R E F O R M A A G R R I A : A P R O P O S TA

UMA

COISA,

P LANO

DO

GOVERNO

OUTRA

Reforma Agrria

A proposta uma coisa,

o plano do governo outra
ENTREVISTA
reproduz a seguir entrevista do economista Jos Juliano
de Carvalho Filho, professor da Faculdade de Economia e Administrao
da USP, publicada no nmero 22 (ano VI, jan/fev, 2004) da revista Sem
Terra, do MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra).

STUDOS AVANADOS

devo esclarecer que colaborei na elaborao da Proposta de Plano Nacional de Reforma Agrria no grupo de tcnicos formado
pelo Dr. Plnio de Arruda Sampaio. Este fato possibilita responder com segurana por essa proposta e no pelo PNRA oficial do governo Lula. Comparar
a nossa proposta e o PNRA do governo torna-se difcil porque, at onde eu
saiba, ainda no existe um documento oficial. O que existe, at o momento,
o que foi exposto no Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia no Campo em Braslia e alguns documentos que recebi pela Internet. Desses, apenas
dois so oficiais. Refiro-me ao boletim do governo em questo Pas ganha novo Plano de Reforma Agrria (uma pgina e meia) e ao documento
do MDA Plano Nacional de Reforma Agrria (resumo de seis pginas, sendo trs de texto). Desconheo o quanto da proposta ser adotada no plano.
Com esta ressalva, responderei s suas perguntas tentando comparar as duas
posies, na medida do possvel.
EM PRIMEIRO LUGAR

Em que consiste este plano? Quais suas metas e objetivos? Quais seus
aspectos mais importantes?
Jos Juliano Para facilitar, utilizarei a palavra Proposta quando me referir ao trabalho desenvolvido pelo Plnio e equipe, e a sigla PNRA para identificar a posio oficial. A Proposta de PNRA tem as seguintes caractersticas: foi
concebida com a finalidade de fornecer ao governo elementos para a deciso de
implantar a Reforma Agrria. Dessa forma, constitui-se na primeira fase de um
processo de planejamento, com o objetivo de estimar o pblico da Reforma, o
estoque de terras disponvel, a renda esperada para os assentados, os custos para
o governo e as metas. A Proposta tambm discute a forma de organizao dos

ESTUDOS AVANADOS 18 (50), 2004

337

E N T R E V I S TA

DE

JOS JULIANO

DE

C A RVA L H O

futuros assentamentos, impactos esperados da reforma e algumas medidas fundamentais para que o PNRA se torne realidade. O objetivo principal da Proposta
era iniciar um processo que, de fato, levasse o governo Lula a uma poltica com
potencial de impacto significativo na desconcentrao fundiria do Pas e, assim,
confrontasse as foras do latifndio que sempre impediram polticas desse tipo.
As metas apresentadas no documento so as seguintes:
Meta 1 Dotar um milho de famlias de trabalhadores pobres do campo com uma
rea de terra suficiente para obter, com seu trabalho, uma renda compatvel com uma existncia digna. Essa meta seria cumprida em quatro anos
(2004 a 2007), com duzentas mil famlias assentadas anualmente, nos trs
primeiros anos, e quatrocentas mil no ltimo ano do Plano Plurianual de
Investimentos (PPA).
Meta 2 Assegurar s famlias beneficirias das aes de reforma agrria e dos agricultores familiares uma renda bruta mensal equivalente a trs salrios mnimos e meio, composta de renda monetria e valor de autoconsumo.
Meta 3 Criar 2,5 milhes de postos de trabalho permanentes no setor reformado.
Meta 4 Consolidar os assentamentos de reforma agrria j constitudos, mas que
ainda no atingiram a meta de renda fixada para os novos assentamentos.
Meta 5 Regularizar os quilombos.
Meta 6 Regularizar a situao dos agricultores ribeirinhos desalojados para a construo de barragens.
Meta 7 Reassentar, fora do permetro das reas indgenas, posseiros com posses de
at 50 ha, atualmente estabelecidos naquelas reas.
Meta 8 Efetuar o levantamento georeferenciado do territrio nacional, a fim de
sanear definitivamente os ttulos de propriedade de terras do pas.
Meta 9 Atender aos assentados e aos agricultores familiares das reas de reordenamento fundirio e desenvolvimento territorial com assistncia tcnica, extenso rural e capacitao.
Meta 10 Levar, por meio do Plano de Safra, o crdito agrcola e a garantia de preos
mnimos aos assentados e agricultores familiares. Esta meta fundamental
para viabilizar o nvel de renda prevista. A eficcia da poltica depende
tambm de outra sugesto da proposta, qual seja, assentar e atuar adensando
os agricultores assentados e atuais agricultores familiares em territrios,
constituindo reas reformadas.

