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polticas de

segurana pblica
no estado de
so paulo
situao e perspectivas
a partir das pesquisas
do observatrio
de segurana pblica
da unesp
lus antnio francisco de souza
(org.)

POLTICAS DE SEGURANA
PBLICA NO ESTADO
DE SO PAULO

LUS ANTNIO FRANCISCO


DE SOUZA (Org.)

POLTICAS DE SEGURANA
PBLICA NO ESTADO
DE SO PAULO
SITUAO E PERSPECTIVAS
A PARTIR DAS PESQUISAS DO
OBSERVATRIO DE SEGURANA
PBLICA DA UNESP

2009 Editora UNESP


Cultura Acadmica
Praa da S, 108
01001-900 So Paulo SP
Tel.: (0xx11) 3242-7171
Fax: (0xx11) 3242-7172
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CIP Brasil. Catalogao na fonte


Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ
P829
Polticas de segurana pblica no estado de So Paulo : situaes e
perspectivas a partir das pesquisas do Observatrio de Segurana Pblica
da UNESP / Lus Antnio Francisco de Souza (org.). So Paulo : Cultura
Acadmica, 2009.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-7983-019-8
1. Segurana pblica So Paulo (Estado). 2. Poltica de segurana.
I. Souza, Lus Antnio Francisco de.
09-6216.

CDD: 363.2098161
CDU: 351.742(815.61)

Este livro publicado pelo Programa de Publicaes Digitais da Pr-Reitoria de


Ps-Graduao da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP)

Editora afiliada:

SUMRIO

Apresentao 6
1 Violncia, crime e polticas de segurana pblica
no Brasil contemporneo 13
Lus Antnio Francisco de Souza

2 O sistema policial no estado de So Paulo e o processo


de reforma ps-redemocratizao 33
Lus Antonio Francisco de Souza, Thaise Marchiori, Isabela
Venturoza de Oliveira e Glauce Loureno Ferreira

3 As polcias civis no Brasil: mudanas e permanncias 53


Accia Maria Maduro Hagen e Mario Wagner

4 Direitos humanos e democracia no Brasil,


Perspectivas para a segurana pblica 63
Fbio Silva Tsunoda e Dbora Cristiane de Almeida Borges

5 A violncia policial como teste s polticas


de segurana pblica 77
Lus Antnio Francisco de Souza e Dbora Cristiane
de Almeida Borges

6 Situao carcerria no estado de So Paulo 91


Camila Caldeira Nunes Dias e Giane Silvestre

7 Polticas Pblicas, Justia e Homofobia: ndices


de mensurao para o reconhecimento do direito
sexualidade no Brasil 107
Bris Ribeiro de Magalhes e Thiago Teixeira Sabatine

8 Violncia de gnero, legislao e prticas jurdicas


no Brasil contemporneo 125
Daniella Coulouris e Giane Boselli

9 Consideraes sobre a persistncia da tortura na atualidade:


Um recorte terico-metodolgico 143
Carlos Alberto Sanches Jnior e Csar Grusdat de Assis

10 A situao do encarceramento de jovens autores de atos


infracionais em So Paulo 163
Joana DArc Teixeira

11 Polticas locais de segurana pblica 177


Lus Antnio Francisco de Souza, Thaise Marchiori,
Isabela Venturoza de Oliveira, Naiara Conservani Schmidt
e Douglas Guimares Silva

Consideraes finais 203


Referncias bibliogrficas 209

APRESENTAO

Aps o processo de retomada da democracia, que ocorreu durante


as duas ltimas dcadas, as sociedades latino-americanas tm experimentado um crescimento preocupante das desigualdades sociais,
dos conflitos urbanos e rurais, da luta por direitos. Esse crescimento
acompanha de perto o processo de ampliao do repertrio de garantias constitucionais e jurdicas oferecidas pelo Estado Democrtico
de Direito. E mais do que isso, parece que os governos democrticos
no subcontinente no tm sido capazes de reverter o quadro histrico
de discriminao, pobreza e estagnao econmica existente nesses
pases. Ao contrrio, as agncias do poder pblico parecem oferecer
enorme resistncia s transformaes democrticas.
No Brasil, assim como em quase toda a Amrica Latina, segundo Guillermo ODonnell (1999), encontramos uma inquietante
inverso do esquema dos direitos. Os Direitos Polticos (eleies
diretas, direito de voto, direito de ser eleito, constituio de partidos
e de associaes polticas, direito de imprensa) e sociais (direitos
trabalhistas, direito educao, sade e habitao) esto razoavelmente legitimados, a despeito das dificuldades em torno de sua
implementao.
Os Direitos Civis (direito vida, segurana, integridade fsica,
liberdade, propriedade e justia), que so considerados base

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

de sustentao dos direitos sociais passam por uma profunda falta


de legitimao. A vida, a liberdade, a propriedade parecem estar
banalizadas e parcela importante da populao desses pases parece
a cada dia ter de lutar pela garantia dos direitos bsicos existncia
enquanto personalidades jurdicas. As jovens democracias da Amrica Latina sofrem, na verdade, de uma profunda incompletude em
sua formao democrtica, sobretudo em termos da dimenso legal
e institucional (instituies e instrumentos de proteo e garantias
democrticas populao de uma forma geral e populao vulnervel de uma forma especfica).
Em todos os pases do subcontinente, e no Brasil de forma mais
particular, vigoram os mtodos ilegais de aplicao da lei por parte
de diferentes instituies. No Pas, ainda so muito comuns a tortura
como forma de investigao, os maus-tratos como forma de justia
sumria, condies de tratamento degradante e subumano nas delegacias de polcia, nas prises, nas instituies para jovens em conflito
com a lei e nas instituies asilares. No Pas, so comuns as execues
extrajudiciais por justiceiros e esquadres da morte (com a participao de policiais e com o beneplcito de rgos do poder pblico
e de moradores), o assassinato de crianas e adolescentes de rua, a
violncia contra indgenas e povos de rua, a violncia rural (afora o
aspecto abjeto das desigualdades e das relaes de trabalho escravas
ainda persistentes no mundo agrrio), diversas arbitrariedades do
sistema judicial (pessoas sendo detidas por crimes insignificantes e
pessoas respondendo em liberdade por crimes de maior monta, em
decorrncia de sua condio social ou racial); tambm comum no
pas a impunidade generalizada das elites polticas e econmicas.
Esses desvios e problemas no so suportados em pases de democracia mais consolidada, mas so ainda aceitos, embora de maneira
tcita, pela maioria da populao no Brasil. Essas prticas, mais a
persistncia das desigualdades sociais (incluindo a iniquidade das
condies de vida de uma parcela importante da populao), geram
insegurana e perpetuam o crculo da violncia. Em outros termos,
a violncia entendida como violao das leis penais apenas parte
de um problema maior que precisa ser refletido e compreendido

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

em seus aspectos mais gerais. Sempre um cuidado deve ser tomado


nessas discusses: uma viso ampliada da violncia no corresponde
afirmao ingnua de que so as parcelas mais pobres da populao
que cometem crimes. Longe disso, a reflexo sociolgica aponta para
o fato marcante segundo o qual as violncias esto disseminadas nas
sociedades capitalistas contemporneas, mas h uma forte especificao da criminalizao sobre setores populares (a chamada criminalizao da pobreza), que so mais vigiados e suas ilegalidades so
menos toleradas. As razes para isso ainda precisam ser exploradas
de forma mais sistemtica.
No Brasil, a incompletude do Estado Democrtico de Direito
revelou-se de forma mais evidente nas duas ltimas dcadas, em que
ocorreram de forma paralela a estagnao econmica, o aumento das
presses por empregos e oportunidades e a exploso da criminalidade
urbana, sobretudo, do crime em que h uma relao ntima entre
crime e segregao urbana, nas favelas, bairros perifricos e reas
urbanas excludas do tecido da cidade.
Em outros termos, vinte anos de redemocratizao do pas e a
violncia, promovida a despeito do poder do Estado ou promovida
pelo prprio Estado, ainda no foi debelada e nossas cidades vo aos
poucos se convertendo em praas de guerra, onde vigoram toques
de recolher, reas de isolamento, sistemas de vigilncia, segurana
privada, condomnios fechados e uma mirade impressionante de
guetos de todas as formas e matizes, naquilo que Tereza Caldeira
(2001) denominou de forma acertada de enclaves fortificados.
A presente obra apresenta os resultados de um esforo de pesquisa
para a compreenso das polticas de segurana pblica, no estado
de So Paulo, no perodo de 1989 a 2008. O perodo justifica-se na
medida em que, pela primeira vez na histria recente do Brasil, a
segurana pblica, com eixo nas questes da proteo dos direitos
individuais, tornou-se problema de polticas pblicas que ultrapassaram o tradicional modelo repressivo, caracterstico do regime poltico
anterior. Durante o perodo indicado, que se iniciou com a promulgao de uma nova Constituio, marcada por um amplo repertrio de
direitos, a segurana ganhou foro de preocupao nacional, estando

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

presente nos principais rgos da imprensa e nos debates legislativos.


No perodo, vrias iniciativas emergiram, procurando dar conta das
questes relativas eficincia da ao policial, ao acesso justia, reforma da legislao penal, reforma das prises, ao controle do crime
organizado e da corrupo, ao controle da ao policial, da tortura e
da discriminao, ao policiamento comunitrio, entre outras iniciativas que merecem ser recenseadas e melhor avaliadas. Ao mesmo
tempo, organizaes da sociedade civil, universidades e centros de
estudos procuraram interferir no diagnstico, na implementao e no
controle da violncia urbana e, principalmente, no acompanhamento
de novas estratgias e polticas na rea. Assim, foi sendo gerada uma
quantidade inaudita de informaes, estratgias, polticas, aes que
mereceram ampla divulgao e amplo conhecimento.
Entretanto, toda essa produo e todo esse conhecimento no
esto facilmente acessveis aos gestores da segurana e aos cidados
de uma forma geral. Para muitos, estamos diante da emergncia
de um novo paradigma da violncia e do crime e da necessidade
de implementao de novas formas de gesto da segurana, que
passam necessariamente pela parceria com a sociedade civil e pela
incorporao do modelo empresarial de segurana. Da a importncia
de mecanismos de boas prticas para documentar as estratgias de
segurana que podem ser consideradas bem-sucedidas e apontar
para a necessidade de generalizao dessas mesmas experincias. A
segurana pblica atualmente um excelente laboratrio de prticas
sociais e cidads de administrao de conflitos. Estamos em um momento em que as polticas de segurana pblica devem passar por essa
nova etapa, que se inicia com a avaliao do passado, a visibilidade
do presente e a definio de diretrizes para o futuro.
As pesquisas foram realizadas sob os auspcios, diretos ou indiretos, do Observatrio de Segurana Pblica (OSP). Os resultados
das pesquisas esto sendo disponibilizados no site do projeto (www.
observatoriodeseguranca.org), tendo sua base na Universidade Estadual Paulista, Jlio de Mesquita Filho, campus de Marlia. O projeto
de pesquisa tinha como objetivo principal fazer um balano das
polticas de segurana pblica, durante o processo de consolidao

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

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democrtica no Brasil, tendo como modelo as iniciativas no estado de


So Paulo. A pesquisa pretendia, assim, atingir os seguintes objetivos
especficos: a) acompanhamento dos projetos, dos programas locais,
municipais, estaduais e do plano nacional de segurana pblica; b)
identificao das entidades, pblicas e privadas, que atuam na rea
ou que desenvolvem estudos e pesquisas relacionados com o tema da
segurana pblica; c) identificao e disponibilizao de dados, relatrios, pesquisas, estudos e projetos nacionais relativos segurana;
d) acompanhamento das notcias e das iniciativas governamentais
mais relevantes; e) manuteno de um espao de debates, troca de
informaes e ideias; f) implantao de cursos, palestras e atividades educacionais, a distncia, voltadas para a segurana pblica. A
pesquisa prossegue por meio de acompanhamento das boas prticas
in loco e da identificao de novas experincias inovadoras. Na segurana pblica, a inovao parte vital do processo de reconstruo
do controle social da violncia, do crime e das intolerncias.
Como foi dito, a segurana pblica passou a ser considerada
problema fundamental e principal desafio ao estado de direito no
Brasil. A segurana ganhou enorme visibilidade pblica e jamais,
em nossa histria recente, esteve to presente nos debates tanto de
especialistas como do pblico em geral. A amplitude dos temas e
problemas afetos segurana pblica alerta para a necessidade de
qualificao do debate sobre segurana e para a incorporao de novos
atores, cenrios e paradigmas s polticas pblicas. O problema da segurana, portanto, no pode mais estar apenas adstrito ao repertrio
tradicional do direito e das instituies da justia, particularmente,
da justia criminal, presdios e polcia. Evidentemente, as solues
devem passar pelo fortalecimento da capacidade do Estado em gerir
a violncia, pela retomada da capacidade gerencial no mbito das
polticas pblicas de segurana, mas tambm devem passar pelo
alongamento dos pontos de contato das instituies pblicas com a
sociedade civil e com a produo acadmica mais relevante rea.
Em sntese, os novos gestores da segurana pblica (no apenas
policiais, promotores, juzes e burocratas da administrao pblica)
devem enfrentar estes desafios alm de fazer que o amplo debate na-

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

cional sobre o tema transforme-se em real controle sobre as polticas


de segurana pblica e, mais ainda, estimule a parceria entre rgos
do poder pblico e sociedade civil na luta por segurana e qualidade
de vida dos cidados brasileiros. Trata-se na verdade de ampliar a
sensibilidade de todo o complexo sistema da segurana aos influxos
de novas ideias e energias provenientes da sociedade e de criar um
novo referencial que veja na segurana espao importante para a
consolidao democrtica e para o exerccio de um controle social
da segurana.

1
VIOLNCIA, CRIME E POLTICAS
DE SEGURANA PBLICA
NO BRASIL CONTEMPORNEO
Lus Antnio Francisco de Souza1

Introduo
Na ltima dcada do sculo XX, a questo da segurana pblica
passou a ser considerada problema fundamental e principal desafio ao
estado de direito no Brasil. A segurana ganhou enorme visibilidade
pblica e jamais, em nossa histria recente, esteve to presente nos
debates tanto de especialistas como do pblico em geral. Os problemas so muitos: aumento das taxas de criminalidade, da sensao
de insegurana, degradao do espao pblico, reforma da justia
criminal, violncia policial, ineficincia preventiva de nossas instituies, superpopulao nos presdios, rebelies, fugas, degradao
das condies de internao de jovens em conflito com a lei, corrupo, aumento dos custos operacionais do sistema, ineficincia da
investigao criminal, bem como morosidade judicial. Esses e tantos
outros problemas representam desafios para o sucesso do processo
de consolidao poltica da democracia no Brasil no novo milnio.
A amplitude dos temas e problemas afetos segurana pblica
alerta para a necessidade de qualificao do debate sobre segurana
1 Professor-assistente doutor em Sociologia na Unesp, campus de Marlia. Coordenador cientfico do Observatrio de Segurana Pblica.

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

e para a incorporao de novos atores, cenrios e paradigmas s


polticas pblicas. O problema da segurana, portanto, no pode
mais estar apenas adstrito ao repertrio tradicional do direito e das
instituies da justia, particularmente, da justia criminal, presdios
e polcia. Evidentemente, as solues devem passar pelo fortalecimento da capacidade do Estado em gerir a violncia, pela retomada da
capacidade gerencial no mbito das polticas pblicas de segurana,
mas tambm devem passar pelo alongamento dos pontos de contato
das instituies pblicas com a sociedade civil e com a produo
acadmica mais relevante rea.

A violncia brasileira
No obstante o debate terico sobre a violncia, ainda carecemos
de uma discusso mais ampla sobre a violncia na sociedade brasileira. So diferentes perspectivas que esto em jogo. Na perspectiva
psiquitrica, seria necessrio considerar as diferentes patologias e
os diferentes distrbios de personalidade naquelas pessoas que se
engajam em atividades tidas como violentas e naquelas pessoas submetidas a condies de vida abaixo dos nveis socialmente aceitos.
Na perspectiva microantropolgica, o trfico de drogas, a bebida
alcolica, doenas no diagnosticadas, desnutrio, orientao educacional insuficiente, convvio com a violncia social e com a violncia institucional, baixas condies de vida, cultura das gangues e a
honra masculina seriam responsveis pelo surgimento de condutas
desviantes.
Os servios pblicos no seriam capazes de dar conta desses problemas em sua origem e no se responsabilizariam por seus efeitos
colaterais, que seriam sentidos em diferentes instituies sociais.
De uma forma geral, ao menos, seria necessrio considerar as desigualdades sociais e a pobreza como fatores de aumento da violncia
e das taxas de criminalidade. Entretanto, preciso dizer que a teoria
social tem afirmado que o simples aumento das taxa de desemprego
no produz efeitos imediatos sobre a criminalidade. Constata-se de

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

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forma mais ou menos simples que os desempregados no so mais


violentos do que outros indivduos que no estejam nesta condio
(Zaluar, 2004).
Na perspectiva macrossociolgica, afirma-se que a violncia
criminal seria consequncia indesejvel de um modelo econmico
excludente e violento e, portanto, a melhoria das condies econmicas gerais da populao seria suficiente para a reduo dos
terrveis indicadores de violncia. A violncia seria um problema
de administrao pblica ligado mais assistncia social e sade
pblica do que ao direito penal. Ao mesmo tempo, esses problemas
receberiam solues permanentes, na medida em que houvesse melhorias substanciais nos indicadores da desigualdade.
Um dos problemas recorrentes nessas abordagens tericas um
abismo instransponvel, que se constri como sendo necessrio e
quase natural, entre indivduo e sociedade. Esse aspecto cognitivo
nos obriga sempre a pensar que a violncia decorrente da recusa
consciente ou inconsciente dos indivduos isolados em aceitar os
valores e as regras sociais; ou fruto da construo, entre grupos
especficos, de valores sociais que confrontam a norma jurdica; ou
ainda expresso dos conflitos entre as expectativas do indivduo e
as exigncias da sociedade.2
Certamente, podemos compreender uma sociedade tanto pelo
sagrado (famlia, religio, direito) quanto pelo profano (violncia,
crime, morte). A violncia, nesse sentido, uma chave compreensiva
possvel, mas no pode ser considerada varivel explicativa. Ela
uma varivel que requer explicao. Por exemplo, a sociedade brasileira uma sociedade segmentar e relacional, na medida em que as
oposies sociais no so fixas; elas flutuam segundo os contextos e as
relaes; as posies do dominante e do dominado flutuam segundo a
2 O psicanalista Jurandir Freire Costa fez a crtica s teorias que recorrem ao
modelo dos instintos e do individualismo para explicar a violncia (Costa, 1986).
Mesmo nas mais sofisticadas teorias, determinados aspectos cognitivos so predominantes, tais como a relao causa-efeito; a intencionalidade, a modalidade,
a temporalidade e os danos da ao bem como os mecanismos de controle da
violncia. Esses aspectos esto presentes, por exemplo, em Michaud (1989).

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

situao concreta. A violncia no pode ser compreendida a partir de


quadro fixo de referncia, de um quadro jurdico-poltico, segundo o
modelo das democracias ocidentais consolidadas. A violncia pode
significar um mecanismo de recomposio da justia quando lei e
outras formas de administrao no funcionam. A violncia a ordem
possvel, em um mundo que oscila entre as hierarquias e o sistema
de leis universais (Velho & Alvito, 1996). O que, provavelmente,
aponta para um verdadeiro dilema existente em nossa sociedade.

O dilema brasileiro
O dilema brasileiro pode ser referido s fronteiras entre a casa e a
rua. Na casa, somos pessoas, somos mais do que um nmero de identificao. Na casa, podemos reclassificar o mundo na medida em que
o universo social feito de pessoas legitimamente desiguais. Na rua,
somos indivduos, e temos que nos submeter ao sistema legal, polcia e a instituies sobre as quais no tenho controle como cidado.
Na rua, no somos reconhecidos, perdemos nossa identidade pessoal como amigo, parente, compadre etc. Somos apenas um nmero,
um usurio, um contribuinte ou um passageiro. Nesse mundo, somos
medidos por nossa capacidade para lidar com cdigo universais, com
a linguagem impessoal. Nossa lgica classificatria no funciona, na
rua, no mundo pblico, corremos perigo, pois somos tratados como
desconhecidos: A regra de ouro de uma sociedade relacional que
quem no tem relaes simplesmente no existe como pessoa (Da
Matta, 1982, p.33).
A violncia brasileira pode, assim, ser explicada pelo processo
custoso de estabelecimento de relaes cujo objetivo unificar e totalizar as experincias em um sistema social fragmentado, dotado de
ticas singulares. A violncia presta-se tanto a hierarquizar os iguais
quanto a igualar os diferentes; ela um mecanismo de conciliao
da lei com as amizades e as fidelidades pessoais, ela articula o ethos
da casa e as exigncias polticas da rua e ela religa este mundo com
o outro mundo.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

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Na tica dos atores sociais, portanto, a violncia do cotidiano


uma imposio de uma aparente desordem que se define dessa
forma porque a ordem a lei imposta pelo outro, que segue uma
lgica exterior lgica dos atores reais, em seus dilemas cotidianos
e seus desafios privados. Entre o certo e errado, entre o justo e o injusto, entre a lei e o crime h um amplo espao de gradao, que d
margem s violncias, ao jeitinho, malandragem, discriminao,
corrupo etc. A ordem legal, nesse quadro, perde sua solenidade
e tambm compreendida como um tipo de desordem ao interferir
na lgica privada da barganha. A no ser que a ordem legal tambm
reconhea a universalidade do capricho e do jeitinho.

Violncia e crise do espao pblico


A violncia tambm clama por explicao quando ficamos chocados com as aes dos criminosos. Os portadores do mal, da tirania,
da violncia, das patologias afetam nossa capacidade de compreenso
e geralmente reduzem nosso senso de compaixo. No por menos,
pois explicamos suas aes violentas pela violncia que inerente
a seu ser. Homens violentos agem de forma violenta, tautologia
incorrigvel. Mas no reconhecemos a experincia coletiva da violncia, consideramos que o saber dos criminalizveis um saber
sem legitimidade. A violncia, assim, decorre da ausncia de um
espao civil, de um espao de reflexo que permita fazer a mediao
entre indivduo e sociedade, entre pblico e privado, entre Estado e
sociedade. Sem a possibilidade de mediao, os conflitos, as recusas,
as revoltas do dia a dia tornam-se problemas da esfera privada ou
sofrem represso legal implacvel.
Os conflitos, tornados violncias, instalam-se nas relaes pessoais e nas prticas judiciais. A violncia emerge quando uma mediao deixa de se completar. Em outros termos, a violncia surge
quando h um choque entre expectativas sociais e as reais condies
do indivduo de fazer frente a essas expectativas. A violncia fruto da quebra das reciprocidades socialmente constitudas, que se

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

agravam quando os mecanismos compensatrios existentes no so


apropriados para lidar com correntes novas de expectativas.
Nessa direo, a violncia uma linguagem que no foi decodificada, que no foi ainda traduzida em contedos normativos, e
assim, somente emerge como recusa, revolta, negao. A violncia
produzida na ausncia de reciprocidades, de reversibilidade das expectativas e dos contedos ideativos de grupos e de indivduos. No
por menos, so esses grupos no reconhecidos e que no encontram
expresso em uma sociedade que valoriza a cidadania apenas com
o plus das identidades, do status e das fidelidades pessoais. Escapar
das simplificaes significa reconhecer a pluralidade das violncias
(Soares, 2000).3
A dificuldade reside na presena constante de aspectos cognitivos
nas anlises sobre violncia que interferem em nossa capacidade de
discernimento. Para dizer o mnimo, estamos elevando a violncia a
uma categoria explicativa do social. Deve-se afirmar que a violncia
uma categoria que no explica nada, na verdade ela precisa ser explicada. Os aspectos cognitivos presentes na explicao da violncia
so os seguintes:
tipificao do sujeito da ao violenta;
intencionalidade ou motores subjetivos da ao violenta;
causalidade macrossocial, macropoltica ou macroeconmica
da violncia;
modalidades de ao e de perpetrao da violncia;
temporalidade da ao violenta;
danos causados ou efeitos imediatos dessa ao (custos sociais,
sofrimento da vtima, efeitos nos familiares etc.);
regras de punio: punibilidade dos perpetradores.

3 A tarefa de uma sociologia da violncia mostrar as mediaes ausentes, os


sistemas de relaes cuja falta ou o enfraquecimento criam o espao da violncia
(...) A sociologia deve ento distinguir os problemas, mostrando como a violncia contempornea se renova, tanto em suas percepes subjetivas quanto
em suas realidades histricas (Wieviorka, 1997, p.25).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

19

A persistncia desses aspectos cognitivos produz nos discursos,


nas polticas pblicas e nas subjetividades inquietaes, sentimento
de insegurana, adjudicaes sobre o carter dos sujeitos, estranhamento em relao aos agressores, silenciamento em relao s
vtimas; crena na disseminao da violncia e na penetrao dela
nas estruturas profundas da psique humana. Chega-se a afirmar que
todas ns somos de fato muito violentos. A diferena que alguns
mais do que outros conseguem suprimir esse nosso lado violento na
medida em que nos civilizamos. Outros, os brbaros, deixam a violncia fluir sem controle. Estamos fechados em um ciclo explicativo
que nos distancia da compreenso da violncia e da compreenso da
penalizao da violncia na forma do crime e do criminoso.
Uma das principais contribuies para a discusso sobre a violncia foi de Hannah Arendt (1970). Para a autora, o que define e
separa violncia de poder a dimenso poltica, ausente na primeira,
presente no segundo. Para ela, preciso fazer vrias distines at
chegarmos a uma definio minimamente satisfatria de violncia.
Por exemplo, poder uma ao humana orquestrada, baseada no
princpio da representao e delegao polticas e se consubstancia
no poder poltico do Estado soberano. O poder no pode ser confundido com a potncia. A potncia , digamos assim, a fora de um
homem e de uma coletividade e que pode se voltar contra o poder
e pode, inclusive, ser til para a ampliao do poder. A potncia,
no entanto, facilmente suplantada pelo poder. A potncia , sem
dvida, uma energia que pode ser utilizada, mas o fato mais marcante que est em forma latente. A fora a energia liberada pelas
foras da natureza, sempre lembrada em momentos de catstrofe
naturais, mas rapidamente esquecidas. No cotidiano, a fora da
natureza surge como a energia capaz de produzir coisas que so
benficas sociedade. A fora tambm a energia liberada pelos
movimentos coletivos quando esses desejam que suas reivindicaes
sejam ouvidas e quando clamam por reconhecimento poltico. A potncia e a fora so costumeiramente consideradas como sinnimos
de violncia.

20

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

A autoridade, que uma fora poltica, caracteriza-se pela possibilidade de ausncia do uso da fora, a autoridade caracteriza-se pelo
reconhecimento do poder por parte daqueles que tm a obrigao
da obedincia. A autoridade pode ser passada de uma pessoa ou de
uma instituio para outra, no encarnada na figura de uma nica
pessoa, que governa com base no poder carismtico, por exemplo.
A autoridade, em seu exerccio, no requer o uso sistemtico e necessrio da coero. O poder difere da potncia e da fora na medida
em que est intimamente articulado autoridade e, assim, tem como
caracterstica a conteno da potncia e da fora e sua transferncia, digamos assim, para fins teis e controlados. A violncia nesse
sentido e por excluso nada mais seria do que a instrumentalizao
da fora com vistas a sua ampliao. A violncia sempre tem um
elemento disruptivo, sempre uma ameaa autoridade e ao poder.
Em outros termos, essas distines operadas por Arendt servem
para afirmar que, na essncia de todo governo, est o poder, mas sua
eficcia est na recusa em usar o poder como fora, como potncia
ou como violncia. A caracterstica bsica do poder a persuaso,
o uso da linguagem como meio de convencimento e esclarecimento
mtuos. O poder a essncia do governo, h uma relao intrnseca
entre poder e governo, entre autoridade e poder. A violncia ameaa, ela no constitui a poltica, ao contrrio, ela o fim da poltica.
Nesse sentido, o poder, que no pode ser mais considerado smile
de represso, necessrio para a constituio do social e, assim,
justificvel e legtimo. A violncia, como antpodas do poder, pode
at ser utilizada com o fim de aumentar o poder, mas ela invariavelmente corrompe o poder e o assimila fora pura e simples. A
violncia pode ser justificvel (dentro da lgica que os fins justificam
os meios, como no caso de uma guerra, da ao contra revoltas ou
contra criminosos armados), mas nunca legtima (porque sempre
um excesso indevido da lgica do direito).
Portanto, para Hannah Arendt, a forma mais extrema de poder
todos contra um e a forma mais extrema de violncia um
contra todos. Dessa forma, o poder de um tirano ou de um dspota
converte-se facilmente em violncia, pois justificvel manter o

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

21

poder contra quem pretende usurp-lo, mas ilegtimo faz-lo. A


violncia de um movimento revolucionrio (no caso mais patente das
grandes revolues do sculo XVIII) pode ser convertida em poder.
A luta pela justia tem o privilgio de fazer que a violncia torne-se
justificvel e legtima, desde que rapidamente os revolucionrios
abram mo da violncia, dos meios violentos, em prol da autoridade
reconstituda mediante processo de delegao e legitimao. Evidentemente, tanto o poder poltico como a violncia de um dspota
podem ser passveis de ampliao, mas a violncia cessa quando entra
no mundo do direito e o poder cessa quando abre mo do direito. Essa
transitividade a chave para a identificao dos termos e a chave
para resolver profundas discrdias polticas no mundo moderno.
Outro autor que deu importante contribuio para essa discusso
foi Michel Foucault (1987; 1999). Para ele, as relaes sociais so
caracterizadas como relaes de poder (toda relao social permeada
por estratgias de dominao, de controle, por tentativas de interferir sobre a ao de outras pessoas ou mesmo sobre o pensamento
de outras pessoas). O poder no pertence poltica, no sentido da
poltica estatal. O poder pertence ao mundo cotidiano, s relaes
entre os indivduos. Entre um pai e um filho, entre um professor e
um aluno, entre um homem e uma mulher h relaes de poder. As
relaes de poder so de certa forma esquecidas por nossa sociedade
porque ns tendemos a acreditar nas ideias e nos saberes produzidos
a partir dessas relaes. Assim, no vemos poder na relao entre
pai e filho porque acreditamos que a relao dada pela natureza ou
pela vontade de Deus, assim, a relao mistificada e considerada
sagrada. No vemos relaes de poder entre homem e mulher porque acreditamos que as diferenas sexuais so naturais e o homem
foi provido de um maior quantum de fora do que a mulher que
d a ele certas vantagens e certos direitos etc. O mesmo vale para
outras relaes que at so constitudas por saberes mais especiais,
produzidos pela cincia, como o caso do poder do mdico sobre o
paciente, do juiz sobre o condenado, do educador sobre o educando
etc. Os saberes reforam as prticas de poder e ampliam o poder de
uns sobre outros. Nesse sentido, o poder no reprime, no silencia,

22

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

no elimina as pessoas. Foucault e Arendt coincidem nesse ponto,


o poder constitutivo do social. Somente h relaes de poder entre pessoas livres. A violncia, se pode ser considerada como algo
diverso do poder, um instrumento utilizado em relaes sociais
desiguais: ela somente ocorre quando um dos polos da relao no
est gozando de uma situao de liberdade. Assim, evidentemente,
a relao entre senhor e escravo uma relao de violncia. A relao
violenta pode ser convertida em relaes de poder, desde que um dos
polos da relao ganhe status jurdico de liberdade. Afinal, no esse
o caso nos dias de hoje nas relaes entre diferentes atores, grupos e
indivduos? Os presos, as crianas, as mulheres no so considerados
escravos, ao contrrio, so livres e pela via do poder apenas precisam
ser tutelados. No somente h afinidade entre poder e violncia, entre
guerra e poltica, como tambm o poder extenso da violncia e a
polticas extenso da guerra, por meios diferentes.
O que est em jogo, portanto, so as formas por meio das quais
se obtm a sujeio e a domesticao dos outros. Em termos mais
atuais, o que est em jogo o direito de punir e no a segurana do
corpo social e muito menos a garantia de direitos. O problema das
prticas jurdicas (soberania) e das prticas punitivas (disciplina ou
norma) que elas esto relacionadas com a constituio de pessoas
obedientes e no apenas de pessoas autnomas. Assim, a poltica
moderna nasce sob o signo de uma visceral contradio entre liberdades jurdicas (poder e direitos) e prticas disciplinares (controle,
segregao e violncia). Para Foucault, o que est na base das teorias
da soberania o poder de punir e esse poder era compreendido como
poder de morte (do condenado, do criminoso, do escravo). Na soberania, o poder representado como poder de morte, de multiplicao
das mortes. Nas democracias, o poder volta-se para o direito de vida,
enquanto biopoder. Trata-se de mudar a qualidade da vida, de tirar
proveito das energias vitais, de ampliar as capacidades da vida para
dar aos indivduos uma utilidade social. As pessoas so vistas como
uma massa de seres viventes que tem como caracterstica a fora
produtiva, a fora de trabalho, a capacidade de produo de riquezas.
O biopoder inclui as pessoas, enquanto coletividade, nos clculos do

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

23

poder poltico. As pessoas passam a ser governadas para que se possa


obter o mximo de suas energias vitais. O que consideramos violncia
parte integrante desse processo no qual o poder se converteu em
biopoder. O poder sobre a vida um dos enigmas das sociedades
democrticas. No se trata de ampliar o poder do governo por meio
da eliminao fsica do sdito. Trata-se agora da ampliao do poder
pela via da ampliao da capacidade produtiva dos indivduos. O
poder no mundo moderno um poder que pretende dizer s pessoas
como elas devem viver suas vidas e pretende oferecer a elas os meios
por meio dos quais essa vida possvel e desejvel.
Giorgio Agamben (2002) afirmou que a concepo de Michel
Foucault deve ser articulada s ideias de Hannah Arendt. As duas
concepes iluminam-se mutuamente. A noo de poder disciplinar
e de biopoder pode ser ampliada quando consideradas na perspectiva
do resgate da teoria do poder poltico. De qualquer forma, a tenso
existente entre os dois autores refora a ideia de que a violncia no
pode ser totalmente convertida em poder poltico e que o poder
poltico no pode abrir mo de forma absoluta da violncia como
instrumento de pacificao. Contradio das contradies: a paz
instaurada mediante a guerra, ou, em outros termos, a poltica
a extenso da guerra por outros meios. Entre poder e violncia, h
mais semelhanas e afinidades do que gostaramos de pensar nos dias
de hoje. A poltica constituda no como pacificao da violncia,
mas sim como esquecimento da violncia fundadora. No cerne da
operao que transformou a gua em vinho, na histria do Ocidente,
esto os mecanismos de sofrimento corporal expressos nos sacrifcios
e nos rituais de sagrao.
Em outros termos, na base da vida poltica ocidental, est o cruzamento entre o poder soberano e a sacralizao do corpo. H uma
partilha entre o corpo nu, a vida nua, desprovida de qualidades e,
consequentemente, de protees e a biopoltica, o corpo constitudo
enquanto parte integrante da poltica. A condio da vida poltica
implica a definio de uma vida que vale a pena ser vivida, de uma
vida qualificada. A noo contrria de uma vida nua, que no merece ser vivida, est presente na reflexo filosfica da antiguidade

24

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

clssica. Entre os gregos, enquanto zo remetia vida natural,


bos indicava uma vida qualificada. A vida natural era excluda do
mundo da poltica, local da bos. Agamben argumenta que o poder
soberano no Ocidente explicitou e aprofundou o vnculo secreto
que, paradoxalmente, se estabeleceu na simetria entre a soberania
e a vida nua. A soberania emerge na medida em que precisa definir
uma vida politicamente desqualificada, sobre a qual a violncia
precisa ser exercida. O soberano deixa de praticar violncia, e cria
o poder poltico, na medida em cria em torno da vida qualificada
todo tipo de proteo, proteo essa negada aos portadores de uma
vida politicamente nua. E como se a poltica sempre implicasse,
para sua existncia, mecanismos de excluso e de segregao. O
lado oculto, mas nem por isso menos essencial da constituio do
poder poltico, a violncia que incide sobre o corpo dos sditos
desprovidos de direitos. Parece que esse paradoxo no foi resolvido
nem mesmo pelas modernas democracias ocidentais, que continuam
produzindo formas cada vez mais mortferas e terrveis de suplcio
dos corpos de seus cidados, constantemente rebaixados condio
de homine sacri.
O autor encontra, em uma figurao do direito romano arcaico,
a alegoria mais acabada dessa condio contraditria: o homo sacer,
o homem sagrado, com seu corpo santificado, protegido. Homem
sagrado protegido e ao mesmo tempo expulso de qualquer proteo.
Aquele que assassinasse o homem sagrado, contraditoriamente, no
seria passvel de sofrer condenao por homicdio! O desamparo
do homo sacer, no sacrificvel e impunvel, uma das chaves para
a compreenso da soberania moderna. O paradigma da poltica, o
espao de exceo por excelncia, onde os corpos santificados podem ser sacrificados sem que isso seja considerado uma afronta ao
direito penal, o campo de concentrao. O campo a lembrana
terrvel desse processo de incluso exclusiva que levou fundao
da soberania e das sociedades modernas. Elevar o corpo condio
de elemento sagrado, paradoxalmente, no garante sua proteo, ao
contrrio, parece ser a via mais rpida para o reconhecimento de que
o corpo protegido pertence a algum desprovido de vida qualificada.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

25

A sagrao do corpo o primeiro passo para a morte do inocente, o


primeiro passo para a desqualificao poltica dos sujeitos.
A morte, a dor, o sofrimento, os campos de concentrao, as
penitencirias no so produtos de uma sociedade autoritria. O
autor lembra que os primeiros campos de concentrao da Alemanha
foram criados por governos socialdemocrticos. O campo sempre
foi situado fora de qualquer parmetro. A prpria Hannah Arendt
afirmou que o campo no encontra precedente em nossa histria
poltica. Agamben quer mostrar que o campo de concentrao
um dos fundamentos da poltica da soberania. A poltica forma-se a
partir de um estado de exceo e depende da existncia de corpos nus
para reforar seu domnio, seu poder e sua fora. Hoje, parece que
os campos esto se disseminando, ao contrrio do que a ingenuidade
quer crer. Todos os espaos institucionais e sociais em que vidas so
desqualificadas, em que os corpos so violados, em que as pessoas
so convertidas em corpos matveis, teriam o estado de exceo como
referncia e paradigma. Nesses espaos, a morte, a dor e a violncia
no resultam em condenao dos agressores. O estado moderno
nasce ao instituir regras de exceo, nasce ao partilhar os corpos dos
cidados e ao incidir sobre esses corpos direitos ou violncia, dupla
mortalha, dupla fatalidade.
Nos antigos e nos novos campos de concentrao, as estratgias
de poder e os discursos normalizadores restringem os direitos de
cidadania. Quem tem uma vida que no merece ser vivida torna-se
objeto da violncia. A violncia, portanto, uma cunha que desenha os limites de incluso/excluso da poltica. Inquietante ento
pensar que os instrumentos jurdicos do poder de estado tm como
produto principal exatamente a violncia que julgamos ser excessiva,
desnecessria, que deve ser abjurada. Descoberta inquietante, que
faz a crtica da teoria poltica do contrato social e da razo iluminista
presente no discurso jurdico: o alvo da poltica no a liberdade,
o corpo, sobre o qual incide uma violncia considerada necessria!
O conceito de violncia deve ser deslocado do sensocomum, pois
no somente refora o quadro cognitivo de referncia (segundo o qual
a violncia expulsa da poltica e quem comete atos de violncia por

26

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

natureza violento), mas principalmente porque acena para as mesmas estratgias que merecem ser criticadas: a violncia que merece
represso penal (a punio deve ser certa e implacvel); algum que
merece ser punido (e banido do convvio social) e algum que merece
compaixo (silenciado, pois sua dor no pode ser compartilhada, ns
podemos ser vtimas, mas no aceitamos essa situao de fragilidade
subjetiva). A violncia torna-se insondvel, pois se aproxima perigosamente do poder poltico, de onde jamais foi totalmente expulsa.
O desafio atual conseguir criar um quadro de valores que estimulem o pluralismo, a tolerncia e o respeito mtuo entre todos os
povos e entre todos os estratos sociais. No h sociedade sem uma
dose grande de smbolos compartilhados, que permitem trocar ideias,
emoes e experincias. A situao mais paradoxal da violncia atual
sua capacidade de solapar toda e qualquer possibilidade de dilogo e
de troca simblica, e colocar em seu lugar a necessidade, compulsiva,
pela eliminao fsica, moral e simblica de indivduos e de grupos
sociais inteiros. Abjurar e/ou desnudar os outros continua sendo o
smbolo da violncia da hipermodernidade (Agamben, 2002).

