerCoSUr, 2008.

103

 Parlamento do MERCOSUL Consolidago e

______________desenvolvimento de suas competncias1
Mara Claudia Drummond

Maria Claudia Drummond

Doutora em Histria das
relaes internacionais pela
Universidade de Braslia,
Consultora Legislativa do Senado
federal do Brasil para MerCoSUL
e Pesquisadora Associada do
instituto de Cincia Poltica da
Universidade de Braslia.

Antes de mais nada, oportuno relembrar em que

estgio de desenvolvimento se encontra-va a
dimenso parlamentar do MerCoSUL, ento
consubstanciada na Comisso Parlamentar
Conjunta, quando, pela primeira vez, aventada
pelos Presidentes Lula e Duhalde, a
possibilidade de criao de um parlamento para
o bloco. Apesar das difculdades que en-contrava
para conformar o seu oramento e at mesmo
para se reunir, a Comisso Parlamentar
Conjunta havia logrado atrair a aten-o da
Unio europia, por intermdio do Parlamento
europeu, com quem vinha man-tendo uma
colaborao tcnica que inclua o intercmbio
de visitas de parlamentares e um programa de
treinamento para tcnicos. importante,
portanto, reconhecer que na-quele momento a
dimenso parlamentar do MerCoSUL j tendia
ao seu aprofundamen-to, em grande parte em
virtude de um verda-deiro processo de
aprendizado resultante da cooperao com o
bloco europeu.

Palestra, anotada, proferida no Seminrio para la elaboracin de una propuesta de

reforma institucional del MerCoSUr organizado pelo Centro de formacin para la
integracin regional (Cefir), em Montevidu, em 4 e 5 dezembro, 2008.

105

A cooperago MERCOSUR - Unio Europia: aportes para o

aprofundamento da dimenso parlamentar do MERCOSUL
No seria demais afrmar que sem os aportes, feitos pelo primeiro convnio
patrocinado pela Unio Europia ao desenvolvimento da Comisso Parlamentar
Conjunta (CPC), difcilmente a dimenso parlamentar do MERCOSUL teria
avanado ao estgio da constituico de um parlamento.
Entre os importantes avanos que a Comisso Parlamentar Conjunta logrou
alcanar como resultado do primeiro convnio com a Unio Europia,
poderamos destacar:
A criaco da Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente na cidade
de Montevidu: condico imposta pelo Convnio para a sua implementaco,
foi importante na medida em que a Comisso Parlamentar Conjunta passou,
por assim dizer, a fgurar no mapa fsico do MERCOSUL. Sua localizaco
no Edifcio MERCOSUL, em Montevidu, permitiu o estabelecimento de
cais de comunicaco geis entre a CPC e a Secretaria Administrativa do
MERCOSUL (SAM), bem como entre a CPC e outros rgos da estrutura
institucional do bloco.
Realizao de diagnstico das debilidades institucionais e operacionais da
Comisso Parlamentar Conjunta: consultores enviados pela Unio Europia,
especialmente para esse fm, elaboraram estudos e relatnos acerca do
funcionamento da Comisso. Nesse sentido, citara o Relatrio Hontebeyrie
(elaborado pelo consultor Pierre Hontebeyrie), que apontou com maestra e
perspiccia as muitas falhas estruturais e operacionais de que padecia a
Comisso.
Capacitaco e promoco de dilogo entre os funcionrios das Seces Nacionais da Comisso Parlamentar Conjunta: por meio de cursos e seminarios, foi estimulada a interaco e cooperaco entre as seces nacionais, da
resultando o primeiro levantamento, pela CPC, do estado da incorporaco
das normas MERCOSUL aos ordenamentos jurdicos dos Estados Partes.
Mecanismo da consulta parlamentar: fnalmente, foi tambm por
intermdio do Convnio que o Professor Ricardo Alonso,2 na qualida-de de
consultor contratado pela Unio Europia, sugere a assinatura de um
Acord Interinstitucional entre o Conselho do Mercado Comum
2 Ricardo Alonso Professor de Direito Internacional Pblico na Universidade Complutense, em
Madrid.

106

e a Comisso Parlamentar Conjunta, com vistas criao de mecanismo pelo qual a Comisso seria consultada pelo Conselho, sempre que
este estivesse negociando uma norma MerCoSUL, cuja incorporao
aos ordenamentos jurdicos internos demandasse a sua aprovao pelos
congressos nacionais dos estados Partes. Mencione-se, nesse contexto,
o trabalho incansvel desenvolvido pelo ento Secretrio Parlamentar
oscar Casal, no sentido de construir o consenso entre as sees nacionais com vistas assinatura do Acordo interinstitucional.
surge, entre os governos, a vontade poltica de criar o
Parlamento do mercosuL

As eleies de Lula para Presidente da repblica federativa do Brasil,

em outubro de 2002, e de Nstor Kirchner para Presidente da repblica
Argentina, em abril de 2003, dariam origem a uma conjuno de fatores
favorveis parlamentarizao do MerCoSUL.
Assim, por ocasio de encontro em Braslia, em 11 de junho de 2003,
em Comunicado imprensa, os Presidentes Assinalaram a necessidade
de avanar na constituio do Parlamento do MerCoSUL, eleito por voto
direto (...) para o que instruram suas Chancelarias a coordenar-se com
as respectivas sees nacionais da Comisso Parlamentar Conjunta a fm
de considerar a questo.3
Pouco depois, em Assuno, em 18 de junho de 2003, a vontade poltica de criao do Parlamento do MerCoSUL foi reiterada, agora em nvel
quadripartite, por meio de Comunicado Conjunto dos Presidentes dos
quatro pases do MerCoSUL, emitido por ocasio da XXiV reunio do
Conselho do Mercado Comum.
Novamente os Presidentes fzeram referncia ao Parlamento do
MerCoSUL, em agosto de 2003, em Assuno, quando, pela primeira vez,
solicitaram Comisso Parlamentar Conjunta que apresentasse um projeto de Parlamento por ocasio da reunio extraordinria do Conselho do
Mercado Comum, que se realizaria em outubro. 4

4
5

Comunicado Conjunto imprensa dos Presidentes da repblica federativa do Brasil, Luiz

incio Lula da Silva, e da repblica Argentina, Nestor Kirchner, em Braslia, 11 de jun-ho de
2003. Vase fundacin Konrad Adenauer, Comisin Parlamentaria Conjunta del MerCoSUr,
Hacia el Parlamento del MERCOsuR, Montevidu, 2004.
Vase Comunicado Conjunto de los Presidentes de los estados Parte del MerCoSUr,
Assuno, 15/08/2003, disponvel em <http://www.MerCoSUr.org.uy/>. Acesso em 11 jan.
2009.

107

No seio da Comisso, contudo, as posies no eram coincidentes. Alguns

parlamentares, que estimavam que a idia de um Parlamento do MerCoSUL
atentava contra a soberania dos estados Partes, adotaram posio favorvel ao
fortalecimento da Comisso, em detrimento de um parlamento.
o novo impulso que os governos do Brasil e da Argentina desejavam
dar idia do Parlamento do MerCoSUL materializou-se no Programa de
Trabalho do MerCoSUL 2004-2006, aprovado pelo Conselho do Mercado
Comum em Montevidu, em 15 e 16 de dezembro de 2003. luz do item
3.1 - Parlamento do MerCoSUL, o Conselho decidiu solicitar CPC a elaborao de proposta concernente criao do Parlamento do MerCoSUL e
considerou, como uma primeira etapa, o Acordo interinstitucional subscrito
pelo Conselho do Mercado Comum e a Comisso Parlamentar Conjunta.5
em maro de 2005, Tabar Vzquez assume o governo da repblica
do Uruguai liderando o partido frente Amplio, e seu apoio vigoroso
idia da criao do Parlamento do MerCoSUL impulsiona o projeto.
finalmente, em 08/12/2005, o Conselho do Mercado Comum aprova,
em Montevidu, por meio da Deciso 23/05, quase que sem alteraes, o
projeto do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL, inteiramente elaborado e negociado pela CPC.
Por qu um Parlamento do mercosuL? sua contribuio legitimidade
dos processos decisrios e segurana jurdica no bloco

embora, na percepo dos parlamentares, houvesse sido acertada a

deciso dos negociadores do MerCoSUL no sentido de s proceder ao
aprofundamento da estrutura institucional do bloco luz da experincia
acumulada, eles recordavam reiteradamente aos governos a importncia
da participao de parlamentos, empresrios, sindicatos e movimentos sociais no processo decisrio do MerCoSUL.6 em suma, havia grande preocupao, da parte dos parlamentares, em informar sociedade civil acerca
do processo de integrao, e foi nessa direo que se moveu a Comisso
Parlamentar Conjunta, por meio de repetidas recomendaes enviadas
ao Conselho do Mercado Comum.

6
7

108

MerCoSUr/XXVCMC/DeC.26/03. Disponvel em <http://www.MerCoSUr.org.uy/paginabienvenidaportugues.htm>. Acesso em 11 jan. 2009.

Vase discurso do Deputado Saturnino Dantti Aranda neste sentido, por ocasio da Sesso do
Congresso Argentino que aprovou o Tratado de Assuno, em 15/08/1991. Ver Sanguinetti,
Daniel roberto e Dominguez, Maria Teresa Moya,Informe de La Comisin Parlamentaria
Conjunta Del MERCOsuR. Buenos Aires: Honorable Congreso de la Nacin, Tomo i, 1993.

Ainda assim, ao se reunir pela primeira vez, o grupo de tcnicos e especialistas designados pela Comisso Parlamentar Conjunta para a elaborao
de um Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL se preocupou
em encontrar razes que justifcassem, aos olhos da sociedade civil, a existncia de um parlamento na estrutura institucional do MerCoSUL.
A pergunta que se fzeram foi: por que criar um Parlamento do
MerCoSUL?7 Particularmente em momento em que as instituies parlamentares padeciam de to profundo descrdito na regio, havia o temor de
que a iniciativa no fosse bem recebida pela sociedade civil e pelos rgos
da imprensa. Ademais, sabia-se que a um Parlamento do MerCoSUL no
poderia ser atribuda a competncia de legislar, em virtude da natureza
intergovernamental do bloco.
entretanto, concluiu-se tambm que a criao do Parlamento representaria passo decisivo para democratizar o processo de integrao, ao
conferir legitimidade s normas adotadas e possibilitar a sua pronta incorporao ao direito interno dos pases membros.
efetivamente, o mecanismo da consulta parlamentar, incorporado ao
Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL (Art. 4, inciso 12),8
adotado basicamente para permitir acelerar os trmites de internalizao

8
9

Pergunta lanada pelo Professor flix Pea, membro do GTAN - Grupo Tcnico de Alto
Nvel para a elaborao do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL, por ocasio
de sua primeira reunio.
Artigo 4 (...) 12.CoM o objetivo de acelerar os correspondentes procedimentos internos para a
entrada em vigor das normas nos estados Partes, o Parlamento elaborar pareceres sobre todos
os projetos de normas do MerCoSUL que requeiram aprovao legislativa em um ou vrios
estados Partes, em um prazo de noventa dias a contar da data da consulta. Tais projetos devero
ser enca-minhados ao Parlamento pelo rgo decisrio do MerCoSUL, antes de sua aprovao.
Se o projeto de norma do MerCoSUL for aprovado pelo rgo decisrio, de acordo CoM os
termos do parecer do Parlamento, a norma dever ser enviada pelo Poder executivo nacional ao
seu respectivo Parlamento, dentro do prazo de quarenta e cinco dias, contados a partir da sua
aprovao.
Nos casos em que a norma aprovada no estiver de acordo CoM o parecer do Parlamento, ou se
este no tiver se manifestado no prazo mencionado no primeiro pargrafo do presente literal a
mesma seguir o trmite ordinrio de incorporao.
os Parlamentos nacionais, segundo os procedimentos internos correspondentes, devero adotar
as medidas necessrias para a instrumentalizao ou criao de um procedimento preferencial
para a considerao das normas do MerCoSUL que tenham sido adotadas de acordo CoM os
termos do parecer do Parlamento mencionado no pargrafo anterior. o prazo mximo de
durao do procedimento previsto no pargrafo precedente, no exceder cento e oitenta dias
corridos, contados a partir do ingresso da norma no respectivo Parlamento nacional. (...)

10

das normas MerCoSUL aos ordenamentos jurdicos dos estados Partes,

poder tambm desempenhar vigoroso papel na publicidade e transparncia das matrias em negociao. Para formular o parecer que dever emitir,
ao Parlamento caber recolher informaes junto aos setores interessados
da sociedade civil e movimentos sociais, convidando a sua participao em
audincias pblicas e seminrios, que, por sua vez, devero contar com ampla divulgao. As contribuies trazidas por especialistas destes setores
podero servir tambm para aprimorar a qualidade tcnica das normas em
negociao.
o Parlamento zelaria, tambm, pela transparncia do processo de integrao ao receber relatrios da Presidncia Pro Tempore, conforme previsto no Art. 4, incisos 6 e 7, do seu Protocolo Constitutivo, ou ao efetuar
pedidos de informaes aos rgos decisrios do MerCoSUL, que devero
ser respondidos no prazo mximo de 180 dias, segundo dispe o inciso 4.
Assim, a resposta encontrada pelo grupo de trabalho encarregado da
redao do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL mostrou que este viria, na verdade, a sanar trs grandes debilidades do bloco:
a sofrvel qualidade tcnica de suas normas, a sua falta de legitimidade e
o baixo ndice de incorporao de tais normas aos ordenamentos jurdicos
internos dos estados Partes.
em primeiro lugar, ao permitir o debate prvio das normas do
MerCoSUL, o Parlamento daria ensejo ao seu aperfeioamento por meio
das sugestes provenientes dos setores envolvidos da sociedade civil. em
segundo, por se tratar de instncia de representao direta dos povos do
MerCoSUL, o Parlamento contribuiria para legitimar as normas adotadas
pelos rgos decisrios do bloco, conferindo-lhes, tambm, a segurana
jurdica e as previsibilidades necessrias. Todos esses fatores contribuiriam, por sua vez, para agilizar a incorporao dessas normas ao ordenamento jurdico dos respectivos estados Partes.
Temas da maior relevncia, em discusso no MerCoSUL, como o estatuto das Cooperativas do MerCoSUL, a estratgia MerCoSUL para o
Crescimento do emprego, as condies e formas de gesto e monitoramento do Aqfero Guarani, a harmonizao das legislaes dos pases membros
do MerCoSUL no que tange ao trabalho infantil, com base nas normas da
organizao internacional do Trabalho (oiT), passariam ao debate pblico
no Parlamento e contariam com a participao da cidadania.
Ao receber o Presidente Pro Tempore quando este assume as suas fun-

110

es para que apresente o seu programa e tambm quando sai, para que
relate os resultados de sua gesto, o Parlamento levaria ao pblico interessado uma viso de continuidade das iniciativas tomadas e aes realizadas
no mbito do bloco. o Parlamento serviria, portanto, de vnculo entre as
Presidncias Pro Tempore que se sucedem e contribuiria para dar maior
efetividade ao MerCoSUL.
Projetar para o resto do mundo a identidade do MerCoSUL outra das
contribuies que poderiam resultar da existncia de um Parlamento no
bloco. o MerCoSUL j dispe de instrumentos defnidores dos valores
que o norteiam, tais como o Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso
Democrtico no MerCoSUL e a Declarao do MerCoSUL como Zona
de Paz, ambos adotados em 1998.
o espao parlamentar poderia tambm, por meio do debate poltico,
antecipar eventuais confitos em formao entre os pases membros (ou
setores destes) e solucion-los, antes que acabassem por alcanar os mais
altos nveis hierrquicos, desencadeando a chamada diplomacia presidencial, que tanto vem desgastando a credibilidade do MerCoSUL. Temas
polmicos, muitos deles de ingente importncia para o bloco, poderiam e
deveriam ser debatidos no plenrio do Parlamento e de suas comisses,
sob pena de ser, o espao parlamentar do MerCoSUL, condenado mais
completa irrelevncia.
A esse respeito, foi eloqente o exemplo do confito entre Uruguai e
Argentina sobre a construo de fbricas de celulose na fronteira entre os
dois pases,9 cuja mera discusso, no mbito do Parlamento, encontrou, em
um primeiro momento, resistncias entre os parlamentares. estes, emulando as posies dos respectivos governos, alegavam tratar-se de questo
bilateral entre dois membros do bloco, ignorando que o fechamento de
passagens fronteirias no MerCoSUL certamente haveria de causar substancial impacto sobre o dia a dia das populaes.
Deveres de casa

o Parlamento do MerCoSUL representa avano substancial em relao Comisso Parlamentar Conjunta, criada pelo Tratado de Assuno.
Dispe de competncias que podero propiciar grande salto no que diz
respeito participao da cidadania no processo de integrao.
9

A controvrsia tornou-se conhecida como o confito das papeleras.

111

Porm, para que adquira visibilidade e poder de infuenciar os rumos do

MERCOSUL, evitando a rotina das meras declaracoes, o Parlamento dever
trabalhar com afnco para adotar os mecanismos necessrios consolidaco e ao
desempenho efetivo das competncias que lhe foram outorgadas.
Os processos de integraco implicam, no plano interno, a modifcaco de
instituicoes e de legislacoes nacionais. Veja-se, por exemplo, que os pases
membros da Unio Europia alteraram as respectivas constituicoes e adota-ram
novas leis para possibilitar a sua participaco no processo de integraco.
Da mesma forma, os seus parlamentos nacionais criaram comisses, antes
inexistentes, destinadas ao acompanhamento dos temas europeus, a exemplo do
Parlamento da Espanha (Comisso Mista para a Unio Europia), do
Parlamento Britnico (European Scrutiny Committee, da Casa dos Comuns), e
do Parlamento Italiano (Comisso para Polticas da Unio Europia, da
Cmara dos Deputados).
Tais reformas exigem, obviamente, o comprometimento de atores polticos
e sociais. So sumamente necessrias, porquanto contribuiro para a segurana
jurdica e a transparncia do processo, e possibilitaro que o Parlamento
desenvolva e aprofunde, efetivamente, as suas competncias. Caberia lembrar
as mais urgentes:
Implementaco da consulta parlamentar (Art. 4 inciso 12 do
Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL)

Essencial para que o Parlamento desempenhe funco efetiva na integraco,

a consulta parlamentar depende, para que funcione, da adoo de procedimento
preferencial e mais rpido, nos congressos nacionais de todos os pases do
bloco, para as normas que tenham sido frmadas pelo rgo decisrio do
MERCOSUL de acord com o parecer do Parlamento.
At agora, apenas o Parlamento brasileiro adotou procedimento especfco
para esse fm, conforme o disposto no art. 4 da Resoluo N. 1 de 2007, do
Congresso Nacional, que determina que as normas sujeitas a procedimento
preferencial sero apreciadas apenas pela Representaco Brasileira e pelos
Plenrios da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, reduzindo para trs
instncias, somente, a tramitao das normas MERCOSUL que tenham
resultado de um consenso entre o rgo decisrio e o Parlamento regional.
A omisso dos demais congressos nacionais do bloco, ao deixarem de ado-

112

tar dispositivo semelhante, constitu violaco ao disposto no prprio art. 4, inciso 12, do Protocolo Constitutivo e impedir o funcionamento daquela que a
mais importante competncia outorgada ao Parlamento do MERCOSUL, ao
facultar-lhe infuir no processo decisrio da integraco.
De outro lado, devero tambm ser elaboradas, em conjunto com o
Conselho do Mercado Comum, regras que regulamentem o procedimen-to da
consulta.
Adogo da representago cidad

Com 27 estados e urna populao de cerca de 189 milhes de habitantes, o

Brasil est representado no Parlamento do MERCOSUL por 18 parlamentares,
o mesmo nmero de legisladores que representam a populao de em torno de
3,3 milhes de habitantes, distribuda pelos 19 departamentos do Uruguai, o
menor pas do bloco.
Nesse sentido, ilustrativa a experincia do Parlamento Europeu, que,
dentre os parlamentos regionais, foi o que mais avanou no tocante aquisio
de novos poderes e ao aprofundamento de suas competncias. O Parlamento
Europeu jamis foi conformado por nmero igual de representantes por pas,10
tendo, os tratados fundadores, estipulado a repre-sentaco proporcional
(proporcionalidade atenuada) desde o incio da integrao europia. Dessa
maneira, o Parlamento frmou-se como legtimo representante dos povos das
comunidades.
Da a importncia de que seja implementado o critrio da represen-taco
cidad no Parlamento do MERCOSUL, estabelecido no Art. 5 e na
Disposico Transitria Segunda do Protocolo e aplicvel a partir da segunda
etapa da transio prevista por aquele ato internacional.11
A representao proporcional, ainda que atenuada e, portanto, simblica,
outorgar credibilidade ao Parlamento e estimular a atuaco de grupos
polticos transnacionais. S assim o Parlamento do MERCOSUL assumir as
caractersticas prprias a um rgo de representaco das po-

10 Vase Mara Claudia Drummond, A Democracia Desconstruda: o Dfcit Democrtico as

Relaces Internacionais e os Parlamentos da Integraco. Tese de doutorado apresentada no
Departamento de Historia da Universidade de Brasilia, julho de 2005, mimeo.
11 A Disposico Transitoria Segunda determina que: (...) O previsto no artigo 5, inciso 1,
relativo integraco do Parlamento de acord ao critrio de representaco cidad aplicvel a
partir da segunda etapa da transico, ser estabelecido por Deciso do Conselho do Mercado
Comum, por proposta do Parlamento adotada por maioria qualifcada. TAL Deciso dever ser
aprovada at 31 de dezembro de 2007.

113

pulaes da regio, com bancadas conformadas a partir de afnidades poltico-ideolgicas, e no com base na dimenso nacional. preciso que os
prprios Parlamentares do MerCoSUL compreendam que o mandato que
lhes foi atribudo, pelos parlamentos nacionais em um primeiro momento,
e posteriormente em virtude de eleio direta - no tem por objetivo a
representao dos estados Partes do MerCoSUL, mas sim das principais
foras polticas presentes no territrio geogrfco integrado.
A prpria lgica das negociaes internacionais j confere aos governos,
reunidos em outros foros da estrutura institucional do MerCoSUL, a prerrogativa de representarem os interesses nacionais de seus respectivos pases.
A integrao do Parlamento de acordo com o critrio da representao cidad deveria ter sido objeto de Deciso do Conselho do Mercado
Comum, por proposta do Parlamento, antes de 31 de dezembro de 2007
(Clusula Transitria Segunda do Protocolo Constitutivo do Parlamento
do MerCoSUL). Tramita no Parlamento proposta sobre a representao
cidad de autoria do Parlamentar brasileiro Dr. rosinha, que atribui 33
assentos Argentina, 75 ao Brasil, 18 ao Paraguai e ao Uruguai e 27
Venezuela (ver quadro abaixo). A proposta, no entanto, no chegou sequer
a ser debatida, em virtude da resistncia da bancada paraguaia. A defnio dos nmeros da representao cidad reveste-se de maior urgncia
para a Argentina, o Brasil12 e o Uruguai, tendo em vista a necessidade de
adoo, nesses pases, de lei especfca que determine e regule as eleies
diretas dos parlamentares do MerCoSUL.

12 Particularmente no Brasil, cujas eleicoes sero em 2010 e cuja Constituio veda qualquer
modifcaco na le eleitoral menos de um ano antes da realizaco das eleicoes (princpio da
anualidade).

114

Pases

Populao

Cadeiras

Brasil

189 744 752

75 (aprox.45.3%)

Argentina

39 531 000

Habitantes por
Parlamentar
2 529 930

33 (aprox.19.18%)

1 197 909

Paraguai

6 127 000

18 (aprox.10.47%)

340 388

Uruguai

3 340 000

18 (aprox.10.47%)

185 555

Venezuela

27 657 000

Total

266 399 752

27 (aprox.16.28%)

1 024 333

171

importante destacar que as eleies diretas e a proporcionalidade, ainda

que simblica, entre o nmero de assentos reservados a cada pas e as
populaes representadas, constituem elementos essenciais lgica interna da
representafo cidad.
Eleiges diretas

A adoo de legislao que possibilite a eleio direta dos membros do

Parlamento do MerCoSUL outro dever de casa a cargo dos parlamentos
nacionais. o Protocolo prev expressamente, em seu Art. 6, que os
Parlamentares do MerCoSUL sero eleitos por meio de sufrgio universal
direto, universal e secreto, sendo que o mecanismo de sua eleio ser regido
pelo previsto na legislao de cada estado Parte.
, portanto, indispensvel que os congressos nacionais dos estados Partes
incorporem esse aspecto respectiva legislao eleitoral. importante assinalar,
conforme j dito acima, que a elaborao de tal norma depende
fundamentalmente da implementao do estabelecido na Disposio Transitria
Segunda do Protocolo, a representao cidad, que defnir o nmero de
representantes por estado Parte.
nico pas membro a adotar regras para a implementao das eleies
diretas, com vistas s eleies gerais que se realizaram em 2008, o Paraguai
optou por incorporar sua legislao o nmero de representantes, por estado
Parte, previsto para vigorar durante a primeira etapa de transio (isto ,
dezoito).
As eleies diretas so indispensveis para garantir a efetiva parti-cipao e
engajamento dos parlamentares nos trabalhos do parlamento

115

regional e para assegurar a legitimidade de sua representao.13 Ademais, as campanhas eleitorais, que devem se desenrolar em todos os pases da regio com vistas eleio dos representantes no Parlamento do
MerCoSUL conferiro visibilidade ao bloco, ao proporcionar cidadania
o acesso informao e ao debate sobre os temas da integrao.
Grupos polticos

elemento indispensvel em assemblias de representao popular, equivalendo, no caso dos parlamentos regionais, a verdadeiros partidos polticos
de mbito transnacional, so os grupos polticos que permitem e at mesmo
estimulam uma viso de conjunto da regio. o foco move-se, ento, do nacional para o ideolgico, das populaes territorialmente delimitadas para os
setores da sociedade civil, representados em sua dimenso transfronteiria.
Um dos mais difceis desafos enfrentados pelo Parlamento do
MerCoSUL vem sendo o de construir, entre os prprios parlamentares, a
percepo de que o mandato a eles outorgado no o da representao
territorial, pelo qual estariam representando os prprios pases, ou tampouco a representao dos respectivos parlamentos nacionais. Se contrastarmos o art. 22 do Protocolo de ouro Preto com o art. 1 do Protocolo
Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL, concluiremos que os dois
textos no deixam qualquer dvida quanto natureza da representao
neles prevista. o Protocolo de ouro Preto explcito ao dispor que a
Comisso Parlamentar Conjunta representa os Parlamentos dos estados
Partes no mbito do MerCoSUL. Por outro lado, o Protocolo Constitutivo do Parlamento defne os povos dos estados Partes do MerCoSUL
como os entes representados pela assemblia.
Ao se perceberem como meros portadores de mandato para a representao do respectivo pas, os parlamentares limitam, sem se darem conta, o
seu prprio poder e raio de ao, atuando como se fossem diplomatas portadores de instrues a serem cumpridas. Da a importncia do art. 9 do
13 A respeito das difculdades acarretadas pelo duplo mandato, vase Corciulo, Maria Sofa e
Guerrieri, Sandro. Te frst Italian Delegation to the Parliamentary Assembly of the European
Coal and steel Community (1952-1954). Comunicao apresentada por ocasio da 53
Conferncia da Comisso internacional de Histria das instituies representativas e
Parlamentares, Barcelona, 3-7 de setembro de 2003, mimeo. os autores descrevem as difculdades enfrentadas pelos representantes, designados pelo Parlamento da itlia, para atuar na
Assemblia da CeCA, localizada em Luxemburgo, dada a precariedade dos meios de transporte
poca e ao mesmo tempo desempenhar as suas funes parlamentares em roma.

116

Protocolo Constitutivo do Parlamento, que veda o mandato imperativo,

ao estipular que os membros do Parlamento no estaro sujeitos a mandato
imperativo e atuaro com independncia no exerccio de suas funes.
Mecanismo de interlocuo entre o parlamento regional e os
parlamentos nacionais

importante assinalar que o Parlamento do MerCoSUL logrou, ao

longo de seus primeiros meses de funcionamento, elaborar e aprovar o
seu regimento interno (agosto de 2007). Com 173 artigos, o documento
exigiu exaustivas negociaes e difceis consensos, tendo em vista a diversidade das culturas parlamentares que se faziam presentes.
Mesmo assim, h ainda aspectos a serem aprimorados, podendo-se
sugerir, entre outras iniciativas, a adoo de mecanismo de interlocuo
entre o Parlamento do MerCoSUL e os parlamentos nacionais. foi possvel registrar, ao longo desses primeiros meses de funcionamento, a vontade, reiteradamente manifestada pelos Parlamentares do MerCoSUL, de
dirigirem-se aos congressos nacionais dos estados Partes, em geral para
solicitar a agilizao da aprovao desta ou daquela norma MerCoSUL.
Ao no prever mecanismo especfco salvo os anteprojetos de norma para a interlocuo entre o parlamento regional e os congressos
nacionais, o regimento faz com que os parlamentares tenham que se dirigir aos seus prprios parlamentos de origem por meio de declaraes,
que confguram instrumentos genricos, voltados para o pblico em geral.
Seria importante a criao de instrumento especfco de dilogo entre os
rgos parlamentares nacionais e o regional.
esse instrumento tornar-se-, efetivamente, imprescindvel a partir do
momento em que todas as bancadas nacionais j tiverem sido eleitas pelo
voto direto. Cumpre evitar o isolamento do Parlamento do MerCoSUL em
relao aos congressos nacionais, o que acabaria por comprometer a efccia
do mecanismo da consulta parlamentar quanto contribuio que esta
haveria de dar para conferir celeridade tramitao legislativa das normas
MerCoSUL, e, em conseqncia, para incrementar a segurana jurdica do
bloco. o exemplo do que fzeram muitos dos parlamentos da europa, caberia aos congressos nacionais criar um foro que poderia ser uma Comisso do
MerCoSUL, de preferncia conformada por parlamentares das duas Casas
(com exceo da Venezuela, todos os atuais estados Partes do MerCoSUL
adotam o regime bicameral), que se reunisse pelo menos semestralmente

117

com o Parlamento do MERCOSUL. A par disso, as bancadas nacionais deveriam reunir-se pelo menos urna vez ao ms, aps as sesses do Parlamento,
com a Comisso do MERCOSUL do respectivo congresso nacional ou seus
representantes para troca de informaces e articulaco de posices. Da
mesma forma, tais reunies devero dar-se tambm, na esfera nacional, no
mbito dos partidos e dos grupos polticos.
Em suma, cabe s lideranas polticas nacionais terem em vista que a
integrao deve estar unida agenda legislativa. Urna gil articulaco entre o
parlamento regional e os parlamentos nacionais, com reunies peridicas de
seus membros e at mesmo de suas autoridades, ser importante para lograr
consensos no tocante insero, as agendas legislativas dos Estados Partes,
nao s de anteprojetos que podero ser produzidos pelo Parlamento do
MERCOSUL (art. 4, inciso 14 do Protocolo Constitutivo), voltados
harmonizaco das legislaces nacionais, como tambm das normas
MERCOSUL que requeiram aprovao legislativa e que tenham sido objeto da
consulta parlamentar.
Eleigo do Presidente

Um dos importantes aspectos a distinguir o Parlamento dos demais rgos

do MERCOSUL particularmente dos foros governamentais e a conferirlhe feio de assemblia de representaco popular a eleico do Presidente por
seus pares, para mandato de dois anos.
poca da redaco e negociaco do Protocolo Constitutivo do Parlamento,
no logrou o GTAN inserir dispositivo nesse sentido, visto que alguns pases
apegavam-se a viso centrada no rodzio da Presidncia Pro Tempore entre os
Estados Partes, com base no princpio da igualdade dos Estados, do direito
internacional clssico, ignorando o fato de que o que se criava naquele
momento era um rgo parlamentar de integraco regido, portante, pela
lgica integracionista e por normas especfcas do direito da integraco.
A lacuna foi corrigida pelo Regiment Interno, que, em seu art. 44 e
seguintes, descreveu com minucias a forma de eleico do Presidente e VicePresidentes do Parlamento. Entretanto, no momento de sua discus-so e
aprovaco, os mesmos setores que haviam anteriormente repudiado as eleices
do Presidente e Vice-Presidentes por seus pares, para mandato de dois anos,
propuseram que, durante a Primeira Etapa de Transico, se atrelasse o cargo de
Presidente Presidncia Pro Tempore do MERCOSUL (Disposices
Transitrias e Finis, art. 169).