Alm dos pontos j mencionados, a Proposta previa: a mudana do critrio

de pagamento da terra desapropriada, indexando o TDA a um ndice de preo da
terra local e no taxa referencial do mercado financeiro mais 6%, como feito
desde o governo Collor, premiando o latifndio improdutivo; atualizao no
Cadastro de Imveis com a aplicao de novos ndices de produtividade usados
pelo Incra para definir se a propriedade produtiva ou improdutiva. Os ndices
utilizados no presente so da dcada de 1970 e existem pesquisas concludas,

338

ESTUDOS AVANADOS 18 (50), 2004

R E F O R M A A G R R I A : A P R O P O S TA

UMA

COISA,

P LANO

DO

GOVERNO

OUTRA

contratadas pelo Incra, atualizando esses ndices. A sua aplicao implicaria a

verificao da existncia de mais terras improdutivas. Esses dois pontos, somados
a um nmero expressivo de assentados por desapropriao de terras improdutivas na proposta a desapropriao constitui o instrumento principal da Reforma
Agrria e a poltica agrcola dirigida especificamente para o pblico da poltica
agrria (assentados e agricultores familiares) so fundamentais para uma Reforma Agrria massiva e eficiente. Eles se constituem em bandeiras de luta porque
implicam disputa de recursos dentro do governo e confronto com os interesses
do latifndio.
A Proposta tambm apresenta uma estimativa de custos, para quatro anos, de
R$ 24 bilhes e estimativas de necessidade de terras entre 35 e 46 milhes de hectares, depende do tamanho do lote utilizado. importante ressaltar que R$ 11
bilhes desse custo referem-se ao pagamento das terras e devem ser pagos em
TDA e resgatados a longo prazo.
E o que disso tudo foi includo no Plano do Governo Lula?
Jos Juliano O PNRA anunciado pelo governo documento Plano Nacional de Reforma Agrria apresenta as seguintes metas: a) quatrocentas mil
famlias assentadas; b) meio milho de famlias com posses regularizadas; c) 130
mil famlias beneficiadas pelo crdito fundirio; d) recuperar a capacidade produtiva e a viabilidade econmica dos atuais assentamentos; e) criar 2.075 novos
postos permanentes de trabalho no setor reformado; f) cadastramento georeferenciado do territrio nacional e regularizao de 2,2 milhes de imveis rurais; g)
reconhecer, demarcar e titular reas de comunidades quilombolas; h) garantir o
reassentamento dos ocupantes no ndios de reas indgenas; i) promover igualdade de gnero na Reforma agrria; j) garantir assistncia tcnica e extenso
rural, capacidade, crdito e polticas de comercializao a todas as famlias das
reas reformadas; k) universalizar o direito educao, cultura e seguridade
social nas reas reformadas.
Os assentamentos planejados esto assim distribudos: trinta mil famlias em
2003; 115 mil famlias por ano em 2004 e 2005; 140 mil famlias em 2006. O
documento tambm prev o assentamento de 150 mil famlias para 2007.
Trata-se, portanto, de um plano muito menos generoso que a Proposta no
que diz respeito ao nmero de famlias assentadas. Essa timidez implica impacto
muito menor na concentrao fundiria. O documento fonte destas informaes
no apresenta previso de custos e estimativas de tamanho de lote. Tambm no
esclarece sobre a preferncia que deve ser dada aos trabalhadores acampados,
que no caso da Proposta deveriam ser assentados no primeiro ano de vigncia do
Plano.
O documento governamental d nfase s aes de regularizao e crdito
fundirio. Na Proposta, essas aes so consideradas apenas como complementares. A regularizao no instrumento bsico de reforma agrria, embora possa