Violncia e necessidade de reforma da segurana


Durante a redemocratizao do Brasil, a expectativa girava em
torno da mudana na segurana pblica e na prestao dos servios
de segurana populao. Nos ltimos anos, vimos emergirem
novas polticas, que procuravam articular participao popular,
policiamento comunitrio, profissionalizao policial e informatizao de delegacias. Mas essas iniciativas no tiveram repercusso na
imprensa escrita e a realidade do cotidiano e da burocracia policiais
tem se mostrado, por enquanto, imune s mudanas.
O poder pblico insiste em considerar a questo do crime e da criminalidade pelo ponto de vista da legislao penal e da ampliao de
prises e do nmero de presdios. Os crimes contra o patrimnio, sobretudo, roubos, roubos de cargas e sequestros, tm sido considerados
prioridade nas atuais administraes. Assim, parte significativa dos

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

27

recursos no destinada s reas perifricas, ao contrrio do nmero


crescente de homicdios e/ou mortes violentas e das iniciativas internacionais, que valorizam a abordagem do policiamento comunitrio.
As aes do poder pblico, na rea criminal e de segurana pblica, so conhecidamente discriminatrias, sobretudo porque seu
alvo sempre foi, e continua sendo, a chamada criminalidade popular.
Essa discriminao denotada pela grande proporo de negros e
pobres presentes nas delegacias, detenes e prises, e nas estatsticas
sobre letalidade nas aes da polcia. As polticas de segurana nos
fazem crer que os jovens da periferia, desempregados, com baixa
escolaridade e sem perspectiva de ascenso social, so potencialmente
criminosos e, por isso, so presos ou mortos pelas instituies de
segurana. As polticas de segurana tm insistido na represso ao
varejo da droga. Nesse sentido, tm estimulado uma ao de invaso
de favelas e bairros perifricos como forma de abafar essa face do
comrcio ilegal.
O medo e a insegurana resultantes de polticas de segurana
que no contemplam quesitos mnimos de eficcia e de respeito aos
direitos dos cidados so terreno frtil ao endurecimento do penal ou
ao aumento da demanda por segurana privada. Os efeitos disso so
preocupantes, pois assinalam o aumento dos gastos do poder pblico
com segurana e a degradao generalizada do espao pblico. Em
outros termos, as polticas de segurana pblica, no Brasil, continuam impermeveis tanto presso dos fatos, da opinio pblica e,
portanto, distantes das mudanas necessrias.

Padres mnimos para a segurana pblica


A segurana pblica no problema meramente policial. E o problema policial no se restringe questo do efetivo e do oramento.
O foco das polticas pblicas deve, portanto, no ser dado mais
reforma da instituio e do maior aporte de recursos, embora alguns
setores do trabalho policial requeiram uma enormidade de recursos
em decorrncia dos benefcios que podem trazer, como o caso da

28

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

investigao criminal e dos sistemas de informao. O foco deve ser


dado para o trabalho policial e isso demanda man power, estritamente.
Nesse sentido, o paradigma de um policiamento cidado privilegia
que o policial deva estar integrado comunidade, respeitando a lei
e, nesse sentido, a instituio deve ser intransigente com aqueles que
violam a lei. A segurana deve ser modulada segundo os riscos reais,
segundo os dados estatsticos, que devem ser detalhados e colocados
em sries no inferiores a cinco anos. importante que as polcias
especifiquem o tipo de trabalho que esto realizando nas regies
consideradas de risco (Dias Neto, 2005).
Talvez, um bom recorte para pensar a segurana pblica seja atravs das probabilidades de vitimizao. Ou seja, pensar os fatores que
aumentam a possibilidade de algum se tornar vtima de um crime.
Tradicionalmente, a abordagem terica e as prticas institucionais se
encaminharam para valorizar os nexos entre crime e criminoso, entre
crime e drogas ou mesmo entre crime e cultura criminal. Certamente,
esses nexos so possveis, entretanto, temos de pensar nas condies
que favorecem o crime e nas possibilidades em que, considerando
determinados fatores, pode haver a potencializao do ato criminoso
e dos fatos da criminalidade.
Por exemplo, mercado consumidor de drogas favorece o comrcio
e, consequentemente, as redes de criminosos e os pontos de venda.
Assim, na abordagem tradicional, a polcia sufoca os pontos de venda
e faz presso sobre o varejo do crime. Na verdade, trata-se de fazer
campanhas e conscientizar os jovens em relao aos riscos da droga.
Na face policial das estratgias de segurana, trata-se de conhecer
o perfil do crime e do criminoso, bem como identificar as redes
que operam o trfico. Assim, o trabalho envolve mais informao
e qualificao de informao do que propriamente law enforcement.
A questo fundamental a interligao entre a atuao da polcia
e as informaes que alimentam o sistema por meio da forte ligao
com as aes das parcerias. No adianta dispor de nmeros. Eles
devem ser traduzidos e elaborados. Os perfis devem ser traados
e esses dados devem ser comparados com dados provenientes de
outras fontes da regio. As estratgias de enfrentamento do crime

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

29

e da criminalidade devem ser maleveis e basear-se em dados e em


trabalho de inteligncia.
importante que as autoridades policiais estejam convencidas e
participem ativamente do trabalho de elaborao de novas estratgias
de segurana pblica. Polticas de segurana pblica, portanto, devem conciliar medidas simples e diretas de preveno situacional em
relao aos crimes de ocasio, sobretudo, brigas, agresses, violncia
domstica, gangues e mesmo homicdios. Mas devem comportar
processos mais elaborados, vinculados aos esforos sociais, como
escola, sade, emprego e moradia. Nesse sentido, as polticas no
devem apenas estar focadas nos bolses de pobreza.
Nessa abordagem, importante incorporar o referencial do
mundo corporativo e proporcionar a implantao de mecanismos soft de vigilncia eletrnica. Evidentemente que a vigilncia eletrnica no pode ser apangio, pois seus custos podem se
tornar proibitivos e sempre h a questo da violao do direito
privacidade. Recursos em vigilncia eletrnica tendem tambm a sorver o dinheiro que poderia ser muito bem empregado
na construo de praas e reas de lazer dentro das comunidades.
Durante muito tempo, os especialistas em polcia afirmavam a importncia da reforma dos departamentos de polcia para minimizar
a corrupo, a violncia, a ineficincia e os altos custos.
Na literatura especializada, esse processo designado por police
reform. Depois de muita pesquisa, percebeu-se que as reformas
no chegavam ao policial de rua, que continuava com excesso de
liberdade, sem formao adequada, sem superviso e sem avaliao.
O policiamento comunitrio surgiu como alternativa reforma da
polcia, pois com investimentos bem-orientados pode-se garantir que
os recursos chegassem comunidade. O policial foi percebido como
um elo importante na cadeia das relaes sociais e do sentimento de
comunidade e de segurana.
O investimento direto no policial teve um retorno mais rpido e
efetivo do que dcadas de investimento em equipamentos, sistemas
de resposta s emergncias e em estruturas burocrticas. Em geral,
os policiais adoram andar de carro e de moto; so fanticos por

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

tecnologia e por dispositivos, como o armamento, que demonstram


poder e prestgio. A viatura policial, o uniforme e a arma so smbolos de status e poder. As polcias no Brasil quando recebem veculos
especiais se pavoneiam enquanto a formao bsica para lidar com
sistemas de informao, com estratgias simples de deteno e de
contato com o pblico so absolutamente insuficientes. E os polticos
valorizam isso, pois consideram que governar a segurana pblica
prover as instituies de veculos novos.

Concluso
O posicionamento tradicional para o controle do crime e da violncia aponta para o recrudescimento da ao repressiva do Estado
sobre os supostos autores dos crimes. Essa ao repressiva sempre
entendida como aumento de efetivo policial, aes ostensivas sobre
comunidades perifricas, estratgias implacveis sobre os criminosos,
aumento das taxas de prises em flagrante, aumento da concesso
de prises preventivas por parte dos juzes, aumento das taxas de
encarceramento e aumento da durao das penas, enfim, endurecimento penal.
preciso no ser ingnuo, pois as agncias de segurana brasileiras so desnecessariamente violentas, discriminatrias e ineficazes.
Para piorar o quadro, a justia criminal parece no ser capaz de corrigir o funcionamento do sistema, ao contrrio, a justia parece ser
parte de outro sistema penal, que no dialoga com as instituies da
segurana pblica, nem com o Ministrio Pblico.
Para piorar o quadro, as polticas pblicas de segurana parecem
sofrer de esquizofrenia, pois no relacionam o controle do crime com
o investimento urbano voltado para a reconfigurao das cidades e
a ampliao de oportunidades para as populaes mais vulnerveis.
Segurana pblica e respeito educao e aos direitos humanos
parecem no caminhar na mesma direo.
Ao contrrio, o poder pblico insiste em considerar os crimes
contra o patrimnio como prioridade (com resultados pfios exceto

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

31

pela massificao da pena de priso), e parte importante dos recursos pblicos de segurana no destinada s reas perifricas (onde
os jovens so arregimentados por criminosos muitas vezes bemconhecidos pelos aparatos repressivos).
As aes do poder pblico, na rea criminal e de segurana pblica, discriminam determinadas faixas da populao ou determinados
grupos sociais, na medida em que o seu alvo a chamada criminalidade popular. O resultado disso inquietante: aumento das taxas
de encarceramento e aumento dos indicadores de mortes violentas,
muitas delas, pelas prprias polcias.
As anlises sobre as polticas de segurana apontam a frgil experincia democrtica do Brasil como uma das causas desse problema.
Nem as instituies pblicas teriam incorporado as regras do jogo
democrtico, nem a sociedade civil estaria pronta para aceitar o primado da universalidade da lei e dos direitos humanos.
Alm desse quadro sinistro, a tendncia global preocupante,
pois assinala que o Estado, diante de uma profunda crise de legitimao, tem sido leniente em relao ao maior investimento privado
em segurana e ao maior espao de privatizao de amplas esferas
da vida social, estimulando uma crescente e lucrativa indstria de
segurana e de represso penal.
Isso aponta para formas de desengajamento do Estado diante
das demandas por direitos das no elites e para o crescimento das
estratgias de encarceramento massivo dessas mesmas no elites
(Wacquant, 1999), para a privatizao de amplos aspectos da justia
criminal e a exacerbao do encarceramento penal (Christie, 1998);
para os guetos voluntrios dos ricos e a mobilizao dos pobres (Bauman, 1999); para a cultura do controle e para a obsesso securitria
(Garland, 2001).

2
O SISTEMA POLICIAL NO ESTADO DE
SO PAULO E O PROCESSO DE REFORMA
PS-REDEMOCRATIZAO
Lus Antnio Francisco de Souza1
Isabela Venturoza de Oliveira2
Glauce Loureno Ferreira3

Redemocratizao, violncia e crime


Os anos 1980-2000 foram marcados por uma exploso da violncia urbana, com aumento dramtico dos crimes violentos e do uso da
arma de fogo. As capitais e as regies metropolitanas contriburam
mais para esse aumento e, em grande parte, isso reflete a crescente
presena do trfico de drogas e do crime organizado, a vitimar de
forma trgica os jovens moradores das imensas periferias urbanas do
Pas (Adorno, 1998). Esse processo se deu no mesmo momento em
que ocorreu a redemocratizao do Brasil, cujo apogeu refletiu-se na
Constituio Federal de 1988, com sua verdadeira carta de direitos
fundamentais que, entre outras conquistas, tornou inalienvel o

1 Professor-assistente doutor em Sociologia na Unesp, campus de Marlia. Coordenador cientfico do Observatrio de Segurana Pblica.
2 Graduanda em Cincias Sociais pela Unesp, Marlia, bolsista PIBIC- CNPQ,
e pesquisadora do OSP.
3 Graduanda em Cincias Sociais pela Unesp, Marlia, bolsista Fapesp e pesquisadora do OSP.

34

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

direito vida ao mesmo tempo em que estabeleceu garantias integridade fsica e liberdade.4
Em outros termos, os governos civis, em suas polticas de segurana pblica, enfrentaram srias dificuldades para assegurar o monoplio estatal da violncia e garantir o exerccio pleno da legalidade
democrtica. Essa dificuldade pode ser observada na resistncia s
mudanas por parte de instituies fundamentais do Estado democrtico tais como o Poder Judicirio, a administrao da justia e as
instituies da segurana pblica.5 Enquanto as instituies tm
dificuldade para incorporar as regras do jogo democrtico, as violaes sistemticas de direitos foram se tornando cenas comuns na
sociedade brasileira e contribuem para a corroso da sociabilidade
democrtica, bem como prejudicam a expanso das conquistas da
sociedade civil. Essas dificuldades permitem que solues violentas
de conflitos tornem-se moeda corrente. As tenses sociais decorrentes da busca por justia ou da tentativa de certos setores sociais em
manter o status quo assumiram nveis preocupantes (Mesquita Neto,
1999 & Pinheiro, 2001).
No se pode deixar de lado o fato evidente da exploso populacional nas reas urbanas. As cidades sofreram um acelerado processo
de expanso, sem o necessrio complemento em termos de servios
pblicos e de qualidade de vida, moradia e emprego. Observa-se um
rpido processo de degradao urbana, com a exploso de moradias
inadequadas, bairros segregados e a expanso do mercado de trabalho informal. O espao urbano sofreu com o aumento do trnsito de
4 O racismo e a tortura tornaram-se crimes inafianveis e houve considervel avano em relao violncia domstica e explorao sexual infantil. Em 1996, o governo brasileiro, seguindo deciso da Cpula Mundial da ONU para os Direitos
Humanos de Viena, instituiu o Plano Nacional dos Direitos Humanos (PNDH).
Aps um processo de consultas a segmentos da sociedade brasileira, sobretudo
grupos discriminados e excludos dos direitos e do acesso justia, o PNDH
colocou os direitos humanos na agenda poltica brasileira (Pinheiro, 1998 e 1999).
5 As resistncias refletem percepes diversas a respeito do grau de democratizao da sociedade brasileira, em termos da adeso aos valores democrticos,
da aceitao da universalidade dos direitos fundamentais e da necessidade de
instalao de mecanismos de controle externos das instituies.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

35

veculos particulares, com a expanso de centros comerciais e condomnios fechados, com o abandono dos espaos pblicos tradicionais.
As metrpoles do Pas abriram mais espao para os privatismos,
com a expanso exponencial de muros, portes, grades, dispositivos
eletrnicos de vigilncia e empresas de segurana privada (Caldeira,
2001). A sensao premente de insegurana, de medo e de perda de
qualidade de vida, juntamente com o aumento da criminalidade,
refora o clamor pelo endurecimento das leis penais e pela crtica aos avanos democrticos. Uma nova percepo sobre o crime
reflete-se no aumento do apoio popular s demandas de restrio de
direitos: reduo da imputabilidade penal de adolescentes; aumento
da durao das penas; definio de crimes hediondos; aceitao da
pena de morte e da priso perptua, adoo de regimes mais severos
de cumprimento da pena; aumento das taxas de encarceramento;
crescimento da violncia policial e das prises ilegais; expanso do
arquiplago penitencirio (Lemgruber, 2002). Nossas sociedades
ultraurbanas esto cada vez mais acostumadas com as violncias que
emergem de uma crise inaudita do espao pblico e da crena nos
perigos da vida social da cidade (Velho & Alvito, 1996; Soares, 2000).

O impacto do crescimento das taxas


de criminalidade na segurana pblica
Sumariamente, convm explicitar que sentimento de insegurana
se diferencia em alguns aspectos de insegurana, o primeiro envolve
vrias esferas da vida social, no qual a percepo do medo da violncia
modifica a vida cotidiana das pessoas, seja na forma de segregaes
socioespaciais seja nas conversas dirias, que Teresa Pires do Rio
Caldeira (2000) denomina de a fala do crime,6 e como diz Adorno
6 Teresa Pires do Rio Caldeira (2000) utiliza o termo fala do crime para designar
o que envolve todos os tipos de conversas, comentrios, narrativas, piadas, debate e brincadeiras que tm o crime e o medo como tema e, muitas vezes, refora
o preconceito existente, por exemplo, os direitos humanos como privilgios
de bandidos.

36

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

(2002), que exacerbou-se entre os mais distintos grupos e classes


sociais (idem, p.267). A insegurana est diretamente relacionada
com a criminalidade, seja com as deficincias das instituies governamentais de controle social, aumento dos ndices de criminalidade,
e outros.
Apesar da violncia e da criminalidade atingir diversas classes
sociais, os delitos e sua percepo diferenciam-se, assim como descreve Caldeira (2000, p.57): Embora todos os grupos sociais sejam
vtimas do crime, elas so vtimas de diferentes tipos de delitos, sendo
as classes trabalhadoras as mais vitimizadas pelos crimes violentos.
O sentimento de insegurana pode se relacionar com a insegurana quando o aumento dos ndices de criminalidade se traduz no
sentimento de medo. As reaes da sociedade a esse crescimento
podem ser diversas e, no calor do momento, as medidas de punio e represso desqualificadas acabam sofrendo endurecimento e
sendo implementadas no tratamento da criminalidade. De acordo
com Caldeira (2000), a experincia de ter sido vtima de algum
delito constri uma significao de mundo em seus vrios aspectos
e geram desdobramentos que incluem a percepo da insegurana
como positiva, que produz e amplia o medo, organiza as estratgias
cotidianas de proteo e reaes.
Segundo a Secretaria de Estado de Segurana Pblica de So
Paulo, entre 2001 e 2008 h uma queda nos nmeros de homicdios
dolosos nas ocorrncias policiais registradas no estado de So Paulo
(2001-12.475 ocorrncias, 2002-11.847, 2003-10.954, 2004-8.753,
2005-7.706, 2006-6.057, 2007-4.877, 2008-4.426). Enquanto isso,
nos crimes contra patrimnio h uma variao entre crescimento e queda dos registros (roubos 2001-219.601, 2002-223.478,
2003-248.406, 2004-220.261, 2005-221.817, 2006-213.476, 2007217.201, 2008-217.917; furto e roubos de veculos 2001-214.948,
2002-191.346, 2003-186.155, 2004-193.380, 2005-197.546, 2006183.799, 2007- 163.537, 2008-159.199). Se alguns delitos apresentam uma queda em seus registros policiais, porque o sentimento
de insegurana est cada vez mais presente na vida cotidiana das
pessoas. O sentimento de insegurana no se relaciona apenas com

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

37

a criminalidade, aquele pode resultar de vrios fatores da percepo


de resoluo de conflitos, como o sensacionalismo de notcias da imprensa que criam um espetculo para se promoverem, o sentimento
de impunidade, as narrativas cotidianas sobre os crimes e criminosos
que reforam preconceitos e mitos. Essa percepo est relacionada
com o cenrio social, econmico, cultural, processo histrico do
Pas, isto , no se restringe ao crime, propriamente dito, presente na
sociedade brasileira. Como exemplo disso, tem-se que a impunidade
tambm gera uma percepo de insegurana, no qual as condies
econmicas motivam privilgios em processos jurdicos.
H, evidentemente, uma construo social do sentimento de insegurana. Por meio do discurso da insegurana, as classes afluentes
constroem suas defesas com barreiras sociais, econmicas, polticas,
judiciais, histricas, arquitetnicas, mentais; as barreiras reforam
as separaes e as discriminaes ao mesmo tempo em que estimulam o mercado privado de segurana. A indstria da segurana
tem demonstrado um vigor sem igual e, no obstante isso, o poder
pblico continua com sua voracidade em aumentar investimentos
em segurana para garantir o monoplio da fora fsica, mesmo que
os resultados desses investimentos sejam pfios.
Sabemos das dificuldades de se medir estatisticamente o sentimento de insegurana, pois se trata da percepo subjetiva da
insegurana. Uma grande aliada nesse assunto so as pesquisas de
vitimizao, que podem revelar de uma forma coletiva o compartilhamento da percepo do medo.
Uma pesquisa qualitativa envolve entrevistas que exigem um
trabalho mais elaborado e possibilitam compreender como os atores
sociais entrevistados (re)significao o sentimento de insegurana e
quais so os impactos em suas prticas cotidianas. Nesse sentido, os
discursos das vtimas ilustram prticas discursivas que caracterizam
a reproduo das desigualdades sociais, os esteretipos e personalizao do que seja um criminoso, a demonizao do outro.
Mas tratar da disseminao do medo exige muito cuidado, pois
ele no corresponde fielmente distribuio geogrfica dos crimes.
Em termos concretos, a possibilidade de uma pessoa ser vtima de

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

homicdio muito maior nas periferias do que nos bairros consolidados; em contrapartida, os crimes contra o patrimnio tendem a
ocorrer mais nesses ltimos. H crimes que chamam mais ateno
das instituies policiais, como os sequestros; do que outros, como
os assassinatos, os crimes sexuais, explorao e trabalho infantil e
outros (Souza, 2003, p.3).
Pode-se perceber que certos crimes no causam uma significativa
sensao de insegurana, como lavagem de dinheiro, crimes do colarinho branco, crime organizado e crimes eletrnicos. A insegurana
passa por uma escala valorativa que se relaciona com o sentimento de
insegurana, que nem sempre o valor da vida ocupa o primeiro nvel.
As agncias de segurana, particularmente as polcias, tm primado pelo controle violento da criminalidade, pela discriminao de
determinadas faixas da populao e de determinados grupos sociais
e pela virtual ineficcia em controlar os membros de seus prprios
quadros. Ao mesmo tempo, essas agncias tm-se mostrado indulgentes com os crimes e ilegalidades das elites (Soares, 2000; Mesquita
Neto, 1999). O resultado desse cenrio encaminha-se na direo de
uma distribuio profundamente desigual da segurana. As comunidades perifricas tornaram-se refns do medo, do controle territorial
promovido pelas quadrilhas do trfico de drogas, da explorao do
mercado de segurana pelas milcias privadas, da violncia policial.
Ao mesmo tempo, vigoram nveis intolerveis de corrupo, de
favorecimentos ilegais e de impunidade nos estratos superiores da
sociedade brasileira. Esse quadro favorece solues mgicas para os
problemas tais como o endurecimento penal e o aumento da demanda
por segurana privada (Zaluar, 1999; Pinheiro, 2001).

Democracia e rgos de segurana pblica


A democracia o regime poltico que se fundamenta no princpio
segundo o qual o indivduo deve ser considerado titular de direitos. Toda a estrutura da administrao pblica, incluindo justia
e segurana, decorre, assim, de delegaes precisas e restritas. o

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

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indivduo que deve ser protegido e ser alvo primordial das polticas
pblicas. O poder do Estado decorre da capacidade que este Estado
tem em controlar as fontes de violncia e os conflitos existentes no
seio da sociedade. Esse poder nunca pode ser ilimitado; ao contrrio,
o exerccio das funes pblicas demanda a existncia de inmeros
controles institucionais ou sociais (Pinheiro, 1998; Adorno, 1998).
Em uma sociedade democrtica, as funes e deveres dos rgos
de aplicao da lei correspondem manuteno da ordem pblica,
prestao de auxlio e assistncia em emergncias e preveno e represso do crime. As instituies policiais, no caso do Brasil, a polcia
federal, as polcias civis e militares, so rgos tradicionais do Estado,
dedicados aplicao da lei e ao controle da esfera pblica. Mas, no
Brasil, assim como na Amrica Latina, essas organizaes sofreram
forte influncia das ditaduras militares e somente recentemente passaram a ser remodeladas pela democracia. Os rgos de aplicao da
lei, durante o regime de exceo (1964-1985), tornaram-se sistemas
fechados e hierrquicos, com sua estrutura quase militar. Entretanto,
o militarismo no foi uma caracterstica assumida pelas PMs, pois,
mesmo antes da ditadura, mesmo as polcias civis operavam dentro
de uma cadeia rgida de comando, com separaes estritas de poder
e autoridade.
De toda forma, nas polcias, o processo de tomada de decises
ainda feito de cima para baixo e os objetivos institucionais continuam regressivos. A polcia pode ser caracterizada como um servio
sem clientes, pois os policiais julgam que no respondem a nenhuma
forma de controle e os critrios de atuao, as estratgias de policiamento, bem como as decises so tomadas sempre a partir de critrios
internos e burocrticos. Dessa forma, a prioridade das aes policiais
continua sendo a priso de criminosos por meio de aes de carter
repressivo. No Brasil, as instituies policiais vm seguindo a tendncia mundial de crescimento exponencial de seus oramentos e de seu
staff. A capacidade das polcias em responder s novas demandas est
limitada a respostas padronizadas, que envolvem a violncia fsica, o
envio de viaturas em situao de emergncia, a compra de veculos
e de armas e o policiamento aleatrio. As instituies policiais tm

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

baixa capacidade de antecipao e de planejamento e enorme dificuldade em estabelecer e manter relaes eficazes com o pblico (Reiss,
Jr., 1971; Ericson, 1982; Monjardet, 1996).
As instituies policiais brasileiras a Polcia Federal (PF), a Polcia Civil (PC) e a Policia Militar (PM) so rgos tradicionais do
Estado, dedicados aplicao da lei e ao controle da ordem pblica.
A Polcia Federal subordinada ao Ministrio da Justia e tem como
responsabilidade o combate ao crime organizado, sobretudo aqueles
ligados s fronteiras nacionais: trfico de drogas, contrabando de
armas e mercadorias, trfico de seres humanos, explorao sexual de
crianas e trabalho escravo, bem como crimes polticos e eleitorais.
A Polcia Federal tem presena em todo o territrio nacional, principalmente em portos, aeroportos e reas alfandegrias e conta com
aproximadamente 7 mil policiais. Em seu trabalho conta com o auxlio da Polcia Rodoviria Federal e das Polcias Militares e Civis dos
Estados da Federao. Alm da Polcia Militar e da Polcia Civil, a
Constituio de 1988 permitiu aos municpios a criao das Guardas
Municipais para proteo de seus bens, servios e instalaes.7 Em
cada unidade da federao a Secretaria da Segurana Pblica (SSP)
o rgo responsvel por administrar e dirigir o sistema policial.
A manuteno da segurana pblica nos estados advm da ao da
Polcia Civil e da Polcia Militar.
Desde, pelo menos, a dcada de 1940, a SSP apenas formalmente
administra as corporaes policiais paulistas, pois, de fato, cada
instituio possui seu prprio modus operandi, com estrutura administrativa prpria. Assim, as metas para a segurana pblica so
repassadas pela SSP para as instituies policiais, que dispem de
autonomia operacional para atender aos objetivos do governo como
melhor lhe convier e estas ainda atuam de maneira isolada e conflituosa. A poltica interna de cada corporao, muitas vezes, sobrepe-se
aos regulamentos governamentais, adequando-os, limitando-os ou
mesmo neutralizando seus efeitos. Existe, assim, o fracionamento
das foras de segurana pblica no estado (Battibugli, 2007; 2009).
7 Cf. Artigo 144, 8 da Constituio Federal do Brasil, de 1988.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

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A Polcia Civil uma polcia tcnica e judiciria. Ela tem o papel


de investigao criminal, de persecuo de criminosos e de deteno
provisria destes enquanto aguardam julgamento. A Polcia Civil
uma polcia judiciria e sua atribuio principal decorre das disposies processuais relativas ao inqurito policial. Ela distribuda
territorialmente, em distritos policiais, em cujas sedes, delegacias
de polcia, atuam um delegado titular, delegados auxiliares e/ou
plantonistas, escrives, uma equipe de investigadores e carcereiros.
, por certo, uma equipe restrita, concebida h muito tempo para dar
conta apenas mais de atividades burocrticas do que de atividades
investigativas e de relaes pblicas. As atividades investigativas
dependem, em grande parte, de equipes especializadas segundo o
tipo de crime, adstritas s delegacias seccionais e aos departamentos
centralizados. A Polcia Civil tem uma organizao prpria e a elite
dos policiais civis que determina, em ltima instncia, as estratgias
e as aes de seus subordinados. Os delegados de classe especial, mais
antigos na carreira, ocupam os principais cargos, inclusive o cargo de
delegado geral de polcia. A Polcia Civil tem sua academia de polcia
e todos os policiais da carreira passam por um curso de ingresso. Os
cursos so definidos pelos prprios pares e h uma fraca participao
de professores estranhos carreira policial na academia. Vinculados
Polcia Civil, mas com relativa autonomia administrativa, existem
a Superintendncia da Polcia Tcnica e o Instituto Mdico Legal.
A primeira, responsvel pelas percias tcnicas e, o segundo, pelos
laudos mdicos. A Polcia Civil conta com uma corregedoria, que
detm autonomia de ao, mas composta exclusivamente por
policiais de carreira.
A Polcia Militar uma polcia administrativa e preventiva. Ela
realiza o policiamento de rua, as intervenes em desordens, tumultos e em controle nas manifestaes pblicas e coletivas. A Polcia
Militar ainda responsvel pelo servio de combate a incndios,
pelos resgates, pelo trabalho de salva-vidas em praias e represas, pela
escolta de presos, pelo policiamento das muralhas de presdios e pela
execuo de ordens judiciais. A Polcia Militar ainda mantm policiamento de trnsito em diversas cidades e das estradas de rodagem.

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Ela uniformizada e segue uma linha de comando, de hierarquia, de


disciplina, de organizao e de formao semelhante ao modelo das
Foras Armadas. Ela est distribuda geograficamente em batalhes
e companhias e, desde 1999, houve um esforo do governo do estado
de So Paulo para uniformizar e unificar a distribuio geogrfica
das duas polcias. Todas as atividades realizadas pela Polcia Militar,
tanto de policiamento quanto de gesto, so confiadas a policiais militares retirados de suas prprias fileiras. A Polcia Militar ainda no
incluiu em seu staff administrativo, por exemplo, servidores civis,
mesmo o atendimento telefnico feito por um policial formado e
preparado para o policiamento.
A Polcia Militar de So Paulo uma organizao extremamente
complexa e relativamente autossuficiente. Ela mantm sistema de
comunicao, academias militares, servios de apoio, corregedoria
e sistema de investigao interna independentes da Secretaria de
Segurana Pblica e da Polcia Civil. Para aumentar essas caractersticas de uma organizao quase fechada, o policial militar que
comete crimes, exceo aos homicdios, responde apenas Justia
Militar. A face mais discutida da Polcia Militar paulista, entretanto,
a Rota (Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar), criada para realizar
policiamento ostensivo, durante o auge da represso da ditadura,
foi notria pelas execues sumrias. Ainda hoje utilizada para o
policiamento principalmente nas regies consideradas mais perigosas e mais vulnerveis. No Brasil, ainda h muito a ser feito em
relao melhoria da profissionalizao dos policiais e na integrao
da informao e das estratgias de ao das diferentes instituies.8
A regio sudeste do Brasil (So Paulo, Rio de Janeiro, Minas
Gerais e Esprito Santo) apresenta os piores indicadores de crimina8 O governo federal tem criado condies para que novas formas de policiamento e
de segurana pblica sejam estimuladas e adotadas pelas unidades da federao,
por meio de programas especiais e de polticas pblicas, como o caso do Sistema nico de Segurana Pblica (Susp), pelo Programa Nacional de Segurana
com Cidadania (Pronasci) e por diversas medidas indutoras que caminham no
sentido de criar mecanismos de formao profissional e de disseminao de
informaes mais eficazes.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

43

lidade, possui efetivo policial que se enquadra perfeitamente dentro


dos padres aceitos pelas organizaes internacionais. A regio sul
(Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran), que apresenta indicadores ainda relativamente aceitveis de crimes, ostenta uma mdia de
policiais por habitante superior mdia nacional. Mas os nmeros
no revelam o efetivo policial que realmente atua nas ruas, ou seja,
no especifica as funes de policiamento propriamente dito daquelas
funes meio, nas quais h sempre um nmero surpreendentemente
grande de policiais da ativa. Os nmeros tambm no demonstram
a real distribuio dos policiais no territrio, muito menos o efetivo
policial que atua em diferentes perodos do dia e em diferentes dias
da semana. O acompanhamento dos efetivos policiais, em conjunto
com os gastos realizados na rea de segurana pblica e com os dados
criminais podem ser importante ferramenta de acompanhamento e
anlise da real situao da segurana pblica no Pas.9
Nos ltimos 20 anos, vrias iniciativas de reforma das instituies policiais brasileiras foram ensaiadas, com resultados mais ou
menos insuficientes. No bojo do processo de redemocratizao, em
9 De certa forma, o padro internacional de polcia, que se baseia no servio
prestado comunidade, na proteo das vtimas e na preveno da vitimizao,
interessa menos s organizaes policiais do que o jogo de tiras e bandidos.
O Cdigo de Conduta para funcionrios encarregados de fazer cumprir a lei,
resoluo 34/169, de 16 de dezembro de 1979, da ONU, definiu o padro internacional: os policiais devem cumprir a lei; respeitar e proteger a dignidade
humana e manter a defesa dos direitos humanos; usar a fora somente quando
for estritamente necessrio, baseando-se no princpio da proporcionalidade (o
uso da arma de fogo considerado medida extrema a ser evitada); garantir a
confidencialidade das informaes; proibir absolutamente o uso da tortura e
de outros tratamentos ou penas cruis, desumanos ou degradantes; assegurar a
sade das pessoas sob sua custdia; obedecer os preceitos do Cdigo, fazer com
que ele seja cumprido e informar seus superiores de violaes do mesmo. Esse
cdigo sinaliza que o respeito aos direitos humanos e proteo aos cidados,
vtimas, policiais e aos infratores devem ser os princpios orientadores das
agncias policiais. O modelo do policiamento comunitrio tem-se mostrado uma
importante abordagem no aprimoramento das relaes entre polcia e sociedade,
aumentando, por consequncia, a capacidade da polcia de prestar servios de
segurana para uma melhor qualidade de vida de toda a comunidade (Skolnick
& Bayley, 1988; Bayley, 1994 e 1998).

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

meados dos anos 80, o esforo foi no sentido da chamada remoo


do entulho autoritrio: mudana do quadro diretivo das polcias
visando aposentar aqueles profissionais atrelados ditadura militar, extino dos rgos secretos e dos grupamentos de perseguio
poltica, vinculao das polcias ao comando dos governos civis;
profissionalizao dos quadros e incremento nos efetivos (Mingardi,
1992). Nos anos 90, sobretudo diante da repercusso dos chamados
massacres,10 novas reformas foram propostas, que caminharam
na direo da mudana do processo de julgamento de crimes cometidos por policiais, no controle externo da polcia, por meio da
criao das Ouvidorias de Polcia, na implantao de mecanismos
de controle dos policiais envolvidos diretamente com fatos violentos,
implantao de mecanismos, embora ainda frgeis, de controle do
uso do armamento policial (Soares, 2000). Ao longo desta dcada,
a discusso foi intensa em torno da necessidade de unificao das
polcias civis e militares. Entretanto, todas essas propostas tiveram
impacto reduzido sobre a eficincia da atuao e sobre o ethos do
policial. Nos anos 2000, novas iniciativas de reforma emergiram
no contexto do amplo debate em torno da persistncia da violncia
policial, das campanhas nacionais de desarmamento, do aumento
dos sequestros e da virulncia das rebelies no sistema prisional e de
internao de jovens infratores. Desse contexto, vrias propostas de
mudana foram sendo colocadas e algumas formas incorporadas pelo
poder pblico. Planos de segurana comearam a ser gestados nos
diferentes mbitos governamentais, maior participao da sociedade
civil na discusso sobre a temtica, criao e disseminao de Conselhos Comunitrios de Segurana, novas estratgias de integrao
das aes policias, no lugar da tese da unificao, e novos mecanismos de controle policial que passavam por comisses de letalidade
e pela introduo da disciplina de direitos humanos na formao

10 Chacina de Acari (1990), Massacre do Carandiru (1992), Chacina da Candelria


(1993), massacre de Vigrio Geral (1993), massacre de Eldorado dos Carajs
(1996); o caso da Favela Naval (1997).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

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das academias de polcia (Sapori, 2007).11 Mas, as reformas mais


abrangentes foram propostas no Rio de Janeiro, durante a passagem
de Luiz Eduardo Soares na Secretaria de Segurana Pblica daquele
estado (Soares, 2000). Todas essas iniciativas testaram os limites da
democratizao da sociedade brasileira na medida em que colocaram
desafios s formas tradicionais de ao de nossas polcias. Embora
se deva reconhecer que os resultados foram desalentadores, alguns
autores perceberam, nesse processo, espao para mudana de referencial e uma maior sensibilidade das instituies e de poder pblico
em torno de uma agenda positiva de democratizao das polcias
(Dias Neto, 2005). Mas o debate anda est aberto.

Efetivo policial no estado de So Paulo


No estado de So Paulo, h uma lei 12 que define o servio de policiamento que ser executado, sendo duas polcias: polcia militar e
polcia civil, subordinadas hierarquicamente, administrativamente
e funcionalmente Secretaria de Segurana Pblica e ao governador
do estado. As regulamentaes especficas de cada polcia ficam a
cargo de leis complementares e estatutos de organizao interna, alm
de decretos-leis estaduais e federais. Esta lei ainda prev a complementaridade das duas polcias para a coordenao e planejamento
de aes quando necessrio.
A polcia militar a funo de duas foras estaduais: Fora Pblica
e Guarda Civil. A configurao atual de polcia militar deu-se quando
as pblicas, que atuavam como um pequeno exrcito paulista, estava
empenhada em combates fora do estado e a Guarda Civil ficou com a
ordem interna. A partir da Constituio de 1988, o carter da polcia
militar foi ratificado.
11 A observao pode ser bvia, mas deve ser feita: o Brasil conta com um significativo efetivo de policiais, mas o que falta a todas essas instituies um esforo
coordenado, em conjunto com outros rgos, para combater o crime organizado
(drogas, armas, trfico de pessoas, corrupo e lavagem de dinheiro).
12 Lei Complementar n 207 de 5/1/1979.

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Na polcia militar, h duas carreiras distintas: oficiais e praas.


Os praas ingressam atravs de um concurso pblico e frequentam
a Escola de Formao de Soldados com uma carga horria de 1678
horas,13 entre as maiores do Brasil. Sua composio hierrquica se d:
Soldado (1 e 2 classes), cabo, 3 sargento, 1 sargento e subtenente.
Os oficiais tm acesso e formao diferenciados, o concurso pblico
diferenciado e os aprovados frequentam o curso de formao de
oficiais com carga horria de 6243 horas.14 A composio hierrquica
: aspirante oficial, 1 tenente, 2 tenente, capito, major, tenentecoronel e coronel.
O estado de So Paulo conta com 79.812 policiais militares e
9. 470 15 bombeiros, que fazem parte do quadro da polcia militar.
Este efetivo dividido em 7 quadros: Quadro de Oficiais da Polcia
Militar, Quadro Auxiliar dos Oficiais da Polcia Militar, Quadro
dos Oficiais da Administrao, Quadro de Oficiais da Sade, Quadro de Oficiais da Sade, Quadro de Oficiais da Polcia Feminino,
Quadro de Oficiais Especialistas e Quadro de Oficias Capelas.16 Os
oficiais so 3.777, sendo que 650 deles esto previstos para funes
auxiliares como mdicos, dentistas, farmacuticos, veterinrios e
msicos. No decreto 41.136/1996, o efetivo previsto de praas de
83.229 integrantes so designados para funes auxiliares e 53.364
so praas combatentes.
Criada em 1905, a polcia civil surgiu para dar conta das modalidades criminais que surgiram com a industrializao e a exploso
demogrfica. responsvel pela represso ao criminoso e tambm
pelo policiamento preventivo. A polcia civil, basicamente recolhe
provas e dados para o Poder Judicirio.
Na Polcia Civil, h 3 carreiras: delegado, investigador e escrivo. O primeiro responsvel pela instaurao do inqurito e em
que pargrafo do cdigo penal incide o delito, expede intimaes e

13
14
15
16

Perfil das Organizaes Policiais ONU, 2001.


Site da Academia do Barro Branco.
Informaes so do MJ e referentes a 2004.
Quadro Particular da Organizao da Polcia Militar.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

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decide sobre a priso de flagrante e sobre a conduo do inqurito.


Para o cargo de delegado, h 6 nveis e o recm-concursado inicia
como delegado de 5 classe. Quando promovido passa pela 4, 3,
2, 1 e pela classe especial, topo da carreira. O investigador tem
a responsabilidade de esclarecer detalhar circunstncias de crimes
de autoria desconhecida. O escrivo tem funo de transcrever as
queixas para o boletim de ocorrncia e os depoimentos para o inqurito. Tanto o investigador e escrivo so equiparados salarialmente
e funcionalmente. Ainda esto alocados na delegacia, motoristas
policiais, agentes de telecomunicaes, escriturrios, carcereiros.
No estado de So Paulo, so 32.623 policiais civis e 3.877 policiais
tcnicos, que corresponde ao quadro da polcia civil.

Controle social da violncia


O pressuposto de um controle social da violncia pode ser encontrado na emergncia mesma da democracia, j que esta um
regime poltico baseado nas mediaes entre Estado e sociedade,
entre instituies e sociedade civil. O objetivo da democracia , de
fato, resolver problemas de governo, de cidadania e da regulao dos
conflitos. O aparato estatal e os agentes pblicos devem se submeter
regra da lei e aos preceitos das polticas pblicas. Assim, o estado
de direito deve ser concebido no somente como uma caracterstica
genrica do sistema legal, mas tambm como a regra legalmente
baseada de um estado democrtico. Isto , deve existir um sistema
legal democrtico em si mesmo, primeiro, porque ele suporta as
liberdades e as garantias polticas; segundo, porque suporta os direitos civis de toda a populao; e terceiro, porque estabelece redes
de responsabilizao. 17
17 No lugar da democracia, ODonnell (1999) prope o conceito de poliarquia, ou
seja, a democracia como regime poltico, baseado na regra da lei, na transparncia, na accountability, em eleies livres e peridicas, no direito a votar e a
ser votado, nas liberdades individuais, na liberdade de associao de expresso
e de imprensa.