118

Ora, a prpria atuao das diversas presidncias do Conselho do Mercado

Comum, limitadas pelo exguo perodo do mandato de seis meses, demasiado
curto para que possa apresentar resultados, j comprovou a inconvenincia
dessa soluo. Ademis, a eleio de um membro do Parlamento para
Presidente, independentemente de nacionalidade, para mandato de dois anos,
conferira nova dimenso ao rgo parlamentar no contexto do MERCOSUL,
ao reforar a sua natureza de assemblia representativa dos povos14 da regio,
afastando-se das caractersticas prprias a urna assemblia de Estados. E o
mais importante, o processo eleitoral favorecera a formao de grupos
polticos no Parlamento.
Avaliago dos resultados at aqui alcanzados
Aps dois anos de funcionamento, o Parlamento do MERCOSUL no
deixou de apresentar progressos. Um dos mais cruciais foi a aprovao de seu
Regiment Interno, em 6 de agosto de 2007.
Nesse contexto, foi fundamental a atuaco do Parlamentar do MERCOSUL,
Dr. Rosinha, como relator do projeto do Regiment e, posteriormente, ao
exercer a Presidncia Pro Tempore brasileira (julho de 2008 a fevereiro de
2009). Ao dirigir as sesses, o Parlamentar buscou orientar-se estritamente
pelos dispositivos regimentis, adotando o hbito de anunciar e, por vezes, 1er
em voz alta o artigo em que baseava as suas decises. Tal procedimento,
segundo o testemunho de muitos dos demais membros do Parlamento, na
ocasio da despedida daquele Parlamentar da Presidncia Pro Tempore (IV
Sesso Extraordinria do Parlamento do MERCOSUL, em Montevidu, em 18
de dezembro de 2008),15 fez com que os preceitos regimentis passassem a ser
mais conhecidos dos prprios parlamentares, que, pouco a pouco, ganharam o
hbito de consult-los e de guiar-se por eles.16
No que diz respeito ao debate de temas considerados sensveis, importante
destacar que, a partir da constituico das comisses temticas do Parlamento,
tais questes passaram a ser objeto de discusso. A contro-

12 Vase

o art. 1 do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MerCoSUL: Constituir o

Parlamento do MerCoSUL, doravante o Parlamento, como rgo de representao de seus povos (...)
13 Segundo o Art. 109 do regimento do Parlamento, conjugado ao Art. 45, a primeira sesso do
terceiro subperodo parlamentar preparatria e presidida pelo Parlamentar mais ido-so.
16 Vase notas taquigrfcas das sesses do Parlamento em <http://www.parlamentodelmercosur.org/index1.asp#>. Acesso em 11 jan. 2009.

11

vrsia das papeleras, por exemplo, foi includa na agenda da Comisso de

Desenvolvimento regional Sustentvel, ordenamento Territorial, Habitao, Sade, Meio Ambiente e Turismo, havendo a Comisso realizado,
em 27 de novembro de 2008, visita fbrica de celulose Botnia, no Departamento de rio Negro, Uruguai, para que os parlamentares pudessem
conhecer de perto os vrios aspectos do confito.17 Tambm a questo de
itaipu, outro tema sensvel no MerCoSUL, at hoje tratado apenas no mbito da agenda bilateral Brasil-Paraguai, foi objeto de audincias pblicas,
primeiramente no mbito da Comisso de infra-estrutura, Transportes,
recursos energticos, Agricultura, Pecuria e Pesca e posteriormente no
Plenrio do Parlamento.18
outro avano digno de nota deu-se nas votaes de matrias polmicas, onde o vis ideolgico vem se sobrepondo ao aspecto da nacionalidade, verifcando-se um quadro onde setores de direita e centro-direita da
delegao brasileira, por exemplo, acompanharam a posio de parlamentares uruguaios, tambm da direita, em oposio a outros membros
das respectivas bancadas nacionais. Pode-se observar que tais debates estimulam o agrupamento dos parlamentares por posies polticas. exemplo disto foi o debate e votao ocorridos na Xiii Sesso ordinria do
Parlamento, realizada em 05 de setembro de 2008, quando foi colocado
em votao projeto de Declarao de autoria dos parlamentares Srgio
Zambiasi (PTB-rS, Brasil) e ruperto Godoy (frente para la Victoria-PJ,
Argentina) concernente grave crise poltica na Bolvia, ao qual havia
sido agregado, como resultado de acordo poltico, um artigo fnal, que rechaava o processo de militarizao da regio por tropas estrangeiras, 19
em referncia no apenas reativao da 4 frota dos estados Unidos da
Amrica, mas tambm particularmente ao anncio feito pelo Presidente
Hugo Chvez sobre uma visita da frota russa Venezuela para manobras
militares conjuntas. Ao abrigo do art. 155 do regimento interno, foi apresentado requerimento para a votao em separado do art. 5, assinado por
parlamentares dos quatro pases, porm com forte presena da chamada
Bancada dos Partidos Progressistas, grupo poltico ainda no registra-

14 Vase

o Boletim de Notcias do Parlamento do MerCoSUL, editado pela Secretaria de

Comunicao Social do Parlamento do MerCoSUL, 28 e 29 de novembro de 2008. Distribudo
por e-mail.
15 em 29 de novembro de 2008. Ver idem, op. cit.
16 Vase em <http://www.parlamentodelmercosur.org/index1.asp#>. Acesso em 9 jan. 2009.

120

do como tal, mas que se rene antes de cada sesso do Parlamento para
articular posicoes.20 O resultado fnal, que acabou por excluir o art. 5 o do texto
da Declaraco, mostrou os integrantes das distintas representacoes nacionais
votando de forma diferenciada.21
No tocante ao papel do Parlamento como canal poltico de participa-co da
sociedade civil na integrao, cabe destacar a realizao de audincias pblicas
por iniciativa das Comisses, que trazem ao debate principalmente temas afetos
aos aspectos sociais da integrao. Entre eles, a Declaraco Scio-Laboral do
MERCOSUL (audincia pblica realizada por iniciativa da Comisso de
Trabalho, Polticas de Emprego, Segurida-de Social e Economa Social, em 28
de novembro de 2008) e o seminrio As Cooperativas, instrumentos para
construir integrao. Harmonizaco legal, o Estatuto Cooperativo e a
Recomendaco 193 da OIT, organizado pela mesma comisso, em
colaborao com a Reunio Especializada de Cooperativas do MERCOSUL
ocorrida em 18 de dezembro de 2008, no mbito da IV Sesso Extraordinria
do Parlamento do MERCOSUL.
Considerages fnis
A constituico do Parlamento do MERCOSUL abre enormes possibili-dades
para o aprofundamento do bloco e para a participaco da cidadania na
elaborao das normas da integrao. Confgura, sem dvida alguma, grande
salto em direco ao futuro.
Para a elaboraco do Protocolo que o criou, a Comisso Parlamentar
Conjunta contou com o apoio decidido de organizacoes no-governa-mentais22
e dos parlamentos nacionais, o que o legitima como real conquista da
cidadania.
Ao Parlamento caber, sobretodo a partir do momento em que se logre
instituir, em seu mbito, partidos polticos em nvel transnacional (os chamados
grupos polticos), construir urna viso regional da integraco, que
transcenda os interesses meramente nacionais.

17 fazem parte da referida bancada, entre outros, os Parlamentares Carlos raimundi e Mariano
West (Argentina), Alosio Mercadante e Dr. rosinha (Brasil), ricardo Canese e Hector
Lacognata (Paraguai), roberto Conde e Juan Dominguez (Uruguai).
18 Argentina: 10 votos pela excluso, um contra, 1 absteno; Brasil: 3 pela excluso, 2 contra;
2 abstenes; Paraguai: 2 pela excluso, 11 contra, 1 absteno; Uruguai: 6 pela excluso,
nenhum contra, sendo, entretanto, que o autor da proposta do art. 5 , o Parlamentar uru-guaio
Pablo iturralde, no momento da votao havia se retirado do Plenrio.
19 Como a fundao friedrich ebert.

121

Ademais, para que o Parlamento funcione, preciso que os movimentos sociais, os diferentes setores da sociedade civil e as organizaes governamentais o percebam como efetivo espao de demanda e de debate.
Nesse sentido, fundamental que se facilite e estimule a presena dos
meios de comunicao nas sesses plenrias e comisses. estes se sentiro
naturalmente atrados cobertura dos trabalhos parlamentares, medida
que no espao parlamentar se fzerem presentes os grandes temas da integrao ainda que confituosos e polmicos.23
Ao Parlamento caberia, tambm, no apenas abordar resolutamente a
questo das assimetrias entre os estados Partes, mas tambm exercer funo
de controle e fscalizao sobre a utilizao do fundo para a Convergncia
estrutural e fortalecimento institucional do MerCoSUL (foCeM), criado
pela Deciso N.18/05 do Conselho do Mercado Comum.
Para dar efetivo cumprimento s suas competncias, o Parlamento dever trabalhar em estreita articulao com foros e reunies especializadas
da estrutura institucional do MerCoSUL. Muitos deles, criados por Deciso do Conselho do Mercado Comum, tm forte capilaridade, em alguns casos, e interface com a sociedade civil, em outros. entre eles, o foro
Consultivo econmico-Social; o foro Consultivo de Municpios, estados
federados, Provncias e Departamentos do MerCoSUL; a reunio especializada da Mulher; a reunio especializada de Cooperativas; o Projeto
Somos MerCoSUL. Ademais, a colaborao entre o Parlamento e organizaes no-governamentais, como o observatrio de Polticas Pblicas
de Direitos Humanos do MerCoSUL ser de extrema importncia, tendo
em vista a competncia, a ele atribuda, de elaborar relatrio anual sobre a
situao dos direitos humanos nos estados Partes.
Por ltimo, importante lembrar que o descumprimento dos preceitos estipulados no Protocolo Constitutivo do Parlamento do
MerCoSUL constitui, a partir da sua entrada em vigor, violao de norma do
MerCoSUL, passvel, portanto, de reclamao por qualquer um dos estados
Partes perante o Tribunal Permanente de reviso (art. 1 do Protocolo de
olivos). Ao prprio Parlamento facultado, conforme estipula o art. 13 do
Protocolo Constitutivo, solicitar opinies consultivas ao Tribunal, que po23 Nesse contexto importante registrar a presena, em todas as sesses do Parlamento, da equipe
dos meios de comunicao do Senado e da Cmara dos Deputados do Brasil. Ver, por exemplo,
notcias
da
Agncia
Senado,
em
<http://www.senado.gov.br/comunica/agencia/mercosul/default.htm>. Acesso em 11 jan. 2009.

122

dero versar sobre a falta de cumprimento dos mandatos contidos no Protocolo, como a adoo de tratamento preferencial pelos parlamentos nacionais
para as normas MerCoSUL que tenham resultado de consenso entre o Parlamento e o rgo decisrio do bloco, legislao estipulando as regras para
as eleies diretas dos parlamentares bem como a representao cidad.
os governos dos pases membros deixaram registro, no Comunicado Conjunto que emergiu da XXXVi Cpula de Chefes de estado do MerCoSUL,
de 16 de dezembro de 2008, da ateno com que acompanham as aes
(ou omisses) do Parlamento, ao fazerem referncia, em seu ponto n. 25,
ao (...) compromisso assumido pelo Parlamento de apresentar, at 30 de
junho de 2009, uma proposta sobre o critrio de representao cidad previsto no Protocolo Constitutivo, condio para que alguns estados-Partes
realizem eleies diretas de parlamentares do MerCoSUL, de acordo com
os respectivos sistemas eleitorais. 24

24 Vase em <http://www.mercosur.org.uy>. Acesso em 11 jan. 2009.

123

 La cuestin local en el mercosur.

estado de situacin, desafos
y temas para una nueva agenda
Abel Oroo

Abel Oroo es Licenciado en Ciencia

Poltica por la Universidad de la
repblica. Maestra en Ciencia Poltica,
por la Universidad de la repblica.
Secretario ejecutivo del rea de
Descentralizacin y Participacin y
responsable de la Unidad de Gestin de
Centros Cvicos de la intendencia
Municipal de Canelones.

La cuestin local, que estuvo totalmente

ausente en la creacin del MerCoSUr, ha
ido adquiriendo relevancia y protagonismo
signifcativo en los ltimos quince aos,
tanto por incidencia de factores globales,
como por la propia iniciativa de los actores
subnacionales. el presente trabajo analiza,
en dicho contexto, el desarrollo del tema en
el mbito regional, con sus luces y sus
sombras. Al mismo tiempo, identifca las
principales difcultades institucionales, los
desafos pendientes y propone temas para la
construccin de una nueva agenda al
respecto.
Introduccin

en el contexto de debilitamiento de los

estados nacionales, como consecuencia de
los procesos de globalizacin que se
desarrollaron vertiginosamente en el ltimo
cuarto del siglo XX, los gobiernos de
cercanas fueron adquiriendo una presencia
signifcativa, tanto en el mbito de cada pas,
como en trminos internacionales.
125

Se constata un proceso de revalorizacin de los gobiernos locales en

Amrica Latina, identifcados como mbitos especfcos para los diversos
aprendizajes, sociales y polticos, que implica la reformulacin de las
polticas implementadas histricamente en la regin. en este sentido, las
nuevas polticas deben ser concebidas con la participacin de los gobiernos subnacionales, en tanto ms cercanos a la gente, con incidencia en el
diseo, implementacin y evaluacin de los involucrados y con la participacin de la sociedad civil organizada. (Ziccardi, 2006; Gallicchio y Prez
Antn, 2002)
Las atribuciones de los municipios se limitan, en general, a la conservacin de su patrimonio de plazas y calles locales, iluminacin y recoleccin de residuos slidos, sin otras atribuciones en polticas sociales. La
aplicacin de polticas neoliberales llev a que la accin social del estado
se reestructurara profundamente y se generaran signifcativos efectos negativos en la sociedad. Si bien en sus orgenes las polticas sociales fueron competencia exclusiva del gobierno nacional, su operacin se ha ido
traspasando de derecho o de hecho a los gobiernos subnacionales
(estatales, provinciales, departamentales o municipales, segn el pas), lo
que ha confgurado un impulso a la descentralizacin de las funciones
gubernamentales.
Los procesos de descentralizacin han ido aumentando, de hecho, las
responsabilidades de los gobiernos subnacionales con frecuencia sin la
contrapartida de mayores recursos, aunque no tanto en educacin primaria como en salud bsica o en el gerenciamiento de programas asistenciales. en ese marco se perfla una forma de descentralizacin neoliberal y conservadora que busca, desde esta perspectiva, impermeabilizar
al gobierno de las demandas de la sociedad, distanciando la ejecucin de
las instancias decisorias, hacindolas ms opacas, o interponiendo fltros
tcnicos o tecnocrticos, con actores sin responsabilidad electoral ante la
ciudadana. Se trata de procesos en los que la participacin se concibe desde mbitos en donde se es esencialmente desigual, como la participacin
en calidad de usuarios o de clientes.
Simultneamente, tambin se han generado procesos de descentralizacin progresista, en los que se busca acercar el gobierno a la gente, para
propiciar la participacin desde mbitos donde los actores son esencialmente iguales, en tanto ciudadanos o vecinos. en forma paradjica, desde
ambas perspectivas, con los procesos de globalizacin se produce una re-

126

valorizacin del papel de los gobiernos locales en el diseo e implementacin de las polticas pblicas, en particular las polticas sociales. (Castells,
M., 1997; Bodemer, Coraggio y Ziccardi, 1999) en el mbito regional,
estos procesos generaron incentivos para que los gobiernos subnacionales
buscaran incidir en la construccin de la integracin, aportando la perspectiva especialmente desde las ciudades, a un MerCoSUr que, desde su
origen, haba excluido la dimensin local. estas actividades dieron lugar a
la construccin de la red Mercociudades, en carcter de mbito de articulacin de la perspectiva subnacional regional, con la expresa intencin de
incidir en la agenda e, incluso, en la institucionalidad del MerCoSUr.
Brugu y Gom (1998) sealan que el principal desafo actual de las
polticas sociales consiste en la construccin de una agenda compleja en
el mbito de los gobiernos locales, que debe abordar por lo menos tres
aspectos:
a. polticas de ordenamiento territorial y acondicionamiento urbano (vi
vienda, saneamiento, espacios pblicos);
b. polticas de bienestar social (salud, educacin, alimentacin);
c. polticas de promocin econmica local (contribucin a la reactivacin
econmica local, apoyo a actores econmicos Pymes, pequeos pro
ductores rurales, artesanos, empleo productivo).
esto signifca implementar acciones pblicas, desde lo local, lo que
implica pasar de una agenda simple a una compleja y, por lo tanto, procesar un rediseo de las polticas sociales, en el sentido de crear nuevas
relaciones entre la esfera pblica local y la sociedad, sustentadas en nuevos
instrumentos de participacin personal, comunitaria y empresarial. en
particular en Amrica Latina, los gobiernos subnacionales enfrentan el
desafo de aplicar nuevas polticas sociales como polticas socioeconmicas, que se encarguen no solo de la gestin de medios de vida limitados,
sino tambin de la promocin del desarrollo humano sustentable y sostenible desde el mbito local.
No obstante, en el contexto de democratizacin poltica y fortalecimiento de la autonoma local latinoamericana y nacional, la mayora de
los gobiernos subnacionales tienen una agenda pblica sumamente simple
en materia de polticas sociales, que se limita a la provisin de bienes y
servicios bsicos, de infraestructura urbana y territorial (agua, drenaje, pavimentacin, residuos slidos) y, en menor medida, acciones de bienestar

127

social comunitario, la mayor parte de las veces de tipo de corte asistencialista (atencin a la niez, a la juventud, a los ancianos, a las mujeres). en
otros casos se han comenzado a elaborar agendas ms complejas, aunque
es frecuente que las polticas sociales del mbito local se limiten a ser polticas de atencin a la pobreza, a travs de las cuales, con escasos recursos,
se intenta hacer frente a las demandas ms urgentes que presentan los
sectores populares.
el control del gobierno central sobre el gasto social ha sido un componente fundamental del clientelismo poltico latinoamericano, confgurando un intercambio de bienes y servicios bsicos a los mayoritarios sectores
populares, con dineros pblicos, a cambio de votos o de adhesiones personales. (filgueira y filgueira, 1994; Albuquerque, 2006) en este contexto,
la mera alternancia partidaria en el control del gobierno no garantiza que
se modifque, en el corto plazo, este componente central de la cultura
poltica de la que suelen ser portadores tanto los polticos y los funcionarios, como los propios ciudadanos. Se confgura un crculo vicioso en el
que, por un lado, los gobiernos locales ostentan capacidades (fnancieras y
humanas) limitadas para asumir las funciones complementarias de diseo
y conduccin de las nuevas polticas sociales y, por otro lado, se habilita la
construccin de agendas pblicas locales demasiado simplifcadas, que referen con frecuencia solamente a la creacin de infraestructuras y dbiles
polticas comunitarias.
Por lo expuesto, aparece como imprescindible revisar el centralismo vigente para permitir que los gobiernos locales dispongan no solo de mayores
recursos sino de ms autonoma y, sobre todo, de mejores capacidades en
el ejercicio de la gestin local. Sin embargo, cabe sealar que en Amrica
Latina puede constatarse que en la gran mayora de los gobiernos locales
existe un dfcit institucional relacionado con los siguientes aspectos:
a. un diseo institucional que resulta de complicada adecuacin para
contemplar las nuevas vulnerabilidades;
b. limitaciones para la generacin de recursos propios y, por tanto, signifcativa dependencia de los aportes del gobierno central;
c. acceso prebendario a la funcin pblica, vinculado al intercambio de
favores polticos con dineros pblicos;
d. inadecuada califcacin de los funcionarios;
e. baja coordinacin institucional, que genera frecuentes superposicin
de acciones;
128

f. ausencia de instrumentos para la implementacin de polticas de promocin del desarrollo econmico local.
No obstante, la identifcacin de varias de estas falencias permiti, en
el contexto de proceso mercosuriano, que las principales ciudades de la
regin acordaran dar un paso de gran importancia, constituyendo la red
de Mercociudades para, de alguna manera, intentar romper este crculo
vicioso, incursionando en la agenda regional, levantando la mirada de sus
jurisdicciones especfcas y contribuyendo a enriquecer el diseo de polticas pblicas comunes. Los gobiernos subnacionales en Amrica Latina
provincias, departamentos, regiones y municipios tienen poca autonoma presupuestaria y, por eso mismo, escasas atribuciones en el diseo e
implementacin de las polticas pblicas. No obstante, es dable percibir un
incremento en su incidencia sobre estos temas, tanto por abandono de los
gobiernos centrales en la atencin a sectores en situacin de riesgo, como
por la asuncin de responsabilidades al respecto de diversos gobiernos subnacionales, sin perjuicio de sus competencias estrictamente establecidas.
Por otro lado, la difusin de concepciones de descentralizacin con
perspectiva neoliberal o con perspectiva progresista en los procesos de
globalizacin de las democracias modernas, termina imputando nuevos
desafos a los gobiernos locales en materia de polticas sociales que, por
defniciones ideolgicas de las elites o como respuesta ineludible a las demandas de la sociedad, de derecho o de hecho, deben ser afrontadas. Desde
la perspectiva del fnanciamiento de las polticas sociales, esto es, desde el
manejo del gasto social, resulta relevante el anlisis de las posibilidades de
obtencin de recursos fnancieros para los gobiernos subnacionales.
en los pases unitarios de Amrica Latina, como Uruguay y Paraguay,
las competencias de aplicacin tributaria propia por los gobiernos subnacionales son escasas; en el caso de los pases federados, como Brasil o
Argentina, existen mayores posibilidades aunque, de todas maneras,
limitadas. es frecuente observar que los presupuestos de los gobiernos
subnacionales son en extremo dependientes de las asignaciones que remite el gobierno central que, sin perjuicio de las autonomas establecidas
normativamente, afectan signifcativamente la capacidad de maniobra de
sus dignatarios. Como los gobiernos subnacionales americanos, no tenan
histricamente, atribuciones, estructuras ni experiencia en el diseo y ejecucin de polticas sociales; y como con frecuencia, la transferencia de
responsabilidades desde el gobierno central, no fue acompaada de recur12

sos fnancieros adicionales, varias de las experiencias de descentralizacin ms

recientes provocaron fragmentacin y desigualdad en la calidad de los nuevos
servicios prestados.
Los gobiernos locales constituyen, en este sentido, la dimensin de la administracin estatal que presenta, simultneamente, mayor proximidad a los
asuntos cotidianos de los pobladores y mayor comprensividad o diversidad en
los cursos de accin, desde el ngulo temtico. en el contexto mundial de
debilitamiento de los estados nacionales, los gobiernos locales, que pueden
practicar una poltica de cercanas, adquieren mayor relevancia tambin desde
el ngulo de la intensidad democrtica vigente en cada sociedad, ya que estos
permiten implementar no solo la participacin ciudadana, sino tambin el
control ms estrecho sobre los actos de gobierno.
en esta misma direccin argumentaba hace ms de doscientos aos Alexis
de Tocqueville, con la percepcin de que el gobierno local sera la mejor
escuela de la democracia al implicar, a travs de la participacin en los asuntos
locales, que el ciudadano asuma prcticamente sus derechos y
responsabilidades, y se familiarice con las reglas del juego democrtico,
contribuyendo a la construccin y consolidacin institucional. en este sentido,
es en el mbito local donde el ejercicio de la ciudadana tiene mayores
posibilidades de ser efectivo.
Para poder incidir desde el mbito de la ciudadana, esfera en la cual todos
son esencialmente iguales por defnicin, los gobiernos de cercanas, como
podran ser los gobiernos subnacionales en general y, con mayor nfasis, los
gobiernos municipales, tienen ventajas especfcas. Como para poder incidir en
las polticas siempre es necesario el manejo de informacin adecuada en tiempo
y forma, a esos efectos, algunas de las ventajas especfcas seran las siguientes:
a medida que el mbito ejecutivo se acerca a la gente, el volumen de
informacin se reduce, con lo que se facilita su manejo;
las fuentes de informacin tienen mayor accesibilidad, por lo que resulta
ms efcaz la obtencin de la misma;
los ciudadanos cuentan con un bagaje previo mayor sobre las cuestiones
ms prximas a su vida cotidiana, esto es, disponen de mayor informacin
previa, por ello pueden procesar mejor la informacin complementaria;
en la medida en que las cuestiones que son competencia de los go-

130

biernos departamentales afectan a los ciudadanos ms directamente, se

genera mayor inters en incidir sobre estas decisiones; todo lo anterior
facilita el seguimiento ms efcaz, efciente y efectivo
de la gestin gubernamental.
en la regin, los gobiernos locales tienen competencias restringidas,
limitadas bsicamente a la recoleccin y disposicin de residuos slidos, al
mantenimiento de caminera (con la excepcin de las rutas nacionales) y a la
iluminacin de calles y espacios pblicos (el A, B, C de la gestin, Alumbrado,
Basura y Caminera). No obstante, todos los gobiernos subnacionales destinan
una parte de los fondos presupuestales a polticas sociales, ya sea por
cuestiones ideolgicas, como respuesta a demandas recibidas desde la sociedad,
por percepcin de necesidades sociales o por clculo de rdito poltico
partidario. (oroo, 2004a y 2005) Las polticas sociales de los gobiernos
departamentales han estado atendiendo, en las ltimas dcadas, variadas
temticas a las que, en esta coyuntura, se les ha sumado la inquietud por la
perspectiva regional para permitir un adecuado intercambio de experiencias, un
fortalecimiento de las respectivas capacidades, as como una ms solvente
interaccin con los gobiernos centrales y, eventualmente, con interlocutores
extrazona.
es importante dar cuenta de la presencia, cada vez ms relevante, de las
intendencias en la vida cotidiana de los pobladores y que, aun al margen de
cambios institucionales formales, este crecimiento ha ganado terreno en el
imaginario colectivo nacional. (Ziccardi, 2006; Albuquerque, 2006; Gallicchio
y Prez Antn, 2002) No es ajeno a este itinerario el redimen-sionamiento del
estado de Bienestar o, en trminos ms generales, la creciente prescindencia
del estado central, sea por limitaciones operativas crisis fscal o, ms
seguramente, por defniciones ideolgicas neoliberales, que han llevado a la
disminucin de sus prestaciones, tanto en magnitud, en variedad, como en
cobertura. Por otro lado, tambin pesan en esta direccin las demandas ms
apremiantes de la poblacin sobre la gestin, que generan exigencias
perentorias de respuesta. en este contexto, se incorporan nuevas formas de
gestin municipal, apoyadas por el protagonismo de los intendentes (en la
acepcin uruguaya) y gobernadores, o de los alcaldes, prefeitos e intendentes
(en la acepcin local), sea por razones programticas, por motivaciones
pragmticas clientelares, o por la necesidad de responder a las demandas no
atendidas por el gobierno central, en el marco de una mayor participacin
ciudadana.

131

Por lo expuesto, se registra la presencia de los gobiernos subnacionales

en reas reservadas hasta el momento al gobierno nacional, en especial
vinculadas a las polticas sociales y socioeconmicas, desarrollo productivo, generacin de fuentes de trabajo, turismo, bsqueda de fnanciamiento
complementario a travs de la cooperacin descentralizada. (oroo, 2005)
Por otro lado, no ha sido menor la incidencia, en este clima de cambio,
el crecimiento sostenido de las fuerzas polticas progresistas y la percepcin de amenaza de las elites de los partidos histricos, propiciando una
revisin de los procedimientos heredados. en este aspecto, corresponde
identifcar una difcultad adicional: la inercia burocrtica, la memoria institucional del Estado, como un factor a tener en cuenta (dos Santos, 1979) e, incluso, al aparato burocrtico estatal como una organizacin con intereses
propios y con posibilidades de contribuir o de obstaculizar los cambios.
La alta o baja predisposicin al cambio de la burocracia poltica puede
estar vinculada a su percepcin depreciada sobre la efcacia y efciencia
funcional vigentes, en tanto mecanismo de su propia reproduccin (cambiar algo para que todo siga como est), como articulacin inercial burocrtica de resistencia al cambio (siempre se hizo de esta manera); o
con contenido poltico partidario, ms de tinte ideolgico o prebendario
particularista (mandos medios de la elite saliente, hostiles partidariamente
a la elite recin electa). es necesario mencionar al respecto, una cuestin
estructural: la continuidad de los procedimientos anteriores genera previsibilidad y, por lo tanto, certeza y seguridad, en los cuadros burocrticos,
mientras que los cambios generan incertidumbres e inseguridades, tanto
sobre la vigencia de las habilidades adquiridas como sobre la propia
permanencia en el cargo. en este mismo sentido, de acuerdo al anlisis
de Niskanen (1980), la inercia burocrtica, la memoria institucional del
estado, es un factor imprescindible a tener en cuenta, pero tambin los
intereses de los individuos concretos que integran la burocracia estatal y
los incentivos estructurales generados por el diseo institucional.
en esta perspectiva los burcratas son tambin actores polticos, en el
sentido de que actan e intermedian las relaciones entre representantesciudadanos, estado y sociedad; pero no lo son desde sus preocupaciones
en los asuntos pblicos, sino desde la persecucin de sus intereses particulares. Seguir actuando como siempre, cambiando solo el destinatario
nuevo gobernante tiene racionalidad estricta, solamente cambiar
con el tiempo, en funcin de una nueva prctica de la funcin poltica.
132

en este sentido, es imprescindible identifcar el riesgo, la difcultad operativa (no solamente conceptual) de implementar cambios en la orientacin de
la gestin gubernamental, de no hacerlo, ser difcil atenuarlo o eliminarlo.
mercosur

A comienzo de los aos noventa, en el marco de la globalizacin econmica, de la conformacin de bloques, y de nuevas reglas para el comercio mundial, nace el MerCoSUr, como una estrategia defensiva en lo
econmico, persiguiendo una reformulacin de la insercin internacional
y de apertura comercial. La lgica imperante supuso que cada pas miembro negociara estrictamente a partir de sus intereses nacionales en estos
aspectos, excluyendo toda otra dimensin integracionista. en consecuencia, la estructura organizativa implementada estuvo monopolizada por
los respectivos gobiernos centrales (ejecutivos) de los estados miembros,
dejando de lado la participacin de mbitos parlamentarios, sociales y,
especialmente, de los gobiernos subnacionales.
Se formul as un MerCoSUr comercial no integral y desde su
creacin estuvo sometido a reclamos de participacin por parte de distintos actores, en pos de construir instancias democrticas en su seno. entre
ellos, jugaron un papel relevante varios gobiernos subnacionales de la regin que persiguiendo la legitimacin democrtica del organismo, y el
impulso al desarrollo local en lo econmico y en lo social, se constituyeron
en la red de Mercociudades. Los gobiernos locales de Amrica Latina van
pasando, gradual pero persistentemente, a asumir responsabilidades por la
promocin del desarrollo de sus respectivas jurisdicciones, ampliando las
funciones y el campo de actuacin de estos gobiernos.
el desarrollo local es un trmino que est de moda en Amrica Latina,
a su amparo hay buenas posibilidades de obtencin de fnanciamiento
externo, as como de encontrar receptividad en diferentes organismos. Por
lo tanto queda bien utilizarlo en el discurso pblico y en la fundamentacin de las polticas. Sin embargo, se constata la existencia de diversas
acepciones del trmino, varias de las cuales son contradictorias entre s y
que dependen, bsicamente, del posicionamiento ideolgico y flosfco
del que se parta. Desarrollo local, as como los trminos de descentralizacin y de participacin, son usados por diversas personas, organizaciones, partidos polticos e incluso por gobiernos, con diferentes contenidos
distintas acepciones y, por lo tanto con objetivos dismiles.
133

mercociudades

La red Mercociudades es una red de cooperacin horizontal formada

por municipios de los pases miembros del MerCoSUr (Argentina, Brasil,
Paraguay, Uruguay y la recientemente incorporada Venezuela) y pases asociados (Bolivia, Chile y Per). Sobre ella se dice en la pgina web de la red:
fue fundada en 1995 por iniciativa de los principales Alcaldes, intendentes
y Prefeitos de la regin con el objetivo de favorecer la participacin de los
municipios en el proceso de integracin regional, promover la creacin de un
mbito institucional para las ciudades en el seno del MerCoSUr y desarrollar el intercambio y la cooperacin horizontal entre las municipalidades de la
regin, segn lo estipulado en sus estatutos. Desde entonces, la red ha venido amplindose e incorporando nuevos miembros. Actualmente cuenta con
198 ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela,
Chile, Bolivia y Per, donde viven ms de 80 millones de personas.
Antecedentes histricos

en marzo de 1995, durante la realizacin del Seminario Mercosur:

oportunidades y desafos para las ciudades, organizado por la Unin de
Ciudades Capitales iberoamericanas-Subregin Cono Sur en Asuncin,
los alcaldes participantes comenzaron a idear la conformacin de una asociacin de ciudades. La Declaracin de Asuncin, emitida en esa oportunidad, manifest la voluntad de los alcaldes de crear una asociacin de
Ciudades del Mercosur que se denominara Mercociudades y el deseo de participar activamente de la construccin del proceso de integracin regional. en julio del mismo ao, en la ciudad de Porto Alegre, los
alcaldes frmaron el Compromiso de Porto Alegre donde expresaban su
aspiracin de profundizar el protagonismo de las ciudades en el proceso
de integracin. en ese documento se defnieron tambin las caractersticas
principales que tendra la nueva organizacin de ciudades y se estableci un
plazo para la fundacin de la misma. finalmente, en noviembre de 1995,
se realiz en la ciudad de Asuncin la i Cumbre de Alcaldes, intendentes
y Prefeitos donde se frm el Acta fundacional de Mercociudades. Las
ciudades fundadoras fueron doce: Asuncin (Paraguay), rosario, La Plata,
Crdoba, Buenos Aires (Argentina), florianpolis, Porto Alegre, Curitiba,
ro de Janeiro, Brasilia, Salvador (Brasil), y Montevideo (Uruguay).
Dentro de este contexto general, Mercociudades entiende el proceso
de integracin regional, iniciado con la creacin del MerCoSUr, desde
134

una visin progresista, segn la cual las ciudades deben aparecer necesariamente desempeando un papel estratgico en la articulacin entre dicho
proceso y el conjunto de la sociedad. Mercociudades dise su propio
funcionamiento a partir de la lgica horizontal de red, impulsando una agenda
proactiva de integracin, con demandas y propuestas especfcas hacia el
MerCoSUr, para incluir la dimensin local en su operativa y en su estructura
institucional. Los objetivos que fguran en sus documentos constitutivos son los
siguientes (recurriendo otra vez a lo expresado en la pgina web de la entidad):
De acuerdo al art. 2 del estatuto, Mercociudades persigue los siguientes
objetivos:
favorecer la participacin de las ciudades en la estructura del MerCoSUr
persiguiendo la co-decisin en las reas de su competencia.
impulsar la creacin de redes de ciudades a travs de unidades tcnicas
operativas que desarrollen diversas acciones, programas y proyectos de
inters comn intermunicipal adecuados al proceso de integracin.
Crear mecanismos de comunicacin en redes entre las ciudades a fn de
facilitar el intercambio de experiencias e informaciones y facilitar el acceso
de los ciudadanos a los centros municipales de investigacin, desarrollo
tecnolgico y cultura.
establecer e impulsar convenios y servicios recprocos entre las diversas
municipalidades y las redes que se fueran creando.
Potenciar los recursos humanos y las experiencias administrativas para las
municipalidades.
Coordinar la planifcacin y promover acciones vinculadas al crecimiento y
al desarrollo urbano de las ciudades.
Coordinar proyectos y desarrollar programas integrados, con el objetivo de
facilitar la realizacin de servicios y califcar la infraestructura urbana.
Propugnar la cooperacin intermunicipal en el campo de las ciencias y la
tecnologa.
Desarrollar y potenciar actividades comunes e integradas vinculadas a la
cultura, la recreacin, el deporte y el turismo.
A travs de Unidades Temticas de representacin integrada efectuar el
inventario del patrimonio cultural e histrico de las ciudades del MerCoSUr
necesario para adoptar medidas comunes que garanticen su preservacin y
difusin.

