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SITUACIN PROBLEMTICA
Aspectos constitucionales en materia minero ambiental
por Daniel Alberto Sabsay
(Director Ejecutivo - FARN)
Extracto de Artculo publicado en:
www.farn.org/docs/p04/publicaciones4-2.htlm
1. Introduccin
La materia objeto de nuestro anlisis presenta aristas particulares dadas las modalidades de
su tratamiento en la Constitucin Nacional (C.N.). La ley fundamental de un pas cuyas
instituciones se enmarcan dentro de las reglas de un Estado de Derecho, es bsicamente una
norma de distribucin de competencias. Esto es as pues ella establece los lmites del
gobierno frente a la sociedad y en el interior del primero, las atribuciones de cada uno de los
poderes u rganos que lo componen. Asimismo, en una repblica que, como la Argentina, ha
elegido al federalismo como forma de organizacin territorial del poder, la definicin de las
potestades de que son titulares cada uno de los centros descentralizados de autoridad para
nuestra C. N. ellos son la Nacin, las Provincias y los Municipios se constituye en un factor
preponderante para la adecuada toma de decisiones que hacen a la administracin general
de la comunidad.
Pues bien, en lo que hace a nuestro anlisis debemos determinar el modo como se
distribuyen las atribuciones relativas a la materia minera, en general y en particular este es
en definitiva nuestro objetivo principal en lo referente a las connotaciones ambientales de la
minera. Estas funciones se concretan a travs del dictado de normas que determinan las
reglas generales en este campo, como con la aplicacin de las mismas. Asimismo, se debe
interpretar cul es la justicia competente para interpretarlas cuando se someten a su
consideracin la resolucin de controversias susceptibles de originarse en casos particulares.
De acuerdo a lo que estamos expresando, se trata del dictado de normas, del
establecimiento de polticas, de las autoridades de aplicacin de las mismas y de los
tribunales competentes en la resolucin de los conflictos que de ellos se deriven. La
dilucidacin de los respectivos mbitos a la luz del derecho pblico, nacional, provincial y
municipal, constituye a nuestro entender, el campo del captulo que se nos ha confiado
relativo a los aspectos constitucionales de esta cuestin.
Nuestro desarrollo se centrar en el anlisis de las nuevas reglas derivadas de la reciente
reforma de nuestra C. N. Ello nos permitir observar su repercusin en lo relativo a recursos
naturales, medio ambiente y minera. Pero el anlisis no se limitar a interpretar el derecho
nacional, sino que observaremos la normativa provincial, la cual, en gran medida, est
contenida en constituciones que tambin han sido modificadas hace muy poco tiempo. Por
ltimo, estudiaremos a travs de algunos ejemplos la situacin municipal, sobre todo con el
surgimiento de los llamados municipios de carta o convencin, dotados de un verdadero
poder constituyente de tercer orden como producto de la atribucin de muy importantes
esferas de competencia.
Para terminar y a modo de conclusin realizaremos algunas consideraciones finales, en las
cuales trataremos de establecer cules son a nuestro juicio las reglas de interpretacin en la
materia, a la luz de las nuevas disposiciones nacionales, provinciales y municipales. Con ello
pretendemos contribuir al esclarecimiento de la cuestin.
Los recursos naturales en las constituciones provinciales
Las primeras constituciones de las catorce provincias originarias no contenan normas sobre
recursos naturales. Si bien las constituciones surgidas luego de la reforma nacional del 49
presentaban algunas referencias a la cuestin, es recin con las constituciones que se dictan
luego de la derogacin de dicha reforma, que la temtica toma una dimensin trascendente
en el constitucionalismo provincial. La tendencia se ve vigorizada en los 60 y luego con la
ltima ola del revisionismo constitucional provincial que se inicia en 1986 y que contina
hasta la actualidad. Luego al finalizar el tratamiento de la problemtica minera haremos una
mencin a estas disposiciones.
El Medio Ambiente en las Constituciones Provinciales
He aqu otra temtica sobre la cual la C.N. del 53/60 nada deca. Ello era as como una lgica
consecuencia de la no existencia de la misma al tiempo de la sancin de la ley fundamental.