48

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Nesse sentido, a prtica democrtica antdoto contra a violncia sobretudo quando a democracia poltica e formal d lugar para
a emergncia de uma sociedade civil autnoma, capaz ao mesmo
tempo de auxiliar na construo das regras do jogo e de realizar
concretamente o controle poltico do Estado. O fundamento de uma
sociedade civil autnoma est na educao, mas tambm na possibilidade concreta de realizao das necessidades econmicas mais
bsicas, premissas essas que podem ser garantidas com a legitimao
dos direitos humanos, por meio da proteo integral dos direitos civis
e polticos, econmicos e sociais, bem como no reconhecimento da
indivisibilidade, universalidade e interdependncia desses mesmos
direitos.18
Ou seja, necessria a instaurao de um espao de participao
verdadeiramente civil. O poder do Estado decorre de sua capacidade de controlar as fontes de violncia, os conflitos existentes na
sociedade, bem como de minimizar os efeitos de suas prprias aes
violentas. O poder no ilimitado, ao contrrio, ele demanda a existncia de controles polticos, institucionais e coletivos. As propostas
de controle social da violncia devem levar em conta que no o
aumento do poder do Estado sobre a sociedade, nem a radicalizao
de polticas repressivas que faro que os conflitos sejam contidos.
preciso repensar as polticas pblicas para as reas urbanas, ampliar
e consolidar a participao popular e recuperar a qualidade de vida
dos cidados. A experincia mostrou que o remdio para o aumento da criminalidade, da violncia das instituies pblicas no
meramente institucional ou jurdico, mas poltico e, assim, passa
pela via da cidadania. Como bem lembrou Antnio Luiz Paixo, a
consolidao da democracia implica na reduo da criminalizao da
marginalidade (1988, p.174). Evidentemente, o respeito aos direitos
humanos deve ser o fundamento das polticas pblicas de segurana.

18 Concretamente, a democracia consolida-se na medida em que as instituies


da justia so reformadas e as instituies democrticas so fortalecidas por
meio da participao coletiva, de controles externos das atividades da justia,
da transparncia e da parceria com a sociedade civil (ODonnell, 1999).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

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A sociedade poltica e os cidados de, uma forma geral, devem ser


intolerantes em relao s desigualdades sociais, ao desemprego,
ao salrio mnimo, s polticas de restrio de direitos adquiridos,
violncia policial, corrupo, ao uso privado dos recursos pblicos e
despolitizao dos espaos sociais. A questo atual, portanto, no
mais perguntar sobre o processo de legitimao do poder do Estado,
mas sim sobre a constituio de uma cultura democrtica, de uma
cultura plural e cosmopolita, que nunca est dada de antemo, mas
sempre requer amplos e meticulosos processos de construo.
A tendncia, nos ltimos dois sculos, foi de aprimorar os mecanismos jurdicos de conteno das violaes penais e de minimizar
o grau de violncia contido nas punies. Esta tendncia permanece incompleta e, em muitos pases, ela parece estar se invertendo,
no obstante o discurso jurdico da proporcionalidade da punio
e do compromisso com a equidade. Mais ainda, no h nenhuma
prova de que o investimento em tecnologia tenha sido o principal
responsvel pela diminuio da violncia policial ou da reduo das
taxas de criminalidade atualmente experimentada em importantes
cidades norte-americanas. Em decorrncia desta percepo, muitos
departamentos de polcia e muitos pesquisadores investiram anos
de pesquisa na criao e implementao de programas de policiamento comunitrio, conhecidos pela grife polcia comunitria. Sob
essa denominao, na verdade, h mltiplas e diferentes estratgias
de combate aos problemas da comunidade que podem, ao longo do
tempo, estimular a ocorrncia de crimes. Importante reter que
todas essas estratgias, conhecidas como low profile policing, correm
paralelas com o aumento do policiamento hard. Pesquisas indicam
que, tanto nos EUA como no Canad, o policiamento comunitrio
tem-se mostrado uma importante abordagem no aprimoramento das
relaes entre polcia e sociedade, aumentando, por consequncia,
a capacidade da polcia de prestar servios de segurana para uma
melhor qualidade de vida de toda a comunidade. A experincia internacional, em matria de polcia, tem se baseado no aprimoramento do
servio prestado comunidade, na proteo das vtimas, na parceria
com entidades da sociedade civil, na coleta, tratamento e divulgao

50

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

de dados, no planejamento de ao, na compreenso trivial de que a


segurana pblica uma construo social complexa (Bayley, 1998;
Skolnick & Bayley, 1988; Goldstein, 1990).

Concluso
A democracia no Brasil e, talvez, em toda a Amrica Latina ainda
no avanou suficientemente a ponto de mudar de forma substancial
as instituies policiais e as polticas de segurana pblica. Na regio,
os direitos sociais, que emergiram no contexto de lutas operrias ao
longo do sculo XIX, so mais legitimados do que os direitos civis
e mesmo os direitos polticos. Em outros termos, nesses pases h
evidente discriminao e opresso pela prpria lei; impunidade dos
ricos; burocratizao excessiva do Estado; no acesso justia; no
equidade; ilegalidade; informalidade e existncia de sistemas de poder extralegais (ODonnell, 1999). Tambm devemos contar com a
tese fundamental de que, no Brasil, a tradio inquisitorial presente
fortemente nas instituies policiais no parece permitir a entrada do
discurso dos direitos no interior das prticas jurdicas e de inqurito
policial (Lima 1989).
No por menos que a matria policial no Brasil questo urgente e prioritria. certo que a reforma das instituies policiais
deve entrar definitivamente na pauta dos programas de governo dos
estados brasileiros. A sinalizao que recebemos das democracias
consolidadas que a polcia precisa tornar-se uma polcia cidad,
que promova a segurana de todos, respeitando direitos.
Do lado das polcias militares, preciso minimizar a concepo
militar de defesa do Estado e democratizar internamente os canais
de comunicao e o processo de promoo; impossvel conceber uma
instituio na qual o policial de rua jamais ocupar uma posio de
mando dentro da instituio. preciso levar os programas de policiamento comunitrio a srio e avaliar rigorosamente os resultados.
No mbito da polcia civil, necessria a extino dos inquritos
policiais, o que representaria a liberao do tempo dos policiais

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

51

para a investigao, na medida em que se livrariam de atividades


cartoriais repetitivas e de baixa efetividade. Na polcia civil, tambm,
seria importante implementar um sistema de acompanhamento da
eficincia dos investigadores. As percias como so feitas hoje corroboram nossa tradio cartorial. preciso que o perito trabalhe em
conjunto com a autoridade que preside o inqurito, a prova pericial
deve fazer sentido dentro do conjunto de provas. preciso valorizar
e o preservar o local do crime. As percias, principalmente os laudos
do IML, devem ser feitas com mais presteza, com independncia e
com profissionalismo. Para completar o quadro de reforma, haveria
que se implantar sistemas mltiplos de accountability, pelo Ministrio
Pblico, por Corregedorias mais independentes, pela Ouvidoria com
capacidade de atuao em todo o estado e com estrutura institucional
mais slida, e por Conselhos populares (Stenning, 1995).
importante ressaltar que a punio de policiais violentos e corruptos uma necessidade premente, mas preciso atuar de forma
preventiva, e a reforma da polcia necessita contemplar processos
de feedback, entre as necessidades das ruas, a burocracia interna e
as escolas de formao, inclusive estimulando que policiais faam
cursos superiores, o que, felizmente, j vem ocorrendo em alguns
estados brasileiros.

3
AS POLCIAS CIVIS NO BRASIL:
MUDANAS E PERMANNCIAS
Accia Maria Maduro Hagen1
Mario Wagner2

O [...] Chefe de Polcia do estado do Rio Grande do Sul [...],


considerando que dever do servidor pblico tratar a todos com
urbanidade e respeito; considerando que certas expresses lingusticas violam a presuno de inocncia assegurada pela Constituio
Federal; considerando que nosso idioma permite descrever pessoas
e condutas com rara preciso e riqueza vocabular sem que se tenha
de usar expresses pejorativas; considerando que ao longo de entrevistas ou declaraes Mdia e nos Inquritos Policiais perfeitamente possvel aos policiais civis dispensarem as palavras meliante,
bandido, vagabundo, marginal, elemento etc., substituindo-as por
outras, de maior rigor tcnico, como acusado, indiciado, infrator
e similares; resolve: recomendar aos policiais civis em geral e aos
Delegados de Polcia em especial que passem, doravante, a utilizar
linguagem compatvel com sua condio de servidores pblicos e de
concidados de modo a ilustrarem, a cada passo, o aspecto intelectual
e de sociabilidade que h de enriquecer progressivamente a imagem
a Polcia Civil (Rio Grande do Sul, 1999).
1 Doutora em Sociologia (UFRGS), pesquisadora da Academia de Polcia Civil
do estado do Rio Grande do Sul e colaboradora do OSP.
2 Delegado de Polcia, diretor da Academia de Polcia Civil do estado do Rio
Grande do Sul e colaborador do OSP.

54

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Publicada em maio de 1999, essa portaria ilustra aspectos importantes do processo de mudana vivido pelas polcias nos ltimos anos,
especialmente o conflito entre prticas e representaes relacionadas
criminalidade e ao trabalho policial. Enquanto a concepo que se
procura difundir atravs da portaria a do policial como servidor
pblico, que respeita os direitos de todos os cidados, em qualquer
circunstncia, o prprio fato de ter sido necessria uma determinao
do chefe de polcia sobre o tema mostra a importncia da resistncia
a essa concepo. Tal conflito no privilgio da polcia, sendo um
reflexo do que acontece na sociedade em geral.
Uma definio de polcia com ampla aceitao a de instituio
responsvel por exercer o uso legtimo da fora, baseando-se no
conceito weberiano de Estado como detentor do monoplio do uso
legtimo da violncia fsica, sendo os fundamentos possveis da legitimidade a tradio, o carisma e a legalidade. medida em que a
sociedade se orienta cada vez mais pela racionalidade, a atuao da
polcia tambm precisa, para ser legtima, orientar-se pela legalidade.
Para que se possa compreender melhor a questo da mudana na
atuao da polcia, interessante recorrer-se a Monjardet (2003) para
uma viso geral das formas atravs das quais a polcia se relaciona com
o uso da fora, de acordo com o perfil do Estado. Em situaes em
que a legitimidade do Estado pequena, a nfase do uso da fora recai
na dominao; quando o Estado tem legitimidade, mas a sociedade
apresenta-se dividida e marcada por conflitos, a fora aplicada especialmente na represso criminalidade; em sociedades que denomina
cidads, em que a criminalidade restrita por outros mecanismos e o
Estado goza de ampla legitimidade, o uso da fora destina-se apenas
manuteno da tranquilidade pblica. Essa distino especialmente
importante no caso do Brasil, marcado nos ltimos anos pela alternncia entre regimes autoritrios e formalmente democrticos: aps o
Estado Novo (1937-1945), seguiu-se um perodo de funcionamento
regular das instituies polticas, interrompido pelo regime militar
(1964-1985) e, gradualmente, recuperado.
Durante o regime militar, a atuao da polcia esteve voltada mais
aos interesses da ordem pblica e da estabilidade dos governos do

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

55

que defesa da cidadania. medida em que sindicatos, partidos


polticos, associaes de moradores, grupos religiosos, de mulheres e
estudantes, entre outros, foram se organizando e fazendo suas vozes
serem ouvidas, novas questes comearam a se constituir como temas
de discusso, inclusive as referentes atuao da polcia. Deve-se
lembrar que esse processo de mudana complexo, no podendo ser
visto como linear e evolutivo, algo que tenha um resultado final j
estabelecido e necessariamente positivo. Na verdade, um processo
que decorre do debate e da disputa entre os interesses de todos os
grupos sociais, sem um sentido previamente determinado.
A atuao da polcia envolve, por um lado, as determinaes legais
quanto a sua organizao, suas funes e a forma de desempenhlas; por outro lado, tambm orientada pelos conceitos socialmente
estabelecidos a respeito de temas como o crime, os direitos dos
cidados e o que aceito como normal e adequado relativamente ao
uso da fora. Esses dois aspectos relacionam-se fortemente, pois as
leis modificam-se medida em que a sociedade assim o exige. Como
resultado da efervescncia social e poltica do perodo imediatamente
posterior ao regime militar, surgiu a Constituio Federal de 1988,
conhecida como Constituio cidad, por incorporar uma srie de
direitos e garantias.
O artigo quinto da Constituio, que trata dos direitos e deveres
individuais e coletivos, teve importante repercusso no trabalho
policial, especialmente por introduzir a necessidade de autorizao
judicial para as aes de busca e apreenso domiciliar (inciso XI: a
casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo penetrar
sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou
desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinao
judicial), de violao do sigilo telefnico (inciso XII: inviolvel o
sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados
e das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem
judicial, nas hipteses e na forma que a lei estabelecer para fins de
investigao criminal ou instruo processual penal) e de priso (inciso LXI: ningum ser preso seno em flagrante delito ou por ordem
escrita e fundamentada de autoridade judiciria competente, salvo

56

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

nos casos de transgresso militar ou crime propriamente militar,


definidos em lei). Em relao priso, foram estabelecidas algumas
determinaes que tambm vieram a modificar a ao da polcia,
como a necessidade de imediata comunicao da priso e do local
onde se encontra a pessoa ao juiz competente e famlia do preso ou
pessoa por ele indicada (inciso LXII), a necessidade de informar
ao preso seus direitos, entre os quais o de permanecer calado, e de
assegurar-lhe a assistncia da famlia e de advogado (inciso LXIII)
Algumas determinaes da Constituio opem-se s noes de
senso comum de parcelas importantes da populao, como o inciso
LXVI: ningum ser levado priso ou nela mantido, quando a lei
admitir a liberdade provisria, com ou sem fiana. A liberao de
um infrator aps um flagrante, por exemplo, costuma ser mostrada
por programas de televiso como um fracasso da polcia, evidncia
da falta de rigor contra os meliantes. Alis, esse mesmo estilo
miditico que habitualmente desrespeita o direito inviolabilidade
da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas
(inciso X) e o direito de ser considerado inocente at o trnsito em
julgado de sentena penal condenatria (inciso LVII).
Uma das garantias mais importantes foi estabelecida atravs do
inciso LV: aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e
aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes. Em relao ao inqurito
policial, a implantao de fato desse direito, passados 21 anos de sua
publicao, ainda provoca resistncias, tendo sido aprovada em 2 de
fevereiro de 2009 a Smula vinculante n 14, do Supremo Tribunal
Federal, estabelecendo que direito do defensor, no interesse do
representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, j documentados em procedimento investigatrio realizado por rgo
com competncia de polcia judiciria, digam respeito ao exerccio
do direito de defesa. A necessidade de uma manifestao explcita
do STF mostra o quanto o tema ainda polmico, havendo forte
resistncia de uma parte dos policiais e de membros do Ministrio
Pblico contra uma forma de trabalhar que respeite o direito de
defesa dos suspeitos.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

57

Esse conjunto de medidas acarretou mudanas at mesmo atitudinais na prtica policial. Enquanto o direito ao silncio podia ser
levado em desfavor do investigado, propiciando o indiciamento, agora a realizao de diligncias mais efetivas, buscando melhor definir
a materialidade, a autoria e as circunstncias do delito atribudo ao
suspeito, fundamental. Busca-se solidificar o sistema acusatrio,
em que cabe ao Estado provar a acusao, e ao acusado provar sua
defesa, objetivando a prolao de uma sentena justa por um julgador
alheio e imparcial.
A nova forma de trabalho da polcia civil, exigindo dos policiais mais conhecimento jurdico do que anteriormente, promoveu
tambm uma mudana no perfil dos novos policiais. Indivduos
oriundos de grupos em posio social mais elevada passaram a ver
na polcia civil um emprego menos desvalorizado, na medida em
que os procedimentos arbitrrios e com uso abusivo da fora foram
sendo substitudos por uma investigao mais pautada por normas
pblicas. O maior controle sobre os procedimentos de seleo, tornando os concursos pblicos mais transparentes, tambm influenciou no sentido de aumento de ingresso de mulheres, anteriormente
excludas por mecanismos discriminatrios, tais como provas fsicas
muito exigentes, sem justificativa cientfica, ou entrevistas ditas
vocacionais realizadas por pessoas sem qualificao especfica.
A situao econmica que o Pas passou a enfrentar desde a dcada
de 1980, com a diminuio importante do emprego formal, substitudo por relaes precrias de trabalho, foi outro fator decisivo no
sentido de valorizar as carreiras pblicas, incluindo-se a as carreiras
policiais.
O conjunto de mudanas acima referido levou ao acirramento,
a partir dos anos 90, do conflito entre modelos de atuao policial,
tanto internamente s instituies policiais quanto no debate pblico.
Enquanto uma parte da populao brasileira luta por um Estado que
defenda os direitos humanos, outra parte apoia o uso da tortura para
obter informaes e encara a pena de morte como instrumento vlido
para diminuir os ndices de criminalidade, para citar apenas alguns
aspectos desse conflito.

58

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

A expresso do debate dentro das instituies policiais discreta,


pelo menos em suas manifestaes pblicas. Alm de constituir-se
em trao fundamental da cultura policial, a discrio tambm se
deve subordinao das polcias ao Poder Executivo. A escolha da
chefia de polcia, bem como das direes de nvel intermedirio,
feita livremente pelo governante estadual, normalmente apenas com
a restrio de cargo (delegado de classe mais elevada, quase sempre).
Assim, a instabilidade no cargo uma forte influncia sobre os chefes
de polcia no sentido de no expor publicamente as divises da instituio, procurando mostrar uma imagem de unidade e eficincia.
Essa instabilidade tambm se transmite para baixo, ao longo de toda
a hierarquia policial. Agentes e delegados podem ser transferidos
de local de trabalho, e at de cidade, sem outro motivo alm de uma
alegada necessidade de servio. Abre-se, assim, uma possibilidade
de utilizao de atos administrativos como forma de presso sobre
os subordinados, levando-os a no discutir diretamente decises ou
posicionamentos dos quais discordem.
Ainda que no seja pblico, o debate em torno dos modelos de
atuao policial muito vivo. Alm das disputas pelo acesso a cargos
de poder dentro da instituio, os policiais, por meio de sua prtica
cotidiana, lutam pelo estabelecimento de algo que se pode chamar
de verdadeiro trabalho policial. Identificam-se, em linhas gerais,
dois polos: os policiais que valorizam o conhecimento operacional
e os que valorizam o conhecimento jurdico. Cada grupo, mesmo
reconhecendo a necessidade de ambos os tipos de conhecimento no
trabalho policial, procura apresentar-se como o mais importante, com
nfase em caractersticas como coragem, fora fsica e autoridade, no
primeiro caso, e capacidade intelectual no segundo. Despreza-se o
polo oposto como algo secundrio, ou seja, o esforo no sentido de
conseguir estabelecer sua habilidade especfica como sendo a mais
importante para a funo policial.
Alm das divises internas, a polcia civil, enquanto instituio,
tambm enfrenta disputas com outras instituies, especialmente
a polcia militar e o ministrio pblico. O campo institucional se
mostra frtil para as guerras de polcias, quando se olha para o artigo

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

59

144 da Constituio Federal. O sistema policial ali estabelecido pode


ser classificado de minimamente centralizado, porquanto reconhece
rgos de mbito nacional, as polcias federal, rodoviria federal e
ferroviria federal, com atribuies reduzidas no conjunto de todas
as atividades que dizem respeito segurana pblica e represso da
criminalidade. Por outro lado, pode-se dizer que um sistema amplamente descoordenado, quando reconhece as polcias estaduais (civil,
militar e bombeiros militares) e faculta aos municpios a criao de
suas guardas municipais, mantendo as polcias militares e bombeiros
militares como foras auxiliares do Exrcito.
A manuteno desta dualidade fez por reconhecer a formao das
identidades da polcia civil, vinculada ao Poder Judicirio, enquanto
destinatrio final de toda a sua atividade especfica, e da polcia militar, construda atravs do tempo, vinculada ao Exrcito, garantia
e defesa do Estado.
A indefinio da legislao infraconstitucional e a busca de extenso do poder possibilita o que acima foi referido como guerra
de polcias. A polcia rodoviria federal realiza atividades de investigao em todas as reas de atribuies, tanto da polcia federal
no contrabando e descaminho, como em outras de atribuio das
polcias civis estaduais. A polcia federal, atravs de convnios,
delega atribuies para as polcias civis estaduais, especialmente
na investigao e a represso do trfico ilcito de drogas. A polcia
civil invade as atribuies da polcia militar com o uso de viaturas
caracterizadas e realizao de blitze, em um verdadeiro processo de
policiamento preventivo ostensivo, e as polcias militares buscam
a realizao do policiamento repressivo, com a feitura dos termos
circunstanciados, investigao de delitos por meio de seus servios
de inteligncia (inclusive com a solicitao de mandados de busca
e apreenso ao Judicirio) e a difuso da pretenso de assumirem o
ciclo completo de polcia e a lavratura do auto de priso em flagrante
pelo oficial de polcia militar.
A criao dos Juizados Especiais Criminais, a partir da Lei 9.099,
de 1995, introduziu a possibilidade, questionada pelos policiais civis,
de os prprios policiais militares que atendessem uma ocorrncia de

60

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

menor gravidade responsabilizarem-se pelo termo circunstanciado.


Antes disso, eles eram obrigados a acompanhar at uma delegacia
de polcia as pessoas envolvidas em qualquer ocorrncia, por mais
simples que fosse (troca de ofensas entre vizinhos ou ameaas, por
exemplo), desde que houvesse o desejo de se fazer um registro. Assim, o novo ordenamento liberou-os (e populao em geral) de um
procedimento muitas vezes demorado, e liberou tambm os policiais
civis de um atendimento considerado banal, deixando-os com mais
tempo para os delitos de maior gravidade. O que poderia ser encarado
como uma medida positiva, trazendo agilidade ao atendimento
populao, foi percebido pelos policiais civis como uma invaso de
sua esfera de competncia pelos policiais militares e, em consequncia
disso, duramente criticado.
Em relao ao ministrio pblico, dois so os pontos principais de
conflito, cujas origens encontram-se no artigo 129 da Constituio.
A exclusividade da titularidade da ao penal pblica ao Ministrio
Publico pacificou a discusso em torno do rito sumrio previsto nos
artigos 531 a 540 do Cdigo de Processo Penal e legislao correlata,
que possibilitava a instaurao do processo criminal por portaria do
delegado de polcia, que em sua fase inicial exercia as funes de
juiz e de promotor. Esta possibilidade restringia-se s contravenes
penais e aos delitos de trnsito, sendo que a prtica desta prerrogativa
j vinha em crescente desuso face s discusses doutrinrias e jurisprudenciais, face ao conflito com o sistema legal predominncia
do sistema acusatrio e da aplicao do princpio do juiz natural.
Essa mesma determinao, por outro lado, o fundamento para
que os agentes do Ministrio Pblico defendam a possibilidade de
presidir e conduzir investigaes criminais, amparados na ideia de
que quem pode o mais pode o menos, ou seja, se titulares da ao
penal pblica tambm so titulares do poder investigatrio, pois no
dependem do inqurito policial para oferecer a denncia, desde que
tenham elementos de convico necessrios e suficientes. As polcias civis, por outro lado, defendem a exclusividade da investigao
preliminar (inqurito policial) amparados no princpio da legalidade
previsto no artigo 37 da Constituio, segundo o qual permitido ao

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

61

particular fazer tudo o que a lei no probe, mas ao servidor pblico


somente permitido fazer o que a lei determina. A discusso est na
esfera do Judicirio, com diversas Aes Diretas de Inconstitucionalidade em tramitao no Supremo Tribunal Federal, inclusive de
iniciativa da Ordem dos Advogados do Brasil.
Contido no mesmo artigo 129 da CF, encontra-se outro mvel
para a guerra institucional entre ministrio pblico e polcias civis,
que o controle externo, previsto no inciso stimo. Ambas as instituies o consideram um poder de domnio, a exercer e a rechaar.
Ambas as instituies tm argumentos que foram levados ao Supremo Tribunal Federal em aes ainda no julgadas.
Alm das questes envolvendo disputas entre as instituies do
campo da justia criminal e das disputas internas pela definio do
que seja o trabalho policial, a polcia civil tambm influenciada
pelas mudanas sociais. Nos ltimos anos, criaram-se delegacias
especficas para atendimento a crianas, adolescentes, idosos e mulheres, acompanhando o movimento de criao ou modificao de leis
destinadas proteo dessas parcelas da populao. O preconceito
de raa, cor ou etnia passou a ser considerado crime, sendo mais
um exemplo de como a mobilizao social resulta em mudanas na
legislao. Tudo isso tambm implica um novo posicionamento dos
policiais civis, muitas vezes despreparados para atender a um pblico
que vai a uma delegacia para procurar a garantia de seus direitos
plenos cidadania, e no para registrar um delito tradicional,
como um roubo ou furto.
Outra mudana fundamental para a polcia civil, que est ainda
em seus primeiros passos, a institucionalizao do debate sobre
a segurana pblica. Atravs da Secretaria Nacional da Segurana
Pblica (Senasp), organiza-se a Conferncia Nacional de Segurana Pblica, com a participao de todos os setores da sociedade. A
segurana pblica est deixando de ser um tema vinculado apenas
aos policiais, passando a ser discutida, de forma organizada nacionalmente, por um pblico que inclui todos os interessados. algo
semelhante ao que aconteceu no perodo de redemocratizao dos
anos 80, mas com uma organizao formal, que permite colocar lado

62

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

a lado, com o mesmo peso na discusso, representantes dos delegados


de polcia civil, de associaes de moradores, de professores e de
profissionais do sexo, para citar apenas alguns grupos. Nessa nova
instncia, todos os policiais precisam aprender a organizar-se, a discutir seus problemas e apresentar propostas populao, abrindo-se
a oportunidade de construo de uma polcia que, efetivamente, sirva
e proteja a todos, e no apenas uma minoria.

4
DIREITOS HUMANOS E DEMOCRACIA
NO BRASIL, PERSPECTIVAS PARA
A SEGURANA PBLICA
Fbio Silva Tsunoda1
Dbora Cristiane de Almeida Borges2

Introduo
A derrocada do regime militar no Brasil anunciou as perspectivas
de uma nova leitura da realidade social que incluiria a promoo dos
direitos humanos em meio ao contexto democrtico. No restam
dvidas que considerveis avanos ocorreram no sentido de garantir
populao boa parte dos direitos que foram usurpados no perodo anterior. Alguns dispositivos, a exemplo da Lei de Segurana Nacional,
foram desmantelados possibilitando o surgimento de espaos propcios para o exerccio de direitos polticos. A disseminao de Organizaes No Governamentais, pluripartidarismo, direito de manifestao foram algumas das repercusses do surgimento desses espaos.
Entretanto, as iniciativas tomadas por parte do Estado foram
insuficientes para proporcionar segurana a parcelas imensas da
populao; muitas pessoas permanecem em condies de fragilidade
diante de um quadro de desigualdades complementado pela violncia empreendida por agentes sociais ligados ou no ao Estado. Tais
1 Licenciado e Bacharelando em Cincias Sociais pela Unesp/Marlia. bolsista
de Iniciao Cientfica da Fapesp e pesquisador do OSP.
2 Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, Unesp, Marlia
e pesquisadora do OSP.

64

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

aspectos manifestam-se em delicados momentos, como na tentativa


de defender os direitos de presos comuns ou reivindicar melhorias
aos moradores de locais marginalizados pelos servios pblicos. De
acordo com Bobbio (2004), se considerarmos os direitos humanos
como direitos histricos o problema de sua fundamentao seria
descartado, devido aos intensos momentos de mudana perpassados
pela sociedade; desta forma, o grande desafio seria estabelecer formas
de garantir estes direitos. Entretanto, o problema da proteo dos direitos humanos, que certamente avanou bastante, atinge sua relao
com o regime democrtico. As condies para a promoo de direitos
humanos em democracias, sejam elas recm-formadas ou plenamente
consolidadas, so muito maiores se comparadas com governos legalmente autoritrios a exemplo dos regimes militares presenciados na
Amrica Latina na segunda metade do sculo XX ou totalitrios, que
vigoraram na Europa sob a face do nazismo, fascismo e stalinismo.
De toda forma, a democracia no um valor isolado e completo e nem possui condies de promover condies mais justas de
existncia e cidadania. A possibilidade de no estar submetidos s
graves violaes de direitos humanos depende de sua efetivao, seja
na agenda poltica governamental, seja nas aes promovidas pela
sociedade civil. Neste sentido, o dilogo entre ambas as instncias se
fez bastante produtivo para definir os principais objetivos, articular
medidas e solues e construir uma cultura dos direitos humanos
slida e eficaz. O objetivo deste texto apresentar este intenso debate
sobre a relao entre os direitos humanos e a democracia, avaliando
suas atuais condies por meio de um breve apontamento sobre
a persistncia da violncia, fsica ou no, no contexto brasileiro e
internacional, alm de enfatizar a agenda poltica brasileira voltada
a tais questes.

As diversas concepes de Direitos Humanos


Os direitos, na forma como so compreendidos atualmente, so
uma construo da modernidade que est diretamente associada

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

65

ao sentimento de que as pessoas no podem dispor de uma esfera


de proteo capaz de assegurar determinados valores ou interesses
fundamentais. Embora muitas pessoas apresentem uma nica e
definitiva maneira de definir os direitos humanos, Dornelles (2006)
defende que o conceito de direitos humanos varivel de acordo com
a corrente doutrinria e ainda do modelo sociopoltico-ideolgico
que se tenha. Dessa forma, o autor discorre que as trs grandes
concepes que fundamentam filosoficamente os direitos da pessoa
humana propem:
Uma viso idealista, a qual identifica os direitos a valores superiores informados por uma ordem transcendental. Podem
se apresentar tanto como manifestao da vontade divina (no
feudalismo), como decorrente da razo natural humana (a partir
do sculo XVII, com a Escola do Direito Natural).
Uma concepo positivista, na qual os direitos so fundamentais e essenciais desde que reconhecidos pelo Estado por meio
de sua ordem jurdica positiva. Cada direito somente existe
quando est escrito na lei.
Uma concepo crtico-materialista, que se desenvolveu durante o sculo XIX, partindo de uma explicao de carter
histrico-estrutural para fundamentar os direitos humanos.
A ideia contempornea de direitos humanos, portanto, surge
como reao histrica capacidade humana de autodestruir-se,
conforme demonstrado pelo Holocausto e outras barbries, como os
campos soviticos de trabalho forado e a bomba atmica. Os direitos
humanos so to relevantes que se sobrepem as demais ordens de
valores, denotando a necessidade de conciliao entre direitos. Um
exemplo o direito de no ser torturado, que se coloca como um
obstculo absoluto face aos interesses do Estado de descobrir um
crime. Algumas crticas so apontadas ideia de direitos humanos,
como o fato de fundamentar-se numa razo abstrata, alm de terem
pretenses universalistas e absolutas.

66

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

As grandes convenes e os pactos internacionais


Em 1948, foi elaborada a Declarao Universal dos Direitos
Humanos que, estabelecia o contedo dos direitos humanos a que
se submetia o Estado que se tornasse parte das Naes Unidas e,
portanto, aderissem a Carta das Naes Unidas. Essa Declarao
de 1948 foi completada em 1966 por dois pactos aprovados pela
Assembleia Geral das Naes Unidas: a Conveno Internacional de
Direitos Econmicos Sociais e Culturais e a Conveno Internacional
de Direitos Civis e Polticos.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos surgiu com o objetivo de estabelecer um novo horizonte tico no mundo ps-guerra,
a partir do qual a relao dos Estados com seus cidados pudesse ser
julgada por um paradigma externo ao prprio direito do Estado. De
1945 a 1990, foram aprovados dez documentos entre declaraes,
convenes e pactos que constituram um sistema global de proteo aos direitos humanos (International Bill of Rights), todos eles
ratificados pelo Brasil. Entre 1992 e 1995, quatro documentos (trs
convenes e um pacto adicional) aprovados em uma Conferncia
Interamericana em So Jos, na Costa Rica, e pela Organizao dos
Estados Americanos (OEA), e ratificados pelo Brasil, criaram um
Sistema Regional Interamericano de Proteo aos Direitos Humanos
(Gorender, 2003).
Em nvel global, temos a criao de diversos rgos com poder
jurisdicional e tribunais internacionais de direitos humanos. Tanto a
ONU, quanto a Unesco e a OIT so rgos promotores dos direitos
e garantias fundamentais. Alm disso, h sistemas regionais de proteo aos direitos humanos, sendo os mais desenvolvidos o sistema
europeu e americano. Ainda merece ateno o direito internacional
humanitrio, estabelecido a partir das Convenes de Genebra
(1949), que buscam dar proteo s pessoas submetidas a conflitos armados. Houve um avano enorme nos ltimos anos, principalmente
a partir da Conferncia Mundial de Direitos Humanos realizada em
Viena, em 1993. Bem como a criao de um Alto Comissariado para
Direitos Humanos, que tem por funo articular as aes das Naes

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

67

Unidas nesta esfera e do Tribunal Internacional Criminal, a partir


das experincias dos Tribunais de Ruanda e da Ex-Iugoslvia. Desta
forma, o sistema global, em 1998 adotou parmetros normativos e
agncias fiscalizadoras (comits e comisses), fortalecendo o sistema
das Naes Unidas. O Tribunal Penal Internacional foi criado para
o julgamento do crime de genocdio, crimes contra a humanidade e
crimes de guerra.
Um destaque especial deve ser feito Corte Interamericana de
Direitos Humanos estabelecida em 1969 atravs da Conveno Americana de Direitos Humanos. A Corte Interamericana de Direitos
Humanos um autntico tribunal cujas decises podem fazer cessar
uma situao de leso aos direitos protegidos pela Conveno, como
a tortura, priso ilegal e outros.

A trajetria histrica dos Direitos Humanos


Os direitos humanos avivaram-se para o mundo em seu formato
atual efetivamente aps o fim da Segunda Guerra Mundial (1945)
e, consequentemente, com a derrocada dos regimes totalitrios que
estiveram presentes na Europa na primeira metade do sculo XX.
Atormentados com o possvel retorno dos horrores presenciados
neste perodo, a comunidade mundial criou mecanismos de proteo
contra esta hiptese. O mais emblemtico deles corresponde criao
da Organizao das Naes Unidas (ONU).
Com os objetivos de manter a paz e a segurana internacionais,
desenvolver relaes amistosas entre naes e conseguir cooperao
internacional para resolver problemas socioeconmicos, culturais
e humanitrios, a ONU projeta-se como um organismo de alta
relevncia para as relaes internacionais. Dando continuidade ao
projeto, em 1948 foi assinada a Declarao Universal dos Direitos
Humanos, documento-base que serve de referncia para as aes
ligadas temtica. Neste processo, ressalta-se tambm a importncia
da Conferncia de Viena (1993), que deferiu legitimidade aos insti-

68

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

tutos internacionais nos assuntos humanitrios, prevendo inclusive


possveis sanes soberania nacional com o intuito de promover os
direitos humanos (Koerner, 2003).
A Conferncia de Viena, dentre muitos aspectos importantes
que envolveram seus debates, legitimou o papel das Organizaes
No Governamentais, mencionando as importantes contribuies
na educao e conscientizao dos direitos humanos (Alves, 2008).
Segundo Dornelles (2006), o conjunto dos Direitos Humanos
classificado em trs geraes. A primeira dimenso a das liberdades
individuais, ou seja, os chamados direitos civis. So as liberdades
conquistadas no sculo XVIII, com o advento do liberalismo. Tratase das liberdades de locomoo, propriedade, segurana, acesso
justia, associao, opinio e expresso, crena religiosa, integridade
fsica. A segunda dimenso so os direitos coletivos, ou seja, os direitos de natureza social que esto ligados principalmente ao mundo
do trabalho como o direito ao salrio, jornada fixa, seguridade social,
frias, previdncia etc.; alm dos direitos educao, lazer, sade,
habitao e segurana. Atualmente, so reconhecidos como direitos
ao cidado.
Enfim, a terceira gerao trata dos direitos dos povos ou direitos
da solidariedade como a defesa ecolgica, a paz, o autodesenvolvimento, a autodeterminao dos povos, a partilha do patrimnio cientfico, cultural e tecnolgico. O autor observa que no se pode tratar
hierarquicamente os direitos humanos, pois no existe contradio
entre cada gerao do desenvolvimento do contedo dos direitos
fundamentais. Todos os direitos so legtimos e justos.

Direitos humanos x direitos de cidadania


Os direitos humanos so aqueles direitos fundamentais, ditos
naturais, pois parte da premissa do direito vida, que decorre do reconhecimento da dignidade de todo ser humano. Ainda, independem
de uma legislao especfica para serem invocados e so universais,
acima das fronteiras geopolticas.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

69

J os direitos de cidadania, tambm filiados a mesma experincia


histrica, so estabelecidos pela ordem jurdica de um determinado
Estado e, juntamente com os deveres, restringem-se a seus membros
(Soares, 2004).
Os direitos humanos acentuam a dinmica dos direitos de cidadania devido a seu carter transnacional. Alm disso, os direitos
humanos tm o potencial de serem ampliados socialmente na medida
em que por sua linguagem que se expressam as insatisfaes e as
demandas pelo reconhecimento das identidades e dos interesses dos
agentes sociais (Koerner, 2003).

Os Direitos Humanos no Brasil


No Brasil, a Constituio de 1988 alm de reproduzir a lgica da
Declarao Universal de Direitos Humanos e dos demais instrumentos internacionais de proteo da pessoa humana, vai ampliar e
atualizar seus ideais.
Isso porque os governos civis incluram legalmente o Pas no sistema internacional de proteo aos direitos humanos, bem como colocaram em prtica iniciativas, por vezes intermitentes e interrompidas,
de uma nova abordagem oficial em relao aos direitos e s garantias
constitucionais e s violaes dos direitos humanos (OSP, 2007).
A Constituio de 1988 caracterizou a segurana como um problema de polticas pblicas. Consequentemente, houve a incorporao de muitos dos direitos individuais que foram violados sistematicamente no perodo da ditadura militar. Os direitos vida,
liberdade e integridade pessoal foram reconhecidos, e a tortura e a
discriminao racial passam a ser consideradas crimes.
O governo de Fernando Henrique Cardoso criou o Programa
Nacional de Direitos Humanos (PNDH), em 1996, vinculado
Secretaria de Estado dos Direitos Humanos do Ministrio da Justia
(SEDH/MJ). Sua formulao incidiu fortemente sobre os direitos
civis e polticos, minimizando os direitos sociais, econmicos e culturais, que s foram incorporados ao PNDH em 2002 (Almeida, 2004).

70

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

O estado de So Paulo tambm estabeleceu um Programa Estadual de Direitos Humanos (1997/1998) que define princpios,
estabelece prioridades e apresenta propostas de aes governamentais para proteo e promoo dos direitos humanos em So Paulo.
Para divulgao das propostas de aes do governo paulista criou-se
uma cartilha intitulada Cidadania Verso e Reverso onde podem
ser encontradas as legislaes fundamentais no tocante aos direitos
humanos.
Dentre as experincias implementadas no Pas, destacam-se os
projetos financiados pelo Poder Pblico e geridos por organizaes
da sociedade civil, implementados principalmente nas reas com
maiores ndices de violncia e excluso social.