135

 Desarrollar y planifcar el turismo regional.

realizar estudios y colaborar en la elaboracin de planes y estrategias en el

rea urbano ambiental, con el objetivo de armonizar y coordinar las

acciones en esta rea.
Colaborar en la planifcacin de las polticas y planes de desarrollo de las
ciudades, tomando en cuenta la necesidad de mejorar la calidad de vida.
impulsar la adopcin de polticas adecuadas frente al crecimiento poblacional y prevenir la violencia en las ciudades.
impulsar la adopcin de polticas que adecuen los proyectos locales al
nuevo espacio regional.
impulsar la creacin de unidades tcnicas intermunicipales, con representacin integrada, para la planifcacin y el desarrollo de proyectos
comunes y regionales.
Propugnar y concientizar sobre la participacin ciudadana que conduzca a
ejercitar activamente los derechos en el mbito poltico, econmico, social
y cultural.
identifcar las causas de la acentuacin de las desigualdades sociales, a fin de
proponer y apoyar soluciones posibles de ser ejecutadas por los gobiernos
locales.
Difundir una cultura democrtica y democratizadora a nivel regional y
nacional, estableciendo una relacin ms estrecha de cooperacin para, a
travs de las municipalidades, defnir polticas sociales adecuadas.
estudiar e impulsar, a travs de las diversas municipalidades la implantacin
de polticas coordinadas destinadas a que el sector de escasos recursos
acceda a todos los servicios pblicos y no sean marginados del desarrollo
social y ciudadano.
Mercociudades podr igualmente realizar toda otra accin o gestin
destinada a los fnes y objetivos propuestos, siendo los precedentes
enunciados no limitativos del objetivo general de MerCoCiUDADeS.
Las municipalidades y la red

La red de Mercociudades es una red de municipios (en las diversas

acepciones o formatos, existentes en la regin), en donde estn representados
los intendentes, prefeitos, alcaldes. esta forma de organizativa, que

136

trasciende las fronteras polticas, ha generado estmulos para el desarrollo

de debates vinculados a la descentralizacin intraestatal. (central-subnacional y local-local). estas actividades han permitido identifcar la cuestin
de las capacidades de ejecucin en el mbito local, as como la necesidad
de construir nuevas relaciones entre el estado central, los organismos subnacionales, la sociedad y la actividad econmica (el mercado) en el escenario de la globalizacin, y a cuestionar o problematizar las capacidades de
los gobiernos locales para defnir polticas en un territorio determinado.
el fortalecimiento del trabajo en red para la integracin regional y gestin descentralizada, forma parte de la nueva reorientacin administrativa
del estado-nacin. Se produce la transferencia al gobierno local, lo que
reafrma las potencialidades de las autoridades locales referidas a su condicin de cercana con la sociedad, propiciando, tambin, compromisos de
orientacin de tipo regional. Corresponde sealar la heterogeneidad de
los integrantes de Mercociudades, segn diversos clivajes que, por un lado,
enriquecen el trabajo colectivo y, por otro lado, complejizan este trabajo en
virtud de las diferentes situaciones, facultades, recursos, capacidades.
Una difcultad a sealar es que los gobiernos subnacionales en la regin
tienen diferentes caractersticas y competencias, adems de denominaciones diferentes, que, a los efectos del las interacciones entre ellos, genera
ambigedades signifcativas. Por un lado, igual denominacin responde a
diferentes acepciones y, por otro lado, diferentes nombres tienen similares
competencias. Adems, existen diferencias, a veces sustantivas, en los niveles de gobierno subnacionales.
en Argentina, intendente es el ttulo que recibe el titular del poder
ejecutivo de un municipio, aunque debido a la autonoma legislativa en
esta materia por parte de las provincias, su denominacin puede variar en
algunos casos. existen en Argentina dos formas distintas de intendencia,
caracterizada por su jurisdiccin territorial: a) las intendencias que administran subdivisiones de una misma provincia (llamadas Partidos),
como en Provincia de Buenos Aires y, b) las intendencias que administran
nicamente la planta urbana de ciudades, sin abarcar totalmente las subdivisiones (departamentos) de una provincia, como en Crdoba. Un departamento puede tener varias intendencias, una por ciudad. en Paraguay,
los intendentes son las mximas autoridades en el mbito municipal. en
uruguay, los intendentes ejercen el poder ejecutivo de los gobiernos departamentales. Cada departamento puede tener varios gobiernos locales,
137

uno por ciudad y su rea de infuencia, que seran estrictamente los municipios, y que se denominan Juntas Locales, que pueden ser centralizadas,
de gestin ampliada o autnomas y electivas.1 en Brasil, el prefeito es el
jefe del poder ejecutivo local. Un alcalde, genricamente hablando, es un
funcionario o cargo pblico que se encuentra al frente de la administracin local bsica de un pas o parte de ella. Un municipio es una entidad
administrativa que puede agrupar una sola localidad o varias; pudiendo
hacer referencia a una ciudad, pueblo o aldea, o a una agrupacin de los
mismos. en la mayora de estados modernos, un municipio o comuna es
la divisin administrativa ms pequea que posee sus propios dirigentes
representativos, elegidos democrticamente.
Por otro lado, las diferencias en la distribucin del PBi de las entidades
subnacionales de la regin, muestra capacidades y desniveles existentes
entre las distintas instancias subnacionales. Un aspecto a destacar es que
la red de Mercociudades se organiza horizontalmente, permite la participacin abierta de sus miembros, tanto en trminos de cantidad, como
de nivel de compromiso y de nmero de temas. existe, por tanto, la ms
amplia libertad de participacin en la unidad temtica que se prefera,
priorizando la cooperacin tcnica, el vnculo temtico entre las unidades
subnacionales de la regin, con relacin a logros especfcos de la respectiva agenda nacional.
Si bien sera exagerado decir que Mercociudades marc la agenda del
MerCoSUr, s es posible afrmar que ha tenido una importante incidencia
en dicha agenda de integracin, as como fuerte motivacin para desarrollar acciones en ese sentido, a partir de la percepcin del impacto que el
tipo de agenda de la regin tiene sobre cada uno de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, por las propias caractersticas de conformacin del
MerCoSUr (interejecutivos) la dimensin local no surgi como iniciativa
cupular, sino a partir del reclamo de los propios actores subnacionales,
con la perspectiva de que lo local constituye un mbito privilegiado para
avanzar en la coordinacin de las polticas, en el intercambio de experiencias y en la circulacin horizontal de la informacin. en el 2000, luego
1 Se encuentra en trmite parlamentario, aprobada en la Cmara de Diputados y a consideracin de
la Cmara de Senadores, un proyecto de ley de descentralizacin local, por la cual los
gobiernos locales pasaran a denominarse municipios, seran electivos y estaran constituidos
por un alcalde y cuatro concejales. el titular de los gobiernos departamentales seguira
ostentando el ttulo de intendente departamental.

138

de cinco aos de funcionamiento con avances concretos en su incidencia

en la agenda regional, se logr la primera respuesta institucional positiva,
con la creacin de la reMi reunin especializada de Municipios e
intendencias del MerCoSUr (primer espacio institucional de la integracin para los gobiernos locales).
La remI: un esfuerzo

A fnes del ao 2000 se crea, a instancias de la red de Mercociudades,

por resolucin N. 90/00 del Grupo Mercado Comn, la reMi (reunin
especializada de Municipios e intendencias del MerCoSUr), [] con la
tarea de promover el dilogo y la cooperacin entre las autoridades de nivel
municipal de los estados Partes del MerCoSUr, de manera de promover
el bienestar y una mejor calidad de vida a los habitantes de las ciudades de
la regin. Si bien es muy importante el reconocimiento de la importancia
de los actores territoriales electos y debe valorarse como un paso hacia la
democratizacin de los mbitos regionales, tambin es necesario sealar
que, adems de la especfca omisin de Mercociudades (nica organizacin que estaba solicitando la creacin de un espacio para la dimensin
local), se reitera la lgica de suma de cuatro en su forma de integracin,
descartando por tanto, la opcin de estructura horizontal: Art.2 La
reunin especializada de Municipios e intendencias del MerCoSUr ser
integrada por representantes de Municipios e intendencias designados por
los cuatro estados Partes.
esta lgica de suma cuatro (por los miembros plenos a la fecha) difcult la construccin de una perspectiva regional al propiciar la preeminencia de las miradas estrictamente nacionales y su simple sumatoria. Una
caracterstica adicional de esta lgica es la de consenso, una sola opinin
en contrario era sufciente para no poder adoptar decisin como rgano,
este poder de veto impidi la concrecin de un liderazgo institucional sobre la dimensin local a partir de la reMi, constituyndose en uno de los
principales cuestionamientos recibidos.
en resumen la reMi no result un mbito en que la participacin de
los gobiernos locales de la regin se propiciara vigorosamente, ms bien
se identifcaron varios aspectos que difcultaban persistentemente el tratamiento de la cuestin local y el involucramiento de los actores institucionales de nivel subnacional, tanto por la defcitaria generacin de incentivos,
como por las difcultades operativas resultantes en los siguientes puntos:
13

 integracin a partir de designacin de funcionarios de los gobiernos

centrales, que actuaban en pie de igualdad con las autoridades locales

electas (no reconocimiento en los hechos de esta caracterstica a los
mismos);
primaca de la lgica intergubernamental de suma cuatro en desmedro del
relacionamiento horizontal entre autoridades locales y subnacionales;
rasero de todos los entes subnacionales en pie de igualdad, sin generacin
de mbitos horizontales en su propia interna (intendentes, gobernadores,
alcaldes, etc.);
Poder de veto de las secciones nacionales (o an de parte de ellas) que
impeda la adopcin de resoluciones operativas;
Acentuada variacin de los participantes, que difculta la construccin de
lneas de accin consistentes en el tiempo;
Ubicacin en el organigrama del MerCoSUr (dependencia GMC) que
mediatiza la operativa;
Fccr: luces y sombras

Por la Decisin N. 41/04 del Consejo Mercado Comn, a propuesta de los

propios actores de la reMi, se cre el Foro Consultivo de Municipios, Estados
Federados, Provincias y Departamentos del MERCOsuR, (fCCr). eL Consejo
Mercado Comn, establece () que el desarrollo del proceso de integracin
tienen una dimensin poltica creciente, la cual requiere acciones coordinadas y
sistematizadas de todos los actores envueltos en el mismo, as como la
conveniencia de instituir un foro que se preste al dilogo y a la cooperacin de
las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental de los
estados Partes del MerCoSUr.
Con esta decisin se concretaba una nueva instancia de participacin
institucional de los gobiernos subnacionales en el proceso de integracin y
constituye, en este sentido, el reconocimiento de la importancia de la dimensin
local y de la legitimidad de los actores territoriales en el tema. La generacin de
un organismo con capacidad de ejecucin y con cierta autonoma de los
gobiernos centrales debe registrarse como un avance signif-cativo en aquella
direccin. No obstante, se incluyeron tres caractersticas limitantes al respecto:
1. se decidi organizar la estructura del fCCr en dos comits (uno de estados
federados, Provincias y Departamentos y otro de Municipios); 2. se dispuso que
el fCCr dependiera del Grupo

140

Mercado Comn, por lo que un organismo integrado por gobernantes

electos quedaba supeditado, institucionalmente hablando, a uno integrado
por funcionarios designados; 3. los participantes (hasta diez por estado
miembro) eran electos en su gobierno local, pero designados por el gobierno central de su pas.
La caracterstica de dos comits de alguna manera pretenda dar cuenta
de la heterogeneidad de los gobiernos subnacionales en la regin, como
vimos, municipios en sentido estricto (tercer nivel de gobierno) por un
lado y estados federados, Provincias o Departamentos (segundo nivel de
gobierno) por otro.
De la creacin a la instalacin concreta

en el ao 2005, el objetivo de la red de Mercociudades se orient a

contribuir en la conformacin de los dos comits del fCCr para contemplar la diversidad poltica, territorial, demogrfca y econmica. Adems
de las difcultades estructurales sealadas, la confguracin poltica de
Brasil y de Argentina, tambin entorpecieron la tarea de instalacin de
los comits del fCCr. en Brasil, la cantidad y diversidad de sus entidades
subnacionales, junto a su inters en incorporarse complejiz la instalacin
de su seccin nacional, paso previo a su integracin al foro. en Argentina,
la diversidad de entidades subnacionales, de muy distinta competencia,
as como el difcil relacionamiento con el gobierno central, y la existencia de ciudades y de municipios con actuaciones protagnicas a nivel de
Mercociudades, esto es, con antecedentes regionales, junto a otras que
recin pretendan incorporarse al proceso, de alguna manera afectando la
agenda nacional, tambin difcult la instalacin de su seccin nacional,
retardando el concreto funcionamiento del foro. No fue el caso de
Uruguay ni de Paraguay. en este ltimo pas, el liderazgo de su seccin
nacional estuvo en la cancillera aun en desmedro de las ciudades que ya
venan actuando en Mercociudades. en Uruguay, el tema no gener mayores difcultades: las caractersticas de las entidades subnacionales electas
(intendentes), su cantidad reducida, su actuacin previa en Mercociudades,
permitieron la integracin de la seccin nacional rpidamente.
Sin embargo, la demora en la instalacin del fCCr creacin formal
2004, instalacin enero 2007 registr las peripecias existentes para generar una lgica horizontal que permitiera la incidencia de los gobiernos
locales en la agenda regional, a concretarse efectivamente en una nue141

va institucionalidad mercosuriana. en el marco de la XXi Cumbre del

MerCoSUr se instal el fCCr, con la llamada Carta de ro (enero de
2007), en la que se aprob:
20 establecer el compromiso de trabajar por la consolidacin del
MerCoSUr, por medio de la accin conjunta entre los gobernantes
locales, regionales y nacionales;
21 iniciar los trabajos del foro Consultivo con base a las propuestas
hechas por sus representantes durante las reuniones del Comit de
Municipios y del Comit de los estados federados, Provincias y Departamentos, con el propsito de contribuir para el fortalecimiento y
concretizacin de la Agenda del MerCoSUr.
22 Privilegiar la relacin con las otras instancias del MerCoSUr, en particular con el Parlamento del MerCoSUr, con la Comisin de representantes Permanentes del MerCoSUr, el foro Consultivo econmico y Social, el foro de Consulta y Concertacin Poltica y con el
Programa Somos MerCoSUr.
Las difcultades encontradas refrieron tanto a los posicionamientos de
las secciones nacionales, al contenido del reglamento de funcionamiento
(fnalmente aprobado en setiembre de 2007, durante la Presidencia Pro
Tempore uruguaya, en la reunin del Grupo Mercado Comn), como a la
interna del GMC donde la lgica de estricta intergubernamentalidad
central fue la pauta imperante. No obstante, puede decirse de todas formas
que se han constatado avances signifcativos en el reconocimiento del rol
dinamizador de la red de Mercociudades, as como de las asociaciones de
municipios nacionales participantes.
el desafo de concretar el funcionamiento

La agenda del foro Consultivo de Ciudades y regiones ha avanzado

poco en las cuestiones centrales y estratgicas ya que, en defnitiva, ha
quedado inmersa en la resolucin de la agenda de funcionamiento (reglamento) durante demasiado tiempo. Por otro lado, la actividad de la red
de Mercociudades ha persistido en impulsar una visin integral del proceso regional. Pese a ello, siguen constatndose diferencias por lo menos en capacidad operativa por las caractersticas, objetivos y recursos
disponibles (fnancieros, institucionales, temporales, humanos, materiales,
temporales) entre ciudades (estrictamente hablando), gobernadores o in142

tendentes (en la acepcin uruguaya), alcaldes o intendentes (en la acepcin del resto de los pases) y de los gobiernos centrales de los respectivos
pases.
en suma, resulta imprescindible superar la agenda que surge de las
secciones nacionales y afrontar la construccin de una agenda regional,
que incluya la dimensin local en un lugar destacado, al tiempo que incorpore tambin una operativa funcional adecuada a los nuevos contextos.
ella debera estar en condiciones de superar la mera lgica de relacin
entre Presidentes, habilitando de ese modo una profundizacin de la legitimidad democrtica del MerCoSUr, para poder responder realmente en
clave regional a los desafos de la hora.
Desafos

Uno de los principales problemas a enfrentar desde la perspectiva local es la excesiva concentracin de competencias, referidas a la construccin y tratamiento de la agenda, en las cancilleras de los pases miembros. este escenario genera pocos compromisos de participacin en los
niveles subnacionales, por lo que se anula la perspectiva de bsqueda de
nuevas estrategias y la superacin del accionar meramente nacional en
pos de una visin regional, lo que a su vez limita el accionar extra grupo
del organismo. otro dfcit de ineludible mencin, es la opacidad en el
tratamiento de los temas y en las decisiones adoptadas, a tal punto que,
por ejemplo, los gobiernos locales no han tenido acceso con frecuencia a
la argumentacin, a los materiales y al tratamiento sobre la propia
dimensin local.
en el fCCr se reitera la potestad decisoria e, incluso, operativa, a nivel
de las cancilleras, quedando el foro bajo la gida del Grupo Mercado
Comn, generndose la incongruencia de que los gobernantes electos de
los rganos subnacionales quedan directamente subordinados a los delegados de las cancilleras. Pareciera que lo razonable, en este sentido, es
la necesidad de coordinaciones, a partir de la percepcin de que aquellos,
investidos directamente por la ciudadana, tienen competencias especfcas. La divisin en dos comits genera tambin algunas difcultades
conceptuales, ya que ha sido imposible la construccin de una agenda
comn de largo plazo, en perspectiva regional, primando las agendas
inmediatas de los distintos actores.

143

Temas para una nueva agenda. I (mercociudades)

Algunas difcultades estructurales a considerar para una reforma a largo

plazo de la red Mercociudades incluira los siguientes temas, entre otros:
23 La actual dimensin de la red es una fortaleza, pero a la vez difculta
la comunicacin y el relacionamiento que poseen las ciudades entre s
y con los dos rganos ms relevantes de la misma, como la Secretara
ejecutiva y la Secretara Tcnica Permanente. Si bien es claramente
identifcable como una crisis de crecimiento, la difcultad existe y, de no
actuarse al respecto, podra generar bloqueos signifcativos en el futuro
inmediato.
24 La asignacin de responsabilidades funcionales a ciudades de menor
porte que las que lo detentaban anteriormente, con menores capacidades interinstitucionales en sus cuadros polticos y burocrticos, tambin ha difcultado la gestin del organismo.
25 el acceso a la titularidad de gobiernos nacionales de fuerzas polticas
progresistas disminuy, en cierta forma, la tensin central/local y, en
consecuencia, el dinamismo de la lgica confrontativa anterior.
26 La diversidad de cuestiones tratadas ha impedido que la Secretara
ejecutiva y la Secretara Tcnica Permanente brindaran apoyo efectivo
a la actividad de todas las Unidades Temticas.
27 La forma de fnanciamiento ha conspirado contra la efcacia, y efectividad de la accin de Mercociudades, manteniendo alta dosis de voluntarismo al respecto. Por lo expuesto, es necesario plantear una
reforma de la estructura de
la red, seguramente fortaleciendo su rol poltico para poder consolidar la
cuestin local como dimensin relevante en la regin, permitiendo una
labor ms efcaz (alcanzar los objetivos planteados), ms efciente (con el
mejor uso de los recursos disponibles) y ms efectiva (lograr cambiar la
realidad pre existente). en este sentido surgen como propuestas para la
construccin de una nueva agenda de Mercociudades, los siguientes
puntos:
1. reformulacin de la estructura organizativa, acordando nuevos y ms
complejos roles, tanto para Secretara ejecutiva, para la Secretara Tcnica Permanente, como para las Unidades Temticas.

144

28 La Secretara ejecutiva debiera, en este contexto, tener un rol de mucho

mayor nfasis en los aspectos de representacin poltica y de conduccin del organismo, en el estilo de las competencias de las Presidencia
Pro Tempore del MerCoSUr.
29 La Secretara Tcnica Permanente debiera consolidarse funcionalmente, logrando una expresin efectivamente regional permanente, tanto
en la disponibilidad de recursos humanos, como tcnicos.
30 resulta imprescindible la construccin de nuevas, complementarias y
sostenibles formas de fnanciamiento, diversifcando las fuentes, que
permitan una operativa ms consistente en trminos de recursos humanos, de equipamiento tcnico y disponibilidad de las adecuadas tecnologas de la informacin y comunicacin.
31 Consolidacin en trminos jurdicos, estructuracin como persona jurdica cabal (probablemente de derecho pblico no estatal), que posibilite
el relacionamiento estrictamente institucional con diversos organismos,
tanto en trminos polticos como fnancieros, ya que este aspecto ha
condicionado, entre otras cuestiones, la dimensin fnanciera.
32 reforzar el vnculo con la estructura institucional del MerCoSUr,
acentuando el perfl propositivo desde los mbitos subnacionales, a
travs de las Unidades Temticas, que debieran ampliar el intercambio
de experiencias propias con el aporte especfco al proceso de integracin regional, as como capitalizar las posibilidades de implementacin
local en otros lugares.
33 Avanzar en la capitalizacin de experiencias y desarrollo de expertisias para la captacin de recursos a travs de la cooperacin descentralizada, tanto para ampliar capacidades, como para la generacin de
incentivos adicionales de incorporacin a la red de nuevas entidades
subnacionales.
34 Mejorar la visibilidad pblica de la red, tanto a nivel de toda la regin
(gobiernos centrales y subnacionales) como extrarregionales, mejorando la calidad de interlocucin internacional.

145

Temas para una nueva agenda. (II) Fccr

Por su parte, algunas difcultades estructurales del Foro Consultivo de

Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos son:
35 La designacin de los representantes nacionales por parte de los gobiernos centrales, deprecia la calidad de gobernantes electos de los
involucrados.
36 La supeditacin del foro al Grupo Mercado Comn, otorga preponderancia de los funcionarios de los gobiernos centrales por sobre
los gobernantes subnacionales, en los temas que les son especfcos,
sobre los cuales tienen competencias en sus respectivas jurisdicciones,
generando una intromisin en las autonomas correspondientes, que
no ayudan al desarrollo institucional local.
37 Desde el aspecto estructural, la subordinacin decisoria de actores electos
a funcionarios burocrticos designados, conspira contra la profundizacin
democrtica de la regin y, especialmente del proceso de integracin.
en este sentido surgen como propuestas para la construccin de una
nueva agenda del fCCr, los siguientes puntos:
38 Profundizar la legitimidad social y poltica que otorgan la efectiva
participacin en el diseo, implementacin y control de las polticas
pblicas, por parte de los gobiernos subnacionales en la regin. este
camino tambin contribuir a mejorar la transparencia de la gestin
regional, y del proceso decisorio de todo el MerCoSUr, materia pendiente para avanzar desde una perspectiva integral.
39 Los gobiernos subnacionales se encuentran en una posicin privilegiada, tanto para instalar debates, como contribuir a la solucin de
diversos problemas que se identifcan en la actual estructura del
MerCoSUr, el desafo es poder capitalizar tal potencialidad.
40 A partir de la percepcin de que no puede haber identidad regional,
sin la existencia de identidades locales, es necesario el fortalecimiento
de esta dimensin en toda la estructura mercosuriana. este curso de
accin seguramente contribuir a, registrando las diferencias, construir mejores mbitos de convivencia ciudadana y regionales.
41 fortalecimiento de los lazos culturales entre los diversos gobiernos
subnacionales, para contribuir al proceso de construccin de ciudadana social y poltica de toda la regin.
146

42 Contribuir, desde el escenario subnacional, especialmente desde la

43
44

45
46

47
48
49

50
51

dimensin local a clarifcar las prioridades mercosurianas, para poder

establecer la imprescindible coordinacin estratgica de todos los recursos disponibles, atenuando las decisiones originadas en otros puntos de un mundo globalizado.
Propiciar que las coordinaciones nacionales del fCCr estn a cargo
de gobernantes locales electos por la ciudadana y no de funcionarios
burocrticos de los respectivos gobiernos centrales.
impulsar que la poltica no est subordinada a la tecnocracia, riesgo
identifcable con el actual curso de accin ya que, si bien el
MerCoSUr ha avanzado en la construccin poltica de s mismo, necesita avanzar ms desde la poltica e incorporar ms construccin
social, para poder implementar un MerCoSUr integral y no meramente comercial.
Desarrollo y capitalizacin de expertisias en la utilizacin de la cooperacin descentralizada, que permita el fortalecimiento institucional y
la generacin de recursos adicionales a los actualmente disponibles.
fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos subnacionales
en el liderazgo del desarrollo local, tanto en la dimensin econmica,
como especialmente en la social y la institucional, como garanta de
que los recursos disponibles lleguen a los involucrados.
impulsar el desarrollo de polticas pblicas regionales de cohesin
social, que sean institucionalmente sostenibles, ms all de la eventual
rotacin partidaria en los gobiernos.
Mayor participacin de los gobiernos subnacionales en el diseo de
polticas que se orienten a la reduccin de las asimetras y desigualdades existentes.
Propiciar el debate para lograr que se atene la excesiva concentracin
actual de las decisiones en el Grupo Mercado Comn y en general
de las cancilleras, delegando potestades en los gobiernos de cercanas
que se ajustan mejor a los desafos de la hora.
Desarrollar polticas comunes para la integracin regional, a partir
del protagonismo de los gobiernos subnacionales como actores fundamentales.
Mejorar los procesos decisionales del MerCoSUr, que incluya el uso

147

52
53
54

55

56

148

de los recursos fnancieros y humanos y propicie la generacin de

mbitos de participacin efectiva de los gobiernos subnacionales.
Propiciar la incorporacin de nuevas unidades subnacionales al fCCr,
que actualmente no fuesen miembros de las secciones nacionales, para
contribuir a la consolidacin democrtica del espacio.
Articulacin con otros rganos del MerCoSUr (Parlamento, foros)
as como con otros mbitos sociales, polticos y acadmicos que permitan profundizar el anlisis desde una perspectiva local.
revindicar a los gobiernos subnacionales, especialmente los locales,
como agentes con capacidad para implementar sus propias polticas,
a partir de formas asociativas y de intercambio de experiencias entre
ellos y no de escenarios de competencia donde lo que uno gana es
prdida para otros.
impulsar la defnicin estratgica de que la bsqueda de cursos de
accin compartidos en la integracin, constituye un problema de calidad institucional, que necesita ser participativo para poder generar
sinergias en su aplicacin.
Defnir que el proceso de construccin de un MerCoSUr integral no
puede continuar sin una participacin efectiva de la sociedad civil,
que presencie, incida y asuma como propio, para asegurar su continuidad, consolidacin y continuidad.

Bibliografa
Albuquerque, M.d.C., Participao e descentralizao nas polticas sociais no cone
sul, ponencia 3 Congresso da Associao Latinoamericana de Cincia Poltica, San
Pablo, Brasil, 2006.
Bodemer, K.; Coraggio, J.L. y Ziccardi, A., Las polticas sociales urbanas en el inicio del
nuevo siglo. Documento Base Lanzamiento red UrBA-AL N.5, Montevideo, 1999.
Brugu, Q. y Gom, r., Gobiernos locales y polticas pblicas, Ariel, Barcelona, 1998.
Castells, M., La era de la informacin. Economa sociedad y cultura, Madrid, Alianza editorial, 1997.
de Tocqueville, A., La democracia en Amrica, Montevideo, fCU, 1978.
dos Santos, W. G., Ciudadana y Justicia, Brasil, editora Campus, 1979.
filgueira, C. y filgueira, f., El largo adis al pas modelo, Arca, Montevideo, 1994.
Gallicchio, e. y Perez Antn, r., La descentralizacin territorial en uruguay y la reforma
constitucional de 1996, Montevideo, CLAeH, 2002.
MerCoSUr, disponible en <http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/
es/index.htm>
Mercociudades, disponible en <http://www.mercociudades.org/>
Niskanen, W., Cara y Cruz de la burocracia, Madrid, espasa Calpe, 1980.
oroo, A., Las palabras y la poltica, ponencia en Seminario de Teora Poltica,
Montevideo, fCS, diciembre 2003.
oroo, A., Las Polticas sociales en los Gobiernos Departamentales 19892001. Documento N. 42, Montevideo, iCP-fCS, 2004a.
Montevideo bajo la lupa, Revista dosmil30, ao ii, N 26, 2004b.
Desafos para la gestin progresista de los gobiernos progresistas en las intendencias del interior, ponencia en Segundo Seminario: Gobierno, poltica y
gestin municipal, Montevideo, iCP-fesur, 2005.
Montevideo bajo la lupa, ponencia en Primer Congreso Uruguayo de Ciencia
Poltica, Montevideo, octubre de 2006.
Gasto Social Departamental De Montevideo 1988-2004. La izquierda gestionando el gobierno, tesis de Maestra, Montevideo, fCS, 2007.
Ziccardi, A., Pobreza urbana, desigualdad, exclusin y polticas sociales en las sociedades complejas, ponencia 3 Congresso da Associaao Latinoamericana de Ciencia
Poltica, San Pablo, 2006.

14

 estrategias para un mercosur ciudadano

Mara Julia Aguerre
Ignacio Arboleya
Es tiempo de avanzar en la construccin del MERCOsuR ciudadano, ya que ser ese el espacio democrtico
donde trabajosamente seguiremos construyendo nuestros acuerdos.
Debemos asumir que todos sOMOs MERCOsuR y que de todos nosotros depende el xito de este formidable
proyecto poltico.
Presidente Tabar Vzquez
Asuncin 20 de junio de 2005,
al presentar la iniciativa
SoMoS MerCoSUr

Mara Julia Aguerre se

desempea en el Programa
MerCoSUr Social y Solidario
(PMSS), Centro de Participacin
Popular (CPP).
Ignacio Arboleya trabaja en el
Programa MerCoSUr Social y
Solidario (PMSS), Asociacin
Latinoamericana de
organizaciones de Promocin al
Desarrollo (ALoP), Centro
Cooperativista Uruguayo (CCU).