ESTUDOS AVANADOS 18 (50), 2004

339

E N T R E V I S TA

DE

JOS JULIANO

DE

C A RVA L H O

ser utilizada para regularizar pequenas posses em reas reformadas. Esse carter
complementar tambm ocorre com o instrumento crdito fundirio ou compra de terras. interessante lembrar que no passado ltimo governo militar e
governo FHC esses instrumentos foram utilizados para justificar polticas chamadas de reforma agrria e nada resolveram, mantendo a estrutura agrria.
Desconhece-se tambm o quanto de recursos sero destinados reforma,
mas tudo indica que houve restrio da rea econmica. Outra questo relevante
que ainda no se sabe se o governo adotar as mudanas quanto ao TDA e aos
ndices que medem a produtividade.
Qual a importncia de o plano ser discutido com a populao brasileira? De que maneira a sociedade pode contribuir para a sua aprovao?
Jos Juliano A importncia do debate fundamental. Discutir o PNRA
com a sociedade organizada e com as superintendncias do Incra nas regies
estava previsto na Proposta como o passo seguinte do planejamento ou da execuo do PNRA. Esse debate teria a funo de construir os planos regionais e
estaduais. No sei como o governo agir a respeito.
Se o PNRA for realmente um plano de reforma agrria evidente que confrontar os interesses do latifndio. Mesmo com meta muito mais tmida, se o
governo alterar a indexao do TDA e aplicar os novos ndices de produtividade
ao cadastro, entendo que haver confronto de interesses. A presso da sociedade
ser fundamental para que o executivo adote essas medidas. Depende apenas dele.
Quais so as medidas que o plano contm que assegurem no s a
conquista da terra, mas tambm a permanncia nela?
Jos Juliano Para responder a essa pergunta, vou destacar parte do sumrio que fizemos sobre a Proposta. O Plano estima os investimentos especficos
na Reforma Agrria para a obteno de terras, construo da moradia e implantao do assentamento. Essas so as aes que demandam recursos oramentrios, seja para novos assentamentos, a base de R$ 24 mil por famlia assentada,
seja para antigos assentamentos, onde se investir para sua recuperao. Nesse ltimo caso, no haver gastos nas categorias de obteno e construo de moradia, mas to-somente para completar adequadamente sua implantao. Esse investimento ter uma parcela que ser paga em vinte anos pelo assentado terra e
moradia , e outra no ressarcvel os gastos de implantao , que so de responsabilidade do Estado e se caracterizam como investimentos de usufruto coletivo.
Para pagar esses investimentos a longo prazo, bem como realizar novos
que consolidem o assentamento, o assentado precisa gerar um excedente (renda
bruta, deduzidos gastos de consumo bsico e produo), que lhe permita construir um horizonte de desenvolvimento para si e para as novas geraes.
Nesse sentido, o Plano contempla um conjunto de aes conexas Reforma Agrria no mbito do Plano de Safra e das polticas sociais, cujo objetivo