Graves violaes de direitos humanos


no sculo XIX
O conturbado cenrio que envolve as violaes de direitos humanos apresenta fatos que explicitam a condio de fragilidade
que uma parcela significativa de seres humanos est submetida. A
pobreza talvez seja o fator que possui maior abrangncia em termos
geogrficos e humanos no mundo e, a partir dela, outras complicaes para a instaurao do Estado de Direito aparecem. De acordo
com o Relatrio Mundial de Violncia contra Crianas, 5,7 milhes
de crianas esto submetidas ao trabalho por dvida, 1,8 milho se
prostituem e 1,2 so vtimas de trfico humano. Alm disso, o sistema
jurdico capaz de conceder proteo contra castigos fsicos a apenas
2,4% de crianas no mundo (Cf. Pinheiro, 2008).
Alm dos acontecimentos imediatamente iniciados pela defasagem dos direitos econmicos e sociais, tambm podemos constatar,
com uma incidncia assustadora, sucessivas violaes de direitos
civis. A verso do Relatrio Mundial da Human Rights Watch
(HRWWR) publicada em 2008 indica uma srie de violaes de
direitos humanos deferidas em todo o mundo. Problemas com o
aparelho eleitoral, que vo desde fraudes no processo a sua inter-

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

71

rupo legislativa, bloqueando manifestaes da oposio, foram


encontrados na Nigria, Cazaquisto, Azerbaijo, Malsia e Cuba.
Neste sentido, diversos pases do Leste Europeu presenciaram o
assassinato de lderes polticos por seus adversrios.
Os dispositivos autoritrios tambm se alastraram para impedir a
ampliao do debate pblico acerca das questes polticas mais polmicas. Segundo o HRWWR, na Rssia e Venezuela presenciou-se a
imposio de censura na mdia, alm de que na Malsia e Zimbbue
houve proibies de comcios dos opositores polticos do governo.
Em alguns pases, novamente a exemplo da Rssia, leis severas
passaram a regulamentar a atuao de Organizaes No Governamentais, exigindo relatrios anuais e compromissos com o governo.
Por meio destas constataes, podemos direcionar o argumento em
dois sentidos, que reflete uma perspectiva mais ampla da democracia
pelos paradoxos salientados por verses um pouco mais limitadas.
O sentido da democracia , muitas vezes, construdo pela perspectiva da poltica; desta forma, as garantias democrticas estariam
restritas a seu carter estrutural, ou seja, processos eleitorais transparente, eleies diretas, presena de assembleia legislativa etc. Em
contrapartida, mediante as transformaes histricas ocorridas no
sculo XX, surgiu uma perspectiva em que as democracias plenamente consolidadas deveriam apresentar, alm desses mencionados, condies como justia social, igualdade econmica e liberdades civis.
Se analisados conjuntamente, os dois relatrios acima mencionados podem colaborar para se pensar nos grandes desafios da efetivao democrtica e, consequentemente, dos direitos humanos
enquanto proposta de poltica social. As questes referentes pobreza desencadeiam processos em meio s relaes sociais que criam
ambientes propcios para a violncia contra indivduos e sociedade. E
este fato pode ser transferido para outras instncias institucionais, a
exemplo do sistema eleitoral, comprometendo plenamente qualquer
ideia de democracia que exista. A importncia de assumir o problema
desta forma diz respeito possibilidade de reiterar a necessidade de
pensar a democracia no como um regime acabado, mas sim apto a
receber as reivindicaes por justia, paz e segurana.

72

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Polticas pblicas de segurana


e Direitos Humanos no Brasil
A afirmao dos direitos humanos envolve a resoluo de problemas como a criminalidade, a violncia urbana, a impunidade e a
discriminao. No Brasil, at mesmo a democracia formal no foi
capaz de acabar com a prtica de violao aos direitos. Isso porque
so dcadas de descaso poltico em relao aplicao dos direitos
humanos no mbito do emprego, moradia, sade e educao para
os pobres que fizeram o quadro de criminalidade se agravar ainda
mais (Soares, 2004).
De um lado, segundo o autor, as instituies de segurana pblica e a justia criminal se mostram incapazes de incorporar, em
suas prticas cotidianas, o respeito a padres mnimos de direitos
humanos. Por outro lado, tornou-se costumeiro associar direitos
humanos aos direitos dos bandidos, demonstrando a ideia deturpada
e ambgua de direitos humanos que os noticirios divulgam para a
sociedade brasileira.
A divulgao da ideia de que proteo dos direitos individuais e
coletivos e o pleno exerccio da cidadania so uma forma de associao ao crime, de privilgio aos bandidos e de boa vida aos presos
denotam uma realidade que no vivida pela maioria marginalizada
da sociedade brasileira (Dornelles, 2006).
Nesse sentido, os meios de comunicao ao estigmatizar os direitos humanos contribuem para espetacularizar a realidade, simplificam-na e retirando o sentido histrico da violncia e criminalidade
no Brasil. Isto significa que nosso legado de banalizao da vida,
naturalizao da morte e da cultura da impunidade advm de uma
cultura particular que, inclusive conformam os processos de institucionalizao da violncia. Pois foram trs sculos de colonialismo
e um passado escravocrata recente, marcado por relaes fortemente
hierarquizadas, autoritrias e arbitrrias, enraizada em uma concepo patrimonialista (Almeida, 2004).
O aprofundamento do respeito aos direitos fundamentais no
Brasil, dependem simultaneamente, da eficincia da prtica policial

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

73

e da incorporao do primado da universalidade da lei aliado maior


eficcia da poltica social como forma de preveno primria do crime. Tecnicamente, o gradiente de uso da fora, alm de ser o mtodo
apropriado s aes policiais, corresponde tambm aplicao prtica
dos direitos humanos, os quais incluem a legtima defesa. Nesse sentido, a experincia internacional demonstrou que a polcia s pode
ser eficiente se contar com a confiana da populao, uma vez que
necessita de dados, denncias, registros de ocorrncia e orientaes
sobre a microdinmicas dos crimes (Soares, 2001).
O autor argumenta ainda que a melhoria da segurana pblica no
Brasil depende de mudanas organizativas no sentido de planejar e
avaliar as polticas pblicas de segurana. Inclusive porque muitas
variveis podem desempenhar um papel significativo nas alteraes
das taxas de criminalidade, dependendo dos tipos de crime.
O Pas conta com cerca de 500 mil pessoas empregadas nos servios pblicos de segurana. So profissionais armados, equipados
e dotados de certa autonomia para interpretar as leis e aplic-las.
Embora a organizao e operao da polcia no influenciem na
prtica dos criminosos, certamente produziria consequncias para
o resultado agregado da produo criminal (Soares, 2001).
Nesse sentido, as polticas de segurana podem ser relevantes
mesmo que s consigam produzir resultados no mbito do desempenho policial. A principal medida, segundo o autor, deve ser o controle
das aes ostensivamente criminosas dos policiais corruptos, como
os sequestros.
Algumas especificidades devem ser consideradas para fins de
uma melhor compreenso deste episdio no Brasil que repercute at
os dias atuais. O fim do regime militar (1964-85) foi acompanhado
de um significativo aumento nas taxas de criminalidade, fato que
repercutiu nos levantes sociais reivindicando maior rigor nas polticas
de segurana pblica (Caldeira, 2000). Neste mesmo perodo, houve
um decrscimo das taxas de crescimento econmico do Pas vistas
no perodo ditatorial, provocando aumento dos desempregados e,
consequentemente, da pobreza. Estes fatos comprometem at mesmo
a consolidao democrtica, pois liberou os agentes de segurana

74

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

pblica a realizar graves violaes de direitos humanos em nome da


ordem social, sendo que os mais desfavorecidos tornaram-se o alvo
por excelncia desta poltica securitria.
O processo de democratizao brasileira, que envolveria a erradicao das desigualdades sociais, observou como agravante no
aumento da violncia letal gratuita e, consequentemente, nas graves
violaes de direitos humanos (Cardia et al., 2003). Ao Estado brasileiro apenas tardiamente foram incorporados projetos de gesto
pblica que enfatizassem a promoo de garantias para a pessoa
humana. Em 1996, durante o primeiro mandato presidencial de
Fernando Henrique Cardoso (1994-1997), ocorreram debates acerca da temtica; neste, foi criado o Programa Nacional de Direitos
Humanos (PNDH I) que enfatizou em suas diretrizes a luta por
direitos civis e polticos. Diante da iminncia de realizar-se a redemocratizao e de reparar os danos causados pelo governo ditatorial,
a prioridade deste projeto correspondeu s violaes legadas por
este (Pinheiro & Mesquita Neto, 1997). Ao PNDH atribuiu-se a
responsabilidade de articular instituies e representantes tanto
do poder pblico quanto da sociedade civil para fins de monitoramento, avaliao, discusso e promoo das prticas de direitos
humanos.
Prosseguindo com o projeto de dar mais importncia aos direitos
humanos, mas agora j no mandato final do governo Fernando Henrique Cardoso, (1998-2001), em 2000 foi criado o segundo Programa
Nacional de Direitos Humanos (PNDH II) que, em respostas s crticas efetuadas ao projeto anterior, priorizou a abordagem aos direitos
sociais, econmicos e culturais. Incentivos como os de produo de
relatrios, de participao dos estados para adotar polticas voltadas
rea e de criao de organizaes participativas para os devidos
fins que estiveram presentes no PNDH I, so retomados neste novo
projeto. Neste contexto de avanos no mbito governamental, em
2003 foi criada a Secretaria Especial de Direitos Humanos, que tem
por objetivo assessorar a presidncia da repblica na promoo dos
direitos humanos.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

75

Concluso
O intenso debate em que os direitos humanos est envolto implica
inmeras perspectivas acerca de sua validade, formas de implementao e os reais objetivos. Mesmo diante desta dificuldade de compreenso, as possibilidades de defend-lo so pautadas pelo respeito
dignidade da pessoa humana. Este preceito constri o debate acerca
de sua utilizao em torno da proposta de construir condies sociais
e individuais suficientemente capazes de expandir a cidadania para
todos os seres humanos.
Neste sentido, Hannah Arendt (1989) pensa a cidadania como
o direito a ter direitos, uma vez que a igualdade em dignidade e
direito dos seres humanos no um dado, mas sim construdo atravs
da convivncia coletiva que reivindica acesso ao espao pblico comum (Lafer, 1988). Tais pressupostos tericos estimularam diversos
trabalhos de pesquisa que discutem a validade dos direitos humanos
enquanto elemento de auxlio para a construo da cidadania. No
Brasil, obras importantes possibilitaram reflexes conjuntas desta
temtica com o regime militar. Podemos destacar a relevncia de A
violncia brasileira, Democracia, Violncia e Injustia, A Democracia
no Brasil: dilemas e perspectivas, que seus contedos apontam tanto
para o momento poltico da transio democrtica quanto para o
incio de uma larga produo cientfica brasileira sobre segurana
pblica e violncia.
A inteno deste breve ensaio foi indicar a ampla discusso que
perpassa o papel dos direitos humanos, em seus aspectos tericos,
histricos, empricos e polticos. Desta forma, importante constatar
que, diante das dificuldades de compreenso e efetivao, os direitos
humanos so umas das questes mais problemticas da atualidade.
Porm tambm preciso constatar os avanos, ainda que tmidos,
em sua promoo e proteo, como os exemplos dos PNDH I e II
no Brasil e a produo de relatrios especficos que tornam pblicos
os desafios existentes na democracia.
Embora tenham ocorrido tantas conquistas em todas as reas da
atividade humana, a questo dos direitos humanos extremamente

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

complexa visto que h pases no Ocidente que ainda aceitam a pena


de morte (como os Estados Unidos) e no toleram a tortura, o castigo
cruel ou degradante. Alm disso, nem mesmo o pior dos criminosos
pode perder o direito de reconhecimento de sua dignidade de ser
humano. No basta que os direitos humanos estejam inscritos nas
leis brasileiras. necessrio que se garanta verdadeiramente as condies para o exerccio desses direitos enunciados (Dornelles, 2006).
Alm disso, como a questo dos direitos humanos faz parte de nosso
cotidiano, no devemos trat-la de forma parcelada, estanque. A todo
instante, a sociedade civil deve estar em alerta contra as distintas
formas de violaes dos direitos humanos.

5
A VIOLNCIA POLICIAL COMO TESTE S
POLTICAS DE SEGURANA PBLICA
Lus Antnio Francisco de Souza1
Dbora Cristiane de Almeida Borges2

Introduo
A discusso sobre a consolidao da democracia no Brasil atinge
um ponto crtico quando o assunto volta-se para a polcia e policiamento. A Constituio Federal do Brasil colocou a segurana pblica
como direito do cidado e dever do Estado. Tambm colocou nfase
especial nas instituies policiais para a manuteno da ordem e da
segurana pblicas. Mas as deficincias das polcias saltam evidentemente aos olhos de qualquer cidado e, para tornar o problema mais
srio, a ineficincia acompanhada de perto da violncia policial e
do uso de mtodos considerados ilegais na investigao criminal.
No Brasil, apenas recentemente comearam a surgir pesquisas
acadmicas enfocando problemas do funcionamento das instituies
jurdico-policiais. At metade da dcada de 1970, pouqussimos pesquisadores da rea de sociologia se aventuravam a desbravar o campo
das prticas policiais. H vrias razes para que isso ocorresse. Uma
delas, sem dvida, era que o interesse dos socilogos estava voltado
1 Professor-assistente doutor em Sociologia na Unesp, campus de Marlia. Coordenador cientfico do Observatrio de Segurana Pblica.
2 Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, Unesp, Marlia
e pesquisadora do OSP.

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

mais diretamente para as estruturas institucionais que tinham aberto


papel de represso dentro da ditadura militar, iniciada com o golpe de
1964 e encerrada em 1985, com a eleio indireta de Tancredo Neves
presidncia da Repblica. Portanto, os pesquisadores estavam mais
interessados em desvendar o papel que setores do Exrcito brasileiro
desempenhavam na manuteno da ditadura e o papel que rgos
como o Departamento de Ordem Poltica e Social, DOPS, tinham
na represso, ameaas e tortura de supostos dissidentes polticos. Por
outro lado, as polcias militares, sobretudo as Rondas Ostensivas
Tobias de Aguiar, ROTA, criadas com amplo mandato para combater as guerrilhas urbanas, enquanto instituies repressivas, no
estavam abertas para pesquisadores. Enfim, antes dos anos 80, no
havia clima institucional nem intelectual que motivasse o surgimento
de pesquisas sociolgicas sobre a ao das polcias.
Com o processo de redemocratizao em curso sobretudo aps
a promulgao da Constituio Federal, em 1988 um novo quadro
institucional passou a ser construdo. Contudo, as polcias pareciam
pouco afeitas a incorporarem as mudanas exigidas pela nova ordem
constitucional que procurava colocar os discursos dos direitos como
base de sustentao do edifcio democrtico. A aparente inconsistncia entre os preceitos e garantias constitucionais e a prtica pouco
transparente das polcias, provocou um considervel aumento de
interesse no estudo das instituies policiais. Na imprensa brasileira,
eram comuns os relatos a respeito da violncia policial e do envolvimento de policiais com o crime organizado e com a corrupo.
Duas explicaes apareciam frequentemente para dar conta das
denncias veiculadas pela imprensa. Os representantes do governo
e da polcia afirmavam que a violncia policial decorria do aumento
da violncia do crime da formao inadequada dos policiais. Em
geral, os atos ilcitos cometidos pela polcia eram reputados a apenas
uma nfima parcela dos policiais. Os pesquisadores afirmavam que
a violncia e a corrupo decorriam do legado do regime militar, do
entulho autoritrio.
certo, de qualquer forma, que a queda da ditadura militar e a
volta da democracia coincidiam com um perodo extremamente tenso

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

79

da histria brasileira. J em finais da dcada de 1970, vivamos um


perodo de profunda recesso econmica, cujos principais reflexos
eram o desemprego, a misria urbana e rural, o processo inflacionrio,
o aumento da dvida externa e constantes arrochos provocados nos
salrios dos trabalhadores. Cada vez mais, o processo de represso
poltica, de censura imprensa e de suspenso de direitos polticos
deu espao para a redemocratizao.
Mas os problemas sociais criados ao longo de anos de desigualdade econmica e de corrupo poltica, caractersticos da ditadura,
foram se agravando. O recm-implantado regime democrtico tinha,
portanto, em sua agenda, resolver os problemas legados pelo regime
militar. Mas a democracia no havia aparelhado as polcias para
cumprir seu papel dentro de um quadro de crise econmica e de
garantias constitucionais ampliadas. As polcias, que deveriam ser
a porta de entrada do sistema de justia criminal, acabaram sendo
um dos fatores que contribuam para o aumento das tenses sociais.

A violncia policial no Brasil


A violncia no Brasil possui graus acentuados de institucionalizao, seja porque decorre frequentemente dos agentes pblicos, seja
porque est incrustada nas vrias esferas do poder pblico, seja por
se apoiar na complacncia e na omisso do Estado.
A violao aos direitos humanos, no Brasil, demonstrada principalmente pela violncia oficial que se apresenta nas formas de tortura,
deteno arbitrria, bem como no ato de impunidade do comportamento policial arbitrrio. Os assassinatos extrajudiciais so chocantemente comuns, inclusive o assassinato de meninos de rua por policiais fora de servio e a represso aos trabalhadores rurais em luta por
terra e por direitos trabalhistas no Nordeste (Pinheiro, 1997, p.44).
Para o autor, os mais afetados pela violncia arbitrria so os
desempregados e os marginalizados que tanto aparecem como vtimas da violncia policial como de crimes comuns contra a vida e a
propriedade.

80

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Almeida (2004), por sua vez, vai considerar que a relao entre
pobreza e criminalidade equivocada, porque a violncia encontra,
anteriormente, um quadro de extremas desigualdades produzidas
e processadas no conjunto contraditrio das relaes sociais fundamentais. Ou seja, o Brasil apresenta desigualdades estruturais que
imbricam as condies de classe, de gnero e as raciais, de forma
que as classes subalternas alm de sofrerem a violncia diria das
desigualdades sociais so atingidas por prticas de extermnio e de
execuo sumria.
Dessa forma, para Almeida, no h consistncia dos elementos
analticos que estabelecem a conexo entre a criminalidade e a pobreza urbana. H um contexto geral violento se isola e se focaliza a
realidade das reas pobres (favelas e periferias), o que d crdito a
hiptese dessa associao.
Alm disso, conforme a autora, uma das dinmicas fundamentais a oposio trabalhador x bandido, que vinculada concepo
presente no senso comum sobre as ameaadoras classes perigosas,
constroem e atualizam a viso de uma aliana exclusiva entre os
habitantes das periferias e o narcotrfico. Por outro lado, a justia
criminal no Brasil tem carter altamente classista basta analisar os
censos penitencirios para verificar que os segmentos das classes
subalternas constituem quase a totalidade da populao carcerria.
Tal associao ideolgica posiciona as classes subalternas em
torno de comportamentos de discriminao e represso, enquanto a
criminalidade que vitima as classes mdia e mais abastadas a que
ganha maior visibilidade nos meios de comunicao, que gera protestos e mobiliza os formuladores e gestores de polticas de segurana
pblica, favorecendo a naturalizao da vinculao reducionista e
simplista entre pobreza e criminalidade (Almeida, 2004).
As foras policiais militarizadas do Brasil, que surgiram sobre os
governos militares, esto entre as mais assassinas do mundo. Sendo
que os crimes praticados por policiais militares podem decorrer de
ao isolada ou mesmo de grupos de extermnio.
Nos ltimos vinte anos, o debate sobre as mortes ocorridas em
aes da Polcia Militar foi pautado pela tese da persistncia do

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

81

autoritarismo, pela impunidade proporcionada pela Justia Militar,


pela suposta legitimao das aes violentas da polcia por parte do
pblico e pela necessidade de julgamento dos policiais considerados
violentos. Nos anos 90, houve considervel esforo para que o julgamento dos policiais da justia militar para a justia comum.
Em 1995, de fato, os homicdios cometidos por policiais militares
passaram jurisdio da justia comum. O indiciamento e a investigao desses crimes passaram a ser divididos entre a corregedoria
da polcia militar e o delegado de polcia. Os homicdios praticados
por policiais militares em servio ou em que h utilizao de arma
da PM so apurados tanto pela Polcia Civil quanto pela Militar. Os
inquritos da Polcia Civil so distribudos s Varas Criminais, mas
os inquritos da Polcia Militar, por versarem especificamente sobre
o homicdio, so distribudos Justia Militar que os remete s Varas
do Jri caso haja indcios de crime doloso contra a vida (Mesquita
Neto, 1999).
No obstante, a Corregedoria Militar classifica esses crimes como
resistncia seguida de morte e no como homicdios. Essa tipificao no encontra correlao no Cdigo Penal Brasileiro. Olhando
mais de perto, a resistncia seguida de morte, segundo a lgica
processual, implica trs delitos: o fato gerador da ao policial; a
resistncia priso e o homicdio cometido pelo policial. Durante
a instruo do inqurito, as provas no so coletadas de forma
independente e a conduta do policial no acaba sendo investigada.
Na verdade, a investigao e as peas probatrias apontam sistematicamente para a culpabilidade do criminoso morto. O Ministrio
Pblico, que no Brasil tem o papel de zelar pelo interesse pblico e
pela regularidade processual, em geral, tem se posicionado: a) pelo
arquivamento dos autos em funo da morte do agente, b) denncia
dos criminosos que sobrevivem ao policial; c) requerimento
de remessa da cpia dos autos Vara do Jri, para apreciao do
homicdio. Segundo a lei brasileira, os homicdios dolosos devem
ser distribudos s varas do Jri. Contudo, as resistncias seguidas
de morte so distribudas s varas criminais comuns, ferindo o preceito legal. Dados da Ouvidoria de Polcia do estado de So Paulo

82

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

mostram que, em mdia, apenas metade dos homicdios envolvendo


policiais chega s Varas do Jri. Desses trs quartos so arquivados,
alegando-se a tese da legtima defesa ou do estrito cumprimento
de dever legal.
A violncia letal da polcia de So Paulo est abaixo do nmero
recorde de 1.421, no ano de 1992. Mesmo assim, os ndices sofreram
forte crescimento no ano de 2000, quando foram mortos 837 indivduos em aes policiais. Em 2007, foram contabilizadas 444 mortes.
No obstante, a anlise da violncia policial no deve se deter a esses
nmeros. Por exemplo, a violncia policial est ligada ao aumento
das mortes violentas nas periferias e nas regies metropolitanas das
principais capitais do Brasil, j que policiais tm participao em
grupos de extermnio, de execuo sumria ou de milcias. As chacinas em So Paulo vm crescendo. Foram registradas 34 chacinas,
contabilizando um total de 134 mortes, em 1994. Entre maio de
2006 (quando ocorreu o pico de mortes no rastro da reao contra
os ataques do PCC) at dezembro de 2007, a Ouvidoria de Polcia
registrou 166 aes classificadas como execuo sumria ou chacina,
que vitimaram 355 pessoas em todo o estado. O problema da persistncia da violncia na sociedade brasileira contempornea provoca
perplexidade, na medida em que o Pas viveu nos ltimos anos uma
relativa estabilidade econmica que no foi seguida necessariamente
pela paz social.3 Alm disso, notrio o uso constante e excessivo
da fora fsica nas operaes de despejo de sem-teto e de sem-terra,
bem como no policiamento de choque em manifestaes e greves
(Mendona, 2008).
Enquanto a violncia policial continua sendo um problema de
difcil soluo no Brasil contemporneo, as elites da segurana pblica
continuam afirmando a necessidade de ampliar o sistema policial para
3 O Brasil ocupa o 70 lugar no ranking mundial do IDH, apresentando um ndice
de 0,800, que considerado alto pelo PNUD. O pas apresenta melhoria constante em seus indicadores sociais desde o ano de 1975. As regies metropolitanas
mais violentas do Brasil no podem ser consideradas as mais pobres. Recife,
Vitria; Rio de Janeiro e So Paulo apresentam indicadores sociais considerados
satisfatrios se comparados a outras regies do Pas.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

83

uma represso qualificada da criminalidade. Mas exatamente em


relao ao crime que as polcias tm sua eficcia e seu sucesso mais
questionados. Os ndices de soluo de crimes so muito baixos. Os
recursos cada vez maiores dirigidos para a implementao de tticas
para a preveno eficaz do crime tambm oferecem resultados insatisfatrios. Os estudiosos sobre o assunto no chegaram a nenhum
consenso quanto capacidade das polcias em controlar e, muito menos, em diminuir a ocorrncia de crimes. Mais ainda, no h nenhuma
prova de que o investimento em tecnologia tenha sido o principal
responsvel pela diminuio da violncia policial ou da reduo das
taxas de criminalidade atualmente experimentada nas principais
cidades norte-americanas (Bayley, 1994; 1998; Brodeur, 1994).
A polcia do estado de So Paulo tem apresentado altas taxas de
prises. Mesmo assim, as taxas de criminalidade continuam altas,
exceo aos casos de homicdios. A polcia parece ineficaz na conteno dos chamados crimes contra o patrimnio. O resultado dessas
medidas de deteno que o sistema penitencirio do Estado passou
a sofrer com a superpopulao. O estado de So Paulo conta com
144 presdios e a construo de mais 60 unidades j est prevista em
oramento. O mesmo raciocnio est valendo para as unidades de
deteno de jovens em conflito com a lei. Alm do uso excessivo de
medidas de encarceramento, na instituio ainda vigora situao de
ilegalidade que marca as relaes (agresses, drogas e acertos) entre
os funcionrios e os adolescentes.
Das pesquisas realizadas at o presente momento, possvel indicar algumas concluses principais: 1) muito difcil coletar dados
sobre as ocorrncias policiais envolvendo morte, sobretudo os procedimentos de investigao; 2) H evidente, e estranha, desproporo
entre pessoas mortas e feridas, em decorrncia da ao policial;
3) baixo o ndice de percias realizadas nos locais dos incidentes;
4) baixo o ndice de recolhimento das armas de fogo utilizadas
nos eventos; 5) baixo o ndice de percias realizadas nessas armas;
6) Na maioria dos casos, no h testemunhas que no sejam policiais;
7) A maioria das mortes de no policiais ocorreu em hospitais; 8) No
houve uma adequada preservao do local do crime; 9) A maioria das

84

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

mortes de policiais ocorreu nas folgas; 10) evidente a desproporo


entre no policiais e policiais mortos.4

Violncia policial: entre a punio e o controle


O debate sobre as mortes ocorridas em aes da polcia militar
tem sido direcionado para a mudana do julgamento dos policiais da
justia militar para a justia comum (Mesquita Neto, 1999). Mas a
mudana no foi suficiente. Estudos realizados pela Ouvidoria das
polcias de So Paulo tm demonstrado que a prtica da corregedoria
militar em classificar esses crimes como resistncia seguida de morte, alm de j conter uma avaliao prvia que inocenta o policial,
tem provocado erros de distribuio dos processos no poder judicirio. Esse tipo resistncia seguida de morte no existe no Cdigo
Penal Brasileiro, e ele consiste, na verdade, em dois tipos penais,
homicdio e resistncia. Segundo a lgica processual, portanto, trs
delitos deveriam ser objeto de processo: o crime gerador da ao
policial; a resistncia priso e o homicdio cometido pelo policial.
Alm dos problemas relativos distribuio, no so produzidas,
durante a fase do inqurito, provas sobre a conduta do policial.
Mesmo quando so anexados laudos, o que nem sempre ocorre, eles
so peas probatrias extremamente frgeis.
A Ouvidoria observou que o Ministrio Pblico no tem posio
definida quanto ao problema. Em geral, os promotores posicionam-se
a) pelo arquivamento dos autos em funo da morte do agente e no
aprecia o fato morte em si; b) os criminosos que sobrevivem so de-

4 A partir da publicao da pesquisa, a principal medida adotada pela Secretaria


de Segurana Pblica foi a constituio de uma Comisso Especial para a Reduo de Letalidade em Aes Envolvendo Policiais. A Comisso, composta por
representantes da Secretaria, das Polcias, da Ouvidoria e da Sociedade Civil,
iniciou seus trabalhos neste ano de 2001, e tem como finalidade, em sntese, a
formulao de polticas de reduo da letalidade nas aes policiais. A questo
da accountability tambm entrou no cenrio das propostas de reforma policial
no Pas (Frum Nacional de Ouvidores de Polcia, 2000).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

85

nunciados, mas no h apreciao do homicdio; c) o arquivamento


dos autos em decorrncia da morte do agente, com requerimento de
remessa da cpia dos autos Vara do Jri, para apreciao do homicdio. Mas esse ltimo caso parece ser exceo regra. Enquanto
os homicdios dolosos devem ser distribudos s varas do Jri, as
resistncias seguidas de morte parecem estar sendo distribudas s
varas criminais comuns.
A Ouvidoria identificou que 85% dos casos de mortes em aes
policiais foram arquivados. A tese de legtima defesa ou estrito
cumprimento de dever legal aparece como regra quase absoluta. Do
total de processos abertos, 45% no chegaram a ser apreciados pelo
Ministrio Pblico e pelo Poder Judicirio. Dos inquritos instaurados pela Polcia Civil, apenas 50,8% chegam fase da instruo e
desse total, 44,4% so arquivados (www.ouvidoria-policia.sp.gov.br).
E a punio de policiais ainda passa pelo critrio hierrquico.
Por exemplo, em matria da Folha de S. Paulo, de 20/4/2007, com
o ttulo Corregedoria pune menos os coronis, aponta-se que das denncias recebidas pela Ouvidoria, entre 1998 e 2006, e encaminhadas
para a Corregedoria da Polcia Militar, menos de 1% dos coronis
foi punido. A situao no diversa na Polcia Civil. Conforme
dados divulgados na mesma matria, a despeito do nmero alto
de denncias dirigidas contra delegados de polcia, apenas 2,95%
delas so convertidas em punio efetiva. As punies, quando
ocorrem, so mais requentes entre os cargos menos prestigiosos da
instituio.
Em So Paulo, outras formas de controle foram tentadas. Foi o
caso do Proar (Programa de Acompanhamento de Policiais Militares Envolvidos em Ocorrncias de Alto Risco), que foi pensado
aps a morte dos 111 detentos da Casa de deteno do Carandiru e
implantado em 1995. O programa no poderia ser pensado apenas
como um apoio para policiais que se envolveram em circunstncias
traumticas. Tambm como uma forma de controle da violncia
policial e dos altos ndices de letalidade em aes policiais. At
1999, o programa havia atendido 2.884 policiais militares, sendo

86

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

que a maioria era de baixa patente. Nos anos de 1997 e 1998 foram
includos no programa caso de insubordinao e ocorrncias com
leso corporal, alm de ocorrncias com disparo de arma de fogo,
aumentando consideravelmente o nmero de PMs no programa.
A Ouvidoria de So Paulo tem reiterado sugestes para a reduo
da letalidade em aes policiais: 1) Observncia do disposto na Resoluo SSP-21, de 11/4/90, da OS n PM3-005/2/99 e da OS n
PM3-025/02/01, que probem a utilizao de armas de fogo contra
veculos em movimento e determinam a realizao de cercos e de
negociaes para a rendio de suspeitos; 2) Observncia ao art. 6
do Cdigo de Processo Penal e Resoluo SSP-382, de 01/9/99,
que regulamentam a preservao dos locais de crime com imposio
de rigorosas punies quando de seu descumprimento; 3) Reduo
da discricionariedade do policial nas aes que envolvam conflito
armado, mediante a padronizao de procedimentos especficos;
4) Disponibilizao de novos tipos de arma e equipamento que
possibilitem o uso da fora apropriada para diferentes situaes;
5) Implementao de mtodos de treinamento e instruo de tiro
que habilitem os policiais a atuar armados em defesa da sociedade
com reduo na quantidade de resultados letais; 6) Implementao de rigorosos mecanismos de controle das armas adquiridas,
portadas e utilizadas por policiais, entre outros (Ouvidoria de Polcia, 2000).

Polticas sobre o uso da fora no Brasil


Para mudar esse quadro, preciso que as polcias brasileiras adotem polticas sobre o uso da fora e, particularmente, sobre o uso da
fora letal. Recentemente, foi o que ocorreu no estado do Rio Grande
do Sul. Alm de estabelecerem regras precisas quanto necessidade
do uso e quanto ao uso seguro da arma de fogo (a segurana de terceiros, do prprio policial e do criminoso deve ser garantida), o governo
do estado tambm definiu que o policial deve fazer saber ao criminoso

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

87

que est armado. Essas regras foram elaboradas em consonncia com


os princpios sobre o uso da fora da ONU.5
Tanto em SP quanto no RJ, aos policiais permitido o uso de
pelo menos uma arma pessoal em servio; nem sempre essa arma
registrada e nem sempre ela apresentada para percias quando a
situao exige. No h controle sobre munies e os prprios policiais
compram a munio de que precisam. Portanto, no h como verificar
o nmero real de disparos por parte do policial em uma situao real
de confronto armado. Tanto em SP quanto no RJ, os policiais esto
morrendo mais em folga do que em servio. A preocupao com a
letalidade decorrente das aes regulares de policiamento muito
recente, no Brasil. Ela data de, pelo menos, dez anos. Mas, somente
agora, as mortes de civis e policiais passaram a ser entendidas como
sendo um problema de gerenciamento e de qualidade do servio
prestado pela polcia e, assim, tendo de ser compreendidas, diagnosticadas e minimizadas, atravs de polticas pblicas especficas.6
Essas polticas devem procurar aprimorar o uso da fora e reduzir
o nvel do uso excessivo da fora para estabelecer princpios para uma
Poltica de Reduo da Letalidade que envolve, segundo a experincia
internacional, estabelecer princpios gerais para uma Poltica de Uso
da Fora em aes da polcia. A primeira iniciativa para a elaborao
dessa poltica seria a elaborao de conceitos capazes de articular a
coleta de dados sobre uso da fora, o monitoramento permanente do
uso da fora e os princpios que orientam as aes da polcia.
5

No estado de So Paulo, houve uma iniciativa nesta direo. Em 2002, a Secretaria de Segurana Pblica criou uma comisso especfica para a anlise da
letalidade nas aes policiais e para a elaborao de polticas especficas para a
reduo desta letalidade, que inclua entre outras aes, a definio de critrios
sobre o uso da fora. Nos ltimos anos, entretanto, essa comisso foi desmantelada e o acesso aos dados sobre letalidade foi dificultado.
6 Essa realidade vem sendo mudada nos EUA desde o famoso caso de Frank
Srpico (Chevigny, 1991); mas no possvel minimizar o impacto dos casos
de Rodney King, Amadou Diallo e Adner Louima (Skolnick & Fyfe, 1993).
No Brasil, convivemos com uma polcia altamente violenta desde o perodo da
ditadura militar, mas apenas no final da dcada de 1990 que comearam a ser
feitos estudos mais srios no sentido de dimensionar o problema e apontar para
mecanismos de controle (Cano, 1997; 1998; Mesquita Neto, 1999).

88

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

A literatura especializada tem afirmado que o uso da fora o


principal instrumento de ao da polcia. Alguns poucos estudos
se debruaram, no incio dos anos 70, nos Estados Unidos, sobre o
problema especfico do uso da fora letal, por policiais. No entanto,
esses estudos no faziam uma distino clara entre o uso da fora letal
e a brutalidade policial. A partir de 1980, principalmente, algumas
pesquisas foram realizadas sobre incidentes envolvendo disparo
de tiros e uso prprio ou imprprio da fora letal, a maioria delas
foi realizada nos Estados Unidos e apenas uma no Canad. Nos
demais pases, as pesquisas sobre letalidade no foram realizadas
independentemente de outras pesquisas sobre poder discricionrio
da polcia, sobre racismo ou sobre corrupo, como na Inglaterra,
Frana, frica do Sul e Austrlia.7
Todas as pesquisas constataram que a maioria dos departamentos
de polcia estava apenas comeando a fazer o registro das ocorrncias
sobre uso da fora excessiva e sobre o envolvimento repetido de policiais com incidentes de tiro, o que prejudicava qualquer iniciativa
de preveno. Aps quase duas dcadas de pesquisas, comeou a ser
consenso, entre especialistas e membros do staff policial a necessidade
de criao de um sistema de registro de disparo de armas pela polcia.
Em 1992, o Procurador Geral de Justia de New Jersey estatuiu que
Todos os policiais devem ser obrigados a relatar e todas as agncias
de polcia devem coletar informaes sobre incidentes envolvendo uso
da fora. Os pesquisadores, ento, passaram a apontar a necessidade
da coleta desses dados e sua disponibilidade, em nvel nacional, e a especificar quais dados deveriam ser coletados, tratados e monitorados.
Essas pesquisas e iniciativas, bem como as solicitaes de pesquisadores e de agncias policiais, resultaram no Crime Act de 1994.
A partir da, apontou-se no somente a necessidade da existncia
de informaes sobre fora letal, mas tambm dados sobre o uso da
fora em geral, para comparaes, monitoramento, conhecimento e
implementao de polticas de uso de fora no letal.
7 o caso da pesquisa pioneira, realizada por solicitao das autoridades americanas (Milton et al., 1977). preciso, no entanto, lembrar que h autores que
j pensam que a informao, e no a fora, o que caracteriza o poder de polcia
(Ericson & Haggerty, 1997).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

89

Os diferentes relatrios produzidos nos EUA revelam que a ausncia de uma slida poltica de uso da fora por parte das polcias
tem sido responsvel pelo uso excessivo da fora. Particularmente,
o relatrio da Comisso Independente sobre o Departamento de
Polcia de Los Angeles, de 1991, concluiu que os policiais que
usam excessivamente a fora tendem a usar a fora excessiva. Por
causa dessas avaliaes, os autores esto afirmando a necessidade de
implantar uma clara poltica de uso da fora. E de fato, ao longo dos
anos 90, na administrao Clinton, vrias iniciativas foram feitas no
sentido da implementao de polticas consistentes de controle do
uso da fora, de disseminao de tcnicas no letais e em conexo
com a implantao de sistemas de informao sobre o uso da fora.
Essa poltica, mesmo na era Bush foi se expandindo e hoje conhecida como a poltica do continuum da fora. Em outros termos, essa
poltica prev a disseminao de armas no letais (armas de impacto:
bastes e lanternas; armas qumicas: spray de pimenta; armas eltricas; armas lanadoras de diferentes projteis no letais; uso de ces
etc.) como meio necessrio para tornar o uso da arma de fogo raro e
controlado (Brown & Langan, 2001; Skolnick & Fyfe, 1993).
No Brasil, afora a ampla campanha nacional voltada para a aprovao do Estatuto do Desarmamento e para a reduo do nmero de
armas leves nas mos de no policiais, quase nada vem sendo feito
para a implantao de uma poltica nacional sobre o uso da fora nas
instituies policiais. bem verdade que, por meio do Ministrio da
Justia, houve um estmulo formao de equipes de gerenciamento
de crises nas polcias do Pas. Entretanto, o tema do uso da arma de
fogo continua sendo considerado tabu e as consequncias disso so
visveis pelo nvel alto de uso da arma de fogo nas situaes mais
diversas, com consequncias problemticas.

Concluso
As pesquisas recentes tm mostrado a falncia do sistema policial
tal qual existe no Brasil. As experincias internacionais tambm

90

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

apresentam problemas parecidos com que deparamos no Brasil.


De todas as experincias conhecidas, sabe-se, hoje, que so duas
as tendncias de mudana em termos de policiamento. A) Polcia
Comunitria; B) Controle Civil sobre o trabalho policial. Em grande
parte, no estado de So Paulo, j podemos contar com experincias
que caminham nessa direo.
A polcia comunitria um tipo de policiamento que implica
uma mudana radical a respeito do que conhecemos como polcia.
Em primeiro lugar, o referencial muda da proteo do Estado, para
a proteo ao cidado; em segundo, o policiamento visa auxiliar a
comunidade no sentido de resolver seus problemas com segurana,
trabalhando em conjunto com a populao e em carter preventivo;
em terceiro, diminuio radical do uso da fora fsica, sobretudo armas de fogo: a polcia deve procurar resolver os conflitos de
forma pacfica, sendo o uso da fora um ltimo e grave recurso. O
policial que usar arma deve fazer relatrio completo do ocorrido e,
independentemente disso, passa por um processo de investigao;
em quarto, os policiais passam a ser formados principalmente em
cursos superiores e exige-se deles vasto conhecimento, sobretudo
em reas ligadas psicologia e sociologia; a formao policial mais
rgida, bem como as exigncias profissionais, o que corresponde a um
salrio digno e todas as garantias profissionais que qualquer cidado
merece ter; em quinto, o mandato da polcia muda, deixando de ser
exclusivamente de combate ao crime, passando a ser de resoluo de
problemas junto comunidade.
O controle civil significa fazer que o trabalho policial, sobretudo
nas reas de investigao, ganhe transparncia. Na medida em que
um rgo independente passe a investigar as denncias de abusos
e corrupo dentro das polcias, mais policiais so punidos e mais
a populao passa a confiar na instituio. Em So Paulo, temos o
exemplo da Ouvidoria de Polcia, criada em 1996, que tem prestado
importante servio democracia, na medida em que impede que os
policiais executem suas atividades sem que haja controle e interesse
popular. uma experincia importante e que deve ser mantida e
aprimorada no futuro.

6
SITUAO CARCERRIA
NO ESTADO DE SO PAULO
Camila Caldeira Nunes Dias1
Giane Silvestre2

O debate sobre o sistema penitencirio e a


poltica de humanizao das prises (1975-1986)
Ao analisarmos o percurso das polticas penitencirias paulista,
tomando como perodo histrico os anos que marcam final da dcada de 1970 at os dias atuais, temos um percurso bastante marcado
pelas diferenas em diversas concepes, entre elas, tratamento do
preso, tipos de regimes e at mesmo os modelos arquitetnicos das
unidades prisionais.
No final da dcada de 1970, o ideal ressocializador, que j estava
em franco declnio na Europa e Estados Unidos (Garland, 2001;
Wacquant, 2001), paradoxalmente passa a ocupar um espao importante no debate poltico sobre a questo prisional no Brasil.
Conforme Teixeira (2006, p.51), em termos das polticas de Estado
essas questes adquiriram duas dimenses: na esfera legislativa,

1 Doutoranda no Programa de Ps-Graduao em Sociologia da USP, bolsista


Fapesp, autora do livro A igreja como refgio e a Bblia como esconderijo:
religio e violncia na priso e colaboradora do OSP.
2 Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Sociologia da UFSCAR, bolsista
da Capes e pesquisadora do OSP.