Introduccin

en trminos generales el propsito del

Tratado de Asuncin (26 de marzo de 1991)
fue revertir la declinacin del comercio intrarregional y frenar la creciente
marginali-zacin de Amrica Latina
respecto
del
sistema
econmico
internacional,
dando
respuesta
al
fenmeno de la globalizacin y la
formacin
de
bloques
comerciales
regionales en diversas partes del mundo, lo que generaba crecientes
difcultades a las economas nacionales de nuestros pases (como al
resto de los pases perifricos), para reinsertarse en el nuevo contexto
econmico internacional. Los instrumentos jurdicos del MerCoSUr
(que pautan el nivel de desarrollo y alcance de su institucionalidad)
se han caracterizado por su brevedad, insufciencia y ambigedad,
producto de una estrategia minimalista en trminos institucionales
que con el paso del tiempo se ha ido transformando en una de las
debilidades y de los frenos ms importantes del bloque.
151

Y este dato no es menor, porque en cualquier proceso de integracin

la defnicin de la estructura institucional no es una cuestin meramente
tcnica o jurdica, sino que la naturaleza de las instituciones revela la concepcin poltica en cuyo marco se construye el proceso. La opcin por un
determinado modelo de integracin se corresponde con un determinado
formato institucional.
No obstante esta inicial concepcin comercialista, que presidi el funcionamiento del MerCoSUr por lo menos durante una dcada, en los
hechos, y como resultado de una serie de rpidos avances registrados en
los primeros aos de su existencia, este proyecto despert expectativas que
traspasaron ampliamente los propsitos primigenios, transformndolo en
un fenmeno que puede marcar profundamente el curso de la historia
presente y futura de sus miembros. Y si en rigor, ms que una realidad
lograda, el MerCoSUr todava es en buena medida una apuesta, una tarea
abierta en cuyo proceso se registran tropiezos, estancamientos, retrocesos
y crisis mltiples, el proyecto mercosuriano puede considerarse un dato
presente en las relaciones entre sus integrantes, no solo a nivel de los gobiernos sino tambin en redes de la sociedad civil, y en relaciones con el
resto del mundo, lo cual genera toda una nueva dinmica regional de
apuestas, demandas y emprendimientos.
Desde la creacin del MerCoSUr la sociedad civil organizada ha buscado
abrir espacios de seguimiento, participacin e incidencia del proceso de integracin regional. Tarea compleja debido a las limitantes que el modelo institucional actual del bloque presenta pero tambin a las propias difcultades que
supone el abordaje de temas aparentemente alejados de las agendas cotidianas
de sus organizaciones o de los problemas del ciudadano comn.
Lo que se presenta a continuacin es una breve resea crtica de los
principales espacios de participacin que la sociedad civil organizada ha
consolidado dentro de la institucionalidad del MerCoSUr a la vez que se
plantean algunos elementos que deberan componer una nueva institucionalidad desde la perspectiva de la construccin de una ciudadana regional.
sociedad civil y participacin en clave regional y global. La
insistente demanda por otro mercosur

La heterogeneidad y complejidad de la sociedad actual, con multiplicidad de actores, voces y visiones diferentes, implica que un proceso de
profundizacin democrtica y participacin ciudadana debe ser inclusivo
152

de esta pluralidad, ya que la integracin regional afecta a todas las agendas

particulares de las organizaciones sociales sin exclusin.
en muchas oportunidades, cuando se discute la participacin de la sociedad civil, se plantean dudas acerca de su representatividad. Debe sealarse que
las organizaciones y movimientos de la sociedad civil se representan a s mismos y a los grupos de ciudadanos o poblaciones para o con los que trabajan.
frecuentemente se cae en el debate estril de discutir qu organizacin es ms
representativa, enredndose en una lgica reduccionista de competencia de
actores. esto pasa en la dinmica real y no solo en los anlisis tericos.
La legitimidad de la participacin de la sociedad civil no pasa por representar a la sociedad en su conjunto, sino por su especifcidad y el posicionamiento
o conocimiento sobre ciertos temas o especialidades, y por las particularidades
de los grupos de referencia o de base de los movimientos y redes.
Las voces de diferentes actores otorgan una particular fsonoma al
paisaje poltico actual. Movimientos de diferente signo y con diferentes
universos y utopas entrecruzan visiones y en el mejor de los casos algunos
dilogos. en este contexto, todo esfuerzo de gestin democrtica debe
estar dirigido a aumentar las voces de quienes participan, pero tambin a
generar mayores espacios de dilogo e interconexin. entre los diferentes
movimientos sociales y entre diferentes actores polticos existe un escaso
reconocimiento mutuo.
A este respecto, las redes y los foros de la sociedad civil tienen un rol
cada vez ms importante, que es el de articular esta diversidad y esta capacidad distinta que tienen los actores de la sociedad civil, de contribuir
a un mismo proyecto, a un mismo objetivo. Lo cual resulta fundamental,
porque aislados pierden capacidad real de intervencin o incidencia.
en este tema de la democracia y la participacin, merece una mencin
especial la nueva realidad constituida por movimientos y actores sociales
que actan en el mbito local/nacional/regional/global, generalmente con
afnidades y vinculaciones con sectores polticos progresistas, pero que actan con autonoma dentro del espacio pblico y con independencia de los
partidos polticos. Si detenemos la mirada en la accin de estos actores globales, es posible constatar que esta accin de actores locales en lo global ha
generado nuevas agendas, que no solo demandan la consagracin de nuevos
derechos, sino que colocaron en la discusin pblica las estrechas vinculaciones de una agenda de derechos con el modelo econmico, de crecimiento
y de consumo, y aun con las reglas del comercio internacional.
153

La accin de los movimientos y organizaciones sociales en lo regional y

global trascienden los contenidos y contextos de sus luchas nacionales, pero
estos dos niveles, lo nacional y lo internacional, estn en estrecha relacin entre ellos, de tal forma que las transformaciones que se logran en uno llevan a
las transformaciones en el otro. el espacio de accin de estos actores sociales,
aun cuando crece en el espacio global, se asienta en las experiencias de organizacin y disputa en los espacios nacionales, y se combina creativamente en
una pluralidad de marcos, de signifcados de la accin y en diferentes escenarios polticos, sean estos globales, regionales, nacionales o locales.
La propia evolucin de las temticas as lo exige: hoy en da abordar
una agenda de desarrollo sustentable o de problemas ambientales supone articular el debate y la accin en todas esas escalas, simultneamente
(local, nacional, regional, global). Una de las consecuencias de esta accin
local, nacional, regional, es que estos movimientos impulsan derechos,
ciudadanas mltiples y en expansin, que transforman los antagonismos
nacionales en solidaridades sectoriales, que tambin permean las fronteras
tradicionales de los pases, creando acercamientos que son embriones de
ciudadana regional o global.
A la hora de hacer un balance del potencial poltico de las organizaciones y movimientos sociales ms activos en el MerCoSUr, sin duda una
de sus mayores fortalezas es constituir espacios articuladores de visiones
compartidas, que van conformando identidades colectivas, a la vez que
ponen en juego la experiencia, capacidad y conquistas acumuladas, y que
concitan una valoracin positiva de otros actores sociales y de actores y
representantes polticos.
Lejos de paralizarse por la falta de mbitos de participacin y por las
limitaciones que genera el dfcit democrtico que caracteriza al
MerCoSUr, la sociedad civil de la regin ha ido tomando contacto con
los problemas y las oportunidades que surgen en el proceso de integracin,
y diversos sectores han llevado a cabo acciones para lograr que el proyecto
regional cumpla con objetivos de mejorar las condiciones de vida de
las personas a travs del desarrollo econmico con justicia social, como
expresa el Tratado de Asuncin.
es as que sindicatos, oNG, cooperativas, pequeos y medianos empresarios, mujeres, jvenes, etctera, han planteado demandas y propuestas
respecto de la agenda de la integracin, en funcin de sus intereses y necesidades sectoriales especfcos y de su propia visin del proceso.
154

Sin embargo es necesario tener presente que los niveles de participacin social logrados hasta el momento en el MerCoSUr son reducidos y
que solamente algunos sectores de la sociedad civil, como los trabajadores organizados sindicalmente y los empresarios han jugado un rol relativamente destacado, y que los niveles de infuencia alcanzados aun por
los sectores ms organizados y activos de la sociedad civil en la toma de
decisiones fundamentales para la marcha del proceso de integracin son
todava muy limitados.
el mercosur y algunos de sus espacios de
construccin de ciudadana regional
El Foro Consultivo Econmico y Social

el 17 de diciembre de 1994 el MerCoSUr frma el Protocolo de ouro

Preto que en conjunto con su anexo completan el Tratado de Asuncin en
lo que se refere a la estructura institucional, atribuciones especfcas de los
rganos y sistema de adopcin de decisiones.
en este documento aparece una novedad importante para la sociedad
civil organizada de la regin, porque en ouro Preto se crea el foro
Consultivo econmico y Social (en adelante fCeS), nico rgano ofcial
de carcter privado que integra la estructura institucional del MerCoSUr.
Segn la defnicin formal es un organismo de representacin de los sectores econmicos y sociales de los pases del MerCoSUr, representados
por organizaciones de empresarios y trabajadores y organizaciones de la
sociedad civil de los cuatro pases. Tiene un carcter consultivo sobre
los temas que ataen a su representacin, y constituye la culminacin de
una sostenida lucha de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono
Sur,1 abriendo por primera vez un espacio institucional a la sociedad civil,
1 La CCsCs se cre en 1986, es decir, cinco aos antes que el Tratado de Asuncin, con al apoyo de
la Confederacin internacional de organizaciones Sindicales Libres (CioSL) y su representacin para el hemisferio americano, la organizacin interamericana de Trabajadores
(oriT). Con la creacin del MerCoSUr la CCSCS se redinamiza, no sin fuertes oposiciones de
varias centrales sindicales, y como forma de operativizar la accin de la Coordinadora en el
proceso de integracin se crea en su seno la Comisin Sindical del MerCoSUr, integrada
especfcamente por las centrales de los cuatro pases miembros plenos del acuerdo. entre las
mltiples acciones emprendidas por la Coordinadora, merece destacarse por su impor tancia lo
que han dado en llamar Cartas a los Presidentes, documentos que entregan en ocasin de las
Cumbres Presidenciales del MerCoSUr, para aprovechar el alto signifcado poltico de esas
reuniones, y como forma de alcanzar una participacin ms global, por fuera

155

en el formato excluyente del proceso de integracin regional. La sesin

constitutiva se llev a cabo el 31 de mayo de 1996 en la ciudad de Buenos
Aires en la que se aprob su reglamento interno.
de los mecanismos ms institucionales y sectoriales en los que tambin actan. Adems de la
creacin del fCeS, la Coordinadora ha promovido diferentes iniciativas respecto a los temas
laborales tales como:
1998. Declaracin Socio Laboral, creacin de la Comisin Socio Laboral. el SGT 11 se dividi
en 8 comisiones para tratar los temas relacionados con sus objetivos, y a partir de las
discusiones y trabajos de la Comisin N. 8, se comenz a redactar una Carta Social para el
MerCoSUr, que luego pas a denominarse Carta Social, siguiendo el ejemplo de la Carta
Social europea. Con el apoyo de la oiT y en medio de fuertes controversias se redact una
Carta de Derechos fundamentales en materia laboral, que defnitivamente se acord con el
texto de lo que es la Declaracin Socio Laboral (DSL), aprobada por la Cumbre de Presidentes
de Brasil de 1998.
Sin embargo, los trabajadores agrupados en la CCSCS aspiraban a un paso ms, en el sentido
de que era necesario la creacin de un mbito que, entre otros cometidos, tuviera el contralor
del cumplimiento de lo que estableca la DSL. es as que se pone en marcha la Comisin Socio
Laboral (CSL), aceptada y aprobada por la Cumbre Presidencial. este conjunto de logros, SGT
10 (en su denominacin actual), la Declaracin Socio Laboral y la creacin de la Comisin
Socio Laboral, segn algunos especialistas viene a formar parte de la construccin del espacio
social del MerCoSUr
2004. Creacin del Grupo de Alto Nivel de empleo (GANeMPLe). Signifca un avance
cualitativo respecto a los logros anteriores, siendo aprobada la propuesta de la Coordinadora
casi sin modifcaciones, incluyendo un observatorio del Mercado de Trabajo. Tiene como
funcin elaborar la evaluacin y seguimiento de la estrategia de Crecimiento del empleo en el
MerCoSUr. Se parte de un enfoque integral en el que se relacionan las polticas econmicas,
comerciales, migratorias, educativas y de previsin social, y es coordinado por los Ministerios
de Trabajo de los pases. en la Declaracin de la Coordinadora en la Cumbre de julio de 2006
en Crdoba, reiteran que, TAL como lo ha defnido el GANeMPLe, una estrategia MerCoSUr
de crecimiento del empleo se debe desarrollar a partir de dos bases conceptuales: a) la
articulacin de polticas macro, meso y macroeconmicas con las laborales, sociales y
educativas, con el objetivo de generar condiciones de creacin de empresas y empleo digno; b)
el respeto y cumplimiento de los derechos fundamentales del trabajo digno y empleo de
calidad, a travs de cinco pilares fundamentales (empleo, proteccin social, derechos del
trabajo, equidad de gnero y dilogo social).
2008. en ocasin de la Cumbre de Presidentes de Tucumn, en julio de 2008, la Coordinadora
present a la Cumbre de Presidentes una propuesta de creacin del instituto de Trabajo del
MerCoSUr. en la primera parte de la propuesta, aluden a la creacin del GANeMPLe y a la
decisin del ao 2006 que adopt La estrategia MerCoSUr de crecimiento del empleo, y
luego de 8 Considerandos muy crticos, proponen la creacin del instituto con los siguientes
objetivos: establecer una poltica regional para la promocin y el respeto a los derechos de los y
las trabadores/as y convenios internacionales de la oiT, especialmente en lo referido al Trabajo
Decente, partiendo de las normas nacionales vigentes, acompaar la implementacin del
Acuerdo de residencia del MerCoSUr, constituir una estructura orgnica y material con
capacidad de contener y articular los organismos sociolaborales, permanentes y transitorios,
erradicacin del trabajo infantil y explotacin sexual de menores, igualdad de gnero, empleo
de jvenes, entre otros.

156

en el mbito regional, la estructura del fCeS la componen el Plenario

(rgano mximo que debe reunirse por lo menos una vez por semestre),
la Secretara Permanente, las reas Temticas y los rganos de
Asesoramiento.
el fCeS est compuesto por las Secciones Nacionales, una por cada pas,
integradas por tres sectores o grupos: empresarios, trabajadores sindicalizados y el llamado grupo diversos, compuesto por cooperativas, oNG, consumidores, profesionales liberales, etctera. estas Secciones Nacionales tienen
autonoma organizativa y pueden defnir independientemente y conforme a
sus particularidades, los sectores econmicos y sociales que las integren, as
como su forma de funcionamiento, exigindose que los mismos sean lo ms
representativos y de mbito nacional. Los nombres de los representantes que
integran tanto los rganos regionales como los de las Secciones Nacionales,
los designan las propias organizaciones, sin intervencin ofcial.
Las principales atribuciones del fCeS son pronunciarse en el mbito
de su competencia emitiendo recomendaciones, proponer normas y polticas econmicas y sociales en materia de integracin, contribuir para que
la sociedad civil tenga una mayor participacin en el proceso de integracin regional, entre otras. el fCeS se relaciona con el Comit econmico
y Social europeo, es miembro asociado de la Asociacin internacional de
Consejos econmicos y Sociales e instituciones Similares (AiCeSiS),
tiene frmado un acuerdo con el Parlamento del MerCoSUr y es de consulta preceptiva para algunos temas relacionados con el instituto Social
del MerCoSUr.

Las recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas del

MerCoSUr como a la relacin de este con otros pases, organismos internacionales y otros procesos de integracin. Son elevadas directamente
al Grupo Mercado Comn y deben ser tomadas por consenso, con la presencia de todas las Secciones Nacionales.
La experiencia del funcionamiento del fCeS ha sido en general frustrante para sus integrantes. Con escaso poder de incidencia en los asuntos
regionales y un relativo estancamiento en su funcionamiento, el foro no
es visualizado como una instancia real de participacin de la sociedad civil.
ello lleva a que en la actualidad se discuta su vigencia y su pertinencia
como instrumento de participacin en el diseo de una nueva institucionalidad del MerCoSUr.

157

es as que sus detractores sealan que el fCeS fue una respuesta a un

determinado momento del proceso de integracin regional y que ahora el
contexto ha cambiado por lo que es necesario crear otros componentes institucionales ms acordes a una nueva estructura institucional del MerCoSUr.
Sus defensores admiten las debilidades de su funcionamiento pero defenden su vigencia como instrumento (nico componente institucional
de participacin actual) y proponen su reforma. Lo cierto es que ms all
de las diferentes posiciones, el foro dista mucho de representar las
diferentes modalidades de la sociedad civil que trabajan y actan en el
MerCoSUr. Por otra parte, su rol no ha sido cumplido por lo que en su
sustitucin o en su reforma, hay en juego otros temas del funcionamiento
institucional del MerCoSUr que deben cambiar.
Las Reuniones Especializadas

Una serie de actores sociales regionales han encontrado su mbito de

participacin en el proceso de integracin regional, fortalecindose como actores sectoriales, a partir del mecanismo de las reuniones especializadas.
Las reuniones especializadas fueron creadas por el Consejo del
Mercado Comn (CMC) a partir de 1991, con el objetivo de tratar temas
no incluidos en los Subgrupos de Trabajo (SGT) establecidos por el Tratado
de Asuncin. Son rganos auxiliares y asesores del Grupo Mercado Comn
(GMC) que funcionan por medio de la realizacin de reuniones peridicas.
La mayora de estas reuniones especializadas hacen dos reuniones por
ao, coincidiendo con cada Presidencia Pro Tempore, aunque algunas se
renen con mayor frecuencia y otras una sola vez al ao.
Las reuniones especializadas se organizan a travs de Secciones
Nacionales que se constituyen en cada pas miembro del Tratado. en algunos casos esas Secciones Nacionales se limitan a una Coordinacin Nacional
ejercida por la autoridad gubernamental, en otros, son integradas por representantes gubernamentales y del sector de la sociedad civil que corresponde
al campo de actuacin especfco. La composicin plural de las Secciones
Nacionales en algunas reuniones es equitativa entre el sector pblico y el
privado, en otras predomina la representacin del poder pblico.
en muchos casos, las reuniones especializadas estn integradas tambin por estados Asociados, o algunos de ellos, especialmente Chile y
Bolivia. esa participacin se da por invitacin de los estados Parte o por
solicitud del estado Asociado, y puede ser plena o limitada al desarrollo
158

de proyectos conjuntos sobre temas de inters comn. el vnculo entre las

reuniones especializadas y el GMC se produce en la presentacin de un
Plan de Trabajo anual o bianual a ser aprobado y un informe o conjunto de
recomendaciones aprobadas por el plenario de la reunin especializada.
en resumen, las reuniones especializadas son un espacio de dilogo poltico, un mbito de participacin y propuesta y un rgano del GMC al cual
asesoran sobre temas especfcos de su competencia.
Con el curso del tiempo se han ido creando reuniones especializadas
para Ciencia y Tecnologa, Turismo, Drogas, Municipios e intendencias,
Promocin Comercial, Cine y Audiovisual, Jvenes, Cooperativas, Mujer,
y Agricultura familiar. Por razones de espacio de este trabajo y especialmente por el desarrollo de sectores de la sociedad civil en ellos, nos referiremos solamente a las tres ltimas. ellas se caracterizan por el marcado
protagonismo de las organizaciones de la sociedad civil en su funcionamiento y dinmica.
La Reunin Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM)

en los pases integrantes del MerCoSUr existen unas 12.000 cooperativas con aproximadamente 18 millones de asociados, las que realizan un
importante aporte al desarrollo sustentable de los pases y regiones, como
signifcativas dinamizadoras de la economa local, nacional y regional, con
una alta participacin en el rea agroalimentaria, la banca, los servicios
pblicos, los seguros, etctera, siendo muy relevante su aporte para la solucin de problemticas como la de la vivienda, la distribucin de alimentos,
la salud y la generacin de empleo productivo. Como lo han destacado
las propias cooperativas, ellas son un instrumento ineludible a la hora
de garantizar la transparencia en los mercados, evitando o compensando
comportamientos oligoplicos que atentan contra la efciencia de la economa y contra la igualdad de oportunidades.
en el contexto del MerCoSUr, el movimiento cooperativo ha ido tejiendo vnculos en el mbito regional con el objetivo de coordinar las diferentes
iniciativas que se puedan acordar a fn de lograr una mayor integracin y presencia (bsqueda proactiva de espacios de participacin) en el proceso de
integracin. el inicio de estas acciones es anterior al proceso de integracin
(1986), pero las mismas se multiplicaron con el lanzamiento del proyecto regional (reunin de Cooperativas del MerCoSUr, foz de iguaz 1992).
en 1999, en ocasin del encuentro de los representantes de la sociedad
15

civil europa-Amrica Latina-Caribe, en ro de Janeiro, se cre un Grupo

Tcnico de enlace de los movimientos cooperativos organizados en sus
Confederaciones nacionales, con el objetivo de coordinar tcnicamente
las iniciativas que puedan acordarse a fn de fortalecer a las cooperativas
como actor regional. este Grupo Tcnico de enlace entre otras tareas
coordina las diferentes representaciones del cooperativismo en el fCeS,
promoviendo la integracin de aquellas organizaciones o segmentos que
no se encuentren representados y garantizando la efectiva presencia cooperativa en este rgano de la sociedad civil. Para ello se constituy un
padrn de cooperativas del MerCoSUr, garantizando el libre acceso de
todos los interesados como forma de incentivar las relaciones horizontales
entre todas las cooperativas de la regin, buscando mecanismos permanentes de circulacin de la informacin.
A propuesta del Bloque Cooperativo (el grupo de entidades cooperativas participantes del fCeS, este organismo propuso al GMC, a travs de su
recomendacin N. 5 del ao 1999, la creacin de la reunin especializada
de Cooperativas del MerCoSUr, lo que se concret por resolucin del GMC
en el ao 2001.
La reCM est integrada por representantes gubernamentales: instituto
Nacional de Asociativismo y economa Social (iNAeS), Secretara de Apoyo
rural y Cooperativismo (SArC), instituto Nacional de Cooperativismo
(iNCooP) y Comisin Honoraria de Cooperativismo (oPP/CHC). Y las
confederaciones cooperativas nacionales: Confederacin intercooperativa
Agropecuaria (CoNiNAGro), Confederacin Cooperativa de la repblica
Argentina (CooPerAr), organizacin de las Cooperativas Brasileas
(oCB), Confederacin Paraguaya de Cooperativas (CoNPACooP), y
Confederacin Uruguaya de entidades Cooperativas (CUDeCooP).
Actualmente est en proceso de incorporacin de Venezuela, especfcamente la Superintendencia Nacional de Cooperativas.
entre los objetivos de la reCM se encuentran la armonizacin y perfeccionamiento de la legislacin especfca entre los pases en todos los niveles
relacionados con la integracin regional, promocin de la libertad de circulacin e instalacin de las cooperativas en la regin, el establecimiento de
acciones tendientes a eliminar asimetras en temas referidos al registro, fscalizacin, materia tributaria, defnicin del acto cooperativo y otros temas
vinculados a las polticas pblicas del sector cooperativo, entre otros.
el inters mayor de las cooperativas en estos momentos est concentrado
160

en la elaboracin de un estatuto de las Cooperativas del MerCoSUr, que

est discutindose en una Comisin Tcnica que comenz los trabajos en
octubre de 2006. Debido a la imposibilidad de una legislacin supranacional en el MerCoSUr, la Comisin procurar redactar una serie de normas
para que luego sean incorporadas en forma idntica en las legislaciones
nacionales, para lo que el movimiento cooperativo espera la colaboracin
del Parlamento del MerCoSUr.
Los Presidentes del MerCoSUr en ocasin de las Cumbres han expresado su apoyo al movimiento cooperativo y sus reivindicaciones. Por
mencionar algunas de las ltimas, en la Cumbre del 21 de julio de 2006
en el punto 28 se seala: Asimismo, reafrmaron su voluntad de avanzar
hacia la integracin productiva regional con desarrollo social, con nfasis
en la promocin de emprendimientos productivos regionales que incluyan
redes integradas, especialmente por pymes y cooperativas. A estos fnes
los Presidentes instruyeron a los Ministros de las reas vinculadas con la
produccin a defnir las pautas que conformarn el Plan de Desarrollo e
integracin Productiva regional. reconociendo la urgencia de que el
MerCoSUr adelante una accin articulada para promover el desarrollo
social y productivo y, en ese sentido, instruyeron a sus Ministros a presentar sus aportes durante la prxima Cumbre del MerCoSUr.
Y el punto 42 de la misma Cumbre dice: reconocieron la relevancia
de las cooperativas y dems empresas y organizaciones de la economa
social, cuya promocin consagra la recomendacin 193 de la oiT, en el
desarrollo de los pases y bsqueda de la cohesin social. en ese sentido y
a los efectos de coadyuvar al desarrollo cooperativo, manifestaron su compromiso de promover la internalizacin de la mencionada recomendacin
en los respectivos ordenamientos jurdicos nacionales.
el movimiento cooperativo tiene un fuido relacionamiento intra
MerCoSUr, entre lo que se destaca un Acuerdo de cooperacin frma-do
en julio de 2006 con la Comisin de representantes Permanentes del
MerCoSUr (CrPM), y en reunin de Ministros de Desarrollo Social se
estableci que la reCM es uno de los rganos de relacionamiento del
instituto Social del MerCoSUr especialmente para los temas de la
economa Social. Con el mismo instituto tiene a estudio la implementacin de un proyecto de desarrollo cooperativo en zonas de frontera con
respaldo del foCeM.
Tanto CUDeCooP como CoNPACooP ejercen la titularidad del
161

Sector Diversos en el Plenario regional del fCeS, en tanto que las otras
organizaciones son alternos de Asociaciones de Consumidores.
La reCM se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre temas de
su inters, entre los que cabe mencionar:
Declaracin sobre el rol de las cooperativas en el MerCoSUr (2003).
Declaracin sobre Cooperativas, empleo y Trabajo Decente (2005).
Desarrollo de reas de frontera (2005).
Polticas Pblicas en materia Cooperativa (2005).
Declaracin Conjunta sobre la Promocin de las Cooperativas y economa Social en la Unin europea y el MerCoSUr: Una va adecuada
para favorecer la inclusin y la cohesin social (2005).
Declaracin de las confederaciones cooperativas del MerCoSUr sobre
confictos en zonas de frontera (2006).
Proyecto de estatuto Cooperativo del MerCoSUr (derivado por el
GMC al Parlamento del MerCoSUr) (2008).
Propuestas de puesta en marcha de Centros de Desarrollo Cooperativo
en zonas fronterizas a estudio de la reunin de Ministros de Desarrollo Social (2008).
Reunin Especializada de la Mujer (REM)

Desde la constitucin del MerCoSUr, las oNG feministas vinculadas

al anlisis de la temtica del empleo de las mujeres, las sindicalistas, el
fondo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNifeM) y la facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (fLACSo) desarrollaron esfuerzos
para introducir la consideracin de la dimensin de Gnero en el proceso
de integracin, dirigindose en ese momento las iniciativas al SGT 11.
Al evaluar los esfuerzos realizados, fLACSo y UNifeM constataron el
relativo desconocimiento y ajenidad por parte de las organizaciones de mujeres respecto al MerCoSUr y decidieron implementar un foro de informacin y sensibilizacin para incrementar la participacin de las mujeres.
en 1995, y previo a la iV Conferencia de Naciones Unidas, se realiza
en la sede del Parlatino en San Pablo, el primer seminario de anlisis de
las mujeres en el MerCoSUr. De esta iniciativa y otras, realizadas en ese
perodo, fnalmente y luego de un perodo de interaccin y elaboracin
de estrategias, surge en la institucionalidad del MerCoSUr, la reunin
especializada de la Mujer.