340

ESTUDOS AVANADOS 18 (50), 2004

R E F O R M A A G R R I A : A P R O P O S TA

UMA

COISA,

P LANO

DO

GOVERNO

OUTRA

central garantir aos novos assentados, assim como aos antigos beneficiados pela
nova estratgia, a obteno de uma renda bruta familiar de 3,5 salrios mnimos
equivalente ao ano. Para garantir essa meta combinam-se arranjos de poltica
agrcola (compra garantida), produo de autoconsumo, venda em mercados
locais, por um lado; e outras estratgias no-agrcolas de percepo de renda, em
que se recorrer a todos os mecanismos de garantia de renda mnima j assegurados na poltica social.
O documento governamental apresenta como meta garantir essas polticas
para as famlias das reas reformadas. Espero que o que foi sugerido na proposta
seja adotado pelo MDA. Novamente, cabe a ressalva que desconheo as previses de gastos e renda que faro parte do PNRA oficial.
A populao brasileira mostra que a favor da reforma agrria, porm, at agora o governo discute, pauta e coloca em primeiro plano outras
reformas, como a da previdncia. Voc acha que com o lanamento e discusso desse plano o cenrio ir mudar?
Jos Juliano Para que isto ocorra, preciso que o governo esclarea
realmente qual ser o Plano. preciso que ele mostre sociedade que no se
trata de uma mera continuidade do que vinha sendo feito. preciso que o PNRA
confronte os estrangulamentos oriundos dos interesses latifundirios, como o
caso das regras de desapropriao e pagamento da terra. preciso que o governo
indique as alteraes legais necessrias. Afinal, imprescindvel que o governo
informe sociedade que tem um Plano bem estruturado, quais sero os prximos
passos e que alocar os recursos necessrios.
O que me parece relevante que, apesar da timidez das metas de assentamentos, o governo comprometeu-se com metas quantitativas e qualitativas que
sero alvo de cobrana por parte dos movimentos sociais.
Por ora, no existe o debate na sociedade. H um silncio na mdia.
preciso que o governo defina claramente o que vai fazer.
Quais as circunstncias histricas e conjunturais que diferem os dois
planos nacionais de reforma agrria elaborados? Quais os fatores que impediram que o primeiro fosse aprovado e implantado?
Jos Juliano O primeiro PNRA foi proposto, discutido, modificado muitas vezes, reduzido em suas pretenses e, finalmente, aprovado. Todavia, sua implantao foi pfia. O Plano foi conseqncia do acordo poltico que levou o pas
redemocratizao, depois de tantos anos de ditadura militar. A proposta e a
discusso do Plano provocaram uma forte reao da direita latifundiria, organizao da UDR etc. No podemos esquecer que essa direita tambm fazia parte
do governo, fato evidente, dada a composio poltica de ento. Essa participao de foras polticas retrgradas foi uma constante durante todo o perodo
ps-ditadura. Por outro lado, os movimentos sociais no apresentavam fora e
organizao necessrias para o confronto que ocorreu.

ESTUDOS AVANADOS 18 (50), 2004

341

E N T R E V I S TA

DE

JOS JULIANO

DE

C A RVA L H O
Arquivo Estudos Avanados

Manifestao de trabalhadores rurais sem-terra no Rio Grande do Sul, em 1962.

Quanto ao atual Plano, vejo que existem trs diferenas significativas. A

primeira refere-se existncia de movimentos sociais muito mais fortes e organizados. O sucesso de uma interveno de profundidade na estrutura agrria depende da capacidade de presso dos movimentos. Apesar de toda campanha de
criminalizao dos movimentos com destaque para o MST eles esto muito
mais fortes e organizados e vo cobrar o governo Lula. A unio dos movimentos
camponeses vista no Frum de Braslia fundamental para a implantao da
poltica de Reforma Agrria. A segunda diferena diz respeito s significativas
mudanas ocorridas na sociedade brasileira desde meados dos anos 1980. Falo
aqui do processo de mundializao financeira da economia em geral e das transformaes ocorridas no campo com o crescimento, desnacionalizao e concentrao de capitais no chamado agronegcio. Esse processo serve acumulao de
capital e implica destruio de postos de trabalho, excluso e maior concentrao
de renda. Entendo que para ter a sociedade a favor da reforma agrria preciso
conscientiz-la sobre essa situao e sobre os efeitos positivos da Reforma na
gerao de empregos e desconcentrao da propriedade e da renda.
A terceira diferena positiva, assim o espero, apesar das contradies do
poder executivo, refere-se a uma conjuntura poltica caracterizada pela eleio de
um governo de origem popular e que, durante a campanha, comprometeu-se a
fazer uma reforma agrria de fato. No documento de campanha Vida Digna no
Campo, o candidato Lula comprometeu-se com a reforma. Espero que o seu