92

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

destaque para a CPI do sistema penitencirio nacional3 cujas propostas estavam centradas na reinsero social do preso, com grande
influncia na promulgao da Lei de Execuo Penal, de 1984;
no mbito do executivo a poltica de humanizao das prises
constituiu-se como experincia indita e nica de uma poltica
voltada essencialmente para a democratizao da gesto prisional e
de um intenso esforo para respeitar a dignidade e os direitos dos
presos, com a preocupao de coibir arbitrariedades perpetradas
pelos agentes estatais incluindo a polcia.4
Desta forma a concepo poltica que comea a tomar forma no
fim dos anos 1970 e incio da dcada de 1980 tem duas orientaes
ideolgicas: de um lado, a expectativa de que o trabalho seria a principal porta de sada do mundo do crime e, portanto, de reintegrao
social, sendo este o objetivo fundamental da priso e no a punio
do infrator; de outro lado, e em consonncia com esta assertiva, estava
a centralidade adquirida pelas questes dos direitos humanos dos
presos, da preservao de sua dignidade como essencial no processo de ressocializao que deveria ser empreendido pela instituio
penal. Nesse sentido, o modelo de poltica penitenciria ao longo
dos anos 80 passa a ser produto de uma concepo de sociedade
que est fortemente articulada moralizao e disciplinamento dos
presos. Segundo Paixo (1987, p.20-1) priso uma instituio
correcional, em que indivduos moralmente deficientes redescobriro, pela experimentao indexa de sofrimento, de privao e,
principalmente, de trabalho, um sentido no intudo de integridade
moral.
Entre as principais medidas desta poltica de humanizao do
Secretrio de Justia Jos Carlos Dias est a criao das Comisses
3 Nesta concepo, a recuperao do preso se daria, sobretudo, atravs do trabalho e, neste sentido, a criao da Fundao de Amparo ao Preso Trabalhador
(Funap), atravs da Lei Estadual n. 1.238 de 22 de dezembro de 1976 sua
expresso direta.
4 No Rio de Janeiro, uma experincia muito semelhante, na mesma poca, foi
levada a cabo no governo de Leonel Brizola. Para mais detalhes da experincia
carioca, ver Coelho ([1987] 2005).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

93

de Solidariedade, canais de representao e comunicao direta entre os presos e a sociedade e a constituio de comisses de agentes
penitencirios, pressupondo igualdade e equidade na representao
dos dois grupos nas reivindicaes e negociaes com o poder pblico, motivo de profundo descontentamento por parte destes ltimos
(Teixeira, 2006, p.80).
As reaes a esta poltica foram grandes, no obstante o clima de
abertura poltica. Conforme Salla (2007) e Teixeira (2006) apontam,
as divergncias e resistncias democratizao do espao prisional
se deram a partir do interior do sistema prisional, a partir do staff de
segurana das unidades, e do seu exterior, dos diversos segmentos
conservadores da sociedade. Estas reaes no se deram simplesmente de uma forma defensiva de no aceitao das mudanas.
Elas se expressaram em boicotes explcitos s novas propostas, inclusive com a participao direta ou indireta de funcionrios do
sistema em acontecimentos que redundaram em fugas ou rebelies5
(Salla, 2007, p.75). A primeira e nica tentativa de democratizao
do sistema penitencirio durou muito pouco e nem chegou a ser
efetivamente implantada, barrada pela ferrenha resistncia dos
segmentos conservadores intra e extramuros. Aps muitos desgastes, provocados, sobretudo, pelo explcito boicote destas foras, em
1986 o governador Montoro demite o expoente desta orientao
poltica democratizante, o secretrio Jos Carlos Dias, e reconduz
aos cargos alguns personagens importantes do governo anterior, de
Paulo Maluf, cuja orientao poltica estava em flagrante oposio
com esta que no conseguiu resistir, em face de uma absoluta falta
de apoio poltico e social de vrios setores da sociedade alm dos
partidos conservadores que se opunham quele governo e do staff
do sistema, destacam-se, neste sentido, o judicirio e grande parte
da imprensa.

5 Mais informaes sobre os acontecimentos deste perodo podem ser encontradas


em Fischer (1989) e Ges (1991).

94

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

1987-1994: o paradoxo do endurecimento


penal em plena transio democrtica
Os dois governos que se seguiram ao de Montoro, Orestes Qurcia (1987-1990) e Luiz Antnio Fleury (1991-1994), representaram
um enorme retrocesso nos parcos avanos obtidos na gesto anterior,
no sentido do respeito aos direitos humanos nas instituies policiais
e prisionais (Salla, 2007, p.76).
Teixeira (2006, p.92) chama ateno para o fato de que neste
perodo os debates em torno da questo carcerria diminuem expressivamente e so substitudos por um consenso conservador em
que se ver, pouco a pouco, o desmonte do arcabouo legal em torno
das garantias individuais em nome de urgncias referidas ao risco
paz e segurana da sociedade honesta. Prticas e discursos
que, finalmente, acompanham aquelas que j estavam em voga no
primeiro mundo h vinte anos, em que o sujeito de direito perde
espao para uma concepo mais voltada proteo da sociedade e
incapacitao dos elementos indesejveis ao convvio social.
No Brasil, entretanto, o conservadorismo vai mais longe e adquire
formas mais perversas que se expressam na ao arbitrria e extremamente violenta das foras de segurana, que no raro, adquirem
forma de grupos de extermnio. Foram inmeros os casos em que a
ao de agentes do Estado resultaram em centenas de mortes e na
ausncia absoluta de punio a seus executores ou responsveis administrativos e polticos e que contaram com expressivo apoio popular.
Entre esses acontecimentos podemos destacar:6 a conteno violenta da rebelio pela polcia na Penitenciria de Presidente Wenceslau, em 1986, com a morte de 14 presos; a ao da polcia na rebelio
da Penitenciria do Estado, em 1987, que provocou 29 mortes; em
1989 a poltica de extermnio tem continuidade com o evento que
ficou conhecido como caso do 42 Distrito Policial, onde 18 presos

6 As informaes sobre os eventos mencionadas neste texto foram retiradas de


Salla (2007, p.76-7).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

95

morreram por asfixia, em uma ao de represlia dos policiais a uma


tentativa de fuga, em que confinaram 51 presos em um cela de 1,5 m x
4 m; e, para finalizar estes exemplos no poderia deixar de mencionar
episdio que representa o pice desta poltica e, simultaneamente,
um divisor de guas uma vez que a arbitrariedade do Estado contra
a populao encarcerada ultrapassava todos os limites imaginveis,
o Massacre do Carandiru, de 1992. Como publicamente conhecido, 111 presos, no mnimo, foram sumariamente executados
por policiais da Tropa de Choque da Polcia Militar. Tambm de
conhecimento pblico a ausncia de punio a todos aqueles que,
como executores ou como mandantes, perpetraram esses crimes,
expressando, desta forma, a chancela do Estado e de grande parte
da sociedade a esta forma de ao.

1995-2001: nova racionalidade emergente


no sistema penitencirio
Desde o massacre do Carandiru, a presso social para a desativao da Casa de Deteno, palco no apenas deste teatro de horror,
mas de sistemticas denncias de todo tipo de maus-tratos, abusos
e torturas impostas por funcionrios, diretores e presos mas
tambm de uma corrupo endmica, que assolava a estrutura da
instituio, sendo cada vez mais frequentes as denncias de fugas
impossveis de serem efetivadas sem o auxlio direto ou a conivncia de funcionrios. Isso para no falar da disseminao do uso de
substncias ilcitas dentro da cadeia e da conhecida prtica de compra e venda de celas por presos que tinham a colaborao direta de
funcionrios. Alm disso, havia uma forte presso de moradores da
regio do Carandiru e de setores imobilirios visando valorizao
da regio que utilizavam a justificativa das cada vez mais constantes
fugas por tneis que algumas vezes desembocavam em bueiros
da regio ou mesmo dentro de moradias para ampliar as presses
sobre o governo da necessidade de desativar a unidade, haja vista a
insegurana trazida pela mesma no bairro.

96

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Tendo a desativao da Casa de Deteno de So Paulo como


uma importante proposta de governo de Mrio Covas, o estado de
So Paulo recebeu significativa verba do governo federal para a construo de novas unidades prisionais que desencadeou o processo,
que abordaremos adiante, de interiorizao do sistema carcerrio. A
Casa de Deteno, no entanto, continuou funcionando a todo vapor
neste perodo, muito embora a todo vapor tambm se expandisse o
sistema carcerrio paulista, em um aumento vertiginoso e indito em
sua histria, acompanhado de um aumento tambm vertiginoso da
populao carcerria que impedia a abertura de vagas suficiente para
absorver a enorme populao carcerria da Deteno, que chegou a
mais de 8 mil presos.
Embora no tivesse a proposta de resgatar a progressista poltica
de humanizao dos presdios dos anos 80, o governo Covas teve a
preocupao de frear a escalada de violncia institucional dos dois
governos que o antecederam, tomando vrias medidas para alcanar
esse objetivo. No caso das prises, essa orientao era bem explcita
no que se refere s intervenes policiais para a conteno de rebelies
e motins. Neste sentido, como Salla (2007, p.80) aponta, a negociao
era privilegiada, em detrimento das intervenes diretas da polcia
que, na maioria das vezes, resultavam em inmeras mortes.
Contudo, o governo Covas passou a enfrentar um perodo de
muita turbulncia, instabilidade e violncia no sistema carcerrio,
que se expressavam no aumento vertiginoso das rebelies, do nmero de presos assassinados por outros companheiros, por resgates
e fugas cada vez mais ousados. Embora no se admitisse, essa instabilidade era decorrente, sobretudo, do surgimento e expanso do
grupo organizado de presos autodenominado Primeiro Comando
da Capital (PCC).
O PCC, de acordo com relatos dos prprios fundadores, nasceu
em 1993 no Anexo da Casa de Custdia de Taubat, regio do Vale
do Paraba. Outra excrescncia deste sistema punitivo cruel e arbitrrio, o Anexo ou piranho como era conhecido, tratava-se de uma
unidade prisional destinada aos presos considerados perigosos e,
totalmente revelia de qualquer regulamentao legal ou formal,

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

97

funcionava de acordo com um regime muito mais rigoroso para o


cumprimento da pena. Era uma priso de castigo que no constava
em nenhum documento formal como tal. Isolamento, ausncia de
atividades laborterpicas ou educacionais, horrio reduzido do banho de sol e, como complemento cruel a esse rol de arbitrariedades
do sistema, espancamentos e torturas sistemticas praticadas pelos
funcionrios e acompanhadas de perto por seu diretor. Este foi o
bero do PCC.
Assim, o governo Covas herdava um grande problema para sua
administrao que tinha sido gestado, sobretudo, a partir das arbitrariedades, da truculncia e da violncia institucional que caracterizou
os governos de Qurcia e, principalmente, de Fleury. Se o fato de o
Anexo ter sido o bero do PCC significativo por tudo o que esta
instituio representava em termos de sua completa ilegalidade e das
prticas arbitrrias que eram perpetradas cotidianamente em seu
interior, significativo tambm o o ano de criao do PCC, 1993.
Ou seja, um ano aps o Massacre do Carandiru e no bojo de todas
as truculncias deste perodo, conforme apontado anteriormente.
O fato que a transformao produzida a partir do surgimento de uma organizao de presidirios imps uma nova dinmica
ao sistema carcerrio e novos desafios administrao prisional.
Observando-se as rebelies ocorridas neste perodo percebemos
um significativo aumento, no s em seu nmero, mas, sobretudo,
na durao das mesmas, que no raras vezes perduraram por trs ou
quatro dias. As reivindicaes adquirem um carter estrutural e no
mais pontual como outrora, a exemplo da desativao do Anexo da
Casa de Custdia de Taubat, que se tornou uma bandeira da faco.
Alm disso, a capacidade de organizao e planejamento, aliada
a possibilidade de investimento em armamento pesado e de agir
coletivamente, permitiram que as ocorrncias de fugas e de resgates
adquirissem um nvel de sofisticao jamais visto no Brasil.
O governo paulista, que no admitia a existncia do PCC, via-se
diante de um dilema: de um lado o compromisso de evitar intervenes policiais em rebelies que pudessem redundar em um nmero
elevado de mortes de presos; de outro, o aumento desses eventos,

98

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

acompanhado de exigncias impossveis de serem cumpridas de


imediato e, ainda, de um aumento expressivo da violncia entre a
populao carcerria, resultante da disputa por espaos e da luta
pelo poder.
A tentativa do governo de lidar com as lideranas do PCC de
uma forma tal que sua existncia no fosse publicamente admitida
fracassou em 19 de fevereiro de 2001. Nesta data, em decorrncia da
remoo para o temido Anexo de Taubat, das lideranas da faco
que se encontravam na Casa de Deteno de So Paulo, explodiu a
primeira megarrebelio do sistema carcerrio paulista, na qual 29
unidades prisionais se rebelaram simultaneamente, em um domingo, dia de visitas. Este evento tambm constituiu-se como divisor
de guas na histria do sistema carcerrio paulista, evidenciando
publicamente aquilo que o governo tentava esconder: no apenas a
existncia, mas, sobretudo, a organizao, articulao e capacidade
de planejamento que o PCC adquirira nestes anos em que a administrao prisional preferiu fazer vistas grossas a sua existncia e s
mudanas que vinham ocorrendo nos acontecimentos nas prises de
So Paulo. O PCC transformara-se, a partir da, no inimigo pblico
nmero 1, que deveria ser combatido a qualquer custo.

O PCC como realidade objetiva e as formas


de combate
A partir de 2001, o PCC constituiu-se como fato objetivo e
imps-se como ator com o qual a administrao prisional teve que
considerar em suas aes polticas e decises administrativas. No
havia mais como esquivar da existncia da organizao, como ocorrera durante quase uma dcada. O protagonismo do PCC aparece
claramente tanto como alvo de decises administrativas e atos legislativos com objetivo repressivo, como tambm como importante
interlocutor para efetivar acordos complexos e pouco transparentes
que produzem perodos de trgua nas prises paulistas cujas rupturas
desestabilizam completamente o sistema de segurana pblica do

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

99

Estado. O governo no admite a existncia destes acordos, preferindo


manter o discurso de que a ausncia de ao da faco decorre da efetividade de suas polticas repressivas. Por outro lado, em pesquisa no
sistema carcerrio,7 esses supostos acordos foram relatados por presos
membros ou no do PCC por diversas vezes. De qualquer forma, o
fato que vemos a interposio de perodos relativamente longos de
calma nas prises do Estado com perodos de intensa instabilidade e
de extrema violncia, como o que ocorrera em maio de 2006.
Entre as medidas governamentais para reprimir e desarticular o
PCC, a mais importante delas foi a criao do Regime Disciplinar
Diferenciado (RDD) que impe ao preso uma condio de cumprimento da pena extremamente rigorosa, no qual o mesmo pode
permanecer por um dado perodo de tempo uma vez que seja enquadrado em uma das situaes previstas na lei, como por exemplo, a
participao em organizaes criminosas.8 Criado por uma resoluo
administrativa em So Paulo, logo aps a megarrebelio promovida
pelo PCC em 2001, o RDD tornou-se lei federal, incorporada Lei
de Execuo Penal em 2003. Desde ento, o RDD tem se mostrado
eficiente, se no para desarticular ou enfraquecer o PCC, mas como
instrumento a partir do qual o poder pblico constri acordos com
as lideranas da faco, efetivando uma espcie de partilha do poder,
ao permitir o controle da populao carcerria pela faco desde
que esse exerccio do poder no seja percebido do lado externo das
muralhas. Em troca da permanncia longe do RDD, as lideranas
da faco impem o que chamam de paz no sistema carcerrio.9
7 Ver Dias (2008) e em relao ao perodo atual, me refiro pesquisa de doutorado
em andamento.
8 Para uma crtica do RDD do ponto de vista jurdico, ver Carvalho & Freire
(2005).
9 Essa paz imposta pelo PCC podia ser percebida e claramente expressa pelos presos em pesquisa de campo no sistema entre 2003 e 2004 (Dias, 2008).
Contudo, essa trgua foi rompida em 2005, quando explodiram rebelies cuja
caracterstica central era a espetacularizao da violncia, culminando com a
crise de maio de 2006. Desde o final deste ano, no entanto, a trgua parece ter
sido renegociada, sendo que atualmente um novo perodo de paz vigente
nas prises paulistas.

100

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Fruto da incompetncia, do arbtrio, da violncia e da omisso do


Estado, o PCC constitui-se hoje como ator relevante no cenrio poltico paulista, estendendo sua organizao para fora das prises como
pde ser visto em 2006. O Poder Pblico, por sua vez, no consegue
efetivar qualquer ao poltica que esteja fora do mbito meramente
repressivo e, ao priorizar a represso contribui enormemente para que
a faco se consolide como instncia de poder no sistema carcerrio a
qual, apesar de seu inegvel arbtrio e de um despotismo disfarado,
consegue obter legitimidade diante da grande maioria daqueles que
esto sob seu domnio exatamente a mesma legitimidade que falta
ao Estado em sua relao com a massa carcerria, sempre pautada
pelo arbtrio e pela truculncia.
A omisso e as arbitrariedades do Estado, cujo ponto culminante
foi o Massacre do Carandiru, produziram o PCC ou pelo menos
deram forte contribuio para isso. O impacto desta violncia policial
extrema, contudo, no parou por a. A poltica penitenciria sofreu
grande inflexo a partir daquele episdio que teve como mote a desativao da Casa de Deteno, com a consequente interiorizao do
sistema carcerrio paulista.

Rumo ao interior: a nova trajetria da poltica


penitenciria ps-massacre do Carandiru
A violenta interveno policial ocorrida na Casa de Deteno do
Carandiru na cidade de So Paulo no ano de 1992, e que ficou conhecida como o Massacre do Carandiru, resultou, entre outras coisas,
na morte de 111 presos. Este episdio marca a histria do sistema
penitencirio paulista no s pela violncia com que ocorreu, mas
tambm pelas mudanas de diretrizes, polticas e programas para o
setor penitencirio a partir desta data. Pode-se dizer que o episdio
do Carandiru um divisor de guas na histria do sistema penitencirio paulista.
Talvez a mais imediata ao governamental em resposta ao episdio do Carandiru tenha sido a criao da Secretaria de Administrao

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

101

Penitenciria (SAP). A SAP foi criada pelo ento Governador Luis


Antonio Fleury Filho, em 26 de janeiro de 1993 e, a partir de ento,
passou a administrar e gerir as unidades prisionais do Estado, sendo
a primeira Secretaria criada para este segmento especfico no Brasil.
Ainda no ano de sua criao, a SAP iniciou um amplo projeto de
expanso de vagas no sistema penitencirio, para assim consolidar a
promessa de desativao da Casa de Deteno do Carandiru em So
Paulo. Em 1994, quando terminou o mandato de Fleury, o estado
de So Paulo contava com 43 unidades prisionais e uma populao
de 55.021 presos, segundo dados da SAP. Mario Covas assume o
governo do estado de So Paulo em 1995 e retoma o compromisso de
desativao do Complexo do Carandiru, colocando a questo na sua
pauta de aes. Inicia-se ento, a partir deste perodo, uma expanso
fsica do sistema prisional paulista que envolve uma interiorizao
das Unidades Prisionais do Estado. Assim, no ano de 1996 o ento
governador inicia um grande projeto de construo simultnea de 21
duas novas unidades prisionais em So Paulo para receber os presos
da Casa de Deteno do Carandiru sendo todas estas Unidades
construdas no interior do estado.
Este chamado processo de interiorizao das Unidades Prisionais
no estado foi acompanhado por diversas crises, violncias e rebelies
e, sobretudo, pela descrena no papel/funo das prises por parte
da sociedade. Contudo, interesses econmicos e polticos tambm se
vincularam nesse processo de negociao entre estado e municpios.
De acordo com Eda Ges (2004), o contexto econmico do Pas neste
perodo da interiorizao penitenciria (final da dcada de 1990)
era de profunda estagnao e crise em vrios setores da economia,
materializada, sobretudo, no desemprego. Diversas pequenas e
mdias cidades do interior paulista vivenciaram este cenrio, com o
fechamento de fbricas e empresas. Em contrapartida, a construo
destas novas unidades prisionais no interior do estado representou a
gerao de 18 mil novas vagas de empregos, resultantes de um investimento de 230 milhes de reais, segundo os dados de Ges (idem).
Tais investimentos assumiram uma dimenso ainda muito mais
significativa no mbito municipal. Desta maneira, a implantao

102

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

destas novas unidades penitencirias no interior do estado acabou


proporcionando um retorno financeiro que representou uma compensao material importante aos municpios, sobretudo para aqueles
cuja economia estava estagnada pela crise econmica generalizada
em que se encontrava o Pas naquele perodo. Todo este processo
tambm foi permeado pelo discurso da gerao de empregos diretos e
indiretos e que foi explorado politicamente como um retorno, ou uma
compensao que equilibraria os supostos malefcios da presena das
prises nos municpios, alm de servir como pea de marketing para
minimizar as possveis resistncias da comunidade.
Como resultado deste processo, no ano de 1999, segundo os dados
de Salla (2007), j chegavam ao nmero de 64 unidades prisionais
sob a administrao da SAP, 21 a mais do que 1998, abrigando um
total de 47.000 presos. Embora as unidades planejadas para abrigar
a populao do complexo do Carandiru tenham sido construdas, a
desativao da Casa de Deteno era constantemente adiada, sob
argumentos relacionados ao aumento da criminalidade e consequentemente a falta de vagas no sistema. A desativao do complexo
do Carandiru s ocorreu efetivamente em dezembro de 2002, em
decorrncia da primeira megarrebelio das penitencirias paulistas
ocorrida entre 10 e 19 de fevereiro de 2001.
No ano de 2009, exatos dez anos aps a primeira grande construo simultnea de Unidades Prisionais no interior, So Paulo conta
com o montante de 147 Unidades Prisionais, sendo que 115 delas
esto concentradas no interior e no litoral do estado, enquanto 32
esto localizadas na Capital e Regio Metropolitana de So Paulo.
Pode-se dizer ainda, que o processo de interiorizao destas Unidades
foi direcionado regio centro-oeste do estado, j que somadas as
Unidades Prisionais das Coordenadorias Central, Oeste e Noroeste
tem-se o total de 97 Unidades nestas regies do estado.
Sem adentrar diretamente em questes mais amplas relativas
expanso do sistema penitencirio, como o aumento de pessoas encarceradas ou ainda as aes de organizaes criminosas, este texto
tem o objetivo de chamar ateno para a nova situao colocada aos
municpios que receberam estas Unidades Prisionais. A implemen-

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

103

tao de uma Unidade Prisional em um municpio de pequeno porte


gera um impacto bastante sentido tanto em sua dinmica econmica,
como na social e esta foi uma prtica bastante utilizada durante o
referido processo de interiorizao. Para uma breve exemplificao,
pode-se apontar a Coordenadoria da Regio Oeste, com sede no
municpio de Presidente Venceslau e que abrange o maior nmero
de Unidades Prisionais de todas as Coordenadorias do Estado, totalizando 35 Unidades. Todas estas Unidades esto distribudas em 21
municpios, sendo que 14 deles possuem uma populao inferior a
30.000 habitantes e 8 destes municpios apresentam uma populao
inferior a 15.000 habitantes, segundo os dados da Fundao Seade,
referentes ao ano de 2007. Todavia, pouco se sabe sobre a situao
socioeconmica dos pequenos municpios do interior paulista, que
receberam estas prises nos ltimos dez anos, assim como a situao
dos familiares dos presos que so inseridos neste cotidiano prisional,
para ter contato com seus entes.
Diversos processos ocorrem nestes municpios e nestas sociedades, como a mudana nas noes relacionadas sensao de insegurana, criminalidade e tambm a emergncia de formas de socializao entre comunidade e famlia dos presos que esto cumprindo
pena naquele local. Quando um detento condenado a cumprir
pena em um municpio que no o seu, como na grande maioria
dos casos, sua famlia tem de se mobilizar para realizar as visitas
enquadrando-se nas normas, dias e horrios da unidade prisional,
alm de se adaptar a esta nova realidade que lhes imposta. Uma
pesquisa (Silvestre, G. 2007) realizada no municpio de Itirapina,
no interior de So Paulo, considerado de pequeno porte e que possui
duas unidades prisionais dentro de seus limites territoriais, procurou
evidenciar as relaes existentes entre os moradores do municpio e
os familiares dos presidirios que se instalam na cidade durante os
finais de semana. De acordo com os resultados da pesquisa, pode-se
afirmar que as relaes estabelecidas moradores dos municpios e
familiares de presos seguem esta ntida diviso permeada por relaes
de poder. Para Norbert Elias (2000), as relaes sociais estabelecidas
em pequenos grupos so verdadeiras relaes de poder que acabam

104

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

por qualificar e determinar as posies de cada indivduo em uma


determinada sociedade ou grupo. Notou-se que em Itirapina existe
uma latente sensao de estranhamento e estigmatizao em relao
aos chamados de fora, associando, por vezes a presena destes com
a criminalidade.
A estigmatizao vai desde os tipos de roupa e bagagem que este
grupo usa e carrega, os tipos de produto que compra, a forma de
comportamento e at o fato de andarem sempre em pequenos grupos.
Para os moradores, as visitas usam roupas diferentes e por vezes
extravagantes que, os prprios moradores da cidade no fariam uso,
alm disso, declaram que as visitas esto sempre comprando produtos
de alimentao, como refrigerantes, doces, biscoitos, entre outros,
alm de produtos de higiene pessoal. Eles apontam ainda que, as
visitas esto sempre andando pela cidade em pequenos grupos de
mulheres, geralmente com crianas, alm de apresentarem um comportamento diferente. Tambm as teias de informalidade esto se
formando e se expandindo de modo significativo nestes municpios.
O aumento do comrcio informal apresenta relaes diretas com o
processo de implementao das penitencirias, emergindo ainda
como uma das consequncias desses processos. Pode-se, com isso,
suscitar uma maior discusso acerca da situao vivenciada por diversos pequenos municpios que esto se inserindo em um processo de
modernizao econmica permeado pela informalidade, ilegalidade
e tambm pela precarizao do espao urbano.
Evidentemente, os fatos citados no representam todas as consequncias advindas do processo de interiorizao das Unidades
Prisionais nos pequenos municpios paulistas, representam sim
apenas uma parcela dos resultados de tal processo. Os impactos deste
processo tambm atingem a dinmica dos municpios nas questes
ambientais, de saneamento bsico, moradia, entre outras. No por
menos, desde 2007 tramita na Assembleia Legislativa do estado de
So Paulo o Projeto de Lei n 556/07 sob autoria da Deputada Ana
Perugini, que estabelece a obrigatoriedade da execuo, pelo Estado,
de aes compensatrias e de minimizao dos efeitos negativos gerados
por unidades prisionais nos municpios onde so instaladas, bem como da

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

105

elaborao de estudos prvios de seus impactos (So Paulo, 2007). Este


projeto prev uma srie de medidas que compensariam o municpio
de possveis danos causados pela instalao de Unidades Prisionais,
alm de estudos prvios para tais realizaes mostrando ainda uma
preocupao com as questes ambientais de cada municpio. Alm de
propor esta lei, a Deputada Ana Perugini tem feito visitas constantes
a diversos municpios que passaram por este processo como Itirapina, Luclia, Limeira, entre outros. Durante as visitas, a Deputada
faz a divulgao de seu projeto de Lei juntamente com o apoio dos
prefeitos destes municpios.
As consequncias geradas pelo impacto da instalao de Unidades Prisionais no interior do estado e que foram citadas neste texto
de forma bastante resumida evidenciam que a expanso do sistema
penitencirio paulista, que encontrou seu pice no final dos anos 90,
marca um perodo recente em nossa histria e passam a evidenciar
seus desdobramentos de forma mais ntida nestes ltimos anos.
Pouco se fala da situao destes municpios e tampouco se admite a
porosidade dos muros das prises, j que cada vez mais se torna
ntida a existncia das relaes entre o dentro e o fora da priso. H
uma carncia de aes e polticas pblicas neste sentido, tanto para
os municpios como para os familiares dos presos e cada vez mais as
unidades passam a fazer parte do cotidiano das cidades interferindo
diretamente em sua dinmica e nas percepes da comunidade local
em relao ao crime, violncia e ao prximo.

7
POLTICAS PBLICAS, JUSTIA E
HOMOFOBIA: NDICES DE MENSURAO
PARA O RECONHECIMENTO DO DIREITO
SEXUALIDADE NO BRASIL
Bris Ribeiro de Magalhes1
Thiago Teixeira Sabatine2

Representaes sociais de violncia e o


nascimento do movimento homossexual brasileiro
Os discursos dos direitos e de combate s violncias contra homossexuais evidencia a expresso homofobia para designar as situaes de preconceito e agresso com base na sexualidade. Esses
discursos constitudos ao longo dos ltimos trinta anos de transformaes sociais envolveram e articularam diferentes atores do ativismo e militncia LGBT, dos mercados urbanos de sociabilidade, dos
poderes pblicos, da universidade e mdia.
As representaes sobre violncia acionada nesses discursos esto
ligadas a estratgias diferenciadas de luta poltica associada afirmao de identidades coletivas. A produo de conhecimento sobre
violncia instrumentalizou as agendas dos movimentos sociais, constituindo um tema estruturante para a constituio de identidades
coletivas no Brasil e para formulao de polticas pblicas voltadas
para a gesto dessas violncias (Carrara & Ramos, 2006, p.186).
1 Mestre em Cincias Sociais pelo Programa de Ps-Graduao da Unesp, Marlia
e colaborador do OSP.
2 Mestrando em Cincias Sociais pelo Programa de Ps-Graduao da Unesp,
Marlia e pesquisador do OSP.

108

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Esses discursos operacionalizam-se por meio dos movimentos


sociais voltados para a promoo de direitos de homossexuais e de
seus fluxos caractersticos. Em uma primeira onda no final da dcada
de 1970 surgiram os primeiros grupos de militncia, especialmente
o Grupo Somos e o jornal Lampio da Esquina (Facchini, 2005).
Durante a dcada de 1980, processa-se uma segunda onda de
ativismo atravs do Grupo Gay da Bahia (BA), Atob e Tringulo
Rosa (RJ). Nesse espao de tempo, observa-se o impacto negativo
e extenso da epidemia de Aids, nas redes de encontros urbanos e
interaes entre homossexuais em algumas cidades brasileiras
(Facchini, 2005; Simes & Frana, 2005; Carrara & Ramos, 2006).
Verifica-se um processo de esvaziamento e dissoluo nesse perodo, das vivncias nos espaos urbanos e no movimento homossexual
nascente no Brasil, decorrente da disseminao da violncia com
base no sentimento de medo da Aids vinculada homossexualidade.
Durante a dcada de 1990, a epidemia de Aids impulsionou novas
formas de organizao dessa militncia e suas relaes com o Estado
(Simes & Frana, 2005).
O momento de refluxo do movimento homossexual coincide
com a construo da Constituio Cidad de 1988, e reflete o silenciamento referente garantia de liberdade e cidadania com base
na orientao sexual, com o veto da lei antidiscriminatria no
Congresso Nacional Constituinte.
Diferentementemente dos movimentos de mulheres que conseguiram articular uma rede de proteo voltada s vtimas de violaes
psicossociais e do movimento negro com a criminalizao do racismo. O movimento homossexual at recentemente no conseguiu
formular uma agenda articulada de promoo de segurana (Carrara
& Ramos, 2006).
Desde 1980, o trabalho de documentao de assassinatos de
homossexuais realizado pelo Grupo Gay da Bahia, a partir de
levantamento de notcias de jornais, internet, TV e testemunhas,
apresentou-se como meio de aferio para o tema no pas. Mesmo
sob o tom de denncia, esse discurso criou uma sensibilizao com
relao aos elevados casos de assassinatos documentados, sendo que

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

109

at 2008 o grupo levantou 2.998 assassinatos de homossexuais, sendo


35% a partir de 2000 (Grupo Gay da Bahia, 2008).
O discurso sobre a violncia acionado pelo movimento homossexual refletiu sobre a temtica como fonte de denncia. Principalmente utilizando-se da disseminao de informaes de crimes letais
expressos corriqueiramente pela mdia. Implicando pouca resposta
em termos de combate violncia em contextos de vulnerabilidade a
partir das polticas pblicas de segurana (Carrara & Ramos, 2006).
O movimento homossexual foi ativo influenciando, particularmente na dcada de 1990, as transformaes das polticas de sade
e de observaes epidemiolgica do chamado grupo de risco em
relao transmisso do HIV e adoecimento de Aids. Nesse perodo
se disseminaram os discursos dos direitos e da cidadania para homossexuais com base nas estratgias de gesto da sade, principalmente
no que tange educao para a preveno a partir de projetos de
interveno junto aos LGBT (Facchini, 2005).
Enquanto tcnica de governo, mobilizaram-se redes de instituies ligadas sociedade civil e os setores pblicos, de modo que as
repostas brasileiras epidemia no s esto ligadas a uma poltica de
controle e normalizao das sexualidades no convencionais, como
de visibilidade e expanso do movimento de defesa de direitos de
homossexuais em formatos mais institucionais como as ONGs de
militncia LGBT e especificamente as intituladas ONGs Aids,
estimuladas a concorrer com projetos e intervenes para a populao
em contexto de vulnerabilidade junto s instituies governamentais
e financiadoras (idem).
A dcada de 1990 marcada pelo reflorescimento do ativismo
homossexual e expanso do modelo segregacionista de construo
de identidades coletivas atualmente expressas atravs como LGBT,
onde processos mais amplos de diferenciao e segmentao reverberam em tenses e conflito entre os atores sociais que compem
essas redes (idem).
Reunies e congressos nacionais organizados pelas militncias e
redes sociais de luta por direitos de homossexuais entre as dcadas de
1980 e 1990 demonstram a expanso de categorias segregacionistas

110

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

na busca das especificidades identitrias, e seus efeitos recaem sobre


as agendas polticas muitas vezes distintas e conflitantes entre as chamadas minorias sexuais (Facchini, 2005; Carrara & Ramos, 2006).
Essas tenses podem ser observadas nas relaes sociais que
permeiam as vivncias homossexuais multiplicadas em espaos de
consumo urbanos como GLS, onde diferenas ligadas ao poder de
consumo, estilos, gostos e comportamentos aprofundam a estigmatizao de expresses no hegemnicas de identidade de gnero,
corporalidades e exerccio da sexualidade. Tais processos implicam,
por exemplo, fronteiras que impedem nesses espaos a presena de
travestis, homens afeminados, mulheres masculinizadas, velhos,
gordos e negros (Frana, 2007; Frana & Simes, 2005).

Polticas pblicas, justia e homofobia


A criao do Disque Defesa Homossexual (DDH) em 1999 no
Rio de Janeiro, um dos projetos pioneiros na rea a partir da articulao entre setores da universidade, do ativismo e da Secretaria
Estadual de Segurana Pblica, revela iniciativas de polticas pblicas
de segurana articulada com o campo da justia criminal que podem
disseminar prticas construtivas de cidadania voltada para homossexuais em situao de vulnerabilidade (Carrara & Ramos, 2006).
O DDH foi idealizado como instrumento de democratizao da
polcia com participao da sociedade civil revelando sistemas de
accountability, enquanto produo de conhecimento por meio do
controle externo das prticas da instituio policial com respeito aos
tipos de violncia atendidos (idem).
Em suas prticas o DDH inclua o apoio psicolgico e jurdico
s vtimas atendidas em ONGs e redes de ativistas. O projeto atualmente encontra-se descontinuado, mas essa experincia possibilitou
a produo de dados sobre violncia a partir do relato das prprias
vtimas.
A anlise dos primeiros 500 casos atendidos pelo DDH demonstra que grande parte dizia respeito reclamao de discriminao,

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

111

apontando o fenmeno difuso da homofobia vivenciada principalmente em contextos interativos dos relacionamentos das vtimas
(Carrara & Ramos, 2006, p.194). Desse levantamento, foi proposta
uma classificao para os crimes:
crimes interativos (agresses e discriminaes ocorridas no mbito
da casa, da vizinhana e entre parceiros, das quais as lsbicas e
no s gays e travestis apareciam como vtimas em propores
expressivas); 2) crimes com fins de lucro (chantagens, extorses,
assaltos e golpes do tipo Boa Noite Cinderela, em geral praticadas
contra gays e travestis); 3) crimes de dio (espancamentos, graves
ameaas vida e denncias de assassinatos), na maioria dos casos
contra travestis.

Pesquisando em 200 notcias de jornais da imprensa coletadas


pelo grupo de ativistas 28 de Junho sobre homicdios de homossexuais, Carrara & Vianna (2004) localizaram junto aos arquivos da
justia e polcia do estado do Rio de Janeiro informaes em 105
registros de ocorrncia e 57 processos instaurados entre as dcadas
de 1980 e 1990 que envolvem 108 vtimas. Segundo os autores, as
representaes dos operadores de justia continuam fortemente
influenciadas por convenes estabelecidas ao longo do sculo XX,
a partir dos discursos mdico-legais, psiquitricos e policiais acerca
da homossexualidade.
Esses discursos guardam conforme as distncias temporais relaes de continuidade com uma preocupao psiquitrica, criminolgica e mdica acerca da homossexualidade que se insurgia particularmente entre as dcadas de 1930 e 1940. Nessa poca, precisamente
em 1928, o Dr. Viriato Fernando Nunes apresentou uma tese segundo
a qual o nmero de invertidos se difundia assustadoramente na
sociedade brasileira (Green, 2000).
Leondio Ribeiro apresentou estudos europeus sobre a homossexualidade e observou que aumentava o nmero de indivduos, de
todas as classes sociais, apresentando manifestaes disfaradas ou
evidentes de perverses sexuais. Leondio Ribeiro que era diretor do

112

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Departamento de Identificao da Polcia Civil do Distrito Federal,


em 1932 usando o poder de polcia carioca deteve 195 homossexuais,
seu mtodo de investigao baseado em medies antropomtricas
de categorizao dos aspectos do corpo o fez identificar os desvios
patolgicos do homossexual (Green, 2000, p.196).
Essas prticas voltadas para a identificao, classificao e responsabilizao do sujeito que se desvia das normas foram investidas
com discursos acionados por mdicos e outros profissionais no final
da dcada de 1920 produzindo efeitos que se prolongam a atualidade
(Green, 2000).
A relao crime e homossexualidade so bastante fludas.3 Os
discursos formulados pelos operadores de justia revelam essa tnue
ligao a partir da responsabilizao da vtima do crime letal por sua
conduta moral, considerada arriscada e insegura.
Esses discursos sobre a discriminao com relao orientao
sexual e identidade de gnero articulam com outros marcadores
sociais (idade, cor, status econmico) no entrave ao acesso justia
e no combate aos contextos de vulnerabilidade em que se processa
a homofobia e o crime letal. Essa ao rege, de diferentes maneiras,
o preconceito e as respostas dos operadores de direitos (Carrara &
Ramos, 2006).
Em 23 processos sobre o latrocnio, enquadrados no artigo 157 do
Cdigo Penal, cometidos contra homens homossexuais instaurados
no municpio do Rio de Janeiro entre 1981 e 1989, Carrara & Vianna
(2004) observaram alguns padres de vitimizao. Nos processos de
investigao e julgamento envolvendo homicdios de gays geralmente
de classe mdia as vtimas so representadas como ricas, brancas e
velhas e seus executores, ao contrrio so representados como pobres,
jovens, pardos e negros, na maioria das vezes garotos de programa.