162

La reunin especializada de la Mujer fue creada en 1998, a instancias

y propuesta del foro de Mujeres del MerCoSUr. el foro de Mujeres del
MerCoSUr es el antecedente de la reM, y fue creado en noviembre de
1995 como resultado de unas jornadas de trabajo sobre integracin del
MerCoSUr-Visin desde la Mujer. el mismo est integrado por mujeres
de sectores polticos, empresariales, sindicales y del campo de la
educacin y la cultura. el objetivo inicial del foro fue la bsqueda de un
espacio dentro de los rganos permanentes del acuerdo, en especial en el
fCeS, para instalar desde la visin de la mujer la discusin, la participacin y el aporte de todos los sectores sobre la base de nuestra necesaria
presencia en el desarrollo del MerCoSUr. en el camino hacia lograr tal
insercin, el foro de la Mujer cre captulos en cada uno de los pases
del bloque a partir de 1996, realizando encuentros anuales en los que se
trataron temticas que ataen a sus objetivos, como por ejemplo la
armonizacin de las legislaciones existentes sobre la mujer a efectos de
compatibilizar las mismas con el fn de garantizar la igualdad de derechos entre hombres y mujeres en el espacio de la regin.
Al modifcar su estatuto de funcionamiento en noviembre de 2005, la
reM reconoci el aporte del foro de Mujeres como asesoras de la reM
desde 1998 hasta ese momento, aunque cabe sealar que el foro sigue
participando de las actividades de la reM.
La funcin principal de la reM es impulsar la transversalidad de gnero
en la legislacin de los pases del MerCoSUr y monitorear el tema, desde
el enfoque de igualdad de oportunidades. Asimismo, desarrolla estrategias
de accin hacia otros mbitos y actores sociales regionales y a otros organismos del MerCoSUr, para que se asuma plenamente la perspectiva de
gnero. en este sentido, han desarrollado activa participacin en varios
Subgrupos de Trabajo (SGT) como industria, Asuntos Laborales, empleo
y Seguridad, Salud, reuniones especializadas de Ciencia y Tecnologa,
Comunicacin social, reunin de Ministros de educacin y Cultura, entre otros. Desplegaron importantes esfuerzos apoyando la instalacin del
Parlamento del MerCoSUr, propiciando la participacin igualitaria de
mujeres en la composicin del mismo.
Uno de los logros ms destacados respecto a esta estrategia es la incorporacin de la igualdad de gnero como componente transversal de la
reAf (reunin especializada de Agricultura familiar).
en los ltimos aos han incorporado a su agenda los temas del trabajo
163

y la mujer, propiciando el fortalecimiento de polticas de mejoramiento de

la calidad del empleo y empleabilidad de las mujeres ms pobres, la lucha
contra la trata de personas, en especial el trfco de mujeres y nios con
fnes de explotacin sexual.
en la reM participan representantes de los gobiernos, organizaciones
sociales y organismos internacionales. entre las organizaciones de la
sociedad civil se encuentran el Comit Latinoamericano para la Defensa
de la Mujer (CLADeM), la red interamericana de Gnero y Comercio, la
Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS), Articulacin
feminista MerCoSUr, red de educacin Popular entre Mujeres (rePeM),
observatorio de los Derechos Humanos del MerCoSUr, foro de Mujeres
del MerCoSUr, Unin de Mujeres Uruguayas, CMP-Kua roga,
Asociacin de Mujeres rurales, entre otras.
entre las organizaciones internacionales cabe destacar: fondo de las
Naciones Unidas para la Mujer (UNifeM), organizacin internacional
para las Migraciones (oiM), Comisin econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CePAL), entre otras.
La reM, que cuenta con uno de los reglamentos internos ms avanzados
del MerCoSUr, en los dos ltimos aos procur concretar dos innovaciones desde el punto vista de la institucionalidad del MerCoSUr. en efecto,
en noviembre de 2007 la reM resolvi promover un cambio de estatus de la
participacin de las organizaciones de mujeres en la reM, propiciando una
resolucin para cambiar el carcter asesor de la participacin de la sociedad civil en la reM. A esos efectos remiti un proyecto de resolucin proponiendo modifcar la resolucin 20/98 que establece ese carcter asesor,
otorgando a las organizaciones y redes de la sociedad civil un carcter de interaccin y participacin con la reM. La respuesta del foro de Consulta y
Concertacin Poltica del MerCoSUr (fCCP) fue devolver el proyecto a la
reM, solicitando que especifque los trminos y el alcance de su propuesta.
otra iniciativa institucional de la reM fue la institucionalizacin de la
Secretara Tcnica de la reM, para lo cual contaban con el apoyo de la
Agencia espaola de Cooperacin internacional para el Desarrollo
(AeCiD). el GMC acept la propuesta de creacin de la Secretara Tcnica
pero modifcando la fuente de fnanciamiento: Las tareas administrativas
y tcnicas de la reM podrn ser encomendadas a una secretara permanente fnanciada mediante recursos de organizaciones no gubernamentales, fundaciones y/o cooperacin de organismos internacionales, de acuerdo con la normativa vigente en el Mercosur.
164

A efectos de poner en marcha la Secretara Tcnica, adems del fnanciamiento surge otra difcultad, ya que en la resolucin del GMC se establece que la sede de la Secretara ser Montevideo, pero Paraguay aspira a
que funcione en su pas.
Reunin Especializada de Agricultura Familiar (REAF)

La reunin especializada sobre la Agricultura familiar fue una iniciativa poltica del Gobierno brasileo, y la culminacin de una lucha de
diez aos llevada a cabo por la Coordinadora de organizaciones de
Productores familiares del MerCoSUr (CoProfAM), sumado a otros
antecedentes como la Carta de Montevideo, que lograron consolidar
este espacio institucional. La CoProfAM incluye organizaciones de los
cuatro pases del Tratado, ms Chile y Bolivia.
en un contexto de reorientacin de la poltica exterior, enfocada hacia la
integracin regional y a una mayor aproximacin con los pases en desarrollo,
el Ministerio de Desarrollo Agrario y el Ministerio de relaciones exteriores
de Brasil, llevaron en 2004 al GMC, la propuesta de creacin de la reAf.
en la resolucin del GMC, el Art. 1 establece Crear la reunin
especializada sobre Agricultura familiar en el MerCoSUr, con la fnalidad de fortalecer las polticas pblicas para el sector, promover el comercio de los productos de agricultura familiar y facilitar la comercializacin de productos oriundos de la agricultura familiar de la regin. en el
Art. 2 se dispone que la reAf sea coordinada por los representantes gubernamentales de los cuatro estados Partes, y que las respectivas Secciones
Nacionales asegurarn la participacin de las entidades representativas de
la sociedad civil. en el Art. 3 autoriza a reunirse con la presencia de Chile
y de Bolivia en aquellos temas de inters comn.
Tales objetivos fundacionales implican la creacin de condiciones para
que esos productores sean incluidos en el mercado, a travs de medidas que
aseguren ms y mejor acceso a los medios de produccin y de la comercializacin, y que conduzcan a la agregacin de valor a los productos y al aumento de la capacidad productiva de la agricultura familiar como un todo.
La base del funcionamiento de la reAf son las Secciones Nacionales,
en las cuales se construyen los consensos sobre propuestas a la agenda,
posiciones frente a temas en debate de la propia agenda ya acordada por
la reAf y se defne la posicin negociadora de cada uno de los estados.
Las Secciones Nacionales y su buen funcionamiento, y el apoyo a las de165

legaciones de las organizaciones sociales para que participen en pie de

igualdad en materia de informacin y anlisis con las delegaciones gubernamentales, hacen el diferencial y caracterizan hoy, realizadas ocho sesiones hasta diciembre de 2007, el espacio de dilogo poltico de la reAf y
son las causas de su dinmica y alta participacin y proyeccin social a la
interna de cada uno de los pases.
Con el apoyo del fondo internacional de Desarrollo Agrcola (fiDA),
la reAf, desde octubre de 2004, adems de las ocho sesiones regionales,
ha realizado ms de 120 sesiones de las Secciones Nacionales respectivas
a cada uno de los seis pases, ms de 30 reuniones preparatorias de los debates regionales de los Grupos Temticos y aproximadamente 20 talleres y
seminarios previos a cada reAf. esta dinmica fue permitiendo construir
avances y propuestas y la agenda actual.
La agenda actual, denominada Una agenda para la integracin regional, con resultados, incluye los siguientes temas:
acceso a la tierra y reforma agraria;
equidad de gnero;
cobertura de riesgo climtico - sistemas de seguro para Agricultores
familiares y Campesinos (AfC);
facilitacin de comercio de productos de AfC;
polticas activas para la juventud rural;
cooperacin horizontal, entre los pases miembros de la reAf (organizaciones representativas de AfC y gobiernos);
acceder al crdito para la agricultura familiar;
intercambio entre los pases. Considerando la coyuntura internacional
y regional de alza de precios
de los alimentos y sus impactos en la sostenibilidad socioeconmica de los
pases y el papel central de la agricultura familiar en el abastecimiento del
mercado interno y la promocin de la soberana y seguridad alimentaria
y nutricional, Brasil propone la creacin de un Grupo de Alto Nivel , que
elabore una estrategia en este tema para el MerCoSUr, considerando que
la reAf debe liderar la implementacin de la propuesta.
Hasta ahora nos hemos referido a los espacios de participacin de la
sociedad civil, creados a partir de decisiones ofciales, pero a consecuencia
de la gestin, propuesta y presin de los sectores de la sociedad civil. A
continuacin incluiremos algunos mbitos de participacin en los que la
iniciativa correspondi a los gobiernos o actores ofciales.
166

Mercociudades

Mercociudades es la red que rene a las alcaldas, intendencias municipales y prefeituras de los centros urbanos del MerCoSUr. fue creada en
noviembre de 1995 en Asuncin, en la Primera Cumbre de Alcaldes de
Mercociudades, en la que participaron Asuncin, Buenos Aires, Brasilia,
Montevideo, Crdoba, La Plata, rosario, Curitiba, florianpolis, Porto
Alegre, ro de Janeiro y Salvador. Posteriormente se integraron a la red un
nmero muy importante de ciudades de los estados Parte del MerCoSUr,
y ciudades de Chile y Bolivia.
Luego de muchos aos de reclamos infructuosos, en la actualidad
Mercociudades es parte de la institucionalidad del MerCoSUr, dentro
del foro Consultivo de Municipios, estados federados, Provincias y
Departamentos del MerCoSUr (fCCr).
Dada la complejidad de este actor, no es posible en este trabajo realizar
una presentacin de la estructura orgnica, funcionamiento y descripcin
de sus 14 Unidades Tcnicas o Grupos de Trabajo. Solo sealaremos que su
existencia de por s garantiza un contenido especfco, fundamentalmente
social y cultural, al proceso de integracin y favorece un nuevo estilo de
ejercicio de gobierno local, democrtico y descentralizado. Mercociudades
ha tenido una lnea permanente de claro involucramiento con el proceso
de integracin regional, convirtindose en un punto de referencia del
proceso de construccin del MerCoSUr en el concierto internacional de
ciudades.
Mercociudades es un espacio privilegiado de participacin de la sociedad civil en sus ms diversas manifestaciones, estando muy ligada adems,
en la actualidad, al Programa SoMoS MerCoSUr.
Instituto Social del MERCOSUR (ISM)

La creacin del instituto Social del MerCoSUr es una iniciativa del

Presidente de la Comisin de representantes Permanentes del
MerCoSUr (CrPM), licenciado Carlos lvarez (Chacho), concretndose
por resolucin N. 03/07 del Consejo de Mercado Comn el 18 de enero
de 2007.
el cometido es contribuir a la promocin de un diseo participativo
de polticas sociales regionales, en una bsqueda por superar las asimetras a travs de mecanismos de cooperacin horizontal. funcionar como
una instancia tcnica de investigacin, discusin y concertacin inter167

sectorial, a partir del estudio de los problemas sociales que existen en el

MerCoSUr. esta instancia constituye un punto de infexin debido a que
es la primera instancia regional dedicada exclusivamente a esta temtica.
el iSM pretende ser un instrumento tcnico con compromiso tico-poltico que acompae el desarrollo de proyectos, programas y polticas para la
inclusin social, promueva el intercambio de experiencias y brinde acompaamiento tcnico a la elaboracin, ejecucin y evaluacin de polticas
pblicas, concretado a travs de procesos de comunicacin, articulacin de
saberes y participacin social. en la creacin estn defnidos los objetivos
generales, los componentes y la estructura institucional del instituto.
La puesta en marcha del iSM est resultando lenta y difcultosa, con un
cronograma atrasado, (en la resolucin del CMC se estableca como fecha
de inauguracin diciembre de 2007), estando a cargo de su instalacin los
Ministerios de Desarrollo Social de la regin. La sede permanente del
instituto est fjada en Asuncin.
Si bien es cierto que por el momento la participacin de la sociedad
civil ha sido muy marginal, es un instrumento de gran potencial y las
organizaciones de la sociedad civil debern disear estrategias de participacin que les permitan lograr niveles de incidencia reales, como forma de
asegurar el cumplimiento de los objetivos.
Parlamento del MERCOSUR

La creacin del Parlamento del MerCoSUr (PArLASUr) constituye

otro punto de infexin en el proceso de integracin; sienta las bases para
una nueva etapa en la que se rescata el valor de la poltica en el proceso
regional (nivelando la preeminencia de los asuntos e instrumentos comerciales como factores principales de integracin), restablece un benefcioso
equilibrio de poderes en el esquema institucional del MerCoSUr, contrabalanceando el protagonismo casi exclusivo de los Poderes ejecutivos,
generando un mbito genuino para el debate poltico y la confrontacin
de ideas, en un rgano que refejar la pluralidad poltica de la regin, y
especialmente porque se genera un espacio para la participacin de la ciudadana en los asuntos regionales.
La sociedad civil organizada tendr a travs del Parlamento una mayor
amplifcacin de sus propuestas, debates y cuestionamientos al proceso de
integracin, un vocero de sus opiniones, facilitndose instancias de control
social que operen desde una lgica regional.

168

el Protocolo constitutivo dice que el Parlamento del MerCoSUr se

constituye como rgano de representacin de sus pueblos, independiente
y autnomo, que integrar la estructura institucional del MerCoSUr. es
decir, el Parlamento no representa ni a los estados ni a los gobiernos,
sino a los pueblos. el hecho de ser electos, agrega un signifcativo elemento de legitimidad a los parlamentarios.
el Parlamento del MerCoSUr es unicameral, tiene su sede en
Montevideo, se rene ordinariamente una vez por mes, cuenta con 10
comisiones permanentes de trabajo y ha resuelto funcionar, entre otras
metodologas, con el mecanismo de audiencias pblicas.
el Parlamento naci en una coyuntura especialmente difcil del proceso de integracin, en medio de una situacin de crisis, con signos evidentes de disconformidad y descreimiento de sectores muy numerosos de la
ciudadana, y cruzado por polmicas acerca de su propia pertinencia.
Puede afrmarse, sin embargo, que es una nueva oportunidad para el
proceso de integracin, cuyo aprovechamiento positivo depende de muchos actores, no solamente estatales, entre los que la sociedad civil tiene
un rol de primera importancia.
Programa SOMOS MERCOSUR

el Programa SoMoS MerCoSUr es una iniciativa de la Presidencia

Pro Tempore de Uruguay en el MerCoSUr, presentada en junio de 2005,
en la Cumbre de Presidentes de Asuncin, y que los dems gobiernos
asumieron y continuaron plenamente.
el objetivo principal es implicar a la ciudadana en el proceso de integracin regional, fortaleciendo al MerCoSUr Ciudadano, para avanzar en
la construccin de la ciudadana regional, generando nuevos espacios para
que la sociedad civil y los gobiernos locales puedan formular demandas y
participar de los procesos decisorios del MerCoSUr. es un programa de
actuacin, una plataforma de accin, con una dinmica abierta a la participacin de la sociedad civil a travs de sus organizaciones representativas. es
un espacio para sumar, una oportunidad para que los actores no tradicionales del MerCoSUr puedan integrar sus voces y sus voluntades en el proceso
de construccin regional. Un territorio de todos, un espacio pblico regional
para promover un debate donde el ciudadano sea protagonista.
SoMoS MerCoSUr pretende articular la agenda de los gobiernos y de
la sociedad civil con el propsito de rescatar la dimensin social, po-

16

ltica y cultural del MerCoSUr. es un programa de actuaciones sociales,

polticas y culturales, de carcter semestral, acordado por el Presidencia
Pro Tempore de turno con la sociedad civil organizada del MerCoSUr. La
Secretara Tcnica la ejerce el Centro de formacin para la integracin
regional-Cefir.
en esencia, SoMoS MerCoSUr se constituye en un aporte democratizador, que procura una apropiacin mayor del proceso de integracin por
parte de las organizaciones sociales de la regin, para lograr nuevos avances en el involucramiento colectivo del proyecto, y para que, como dice la
alocucin presidencial, los ciudadanos compartan responsabilidades con
los gobiernos, porque de todos depende el xito del proyecto.
La coordinacin de SoMoS MerCoSUr est compuesta por cinco
puntos focales, uno por cada gobierno (el de Venezuela est en proceso de
reestructura), que son coordinadores nacionales que delinean conjuntamente la agenda de accin y dilogo para cada semestre. Los puntos focales
de Argentina, Paraguay y Uruguay estn ubicados en los Ministerios de
relaciones exteriores, y el de Brasil en la Secretara General de la Presidencia
de la repblica. La primera reunin de los Puntos focales de SoMoS
MerCoSUr se realiz el 28 de junio de 2006 en la sede del Cefir.
Cumbres Sociales del MERCOSUR

Muy ligado a SoMoS MerCoSUr est la realizacin de las Cumbres

Sociales en paralelo a las Cumbres de Presidentes del MerCoSUr.
en la reunin de Crdoba de julio de 2006, la Cancillera argentina
organiz el encuentro por un MerCoSUr Productivo y Social, primera
experiencia de una participacin numerosa de organizaciones de la sociedad civil, ampliando considerablemente el pluralismo y el espacio de
intercambio y debate entre actores sociales y polticos. Participaron ms
de 400 representantes de organizaciones sociales, que presentaron conclusiones sobre MerCoSUr Productivo y Social, Sociedad y Tecnologa,
Juventud, Produccin, y Gobiernos Locales y regiones Subnacionales.
Los Presidentes en su Cumbre hicieron expresa referencia al Programa
SoMoS MerCoSUr y a la realizacin del encuentro por un MerCoSUr
Productivo y Social, destacando que la participacin social es central para
profundizar el proceso de integracin.
en diciembre de 2006 se realiz en Brasilia lo que se considera la
Primera Cumbre Social del MerCoSUr, en la que participaron unos 500

170

representantes sociales de las ms diversas organizaciones, dando continuidad a la reunin de Crdoba. Durante dos das las organizaciones sociales
funcionaron en nueve grupos temticos, y al fnalizar la tarea se aprob
una declaracin de 23 puntos para ser entregada a los Presidentes.
Por su parte, los Presidentes en el Comunicado resultante de su
Cumbre realizada en enero de 2007 en ro de Janeiro, en el numeral 28
saludan la realizacin de la Cumbre Social de Brasilia y proponen que las
Cumbres Sociales pasen a constituir actividades permanentes de los movimientos sociales siendo realizadas en el marco de las reuniones Cumbres
del MerCoSUr.

en la Cumbre de Presidentes de Paraguay de junio de 2007 no se

realiz una Cumbre Social con las caractersticas anotadas y dentro del
espacio SoMoS MerCoSUr, pero numerosas organizaciones sociales se
reunieron en una jornada que denominaron Cumbre de los Pueblos del
Sur, con mesas redondas de discusin sobre diversos temas, que fnaliz
con una declaracin y posterior marcha en la que se expresaron las reivindicaciones de las organizaciones presentes.
en diciembre de 2007 tuvo lugar en Montevideo una nueva Cumbre
Social, a la que se intent dar un carcter diferente. Se consider que la
Cumbre Social deba ser el resultado de un proceso previo, en el que los
actores sociales regionales desarrollaran sus programas y actividades
regionales pero en el marco de una visin de conjunto. Para articular las
acciones y las agendas se realizaron dos Talleres de consulta a representantes de diversas organizaciones sociales, resolvindose, entre
otros puntos, encontrar una identifcacin comn al momento de las
convocatorias y presentacin grfca de dichas actividades. es as que en
el calendario de SoMoS MerCoSUr de la Presidencia Pro Tempore de
Uruguay, se incluyeron eventos y actividades desde el mes de setiembre
hasta diciembre. el 14 de diciembre se realiz un encuentro-dilogo entre organizaciones de la sociedad civil y representantes gubernamentales
y ofciales del MerCoSUr. en esa instancia, diferentes actores sociales
presentaron sus propuestas (en forma verbal y por escrito), a una Mesa
que estaba integrada por el Canciller de Uruguay, el Presidente de la
CrPM, los Puntos focales de SoMoS MerCoSUr y el Presidente del
Parlamento MerCoSUr.
en junio de 2008 se realiz una nueva Cumbre Social en Tucumn bajo
la Presidencia Pro Tempore de Argentina. en esta oportunidad se adopt
171

nuevamente un formato de trabajo en comisiones que abordaron diferentes

temas tales como equidad de gnero, juventud, recursos naturales, cambio
climtico, soberana alimentaria, produccin y trabajo, etctera.
La ltima Cumbre Social organizada hasta el momento se desarroll
en Baha en el mes de diciembre de 2008. La modalidad de esta Cumbre
fue la de realizacin de una serie de seminarios y talleres organizados por
plataformas regionales o programas o instituciones ofciales. el ltimo da
de la Cumbre se realiz un acto conjunto de todas las plataformas donde se
socializaron los resultados y conclusiones de todas estas actividades.
Balance crtico de la participacin en el mercosur. La
mirada de algunos actores regionales

el MerCoSUr institucional actual sigue siendo un espacio estrecho e

insufciente para la incorporacin de todas las nuevas agendas, que no
solamente son sociales, sino tambin polticas, econmicas y externas.
Durante el segundo semestre del 2008, Asociacin Latinoamericana
de organizaciones de Promocin al Desarrollo (ALoP) en el marco de la
ejecucin de su Proyecto Seguimiento de las Cumbres Sociales2 realiz
una encuesta a 30 personas (parlamentarios del PArLASUr, integrantes
de centrales sindicales, de las reuniones especializadas, acadmicos, integrantes de articulaciones regionales de oNG, campesinos, etctera) que actan en el mbito regional en instancias ofciales y no ofciales vinculadas
al Mercosur. en conclusin existe una percepcin de avances en el proceso
de integracin regional pautada por la creacin de cierta institucionalidad
supranacional, el mantenimiento de un fujo comercial importante y hasta
su propia continuidad como proceso. Sin embargo globalmente se detectan las siguientes difcultades:
dfcit democrtico y precariedad institucional;
difcil articulacin entre los gobiernos (proceso estancando y dependiente de la voluntad de los gobiernos);
falta de transparencia y burocratizacin del proceso;
2 el Proyecto Seguimiento de las Cumbres Sociales del MerCoSUr es una iniciativa apoyada por
ACTioNAiD. Las entrevistas se hicieron sobre una pauta semi estructurada que permita un
mayor intercambio con el entrevistado pero sobre puntos establecidos que facilitaban la
sistematizacin de las mismas. Se denomina ideas fuerza al conjunto de ideas generales,
subyacentes: se deducen como mayoritarias del conjunto de las entrevistas y marcan ms que
nada una tendencia, actitudes, puntos de partida.

172

 ausencia de complementacin productiva y de negociacin internacional como bloque;

incapacidad para pensar en polticas regionales de desarrollo (coordinacin de polticas);
ausencia de supranacionalidad;
escasa participacin de la sociedad civil en los procesos de toma de
decisiones;
insufciente internalizacin de la normativa emanada de los organismos del MerCoSUr por parte de los estados miembros. Las
expectativas respecto al PArLASUr son muy altas. es visualizado
como un paso ms hacia la creacin de instancias supranacionales que
permitir una refexin poltica plural de la agenda del proceso de integracin regional. Pese a ello existe incertidumbre sobre el real compromiso
de los partidos polticos con su funcionamiento (que determina muchas
cosas pero fundamentalmente el sentido y calidad de lo que se haga) as
como por su fnanciamiento y su efectiva insercin en el MerCoSUr institucional/gubernamental.
Las reuniones especializadas son valoradas como instancias donde
participan otros componentes de los gobiernos ms vinculados a las polticas (productivas, sociales, culturales) y menos a las cancilleras. ello las
transforma en potenciales instrumentos que habiliten la elaboracin de
agendas y polticas regionales en los temas que las ocupan. Adems del ya
recurrente problema presupuestal y quizs a causa de una de sus principales potencialidades, las reuniones especializadas tienen un bajo poder
decisorio y una fuerte fragilidad institucional (cesan cuando los gobiernos
as lo disponen).
el Programa SoMoS MerCoSUr es principalmente visualizado como
una buena iniciativa de articulacin entre la sociedad civil y los gobiernos.
Permiti revelar una gran diversidad de iniciativas y actores de la sociedad civil que se venan ocupando de los temas regionales. La ampliacin
de la agenda y los actores facilit la creacin de las Cumbres Sociales.
en contrapartida se comprueba que no todos los gobiernos han asumido con la misma fuerza esta idea y esto se refeja en sus prcticas (ya
sea en cmo el Programa articula con la sociedad civil en cada pas, ya
sea en cmo se disean y organizan las acciones en cada Presidencia Pro
Tempore). De igual forma se visualiza que SoMoS MerCoSUr no tiene

173

una participacin clara en la institucionalidad del bloque y por ende se

puede desmantelar cuando los gobiernos as lo dispongan.
Las Cumbres Sociales son visualizadas como un avance cualitativo y poltico que permiti generar un espacio de dilogo entre articulaciones de la
sociedad civil y entre estas y los gobiernos. Pero a juicio de la mayora las
Cumbres Sociales como instrumento deben ser revisadas debido a que:
existe el peligro de que se vuelvan rutinarias;
no tienen ninguna vinculacin establecida con el proceso decisorio del
MerCoSUr. Por ende aunque superen su falta de elaboracin de propuestas, no se visualiza cul sera el grado de atencin a las mismas;
son costosas e insumen un proceso de elaboracin y preparacin que
supera las posibilidades reales de organizaciones y a veces de hasta los
gobiernos para poder implementarlas.
en resumen, desde la perspectiva de la sociedad civil los diferentes componentes de participacin en el actual formato institucional del MerCoSUr
distan de ser aceptables con el agravante de que muchos de ellos son institucionalmente dbiles y plausibles de ser eliminados si cambia la visin y
el sentido de la integracin por parte de los gobiernos de turno.
Algunas de las limitantes ms serias que se observan se pueden resumir
en las siguientes:
Hay una gran distancia entre el discurso ofcial y los hechos. Si se
toman como base las declaraciones, documentos, consensos, comunicados, acuerdos, y hasta el lenguaje utilizado en muchos de ellos,
parecera que estamos todos en lo mismo, pero los hechos despus
son mucho ms lentos y difcultosos que los discursos, y en ocasiones
sucede el incumplimiento de los compromisos asumidos.
Los problemas de transparencia son especialmente graves, ya que se
mantiene el secretismo y la reserva, y las difcultades de acceso a la
informacin, lo que aleja al ciudadano comn y aun al involucrado y
activista del conocimiento de los elementos fundamentales para entender lo que est pasando, y poder incidir en la orientacin de la toma de
decisiones. en este contexto nadie sabe quines estn negociando los
temas clave del MerCoSUr de hoy, ni en representacin de quines, ni
quin los controla.
La construccin de un MerCoSUr ciudadano no es ajena a la dinmica de los otros componentes del proceso de integracin. As como no
174

es posible una ciudadana regional sin instancias supranacionales tampoco es posible lograr una conciencia de lo regional en nuestros pases si
no funciona la complementacin productiva, un comercio justo e
inteligente, una capacidad de negociacin regional o la necesaria formulacin de polticas pblicas conjuntas que garanticen los derechos de
todos sus pobladores. La carencia de recursos econmicos para
garantizar el funcionamiento de estas instancias en general y la
participacin de la sociedad civil en ellas es otro problema recurrente en
el MerCoSUr. Un ejemplo claro son las reuniones especializadas.
Aquellas que han funcionado mejor tienen dos elementos constituyentes
que explican en parte ese buen suceso. el primero de ellos es que existen
fuentes de fnancia-miento externas al MerCoSUr y a los presupuestos de
los gobiernos nacionales que garantizan su funcionamiento y la
participacin de organizaciones de la sociedad civil. el otro elemento
constituyente es que en ellas existe un fuerte compromiso de
participacin de articulaciones regionales de la sociedad civil que
permiten lograr otra capacidad de incidencia y propuesta. Pero sin el
primer elemento no sera posible capitalizar el segundo y esto lleva a que
la suerte de estas instancias dependa exclusivamente de su capacidad o
posibilidad de conseguir fnanciamiento externo.
Desafos para una reforma institucional incluyente y
estrategias para la participacin

Por lo expresado anteriormente, desde la perspectiva de la sociedad

civil organizada existe una imperiosa necesidad de que se impulse una
verdadera reforma institucional del MerCoSUr. No obstante esto, parece
conveniente sealar algunos elementos (puntos de partida) que surgen
de las lecciones aprendidas hasta el momento.
en primer lugar, pese a los avances y conquistas innegables que se han
alcanzado en los ltimos aos en trminos de espacios de participacin,
estos presentan serias limitantes y deberan ser revisados, reformulados.
Como se ver ms adelante una estrategia inicial y posible es consolidar
aquellos que han mostrado o tienen ms potencial.
en segundo lugar, ninguna reforma institucional ser efectiva si no se
avanza en una mayor transparencia y en un mejor acceso de informacin
175

por parte de todos los actores involucrados. esta condicin, necesaria pero
no sufciente, es tambin fundamental para que los canales de participacin y toda la institucionalidad ganen en efcacia y credibilidad.
en tercer lugar, el contexto regional muestra, en el momento actual, un
escenario de disputas y confictos que lleva al primer plano de la agenda poltica el debate acerca de los modelos de desarrollo y el proceso de integracin regional. Debate que es transversal a diferentes y variadas agendas de
actores regionales, nacionales y locales. La participacin de estos actores en
la resolucin de estos confictos no solo responde a una concepcin terica
sino que es una necesaria condicin para su efectiva superacin. Por lo tanto
no basta con la creacin de espacios de participacin sino que se requieren
polticas activas que promuevan y faciliten la participacin en ellos.
en cuarto lugar es claro que la reingeniera institucional del MerCoSUr
tambin supone desafos para las organizaciones de la sociedad civil.
Quizs uno de los ms relevantes est vinculado a la necesidad de ampliar
los elencos de representacin de las organizaciones, para superar la actual
situacin de elitizacin que se percibe en la mayora de los encuentros,
seminarios, talleres y actividades regionales, en los que se reiteran los mismos nombres como participantes.
finalmente la construccin del MerCoSUr Ciudadano y Social tambin requiere de la solucin de otros problemas irresueltos del proceso de
integracin tales como: el comercio regional intrazona y extrazona;
la complementacin productiva, energtica y de infraestructura;
la negociacin internacional como bloque (actor unifcado) y su aporte
a otros procesos de integracin regional;
estrategias de fnanciamiento regionales;
la libre circulacin de personas;
el avance en la formulacin de polticas pblicas regionales centradas
en la expansin de los derechos, la redistribucin y manejo responsable
de los recursos. es claro que estas condiciones no son posibles de
alcanzar de manera
inmediata, la experiencia indica que es un largo proceso no exento de
movimientos pendulares. No obstante lo anterior, s parece clave que se
vayan logrando metas que acumulen efectivamente avances y que los
mismos siempre sean superadores a lo ya existente. Desde esta pers-

176

pectiva es que el prximo punto se plantea en un marco muy general

algunas estrategias para avanzar en una institucionalidad construida y
fortalecida desde la participacin.
Estrategias para aumentar la participacin de la sociedad civil en un
nuevo diseo institucional
Fortalecer la incipiente institucionalidad inclusiva del MERCOSUR

Necesariamente todo intento de reforma institucional debe tener un

punto de partida y apoyo. Seguramente existen numerosas instituciones,
experiencias y prcticas que constituyen este punto de partida y dan pistas
para el sentido de las reformas. en este trabajo se seleccionan algunos de
los componentes institucionales actuales que deberan ser fortalecidos en
una nueva institucionalidad:
El Parlamento del MERCOsuR: el MerCoSUr es un proceso en construccin y un modelo en disputa, como tambin estn en disputa los
modelos de desarrollo y de democracia. es necesario construir con urgencia espacios de convergencia entre la sociedad civil organizada y
los partidos polticos y gobiernos, nica posibilidad de hacer viable un
nuevo MerCoSUr. el Parlamento puede ser un excelente instrumento para viabilizar esa convergencia, por su mayor cercana con los
ciudadanos, por la legitimidad poltica que le confere su condicin de
electo, y su grado de representatividad.
Reuniones Especializadas e instancias similares: su estructura y diseo
presenta potencialidades. Atienden temas concretos que hacen a la dinmica de las organizaciones e instituciones que participan en ellas.
Son espacios que habilitan el intercambio de polticas y generacin de
las mismas desde una construccin regional. Pero si no generan resultados en la prctica, no cuentan con recursos para su funcionamiento y
no trascienden la fase de intercambio se agotarn.
Las Cumbres sociales: estos espacios han otorgado a los actores sociales
una visibilidad con la que no contaban previamente, han permitido el
conocimiento y el intercambio de agendas y propuestas, han demostrado la vitalidad y pluralidad del MerCoSUr social, y han facilitado
el dilogo con representantes de los gobiernos e institucionalidad regional. Todo esto constituye un avance cualitativo de real signifcacin.
Sin embargo, se corre el riesgo de debilitar la potencialidad poltica de
177

las Cumbres, manteniendo un formato que muestra signos de agotamiento, en el que cada instancia se convierta en ms de lo mismo.
Por eso debe repensarse su modalidad de funcionamiento cambiando
el esquema de organizacin y frecuencia. Por ejemplo priorizando temas comunes que le den contundencia poltica a sus planteos y que
previamente sean trabajados por los diferentes actores involucrados.
El Instituto social del MERCOsuR: instrumento supranacional clave
para la promocin y armonizacin de polticas sociales, el iSM todava
no se ha podido concretar. Sin embargo, su funcionamiento ser una
experiencia de aprendizaje fundamental para un nuevo diseo institu
cional del MerCoSUr. Los muy recientes anuncios de la PPT del Pa
raguay de su intencin de dejarlo funcionando en este perodo refuerza
la necesidad estratgica de apoyar su efectiva implementacin.
finalmente respecto a esta estrategia se quieren mencionar dos as
pectos ms:
el Foro Consultivo Econmico social: el debate sobre su pertinencia o no
debe estar inscripto en otro marco e involucrando no solo a los directamente vinculados al mismo. De todas formas en cualquier opcin es
un instrumento a revisar;
el Programa MERCOsuR social y Participativo: instrumentado por el
Gobierno de Lula en la ltima PPT de Brasil, esta experiencia de creacin de un espacio institucional de participacin de la sociedad civil
es un avance interesante que debe ser seguido de cerca. Ser un antecedente valioso para su extensin en el resto de los pases del bloque?
Habilitar la creacin de un espacio regional? Preguntas necesarias para
avanzar en una nueva institucionalidad participativa del MerCoSUr.
Crear condiciones para usar efectivamente las vas y canales de
participacin en la institucionalidad del MERCOSUR

en las pginas anteriores se demuestra que la sociedad civil ha logrado construir espacios de participacin e incidencia pero en cierta medida
estos son estancos, con baja capacidad de interconexin entre los mismos
y en base a agendas sectoriales muy focalizadas. esto impide alcanzar una
visin ms global y estratgica que apunte a plantear e impulsar iniciativas
concretas apoyadas por toda la sociedad civil del MerCoSUr. en la misma lnea es necesario aprender a construir agendas que suponen una construccin diferente a la sumatoria de las agendas sectoriales o nacionales.