342

ESTUDOS AVANADOS 18 (50), 2004

R E F O R M A A G R R I A : A P R O P O S TA

UMA

COISA,

P LANO

DO

GOVERNO

OUTRA

governo no renegue suas origens e compromissos. Um bom comeo seria alterar a postura submissa em relao poltica econmica.
Qual a necessidade de se encaminhar ao governo um Plano Nacional
de Reforma Agrria?
Jos Juliano O encaminhamento do PNRA presidncia da Repblica e
a sua aceitao significa o compromisso do governo com uma poltica agrria de
longo prazo. Ele ter que destinar recursos para a Reforma Agrria no Plano
Plurianual de Investimentos (PPA) e liberar os recursos necessrios anualmente.
Se no o fizer, a existncia do PNRA possibilitar a cobrana da sociedade em
geral e dos movimentos sociais em particular.
De que forma o Plano discute questes como educao, agroecologia
e transgnicos?
Jos Juliano Tanto na Proposta como no documento do governo existe
o compromisso com o acesso educao, sade e seguridade social. Na Proposta
considera-se que deve haver uma ao integrada entre os ministrios responsveis para que esses direitos cheguem aos beneficirios da reforma agrria.
A Proposta e o PNRA no discutem as questes da agroecologia e dos
transgnicos. Falando pela Proposta, cabe-me esclarecer que a deciso sobre a organizao do assentamento (coletivo, lotes individuais ou misto) caberia aos assentados, que teriam at trs anos para decidir. O mesmo ocorre com o que plantar e
com a adoo de sistemas de plantio, eles seriam fruto da deciso dos assentados.
O governo afirma que no possui recursos para a realizao da Reforma Agrria no pas. Voc acha que esse argumento pode inviabilizar o plano
ou fazer com que ele acabe na gaveta?
Jos Juliano Essa possibilidade existe. O argumento da falta de recursos
deve ter sido decisivo para a no adoo da meta de um milho de famlias assentadas, como previa a nossa Proposta. Essa deciso, em minha opinio, lamentvel
porque tira muito do carter massivo do Plano e mostra a postura submissa do governo frente s exigncias dos organismos internacionais (supervit primrio etc.).
Contudo, o governo comprometeu-se com metas quantitativas e ter que alocar
recursos para cumpri-las. Alm disso, ter que fortalecer o Incra como rgo executor da Reforma. Se no o fizer, o PNRA ser inviabilizado. Se isso acontecer, mostrar que a prioridade para a reforma no passa de retrica e se igualar aos governos
passados. Se isso vier a ocorrer, o governo ter que enfrentar a cobrana da sociedade.
Qual deve ser o papel dos movimentos sociais de luta pela terra na
atual conjuntura? E a relao entre governo e movimento social?
Jos Juliano Tenho dvidas quanto existncia de conjuntura favorvel a
uma reforma agrria que merea essa denominao. Ou seja, que desconcentre a
terra e a renda e que enfrente os interesses do latifndio. Esse um assunto no
qual o governo Lula ser testado.

ESTUDOS AVANADOS 18 (50), 2004

343

E N T R E V I S TA

DE

JOS JULIANO

DE

C A RVA L H O

Se as verbas necessrias forem alocadas, se o Incra for reestruturado, se as

metas forem cumpridas, se o governo enfrentar o latifndio, acredito que os
movimentos devem sustentar as aes governamentais nos embates que viro.
Todavia, mesmo essa sustentao dever ser caracterizada pela independncia
dos movimentos em relao ao governo e nunca pela cooptao.
Mesmo no contexto que voc destaca, no podemos esquecer que a presso
dos movimentos que empurra o governo para assumir responsabilidades na questo agrria. O motor da reforma no o governo, so os movimentos. O processo
ocorrido para se chegar ao PNRA do governo Lula um exemplo desse fato. Vejo a
independncia e, por conseqncia, a presso dos movimentos como fundamentais.
Como o Plano pode garantir o aumento de emprego e de renda nas
reas rurais?
Jos Juliano muito importante que o PNRA no repita os assentamentos dispersos dos governos passados, ou seja, que procure estabelecer reas reformadas. Esse adensamento propiciar eficincia e eficcia para as polticas de apoio
produo e para as aes de educao, sade e seguridade. fundamental que
a experincia do Plano Safra deste ano seja permanente.
Repetindo o que j foi dito sobre a Proposta: para garantir essa meta
(renda) combinam-se arranjos de poltica agrcola (compra garantida), produo
de autoconsumo, venda em mercados locais, por um lado; e outras estratgias
no-agrcolas de percepo de renda, em que se recorrer a todos os mecanismos
de garantia de renda mnima j assegurados na poltica social. A execuo dessa
poltica de enorme importncia para no repetir o que ocorreu no governo
passado: assentamentos com misria e destruio da produo familiar conseqente do avano e transformaes do agronegcio e insuficin-cia da poltica
agrcola destinada aos assentados e agricultores familiares.
Quais as medidas administrativas previstas no Plano para assentar todas as famlias sem terra?
Jos Juliano O PNRA do governo e mesmo a nossa proposta no tm a
capacidade de assentar todas as famlias sem terra. O governo reduziu a meta da
proposta, mas mesmo a nossa, propondo um milho de famlias assentadas, no
assentaria todas as famlias sem terra. Em nosso clculo sobre o pblico potencial
da reforma, chegamos a um mnimo de 3,2 milhes de famlias (pobreza extrema) e um teto de cerca de seis milhes de famlias compostas de trabalhadores
agrcolas sem-terra ou cujos estabelecimentos agropecurios no contam com
terra suficiente para a sua manuteno.
Para o atual Plano, creio que as medidas devem ser as seguintes: alocao
dos recursos; elaborao dos planos regionais e locais; alterao das regras de
remunerao dos TDAs; atualizao do cadastro de imveis e aplicao dos novos ndices de produtividade; priorizao do georeferenciamento das futuras reas
reformadas; fortalecimento do Incra.