Saber cul es el objeto y el alcance de la materia ambiental nos lleva a un terreno de difcil
precisin pues se debe tener en cuenta que ella no importa una esfera propia de cuestiones
sustantivas. Ms bien se refiere a formas complementarias de actividades que se agregan a
campos precisos de competencia, propios de otras disciplinas o materias en aras del logro de
determinados objetivos. Entre los cuales el fundamental es aquel que consiste en la
obtencin de una calidad de vida digna o apropiada para los habitantes de una comunidad
determinada de caractersticas variables en cuanto a su dimensin, ya que va desde la esfera
internacional hasta la del ms pequeo vecindario. El derecho ambiental se ocupa tanto de
las implicancias jurdicas de la ecologa, como de todo problema de orden cualitativo que
afecte a los recursos o que disminuya de algn modo sus reservas. La legislacin que se
derive de esta rama del derecho tender a evitar la contaminacin, la degradacin y el
agotamiento de dichos recursos. Para su formulacin son necesarios los conocimientos
remanente queda a cargo de las provincias. Esta regla que prima facie parece muy atinada,
sin embargo estar sujeta tambin a la interpretacin. Tengamos en cuenta lo que
expresramos sobre el alcance de la problemtica ambiental y ello nos dar la pauta de cun
difcil resultar en la especie la determinacin de cundo nos encontramos ante un contenido
mnimo y cundo se invade la competencia provincial. La normativa en la materia trata en
gran medida sobre parmetros de calidad o stndares, es decir de los topes de
contaminacin sobre los distintos recursos admitidos en un medio determinado. Por otra
parte, lasrestantes clusulas atinentes a la cuestin a que hemos hecho referencia con
anterioridad arts. 121 y 124 han quedado intocadas. En razn de ello se impone una
interpretacin conjunta de ambas, ms el art. 41 y el 31, que determina la supremaca del
orden jurdico federal por sobre el de las provincias.
El medio ambiente en las constituciones provinciales
El derecho pblico provincial como hemos visto se ha anticipado al nacional, al incorporar a
partir de 1986 en las constituciones de ms de quince provincias argentinas los contenidos
bsicos, que con mayor o menor detalle, hacen a la proteccin del ambiente enmarcado en
un contexto que promueve el desarrollo sustentable. La estructura general de tratamiento en
las constituciones responde a un esquema prcticamente idntico.
En primer lugar, en la parte dogmtica la dedicada a principios, derechos y garantas, se
reconoce el derecho general de todas las personas a un medio ambiente sano y equilibrado;
concomitantemente con esta disposicin y como una suerte de correlato, se establece la
obligacin o deber que tambin tiene todo habitante de proveer al logro de dicha meta. En
segundo lugar, generalmente en la parte orgnica la consagrada a los poderes de gobierno
se determinan una serie de prestaciones a cargo del Estado para posibilitar justamente que
rija el derecho humano fundamental que en la primera parte se reconoce. Estas acciones
constituyen tanto medidas de carcter legislativo como de carcter administrativo. El alcance
de estas medidas coincide a groso modo con las funciones descriptas en el captulo II del
presente informe.
Sin embargo, la citada estructura presenta matices diferenciadores. En algunas
constituciones la enumeracin de los actos a cargo del gobierno es sumamente exhaustiva
p.e. Formosa o Tierra del Fuego, otras se contentan con una frmula ms general
Catamarca. En tres constituciones Crdoba, Ro Negro, y Tierra del Fuego se le ha
dedicado un captulo especial a la cuestin. Los constituyentes de San Juan, La Rioja y San
Luis han ido ms lejos en la proteccin del nuevo derecho y lo garantizan a travs de una
accin especial de amparo. Ro Negro en un mismo sentido, reconoce la defensa de los
intereses colectivos o difusos, rompiendo as con las reglas tradicionales en materia de
derecho procesal.
Formosa consciente del carcter interjurisdiccional de la cuestin menciona especialmente la
posibilidad de celebracin de tratados con otras jurisdicciones. Ro Negro habla
expresamente del poder de polica ambiental y reivindica su naturaleza local, afirmacin que
tiene consecuencias en el mbito municipal. De todos modos se trata casi siempre de
disposiciones programticas, es decir que para su operatividad necesitan de leyes
posteriores que las reglamenten. Por ello, en muchos casos se menciona expresamente esta
necesidad Santiago del Estero, Crdoba. La relacin con los municipios queda reservada
para el captulo especial que todas las constituciones le dedican a su rgimen. Es de destacar
en este punto que el fortalecimiento de la autonoma municipal, que ya se vena insinuando
en la etapa del constitucionalismo provincial que sigui a la provincializacin de territorios
nacionales (1957/58), se ve reforzado en la aludida etapa iniciada en 1986. Es as como en la
mayor parte de las nuevas leyes fundamentales de provincia se instaura total o parcialmente
al municipio de carta. Precisamente en casi todas las cartas, que hoy suman varios cientos,
las convenciones municipales han incluido a la problemtica ambiental. Ella juega como una
delegacin que a su favor le han realizado los constituyentes provinciales e importa el