178

Por esto un primer componente de esta estrategia consiste en mejorar

la capacidad de propuesta y de elaboracin de la sociedad civil organizada
y de otros actores de la integracin lo que implica implementar instancias
de formacin (a diferente nivel), favorecer el intercambio y cooperacin
interinstitucional, desarrollar sistemas de pasantas, implementar estudios
regionales, desarrollar metodologas, etctera. Como base para esta estrategia existen numerosas experiencias en el MerCoSUr y fuera de l que
pueden orientar el diseo de estos instrumentos.
el segundo componente ya ha sido mencionado en numerosas oportunidades. Se trata de asegurar mecanismos de fnanciamiento institucionales que permitan una participacin plural de los espacios y una planifcacin adecuada de los mismos.
el tercer componente tiene que ver con la coordinacin y articulacin
de los diferentes esfuerzos y proyectos que las instituciones y articulaciones
regionales llevan adelante para impulsar la consolidacin de un proceso de
integracin regional ms inclusivo. es verdad que es cada vez ms frecuente
compartir y coordinar las agendas pero tambin es cierto que todava es
poco frecuente elaborarlas en conjunto. Tarea necesaria no tanto para hacer
cosas diferentes, sino para ampliar la cobertura de sus acciones y ampliar los
elencos de representacin de las organizaciones para superar la actual situacin de elitizacin que se percibe en la mayora de los encuentros.
el cuarto componente es vincular al ciudadano comn con el proceso
de integracin. Generalmente se asocia esto a las carencias comunicacionales que existen sobre las cuestiones del MerCoSUr (por omisin o
intencin). es sin duda un esfuerzo comunicacional pero trasciende esto.
Supone mltiples instrumentos que ayuden a ver la importancia de lo
regional en lo cotidiano de las personas.
implica construir un nuevo concepto de ciudadana, promoviendo su
ampliacin y profundizacin bajo un paradigma de derechos humanos
universales, con un enfoque de ciudadana activa, no reducido nicamente
a la dimensin de ciudadano-elector. Desde una perspectiva de construccin de una ciudadana regional lo anterior supone un esfuerzo de vincular
lo local con lo regional, de facilitar el intercambio cultural y social, de
superar falsas contradicciones e intereses. en el imaginario del ciudadano
comn, el MerCoSUr es asunto de los gobiernos y tal vez de los empresarios. La propia sociedad civil involucrada en el proceso de integracin no
ha logrado trasmitir una visin ms completa e integral, haciendo conocer
toda la riqueza y pluralidad del entramado social regional.
17

Crear nuevos espacios e

instrumentos institucionales regionales de participacin

en este punto solo se busca plantear en grandes lneas qu tipos de espacios o instrumentos institucionales de participacin podran estar contemplados en una nueva institucionalidad del MerCoSUr. Se asume que
la participacin de la sociedad civil no es el nico insumo para la construccin de un proceso de integracin regional efectivo y democrtico, pero es
fundamental para su sustentabilidad.
Si esta premisa es correcta, el diseo e implementacin de estos espacios ya no solo es una cuestin de concepto sino una necesidad estratgica
para el xito del proceso de integracin.
Los nuevos espacios de participacin deberan tener una mirada holstica del
proceso de integracin. esto quiere decir que no solo importan los aspectos
sociales o culturales sino tambin los comerciales, productivos y polticos.
Deberan asegurar una participacin amplia y representativa de la sociedad
civil. esto supone que si bien deben ser concebidos con un sentido regional
(no por agregacin), estarn compuestos por captulos nacionales y vinculaciones locales, que combinen diferentes modos de participacin, representacin e interlocucin segn niveles (local/nacional/regional) y acciones.
Es necesario crear mecanismos de consulta preceptiva y seguimiento de
polticas en las diferentes instancias supranacionales (especialmente en los
componentes del estilo del instituto Social del MerCoSUr). Se trata de
capitalizar la experiencia existente a la par de involucrar a los diferentes
actores en la defensa e implementacin de estas polticas superando falsos conceptos de soberana nacional. Ninguna poltica regional ser viable
de instrumentar sino es apropiada y apropiable para los ciudadanos y
ciudadanas. Ninguna poltica regional ser apropiable sino es consultada
previamente entre los diferentes actores regionales.
Por ltimo es relevante apoyar la capacidad de propuesta, innovacin y
articulacin que ha demostrado tener la sociedad civil de la regin. Para ello
uno de los instrumentos posibles sera la creacin de fondos regionales
integrados por aportes gubernamentales y de otras fuentes (por ejemplo
la cooperacin internacional). Administrados en forma transparente que
deberan involucrar a representantes de diferentes mbitos en los mecanismos de identifcacin de reas de apoyo, seleccin y fscalizacin. Se
distinguen al menos dos tipos de fondos:

180

fondos de apoyo a la presentacin de programas o proyectos de

contenido regional formulados y ejecutados por actores sociales
o por estos y actores gubernamentales (locales, nacionales,
regionales); fondos que faciliten el intercambio cultural en la
regin. No solo vinculados a la creacin sino a la difusin. Que
lleven otra nocin de la integracin a los pueblos y localidades de
la regin. Que muestren que la diversidad no es diferencia sino
riqueza.
Bibliografa*
Aguerre, Mara Julia y Juan Jos Sarachu, La sociedad civil en el
MERCOsuR. Gua de Actores, Programa MerCoSUr Social y
Solidario, noviembre de 2004.
Allemany, Cecilia y Beatriz Leandro, Anlisis y propuestas para la
participacin ciudadana en el MERCOsuR, feS, noviembre de 2006.
Arboleya, ignacio, La participacin de la sociedad civil organizada en
el MerCoSUr. Nuevos desafos para un nuevo modelo de
integracin, Boletn Logo Link Amrica Latina, agosto de 2008.
Caetano, Gerardo. Los retos de una nueva institucionalidad para el
MERCOsuR, feS, diciembre de 2004.
Carrau, Natalia. La Coordinadora de Centrales sindicales del Cono sur.
un actor con mirada regional en el MERCOsuR, feS, abril de 2008.
foro Consultivo econmico y Social del MerCoSUr. A 10 aos de su
creacin. seleccin de Normativa y Documentos.
La sociedad civil se Manifesta. Las Cumbres y sus propuestas,
Documento Preliminar, feS, junio de 2008.
Padrn, lvaro. MerCoSUr, nuevos actores y nuevas agendas en
Caetano, G. (coord.) Amrica Latina, desafos de su insercin
internacional, Montevideo, CLAeH, 2007.
Pereira, Marcelo. ser y parecer. Balance de la iniciativa sOMOs
MERCOsuR, feS, diciembre de 2006.

Agradecemos la colaboracin de los materiales enviados por CUDeCooP,

Cotidiano Mujer, Secretara Tcnica de la CCSCS y Proyecto fiDAMerCoSUr.
181

 Una refexin sobre los soportes institucionales para

viabilizar polticas pblicas regionales
Carlos Lujn

Carlos Lujn es politlogo,

docente del Departamento de
Ciencia Poltica de la facultad de
Ciencias Sociales de la
Universidad de la repblica.

es posible pensar en el desarrollo de polticas

pblicas de carcter regional? Y si es as,
cules son los soportes institucionales que
pueden favorecer u obstaculizar tal desarrollo?
estas son las dos preguntas que abordamos en
este texto apoyndonos en la literatura sobre
polticas pblicas y en la refexin sobre la
realidad por la que atraviesan nuestros pases.
De qu hablamos cuando hablamos de
polticas pblicas?

Aguilar Villanueva defne las polticas pblicas

como reglamentos y programas gubernamentales, considerados individualmente o en
su conjunto, esto es, los productos de las
decisiones de autoridad de un sistema poltico.
Puede tomar la forma de leyes, rdenes locales,
juicios de corte, rdenes ejecutivas, decisiones
administrativas y hasta acuerdos no escritos
acerca de lo que se debe hacer. Por poltica
suele entenderse un conjunto o secuencia de
decisiones ms que una decisin singular acerca
de una accin de gobierno particular (1994:
24).
183

Las polticas pblicas pueden, pues, estar contenidas en diversos formatos e implican procesos decisorios por parte de un gobierno. Desde el
foco de nuestra ponencia cabe preguntarse entonces: pueden existir polticas pblicas regionales en ausencia de un gobierno regional?
La respuesta es afrmativa si se entiende la poltica pblica como los
outputs resultantes de la actividad poltica (politics), al decir de
Das Gracas ra (1998) o se habla de autoridad pblica como lo hace
Mancebo (2002), para quien las polticas pblicas son las lneas de accin
diseadas, decididas y efectivamente implementadas por la autoridad pblica en el mbito de su competencia.
Las polticas o policies aparecen as como respuestas a problemas detectados y requieren no solo de una fase de cuidadoso diseo sino tambin de una
ejecucin habilidosa y un seguimiento riguroso. Se trata de un ciclo en cada
una de cuyas fases se entrelazan los aspectos polticos y los tcnicos.
Por otra parte, la viabilidad de una poltica pblica regional no solo requiere pensar en sus contenidos (el qu de las policies, las lneas de accin)
y su proceso (el cmo llevarlas adelante desde el diseo hasta la evaluacin)
sino tambin en la institucionalidad que las albergarn (Mancebo, 2007).
frecuentemente la atencin se centra en el primero de estos ejes, subvalorando los otros dos cuando el proceso y el anclaje institucional constituyen
soportes de toda poltica pblica con aspiraciones de sustentabilidad.
La agenda de las polticas pblicas regionales

La construccin de la agenda de las polticas pblicas regionales requiere avanzar en la identifcacin de los problemas que dichas polticas
buscarn resolver. No se trata de una identifcacin sencilla habida cuenta
de la heterogeneidad de la regin y la multiplicidad de centros de poder
con diversidad de intereses nacionales y transnacionales.
Mltiples polticas pblicas regionales son posibles y una agenda preliminar de la regin incluye hoy tpicos tales como: infraestructura, comunicacin, energa, medio ambiente, aprovechamiento del frente martimo,
conservacin de las fuentes hdricas potables o de la biodiversidad. Todas
ellas son posibles de ser llevadas adelante y estn, de una manera u otra, presentes en la agenda regional; a su vez, todas ellas tienen que ver con las condiciones materiales y de contexto necesarias para un desarrollo sustentable.
en este anlisis, sin embargo, para la ejemplifcacin de polticas pblicas posibles y necesarias, centraremos la atencin en tres polticas pblicas
184

superestructurales clave para un desarrollo integral de la regin. Por ello,

pensando en el mediano plazo y con una visin estratgica, cabe plantear a
modo de propuesta tres reas relevantes de polticas interconectadas entre
s: bilingismo, conectividad y juventud.
Bilingismo

el cincuenta por ciento de la poblacin de Sudamrica es hispanohablante y el otro cincuenta por ciento tiene al portugus como su lengua
materna. Una poltica educativa que promueva el dominio de ambas lenguas por la poblacin sera un excelente aporte para consolidar el proceso
de integracin regional.
Un primer punto a acordar sera que en la fase inicial de implementacin de la poltica se atacara simultneamente las dos puntas del ciclo
educativo. Por una lado, desarrollando el aprendizaje del espaol y el portugus desde la educacin inicial de las nias y nios del continente, y
por otro, introduciendo en el mbito universitario un proceso de gradual
adquisicin del segundo idioma: primero exigiendo el desarrollo obligatorio de competencias de lectura, luego la capacidad de comprensin y
expresin oral del segundo idioma y, fnalmente, la capacidad de escribir
trabajos tcnicos en el mbito universitario en una segunda lengua como
prerrequisito para la graduacin.
este programa posibilitara que todo estudiante universitario de grado
realizara al menos un semestre de su formacin acadmica en Brasil o en el
resto de Sudamrica segn corresponda; de esa forma, el mero hecho de que
varios millones de jvenes se trasladaran anualmente en el continente y convivieran con otra cultura distinta de la materna cercana pero distinta sera
un gran avance en materia de integracin de los pueblos de la regin.
finalmente, el conocimiento de la lengua del otro es la mejor forma de
acercarse a su cultura, su historia, su msica, su arte y modo de vida en general. Por ello la formacin de maestros y docentes encargados de impartir
una segunda lengua en todo el continente sera una ocasin ms que propicia para profundizar los vnculos culturales entre los pases de la regin,
dndole a dicha formacin un carcter que trascienda lo instrumental y
tenga en el eje central de su propuesta la formacin de ciudadanas y ciudadanos para una democracia de alta intensidad.
en el marco del desarrollo de un bilingismo como el planteado el
aprendizaje de una tercera lengua como el ingls imprescindible para

185

una adecuada insercin de la regin en el mundo se vera facilitado y

podra seguir esquemas de desarrollo similares.
Conectividad

La regin se encuentra ante una oportunidad nica en cuanto a su

inclusin en la sociedad de la informacin, el conocimiento y el aprendizaje permanente, tanto de sus individuos como de grupos y colectivos.
este punto est fuertemente enlazado con el anterior. el necesario manejo
del lenguaje informtico y su utilizacin por toda la poblacin en forma
activa es clave en el proceso de desarrollo regional.
Llevar adelante una propuesta de democratizacin de la conectividad
de todos los sectores sociales es imprescindible. Habilitar el acceso de todos los nios y nias en edad escolar a una computadora con conexin a
internet debe ser una meta de alta prioridad. La experiencia concreta de
Uruguay con la implantacin del Plan Ceibal muestra que se puede hacer.
La aceleracin de los tiempos en materia tecnolgica no permite esperar a un efecto de derrame o goteo de los avances cientfcos en materia de programacin informtica desde el mundo desarrollado hacia
nuestro continente. en este campo, esperar un lustro para compartir
avances equivale a condenarse al subdesarrollo.
La democratizacin radical de la conectividad signifca que todos los
sectores sociales estn incluidos en las redes virtuales nacionales, regionales y mundiales existentes y tengan la capacidad de adaptacin a
los nuevos requerimientos que ambientes computacionales cada vez ms
sofsticados plantean. implica, pues, no solo el acceso sino el aprendizaje
constante, solo posible si se desarrolla la capacidad de aprender a aprender a lo largo de toda la vida.
Si no se da un acceso y preparacin para el uso integrado de las nuevas tecnologas universal, tendremos entre nuestras poblaciones, ingentes masas analfabetas, analfabetismo del nuevo tipo que es tanto o ms
discriminador que el que se vincula a las formas tradicionales de acceso
y uso de la lectura de libros y escritura de textos diversos. este analfabetismo, el digital, si no se desarrollan polticas nacionales y regionales
en la materia, abarcar una proporcin amplsima de la poblacin sudamericana, poblacin que vivir un dualismo en sus niveles de desarrollo,
cada vez ms acentuado, y la fragmentacin sociocultural como su forma
natural de vida.

186

Juventud

Bilingismo y conectividad no son sufcientes sin actores sociales que

se apropien de los avances y contribuyan al desarrollo construyendo lo
que, en la literatura tcnica, se ha dado en llamar capacidad de agencia:
actores del desarrollo con objetivos, metas y estrategias propias. en este
sentido los jvenes son imprescindibles. Pero valgan algunas precisiones:
en primer lugar, la juventud de la regin, que es su capital humano ms
rico, no debe ser vista como un actor racional y unifcado. Hay evidencia
incontrastable que muestra la existencia de diversas juventudes, con jvenes de muy diverso origen, costumbres y comportamientos, lo cual obliga
a toda poltica pblica regional a atender tales diferencias, adecuarse a las
mismas y aprovechar la sinergia que la diversidad genera.
en segundo lugar, una poltica pblica en la materia no debera apuntar a la uniformizacin de las prcticas sociales sino a la articulacin entre
las diversas subculturas existentes, buscando el dilogo entre los jvenes
interesados en la participacin poltica y aquellos volcados de lleno a las
manifestaciones culturales centradas en la msica, el teatro, el cine, la danza u otras formas de expresin artstica; entre los jvenes preocupados por
los problemas sociales (inequidad de gnero, exclusin social, marginacin, discriminacin) y aquellos ms centrados en el mundo del trabajo, su
formacin personal y el xito socioeconmico.
finalmente, todos esos mundos (el poltico, el cultural, el social, el
laboral, el acadmico) deben ser puestos en interconexin. Las polticas
pblicas regionales deben dar las condiciones ptimas para que los jvenes tengan capacidad de constituirse en una agencia transformadora en el
mbito local, nacional y regional.
en sntesis, polticas hacia los jvenes, de educacin digital y facilitacin del acceso a travs de la conectividad plena pueden ser vistas como
polticas pblicas regionales complementarias que deberan formar parte
de un nico diseo y ser, por tanto, evaluadas conjuntamente.
A continuacin se presentan modelos diversos de generacin de polticas pblicas regionales en el entendido de que las trayectorias estratgicas
elegidas condicionan y mucho el resultado fnalmente obtenido, los
impactos generados y, sobre todo, la sustentabilidad de lo alcanzado.

187

Tres modelos de generacin de polticas pblicas regionales

Tal como se presenta en el cuadro que sigue, el diseo de las polticas

pblicas regionales puede seguir diversos modelos, a saber: racionalismo,
incrementalismo y radicalismo selectivo.
Racionalismo

Incrementalismo

Radicalismo selectivo

Tipo de diagnstico

Diagnstico
exhaustivo

Diagnstico riguroso

Diagnstico focalizado

Tamao del conjunto de

alternativas

elaboracin de
todas las
alternativas

Anlisis de algunas
alternativas

Alcance de la
ponderacin de costos

Ponderacin de
costos de todas las
alternativas

Ponderacin de costos de Ponderacin de costos de

cada alternativa generada las alternativas
principales

Tipo de interaccin

Toma de
decisiones

Negociacin

estratgica

Tipo de aprendizaje
realizado

Aprendizaje por
deduccin

Aprendizaje por
induccin

Aprendizaje por
abduccin

Tipo de alternativa
seleccionada

Seleccin de la
alternativa ptima

Seleccin de la alternativa Seleccin de las

alternativas de alto
satisfactoria
impacto

Anlisis en profundidad
de pocas alternativas

en el modelo racionalista se parte de la presuncin de que es posible

una evaluacin exhaustiva de todas las posibles acciones a emprender en
el marco de una poltica pblica, siendo los actores capaces de considerar
analticamente todas las alternativas posibles, ponderar sus costos y, a partir
de tal anlisis, realizar un proceso tcnico de toma de decisiones. Al igual
que el modelo popperiano de ciencia, el aprendizaje se da por deduccin a
partir de las premisas bsicas de la poltica y la seleccin de la alternativa
fnalmente adoptada ser la que optimice los resultados a alcanzar.
el segundo modelo tiene en el incrementalismo su mecanismo principal. Si bien se parte de un diagnstico riguroso de la situacin y se asume
una generacin secuencial de alternativas, el proceso decisorio es bsicamente poltico y de negociacin entre los principales actores involucrados.
el modelo tiene como base un fuerte componente empirista, de aprendizaje por induccin, y la alternativa fnalmente elegida es satisfactoria en
cuanto a los intereses considerados. Se acepta que pueden existir otras alternativas con mayor rendimiento pero que o son muy complejas o quedan
fuera del proceso decisorio por la negociacin entre las partes.
188

el tercer modelo es el del radicalismo selectivo. Consciente de la

difcultad de evaluar todas las alternativas posibles y de la miopa de
visiones incompletas excesivamente infuenciadas por los resultados parciales obtenidos, este modelo defende la realizacin de un diagnstico
focalizado en funcin de prioridades polticamente establecidas segn la
agenda a desarrollar. esto lleva al anlisis en profundidad de unas pocas
alternativas, las principales, las que son evaluadas en cuanto a costos
con una visin estratgica. en este caso el aprendizaje es por abduccin,
combinando la refexin terica con la observacin emprica, a partir de
lo cual se da una seleccin de las alternativas de alto impacto como base
de la poltica pblica fnalmente adoptada.
Tanto la aplicacin del modelo racionalista como la del incrementalista han mostrado limitaciones como base de las polticas pblicas en la
regin. Una de las ventajas del modelo de radicalismo selectivo para la
generacin de polticas pblicas regionales radica en que permitira concentrar esfuerzo en reas clave para el desarrollo regional, focalizando
las energas polticas y burocrticas y permitiendo avanzar en profundidad en tems como los anteriormente reseados.
Ahora bien, desde el ngulo de las polticas pblicas regionales, dado
que el poder y la autoridad estn en el centro de cada poltica pblica,
para cada poltica regional habr que especifcar cules son los actores
regionales involucrados, quines participan en el proceso decisorio respectivo y quines estn encargados de su implementacin.
A su vez, la defnicin de prioridades y objetivos de la regin suele quedar
en manos de quienes poseen los recursos para realizar acciones concretas, lo
cual puede no ser funcional a las metas de desarrollo de la regin. Vinculado
a lo anterior, el anlisis de opciones de poltica est frecuentemente infuenciado por intereses nacionales y particulares, y en mucha menor medida
basado en una lectura de las necesidades regionales en clave supranacional.
La decisin fnal entre opciones de poltica es tomada, en general, por
organismos intergubernamentales muy constreidos por las agendas especfcas de cada gobierno, agendas que estn ms centradas en las necesidades internas de cada pas que en los intereses regionales. este es un
punto a superar.
Cierto es que la racionalidad absoluta no existe y, por tanto, no puede
venir en nuestro auxilio para ver toda la regin en forma simultnea y prefgurar todas las respuestas tericamente existentes. Por su parte, el incre18

mentalismo aumenta las posibilidades de quedar prisioneros de las decisiones

determinadas por la coyuntura, donde el clivaje intergubernamental es central.
el radicalismo selectivo genera la esperanza de que una buena decisin poltica
inicial, automatizando el proceso de implementacin posterior de los pases sin
perder de vista el constante seguimiento de las polticas pblicas regionales y
su evaluacin participativa peridica, permita la construccin de polticas que
generan institucionalidad que, a su vez, da mayor cobijo a las polticas,
fortalecindolas a lo largo del proceso de constante negociacin entre sueos,
deseos y metas regionales y realidades, lmites y recursos escasos, sean estos
materiales o simblicos, tangibles o intangibles.
La ejecucin de las polticas pblicas regionales: una fase clave
en el proceso de implementacin de las polticas pblicas siempre estn
presentes dos componentes en tensin: el componente tcnico y el poltico. el
primero se hace cargo de la gestin de las operaciones, la planifcacin de las
actividades, el control de la gestin y el desarrollo de capacidades. el segundo
se centra en la construccin de la legitimidad del proceso, en la obtencin del
reconocimiento por parte de los diversos actores involucrados y realiza la
bsqueda de los apoyos econmicos, sociales y polticos que toda policy
requiere. estimula el compromiso de actores relevantes, busca su respaldo,
genera recursos tangibles e intangibles y permite que la poltica, que se
desarrolla en un campo de fuerzas en disputa, llegue a buen puerto.
Conjugando siempre estos dos componentes, las polticas pueden ser implementadas en dos modalidades: de arriba hacia abajo o de abajo hacia
arriba. La adopcin de una u otra modalidad a la hora de desarrollar polticas
en la regin condiciona si no determina los resultados a alcanzar.
La primera opcin, denominada Top Down, tiene como atractivo la
ejecutividad y rapidez en la ejecucin, pero genera problemas de implementacin y sostenibilidad importantes. Por qu? Porque la misma
ejecutividad redunda en un bajo compromiso de los actores involucrados y en
una dbil legitimidad de la poltica en cuestin.
La segunda opcin, Bottom Up, tiene como virtud principal la participacin,
lo cual en ocasiones puede generar demoras y difcultades para la obtencin de
consensos. Como contrapartida, permite a los gestores de la poltica una amplia
autonoma en su accionar una vez que la poltica ha sido acordada y genera un
alto compromiso de los actores involucra-

190

dos. finalmente, el proceso de legitimacin generado por la participacin de la sociedad y de los actores locales da como fruto una amplia
base de sustentacin y sostenibilidad a las polticas pblicas procesadas
en esta modalidad de gestin participativa.
La institucionalidad
como soporte de las polticas pblicas regionales

Al decir de North, las instituciones son las reglas de juego en una

sociedad o, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre
que dan forma a la interaccin humana. Por consiguiente, estructuran
incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico.
el cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el
cambio histrico (1995:13).
en cualquier arena poltica, los actores estn atentos a las reglas de
juego vigentes y su comportamiento estar pautado por ellas. Hay reglas
de juego que favorecen la cooperacin, otras que llevan al conficto,
algunas promueven procesos fuidos de toma de decisin y otras que
provocan la paralizacin o el bloqueo.
Para analizar esta dimensin institucional se presenta el siguientecuadro con tres modelos de institucionalidad para la ejecucin de las
polticas pblicas regionales.
Conduccin
centralizada
Confguracin poltica federacin

Alianzas estratgicas

Modelos de redes

Confederacin

Comunidad

Unicidad de la poltica
pblica

Una nica poltica

pblica regional

Programa conjunto y
autonoma de ejecucin

Polticas nacionales
autnomas

Tipo de conduccin

Direccin

Coordinacin

Articulacin

Parlamento regional

ejecutivos

Presupuesto global y
presupuestos nacionales

Presupuestos
nacionales

institucin responsable ejecutivo

Presupuesto

Presupuesto
institucional

evaluacin

Control de gestin

evaluacin conjunta

evaluacin por
nodo

Principio
ordenador

Gobierno regional

Supranacionalidad

intergubernamentalidad

Niveles

Un nivel conexo

Dos niveles

Un nivel disconexo

191

A la hora de pensar las polticas pblicas regionales los tres modelos

presentados en el cuadro tienen ventajas y desventajas.
en cuanto a la confguracin poltica regional la federacin permitira
el mayor grado de incidencia centralizada pero polticamente es muy
difcil que ella sea una realidad para la regin en el mediano plazo. en el
otro extremo, la comunidad es mucho ms sencilla de construir como
entramado poltico regional pero tiene la desventaja de la diversidad de
polticas las que no siempre sern convergentes. Como confguracin poltica la confederacin se encuentra en una situacin intermedia dado que,
por un lado, preserva buena parte de la autonoma de los estados que la
confguran y, por otro, puede dar cabida a polticas comunes que atiendan
a los intereses generales de toda la regin.
en segundo lugar, el grado de unicidad de las polticas tiene el grado
ptimo en el marco de las alianzas estratgicas que permiten articular un
programa conjunto y aprovechar las sinergias de la accin compartida.
en el tipo de conduccin los tres modelos permiten recorrer desde la
direccin a la articulacin pasando por la coordinacin. Aqu aparecen los
ncleos de poder y sus formas de relacionamiento. en clave ejecutiva el
ejercicio de una direccin fuerte es lo mejor mientras que en clave participativa la articulacin es la que da mejores frutos. La coordinacin es
una difcil tarea que puede recoger lo mejor de los dos modelos anteriores
(capacidad de ejecucin y legitimidad por participacin amplia) o puede
quedarse con la deslegitimacin de una conduccin top down y el enlentecimiento de un proceso deliberativo sin fn.
en cuanto a la institucin responsable, tanto en el primer modelo
como en el tercero la responsabilidad recae sobre el ejecutivo federal o
los ejecutivos nacionales. en el segundo el poder legislativo regional es
el centro institucional de la produccin de polticas pblicas regionales,
sobre todo en las fases de formulacin y negociacin.
el presupuesto puede ser un presupuesto institucional nico, puede
estar desglosado en uno global y presupuestos nacionales complementarios o estar totalmente atados a los presupuestos nacionales. Si bien la
existencia de un nico presupuesto es el ideal, si se logra la complementariedad de los componentes nacionales con uno global se dota de mayor
fexibilidad a la ejecucin presupuestal. La dependencia de presupuestos
nacionales con tiempos de formulacin y aprobacin diferenciales acarrea
difcultades difciles de subsanar.
192

en cuanto a las formas de evaluacin, en el primer modelo el acento

est puesto en el control de lo ejecutado por parte de una autoridad central, mientras que en el segundo modelo la evaluacin conjunta permite
la generacin de aprendizajes para todos los participantes del proceso.
finalmente, el tercer modelo implica una evaluacin por redes donde sus
nodos mismos son los lugares privilegiados, lo cual no necesariamente
asegura un aprendizaje homogneo en toda la red.
el principio ordenador de la conduccin centralizada es la existencia
de un gobierno regional que jerarquiza las formas de funcionamiento,
mientras que la supranacionalidad es el principio rector de los procesos
basados en alianzas estratgicas y la intergobernabilidad el leitmotiv de
los modelos basados en redes. Las ventajas de la supranacionalidad sobre
la intergobernabilidad son notorias, mientras que un grado reducido de
efectiva supranacionalidad puede llevar a desear la conduccin centralizada ms all de sus conocidos defectos.
finalmente, se puede observar que las polticas pblicas regionales en
el marco federativo se mueven en un solo nivel: el regional, en el cual se
conectan todas sus partes. en las alianzas estratgicas se da la interaccin entre dos mbitos, el primero se ubica en el mbito nacional o de
pas y el segundo, abarcativo del anterior, es el regional. Por ltimo, el
basado en el trabajo en redes en el marco de una comunidad de pases,
es de un solo nivel pero disconexo dadas las diferencias entre pases. La
multiplicidad de niveles y conexin imperfecta tiene la potencialidad de
la creatividad e innovacin que da la diversidad y, a la vez, el riesgo del
caos generado por la anarqua de diversas partes no siempre coordinan
bien sus esfuerzos para lograr los objetivos de las polticas pblicas regionales en marcha.
en sntesis, de lo anterior surge como deseable el modelo de las
alianzas estratgicas por ser el ms idneo, en el corto y mediano plazo,
para ejecutar polticas pblicas regionales fexibles y con capacidad de
adaptacin a entornos cambiantes. La conduccin centralizada es doblemente desaconsejable, por lo difcil que es generar las condiciones polticas para la construccin institucional de una federacin y tambin por
las desventajas que tiene ante estructuras institucionales ms fexibles.
en este sentido, la construccin de una institucionalidad con las exigencias que implica una confederacin puede pasar por una primera
instancia donde la conformacin de una comunidad de naciones sea la
193

meta de mediano plazo, para luego avanzar desde polticas pblicas autnomas
hacia programas conjuntos. en otros trminos, de la simple articulacin a la
coordinacin de actores y polticas, de ejecutivos celosos de su radio de
incidencia disconexamente conectados a la consolidacin de un legislativo
regional, de la evaluacin por nodos a la evaluacin conjunta y de la
intergubernamentalidad a crecientes niveles de supra-nacionalidad.
A modo de cierre
estn dadas las condiciones polticas como para pensar en el desarrollo de
policies de carcter regional que trasciendan el mbito de refexin tcnicoacadmico? Se puede afrmar que el juego poltico regional tiene que pasar de la
competencia a la cooperacin para contar con las condiciones mnimas para la
generacin de polticas pblicas de carcter regional.
en trminos de teora de juegos se debe cambiar la matriz de pagos del
clsico dilema del prisionero al dilema del cazador (raifa, 1984) pasar del
juego intra-regional del dilema del prisionero donde la defeccin es la
estrategia dominante con independencia de que los otros jugadores cooperen o
defeccionen, al dilema del cazador donde ante la defeccin lo adecuado es
responder con defeccin pero ante una conducta de cooperacin la mejor
respuesta es la cooperacin.
en concreto, si en una poltica como la reseada de conectividad predomina
una estructura de juegos en la interaccin entre los pases, con el dilema del
prisionero como caracterstica principal, encontraramos que la colaboracin
por parte de un pas como Uruguay para brindar su experiencia en materia
logstica del Plan Ceibal, no sera devuelta por los dems con la misma moneda
que veran como una desventaja compartir, por ejemplo, sus avances en materia
de educacin a distancia como es el caso de Brasil.
incluso cuando la relacin pudiera ser cooperativa en lo bilateral entre
Brasil y Uruguay, la expansin al conjunto de los pases del continente
implicara la frme conviccin por parte de ambos pases, de que las ganancias
conjuntas, presentes y futuras, de compartir sus ventajas comparativas son
mayores que la satisfaccin de sus intereses particulares inmediatos.
es preciso, pues, trabajar en la generacin de una conciencia regional que
permita visualizar los intereses comunes a perseguir coordinadamente

194

por todos: en el dilema del cazador, el inters comn es el ciervo al que

todos los cazadores rodean y con paciencia y persistencia terminan atrapando, sin dejarse distraer por los conejos que se cruzan en el camino, que
son carne para hoy y hambre para maana.
Para que una estructura de interaccin estratgica entre los pases de
la regin funcione es clave la confanza entre los actores polticos participantes del proceso de integracin. De ah la relevancia del convencimiento
de que los logros que surgen de la colaboracin son mayores que los que
se obtienen con conductas competitivas, redituables en el corto plazo pero
conducentes a un subptimo en el mediano o largo plazo.
Un peligro adicional es que la estructura del juego asuma el dilema de
la gallina como confguracin bsica: lo que importa all es la fama de duro
y cmo ejercer el liderazgo desde posiciones de supremaca. en la actual
coyuntura la regin necesita todo lo contrario, en particular de parte de
Brasil, lo que se ha llamado liderazgo benvolo.
Muchas veces las actitudes de cooperacin en el escenario internacional son interpretadas como debilidad y se piensa que se tiene el derecho
a la defeccin unilateral porque se piensa que los actores que estn en el
polo ms desfavorecido de la asimetra de poder no pueden ms que continuar colaborando so pena de sufrir castigos muy duros. esa es sin duda
una colaboracin obligada que generar rditos conjuntos muy por debajo
del ptimo posible.
en suma, no alcanza con cambiar coyunturalmente los pagos que se
obtienen en la interaccin entre los pases de la regin. Se necesita una
transformacin ms profunda, un cambio de la estructura misma de la
matriz de pagos. La adopcin de medidas por una nica vez no genera
sustentabilidad en el tiempo y, por tanto, no lleva a la generacin de confanza entre los actores y a la construccin institucional mnima requerida
para la elaboracin de polticas pblicas regionales.
Debe haber un proceso integrado de polticas pblicas que simultneamente produzcan cambios perceptibles y favorables para todos los actores
(la agenda corta) y una nueva institucionalidad, creada y recreada en la
praxis misma de la accin poltica regional (la agenda larga o profunda).
en otras palabras, la institucionalizacin de polticas pblicas regionales emanar de un acuerdo poltico y social para atender problemas especfcos, antes que problemas generales comunes a toda la regin, siempre por
defnir en detalles y siempre postergados en su defnicin precisa. Dicha
195

institucionalizacin tendr como condicin necesaria el contar con la

defnicin de normas y reglas de comportamiento acordadas luego de un
laborioso proceso de negociacin entre mltiples actores polticos y
sociales, estableciendo las obligaciones y derechos especfcos de cada
actor relevante en los diversos temas. es lo que se conoce como una
negociacin compleja porque involucra a mltiples actores y mltiples
temas (Lujn, 2002).
Todo ello debe posibilitar la generacin de un marco en el que se
puedan establecer objetivos y metas claras y compartidas y contar con
instrumentos para evaluar su consecucin. Nada de lo anterior es una
condicin sufciente para que se d un proceso exitoso de institucionalizacin pero s es necesario para que el mismo ocurra.
Solo una confguracin poltica regional que sea frme partidaria de la
integracin sudamericana y mire ms all de los intereses de los actores
principales, puede dar viabilidad a un rgimen que d cobijo a polticas
pblicas de largo alcance.
Los resultados de la mera retrica integracionista ya se conocen y son
magros. La hora de solucionar los variados y profundos problemas de la
regin no solo es una necesidad imperiosa, sino tambin una oportunidad nica para que la regin se constituya en un actor de relevancia en
el escenario internacional.
finalmente, las polticas pblicas regionales remiten, simultneamente, a la dimensin interna del proceso de integracin en cuanto a
los logros concretos obtenidos en materia de desarrollo y a la dimensin externa, esto es el relacionamiento de la regin con el mundo. en
este sentido, no debe olvidarse que una poltica exterior y de defensa comn para Sudamrica no es otra cosa que una poltica pblica regional
especfca, y solo puede ser adoptada por estados que puedan asumir un
comportamiento confederado.
el xito o fracaso de dicha poltica exterior comn es harina de otro
costal. Lo que s es claro es que sin una institucionalidad de soporte no
existe ni la oportunidad de impulsar tal poltica exterior comn y,
concomitantemente, sin polticas pblicas regionales concretas la institucionalidad difcilmente trascienda la construccin de una burocracia
regional (necesaria pero no sufciente).