344

ESTUDOS AVANADOS 18 (50), 2004

R E F O R M A A G R R I A : A P R O P O S TA

UMA

COISA,

P LANO

DO

GOVERNO

OUTRA

O Plano tinha como meta o assentamento de um milho de famlias,

mas a reformulao feita por Miguel Rosseto aponta o assentamento de
355 mil famlias at 2006. Na sua opinio, o governo est sendo prudente
(ao assentar famlias de acordo com as verbas), ou tmido (no sentido de se
preservar) e no comprar briga com a elite latifundiria?
Jos Juliano Primeiramente preciso esclarecer que a meta governamental de quatrocentas mil famlias para o perodo do mandato (2003/2006), mais
150 mil famlias previstas para 2007.
Quanto resposta sua pergunta se foi prudncia ou timidez , creio que
foi timidez. A prioridade e a necessidade da reforma justificam os custos. Relembro
que na Proposta chegamos a um custo total de 24 bilhes para os quatro anos,
incluindo onze bilhes destinados compra de terra que pode ser pago em TDA.
evidente que quanto menor for o nmero de famlias assentadas, menor ser a
necessidade de terra e menos incmodo se causa aos interesses do latifndio.
Todavia, poderemos verificar se o governo est disposto a enfrentar esses interesses quando definir a sua postura frente necessidade de alterao das regras do
TDA, atualizao do cadastro (inclusive utilizao de novos ndices de produtividade) e enfrentamento da grande grilagem de terras.
As terras griladas, usadas para trabalho escravo e aquelas que prejudicam o meio ambiente, caso fossem desapropriadas, seriam suficientes para a
reforma?
Jos Juliano Durante as discusses para a elaborao da Proposta procuramos estimar o estoque de terras para a reforma agrria e verificamos que no h
falta delas.
Em resumo, as nossas estimativas chegaram aos seguintes nmeros: 120
milhes de hectares de terras improdutivas, considerando as propriedades maiores que quinze mdulos fiscais cadastradas no Incra; 170,9 milhes de hectares
de terras devolutas incluindo posses legalizveis por estarem dentro do limite de
100 ha; 110, 9 milhes de ha de terras devolutas, excluindo as terras legalizveis
por aes de regularizao; 4,4 milhes de terras pblicas. Quando se analisam
esses dados, nota-se que metade do pas est cadastrado e que a outra metade,
excluindo-se as reas do Ibama, Funai e pblicas, ainda apresenta um enorme
vazio que certamente objeto de grilagem.
Especificamente quanto ao aspecto ambiental, uma idia que foi discutida
visava a criar mecanismos que atinjam o valor dos ndices de produtividade para
pior quando esse aspecto da funo social no for cumprido.
No que se refere ao trabalho escravo, a nossa posio que esse caso deve
ser tratado da mesma forma que se trata o plantio de droga, a terra deve ser
confiscada para fins de reforma agrria.

ESTUDOS AVANADOS 18 (50), 2004

345