3 A homossexualidade enquanto sodomia foi considerada crime no Brasil at 1823.


Segundo o historiador James Green, no sculo XX a homossexualidade embora
no tenha sido diretamente criminalizada, leis como vadiagem, importunao
ao sossego e atentado ao pudor e costumes foram utilizadas para regular esses
comportamentos considerados indesejveis (Green, 2000).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

113

Representaes sobre esse tipo de vtima so formuladas em


termos de desvio, anormalidade e vida arriscada, e no necessariamente implicavam a absolvio dos rus quando identificados.
Os roteiros em que se estruturam esses crimes permitem classificlos enquanto crimes de lucro, geralmente esses crimes envolvem
contextos de roubos e chantagens (Carrara & Vianna, 2004).
O modo pelo qual operadores da polcia e justia constroem esses processos fortemente orientado por preconceitos arraigados e
estereotipados. A descoberta do crime de morte comumente feita a
partir da percepo de vizinhos com algo de errado na casa ou apartamento da vtima, essa vizinhana informa a polcia sobre a condio
sexual e a possvel presena das prticas relativas homossexualidade
enquanto possvel causa do crime (idem).
Nesse tipo de criminalidade, raro o uso de arma de fogo, geralmente os assassinatos so cometidos por jovens em incio da carreira
delinquente, que estabeleciam laos anteriores com a vtima baseados
em permutas diversas, como a prostituio ou algum tipo de troca
afetiva e sexual.
Os policiais e agentes da justia buscam definir essa relao a
partir da imputao do verdadeiro homossexual, geralmente a
vtima identificada como passivo sexual. Essa definio tem efeito
no modo pelo qual so representados os acusados, definidos como
ativos, sob exerccio de uma masculinidade condenvel.
Os crimes letais contra as travestis apresentam-se em propores
elevadas e demonstram maiores impunidades. As investigaes
policiais so inconclusivas com respeito aos criminosos; as causas
do crime; deficientes no levantamento de testemunhas e at mesmo
na identificao da vtima. Dos 14 processos acionados na pesquisa,
trs das 14 vtimas no foram identificadas at o final dos inquritos
policiais, sendo feito apenas dois indiciamentos e um dos rus absolvido (Carrara & Vianna, 2006).
As mortes de travestis so, em sua maioria, realizadas na rua e
com arma de fogo (12 dos 14 casos), ao contrrio do crime contra
gays em sua maioria latrocnio realizado com armas brancas, asfixia
ou outro objeto (60,7% dos casos). Para esse ltimo tipo de crime,

114

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

as taxas de arquivamento se mostram elevadas, cerca de 50%, e sobe


para 78% nos crimes envolvendo travestis (Carrara & Vianna, 2006).
A marginalizao das travestis a partir da associao entre identidade de gnero, desvio e personalidade criminosa faz parte dos
roteiros que informam o universo dos operadores da justia e da
polcia. Travestis so consideradas por policiais como pobres e faveladas e os mdicos-legistas classificam cerca de 40% como negras
e pardas (idem).
As investigaes policiais geralmente apuram informaes sobre as
travestis vtimas de execuo com pouco empenho, definindo certa naturalidade em relao a esse tipo de violncia. Dos casos em que h indiciamento, os autores observam que representaes sobre desordem,
tumulto, aglomerao entre travestis, perturbao, pobreza e sobre ambiguidade da identidade delas (incluindo a desvalorizao no processo
de testemunhas travestis) so acionadas principalmente pela defesa
para contrapor a imagem de ordem normalizada acerca da conduta moral do agressor, imagem geralmente aceita pelos juzes e promotores.
No nico caso de condenao, essa imagem de ordem acerca do
acusado falhou e por extenso lhe foi atribudo as mesmas qualidades
imputadas vtima, sendo assim condenado. Estas prticas revelam
que as travestis so particularmente vulnerveis a execues, sendo
que a homofobia se articula de maneira mais expressiva em suas
vivncias, contribuindo para a hierarquizao de suas vidas consideradas inferiores.
Para os operadores de justia e da polcia, essa situao de vulnerabilidade4 se soma aos contextos de marginalizao com base na
classe social, cor e identidade de gnero associada ao exerccio imoral
da sexualidade.
4 Os dados levantados pelo GGB em 2007 mostram que 73% das travestis assassinadas exerciam a prostituio, sendo que 40% foram assinadas a tiros em
espaos pblicos, enquanto 31% dos gays mortos foram a facadas em casa.
Seguindo a estimativa do grupo para a populao de travestis no Brasil (cerca de
20 a 30 mil indivduos no pas) a travesti parece correr um risco de assassinato
em torno de 259 vezes maior que gays e lsbicas (estima-se uma populao de
20 milhes de indivduos).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

115

Marcadores de diferentes ordens incidem sob as identidades


pessoais, constitudas com base na prtica cotidiana da sexualidade.
A heteronormatividade, enquanto valor normativo e regulador de
diferentes manifestaes do desejo e da afetividade, em sua ao
normalizadora hierarquiza as sensaes e perpassa a todos de maneira
distinta e gradativa (Butler, 2003).
Em seus efeitos, propicia a disseminao do dio e do estigma
s expresses identitrias no convencionais, aprofundando situaes de vulnerabilidade. Particularmente, as travestis vivenciam
essa experincia com maior intensidade, por meio da insero em
contextos marginais ligados ao trfico de drogas, de seres humanos
e da vida noturna. Esse contexto implica em submisso das travestis
aos cdigos violentos especficos das redes de prostituio, como o
pagamento de taxas de proteo aos cafetes, cafetinas, policiais
(Carrara & Vianna, 2006).
As violaes de direitos associados aos crimes letais contra homens que gostam de outros homens e travestis se processam de
maneiras distintas, sendo as respostas da justia criminal para esses
tipos de violncia muito tmida. Contribui para isso o desinteresse
poltico que permeia o acesso justia no Brasil, principalmente
para as classes populares, se articulando com valores e apreciaes
que tradicionalmente vincularam as homossexualidades ao desvio,
apoiado em lgicas que reforam a estigmatizao em detrimento
dos discursos dos direitos e da cidadania.

Preconceito, discriminao e respeito aos direitos


LGBT no Brasil
O combate s violaes de direitos de LGBT e o atendimento as
necessidades e demandas por reconhecimento, cidadania e justia
tradicionalmente no tm sido considerados nas iniciativas das polticas pblicas de segurana. Cenrio que tem por desafio garantir
a construo de dados e indicadores transparentes que permitam
medir e avaliar o terreno sob o qual se assentam.

116

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Desde a metade da dcada de 1990, o ativismo tem se expandido


a partir da mobilizao de manifestaes de visibilidade de massa conhecidas como Paradas do Orgulho. Essas manifestaes se mostram
como um espao diferenciado para a produo de conhecimento acerca dos marcadores sob os quais se organizam as identidades LGBT,
pois agrega diferentes universos de produo dessas identidades. No
acessvel facilmente em outros contextos de sociabilidade marcados
por fronteiras difusas e segmentaes como bares, boates ou entre o
ativismo (Carrara & Ramos, 2006; Facchini, 2005).
As pesquisas de vitimizao, realizadas desde 2003 a partir da
reflexo conjunta entre setores do ativismo e centros de pesquisas
nessas manifestaes nas cidades de Porto Alegre, Rio de Janeiro
e So Paulo, possibilitaram a construo de ndices que permitem
mensurar as experincias pontuadas pela discriminao, observada
como marginalizao, excluso ou mau atendimento nas situaes
de trabalho; comrcio ou lazer; escola ou faculdade; servios de sade;
doao de sangue; delegacias de polcia; contexto religioso; contexto
familiar; relaes com amigos ou vizinhos. E as experincias de
agresso que dizem respeito s violaes criminalizadas pelo Cdigo
Penal: agresses fsicas; agresses verbais ou ameaa de agresso
fsica; violncia sexual; chantagens, extorses e golpes como Boa
Noite Cinderela (Carrara & Ramos, 2006, p.196).
Em 2006, a Parada do Orgulho GLBT de So Paulo comemorou
dez anos e contou com aproximadamente 3 milhes de participantes
mobilizados em torno do tema: Homofobia crime! Direitos sexuais
so direitos humanos. Reivindicando a aprovao do Projeto de
Lei que criminaliza a homofobia, PL 112/2006, atualmente sendo
discutido no Senado (Facchini et al. 2006).
Pesquisa realizada nessa Parada buscou traar um perfil socioeconmico, do comportamento, da participao poltica e de situaes
de violncia e discriminao vivenciadas pelos participantes. Essa
pesquisa foi aplicada a partir de questionrio formulado com 39
questes, algumas abertas, compondo uma amostra de 846 entrevistas pessoais (idem).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

117

O perfil dos entrevistados da pesquisa mostrou-se heterogneo


permitindo entrecruzar categorias e aproxim-las de nveis de vitimizao. Dos entrevistados, 65 % declaram uma sexualidade LGBT.
Tabulando categorias em sexualidade agregada 52% so homossexuais (homens e mulheres), 11% bissexuais, 34% heterossexuais e 2% de
travestis e mulheres transexuais, essas foram includas na categoria
pessoa trans, sem identificao da orientao sexual, devido ao nmero relativamente inexpressivo na amostra5 (idem).
Essa amostra permitiu mensurar as experincias de discriminao constatando as discrepncias, fronteiras e desigualdades sociais
que impedem o acesso ao direito de reconhecimento e segurana.
sessenta e sete por cento dos LGBT declararam ter sofrido algum
tipo de discriminao motivada pela sexualidade, chegando a 85%
entre pessoas trans. Igualmente 59% relataram experimentar algum
dos tipos de agresses (idem).
Em todas as categorias, as pessoas trans foram maiores vtimas,
seguidas decrescentemente entre o mesmo padro de vitimizao por
homens homossexuais, homens bissexuais, mulheres homossexuais
e por ltimo mulheres bissexuais. As agresses mais relatadas por
55% dos LGBT foram feitas verbalmente, demonstrando a extenso
de prticas de distanciamento e homofobia, seguidos por agresses
fsicas, chantagens e extorses, violncia sexual e o Golpe Boa Noite
Cinderela (idem).
A pesquisa buscou tambm mensurar a cidadania e participao poltica da populao LGBT, produzindo indicadores que se
entrecruzam com variveis relativas ao perfil. Desses cenrios onde
5 Para compor o perfil de sexualidade dos entrevistados, a pesquisa recorreu
varivel sexo, como masculino e feminino. Depois questionou a sexualidade
autoatribuda dos entrevistados composta de oito categorias (gay, lsbica,
travesti, transexual, bissexual, entendido(a), homossexual e heterossexual). Essas variveis combinadas produzem a varivel sexualidade
agregada em 7 categorias homem homossexual, mulher homossexual, homem
bissexual, mulher bissexual, homem heterossexual, mulher heterossexual e
trans. A pesquisa no registrou nenhum caso de homens transexuais, a categoria pessoas trans constituda de travestis e mulheres transexuais (masculinos
na categoria sexo que se identificaram enquanto transexual).

118

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

se articulam diferentes formas de excluso social, a pesquisa trouxe


junto aos entrevistados questo aberta para sugesto de propostas
na formulao de polticas governamentais de combate a homofobia
(Facchini et al. 2006).
Embora a maioria dos entrevistados tenha opinado em favor do
projeto de lei que criminaliza a homofobia (93%), experincias mais
recentes em termos de legislao, projetos de lei e aes governamentais de combate aos contextos de vulnerabilidade onde se processa a
homofobia, so desconhecidas pela maioria dos entrevistados.
Neste contexto, 71% declararam no conhecer nenhuma legislao antidiscriminatria, entre 30% que afirmaram conhec-las apenas
3% citam a lei estadual 10.948 no estado de So Paulo. Os dados
acionados na pesquisa mostram que o processo de desigualdade
econmica impossibilita o reconhecimento do direito e experincias
governamentais, acentuando-se o fosso social entre a populao de
menores rendas e escolaridade, assim como de cor parda e preta
(idem).
Padres semelhantes de vitimizao so observados em outras
pesquisas relativas compreenso dos valores dos brasileiros quanto
sexualidade. A pesquisa Sexualidade e juventude revelou os graus e
efeitos da intolerncia em relao sensibilidade homossexual, 28%
dos alunos do ensino fundamental e mdio do estado de So Paulo
no gostariam de ter homossexuais como colegas de classe. Essa
proporo aumenta quando considerados apenas os alunos do sexo
masculino, 41% dos meninos no toleram colegas gays ou lsbicas
(Abramoway, 2004).
Outros cenrios so privilegiados pela pesquisa, como as interaes e percepes de pais e professores, o horizonte traado no
menos preocupante. Por sua vez, a pesquisa tambm ensaia um
debate poltico para polticas pblicas com as juventudes e a escola,
principalmente focando o impacto nas violncias e nos processos
de distanciamento entre os sujeitos, maneiras de hierarquizar e
discriminar (idem).
A pesquisa nacional Diversidade sexual e homofobia no Brasil,
intolerncia e respeito s diferenas sexuais procurou mensurar o

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

119

respeito e as prticas discriminatrias em relao sexualidade,


contribuindo para alargar o conhecimento do fenmeno entre a
populao geral (Venturi; FPA, 2008).
A prtica de observao do estudo foi dividida entre os mdulos
I e II, o primeiro foi realizado a partir da aplicao de entrevista
composta de 92 questes (250 variveis), entre indivduos de 16
anos e mais, totalizando 2.014 questionrios aplicados em domiclio
distribudos em 150 municpios brasileiros nas cinco macrorregies
do pas6 (idem).
As questes da pesquisa foram construdas de maneira a mensurar diferentes escalas sob os quais se estruturam o preconceito
e a discriminao baseada na sexualidade e identidade de gnero.
Primeiramente, o tema foi inserido com questes mais gerais que
refletiam sobre o preconceito contra pessoas consideradas diferentes e estranhas (idem).
Paulatinamente, o tema do preconceito contra LGBT foi colocado com expresses cujas afirmaes permitiam medir graus de
concordncia, por meio de uma escala considerada forte, mediana,
leve ou inexistente de preconceito, distinguindo suas possibilidades
veladas e assumidas.
Essas expresses confirmam representaes tradicionalmente
constitudas em ambientes religiosos, mdicos, psiquitricos, entre
outros, em que as prticas homossexuais so consideradas desviantes
e anormais. Por exemplo, a frase Deus fez o homem e a mulher com
sexos diferentes para que cumpram seu papel e tenham filhos foi
aceita por 11 em cada 12 brasileiros/as entrevistados (idem).
O universo das polticas de Aids vem mobilizando vrios esforos
de setores interessados na promoo do respeito, mas no conseguiu
6 O mdulo II do estudo foi realizado com populao de 16 anos e mais, em 18
municpios das nove maiores regies metropolitanas do pas, a partir da aplicao de questionrio estruturado com 71 questes (cerca de 200 variveis). As
entrevistas pessoais foram realizadas face a face, previamente agendadas a partir
da tcnica de bola de neve por meio de indicao dos entrevistados ou a partir
de espaos de frequentao nas cidades, totalizando 413 entrevistas com gays e
lsbicas.

120

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

descolar estigmas tradicionais formulados entre a doena associada


vivncia de uma sexualidade diferenciada dos padres normativos. Essa
imagem aceita por 33% dos entrevistados com relao frase Os
gays so os principais culpados pelo fato da Aids estar se espalhando
pelo mundo (idem).
Mesmo tendo sido retirada das categorias de patologia da OMS,7
a homossexualidade persiste no imaginrio social dos brasileiros
enquanto doena, 41% dos entrevistados concordaram com a frase
A homossexualidade uma doena que precisa ser tratada.
A pesquisa tambm procurou compreender situaes hipotticas de contato e interao social entre os entrevistados e LGBT;
incluindo o conhecimento e o apoio da populao em relao s aes
governamentais e legislativas para promoo de cidadania e justia
voltada para LGBT.
Embora a pesquisa tenha apontado entre 99% dos brasileiros (a)
algum grau de preconceito, a tabulao dos dados em escalas consideradas forte (soma de 2/3 dos pontos possveis), mediana (soma
entre 1/3 e 2/3 dos pontos) e leve (abaixo de 1/3) revelou que 6% da
populao manifesta um forte grau de preconceito contra LGBT e
respectivamente, 39% mdio e 54% leve. Essa gradao dos dados,
7 A homossexualidade enquanto patologia foi recoberta desde o sculo XIX por
um dispositivo de saber e poder que visava moralizar e medicalizar a sexualidade.
Esse dispositivo assegurou atravs de uma rede de mecanismos entrecruzados,
a proliferao de prazeres especficos e a multiplicao de sexualidades disparatadas (Foucault, 2005, p.48). Embora o Conselho Federal de Medicina desde
1985 e o Conselho Federal de Psicologia a partir da resoluo 01/99 considerem
que a homossexualidade no constitui doena, nem distrbio, nem perverso
e proibi a discriminao/tratamento de uma pessoa por sua orientao sexual, a
OMS atravs do CID-10 nomeia as experincias no convencionais de sexualidade, como F64- Transtornos de identidade sexual; F64.0 Transexualismo;
F64.1 Travestismo bivalente; F65.1 Travestismo fetichista; F.65.6 transtornos
mltiplos da preferncia sexual; F66- Transtornos psicolgicos e de comportamento associados ao desenvolvimento e orientao sexuais, entre outros, assegurando em favor do distrbio e inverso o investimento de mltiplas prticas
de normalizao e responsabilizao do sujeito por sua conduta moral e sexual.
Isso particularmente observado nas transformaes em que so submetidas
atualmente as transexuais. Ver: Benedetti (2005) e Bento (2006).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

121

segundo Venturi (2008), permite focar melhor as polticas pblicas


no combate s violaes de direitos LGBT (Venturi; FPA, 2008).
A homofobia um tipo de preconceito facilmente assumido pelos
brasileiros (a). Venturi comparou a escala de preconceito assumido
com as pesquisas de metodologia semelhante como Discriminao
Racial e Preconceito de Cor no Brasil (FPA, 2003) e Idosos no
Brasil, Vivncias, Desafios e Expectativas na Terceira Idade (FPA,
2006), constatando que 4% dos de cor no preta assumiam ser preconceituosos em relao aos negros e 4% dos no idosos admitiam ser
preconceituosos em relao aos idosos, em relao aos LGBT 27%
assumem o preconceito.
A representao da orientao sexual enquanto opo foi aceita
por 31% dos entrevistados que discordaram da questo ser homossexual no uma escolha, mas uma tendncia ou destino que j
nasce com a pessoa, isso colabora para a responsabilizao do sujeito
enquanto culpado de uma conduta moral no aceita, onde se pode
intervir a partir mltiplos poderes para cura e punio, legitimando
a discriminao (Venturi; FPA, 2008).
A maioria da populao compreende que solues para o enfrentamento da homofobia devem partir das prprias pessoas, no sendo
necessria a interveno governamental. Questionados se os governos deveriam ter a obrigao de combater a discriminao contra
homossexuais, bissexuais, travestis e transexuais, ou se isso um
problema que as pessoas tm de resolver entre elas, 70% aceitam a
segunda alternativa, contra 24% que consideram o combate a esse
tipo de discriminao um problema de polticas de governo.
Venturi (2008) contrastou esse dado com as pesquisas sobre preconceito racial, mostrando, por exemplo, que, em 2003, verifica-se
que 36% da populao acreditavam que os governos deveriam ter
a obrigao de combater o racismo e a discriminao racial, e 49%
avaliavam que isso um problema que as pessoas tm de resolver
entre elas, sem a interferncia do governo.
Os dados acionados mostram o quanto precisa avanar as polticas
pblicas, particularmente voltadas para promoo da segurana e
para a educao em Direitos Humanos no Brasil.

122

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Brasil sem homofobia


As polticas pblicas no Brasil, voltadas para o acesso de cidadania
e combate a homofobia surgiram de maneira ampla em 2004, quando
atendendo reivindicaes da sociedade civil e do Conselho Nacional
de Combate a Discriminao, o governo federal a partir da Secretaria Especial de Direitos Humanos criou o Brasil sem Homofobia
(Ministrio da Sade, 2004).
A ao do programa orienta-se para a valorizao de parceiras
com sociedade civil e setores pblicos, por meio de financiamento
de projetos institucionais de combate a homofobia, resultando na
criao de Centros de Referncia (CR) voltados para a preveno e
acolhimento de denncias, apoio psicolgico e jurdico s vtimas de
violncia homofbica. Atualmente, so 44 CR distribudos no Pas.
O programa constituiu nas universidades federais nove Ncleos
de Pesquisa, para a produo de conhecimento sobre orientao
sexual, vitimizao e demandas por direitos de LGBT. Esse investimento propicia a construo de polticas pblicas, a capacitao e
instrumentalizao dos atores sociais na ao de defesa e disseminao de informaes sobre direitos e respeito ao LGBT.
Os resultados do trabalho de sensibilizao do Brasil sem Homofobia ainda so tmidos, segundo pesquisa da FPA, em 2008 apenas
8% dos entrevistados ouviram falar do programa e 2% conheciam de
fato (Venturi; FPA, 2008).
Esse programa est articulado com vrios Ministrios, buscando
repostas amplas para a promoo da segurana enquanto direito que
se interconecta com a sade, a educao, o planejamento urbano, o
combate s desigualdades sociais ligadas a renda e aos preconceitos
raciais, de gnero, tnico, geracional e de orientao sexual (Ministrio da Justia, 2009).
No que tange atuao policial com relao proteo e preveno da violncia homofbica, em 2007 o Seminrio Nacional de
Segurana Pblica e Combate Homofobia, resultado da parceria
entre universidade, ativismo, profissionais de segurana pblica e
Senasp trouxe como eixos norteadores a formao policial sobre di-

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

123

versidade sexual; a construo de prticas preventivas e comunitrias


de segurana para LGBT; assim como a construo de Centros de
Referncia no Combate a homofobia nas secretarias estaduais de segurana, para atender denncias, investig-las, registr-las e prevenir
violncias homofbicas; bem como investimento em controle social
das instituies de segurana pblica (SEDH, 2008).
Essas prticas so imprescindveis para reverter invisibilidade
sob a qual se assentam as violncias homofbicas. As pesquisas nas
Paradas do Orgulho observaram que entre 30% a 40% das vtimas
no relatam a violncia a nenhuma pessoa ou instituio.
Segundo pesquisa de 2006, as discriminaes em mbito das
delegacias particularmente no caso das pessoas trans chegam a 60%,
aproximadamente 20% nas demais categorias de sexualidade agregada. Dado relativamente alto considerando que contatos cotidianos
com a polcia podem ter frequncias diferenciadas entre as populaes LGBT. Esse dado revela a incompreenso e desrespeito com
relao liberdade de orientao sexual e identidade de gnero no
contexto das instituies policiais (SEDH, 2008).
Alm disso, a segurana no Brasil tem sido associada tradicionalmente represso policial resultando na punio desigual de setores
vulnerveis na sociedade e em graves violaes de direitos.
Nesse sentido, algumas aes de mudana das atividades formativas das corporaes militares e demais atores da segurana pblica
comeam a surgir. Em 2003, foram includos na Matriz Curricular
Nacional para Policiais Civis, Militares e Bombeiros, temas relativos
ao respeito em Direitos Humanos estabelecendo um cdigo de tica
voltado para gesto democrtica da criminalidade e de sua preveno.
A Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica vem
oferecendo cursos a distncia aos profissionais da segurana pblica
e penitencirios com base nesses princpios. A partir da elaborao
entre policiais militares e militantes LGBT, em 2008 comeou a ser
oferecido o curso Segurana Pblica sem Homofobia. Isso demonstra que a despeito do silncio que marcam as violncias homofbicas, uma sensibilidade das autoridades pblicas para o tema vem
crescendo.

124

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Uma das conquistas mais recentes e expressivas em mbito nacional foi a realizao em junho de 2008, da I Conferncia Nacional
GLBT, que trouxe o tema Direitos Humanos e Polticas Pblicas:
O caminho para garantir a cidadania de Gays, Lsbicas, Bissexuais,
Travestis e Transexuais. A conferncia articulou a participao de
cerca de 10 mil pessoas em mbitos estaduais e municipais, sendo
que 600 pessoas deliberaram na etapa federal, entre representantes
da sociedade civil e autoridades pblicas (SEDH, 2008).
Esse debate resultou na formulao de 559 propostas em polticas
pblicas articuladas as aes legislativas e judicirias, nas reas de
sade, trabalho, previdncia social, segurana pblica e educao,
compondo 50 diretrizes e aes do Plano Nacional de Promoo
da Cidadania e Direitos Humanos de Lsbicas, Gays, Bissexuais,
Travestis e Transexuais (SEDH, 2009).
Esse investimento social aponta para expanso da temtica enquanto estratgia que visa intervir na construo da recente democracia brasileira. Mesmo sendo uma cartografia em construo com
muitos territrios a serem multiplicados, sinaliza-se um processo
de horizontalizao do poder, de fortalecimento das redes sociais de
promoo dos Direitos Humanos e de uma cultura de paz.

8
VIOLNCIA DE GNERO, LEGISLAO
E PRTICAS JURDICAS
NO BRASIL CONTEMPORNEO
Daniella Coulouris1
Giane Boselli2

Introduo
No Brasil, a temtica da violncia contra as mulheres est atualmente em evidncia. Estatsticas, pesquisas, polticas pblicas,
campanhas governamentais e no governamentais para estimular
a denncia, criao de legislao especfica para coibir situaes
de violncia domstica e agravamento penal nos casos de violncia
sexual so exemplos da tendncia atual de discusso, preveno e
punio de prticas violentas contra as mulheres.
Mas o que considerado como violncia contra as mulheres?
Ou melhor, qual seria a necessidade de definir, distinguir, abordar de
forma especial, entre tantas e terrveis formas de violncias existentes,
violncias especficas vivenciadas apenas por mulheres?
Essas questes, levantadas espontaneamente em qualquer debate
sobre o tema, so importantes para lembrar que, antes de oferecermos uma definio pronta de violncia contra as mulheres, preciso

1 Doutoranda em Sociologia pela Universidade de So Paulo, USP, e colaboradora


do OSP.
2 Mestre em Cincias Sociais pela Universidade Estadual Paulista, Unesp, campus
de Marlia.

126

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

observar que o ato de definir, de conceituar algo, um primeiro passo


para retirar determinadas situaes do territrio das circunstncias
consideradas comuns, normais e justificadas como parte da ordem
natural das coisas. traz-las para o espao pblico da discusso
para serem problematizadas. E problematizar transformar algo, at
ento invisvel e indizvel, em problema a ser compreendido em
sua complexidade e especificidade.
Assim, o termo violncia contra as mulheres, aparece somente
quando diversas formas de violncia como ameaas, agresses,
humilhaes, homicdios, tentativas de homicdio praticadas por
companheiros e ex-companheiros, explorao, abusos e violncias
sexuais praticadas por desconhecidos ou familiares deixaram de ser
concebidas como problemas individuais, desta ou daquela mulher
ou menina, para ser considerado um problema social. E um problema
social que tem sua origem nas relaes sociais e no nos indivduos.
Essa mudana significativa. Quando as situaes de violncia
so percebidas como um evento decorrente de conflitos entre indivduos iguais, o raciocnio desloca-se do episdio violento a
agresso da mulher pelo marido ou a violncia sexual do padrasto
contra a enteada, por exemplo para os comportamentos individuais
que teriam dado origem violncia.
A mulher adltera? O marido alcolatra? A enteada promscua? O padrasto pervertido? Perguntam os vizinhos, os policiais
e os agentes jurdicos encarregados de registrar, investigar, acusar,
testemunhar, julgar e punir os conflitos classificados como contravenes ou crimes.
Mas, quando a violncia contra as mulheres se transforma em
problema social, o fato de muitas mulheres serem agredidas pelos
maridos ou muitas mulheres serem violentadas sexualmente deixa
de ser um problema especfico daquela mulher (ou daquele homem)
para ser um problema da sociedade.
Significa que a forma como nossa sociedade est organizada,
de certa forma, permite que um indivduo do sexo masculino (o
homem), que atinge o status, a posio social de marido, agrida
sua mulher no sentido histrico da mulher como propriedade

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

127

do marido e da violncia como forma de exercer esse domnio de


posse caso ele considere que ela no corresponda adequadamente
ao que se espera socialmente, de uma mulher, de uma me, de uma
esposa. Que a forma como concebemos o exerccio da sexualidade,
de muitos modos, torna possvel que um homem utilize a vantagem
da fora fsica para obter relaes sexuais sem o consentimento
explcito da mulher ou menina quando ele considera que ela possui
um comportamento social e sexual considerado imprprio ou
sedutor.
Assim, quando a violncia sai da esfera individual para se constituir em uma questo que diz respeito aos papis sociais, s expectativas
sociais, que so atribudos de forma desigual e arbitrria aos seres
humanos do sexo feminino e masculino, ela passa a ser denominada
de violncia de gnero.
Denominar a violncia contra as mulheres de violncia de gnero uma forma de reafirmar a arbitrariedade dessas distines sociais.
Sexo remete a diferena sexual, diferena biolgica. Gnero remete a
diferenas sociais entre homens e mulheres: papis sociais diferentes,
expectativas diferentes, diferentes modelos de comportamento, diferentes categorias de avaliao positiva, aquelas que recompensam, e
categorias de avaliao negativa, aquelas que punem o desviante.
O gnero um dos primeiros critrios de classificao a que estamos expostos. E utilizamos esses critrios de avaliao e julgamento
para definir o outro, para definir tambm quem somos e como queremos que os outros nos vejam. De forma resumida, deste modo que
se produz a construo da identidade de gnero, que nos define como
homem ou mulher, e que ocorre independente da configurao
biolgica e da opo sexual. Deste modo, vrias formas de violncia
podem ser consideradas violncia de gnero, sendo indiferente o
sexo biolgico do agressor ou da vtima.3

3 Por exemplo, uma me que age de forma violenta contra a filha por acreditar
que ela no corresponde ao que se espera de uma mulher est praticando
uma violncia de gnero. Assim como uma agresso paterna ao filho por no
corresponder ao que ele espera de um homem.

128

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Assim, a Conveno Americana para Prevenir, Punir e Erradicar


a Violncia contra a Mulher (OEA, Brasil, 1995) define violncia
contra a mulher no como qualquer tipo de violncia praticada contra
a mulher,4 mas como a violncia que baseada no gnero: entenderse- por violncia contra a mulher qualquer ato ou conduta baseada no
gnero, que cause morte, dano ou sofrimento fsico, sexual ou psicolgico
mulher, tanto na esfera pblica como na esfera privada.
No Brasil, a violncia de gnero passou a ser a bandeira do movimento feminista a partir do incio da dcada de 1980, durante o
processo de redemocratizao, e o debate fortaleceu-se ao longo das
ltimas dcadas, com a atuao de mulheres no cenrio poltico brasileiro. Feministas eleitas tornaram-se polticas profissionais, polticas
eleitas tornam-se defensoras de causas feministas, e o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), criado em 1985 por presso
do movimento feminista, foi, dezessete anos depois, transformado
na Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher primeiramente
subordinada ao Ministrio da Justia e, posteriormente, transformada na Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, com
status de ministrio.5
As Organizaes das Naes Unidas exerceram um papel fundamental para o fortalecimento das questes feministas no Brasil,
ainda durante a ditadura militar, ao reconhecer internacionalmente
a violncia contra a mulher como uma questo a ser publicamente
discutida e combatida.
A ONU declarou o ano de 1975 como o ano da mulher, a dcada
de 75/85 como a dcada da mulher e elaborou, em 1979, a Conveno
sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a
Mulher (Cedaw).
4 Nesse sentido, uma briga de trnsito, ou entre vizinhos, dependendo do contexto, no pode ser classificada como violncia de gnero apenas porque a
vtima mulher.
5 O movimento feminista institucionalizou-se com a eleio de Franco Montoro
para governador do estado de So Paulo em 1982. Para uma viso histrica do
movimento feminista brasileiro, ver Celi Pinto (2003) e Maria Amlia Teles
(1993).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

129

A Conveno6 (Cedaw) relevante em vrios aspectos: afirma


que qualquer discriminao baseada no sexo fere o princpio da
igualdade da Declarao Universal dos Direitos Humanos, define
discriminao contra a mulher como toda distino, excluso ou
restrio baseada no sexo e determina a responsabilidade dos estados
em excluir qualquer legislao discriminatria contra as mulheres,
abster-se de prticas institucionais discriminatrias e a promover
polticas de ao afirmativa, ou seja: adoo pelos Estados-Partes
de medidas especiais de carter temporrio destinadas a acelerar a
igualdade de fato entre o homem e a mulher at quando os objetivos
de igualdade de oportunidade e tratamento houverem sido alcanados.
Ao condenar as distines sociais baseadas nas diferenas entre
os sexos, independentemente de quaisquer justificativas, biolgicas
ou culturais,7 a ONU deslegitimou a discriminao sexual e qualquer tipo de violncia baseada no gnero: uma violncia que atinge
preferencialmente mulheres, pelo simples fato de serem mulheres.

Violncia sexual e impunidade


A violncia sexual, que compreende o estupro e o atentado violento ao pudor, uma violncia de gnero. Um efeito da configurao
social de gnero, atravessada por representaes, discursos e critrios
distintos de avaliao dos indivduos e situaes.
Como aponta Pierre Bourdieu (1999), por meio de uma relao
de dominao do masculino sobre o feminino que a sociedade concebe o ato sexual: uma forma masculina de dominao, de apropriao,
de posse de um corpo feminino sexualmente subordinado. Essa
6 Ratificada pelo Brasil com reservas em 1984 e sem reservas em 1994, a Conveno tem fora de lei para os pases que o ratificam.
7 Muitas prticas culturais consideradas tradicionais passam a ser denunciadas
como discriminao de gnero, como a preferncia dada em reas rurais, de
diversos pases, educao dos filhos homens e em detrimento da educao
das meninas, direcionadas, desde cedo, s tarefas domsticas e aos cuidados
dos irmos menores.

130

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

relao masculino/dominante versus feminino/subordinado seria


um eixo estruturante tanto das relaes sexuais consentidas como das
relaes sexuais violentas, obtidas sem o consentimento do outro, que
passa a ser um objeto sexual, destitudo de sua posio de sujeito.8
Aps entrevistar agressores sexuais, Lia Machado (2000, p.6-7)
conclui que, em suas falas, as vtimas no so consideradas como
pessoas, sujeitos. So apenas mulheres, sinnimo de objeto sexual.
Para eles, o que diferencia o estupro de um ato sexual consentido no
somente o grau da violncia utilizada. a posio social da vtima.
Deste modo, os agressores procuram identificar o ato de estupro
ao ato de uma relao sexual com uma prostituta. Procuram justificar o estupro atravs do comportamento social e sexual da vtima.
E, de muitas maneiras, esse discurso socialmente compartilhado,
inclusive pelos agentes jurdicos. A vergonha, a impureza do ato
sexual no consentido, continua a recair mais sobre as vtimas do
que sobre os agressores.
Portanto, embora o Brasil registre o impressionante nmero de
mais de quatorze mil ocorrncias de estupro por ano,9 estudos realizados demonstram que somente 10% dos estupros praticados so
denunciados pelas mulheres vtimas.10
Alm disso, as poucas iniciativas de denncias de estupro nos rgos policiais tm grandes probabilidades de no serem investigadas.
No perodo de 1993 e 1994, em Campinas, 71% de 900 boletins de
ocorrncia de crimes sexuais foram arquivados (Vargas, 2000). Na
cidade de So Paulo, somente 364 de 1.630 ocorrncias de estupro
registradas na regio noroeste transformaram-se em inquritos policiais. A anlise dos boletins de ocorrncia arquivados constatou a
baixa disposio da agncia policial em investigar crimes de autoria
8 Nesse caso, falamos em violncia de gnero indiferentemente do sexo do agressor ou da vtima. De fato, a violao masculina um modo de subordinao/
feminilizao do corpo masculino atravs da violncia.
9 Pesquisa do Ministrio da Justia. 2005.
10 Ver Oshikata et al. (2005), que em pesquisa no setor de urgncia em CampinasSP confirmaram que as mulheres vtimas de estupro procuram os servios de
sade, mas no costumam registrar a queixa na polcia.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

131

desconhecida, que correspondem a 93,3% dos crimes violentos pesquisados (NEV/USP).11


E, quando as denncias se transformam em processos criminais,
so muitas as dificuldades para a comprovao da violncia sexual
e a consequente condenao dos agressores. As pesquisas sobre o
funcionamento da justia criminal nos casos de estupro revelam
que os agentes jurdicos utilizam esteretipos de gnero para desacreditar a palavra da vtima. Principalmente, quando a vtima
acusa um conhecido, pois comum a defesa sustentar o argumento
de que determinadas mulheres utilizam o sistema criminal como
instrumento de vingana, forjando falsas denncias para prejudicar
algum de suas relaes (Ardaillon & Debert, 1987; Pimentel et al.,
1998, Vargas, 2000; Coulouris, 2004).
A lgica jurdica nos casos de estupro trabalha atravs da instrumentalizao do trinmio comportamento adequado/ credibilidade/
verdade, em que se estabelecem critrios de avaliao das pessoas
e associam-se aspectos dos comportamentos sociais e sexuais dos
envolvidos com determinada propenso verdade. Nesse sentido,
diversos discursos entrelaam-se para definir quais as mulheres que
podem ser consideradas vtimas e quais os homens que podem ser
considerados estupradores (Coulouris, 2004 e 2008).
Esse deslocamento do episdio violento para o comportamento social e sexual de vtimas e de acusados deve-se, em parte, a
uma concepo predominante de violncia sexual que caracteriza
o estupro como o resultado de uma necessidade sexual masculina,
natural, instintiva, que ao no ser reprimida, controlada, motivaria
a violncia sexual.12
A partir dessa perspectiva, focaliza-se o comportamento do agressor em busca de sinais de perversidade e anormalidade. Procura-se
aumentar a represso legal no sentido de coibir os instintos naturais

11 A pesquisa abrangeu 16 delegacias que compem a 3 Seccional de Polcia no


Municpio de So Paulo. Estudo da impunidade penal no municpio de S.
Paulo, 1991-1997, em andamento.
12 Para uma histria do estupro, consultar Georges Vigarello (1998).

132

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

do sexo masculino. E descarta-se a hiptese de que homens com comportamentos considerados socialmente adequados sejam qualificados
de criminosos. Ao mesmo tempo, observa-se o comportamento das
mulheres vtimas por considerar que o comportamento feminino
poderia provocar alguns homens normais ou anormais a tal
ponto em que o instinto sexual venceria as barreiras sociais, culturais
e legais que definem o estupro como algo proibido.
Essa concepo procura entender, explicar o episdio da violncia sexual como um conflito decorrente de relao entre indivduos
iguais. Deste modo, no raciocnio jurdico, a responsabilidade pelo
ocorrido passa a ser buscada no comportamento do acusado. E, atravs de uma inverso perversa, no comportamento social e sexual da
vtima, que determinar se ela merece, ou no, a proteo da justia.
O agravamento penal nos casos de estupro e de atentado violento
ao pudor que por meio de sua incluso na lei dos crimes hediondos,
alm de aumentar a pena em ambos os casos para de seis a dez anos de
recluso impossibilitou o recurso em liberdade13 reitera essa perspectiva do estupro como crime hediondo praticado por um homem
perverso, que deve ser excludo do convvio social.
Portanto, por no considerar a violncia sexual como uma violncia de gnero um efeito das desigualdades sociais construdas
historicamente entre homens e mulheres a discriminao de gnero parece ocorrer no prprio interior das prticas institucionais,
por meio da instrumentalizao das mesmas categorias de gnero,
critrios de classificao dos indivduos e de situaes, que so encontrados de formas dispersas na sociedade.
Somente uma reforma penal elaborada em torno das especificidades dos crimes sexuais poderia resolver esse paradoxo. Reforma que,
at hoje, ainda no foi pensada no Brasil. A ltima alterao penal
retirou os termos mulher honesta e mulher virgem do Cdigo
13 A lei dos crimes hediondos (8.072/1990) tambm estabelece que, tanto no
estupro quanto no atentado violento ao pudor, quando a vtima no for maior
de 14 anos e o crime for qualificado por leso grave ou morte, as penas sejam
acrescidas de metade, respeitando o limite superior de trinta anos de recluso
(Delmanto et al., 2000, p.412-7).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

133

Penal e extinguiu alguns artigos explicitamente discriminatrios e j


em desuso na prtica jurdica.14 Mas, por enquanto, ateno maior
vem sendo dada violncia domstica e familiar, que vem despertando grande visibilidade social no Brasil e em vrios outros pases
da Amrica Latina, Amrica do Norte e Europa.