196

Bibliografa
Aguilar Villanueva, L., La hechura de las polticas, Mxico D.f., Porra, 1992.
Das Gracas rua, M., Anlise de Polticas Pblicas: conceitos bsicos, Brasilia, Casa Civil
de la Presidencia, 1998.
Lindblom, Ch., La ciencia de salir del paso en Aguilar Villanueva, L. (comp.), La
hechura de las polticas, Mxico D.f., Porra, 1992.
Lujn, C., La negociacin de la reforma de la seguridad social en Mancebo, e.,
Narbondo, P. y ramos, C. (comp.), uruguay: la reforma del Estado y las polticas
pblicas en la democracia restaurada, Montevideo, ediciones de la Banda orientaliCP, 2002.
Mancebo, M. e., La larga marcha de una reforma exitosa: de la formulacin a la
implementacin de polticas educativas en Mancebo, e., Narbondo, P. y ramos, C.
(comp.), uruguay: la reforma del Estado y las polticas pblicas en la democracia
restaurada, Montevideo, ediciones de la Banda oriental-iCP, 2002.
Mancebo, M. e., La educacin uruguaya en una encrucijada: entre la inercia, la restauracin y la innovacin en Bentancur, N. (coord.), Las polticas educativas en
uruguay. Perspectivas acadmicas y compromisos polticos, Montevideo, MeC, 2007.
North, D., Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, Mxico D.f. , fundacin de Cultura econmica, 1995.
raifa, H., El arte y la ciencia de la negociacin, Mxico D.f., fundacin de Cultura
econmica, 1984.

197

 Elementos bsicos para la constitucin

de un Tribunal de Justicia del MERCOSUR 1
Alejandro Daniel Perotti

Alejandro Daniel Perotti es

Abogado, Mster en Derecho
Comunitario, Doctor en
Derecho. Profesor de Derecho de
la integracin de la Universidad
Austral, Buenos Aires. ex
Consultor Jurdico de la
Secretara del MerCoSUr.
estudio Mansueti, Gallo,
Sallette & Perotti-Abogados.

Introduccin
en la actualidad, el sistema de solucin de
controversias del bloque se halla regulado por
el Protocolo de olivos (Po).2 La caracterizacin
del rgimen mencionado como sistema
radica, entre otros motivos, en el hecho de que
el citado Protocolo no es el nico instrumento
en este mbito, sino que bajo su amparo se han
dictado un gran nmeros de normas que
completan y reglamentan sus

Documento presentado en el Vi encuentro de Cortes Supremas del MerCoSUr, Brasilia,

21/11/2008. Dicho encuentro rene anualmente a los Presidentes de las Cortes Supremas
de los estados Partes del bloque en torno a la discusin y el anlisis de temas vinculados al
derecho y las instituciones del MerCoSUr. Cabe destacar que, en esta ocasin, al fnalizar
el evento las Cortes Supremas de Justicia del MerCoSUr suscribieron la Declaracin del
Vi encuentro de Cortes Supremas de los estados Partes del MerCoSUr y Asociados
disponible
en
el
sitio
del
Supremo
Tribunal
federal
de
Brasil,
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/sextoencontroConteudoTextual/anexo/DeclaracaodoViencontroesp.PDf>, en la cual resolvieron
[l]a continuidad de los entendimiento para la posible creacin de un tribunal del
MerCoSUr, decidiendo asimismo [l]a adopcin de la rotatividad de los encuentros
anuales entre los pases del MerCoSUr, sin perjuicio de la manutencin de la sede del
foro Permanente en Brasilia, y la realizacin del prximo Encuentro en la Repblica
Argentina, en septiembre de 2009 (las itlicas fueron agregadas). Como se observa, la
realizacin del prximo encuentro en Argentina, organizado por la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin, podra ser sumamente importante para nuestro pas pues, bajo los
auspicios del mximo tribunal de la repblica, se presenta una oportunidad inmejorable
para avanzar decididamente en la defnicin de un Tribunal de Justicia del MerCoSUr y
por qu no, en la elaboracin de su Protocolo Constitutivo. Artculo pendiente de
publicacin, en Argentina, en revista La Ley (Buenos Aires), y en Brasil, en Os dezoito
anos do MERCOsuL, ed. representao Brasileira no Parlamento do MerCoSUL
(Braslia).
Mi agradecimiento al Dr. Jos Mara Gamio quien realiz la presentacin de este trabajo
durante el Seminario para la elaboracin de una propuesta de reforma institucional del
MerCoSUr, Montevideo, 4 y 5 de diciembre de 2008, sede Cefir.
firmado en olivos, Argentina, el 18/02/02 y vigente para todos los estados Partes desde el
01/01/04.

disposiciones, entre las cuales cabe mencionar, entre las principales, el

reglamento del Protocolo de olivos (rPo) aprobado por Decisin
CMC3 N. 37/03, el Procedimiento para atender casos excepcionales
de urgencia (art. 24 Po) aprobado por Decisin CMC N. 23/04, las
reglas de Procedimiento del Tribunal Permanente de revisin aprobadas por Decisin CMC N. 30/05 y, en especial, el reglamento del
Procedimiento para la solicitud de opiniones Consultivas al Tribunal
Permanente de revisin por los Tribunales Superiores de Justicia aprobado por Decisin CMC N. 02/07.4
Desde el punto de vista institucional, el Tribunal Permanente de Revisin
(TPr) constituye el principal rgano del sistema. el mismo est conformado por cinco miembros (ms cuatro suplentes): cuatro electos por dos aos
(con posibilidad de renovacin), elegidos uno por cada estado Parte (en
concreto por las Cancilleras), y el quinto (que dura tres aos, tambin con
posibilidad de renovacin), electo por unanimidad de los estados Partes (a
partir de una lista de dos candidatos propuestos por cada estado). esto ltimo nombramiento por unanimidad ha provocado que actualmente
el TPr se encuentre paralizado y no pueda funcionar por falta de acuerdo
entre los estados Partes para nombrar el quinto miembro. 5
Los integrantes del TPr no tienen carcter permanente, sino disponibilidad permanente, es decir que el rgano se rene y se constituye como
tribunal solo cuando hay casos. Lo nico permanente del TPr es su

57 Decisin del Consejo del Mercado Comn (CMC).

58 Pueden agregarse adems, el Anexo del Protocolo de ouro Preto sobre Procedimiento General
para reclamaciones ante la Comisin de Comercio del MerCoSUr; as como las Decisiones
CMC N. 18/02, reglamento del Anexo al Protocolo de ouro Preto-Procedimiento General para
reclamaciones ante la Comisin de Comercio del MerCoSUr; 17/04, fondo especial para
Controversias; 26/04, 18/06, 38/07, 41/07 y 42/07, todas sobre Designacin de los rbitros del
Tribunal Permanente de revisin del MerCoSUr (prrroga y renuncia); 30/04, reglas Modelo de
Procedimiento para los Tribunales Arbitrales ad hoc del MerCoSUr, y 26/05, Procedimiento
especial del Protocolo de olivos para la solucin de controversias originadas en acuerdos
emanados de reuniones de Ministros del MerCoSUr, y la Directiva CCM (Comisin de
Comercio del MerCoSUr) N. 17/99, Mecanismo de Consultas en la Comisin de Comercio del
MerCoSUr.
59 es del caso recordar que el 5 rbitro del TPr originario fue designado por la Decisin CMC
N. 26/04, citada, para el perodo 13/08/04 - 13/08/07 (vase, artculo 4, prrafo 4, de las reglas
de Procedimiento del TPr, citadas); por Decisin CMC N. 38/07, citada, el CMC prorrog el
mandato de dicho rbitro hasta el 13/08/08. Sin embargo, a la fecha y habiendo vencido el
mandato del mencionado integrante, el CMC an no ha procedido a designar su reemplazante.

200

Secretara que, luego de algunos inconvenientes en cuanto a la eleccin del

Secretario,6 ha comenzado a funcionar recientemente.
el TPr no tiene un presupuesto asignado para atender a los gastos del
rgano propiamente considerado, sino solo para afrontar los casos de controversias7 y opiniones consultivas.8 recin a fnes de junio de este ao se
aprob un pequeo presupuesto para hacer frente a los gastos ms urgentes de funcionamiento del TPr, as como al sueldo del Secretario.9 La falta
de un presupuesto constituye una debilidad importante del TPr,10 y ha
provocado la renuncia de un miembro.11

60 Vase al respecto, TPr, pleno, resolucin N. 01/2007, sobre eleccin del Secretario y elevacin al CMC, de 8 de junio de 2007 (indita); pleno, resolucin N. 02/2007, sobre confrmacin de la resolucin N. 01/2007, de 9 de julio de 2007 (indita); pleno, resolucin N.
03/2007, sobre objeciones a la califcacin en el concurso para la eleccin del Secretario del
Tribunal, de 10 de octubre de 2007 (indita), y, pleno, resolucin N. 04/2007, sobre eleccin
del Secretario y elevacin al CMC (ii), de 10 de octubre de 2007 (indita). Ninguna de las
resoluciones mencionadas ha sido publicada por la Secretara del MerCoSUr (SM) ni en el
Boletn ofcial del MerCoSUr, ni en su pgina web, <http://www.MerCoSUr. int/msweb/>como
ha ocurrido con todos los dems laudos y opiniones consultivas emitidos a la fecha a pesar
de que el TPr determin que todas tenan carcter pblico.
61 Vase, adems de la citada Decisin CMC N. 17/04, las resoluciones GMC (resoluciones del
Grupo Mercado Comn) N. 40/04, Honorarios de los rbitros y expertos en el mbito del
sistema de solucin de controversias en el MerCoSUr; 41/04, reglamentacin del fondo
especial para controversias creado por la Decisin CMC N. 17/04; 19/08, Honorarios de los
rbitros en el mbito del sistema de solucin de controversias en el MerCoSUr, y 20/08,
Honorarios de los rbitros del Tribunal Permanente de revisin-resolucin TPr N. 1/2008 y
Laudo TPr N. 1/2008.
62 Vase la citada Decisin CMC N. 02/07 (artculos 11 y 12) y las resoluciones GMC N.
40/04, citada; 02/07, Autorizacin para la utilizacin excepcional del fondo establecido en la
Dec. CMC N. 17/04 fondo especial para controversias para la fnanciacin de opiniones
consultivas, y 46/07, formularios para la tramitacin del pago de gastos derivados de la
emisin de opiniones Consultivas solventados a travs de la Cuenta especial para opiniones
Consultivas.
63 Vase resoluciones GMC N. 72/06, Presupuesto provisorio de la Secretara del Tribunal
Permanente de revisin; 26/08, Presupuesto MerCoSUr (artculo 5), y 27/08, Presupuesto de la
Secretara del Tribunal Permanente de revisin para el perodo julio a diciembre de 2008.
64 No est dems recordar que la Decisin CMC N. 26/03, Programa de Trabajo del
MerCoSUr 2004-2006, estableci como una de las metas a alcanzar la puesta en funcionamiento el Tribunal Permanente de revisin del MerCoSUr, dotndolo de la infraestructura y
recursos necesarios para el adecuado ejercicio de sus tareas (Anexo, literal 3.2. Las itlicas fueron
agregadas).
65 Vase Decisin CMC N. 41/07, citada.

201

La sede del TPr se halla en la ciudad de Asuncin,12 Paraguay,13 segn lo

prev el artculo 38 del Po.14
el TPr tiene las siguientes competencias:
a. resolver las controversias entre estados Partes por acceso directo legi
timacin activa: solo los estados Partes (de ofcio, o a instancias de un
reclamo de un particular);
b. resolver las controversias entre estados Partes por recurso de revisin
contra los laudos del Tribunal ad hoc (que es otro tribunal del bloque)
legitimacin activa: los estados Partes (segn lo mencionado en el
tem anterior) que hayan sido partes en una controversia tramitada y
resuelta ante el Tribunal ad hoc;
c. dictar medidas excepcionales y de urgencia en caso de restricciones a
la libre circulacin de mercaderas cuando se trata de productos determinados15 legitimacin activa: los estados Partes. La presente
competencia an no puede ser ejercitada pues la Decisin del CMC
que la reglamenta (N. 23/04, citada) an no est vigente por falta de
incorporacin al derecho interno por Brasil; y
d. responder las opiniones consultivas que le planteen los rganos de
cisorios del MerCoSUr (CMC, GMC y CCM) y el Parlamento del
MerCoSUr (PM), los estados Partes actuando conjuntamente, y los
Superiores Tribunales de Justicia de los estados Partes (o los tribu
nales inferiores, a travs de los Superiores Tribunales de Justicia). La
respuesta del TPr no es obligatoria.16

66 Av.

Mariscal Lpez entre Av. Gral. Santos y Vicepresidente Snchez edifcio Villa
rosalba, Asuncin, Paraguay.
67 Por Decisin N. 01/05, el CMC aprob el Acuerdo de Sede entre la repblica del Paraguay
y el Mercado Comn del Sur (MerCoSUr) para el funcionamiento del Tribunal Permanente de
revisin.
68 el antecedente de dicha disposicin se encuentra en la antigua Decisin CMC N. 28/94, por
la cual se estableci que Los Tribunales Arbitrales Ad Hoc, a que se refere el artculo 8 del
Protocolo de Brasilia, tendrn como sede la ciudad de Asuncin (artculo 1).
69 La mencionada Decisin CMC N. 23/04 establece que el presente mecanismo podr utilizarse cuando se trate de bienes perecederos, estacionales, o que por su naturaleza y caracte rsticas propias perdieran sus propiedades, utilidad y/o valor comercial en un breve perodo de
tiempo, si fueran retenidos injustifcadamente en el territorio del pas reclamado; o de bienes
que estuviesen destinados a atender demandas originadas en situaciones de crisis en el estado
Parte importador.
70 Artculo 11 del rPo.

202

Puede concluirse, a partir de la base normativa y la prctica, que la

estructura y debilidad del TPr no condice con la etapa avanzada del proceso de integracin y ha provocado no menores inconvenientes entre los
estados Partes.
elementos bsicos para la constitucin de
un Tribunal de Justicia del mercosur

Teniendo en cuenta el desarrollo del MerCoSUr, as como su progresivo avance, y en particular su estado actual de evolucin, resultara conveniente analizar la eventualidad de la creacin de un Tribunal de Justicia
para el bloque.
en esta direccin, no puede pasar desapercibido que los rganos regionales ya han tomado la decisin de proceder en tal sentido. en efecto,
el CMC ha determinado la necesidad de reformar el sistema de solucin
de controversias establecido en el Protocolo de olivos en sus Decisiones
N. 29/06, sobre reforma institucional, en la cual instruye al GANri
(Grupo de Alto Nivel sobre reforma institucional) a considerar, con
prioridad, los siguientes lineamientos para la reforma institucional del
MerCoSUr Perfeccionamiento del sistema de solucin de controversias del MerCoSUr y fortalecimiento de sus rganos institucionales
(artculo 2); 09/07, sobre reforma institucional, en la que instruye especfcamente al GANri a elaborar y someter al Consejo del Mercado
Comn, antes de fnes de junio de 2007, ajustes al Protocolo de olivos en
base a las propuestas de los estados Partes (artculo 2); 17/07, a travs
de la que decide [p]rorrogar hasta junio de 2008 el plazo establecido en
la Decisin CMC N. 09/07 para que el [GANri], elabore y someta al
Consejo del Mercado Comn, ajustes al Protocolo de olivos en base a
las propuestas de los estados Partes, y 56/07, sobre reforma institucional, en la que el CMC, al tiempo de prorrogar hasta el 30/06/2009 el plazo
del GANri, determin que dicho grupo eleve al GMC, antes de junio de
2008, propuestas sobre los siguientes temas: b) Perfeccionamiento del
sistema de solucin de controversias del MerCoSUr y fortalecimiento de
sus rganos institucionales, que incluyan los trabajos en el marco de la
Decisin CMC N. 17/07 relativos a una propuesta de ajustes al
Protocolo de olivos. De all que el presente, sea un momento propicio
para impulsar el anlisis sobre la creacin de un Tribunal de Justicia del
MerCoSUr (en adelante TJM).
203

Si la decisin en avanzar hacia un rgano como el mencionado existe,

el paso siguiente es la defnicin acerca de los siguientes tpicos del TJM,
entre otros:
a. nombre, naturaleza, permanencia y sede;
b. integracin: nmero, requisitos, eleccin y duracin;
c. presupuesto;
d. competencias y legitimacin activa;
e. carcter de su jurisdiccin;
f. cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivo.
Nombre, naturaleza, permanencia y sede

en cuanto al nombre, lo cual no constituye un detalle menor pues defne en algn sentido el alcance y las competencias del rgano, debera
ser: Tribunal de Justicia del MERCOsuR; y su funcin esencial, garantizar el
respeto del Derecho mercosureo en su interpretacin y aplicacin.
La naturaleza del TJM debera ser la de un rgano de carcter jurisdiccional, teniendo en cuenta las atribuciones con las cuales se dotar al
mismo vase infra, como as tambin el hecho de que se relacionar
muy asiduamente con los Poderes Judiciales de los estados Partes, los
cuales debern ver en el TJM un par con quien poder comunicarse en
trminos institucionalmente idnticos.
en lo que hace a la actuacin del TJM, la solucin que se impone es
su permanencia, esto es que sea de funcionamiento constante y regular, ya
que, como se dijo en otra oportunidad, el mecanismo de reuniones ad
hoc [del TPr], provoca innumerables inconvenientes, entre los principales, impide la formacin de un espritu de cuerpo jurisdiccional y de
una doctrina judicial estable, la profesionalizacin y especializacin del
Tribunal y sus miembros, la consolidacin interna y externa del rgano,
su representatividad internacional y su percepcin por parte de los dems tribunales nacionales e internacionales y en particular de los habitantes del MerCoSUr.17 Por otro lado, as ocurre en todos los casos de
procesos de integracin regional que cuentan con un rgano equiparable,
a saber, en las Comunidades europeas (Tribunal de Justicia de las
Comunidades europeas, TJCe), en la Comunidad Andina (Tribunal de
17 Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin y Estado de Derecho en el MERCOsuR, ed.
Marcial Pons-fundacin Konrad Adenauer, Madrid, Barcelona, Buenos Aires, 2008, pp. 36-37.

204

Justicia de la Comunidad Andina, TJCA) y en el Sistema de la integracin

Centroamericana (SiCA, Corte Centroamericana de Justicia, CCJ); y ello
lo fue desde un comienzo, es decir aun cuando el nmero de casos no era
excesivo. De hecho, el nmero de asuntos a tratar no constituye una condicin sine qua non para dotar de carcter permanente al TJM, pues existen
otros mbitos de actuacin que no requieren de un caso controversial
para que sea necesario que el mismo se rena. Adems, si se repara en la
cantidad de opiniones consultivas que pueden llegar a ser peticionadas por
los tribunales nacionales18 al TJM, teniendo en cuenta que anualmente se
dictan en los cuatro estados Partes ms de 200 sentencias vinculadas al
derecho mercosureo, se comprender fcilmente que el tribunal tendr
numerosos expedientes para atender. Por lo dems, el nmero de sentencias de los jueces internos va en franco aumento.
Asimismo, la calidad de permanente del rgano jurisdiccional fue establecida, como un anhelo, tanto por el Tratado de Asuncin (Anexo iii,
literal 3),19 como por el Protocolo de Brasilia (artculo 34)20 y el Protocolo de
ouro Preto (PoP) (artculo 44).21 Ms an, el Po hoy vigente recono-18 en
la hiptesis de las opiniones consultivas solicitadas por los tribunales nacionales, estas pueden
defnirse como el mecanismo de cooperacin judicial que permite a todo juez interno de un estado
Parte, de cualquier fuero y jurisdiccin territorial (federal, nacional o provincial), que se encuentre
ante un caso en el cual se discuta la interpretacin o aplicacin de una norma del MerCoSUr, o su
validez, remitir al Tribunal del MerCoSUr una peticin para que este desentrae el alcance y
sentido de la misma, as como se expida sobre su validez o inaplicacin; actualmente, dicha
solicitud debe ser encaminada al Tribunal regional por el juez interno, por medio de la Corte
Suprema respectiva, sin la intervencin de la Cancillera. es decir, se trata de un procedimiento de
cooperacin, de colaboracin entre dos tribunales, uno nacional que es el juez requirente de la oC
y otro regional el TPr, que se ejercita de forma absolutamente directa, esto es sin
intervencin de terceros, ni de la Cancillera ni de ningn ministerio del Poder ejecutivo Nacional.
es un contacto directo entre dos tribunales [Alejandro Perotti, rol de los abogados y jueces en las
opiniones Consultivas al Tribunal Permanente de revisin del MerCoSUr. Valor jurdico de las
opiniones Consultivas. Acordada N. 13/08 de la Corte Suprema, pendiente de publicacin en
1eras Jornadas internacionales de Derecho aduanero (Buenos Aires, 12-14/08/08), Asociacin
Argentina de estudios fiscales, ed. errepar, Buenos Aires, Argentina, 2008, p. 3].
71 Antes del 31 de diciembre de 1994, los estados Partes adoptarn un Sistema Permanente de
Solucin de Controversias para el Mercado Comn.
72 el presente Protocolo permanecer vigente hasta que entre en vigor el Sistema Permanente
de Solucin de Controversias para el Mercado Comn a que se refere el numeral 3 del Anexo
iii del Tratado de Asuncin.
73 Antes de culminar el proceso de convergencia del Arancel externo Comn, los estados
Partes efectuarn una revisin del actual sistema de solucin de controversias del MerCoSUr
con miras a la adopcin del sistema permanente a que se referen el tem 3 del Anexo iii del
Tratado de Asuncin, y el artculo 34 del Protocolo de Brasilia.

205

ce tambin tal exigencia, al disponer que [a]ntes de fnalizar el proceso

de convergencia del arancel externo comn, los estados Partes efectuarn una revisin del actual sistema de solucin de controversias, a fn
de adoptar el Sistema Permanente de Solucin de Controversias para el
Mercado Comn a que se refere el numeral 3 del Anexo iii del Tratado
de Asuncin (artculo 53 Revisin del sistema).
La sede del TJM debera continuar siendo la del TPr, es decir la ciudad
de Asuncin, dado que esto ha sido una reivindicacin histrica de la
repblica del Paraguay.22
Integracin: nmero, requisitos, eleccin y duracin

el TJM podra estar integrado por igual nmero de jueces (y su respectivo suplente) al de estados Partes del bloque, sin que pueda existir ms
de un juez nacional de uno de dichos estados, salvo el caso en el que el
nmero sea par, en cuyo supuesto, por sistema de seleccin a determinar,
podra elegirse un segundo nacional de un nico estado Parte.23
Si se sigue la prctica del Derecho comunitario comparado, como as
tambin el requisito del 5 rbitro del TPr en el MerCoSUr, los jueces
deberan tener la nacionalidad de algn estado Parte.
el tratado constitutivo debera garantizar la plena independencia de
los jueces del TJM en el ejercicio de sus funciones, con relacin a los
Gobiernos de los estados Partes, a toda autoridad pblica y a los particulares (personas fsicas o jurdicas). esto debera traducirse en un doble
mandato: para los estados Partes, en el sentido de respetar dicha indepen-

74 Adems de la Decisin

CMC N. 28/94 mencionada y del artculo 38 del Po, es del caso

recordar que el estatuto del Tribunal Administrativo-Laboral del MerCoSUr (TAL) aprobado
por resolucin GMC N. 54/03 prev en su artculo 16 (Sede y funcionamiento del Tribunal)
que [s]i en el futuro se extendiera la jurisdiccin y competencia del TAL a las cuestiones
administrativo-laborales de las relaciones de los funcionarios de otros rganos de MerCoSUr
con sede en una ciudad distinta a Montevideo, la sede del TAL ser la ciudad de Asuncin,
teniendo en cuenta lo dispuesto en los respectivos acuerdos de sede de esos rganos. No
obstante ello, el TAL podr funcionar en otras ciudades de los estados Partes del MerCoSUr,
por decisin de sus miembros y segn los requerimientos de cada caso. Cabe constatar que el
artculo 5 (Convocatoria y funcionamiento del TAL), prrafo segundo, del estatuto establece
que [e]l TAL sesionar en la sede de la SM [Secretara del MerCoSUr - Montevideo], la que
le proporcionar los servicios tcnicos y administrativos para su funcionamiento.
75 As sucede en las Comunidades europeas, aunque no es la prctica en la Comunidad Andina
y en el SiCA, procesos en los cuales se acepta que el respectivo Tribunal de Justicia est
integrado por un nmero par de miembros.

206

dencia, comprometindose a no infuir, de manera alguna, en los jueces;

y para estos ltimos, como obligacin y condicin de permanencia en el
cargo, el no aceptar instruccin, sugerencia o infuencia de ningn estado
Parte. evidentemente, esta caracterstica encuentra relacin directa, entre
otros extremos, con el carcter permanente de los jueces y las condiciones
y calidades de su remuneracin para el cargo.
en el sistema tribunalicio comparado existe un requisito general que
es exigencia unnime, y se traduce en que para ser jueces del TJCe, del
TJCA o de la CCJ, los candidatos deben reunir las condiciones requeridas
en el pas de su nacionalidad para el ejercicio de las ms altas funciones
judiciales o ser jurisconsultos de notoria competencia, ms all de su alta idoneidad moral e imparcialidad. esto, adems de garantizar una adecuada
composicin de un tribunal de justicia, atiende a un elemento para
nada menor, y es que de esta manera los jueces nacionales, en particular
los Superiores Tribunales de Justicia, percibirn al TJM como un par
institucional, lo cual facilitar sobradamente el contacto entre ambas esferas jurisdiccionales.
en cuanto al proceso de eleccin, y en particular teniendo en cuenta el
principio de la divisin de poderes reconocido en el derecho constitucional de los cuatro estados Partes, sera interesante revisar la posibilidad
de que los jueces del TJM sean elegidos directamente por los Superiores
Tribunales de Justicia de los estados Partes, 24 por consenso. ello, adems
de lograr una sana separacin e independencia del TJM con relacin a
los respectivos Poderes ejecutivos nacionales,25 consolidara al Tribunal y
facilitara su ms rpida insercin dentro de los Poderes Judiciales de los
estados Partes.26 Ms an, si acaso se quisiera dotar de mayor respaldo
institucional y aval democrtico,27 imitando el rgimen interno de eleccin
de los jueces de los Poderes Judiciales nacionales, podra pensarse en una

76 TAL como son elegidos los magistrados de la CCJ del SiCA.

77 en este sentido, cabe recordar el Decreto 222/03 de la repblica Argentina (19/06/03, Boletn
ofcial 20/06/03), el cual reglamenta la atribucin constitucional del Presidente para proponer al
Senado de la Nacin los candidatos para cubrir las vacantes producidas en la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin CSJN, Argentina.
78 Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin, cit., pp. 158-159.
79 es del caso resaltar que segn el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MerCoSUr, a ms
tardar el 31/12/2010, todos los parlamentarios del PM debern haber sido electos por sufragio
universal, secreto y obligatorio.

207

intervencin a manera de consulta u otro mecanismo del PM 28 en

dicho proceso.
ello, por otro lado, fue sugerido por algunos jueces de los Superiores
Tribunales de Justicia de los estados Partes, en el marco de las reuniones
del foro Permanente de Cortes Supremas del MerCoSUr. 29
Una cuestin ntimamente vinculada a la independencia del TJM, tiene
relacin con la duracin de los mandatos de sus jueces. en este sentido,
ninguno de los Tribunales de Justicia comparables (TJCe, TJCA y CCJ) posee un perodo de ejercicio en el cargo tan exiguo como el de los miembros
del TPr, salvo en el caso del 5 rbitro.30 A mayor duracin en el cargo,
mayor estabilidad e independencia de los jueces. Una extensin temporal
de seis aos, con la posibilidad de reeleccin, podra ser una solucin interesante.
Presupuesto

otro elemento que se halla en relacin directa con la independencia

del rgano es su autonoma presupuestaria, de lo cual, si se toma en
cuenta los presupuestos comparados de otros sistemas de integracin, el
MerCoSUr ha dado muestras de una gran debilidad. 31
Una sugerencia en tal sentido podra ser que el presupuesto del TJM
sea aportado por los estados Partes, bien sea a partir de cuotas igualitarias

80 Tal

vez podra analizarse una adaptacin del rgimen de participacin del Parlamento
europeo a la hora de la eleccin de los comisarios de la Comisin europea.
81 en efecto, la posibilidad de que sean los tribunales supremos quienes elijan a los miembros
del TJM, o al menos participen sustancialmente en su eleccin, fue una sugerencia expuesta por
Dreyzin de Klor, Adriana (en su ponencia el TPr y las opiniones consultivas, ofrecida en la
reunin Preparatoria del 4 foro de Cortes Supremas de Justicia del MerCoSUr, 11 de agosto de
2006, Asuncin, Paraguay), quien aludi a que la misma surgi a partir de ideas intercambiadas
con el Ministro ricardo Lorenzetti (al momento juez de la CSJN y representante de dicho alto
tribunal en la citada reunin).
82 Los jueces del TJCe son electos por seis aos, existiendo renovacin parcial cada tres aos y
estando permitida su reeleccin sin lmites; los jueces del TJCA son electos en las mismas
condiciones, salvo en cuanto a su renovacin en el cargo, lo cual solo est habilitado por una
nica vez; y fnalmente, los magistrados de la CCJ duran en sus cargos 10 aos, sin renovacin
parcial y con la posibilidad de reeleccin indefnida.
83 Para una comparacin entre los presupuestos del TJCA, de la CCJ y del MerCoSUr (TPr),
puede verse, Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin, cit., pp. 34-35, y
Presupuesto comparativo del sistema de solucin de controversias: MerCoSUr Comunidad
AndinaSistema de la integracin Centroamericana, en Mercosurabc Newletter N. 204,
Buenos
Aires,
10/07/08,
<http://www.mercosurabc.CoM.ar/nota.asp?
idNota=1601&idSeccion=14>.