A violncia domstica na legislao brasileira


Como vimos acima, a desigualdade se d em vrios nveis da
rede de relaes sociais, como o caso das relaes de poder entre
homens e mulheres, que desencadeiam um grau de tenso gerador de
violncia. Muitas vezes, os episdios de violncia fsica e psicolgica
ocorrem entre casais que mantm convivncia em nvel privado e
conjugal. Da surge o que chamamos de violncia domstica.
Diferentemente da violncia urbana, a violncia domstica e conjugal incide sempre sobre as mesmas vtimas, podendo ser habitual
e crnica. Essas caractersticas possuem consequncias especficas,
que tornam este tipo de conflito diferenciado. A cada ano, mais de
mil mulheres so mortas por seus maridos, ex-maridos e namorados.
Muitas outras perdem seus empregos, entram em depresso, sofrem
danos fsicos e psicolgicos irreparveis.
Nos ltimos quarenta anos, a violncia de gnero no mbito
conjugal deixou de ser menosprezada como um problema privado e
passou a ser questionada em muitos pases do Ocidente. Antes disso,
o espao intrafamiliar era visto como lugar estritamente privado, e a
violncia conjugal era interpretada como simples briga entre maridos

14 Como o Art.107 que extinguia a punibilidade nos casos de estupro pelo casamento do agente com a vtima ou pelo casamento da vtima com terceiros;
Artigo 217: Seduzir mulher virgem, menor de dezoito e maior de quatorze, e ter
com ela conjuno carnal, aproveitando-se de sua inexperincia ou justificvel
confiana; Art. 219: Raptar mulher honesta, mediante violncia, fraude ou
justificvel confiana; Art. 219. Raptar mulher honesta, mediante violncia,
grave ameaa ou fraude, para fins libidinosos; Art. 240. Cometer adultrio,
e outros. Ver Lei 11.106/2005 sancionada em 28.3.2005

134

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

e mulheres. Por ser mantida como assunto de famlia, raramente a polcia, a justia, os parentes ou a comunidade interferiam no problema.
No Brasil, assim como nos Estados Unidos e na Europa, o impulso inicial para o reconhecimento da violncia domstica como
um problema social foi dado pelo movimento feminista no final da
dcada de 1960. Foi iniciado um trabalho de mobilizao que desencadeou um processo de manifestaes sociais, denncias, congressos,
publicaes e reivindicaes, sempre voltadas conscientizao da
sociedade e dos poderes pblicos sobre a gravidade da violncia
conjugal e a necessidade de criar medidas de proteo s mulheres
agredidas (Saffioti, 1999).
Apesar de sempre contar com um movimento de mulheres muito
engajado na questo da violncia domstica, o Brasil tardou a criar
leis e polticas pblicas voltadas a essa problemtica. As manifestaes pblicas foram intensas, mas as respostas e o comprometimento dos poderes pblicos demoraram a chegar. Em pases como
a Inglaterra, a Frana e os Estados Unidos, polticas legais e sociais
surgiram j no incio da dcada de 1970.
A primeira conquista legal brasileira foi com a Constituio Federal de 1988, que incluiu o pargrafo 8 em seu artigo 226, dizendo:
O Estado assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos
que a integram, criando mecanismos para coibir a violncia no mbito
de suas relaes. Antes disso, em 1985, foi implementada a primeira
Delegacia Especializada no Atendimento a Mulheres vtimas da
violncia, considerada a maior conquista do movimento feminista
nacional e a principal poltica pblica de preveno e combate
violncia contra a mulher inaugurada no Pas.
Outra lei nesse sentido surgiu apenas no ano de 2002. A Lei
10.455, de autoria da deputada federal e advogada Nair Xavier
Lobo, alterou um artigo da lei dos Juizados Especiais Criminais
(Lei 9.099/95), permitindo ao juiz, em casos de violncia domstica,
como medida de cautela, determinar ao agressor que se afastasse do
lar, antes do julgamento final do processo. No entanto, essa medida
s poderia ser usada quando ocorresse um crime considerado pela
doutrina jurdica como infrao de menor potencial ofensivo, ou

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

135

seja, em crimes com menor pena, como leses leves, vias de fato,
injria e ameaa. Essa foi uma deficincia da lei, pois nos casos em
que envolviam agresses mais intensas e perigosas, como tentativas
de homicdio e leses corporais graves, a lei no poderia ser aplicada,
uma vez que tais crimes no so julgados nos Juizados Especiais Criminais. Alm disso, esse dispositivo legal foi praticamente ignorado
pelos juzes, advogados e promotores.
Em 2004, foi aprovada a Lei 10.886, que acrescentou um novo
pargrafo ao artigo 129 do Cdigo Penal (leso corporal) tipificando
a violncia domstica e aumentando a pena para seis meses a um ano
de deteno, enquanto a leso corporal simples, prevista no artigo
129, prev deteno de trs meses a um ano. Tratou-se de uma modificao legislativa completamente incua, pois a alterao da pena
mnima de 3 para 6 meses, no modificou os procedimentos penais
em relao ao agressor.
Essa pequena alterao do Cdigo Penal causou uma grande
frustrao nos movimentos de mulheres, pois a violncia domstica
prevista neste pargrafo 9 continuou sendo um crime de menor
potencial ofensivo julgado pelos Juizados Especiais Criminais, no
afastando a possibilidade de transaes penais e aplicao de insignificantes penas pecunirias aos agressores. Alm disso, esse segundo
sinal de reconhecimento da violncia domstica ficou restrito apenas
ao crime de leso corporal.
Fazendo um rpido paralelo com a legislao norte-americana
sobre violncia domstica pode-se depreender o quanto o Brasil foi,
por muito tempo, acentuadamente tmido e resistente na criao de
dispositivos legais mais incisivos e eficientes para o enfrentamento
da violncia domstica.
Devido a um contexto cultural diferenciado, as campanhas feministas norte-americanas focaram muito mais na necessidade de leis
para coibir a violncia conjugal, mais do que em qualquer outro tipo
de instituio (Frug, 1992).
Como resultado, as leis comearam a surgir j no final da dcada
de 1970 e no comeo da dcada de 1980. Essas medidas tomaram
um rumo diferenciado do Brasil, assumindo um vis penalista bem

136

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

mais pesado. Espalharam-se pelo pas as pro-arrest policies, polticas legais a favor da priso do agressor, e as non-drop prosecution
policies, que pregam a persecuo penal obrigatria dos agressores,
sem dar oportunidade para a mulher agredida escolher se deseja ou
no processar criminalmente o autor da agresso (Erwin, 2006).
Em meados da dcada de 1980, j eram bem comuns essas leis
permitindo a priso dos culpados nos casos de violncia domstica,
sem a necessidade do flagrante e do mandado de priso. As polticas
pro-arrest culminaram na disseminao do mandatory arrest,
uma espcie de priso obrigatria que deve ser efetuada pelo policial
assim que atende a um chamado residencial envolvendo violncia
entre casais. Na dcada de 1990, a violncia domstica j era reconhecida como crime nos 50 estados americanos e no Distrito de
Columbia (Henning & Feder, 2005).
Depois desta onda penalista, as prises de pessoas envolvidas em
crimes relacionados violncia conjugal cresceram cerca de 20% no
pas. No entanto, o nmero de mulheres presas cresceu 446%, pois os
policiais, quando atendiam os chamados e viam que a agresso havia
sido recproca, prendiam o casal. A partir dessas novas estatsticas, as
crticas comearam a surgir, pois um nmero exagerado de mulheres
estava sendo presa e revitimizada pelo sistema.
Em resposta s crticas, as regras mudaram, e as prises comearam a ser recomendadas somente em casos muito srios de violncia
domstica, com alto potencial de perigo para as vtimas. Alm disso,
a partir dessa reviso, surgiram ento as leis do primary agressor,
pregando que o policial teria de agir com mais cuidado e identificar
o agressor primrio antes de efetuar uma priso, de forma a punir
apenas a pessoa que iniciou a agresso, e no o casal (idem).
Essa cultura passou a gerar uma linha acadmica crtica, que j na
dcada de 1990 comeou a questionar a real efetividade das polticas
de priso e de persecuo penal obrigatria (Buzawa & Buzawa, 1996;
Saunders, 1995).
A tendncia das discusses agora gira em torno da problematizao da violncia conjugal como um fenmeno que est inserido
em um contexto maior de direitos humanos, que envolve tambm

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

137

estruturas de gnero, educao, sade e direitos econmicos (Erwin,


2006). Inmeros tipos de polticas sociais e comunitrias esto sendo
desenvolvidas a cada ano, em uma tentativa de se acertar um modelo
alternativo de resoluo de conflitos, que no passe necessariamente
pelo sistema de justia criminal.
nesse momento que podemos retomar o contexto brasileiro e
discutir um pouco sobre a mais recente poltica legal voltada violncia domstica colocada em prtica no Brasil.

A Lei Maria da Penha uma onda


penalista tardia?
A primeira lei federal brasileira voltada inteiramente ao tratamento da violncia domstica foi aprovada somente em 2006 Lei
11.340/06. Trata-se de uma iniciativa inteiramente louvvel, pois
busca desfazer os diversos ns que aparecem no sistema de justia
penal brasileiro no momento em que devem lidar com esta problemtica especfica. Foi tambm uma forma de suprir toda a lacuna
legislativa que existia no Pas at ento.
Por outro lado, vale refletir um pouco sobre a lentido com que
esse caminho vem sendo percorrido no Brasil. A maioria dos pases
da Amrica Latina, os Estados Unidos e a Europa j est em um
momento de repensar suas leis, que foram criadas nas dcadas de
1980 e 1990. J passaram por experincias suficientes para poder
detectar as deficincias dos novos procedimentos propostos, reeditar
novas regulamentaes e buscar novos caminhos. E o que mais
importante, assim como foi colocado logo acima sobre a experincia
norte-americana, a tendncia das discusses agora est se movendo
em torno da ineficincia de se recorrer ao enrijecimento penal para
se tentar reduzir os ndices de violncia conjugal.15
15 O maior exemplo so os Estados Unidos, onde o prprio movimento feminista
e a prpria sociedade um dia acreditaram na poltica repressiva. Mas os ndices
de violncia domstica nesse pas continuam sendo um dos mais altos do mundo.

138

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Esse panorama internacional tem mostrado que tentar lidar com a


violncia domstica apenas por meio dos trilhos do sistema de justia
criminal no suficiente. O enfrentamento desse problema requer
medidas que cerquem o problema por todos os lados possveis.
O nico problema da Lei Maria da Penha realmente quanto a
sua data de nascimento. Se ela houvesse surgido na dcada de 1980
ou 1990, hoje as discusses em torno de procedimentos penais e civis j poderiam estar em um patamar bem mais avanado. O poder
judicirio e todos os outros poderes pblicos j estariam muito mais
familiarizados com a questo, e as discusses poderiam estar seguindo os rumos da justia restaurativa16 e da criao de procedimentos
alternativos de resoluo de casos de violncia domstica, como j
est acontecendo em muitos outros pases.
Essa nova lei no trouxe inovaes penais drsticas, nem assumiu
um forte vis punitivo, pois essa no uma tendncia seguida pelo
movimento feminista brasileiro. No entanto, as alteraes mais incisivas que trouxe, como a obrigao de se instaurar inqurito policial
nos casos de leso corporal e a recomendao para que sejam criados
Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra as Mulheres,
causaram uma certa resistncia no meio jurdico e nas delegacias de
polcia. Muitos delegados ainda se recusam a instaurar inquritos
policiais nos casos de leso corporal leve que envolvam violncia
domstica, e poucos Juizados de Violncia Domstica foram criados
at hoje no pas. Por outro lado, sempre devemos ter em mente que
o Brasil um Pas de dimenses continentais, que agrega 5.563 municpios, diversas culturas e diversos nveis de compreenso, fatores

16 A justia restaurativa uma nova forma de funcionamento da justia penal, que


enfoca a reparao dos danos causados s pessoas e relacionamentos, ao invs de
punir os transgressores. As prticas restaurativas proporcionam, queles que
foram prejudicados por um incidente, a oportunidade de reunio para expressar seus sentimentos, descrever como foram afetados e desenvolver um plano
para reparar os danos ou evitar que acontea de novo. Existe a ideia de suprir as
necessidades emocionais e materiais das vtimas e, ao mesmo tempo, fazer com
que o infrator assuma responsabilidade por seus atos, mediante compromissos
concretos (Jesus, 2005).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

139

que contribuem para a lentido no momento de novas adaptaes e


aceitao de mudanas.
O que vemos que importantes inovaes alcanadas no campo
da legislao nem sempre so acompanhadas de avanos correspondentes na subjetividade dos indivduos que, por sua vez, dependem
de uma evoluo dos padres culturais da sociedade como um todo.
A justia brasileira est agora em uma fase de desconstruo de uma
viso minimizadora de um grande problema social. As mudanas
ainda vo continuar ocorrendo a passos lentos e s daqui a algum
tempo que poderemos analisar a real efetividade dos novos dispositivos jurdicos criados com a lei Maria da Penha. Alm disso, ainda
existe um longo caminho pela frente para se tentar conscientizar os
operadores de todo o sistema de justia penal quanto gravidade e s
particularidades do problema da violncia domstica. Esse o nus
dessa lei ter sido criada to tardiamente no Pas.
Por outro lado, no se pode deixar de elogiar o fato de esta lei
ter assumido um vis no somente voltado a procedimentos legais
de assistncia e proteo s vtimas e ao processo e julgamento das
causas decorrentes da prtica de violncia domstica contra a mulher.
Essa lei tambm traz um captulo muito importante com algumas
medidas integradas de preveno violncia domstica, seguindo
recomendaes da Conveno Interamericana para Prevenir, Punir
e Erradicar a Violncia contra a Mulher Conveno de Belm do
Par, adotada pelo Brasil em 1994. A prpria lei Maria da Penha
foi uma resposta do governo federal, em parceria com o movimento
feminista, a obrigaes assumidas quando assinou essa Conveno.
Como vimos acima, um problema social como esse requer outros
tipos de transformao que no sigam somente o caminho jurdico.
Essas so algumas das mais importantes diretrizes traadas no Ttulo
III, da Lei Maria da Penha:
o respeito, nos meios de comunicao social, dos valores ticos
e sociais da pessoa e da famlia, de forma a coibir os papis estereotipados que legitimem ou exacerbem a violncia domstica
e familiar, de acordo com o estabelecido no inciso III do art. 1,

140

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

no inciso IV do art. 3 e no inciso IV do art. 221 da Constituio


Federal; (Inciso III, art.8)
a promoo e a realizao de campanhas educativas de preveno da violncia domstica e familiar contra a mulher, voltadas
ao pblico escolar e sociedade em geral, e a difuso desta
Lei e dos instrumentos de proteo aos direitos humanos das
mulheres; (Inciso V, art. 8)
a promoo de programas educacionais que disseminem valores
ticos de irrestrito respeito dignidade da pessoa humana com
a perspectiva de gnero e de raa ou etnia; (Inciso VIII, art. 8)
o destaque, nos currculos escolares de todos os nveis de ensino,
para os contedos relativos aos direitos humanos, equidade de
gnero e de raa ou etnia e ao problema da violncia domstica
e familiar contra a mulher. (Inciso IX, art. 8)
Na tentativa de implementar essa gama de polticas sociais, legais e
culturais voltadas preveno e enfrentamento da violncia domstica, o governo federal, por meio de sua Secretaria Especial de Polticas
para as Mulheres, tem colocado em prtica uma Poltica Nacional de
Enfrentamento Violncia (PNEV) contra as Mulheres. Essa poltica
foi adotada em 2003, e busca abarcar todas as dimenses da violncia
contra a mulher. Essas aes, expressas no Plano Nacional de Polticas
para Mulheres (PNPM), so resultados de um reconhecimento do
prprio governo federal de que a desigualdade historicamente estabelecida entre mulheres e homens estrutura o processo de excluso de
milhares de cidads deste pas, sendo a violncia contra as mulheres
uma das expresses mais perversas desta desigualdade.
A PNEV est em consonncia com a Lei Maria da Penha e com
convenes e tratados internacionais, tais como: a Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), a Conveno de Belm do
Par (1994), a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas
de Discriminao contra a Mulher (Cedaw, 1981) e a Conveno
Internacional contra o Crime Organizado Transnacional Relativo
Preveno, Represso e Punio do Trfico de Pessoas (Conveno
de Palermo, 2000).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

141

As aes da PNEV seguem quatro eixos estruturantes voltados


a aes educativas e culturais de preveno; aes de combate com
vis punitivo e de cumprimento da Lei Maria da Penha; aes de
assistncia, que envolvem criao de abrigos, redes de assistncia
e capacitao de agentes pblicos; e aes que visam a garantia de
direitos, com o cumprimento de legislao nacional, internacional e
iniciativas para o empoderamento das mulheres.
A partir de toda essa explanao neste captulo sobre a questo do
enfrentamento da violncia domstica no Brasil, podemos depreender que as iniciativas nesta rea comearam a realmente tomar corpo
e fora a partir do sculo XXI. Mesmo que a lei Maria da Penha tenha
sido uma forma de penalismo tardio, era extremamente necessrio,
pois havia um grande vazio na legislao brasileira at 2006.
Finalmente, temos uma lei, e, finalmente, temos um governo
federal tambm engajado em trilhar esse caminho da preveno e
do combate a um problema de gnero to disseminado em todas as
sociedades do mundo. Resta agora trilhar um caminho semelhante
que seja voltado exclusivamente problemtica da violncia sexual
contra as mulheres. O judicirio brasileiro no pode continuar lidando com essa questo com tanta discriminao e descaso. Os
procedimentos penais para esse tipo de violncia de gnero tambm
precisam de uma reforma.

9
CONSIDERAES SOBRE A PERSISTNCIA
DA TORTURA NA ATUALIDADE:
UM RECORTE TERICO-METODOLGICO
Carlos Alberto Sanches Jnior1
Csar Grusdat de Assis2

Introduo
A rejeio da tortura um dos princpios da modernidade nos
mbitos jurdico e punitivo. Entre os sculos XVIII e XX, a tortura
passou de uma prtica indispensvel ao sistema jurdico clssico a um
ato proibido por leis, atingindo finalmente o status de crime hediondo.
Entretanto, esta prtica persistiu durante todo o sculo XX, ora como
um dos instrumentos de manuteno dos regimes ditatoriais, ora
como um dos mais intrigantes paradoxos dos perodos democrticos.
No incio do sculo XXI, a tortura tem atingido ndices relativamente
altos de aceitao popular em circunstncias como a guerra contra o
terror ou em momentos crticos da guerra contra o crime.
Em 2006, em uma pesquisa mundial realizada pela BBC World
Service, o Brasil apresentou uma taxa de aprovao da tortura maior
que a global, com 32% dos entrevistados admitindo a prtica em
determinados casos e 61% declarando-se contra qualquer tipo de

1 Mestrando pelo Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, Unesp,


Marlia.
2 Graduando em Cincias Sociais pela Unesp, Marlia, bolsista PIBIC-CNPQ
e pesquisador do OSP.

144

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

tortura.3 Em fevereiro de 2008, a Pesquisa sobre Valores e Atitudes da


Populao Brasileira, realizada pela empresa Nova S/B em parceria
com o Ibope, constatou que 26% (ou seja, um quarto) dos brasileiros
utilizaria tortura como mtodo de investigao policial. Na parcela
dos entrevistados com curso superior, tal aprovao atinge 40%; entre
pessoas com renda superior a cinco salrios mnimos, 42%; e entre
os que ganham at um salrio mnimo, 19%.4
Em junho de 2008, segundo pesquisa realizada pela World Public
Opinion em 19 pases, para 9% da amostragem geral a tortura deveria
ser aberta e incondicionalmente permitida. Para 26%, restringida a
terroristas, a fim de salvar vidas inocentes.5 Os maiores ndices
de reprovao da tortura sob quaisquer circunstncias pertencem
aos pases da Europa. Os menores so encontrados no Azerbaijo
(54%), Egito (54%), Estados Unidos (53%), Rssia (49%), e Ir (43%).
Comparando com os resultados obtidos pela BBC World Service em
2006,6 houve um significativo aumento da parcela da populao geral
que aprova algum tipo de tortura: de 29% para 35%. No caso bastante
representativo dos Estados Unidos, houve um aumento significativo
no apoio tortura exclusiva de terroristas (crescimento de oito
pontos percentuais), enquanto a parcela que reprova a tortura sob
quaisquer circunstncias diminuiu cinco pontos percentuais.
Para os fins deste texto, considera-se tortura em seu sentido lato e
no distante da definio jurdica do termo, ou seja, como a imposio

3 Disponvel em: <http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/2006/


10/061019_tortura_crg.sht> Acessado em: 21 de mar. de 2009.
4 Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/pais/mat/2008/03/08/ibope_26_
admitem_tortura_pesquisa_mostra_preconceito_de_raca_orientacao_sexual-426148416.asp> Acessado em 21 de mar; de 2009.
5 Os termos no questionrio so, respectivamente, accept limited torture of
terrorists to save innocent lives e torture should be generally allowed. Cada
uma delas era seguida de um brevssimo texto, exemplificando a questo com a
guerra contra o terror.
6 A comparao consta no relatrio oficial da organizao, que se encontra
disponvel em: <http://www.worldpublicopinion.org/pipa/articles/btjusticehuman_rightsra/496.php >

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

145

de dor fsica ou psicolgica, seja com fins de intimidao, de punio,


seja como meio para obteno de confisso.
O vasto repertrio de justificativas que sustenta a prtica da
tortura pode ser contemplado pela literatura sociolgica de diversos
ngulos. O que segue uma viso panormica das contribuies de
Michel Foucault, Giorgio Agamben e David Garland sobre o tema.

A tortura no sistema jurdico clssico


A tortura s ser denunciada como uma prtica brbara em
fins do sculo XVIII. At ento, ela tinha sua funo no interior da
prpria prtica jurdica: o suplcio era regulamentado por Cdigos,
executado em pblico pelos magistrados e sustentava-se pelo alto
valor da confisso.
O procedimento jurdico clssico (sculos XVI-XVIII) centralizava-se no suplcio como tcnica de verdade e ato de punio,
simultaneamente. Nesse cenrio, a tortura tinha um efeito de verdade
se executada conforme as disposies dos Cdigos.
em primeiro lugar, porque esta constitui uma prova to forte que no
h nenhuma necessidade de acrescentar outras, nem de entrar na difcil e duvidosa combinao dos indcios; a confisso, desde que feita
na forma correta, quase desobriga o acusador do cuidado de fornecer
outras provas (em todo caso, as mais difceis). (Foucault, 1999, p.35)

Era extremamente necessrio que a palavra do supliciado confirmasse o inqurito produzido pelos magistrados, mesmo que essa
confirmao viesse de uma cooperao forada. Pela confisso,
portanto, o acusado assina verdade da informao (idem, p.36). A
confisso figura como elemento de prova e como contrapartida viva das
informaes escritas pea extremamente necessria para a validao
do processo jurdico.
Na economia do castigo ento em vigor, a tortura tem seu lugar estrito num mecanismo penal complexo em que [...] a demonstra-

146

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

o escrita precisa de um correlato oral; em que as tcnicas da prova


administrada pelos magistrados se misturam com os procedimentos
de provas que eram desafios ao acusado (Foucault, 1999, p.37).7
A tortura tambm pode ser a reproduo teatral do crime na
execuo do culpado: [...] a forma de execuo faz lembrar a natureza do crime: fura-se a lngua dos blasfemadores, queimam-se os
impuros, corta-se o punho que matou [...]; a justia faz os suplcios
repetirem o crime (idem, p.40).
Resumidamente, a tortura clssica era um jogo judicirio entre o
soberano rgio, o supliciado e o pblico. Na medida em que se atinge
o soberano ao infringir a lei, a tortura era o ato de vingana do soberano uma vingana que, representada em pblico, tinha a funo
de instruir os sditos. Ao supliciado era imputada a tarefa de ser o
arauto de sua prpria condenao atravs da mais atroz coao fsica,
atravs das sonoras lamentaes sobre o cadafalso, ele obrigado a
cantar a prpria derrota que lhe foi imposta pelo soberano. Na outra
ponta do espetculo, o pblico. Na cerimnia penal o pblico , ao
mesmo tempo, espectador e personagem principal no teria sentido
uma punio secreta (idem).

O banimento da tortura do ritual jurdico


O suplcio do perodo clssico era mecanismo de um poder que
na falta de uma vigilncia ininterrupta, procura a renovao de seu
7 A tortura jurdica uma tcnica de verdade que possui elementos de dois
mecanismos judicirios explorados por Foucault nas conferncias A Verdade
e as Formas Jurdicas (1973): o inqurito e o jogo de prova: A tortura um
jogo judicirio estrito. [...] Entre o juiz que ordena a tortura e o suspeito que
torturado, h ainda uma espcie de justa: o paciente o termo pelo qual
designado o supliciado submetido a uma srie de provas, de severidade
graduada e que ele ganha aguentando, ou perde confessando [...] A investigao da verdade pelo suplcio do interrogatrio realmente uma maneira de
fazer aparecer um indcio, o mais grave de todos a confisso do culpado; [...]
A tortura para fazer confessar tem alguma coisa de inqurito, mas tem tambm
de duelo (Foucault, 1999, 38)

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

147

efeito no brilho de suas manifestaes (Foucault, 1999, p.48). Este


ser sucedido por um exerccio contnuo de poder, marcado pela concepo de pacto social e pela punio como privao da liberdade.
O desaparecimento da tortura dos Cdigos e sua subsequente
criminalizao datam do incio do sculo XIX. Em 1851, ela j era
ilegal em todos os pases da Europa. Segundo Foucault, essa a poca
dos discursos e projetos liberais de humanizao das penas, da
adoo de penas mais brandas, sutis, despojadas de ostentao, e,
principalmente, focadas na administrao dos corpos mais do que
em sua brusca e espetacular eliminao (idem).
As penas devero representar a abstrao da prpria lei. A
certeza de ser punido que deve desviar o homem do crime e
no mais o abominvel teatro (idem, p.11).
A nova punio orientada pela noo de pacto social, age
mediante a administrao dos corpos atravs da imposio de
um regime disciplinar. O castigo passou da arte das sensaes insuportveis a uma economia dos direitos suspensos
(idem, p.14).
Punio sem dor fsica no extremo, do corpo anestesiado
que ela tira a vida. Grosso modo, a pena visa alma, no mais
o corpo e quando atinge o corpo para alcanar, nele, a alma.
para garantir essa finalidade que um exrcito inteiro de
tcnicos veio substituir o carrasco, anatomista imediato do sofrimento: os mdicos, os capeles, os psiquiatras, os psiclogos,
os educadores (idem, p.14). Por outro lado, estas penalidades
incorpreas necessitam se focar justamente sobre os corpos na
distribuio espacial e na visibilidade dos corpos individuais.
Uma das principais mudanas advm do que Foucault denomina negao terica: o essencial da pena que ns, juzes,
infligimos, no creiais que consista em punir, o essencial procurar corrigir, reeducar, curar (Foucault, 1999, p.11-4). Ao
invs de castigo, a arte de punir passa a ser a arte da preveno
e da ressocializao mediante o encarceramento. Ganha forma
uma ortopedia moral. Dela surge, na forma do exame, toda
uma nova estirpe de saberes (criminologia, psicologia etc.).

148

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

O espetculo punitivo suprimido e a execuo da pena passa


a ser apenas um novo ato de procedimento ou de administrao (idem, p.13). Mesmo a imposio da morte (o ltimo
recurso que tanto pesa aos reformadores) um acontecimento
burocrtico quase secreto. Junto ao espetculo, vai-se tambm
o carter ordlico da pena, o duelo, a vingana punir se tornou
um procedimento frio, impessoal.
Se nas monarquias o poder era exercido de forma repentina,
ostensiva, descontnua e com traos de um ritual de vingana, nos
Estados modernos ele substitudo pela vigilncia contnua, pela
punio como evento privado e pela ausncia de qualquer coisa
que evoque a ideia de represlia. O projeto o de produzir corpos
dceis politicamente e produtivos economicamente, por meio da
individualizao positiva destes corpos mediante tcnicas de racionalizao do tempo e do espao e de todo um sistema de vigilncia,
de hierarquias, de inspees, de escrituraes, de relatrios: [...] uma
tecnologia disciplinar do trabalho (Foucault, 2005, p.288). A tortura
no teria lugar neste esquema.
Retrospectivamente, essa poltica punitiva, predominante at os
anos 70, baseava-se sobretudo, na crena de que o controle do crime
deveria ser uma atividade cientificamente orientada, livre de sentimentos populistas; de que as vtimas no faziam parte da equao
criminal; de que, no obstante o fraco ndice cientfico das teorias
criminolgicas, elas eram suficientemente eclticas (anomia, privao
relativa, teoria da subcultura, carreiras delinquenciais, desigualdade
social, etiquetamento) e escapavam do pensamento nico; de que o
Estado era o nico a ter um papel de relevo no controle do crime;
de que uma taxa bsica de crimes era parte normal e aceitvel de
uma sociedade de massa; de que o conhecimento na rea da justia
criminal estava progredindo, gerando otimismo entre especialistas e
pblico, e de que o Estado conseguiria controlar as fontes do crime e
promover mtodos racionais de reinsero dos criminosos sociedade
(Souza, 2003, p.163).
Foucault sabia que estava tratando do projeto ideal dos meios de
confinamento (Deleuze, 1992, p.226). No entanto, a despeito das

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

149

resistncias enfrentadas e das crticas que acompanharam toda sua


vigncia, esta poltica constitua sem dvida o discurso predominante
em todo o campo punitivo (Garland, 2008).

O paradoxo tortura X disciplina no Brasil


No Brasil, entretanto, o desenvolvimento das disciplinas, o enclausuramento do corpo, o abandono progressivo da violncia fsica
e a efetivao dos direitos individuais, que encontramos no modelo
europeu (Frana, Inglaterra e Estados Unidos), nunca aconteceram.
Os pases de histria colonial parecem resistir parcialmente importao do modelo penal disciplinar: o corpo sempre o locus da
punio; toda dominao deixa marcas no corpo e se expressa por
alguma dose de sofrimento corporal (Caldeira, 2000, 370-4). Em seu
trabalho sobre a criminalidade em So Paulo no perodo de redemocratizao do Brasil, Teresa Pires Caldeira chega a mencionar o efeito
pedaggico que a populao brasileira atribui inflio da dor ideia
que vigora mesmo entre a parcela da populao que mais frequentemente sofre maus-tratos. Tambm a velha relao tortura-verdade
aparece no interior destes discursos (idem). Tais representaes da
pena (que ligam poder e dor, correo e dor) fazem que as prticas
de tortura resistam s reformas at hoje empreendidas pelo Estado
em seu aparato de coero e vigilncia. No incio do sculo XX, p.
ex., a Polcia de So Paulo passou por um processo de modernizao
que consistia na burocratizao e na profissionalizao do setor. No
entanto, as antigas prticas de maus-tratos apenas se articularam ao
novo contexto. As livres nomeaes dos chefes de polcia, delegados
e subdelegados possibilitaram as polcias partidrias, vinculadas ao
interesse de elites locais e afeitas ao emprego da violncia (cf. Salla &
Alvarez, 2006, p.283). Vale lembrar que, apesar das disposies da
Constituio de 1988, a primeira e nica lei brasileira que tipifica o
crime de tortura tem apenas 12 anos (a Lei 9.455 de 1997).
O intrigante que muitos casos de tortura no Brasil (seno a
maioria, pelo menos boa parte) ocorrem justamente no interior

150

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

das instituies disciplinares de enclausuramento penitencirias,


hospcios etc. O Ministrio Pblico recebe frequentes denncias
de tortura em treinamentos de policiais militares, civis e federais.
Poder-se-ia indagar se, ao erguer os muros sem erigir uma poltica
correspondente ao modelo original (focada nos direitos individuais
etc.), as tentativas de imposio do regime penal disciplinar no
Brasil no teriam somente obscurecido a prtica da tortura ao invs
de extingui-la de fato.
De qualquer modo, mesmo no sculo XX europeu, a tortura e
a execuo sumria (outro grave paradoxo da modernidade) foram
praticadas repetidas vezes.

A tortura e a execuo sumria como


atos de Estado
Quando se contempla, na histria poltica dos sculos XX-XXI,
os episdios em que o prprio Estado subsidirio de violaes de
direitos individuais, vem tona o seguinte paradoxo: como o Estado
da disciplina, que ostenta a vida e a integridade fsica como valores
fundamentais, que prefere normalizar a executar e que baniu a tortura
de seu ritual jurdico, enfim, como este mesmo Estado, por meio
de seu prprio artefato jurdico, pode promover legitimamente o
assassnio e a tortura?
Para Giorgio Agamben, o poder de deciso sobre a vida matvel
repousa sobre o dispositivo jurdico do estado de exceo, presente em
todas as Constituies modernas (mesmo nas mais democrticas).
Na concepo original deste dispositivo, o soberano teria o poder de
suspender a Constituio em situaes de crise, com o fim de tomar
quaisquer medidas necessrias ao restabelecimento da ordem. Em
suma, o poder executivo teria o direito de declarar uma guerra civil
legal contra os inimigos do Estado, conduzindo determinados adversrios polticos a uma zona exterior ao abrigo das leis, e, portanto, a
uma zona de indeterminao jurdica, onde sua eliminao fsica no
constituiria crime (Agamben, 2007).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

151

O julgamento do oficial nazista Adolf Eichmann pode nos fornecer alguns exemplos do que representa esta exceo legal. Segundo Hannah Arendt, a defesa teria preferido que ele se declarasse
inocente com base no fato de que, para o sistema legal nazista ento
existente, no fizera nada errado; de que aquelas acusaes no
constituam crime, mas atos de Estado (Arendt, 2003, p.33). Eichmann no s obedecia a ordens, ele tambm obedecia a leis, num
contexto poltico-jurdico definido pelo prprio ru como perodo
de crime legalizado pelo Estado (Arendt, 1999, p.152-3). Ora, o
ato inaugural do Estado nazista o modelo por excelncia do estado
de exceo. Vale lembrar: o artigo 48 da Constituio de Weimar, de
1919, permitia ao presidente do Reich tomar quaisquer medidas
excepcionais em prol do restabelecimento da segurana e da ordem
pblicas. Foi se valendo justamente deste artigo que, to logo subiu
ao poder, Hitler promulgou o Decreto para a Proteo do Povo e do
Estado (1933), que abria alas para a gradual e total suspenso dos
direitos de toda uma diversificada classe de adversrios polticos e de
grupos raciais no desejados dentre estes direitos, evidentemente,
o direito de viver e o direito integridade fsica.
O totalitarismo moderno pode ser definido, nesse sentido, como a
instaurao, por meio do estado de exceo, de uma guerra civil legal
que permite a eliminao fsica no s dos adversrios polticos, mas
tambm de categorias inteiras de cidados que, por qualquer razo,
paream no integrveis ao sistema poltico (Agamben, 2007, p.13).
A abertura destes espaos de crimes legalizados e a reduo de
determinados sujeitos vida nua significam, enfim, a permisso para
submet-los tortura ou o aval para sua execuo sumria.
As consideraes de Teresa Pires Caldeira sobre o corpo incircunscrito aproximam-se do diagnstico de Agamben sobre a vida
nua. O corpo incircunscrito no tem barreiras claras de separao
ou evitao, um corpo permevel, aberto interveno, no qual
as manipulaes de outros no so consideradas problemticas.
Por outro lado, o corpo incircunscrito desprotegido por direitos
individuais e, na verdade, resulta historicamente de sua ausncia
(Caldeira, 2000, p.370)

152

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

O importante a se ressaltar, na tese de Agamben, o triunfo do


estado de exceo como tcnica poltica, como recurso permanentemente ativado. Agamben retoma a afirmao de Walter Benjamin de
que o estado de exceo [...] tornou-se regra (Agamben, 2007a,
p.18). O que era uma medida de emergncia, de necessidade, tornou-se
o paradigma poltico do sculo XX e incio do XXI. Sua transformao em uma mera e recorrente tcnica de governo fez que o campo de
concentrao, no mais a cidade, se tornasse a melhor representao
espacial para a poltica contempornea (cf. Agamben, 2007b). Hoje,
o interminvel estado de emergncia, ainda que, eventualmente,
no declarado em seu sentido tcnico [...] tornou-se uma das prticas essenciais dos Estados contemporneos, inclusive dos chamados
democrticos (Agamben, 2007a, p.13, grifos nossos).
na suspenso dos direitos essenciais de determinados indivduos que o Estado (justamente o estado normalizador, disciplinar,
biopoltico) opera o velho direito soberano de fazer morrer em defesa
e pela segurana das vidas sob sua tutela.
Em resumo, poder-se-ia dizer que quando a prerrogativa da proteo da sociedade (tpica do biopoder) exponenciada, o Estado abre
as excees: cerca os corpos ameaadores e extermina a vida indigna
de ser vivida. Faz transparecer em sua dinmica o que comumente
tratado como resqucios de perodos totalitrios ou ditatoriais:
tortura, execues sumrias, ndices altssimos de encarceramento, e,
principalmente, uma relativa permissividade (inclusive popular) de
prticas que em situaes normais constituiriam crime.8
H uma relao de contiguidade entre democracia de massa
e totalitarismo: a total politizao de tudo (Agamben, 2002,
p.127). somente pelas tcnicas de apropriao do corpo e da vida
pelo Estado que possvel compreender a rapidez, de outra forma
inexplicvel, com a qual no nosso sculo [sculo XX] as democracias parlamentares puderam virar Estados totalitrios, e os Estados
totalitrios converterem-se quase sem soluo de continuidade em
8 Esta parece ser uma via de anlise muito adotada por pesquisas recentes sobre
a guerra contra o terror, p. ex. (v. Morton & Byrave, 2008; Andrews, 2005).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

153

democracias parlamentares (idem, p.128). Alis, a mais persuasiva justificativa para o estado de exceo s poderia ser encontrada
numa democracia moderna, na qual o valor mais alto a defesa da
populao. No campo, a soberania nacional reivindica o corpo
do terrorista com o mesmo mpeto que a soberania rgia clssica
reivindicava o corpo e a vida do supliciante. Embora atente para
as peculiaridades do extremo que significou o Estado nazista, o
diagnstico de Foucault no se situa muito distante do de Agamben:
Tal jogo est efetivamente inscrito no funcionamento de todos os
Estados (Foucault, 2005, p.312).
Percebe-se um certo grau de impropriedade na tentativa de se
reduzir as presenas da execuo e da tortura nos Estados modernos
a simples contradies, como se elas no tivessem um mnimo
grau de suporte nas democracias parlamentares j experimentadas.
A tese da contiguidade entre as democracias do sculo XX (e incio
do XXI) e o totalitarismo pode se confirmar historicamente pela facilidade com que regimes democrticos se converteram em regimes de
privao e violao das liberdades individuais. A tortura parece no
conhecer a linha tnue que virtualmente os separa. Em nossos dias,
o estado de exceo no precisa ser declarado tecnicamente basta
que se justifique restries de direitos pelo vis da defesa nacional
ou da defesa de vidas inocentes. Agamben explora o exemplo de
Guantnamo, em que suspeitos de atos terroristas foram submetidos
sistematicamente a sesses de tortura por militares norte-americanos
(Agamben, 2002). Os debates sobre a punio dos torturadores e sobre a situao jurdica dos torturados esto longe de algum consenso
(cf. Butler, 2007).
A tortura pode ser estranha aos projetos originais da punio
moderna, baseados na crena na ressocializao e na obliterao do
sofrimento corporal. No entanto, como se tentou demonstrar acima,
a abertura de campos de exceo est inscrita na origem mesma das
democracias modernas. Ou seja, a tortura no pode ser analisada
como um fenmeno simplesmente exterior, estranho s experincias
democrticas do sculo XX (como simples resqucios de perodos
ditatoriais, como muitos o fazem). Talvez hoje, em um momento de

154

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

ampliao dos direitos polticos e da ratificao de tratados internacionais de defesa aos direitos humanos,9 a tortura de criminosos tenha
um apoio ainda mais macio do que tinha em contextos polticoinstitucionais francamente autoritrios, pelo menos em algumas
regies. Trazer tal paradoxo pauta das polticas pblicas um dos
grandes desafios deste incio de sculo.
Alguns autores explicam a abertura destes campos de exceo, a
seleo dos terroristas matveis da vez, pela prioridade da segurana estatal. Segundo Marcelo Lopes de Souza, no Brasil os traficantes
teriam substitudo os comunistas na posio de inimigos internos
(cf. Souza, 2000, p.96) pela lgica, portanto, os traficantes seriam
os corpos sobre os quais, hoje, o Estado militarizado poderia agir livremente.10 Entretanto, sabe-se que suspeitos dos chamados crimes
comuns sempre foram submetidos tortura no Brasil, mais ainda
do que qualquer outro tipo de criminoso.11 Se, retrospectivamente,
destacamos os presos polticos como principais vtimas de tortura nos
perodos ditatoriais, isto se deve em parte franca institucionalizao
da tortura a eles imposta: lemos em relatos que o mtodo de tortura
foi institucionalizado em nosso pas, e [...] a prova deste fato no
est na aplicao das torturas pura e simplesmente, mas, no fato de
se ministrarem aulas [nos quartis] a este respeito (Arquidiocese
de So Paulo, 1985, p.31). A maneira como desconsideramos os
maus-tratos aos presos comuns em tal perodo talvez se deva tambm forma como o problema era tratado pelas lideranas polticas
de defesa aos direitos individuais, cuja pauta se limitava, na maioria

9 No caso do Brasil: Conveno Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura


(1989); Conveno Contra a Tortura e outros Tratamentos Cruis, Desumanos
e Degradantes (1989); Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (1992);
Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1992);
Conveno Americana de Direitos Humanos (1992); Protocolo Conveno
Americana referente Abolio da Pena de Morte (1996). A tortura, no entanto,
s foi tipificada como crime hediondo pela Lei 9.455 de 1997.
10 Precisaramos de confirmao documental para esta suposio.
11 As prticas de tortura em Picos, p. ex., cuja repercusso abre o presente artigo,
foram impostas a suspeitos de roubos e assaltos.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

155

das vezes, aos presos polticos de classe mdia (Caldeira, 2000,


p.345). J os presos comuns no tinham bandeira.12

A tortura na modernidade tardia


Nos ltimos trinta anos, tm ocorridas significativas mudanas
no campo punitivo e, principalmente, nas motivaes legitimadas da
tortura. O projeto disciplinar previdencirio, de que trata Foucault
em Vigiar e Punir, teria entrado em crise e novas representaes sociais da pena parecem emergir. Estas mudanas afetam drasticamente
as motivaes legitimadas da tortura.
Na esteira das investigaes sobre as transformaes da tecnologia
da dominao nos ltimos decnios, Gilles Deleuze j apontava a
emergncia de uma sociedade de controle. Foucault teria analisado
adequadamente o projeto ideal dos meios de confinamento.
Mas o que Foucault tambm sabia era da brevidade deste modelo:
ele sucedia s sociedades de soberania cujo objetivo e funes eram
completamente diferentes (aambarcar, mais do que organizar a
produo, decidir sobre a morte mais do que gerir a vida); a transio foi feita progressivamente [...] Mas as disciplinas, por sua vez,
tambm conheceriam uma crise, em favor de novas foras que se
instalavam lentamente e que se precipitariam depois da Segunda
Guerra Mundial: sociedades disciplinares o que j no ramos mais,
o que deixvamos de ser (Deleuze, 1992, p.220)
Trata-se de uma crise do projeto disciplinar, uma crise das
instituies, isto , a implantao progressiva e dispersa de um novo
regime de dominao (Deleuze, 1992, p.226). Uma nova cultura de
vigilncia e punio vem luz, baseada na colonizao do futuro pelas
noes de tecnologia do risco, na teia eletrnica dos controles virtuais
e na crise dos sistemas tradicionais de controle social [...] fundamentados nos direitos e nas liberdades (cf. Souza, 2006, p.241-59).
12 A ateno aos direitos de prisioneiros comuns no era includa nas exigncias,
apesar de a violao a seus direitos ser rotineira (Caldeira, 2000, p.345)

156

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Dentre os autores que atestam a emergncia de novos paradigmas


punitivos, encontra-se David Garland (2008). O regime punitivo
previdencialista, ao que Garland se refere como Penal Welfarism,
teria se deteriorado drasticamente, a ponto de hoje predominar o
seu reverso (Garland, 2008). As peas que compunham o aparato
disciplinar, mais ou menos persistentes na modernidade tardia, recebem uma reorientao, um deslizamento de sentido novos usos
lhes so atribudos, do tribunal ao exame mdico-legal, da priso
ao policiamento.
No que toca mais diretamente ao tema da tortura e dos maus-tratos, poderamos destacar algumas mudanas apontadas por Garland.
O declnio do ideal de reabilitao. Cada vez mais a ratio correcional e previdenciria da interveno do sistema penal
desacreditada. Por um lado, isto pode ser resultado de um sentimento generalizado de que o previdencialismo no deu certo
e de que nada funciona seno uma ao enrgica repressiva
por parte do Estado (ou mesmo dos agentes da segurana privada). O ideal da ortopedia social transformar, reeducar cede
lugar ao ideal do controle do delinquente irrecupervel. Em todo
caso, uma reduzida nfase na reabilitao como objetivo das
instituies penais (Garland, 2008, p.50). O ocaso da reabilitao, como o chama Garland, sintomtico: por um sculo a
reabilitao foi a mola mestra, o suporte estrutural central
do sistema, um dos valores mximos sobre o qual a pena
moderna foi erigida (idem, p.51). Se no se pode recuperar o
criminoso, o Estado deveria investir somente na sua eliminao
ou intimidao assim justificam a execuo e a tortura.
O ressurgimento de sanes retributivas e da justia expressiva. Talvez um dos itens que mais interessam o debate sobre
a tortura. Como demonstra Foucault (1999), as penas que
ostentavam um carter expressamente vingativo, pessoal e
retributivo foram tratadas pelos reformadores como barbrie. A manifestao aberta de sentimentos de vingana era
virtualmente um tabu (Garland, 2008, p.52). Se, por um lado,

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

157

a defesa do dar o troco na mesma moeda nunca se extinguiu


de fato, por outro, ela nunca havia irrompido das prprias
instituies, dos polticos e dos agentes pblicos com tanta
franqueza e vitalidade. Garland aponta o ressurgimento da
retribuio justa no campo punitivo atual. A ascenso deste
discurso explicitamente retributivo incentivou os polticos a
manifestarem mais abertamente seus sentimentos punitivos e
a aprovarem leis draconianas (idem). Muitos discursos atuais
favorveis tortura e/ou ao repressiva ilimitada da polcia
procuram se justificar com o argumento de que o mero encarceramento no to eficiente como uma boa dose de dor imposta
ao criminoso na mesma proporo da dor por ele causada.
Mudanas no tom emocional da poltica criminal e a ascenso de
um populismo no que tange punio. O medo dos cidados de
bem e a ousadia nefasta dos criminosos tendem a agir decididamente sobre as medidas de segurana pblica. Declarar-se
contra os excessos da polcia declarar-se contra os direitos da
populao eis um dos motivos pelos quais os defensores dos
direitos humanos tm sido estigmatizados atualmente.13 Estes
no recebiam crticas no incio de sua militncia no Brasil,
quando defendiam a causa de presos polticos de classe mdia
sob uma liderana formada por intelectuais e membros da Igreja
Catlica (cf. Caldeira, 2000, p.343-6). As crticas s vo surgir
quando vem nova pauta uma velha conhecida a violao
dos direitos dos delinquentes. O crime foi redramatizado. A
imagem aceita, prpria da poca do bem-estar, do delinquente
como um sujeito necessitado, desfavorecido, agora desapareceu. Em vez disto, as imagens modificadas para acompanhar a

13 Empregamos o termo direitos humanos como significando um conjunto de


prticas cultural e politicamente interpretados e modificados (cf. Caldeira, 2000,
344). Portanto, vale lembrar, no se pretende aqui adentrar a interminvel discusso sobre seus fundamentos universais ou mesmo defend-los busca-se
apenas compreender as crticas a eles dirigidas como um sintoma da crise dos
valores e ideais que orientaram a sociedade disciplinar at as ltimas dcadas.