208

(como ocurre con el presupuesto de la SM), bien a travs de un rgimen

acorde a la recientemente adoptada poltica de reduccin de las asimetras
en el bloque (lo que signifcara aportes diferenciados, segn el grado de
desarrollo econmico). otras alternativas seran utilizar fondos del fondo
para la Convergencia estructural del MerCoSUr (foCeM), 32 o imputar
parte de la recaudacin de la renta aduanera del bloque.33
competencias y legitimacin activa

Sin desmedro de la importancia de los tpicos antes analizados, el presente

apartado resulta crucial para la defnicin del TJM que se quiera establecer.
Bien es cierto que la importancia, estatura y rol institucionales del
TJM no ser consecuencia exclusiva de las competencias que se le asignen
sino tambin, entre otros extremos, del modo en que el Tribunal las
utilice, sin embargo aquellas resultan de un valor sustancial.
Podran proponerse las siguientes competencias:
Accin de nulidad

La cual podra dirigirse contra actos y normas de los rganos del

MerCoSUr que contraren normas del bloque de jerarqua superior.
La presente accin puede justifcarse, entre otros motivos, por el hecho de que su ausencia en el actual esquema procesal vigente (TPr, Po)
abre la posibilidad para que los jueces nacionales ante la ausencia de
una jurisdiccin competente y ante la exigencia constitucional de acceso
a la jurisdiccin como derecho fundamental se vean obligados a ejercer
el correspondiente control de legalidad de las normas mercosureas. es
decir, la falta de la accin de nulidad enfrenta a los jueces internos con la
disyuntiva entre anular una norma del bloque o rechazar el ejercicio de la
garanta constitucional de acceso a la jurisdiccin. Todo ello con el aditamento de que las normas regionales son parte de un ordenamiento diferente del nacional, en cuya elaboracin han participado varios estados.34

84 Vase Decisiones CMC N. 19/04, Convergencia estructural del MerCoSUr y fnan-ciamiento

del proceso de integracin, artculo 1.b; 45/04, fondo para la Convergencia estructural del
MerCoSUr (foCeM), artculo 1; 18/05, integracin y funcionamiento del fondo para la
Convergencia estructural y fortalecimiento de las instituciones del MerCoSUr, artculo 2, y
24/05, reglamento del fondo para la Convergencia estructural del MerCoSUr, Anexo, artculo
30, inciso iV, entre otras.
85 Vase Decisin CMC N. 54/04, eliminacin del doble cobro del AeC y la distribucin de la
renta aduanera, y normas concordantes.
86 el eventual control de legalidad comunitaria que pueden ser llamados a ejercer los jueces

20

La legitimacin activa para esta accin podra ser reconocida en cabeza

a) de los estados Partes (en todos los casos, 35 o solo en aquellos en los que
no hayan votado positivamente a favor de la norma impugnada),36,37 b) de
determinados rganos del MerCoSUr (rganos decisorios, PM y SM) y c)
de los particulares (en los supuestos en los que la norma afecte sus derechos subjetivos o intereses legtimos).
Accin por omisin

esta accin, que constituye el anverso de la mencionada en el prrafo

anterior, podra ser incoada en los supuestos en los que los rganos del
MerCoSUr, inobservando un mandato de actuacin expreso del derecho
del bloque, no adopten un acto o una norma de su competencia. en efecto,
la legalidad comunitaria se vera resquebrajada tanto en el caso de un acto
o norma que infrinja una norma superior, como en el supuesto en el que la
falta de actuacin de un rgano regional viola igualmente una disposicin
superior que lo mandata a intervenir.
La legitimacin activa recomendada estara en benefcio a) de los
estados Partes, b) de determinados rganos del MerCoSUr (rganos decisorios, PM y SM) y c) de los particulares (en los supuestos en los que la
norma afecte sus derechos subjetivos o intereses legtimos). Podra pensarse en el agotamiento de la va administrativa previa, a travs de la exigencia de un requerimiento de actuacin presentado ante el propio rgano, peticionando la adopcin del acto o norma en cuestin.
Accin de incumplimiento

La presente accin podra intentarse ante el TJM contra toda accin u

omisin de un estado Parte que sea contraria a una disposicin del derecho mercosureo.
nacionales no constituye una hiptesis meramente abstracta, sino que ello ha ocurrido en la
prctica, y con resultados diferentes segn el estado Parte; cfr. en Argentina, in re Dotti de la
CSJN, 1998; en Brasil, los asuntos vinculados al rgimen de circulacin de vehculo de turista
comunitario del MerCoSUr, regulado por la resolucin GMC N. 131/94, que tramit en varios
expedientes sentenciados por el Tribunal regional federal de la 4 regin y que lleg al Superior
Tribunal de Justicia; y en Uruguay, la sentencia N. 1.016/98 del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo (in re Aliana da Baha, 1998).
87 Sistema del TJCe.
88 Sistema del TJCA y de la CCJ.
89 Cabe recordar que el artculo 37 del PoP exige el consenso para la adopcin de las normas
del MerCoSUr, lo cual impide el voto negativo (veto), aunque no as la abstencin.

210

La legitimacin activa, en este caso podra ser establecida para:

a. los estados Partes: lo cual ya existe en el sistema procesal vigente en el
bloque;
b. determinados rganos del MerCoSUr: aqu la innovacin debera ser
mayor, visto el rgimen institucional del proceso de integracin. en pri
mer lugar, no tendra mayor sentido dotar de legitimacin activa a los
rganos decisorios, dado que los mismos, en su actual composicin, re
presentan a los estados Partes. Podra analizarse la opcin de otorgar tal
capacidad procesal al PM, dada su futura integracin (vase ut supra).
resultara sumamente conveniente crear un rgano fscalizador inde
pendiente38 que, de manera imparcial y equidistante de los estados
Partes, controle que estos ltimos cumplan felmente el ordenamiento
jurdico regional. en esta direccin, tal como se constat antes de aho
ra, puede afrmarse que es manifesto que en el marco de un proceso
de integracin, un sistema de solucin de controversias que restrinja la
legitimacin activa por incumplimiento del derecho solo a los estados
socios, resulta inadecuado y a la vez contrario a la dinmica del propio
proceso. Todos los esquemas de integracin, sin excepcin, demuestran
en la prctica que los estados miembros son totalmente esquivos y
remisos a interponer demandas contra otro estado en las hiptesis de
incumplimiento del ordenamiento jurdico. en efecto, en las Comu
nidades europeas ello ha ocurrido solo en tres oportunidades: reino
Unido/francia (1979), Blgica/espaa (2000) y espaa/reino Unido
(2006); en la Comunidad Andina, en tres: Venezuela/ecuador (1997),
Venezuela/Colombia (1997) y Colombia/Venezuela (2002); en el Sis
tema de la integracin Centroamericana, en dos: Nicaragua/Honduras
(2001) y Honduras/Nicaragua (2001), y en el Common Market for Eastern and southern Africa (Mercado Comn del este y Sur de frica,
CoMeSA), en una ocasin: etiopa/eritrea (2001).39
c. Los particulares: en este aspecto no existe un modelo consolidado en
el derecho comparado. As, mientras en la Comunidad Andina y en
el SiCA los particulares tienen plena competencia para interponer de-

90 Al estilo de la Comisin de las Comunidades europeas o de la Secretara General de la

Comunidad Andina.

91 Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin, cit., pp. 55-56.

211

mandas de incumplimiento contra los propios estados, en las Comunidades europeas carecen de tal va procesal. Si acaso puede servir como
antecedente, debe recordarse que el CMC, a travs de la citada Decisin
CMC N. 26/03 (Programa de Trabajo 2004-2006), resolvi [f ]
ortalecer la participacin del sector privado en el proceso de integracin
del MerCoSUr, para lo cual instruy a los rganos competentes a que
anali[cen] alternativas para la participacin de agentes privados en el
sistema de solucin de controversias.40 en cualquiera de los supuestos,
podra pensarse en una fase administrativa previa ante un rgano del
MerCoSUr determinado, como condicin para acceder al TJM.41
Cuestin prejudicial

La cuestin prejudicial es el mecanismo de cooperacin entre el

Tribunal de Justicia regional y los jueces y tribunales del Poder Judicial
de los estados miembros, en el marco del cual el primero responde las
consultas de interpretacin o de validez de las normas regionales que le
cursan los segundos, en el contexto de una causa que tramita ante la justicia interna y en la cual inciden dichas normas.
en algunos supuestos jueces o tribunales de ltima instancia ordinaria del caso principal, o aquellas hiptesis en las que el juez o tribunal,
de cualquier instancia, duda sobre la validez de la norma regional es
obligatorio para el juez o tribunal nacional elevar la cuestin prejudicial al
Tribunal de Justicia. Por otro lado, la cuestin prejudicial puede ser decidida por el juez o tribunal interno, de ofcio o a instancia de parte.
este procedimiento constituye la principal herramienta de que disponen
los procesos de integracin para garantizar la efectiva y uniforme interpretacin y aplicacin del derecho regional en el territorio de los estados
miembros. A su vez, la prctica comparada demuestra que los principios
esenciales del ordenamiento jurdico del bloque suelen ser construidos a
partir de la cuestin prejudicial, y no en el marco de otros procesos, seguramente debido al carcter no controversial de la presente va. Por otro
lado, desde el punto de vista cuantitativo la cuestin prejudicial explica la
gran mayora de los asuntos decididos por los respectivos Tribunales de

92 Decisin CMC N. 26/03, Anexo, literal 3.2.

93 Tal como sucede en las Comunidades europeas y en la Comunidad Andina, no as en el SiCA.
212

Justicia de las Comunidades europeas42 y de la Comunidad Andina.43 De

all que no pueda dudarse de que la cuestin prejudicial es la ms importante de las competencias que pueden otorgarse a un Tribunal de Justicia.
Un extremo que debe ser examinado especialmente tiene relacin con los
jueces competentes para encaminar una cuestin prejudicial al TJM. en el
sistema actual Po, se ha regulado la opinin consultiva, la cual, si
bien puede ser solicitada por cualquier juez nacional, solo puede ser transmitida al TPr a travs de los Superiores Tribunales de Justicia nacionales.44
Sin embargo, la experiencia europea demuestra que los jueces y tribunales
nacionales ms propensos al planteamiento de la cuestin prejudicial no son
los tribunales supremos, sino los rganos jurisdiccionales inferiores;45 en el

94 Para

citar algunos ejemplos: en el caso del , durante el ao 2006 le fueron sometidas al

Tribunal de Justicia, 251 cuestiones prejudiciales de interpretacin y de validez, lo que
signifc el 47% del total de 537 asuntos registrados [24 informe anual de la Comisin sobre
el control de la aplicacin del Derecho comunitario (2006), documento CoM(2007) 398 fnal,
17/07/07, Anexo Vi, pp. 1-2; el resto de los asuntos se distribuyeron entre recursos de
incumplimiento, recursos de nulidad, recursos por omisin, recurso por responsabilidad
extracontractual, etctera]; en el 2005 llegaron al Tribunal de Justicia 474 asuntos, de los cuales
221 fueron cuestiones prejudiciales, es decir el 46% del total [23 informe anual de la
Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho comunitario (2005), documento
CoM(2006) 416 fnal, 24/07/06, Anexo Vi, p. 1-2]; en el 2004, de los 531 asuntos elevados al
Tribunal de Justicia, 249 fueron cuestiones prejudiciales (46%) [22 informe anual de la
Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho comunitario (2004), documento
CoM(2005) 570 fnal, 23/12/05, Anexo Vi, p. 3]; en el 2003, se plantearon a dicho tribunal 210
cuestiones prejudiciales, sobre un total de 561 asuntos (37%) [21 informe anual de la
Comisin sobre el control de la aplicacin del Derecho comunitario (2003), documento
CoM(2004) 839, 30/12/04, Anexo Vi, p. 1-2], y en el 2002, sobre un total de 477 asuntos, 216
correspondieron a cuestiones prejudiciales (45%) [20 informe anual de la Comisin sobre el
control de la aplicacin del Derecho comunitario (2002), documento CoM(2003) 668 fnal,
21/11/03, Anexo Vi, p. 3].
95 en el caso del TJCA, en cuanto a los asuntos registrados en el ao 2006 y con sentencias o
decisiones interlocutorias publicadas en la Gaceta Ofcial del Acuerdo de Cartagena (GoAC) en
el perodo 03/01/06 a 16/02/07 (GoAC N. 1279 a 1464), resulta que del total de 154 expedientes, 142 (casi el 92%) respondieron a solicitudes de interpretacin Prejudicial (en adelante, iP)
planteadas por los jueces nacionales, el resto se dividi en 3 Acciones de incumplimiento (en
adelante, Ai), 8 Sumarios por incumplimiento de sentencias y 1 recurso por omisin; de los
asuntos registrados en el 2005 y con sentencias o decisiones interlocutorias publicadas en la
GoAC del 10/01/05 al 16/02/07 (GoAC N. 1156 a 1464), de un total de 239 expedientes, 230
fueron iP (96%) y el resto, 7 Ai y 2 Demandas Laborales; y, fnalmente, de los asuntos
registrados en el 2004 y con sentencias o decisiones interlocutorias publicadas en la GoAC del
13/01/04 al 16/02/07 (GoAC N. 1027 a 1464), en total 176 expedientes, 166 fueron iP (94%) y
el resto, 8 Ai y 2 Acciones de Nulidad.
96 Vase artculo 2 de la Decisin CMC N. 02/07 citada.
97 As, en el ao 2006, de las 251 cuestiones prejudiciales elevadas al Tribunal de Justicia, 171
(es decir el 68%) fueron peticionadas por rganos jurisdiccionales inferiores (comparar

213

caso andino, el dato es an ms evidente. Ms an, en el caso europeo, en

ms de cincuenta aos de integracin, salvo excepcionalsimos supuestos,
ningn tribunal constitucional nacional46 a pesar de estar obligado a hacerlo por la letra del Tratado de las Comunidades europeas ha elevado
cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, y ello a pesar de que dichos
supremos rganos suelen aplicar normas del Derecho comunitario.
Por ello, lo conveniente sera regular este mecanismo de manera que
cualquier rgano jurisdiccional nacional pueda plantearle directamente
cuestiones prejudiciales al TJM.47
Debera establecerse, en cuanto a la atribucin para elevar cuestiones
prejudiciales, que podr hacerlo todo rgano jurisdiccional nacional, evitando mencionar tal como lo hace la normativa vigente sobre opiniones consultivas al TPr48 a los rganos del Poder Judicial (o a causas que
tramitan en el Poder Judicial) dado que esto restringe el alcance y, eventualmente, podra dejar afuera, por ejemplo en Argentina, a rganos jurisdiccionales cotidianamente vinculados a la aplicacin del Derecho del
MerCoSUr como lo es el Tribunal fiscal de la Nacin.
en cuanto a la obligatoriedad de realizar el planteo de una cuestin prejudicial, cabra sugerir que ello tuviera lugar cuando la sentencia que va a
dictar el rgano jurisdiccional nacional, no pudiera ser objeto de recurso
24 informe anual de la Comisin, cit., pp. 1-1 a 1-3); en el 2005, 157 (71%) sobre un total
de 221 cuestiones prejudiciales (comparar 23 informe anual de la Comisin, cit., pp. 1-1 a
1-3); en el 2004, 155 (62%) sobre un total de 249 cuestiones prejudiciales (comparar 22
informe anual de la Comisin, cit., pp. 1-1 a 1-3); en el 2003, 149 (70%) sobre un total de
210 cuestiones prejudiciales (comparar 21 informe anual de la Comisin, cit., pp. 1-1 a 13); y en el 2002, 126 (58%) sobre un total de 216 cuestiones prejudiciales (comparar 20
informe anual de la Comisin, cit., pp. 1-1 a 1-3). Cabe resaltar que la divisin que hace la
Comisin a la hora de determinar el origen de las cuestiones prejudiciales no distingue
estrictamente entre Superiores Tribunales de Justicia nacional y rganos jurisdiccionales
inferiores, sino que en muchos casos incluye dentro del primero tribunales superiores pero
no supremos, por lo que el porcentaje a favor de los inferiores es an ms abultado.
98 Vase, Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisin, cit., pp. 88-89.
99 Vase en tal sentido, la sugestiva afrmacin de la Comisin europea que obra en su
Comunicacin al Parlamento europeo, al Consejo, al Comit econmico y Social europeo, al
Comit de las regiones y al Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas, relativa a la
adaptacin de las disposiciones del ttulo iV del Tratado constitutivo de la Comunidad europea
referentes a las competencias del Tribunal de Justicia, con el fn de garantizar una proteccin
jurisdiccional ms efectiva, de 28 de junio de 2006, CoM(2006) 346 fnal, pp. 8 a 9 y nota 21.
100 Vanse artculos 4, inciso 1, del rPo, y 3 y 4 de la Decisin CMC N. 02/07, citados.

214

judicial ordinario, segn el derecho interno del estado Parte de que se

trate, o tambin cuando dicho rgano sea o no su decisin susceptible
de recurso ordinario se inclina por declarar la invalidez de una norma
mercosurea. el primer supuesto se justifca dado que de esta forma ninguna decisin pasar en autoridad de cosa juzgada sin tener la intervencin unifcadora de la jurisprudencia del TJM, y en el segundo dado que
ningn rgano jurisdiccional nacional tiene atribuida la competencia para
declarar la nulidad de una disposicin regional, en la cual han participado
varios estados Partes. Por lo dems, la solucin pregonada para la hiptesis mencionada en primer lugar (sentencia irrecurrible) tiene amplia
receptividad en el derecho comparado, 49 y la referida en segundo trmino
ha sido de creacin pretoriana.50
Asimismo, en lo que hace al valor de la respuesta del TJM a las cuestiones prejudiciales que le planteen los rganos jurisdiccionales nacionales,
cabra aconsejar apartarse de la falta de obligatoriedad que actualmente
establece el artculo 11 del rPo para las opiniones consultivas, 51 y prever
especfcamente que las cuestiones prejudiciales sern obligatorias para el
rgano jurisdiccional nacional peticionante. ello, no solo porque es la
opcin a la que adhiere la unanimidad del derecho regional comparado, 52
sino que solo as el mecanismo cumple con su importante funcin de uniformizar la interpretacin y aplicacin del derecho mercosureo en todo
el territorio del bloque, independientemente del rgano jurisdiccional nacional llamado a aplicarlo en un caso concreto.
finalmente, podra tambin analizarse la posibilidad de seguir el modelo centroamericano, en el cual tambin determinados rganos regionales pueden plantear a la CCJ cuestiones interpretativas sobre la normativa

101

Ya que ella se aplica en los sistemas procesales del TJCe, del TJCA y de la Corte de
Justicia del CoMeSA. en cuanto a la Corte de Justicia del Caribe (CSMe/CAriCoM:
Comunidad del Caribe incluyendo el Mercado y economa nicos del Caribe), las normas
pareceran imponer la obligatoriedad del reenvo en todos los casos.
102
en el caso del TJCe. en el supuesto del TJCA, su Protocolo Constitutivo impone la
obligatoriedad del reenvo en la hiptesis de alegarse la ilegalidad de una norma comunitaria
ante un juez nacional.
103
falta de obligatoriedad que, ciertamente, puede ser impugnada en su validez frente a lo
previsto en el artculo 38 del PoP, que constituye una norma de superior jerarqua al rPo (sobre
esto puede verse, Alejandro Perotti, rol de los abogados y jueces en las opiniones
Consultivas, cit., p. 4).
104
La obligatoriedad de la respuesta del respectivo Tribunal de Justicia para el juez
nacional consultante viene impuesto en el caso del TJCe, del TJCA, de la CCJ y de la Corte de
Justicia del Caribe.

215

del proceso de integracin. en el caso del TJM, adems, ello sera compatible con el derecho vigente, segn el cual como antes se seal los
rganos decisorios53 y el PM54 pueden elevar opiniones consultivas al TPr. A
su vez y partiendo de dicho antecedente, podra ampliarse dicha atribucin hacia otros rganos del MerCoSUr.
Jurisdiccin laboral

en este caso, el TJM sera competente para entender en las controversias que se originen entre los funcionarios de los rganos del MerCoSUr
(SM, PM, Comisin de representantes Permanentes del MerCoSUr, secretaras varias, etctera) y dichos rganos, o entre estos y sus prestadores
de servicios.
La legitimacin activa debera recaer en los funcionarios y prestadores
de servicios de los rganos del MerCoSUr, pudiendo preverse el agotamiento de una instancia administrativa previa ante el mismo rgano.
esta competencia resulta altamente conveniente en el MerCoSUr dado
que la proliferacin de rganos permanentes ha provocado la existencia, a
la fecha, de una importante planta de funcionarios del MerCoSUr, que
trabajan para rganos que no dependen del Poder Judicial nacional; a ello
cabe agregar que, generalmente, los Acuerdos de Sede frmados entre el
MerCoSUr y el estado Parte en el cual radican tales rganos prevn la
inmunidad de jurisdiccin de los mismos ante la justicia nacional. 55 Si bien
es cierto que en el MerCoSUr se ha creado el Tribunal AdministrativoLaboral (resolucin GMC N. 54/03, citada), no lo es menos que algunos de sus integrantes son funcionarios de los Ministerios de relaciones
exteriores de los estados Partes, que son justamente rganos nacionales
que suelen designar a los funcionarios de los rganos del MerCoSUr, por
lo que esta circunstancia desdibuja el requisito inexorable de imparcialidad que constituye un mandato constitucional en los cuatro estados.

105
106
107

rPo, artculos 2 y concordantes.

Protocolo Constitutivo del Parlamento del MerCoSUr, artculo 13.
Acuerdo Sede entre la repblica oriental del Uruguay y el Mercado Comn del Sur
(MerCoSUr) para el funcionamiento de la Secretara Administrativa del MerCoSUr (Decisin
CMC N. 04/96), artculo 4; Acuerdo de Sede entre la repblica del Paraguay y el Mercado
Comn del Sur (MerCoSUr) para el funcionamiento del Tribunal Permanente de revisin
(Decisin CMC N. 01/05), artculo 4, y Acuerdo de Sede entre la repblica oriental del
Uruguay y el Mercado Comn del Sur (MerCoSUr) para el funcionamiento en el territorio de
la repblica de la Comisin Parlamentaria Conjunta del MerCoSUr y su Secretara
Administrativa Parlamentaria Permanente (Decisin CMC N. 34/05), artculo 4.

216

Por lo dems, en el derecho comparado, la jurisdiccin laboral para

las causas que involucran a rganos regionales y sus funcionarios se halla
en cabeza de los respectivos Tribunales de Justicia (TJCe a travs del
Tribunal de la funcin Pblica que lo conforma, TJCA y CCJ).
Otras competencias

finalmente podran analizarse dos atribuciones adicionales. en primer

lugar, la accin por responsabilidad extracontractual, que podra ser intentada
ante el TJM, contra los rganos del MerCoSUr, con motivos de los daos
ocasionados por dichos rganos o sus agentes en el ejercicio de sus funciones. en este caso, la legitimacin activa podra colocarse en benefcio de
los estados Partes y de los particulares en salvaguarda de sus derechos
o intereses legtimos.
en el derecho europeo, el TJCe dispone de esta competencia, mientras
que en el derecho andino, esta accin no est establecida a texto expreso,
sin embargo el TJCA, en una reciente sentencia, ha reconocido que los
daos ocasionados a un particular por las instituciones son resarcibles pecuniariamente (responsabilidad extracontractual). 56
La segunda competencia sera el control previo de los acuerdos internacionales que suscriba el MerCoSUr. en este supuesto, podra interponerse ante el TJM la solicitud de un dictamen sobre la compatibilidad de
las normas del Tratado de Asuncin (y normas complementarias), con
los proyectos de acuerdos internacionales a ser frmados por los estados
Partes y el MerCoSUr, o los estados Partes en el marco del MerCoSUr,
con terceros estados, grupos de estados y organizaciones internacionales.
La legitimacin activa podra preverse para los estados Partes, los rganos
decisorios (CMC, GMC y CCM) y el PM.
La presente atribucin resulta altamente necesaria pues el MerCoSUr,
como bloque o sus estados Partes en su marco, frman en forma muy
asidua acuerdos internacionales con terceros estados, grupos de estados
y organizaciones internacionales, y a la fecha tales compromisos no son
presididos por un previo control de compatibilidad con el Tratado de
Asuncin y dems normas complementarias.
56 TJCA, sentencia de 17 de noviembre de 2006, egar S.A./Secretara General (resoluciones 800 y
837), proceso 214-AN-2005, GoAC N. 1498, 16/05/07, y principalmente, providencia de 21
de marzo de 2007, en el mismo expediente (pedido de ampliacin y aclaracin), GoAC N.
1498, 16/05/07.

217

en europa, el Tribunal de Justicia dispone de esta competencia, la cual

puede ser puesta en prctica (solicitud de dictamen) por cualquier estado
miembro, el Parlamento europeo, la Comisin o el Consejo.
carcter de su jurisdiccin

A los fnes de garantizar la efcacia y efectividad del TJM y de sus atribuciones, resulta aconsejable seguir la prctica del derecho comparado
europeo, andino y centroamericano, segn los cuales la jurisdiccin del
respectivo Tribunal de Justicia es exclusiva y excluyente de cualquier otro
tribunal en todo lo que se vincule con el ordenamiento jurdico regional.
De esta manera, el TJM debera tener jurisdiccin exclusiva y excluyente en todo lo vinculado a la interpretacin y aplicacin del derecho
mercosureo, lo cual signifcara alejarse del sistema hoy vigente que, a
travs de la clusula de opcin de foro, permite que [l]as controversias
comprendidas en el mbito de aplicacin del [Protocolo de olivos] que
puedan tambin ser sometidas al sistema de solucin de controversias de
la organizacin Mundial del Comercio o de otros esquemas preferenciales de comercio de que sean parte individualmente los estados Partes del
MerCoSUr, [puedan] someterse a uno u otro foro a eleccin de la parte
demandante (Po, artculo 1, inciso 2). es decir que cabra derogar la
clusula de opcin de foro del Po.
cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivo

Para culminar, visto que las sugerencias anteriores constituyen una verdadera novacin jurdica respecto del sistema de solucin de controversias
vigente, en especial con relacin a las atribuciones del TPr, de plasmarse
el proyecto de crear un TJM ello debera ser formalizado a travs de un
Protocolo Modifcatorio del Tratado de Asuncin tal como lo es el
Protocolo Constitutivo del Parlamento del MerCoSUr que, adems,
derogue al Protocolo de olivos.

218

cuadro resumen: propuestas

Las propuestas reseadas a lo largo del presente documento pueden

resumirse de la siguiente manera:
Elementos bsicos TJM Recomendacin
Nombre:

Tribunal de Justicia del MerCoSUr

Naturaleza:

Jurisdiccional

Permanencia:

el TJM tendr carcter permanente

Sede:

Asuncin, repblica del Paraguay

Integracin
Nmero:

igual nmero de jueces (y suplente) como estados Partes;

nacionales de los estados Partes

Requisitos:

Los candidatos deben reunir las condiciones requeridas en el

pas de su nacionalidad para el ejercicio de las ms altas funciones judiciales o ser jurisconsultos de notoria competencia

Eleccin:

Los jueces del TJM sean elegidos directamente por los Superiores Tribunales de Justicia de los estados Partes, por
consenso (alternativa: en consulta con el PM)

Duracin:
Presupuesto:

6 aos
Aportado por los estados Partes (a partir de cuotas igualitarias, o a travs de un rgimen acorde a la poltica de reduccin de las asimetras); con fondos del fondo para la Convergencia estructural del MerCoSUr (foCeM); o con parte de
la recaudacin de la renta aduanera del bloque

Competencias y legitimacin activa

Accin de nulidad:

Contra las normas de los rganos del MerCoSUr que infrinjan disposiciones regionales de jerarqua superior. Legitimacin activa: los estados Partes, determinados rganos
del MerCoSUr y los particulares

Accin por omisin:

Contra la inactividad de los rganos del MerCoSUr en violacin de las normas regionales. Legitimacin activa: estados
Partes, determinados rganos del MerCoSUr y particulares

Accin de
incumplimiento:

Contra la accin o la omisin de un estado Parte contraria a

las normas del MerCoSUr. Legitimacin activa: estados
Partes, determinados rganos del MerCoSUr [alternativa:
particulares]. Con una fase administrativa previa ante determinado rgano del MerCoSUr

21

Cuestin prejudicial:

Consulta de los rganos jurisdiccionales nacionales sobre la

interpretacin o la validez de las normas del MerCoSUr,
como as tambin de determinados rganos del MerCo-SUr.
Legitimacin activa: rganos jurisdiccionales nacionales de
los estados Partes, en el marco de un juicio en el que se
invoquen normas del MerCoSUr, y determinados rganos
del MerCoSUr

Jurisdiccin laboral:

Controversias entre los funcionarios de los rganos del

MerCoSUr y dichos rganos, y entre estos y sus prestadores
de servicios. Legitimacin activa: funcionarios de los rganos
del MerCoSUr y sus prestadores de servicios

Accin por
responsabilidad
extracontractual:

Contra los rganos del MerCoSUr, con motivos de los daos

ocasionados por dichos rganos o sus agentes en el ejercicio
de sus funciones. Legitimacin activa: estados Partes y
particulares

Control previo de los

acuerdos internacionales:

Solicitud de dictamen sobre la compatibilidad de las normas

del Tratado de Asuncin (y normas complementarias), con
los proyectos de acuerdos internacionales a ser frmados por
los estados Partes y el MerCoSUr, o los estados Partes en el
marco del MerCoSUr, con terceros estados, grupos de
estados y organizaciones internacionales. Legitimacin
activa: estados Partes, rganos decisorios (CMC, GMC y
CCM) y PM

Carcter de su
jurisdiccin:

exclusiva y excluyente en todo lo vinculado a la interpretacin y

aplicacin del derecho mercosureo

Instrumento constitutivo: Protocolo Modifcatorio del Tratado de Asuncin (que,

adems, derogue al Protocolo de olivos)

220

 Lista de siglas utilizadas

AfC: Agricultores familiares y Campesinos

AiCeSiS: Asociacin internacional de Consejos econmicos y Sociales e instituciones Similares
CAN: Comunidad Andina
CCJ: Corte Centroamericana de Justicia
CCM: Comisin de Comercio del MerCoSUr
CCSCS: Coordinadora de las Centrales Sindicales del MerCoSUr
Cefir: Centro de formacin para la integracin regional
CMC: Consejo del Mercado Comn
CoNPACooP: Confederacin Paraguaya de Cooperativas
CoProfAM: Coordinadora de organizaciones de Productores familiares del MerCoSUr
CPC: Comisin Parlamentaria Conjunta del MerCoSUr
CrPM: Comisin de representantes Permanentes del MerCoSUr
CSJN: Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Argentina
CSL: Comisin Socio Laboral
CUDeCooP: Confederacin Uruguaya de entidades Cooperativas
DSL: Declaracin Socio Laboral
fCCP: foro de Consulta y Concertacin Poltica
fCCr: foro Consultivo de Ciudades y regiones
fCeS: foro Consultivo econmico y Social del MerCoSUr
fLACSo: facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
fLAr: fondo de Administracin de reservas
foCeM: fondos de Convergencia estructural del MerCoSUr
GANeMPLe: Grupo de Alto Nivel de empleo
GANri: Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la reforma institucional
GMC: Grupo Mercado Comn
GoAC: Gaceta ofcial del Acuerdo de Cartagena
iSM: instituto Social del MerCoSUr
MerCoSUr: Mercado Comn del Sur
oCDe: organizacin de Cooperacin y Desarrollo econmicos
oMC: organizacin Mundial de Comercio
PArLASUr: Parlamento del MerCoSUr
PCPM: Protocolo Constitutivo del Parlamento del MerCoSUr
221 PM: Parlamento del MerCoSUr

Po: Protocolo de olivos

PoP: Protocolo de ouro Preto
PPT: Presidencia Pro Tempore
reAf: reunin especializada de Agricultura familiar
reCM: reunin especializada de Cooperativas del MerCoSUr
reM: reunin especializada de la Mujer
reMi: reunin especializada de Municipios e intendencias
rPo: reglamento del Protocolo de olivos
SAM: Secretara Administrativa del MerCoSUr
SGT: Subgrupos de Trabajo
SiCA: Sistema de la integracin Centroamericana
SM: Secretara del MerCoSUr
TA: Tratado de Asuncin
TAL: Tribunal Administrativo-Laboral del MerCoSUr
TJCA: Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina
TJCe: Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas
TJM: Tribunal de Justicia del MerCoSUr
TPr: Tribunal Permanente de revisin
UNASUr: Unin de Naciones Sudamericanas
UNifeM: fondo de las Naciones Unidas para la Mujer

222

Se termin de imprimir en el mes de mayo de 2009

en Grfca Don Bosco, Agraciada 3086, Montevideo, Uruguay.
Depsito Legal N 349 098
Comisin del Papel. edicin amparada al Decreto 218/96