158

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

nova legislao tendem a ser esboos estereotipados de jovens


rebeldes, de predadores perigosos e de criminosos incuravelmente reincidentes. [...] o novo discurso da poltica criminal
insistentemente invoca a revolta do pblico, cansado de viver
com medo, que exige medidas fortes de punio e de proteo
(Garland, 2008, p.54). Tal tendncia ainda mais visvel quando se fala em crimes hediondos.
O retorno da vtima. Esta parece ser a mola propulsora de muitos
casos de tortura na atualidade. Punir era interesse impessoal do juiz, representante de uma justia fria. Hoje, o novo
imperativo poltico no sentido de que as vtimas devem ser
protegidas, seus clamores devem ser ouvidos, sua memria deve
ser honrada, sua raiva deve ser exprimida, seus medos devem
ser tratados (idem, p.55). Ou se est do lado da vtima ou se
est do lado do criminoso. Os direitos deste implicam necessariamente um rombo na satisfao ou na memria da vtima.
Para a populao, a imagem projetada da vtima representa o
coletivo poderia ter sido voc (cf. idem, p.56). Comumente, esta imagem projetada sustenta punies extralegais como
torturas, maus-tratos e execues; ou ainda ajudam a dar um
novo sentido priso: uma pena de privao da liberdade s
considerada justa pela vtima se for acompanhada da certeza
de que seu predador ir sofrer l dentro.

Concluses
A recorrncia da tortura mesmo em regimes democrticos exige
que no se trate do fenmeno como exclusivo e restrito aos regimes
totalitrios, mas como um paradoxo prprio das democracias modernas seja como prtica subsidiada por essa tcnica de governo que
o estado de exceo na atualidade, cuja vlvula acionada cotidianamente (Agamben, 2002); seja como justaposio ou funcionamento
do antigo poder soberano por meio do prprio biopoder (Foucault,
2005, p.309).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

159

Alguns clamores por penas diretamente retributivas e ostensivas,


focadas no sofrimento do corpo e na teatralizao da vingana, podem
lembrar alguns elementos do antigo suplcio como se estes fossem
despertados no ocaso da sociedade disciplinar. Por outro lado, a
tortura nunca foi a mesma na modernidade. Referindo-se ao suplcio,
Foucault (1999, p.37 grifos nossos) alerta: [o interrogatrio clssico]
no absolutamente a louca tortura dos interrogatrios modernos.
A desrazo da tortura a que Foucault se refere consiste no fato de ela
ter sido, durante a modernidade, conduzida quase sempre de forma
extralegal, praticada sem regulamentao precisa e em segredo
(Alvarez, 2008, p.297). Havia manuais de interrogatrio usados por
militares em sesses de tortura.14 Havia aulas de tortura durante a
ditadura militar.15 Mas estes no passam de um vade mecum de procedimentos, que, se por um lado envolvem um conhecimento mais
ou menos sistematizado da tortura, por outro se desenrolam sem o
subsdio jurdico normativo de que estavam investidos no Antigo
Regime e, principalmente, sem a sagrada irrefutabilidade de seu
efeito de verdade.16
Muitas das mudanas no discurso punitivo, apontadas por Garland, so perceptveis no caso brasileiro. O Estado busca a vingana
e a excluso, marcas incontestes de uma justia privada, mas tambm
aplica uma tecnologia de controle altamente moderna e cara. A punio exemplar e severa une-se tecnologia eletrnica de vigilncia
essa a tendncia que parece consolidar-se (Souza, 2003, p.163).
No Brasil, as polticas estatais de segurana tm se concentrado no
objetivo de controle do crime mediante o maior nmero de detenes
14 Dentre os utilizados no Brasil, havia o Manual do Interrogatrio, encontrado
no acervo do Departamento de Ordem Poltica e Social DOPS. Era quase
uma transcrio literal de um Manual do Servio Secreto ingls. Encontra-se
disponvel integralmente em: http://ojs.c3sl.ufpr.br/ojs2/index.php/historia/
article/viewFile/2742/2279.
15 H alguns relatos destes procedimentos na publicao do Projeto Brasil Nunca
Mais (Arquidiocese de So Paulo, 1985, p.31)
16 Extrair uma valiosa informao por meio de tortura no a mesma coisa que
utiliz-la como elemento de prova no tribunal. Provas obtidas mediante tortura
so categoricamente desconsideradas nos processos modernos.

160

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

possvel. Houve um aumento de 37% da populao carcerria de 2003


a 2007.17 H um altssimo nmero de mortes violentas ocasionadas
por policiais em 2008, a Polcia Militar foi responsvel por 8% das
mortes violentas no estado de So Paulo e por 18% no estado do Rio
de Janeiro.18 Soma-se a isto a forma arbitrria e violenta das detenes, os excessos justificados de policiais e as pssimas condies
das celas.19 Em algumas cidades (por enquanto poucas), tem sido
decretado toque de recolher para jovens na tentativa de conteno
da criminalidade alguns municpios estudam meios de copiar o
modelo. O controle ativado ao menor sinal de delinquncia. Isto
tudo relevante para se pensar a tortura, afinal, neste novo cenrio
os clamores por punies mais corpreas ganham volume.
A mdia tem veiculado timidamente as frequentes denncias de
tortura recebidas pelo Ministrio Pblico. Muitas delas atentam a
presena da tortura em cursos e treinamentos de policiais.20 A apurao de tais denncias prejudicada pela intimidao (muitos policiais
e superiores acusados permanecerem em servio) e pelo corporativismo predominante no meio. So incalculveis as consequncias destes
treinamentos. A tortura ento ganha um novo objetivo, diferente da
punio, mais prximo do efeito pedaggico, da instruo.
17 Segundo dados do Departamento Penitencirio Nacional Depen. Disponvel
em: http://www.mj.gov.br/depen/data/Pages/MJE7CD13B5ITEMID2FEEC93DDE6345B4B1E45071A0091908PTBRIE.htm.
18 Disponvel em: http://www.estadao.com.br/noticias/geral,pm-comete-8-doshomicidios-em-sp-revela-levantamento,290919,0.htm.
19 As prprias ms condies das celas nas prises brasileiras so descritas em
relatrios internacionais como tortura sistemtica.
20 A denncia do Ministrio Pblico contra 12 policiais militares envolvidos em
tortura durante um estgio ttico entre 20 de outubro e 4 de novembro de 2008
no 1 Batalho da Policia Militar de Itaja (SC) (Dirio Catarinense, ed. on-line,
23/5/2009, n8.444). De acordo com os relatos de maus-tratos, as violncias
chegaram a queimadura da crnea, tmpanos gravemente danificados, alm
de tapas nos rostos, uso de pistola de choque e outras formas de violncia e
humilhaes. Em outra notcia veiculada pela mdia, agora referente ao estado
do Rio de Janeiro, houve denncias de maus-tratos e tortura contra recrutas da
Polcia Militar, que estavam fazendo curso para ingressar no Batalho da Polcia
Rodoviria Militar, em Niteri (O Globo on-line, 29/9/2008).

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

161

O lema direitos humanos para humanos direitos ganha cada vez


mais adeptos, sinalizando para uma nova representao social da pena
de um poder voltado para o total controle do criminoso a qualquer
custo. Ao mesmo tempo, h os que defendem a manuteno de
princpios punitivos da sociedade disciplinar, baseados na punio
como arte dos direitos suspensos:
ele um cidado, embora com os direitos restringidos por uma ao
condenatria. Ele foi condenado a perder sua liberdade, mas s
isso, e de acordo com os limites da sentena. Ele no foi condenado
s humilhaes e outros tipos de violncia que ocorrem dentro da
priso (Jos Carlos Dias, Entrevista, 10/10/1990 apud Caldeira,
2000, p.324).

Por sua natureza ampla (seja como recurso punitivo, exemplar,


ostensivo, na guerra contra o crime, seja como tcnica de extrao de informaes justificadas pela ameaa de vidas inocentes) o
combate tortura deve ser discutido em todos os nveis e mbitos
das polticas pblicas (segurana pblica, programa de efetivao
dos direitos etc.).

10
A SITUAO DO ENCARCERAMENTO
DE JOVENS AUTORES DE ATOS
INFRACIONAIS EM SO PAULO
Joana DArc Teixeira1

O processo de apreenso
As principais prerrogativas do Estatuto da Criana e do Adolescente ECA versam em oferecer a proteo integral a crianas
e adolescentes, assegurando-lhes os direitos individuais e sociais;
o acesso aos meios e recursos indispensveis ao desenvolvimento
fsico, mental, moral, espiritual e social, sobretudo, em condies
de liberdade e dignidade.
Com o ECA, surge um novo paradigma no atendimento a jovens
e crianas. Esse paradigma reafirma que toda e qualquer criana
e adolescente so cidados de direitos sem nenhuma distino ou
restrio. A partir da promulgao dessa legislao, o Pas passou a
contar com um dos mais valiosos instrumentos no plano jurdico de
reivindicao de polticas pblicas de mbito social e de reivindicaes dos direitos e cidadania de crianas e jovens.
Se, por um lado, a legislao prev um conjunto de normativas
voltadas para as polticas sociais bsicas e de proteo especial, de
outro, apresenta as polticas socioeducativas, que consiste nas prin1 Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Educao na Ufscar, bolsista
Fapesp e pesquisadora do OSP.

164

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

cipais medidas a serem adotadas quando adolescente, entre 12 e 18


anos de idade, comete algum ato infracional.
De acordo com o artigo 103, do ECA, considera-se ato infracional a conduta descrita como crime ou contraveno penal. Neste
caso, ao adolescente poder ser aplicada uma das medidas socioeducativas previstas no artigo 112.
As medidas socioeducativas referem-se ao grupo das medidas
no privativas de liberdade advertncia, obrigao de reparar dano,
prestao de servio comunidade, liberdade assistida e ao grupo
das privativas de liberdade insero em regime de semiliberdade e
internao em estabelecimentos educacionais.
A medida de internao deve ser adotada em ltima instncia,
levando-se em considerao a excepcionalidade, a condio do adolescente em cumpri-la e a gravidade da infrao. No geral, as medidas
socioeducativas so aplicadas com a finalidade de prevenir a prtica
do ato infracional e inserir o jovem socialmente.
As medidas socioeducativas no sero aplicadas sem o devido
processo legal. Em outras palavras, nenhum adolescente receber
qualquer uma das medidas previstas pelo artigo 112, sem que antes
seja realizada a apurao do ato infracional atribudo ao adolescente
pelo poder judicirio, por meio de audincia, em varas especializadas e exclusivas para criana e adolescente, com a presena do
juiz, do Ministrio Pblico, do advogado, do adolescente e de seus
responsveis.
As medidas socioeducativas expostas no artigo 112 do Estatuto
da Criana e do Adolescente foram pensadas com a inteno de desestimular as prticas de atos infracionais, estipulando a necessidade
em carter de urgncia de polticas pblicas, que tivessem como
propostas: a criao de e um conjunto de medidas educativas que
colaborassem para a (re) educao dos adolescentes e a observncia
da centralidade desse atendimento no protagonismo do jovem, de
modo que ele participe ativamente de todo o processo.
O adolescente ao ser apreendido pela polcia em fragrante delito
deve ser encaminhado delegacia, onde ser lavrado o Boletim de
Ocorrncia. A primeira providncia a ser adotada consiste na co-

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

165

municao aos pais ou responsveis pelo adolescente. Se os pais ou


responsveis comparecerem delegacia, a autoridade competente
poder liberar o adolescente, desde que os pais se responsabilizem
em apresent-lo ao Ministrio Pblico no mesmo dia da apreenso,
ou no primeiro dia til, contado a partir da data da apreenso (art.
174, do Estatuto da Criana e do Adolescente).
O Estatuto prev a no liberao do adolescente nos seguintes
casos:
I tratar-se de ato infracional cometido mediante grave ameaa
ou violncia pessoa;
II por reiterao no cometimento de outras infraes graves;
III por descumprimento reiterado e injustificado da medida
anteriormente imposta.
Pargrafo 1. O prazo de internao na hiptese do inciso III deste
artigo no poder ser superior a 3 (trs) meses.
Pargrafo 2. Em nenhuma hiptese ser aplicada a internao havendo outra medida adequada (art. 122, Estatuto da
Criana e do Adolescente, grifo nosso).
O que significa esse pargrafo 2. Significa que o juiz dever
analisar todas as medidas possveis a serem adotadas, evitando a
internao. A internao no conjunto das medidas socioeducativas,
anteriormente destacadas, consiste na mais grave, pelo fato de privar
o adolescente de seu direito liberdade.
Esse segundo pargrafo tem significados importantes na histria
do atendimento ao adolescente infrator. Ele determina princpios que
colaboram para evitar o abuso na aplicao de medidas privativas de
liberdade. A questo pensar as medidas a serem adotadas em relao
ao jovem que infraciona de acordo com a infrao, sem significar com
isso a limitao de direitos, como o direito liberdade.
A excepcionalidade e brevidade na aplicao da media de internao ainda um grande desafio no atendimento a esses jovens.
O que implicaria o desmonte de toda a arquitetura institucional de
controle social, erigida sob o discurso de atendimento e proteo
infncia e juventude no incio do sculo XX.

166

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Em casos de internao, trs fatores devem ser considerados.


Primeiro, a excepcionalidade da aplicao de qualquer uma das
medidas socioeducativas do grupo privativas de liberdade; segundo,
a condio peculiar do adolescente a de pessoa em desenvolvimento
deve ser respeitada; terceiro, a brevidade da privao de liberdade.
importante destacar que a medida de internao no dever ultrapassar de trs anos.
No processo de julgamento do adolescente alguns atores sero
envolvidos, so eles: juzes, promotores, advogados e tcnicos
profissionais da rea da psicologia e assistncia social. A cada um
deles compete:

Quadro I Descrio das funes das autoridades que atuam no Sistema de Justia
Juvenil
Juiz: tem por funo o exerccio da jurisdio no mbito da Vara da Infncia e da
Juventude. Compete ao juiz apreciar e julgar as representaes promovidas pelo
Ministrio Pblico, para a apurao do ato infracional atribudo ao adolescente,
aplicando as medidas previstas no artigo 112 do Estatuto da Criana e do
Adolescente ECA; e, por outro lado, conceder a remisso, como forma de
suspenso ou extino do processo.
Promotor: conforme a constituio Federal, art. 127 e artigo 201 do ECA, o
promotor vinculado ao Ministrio Pblico exerce uma das funes essenciais
Justia: a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses
sociais e individuais.
Em relao ao adolescente infrator, ao promotor cabe, promover, acompanhar
os procedimentos relativos s infraes atribudas aos adolescentes (ECA, art.
201, Inciso II).
De acordo com o artigo 179 do Estatuto, ao promotor compete tambm ouvir
os adolescentes informalmente e, se possvel, seus responsveis, vtimas e
testemunhas, podendo, conforme o artigo 180, arquivar os autos, conceder a
remisso dos autos, ou fazer a representao contra o adolescente autoridade
judiciria, responsvel pela aplicao das medidas socioeducativas.
Advogado: exerce a funo de defensor. Nenhum adolescente a quem se
atribua prtica de ato infracional, ainda que foragido, ser processado sem
defensor (ECA, art. 207). Se o adolescente no tiver defensor, o juiz nomear
um para acompanhar o caso. O advogado pode recorrer da deciso judicial e se
for necessrio solicitar a realizao de pareceres tcnicos por outros profissionais
da rea da assistncia social e da psicologia.
Continua

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

167

Quadro I Continuao
Tcnicos: so os assistentes sociais e psiclogos convocados a atuar no processo,
com o objetivo de oferecer suporte e fundamentar a deciso do juiz. Os tcnicos
so responsveis pelos inquritos e elaborao de pareceres psicossociais, que
permitam o conhecimento dos aspectos sociais, familiares e psicolgicos do
adolescente apreendido. Havendo necessidade, a autoridade judiciria poder
determinar a realizao de estudo social ou percia por equipe interprofissional,
bem como a oitava de testemunhas (ECA, art. 161, pargrafo 1)
Fonte: Estatuto da Criana e do Adolescente e Passeti; et al. Justia. In:
Crianas, adolescentes e Justia.2

. Violentados.

No caso de a autoridade judicial determinar a internao, ela


dever ser cumprida em instituies especficas, denominadas pelo
ECA de Unidades Educacionais, para adolescentes entre 12 e 18
anos de idade. No estado de So Paulo, a medida de internao de
responsabilidade da Fundao Centro de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente Fundao Casa.

Fundao Casa
A Fundao Casa responsvel pela implementao e execuo
das medidas socioeducativas no estado de So Paulo, prestando assistncia a adolescentes que estejam inseridos nas medidas socioeducativas de privao de liberdade, semiliberdade e meio aberto. Compete
tambm a Fundao Casa a descentralizao do atendimento, para
que o adolescente possa cumprir as medidas socioeducativas prximo
a sua famlia e comunidade. Esta Fundao est vinculada Secretaria de Estado da Justia e da Defesa da Cidadania.
Em suas diretrizes, a Fundao Casa destaca como principal misso: executar, direta ou indiretamente, as medidas socioeducativas
com eficincia, eficcia e efetividade, garantindo os direitos previstos
2 Na descrio desse quadro foram utilizadas as seguintes refrencias:
Passeti, Edson; et al. Justia. In: ______. Violentados. Crianas, adolescentes
e Justia. So Paulo: Editora Imaginrio, 1999. p.115-58. Brasil. Estatuto da
Criana e do Adolescente ECA, lei 8069/90.

168

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

em lei e contribuindo para o retorno do adolescente ao convvio social


como protagonista de sua histria (Fundao Casa).
Conforme os dados divulgados pela prpria Fundao em seu
site oficial, em 2008 ela atendeu vinte mil jovens em cumprimento
das medidas socioeducativas previstas no artigo 112 do Estatuto da
Criana e do Adolescente. Em medida de internao, foram atendidos 5.761 jovens.
Dados divulgados pela Subsecretaria de Promoo dos Direitos
da Criana e do Adolescente em dezembro de 2008, destacou que o
estado de So Paulo, comparado a outros estados brasileiros, apresentou o maior nmero de jovens em cumprimento da medida de
privao de liberdade, 34% das internaes no Brasil.3

Por que Casa?


No estado de So Paulo, at o final do ano de 2006, as instituies
de atendimento ao adolescente recebiam a denominao de Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor (Febem). A Febem passou a
se denominar Fundao Casa Fundao Centro de Atendimento
Socioeducativo ao Adolescente atravs da Lei Estadual 12.469/2006.
A aprovao da lei teve como objetivo a adequao do nome da instituio as normativas do ECA, do Sistema Nacional de Atendimento
ao Adolescente (Sinase) e das polticas pblicas de reestruturao e
descentralizao do atendimento, iniciadas desde 1999.
A instituio Febem foi implementada em So Paulo em 1976.
Seu histrico marcado por vrias crises e crticas no atendimento
oferecido a crianas e adolescentes. O pice das crticas ocorreu no
perodo de 1999-2001, aps a repercusso social das rebelies nos
grandes complexos das Unidades Tatuap e Imigrantes.

3 Brasil. Levantamento Nacional do Atendimento Socioeducativo ao Adolescente


em Conflito com a Lei. Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e
do Adolescente 2008.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

169

As rebelies passaram a ter visibilidade nos meios de comunicao, tanto pelas prticas de torturas direcionadas aos adolescentes
por parte de monitores, policiais militares e integrantes de segurana
privada, quanto pelas prprias autoridades polticas, que, em pblico, passaram a discursar sobre tais acontecimentos, perguntando-se o
que fazer com os jovens que infracionam e o que se fazer com a Febem?
A comisso Parlamentar de Inqurito composta por organizaes
no governamentais e organizaes de defesa do direito da criana e
do adolescente, juzes, advogados, intelectuais e deputados investigaram as regularidades do sistema Febem, apontando para a falta de
proposta pedaggica, falta de estrutura fsica e para a superlotao das
unidades, as semelhanas com as unidades prisionais e o desrespeito
s normativas do Estatuto da Criana e do Adolescente.
As principais propostas de reorganizao da Febem surgiram
como parte das reivindicaes da Comisso Parlamentar de Inqurito. Eles lanaram para a autoridade de governo paulista o desafio
da poltica de descentralizao e o investimento nas medidas socioeducativas no privativas de liberdade.
Diante da falncia do modelo Febem, as discusses por parte do
governo, organizaes civis, intelectuais, conselhos municipais e estaduais de defesa do direito da criana e do adolescente pautaram-se
na defesa da municipalizao do atendimento socioeducativo.
O ano 1999 o marco inicial no processo de reestruturao, modificao e ampliao da Febem. No ano de 2001, foram entregues
em diferentes municpios do interior paulista novas unidades, com
capacidade de atendimento para 72 adolescentes.
Em 2006, novas unidades foram entregues, mas com algumas
alteraes em sua estrutura fsica e modelo de gesto. Elas tm
capacidade para o atendimento de 52 adolescentes. Em relao
gesto das unidades ela passou a ser compartilhada entre o Estado e
as Organizaes No Governamentais ONGs.
Ao Estado compete a administrao e a segurana das unidades
e s ONGs o oferecimento do atendimento socioeducativo, que envolve a educao profissional, lazer, esporte, arte e cultura e tambm
o atendimento biopsicossocial realizado por psiclogos e assistentes

170

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

sociais, responsveis em fazer o acompanhamento e avaliao do


adolescente no cumprimento da medida de internao.

As unidades de internao
Unidade da Fundao Casa entregue em 2001
Essa uma Unidade da antiga Febem. Ela segue o modelo estrutural das unidades entregues no processo de reestruturao e descentralizao do atendimento ao adolescente, perodo de 2001-2005.
A gesto das unidades denominada de gesto plena, pois todo o
corpo de funcionrios que nelas atuam so funcionrios selecionados
mediante os concursos pblicos.

As novas Unidades Educacionais


Essa uma unidade que segue o padro arquitetnico das unidades entregues a partir de 2006. No lado esquerdo da foto possvel
identificar as escadas que do acesso a cada um dos andares que
compem a estrutura. No primeiro andar, localizam-se as salas de
aulas, o refeitrio e a enfermaria; no segundo andar as alas onde
esto os quartos e as salas para televiso e jogos; e, no ltimo andar,
a quadra poliesportiva. De 2006 a 2008, foram entregues um total
de 41 Unidades de Internao, que segue esse padro.

Prticas socioeducativas de internao de destaque


De modo geral, as unidades educacionais buscam se organizar
internamente para contemplar os direitos bsicos dos adolescentes,
expostos no ECA. O direito escolarizao, profissionalizao,
sade, cultura, ao lazer e ao esporte. A escolarizao formal, por
exemplo, organizada pela Secretaria da Educao, que responsvel tambm pela indicao da escola e seleo dos professores que

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

171

desenvolvero o processo de escolarizao formal de adolescentes


privados de liberdade nas unidades de internao da Fundao Casa.
Toda essa organizao faz que as unidades de internao se
fechem ainda mais, impossibilitando ao adolescente em cumprimento de medida de privao de liberdade qualquer acesso ao
mundo exterior.
Nesse processo de reestruturao da Fundao Casa, algumas iniciativas em contraposio a essa organizao merecem ser destacadas.4

Organizao do atendimento no modelo de


uma repblica
A unidade de Franca, gerenciada pela Pastoral do Menor, tem
apresentado experincias de um atendimento com um sistema de Repblica na medida de internao. Os adolescentes que esto em fase
final do cumprimento da medida de internao so encaminhados
para uma casa. Nela, eles podem praticar atividades em liberdade
durante o dia, retornando para dormir noite, em um sistema similar
ao da semiliberdade. A casa tem capacidade para atender no mximo
20 adolescentes.

Escolarizao e insero no mercado de trabalho fora


das unidades de internao
Na unidade de Sorocaba, h a possibilidade de os jovens sarem
das unidades para estudar em escolas da rede pblica de ensino e
trabalhar com registro em carteiras nas empresas da cidade. Alguns
adolescentes saem todos os dias das unidades para frequentar a escola, os cursos tcnicos ou para trabalhar.

4 Essas experincias da Fundao Casa foram todas retiradas do site oficial da


Fundao www.casa.sp.gov.br

172

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Outra unidade que tem jovens em cumprimento de medida de


internao inseridos no mercado de trabalho e a Unidade da Fundao Casa, localizada na cidade de Iaras.

Sugestes de leituras
Legislaes e Diretrizes
Brasil. Estatuto da Criana e do Adolescente ECA, lei 8069/90.
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L8069.
htm

Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo


Sinase
Trata-se de um documento elaborado por diferentes atores e organizaes envolvidos na defesa do direito da criana e do adolescente.
Tal documento compe um conjunto de diretrizes para a orientao
das principais medidas a serem adotadas no reordenamento nacional
das medidas socioeducativas determinadas pelo Estatuto da Criana
e do Adolescente. A principal prioridade do Sinase a municipalizao das medidas socioeducativas em meio aberto, de modo a reverter
o quadro atual de adoo, em muitos estados brasileiros, da medida
socioeducativa de privao de liberdade.

Livros
Sobre a antiga Funabem/Febem

Fogo no Pavilho. Em 1987, no processo redemocratizao do


Pas, Maria Ins Bierrenbach, Emir Sader e Cynthia Figueiredo
gestores da Febem, aps demisso, buscaram por intermdio do livro
Fogo no Pavilho uma proposta de liberdade para o menor, pontuar

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

173

as principais problemticas dessa instituio, afirmando que ela com


suas prticas de controle social e violncia sobre crianas e adolescentes no condizia com as aspiraes de um governo democrtico.
Crianas e Adolescentes nas ruas de So Paulo. Trata-se de uma
publicao de 1999, ps-promulgao do Estatuto da Criana e do
Adolescente. Isabel C. R. da Cunha Frontana busca compreender
como a imagem social do menor constituiu-se em instrumentos
para a edificao de formas de controle social sobre a infncia e juventude por parte do Estado e da sociedade.
Os filhos do mundo: a face oculta da menoridade (19641979).
Este livro de Gutemberg Alexandrino Rodrigues, publicado em
2001, possibilita um estudo sobre os limites da institucionalizao
de criana e adolescente das camadas pobres sob a gide das polticas
de atendimento da Funabem/Febem.
A vida em rebelio. Jovens em conflito com a lei. Este livro foi publicado em 2005 e resultado da tese de doutorado de Maria Cristiana
G. Vicentin, que buscou elucidar os processos de resistncia dos
jovens institucionalizados na Febem-SP, tendo como foco estudo das
rebelies ocorridas em 1999-2001, o que possibilitou a observao
da intensa violao dos direitos dos adolescentes, determinados pelo
ECA. Ela reconstri a histria das linhas de fugas e de resistncias
empreendidas por esses jovens, seus desfrontamentos com as prticas
institucionais de controle social das quais eles eram meros objetos.
Sobre as medidas socioeducativas

Sem liberdade, sem direitos. A privao de liberdade na percepo


do adolescente. Publicao de 2001. Mrio Volpi traz as percepes de
um grupo de jovens egressos de unidades de privao de liberdade de
alguns estados brasileiros. Grande parte dos adolescentes apresenta
relatos que possibilitaram evidenciar que, em muitas unidades de
privao de liberdade, h a prevalncia do carter punitivo da medida
socioeducativa de internao sob o carter pedaggico.
O olho do poder: anlise crtica da proposta educativa do Estatuto
da Criana e do Adolescente. um estudo recente de Maurcio Gon-

174

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

alves Saliba (2006). O autor analisa os processos e as justificativas


de aplicao das medidas socioeducativas de Liberdade Assistida,
por parte de juzes da Vara da Infncia e da Juventude, na vigncia
do Estatuto da Criana e do Adolescente.

Relatrios
Guia terico e prtico de medidas socioeducativas. Material elaborado pelo Ilanud Instituto Latino-Americano das Naes
Unidas para Preveno do Delito e Tratamento do Delinquente
Brasil e Unicef Fundo das Naes Unidas para a Infncia.
Disponvel em: http://www.ilanud.org.br/pdf/guia.pdf
Inspeo Nacional s Unidades de Internao de adolescentes em
conflito com a lei. Esse relatrio foi elaborado por representantes da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e do Conselho
Federal de Psicologia (CFP), em 2006. Esses rgos buscaram mapear a situao de 30 unidades de execuo da medida
socioeducativa de internao. Disponvel em: http://www.
promenino.org.br/Portals/0/Biblioteca/PDF/Retrato%20
das%20unidades%20de%20interna%C3%A7%C3%A3o.pdf
Adolescentes em conflito com a lei: situao do atendimento Institucional no Brasil. O relatrio apresenta os resultados de uma
pesquisa realizada sobre a situao das unidades de Internaes
para jovens autores de atos infracionais nos estados brasileiros.
A pesquisa foi realizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada Ipea, em parceria com o Departamento da Criana
e do Adolescente (DCA), da Secretaria de Direitos Humanos,
do Ministrio da Justia, no perodo de setembro a outubro de
2002. Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/pub/td/2003/
td_0979.pdf
Relatrio do secretrio. Compreende relatrios de balano anual
oramentrio e gastos pblicos do estado de S. Paulo. Nesses
relatrios possvel obter informaes e levantamento de da-

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

175

dos sobre o processo de reestruturao e descentralizao das


medidas socioeducativas de internao, iniciadas desde 1999.
Disponvel em: www.fazenda.gov.br
Brasil. Levantamento Nacional do Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei. Subsecretaria de
Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente 2008.
Disponvel em: www.planalto.gov.br/sedh/

11
POLTICAS LOCAIS
DE SEGURANA PBLICA
Lus Antnio Francisco de Souza1
Thaise Marchiori2
Naiara Conservani Schmidt3
Douglas Guimares Silva4

Quesitos das polticas de segurana


As polticas de segurana pblica, em um paradigma novo, devem contemplar vrios aspectos e devem envolver vrios nveis da
administrao pblica (Federal, Estadual e Municipal), os poderes
da repblica (Legislativo, Executivo e Judicirio), bem como o poder
pblico e a sociedade civil. Esse arranjo nem sempre fcil e nunca
bvio, mas j existem boas prticas nessas reas e preciso alertar
os poderes e os governantes para a necessidade de mudar o enfoque
da represso ao crime para modelos de preveno multifuncional
do crime. De uma forma bastante geral, uma poltica de segurana
pblica deve contemplar:
a) Problemas em nvel federal: crime organizado, narcotrfico,
armas, crimes econmicos, lavagem de dinheiro, trfico de
1 Professor-assistente doutor em Sociologia na Unesp, campus de Marlia. Coordenador cientfico do Observatrio de Segurana Pblica.
2 Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, Unesp, Marlia, bolsista Fapesp e coordenadora executiva do OSP.
3 Graduanda em Cincias Sociais pela Unesp, Marlia, bolsista Fapesp e pesquisadora do OSP.
4 Graduando em Cincias Sociais na Unesp de Marlia SP e colaborador do OSP.

178

b)

c)

d)

e)

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

pessoas, trfico de influncia, corrupo, improbidade administrativa e crimes contra os Direitos Humanos.
Questes sociais: polticas pblicas de ao afirmativa, em
conjunto com os estados, para jovens, negros e mulheres em
situao de risco.
Medidas institucionais: aprimoramento dos servios de inteligncia e de investigao criminal; estimular a reforma das
polcias e a integrao das polcias; criao de presdios federais; articular polcias, ministrio pblico e poder judicirio;
esses devem ser capazes de atuar proativamente; estimular a
reforma das delegacias de polcia: estas passam a ser centros
de servios pblicos, articulando vrias entidades e vrios
servios, inclusive formao de equipes multiprofissionais
nas polcias e nos MPs; poltica de ampliao das Defensorias
e criao de Ouvidoria nacional; Corregedoria autnoma e
independente da Polcia Federal; ampliar o uso das penas
alternativas; estimular a extino da Febem e a criao de
unidades de reeducao que respeitem os preceitos do ECA:
fazer menos uso das medidas de privao da liberdade para
jovens em conflito com a lei; programa federal de proteo s
testemunhas; poltica nacional de reintegrao social de excondenados; poltica nacional de combate s armas de fogo.
No mbito das Secretarias de Segurana: implementao de
polticas sobre uso da fora e sobre uso da fora letal; reforma
das academias e dos cursos de polcia. Reforma e ampliao
dos Institutos Mdicos Legais. Avaliao e acompanhamento
externo sobre os dados estatsticos (implantao do sistema
de informaes criminais de mbito nacional). Avaliao e
acompanhamento externo da eficincia policial e implantao
de Programas de Operao Padro, visando ao treinamento e
adequao dos recursos humanos de segurana.
Mudanas processuais: fim do inqurito policial; minimizao da justia cartorial; agilizao processual, ampliao dos
juizados especiais.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

179

f) Polticas locais de segurana: o poder pblico federal deve


criar canais de financiamento e apoio tcnico-logstico para a
elaborao de diagnsticos locais de segurana; planos locais
de segurana; redefinio das funes e profissionalizao das
guardas municipais. Articulao destas com as PMs, tendendo
para o policiamento comunitrio; fortalecimento dos rgos ou
instncias de avaliao, deciso e ao local, com a participao
comunitria.

Polticas locais de segurana pblica


Nos ltimos anos, os municpios emergiram como atores importantes no desenho, implementao e acompanhamento de polticas
de segurana pblica. Essa posio dos municpios nova e seguiu
de perto o envolvimento das capitais e das cidades das regies metropolitanas em seu esforo por conter a escalada da violncia urbana
e mais particularmente a escalada da criminalidade, sobretudo em
suas grandes e problemticas periferias. O quadro era, por volta do
comeo da dcada de 1990, complicado, pois assinalava o incremento
do domnio territorial de quadrilhas de criminosos, em estreita relao com o trfico de drogas, com o contrabando de armas, com o
desemprego de jovens e com as deficincias histricas dos servios
pblicos nessas regies.
A presena do municpio na segurana tambm esteve diretamente ligada s ideias de governo local, de cidadania participativa e, mais
especificamente, de policiamento comunitrio. De toda forma, esse
processo ainda muito recente, mas j tem feito com que o governo
municipal comece a ter uma outra ideia de seu papel e das possibilidades novas de emprego das guardas municipais. Mesmo que ainda
seja cedo para uma avaliao adequada desse movimento, possvel,
por meio da literatura especializada, observar alguns parmetros para
a implementao de polticas locais de segurana (Sento-S, 2005).
Em linhas muito gerais, essas iniciativas trilham alguns marcos:

180

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

1) identificao de parceiros, incluindo sociedade civil;


2) fazer um diagnstico do problema, incluindo informaes
estatsticas; detalhadas cobrindo um perodo razoavelmente
longo (sociodemogrficas, criminais e judiciais);
3) discutir esse diagnstico com os parceiros;
4) estipular responsabilidade compartilhadas;
5) definir prioridades e estratgias para atingi-las;
6) definir detalhadamente formas de atuao e resultados esperados.
As polticas locais, mais do que as polticas estaduais, embora
preciso afirmar que o esforo para a introduo de um referencial novo da segurana passa necessariamente pela integrao dos
esforos tendo a rea do municpio como foco, so propcias para a
disseminao das ideias que circulam no municpio e mesmo numa
determinada rea da cidade. Os parceiros das polticas pblicas
locais devem ter informaes para poder tomar posio diante das
corresponsabilidades assumidas.
Por exemplo, importante que a PM implante policiamento comunitrio; importante que as questes sociais tenham um melhor
encaminhamento na cidade, por meio de programas de transferncia
de renda e de apoio s faixas da populao mais vulnerveis.
Os municpios esto sendo estimulados a implementar verses
locais, com o auxlio da Secretaria de Estado da Justia e da Defesa
da Cidadania, de Centros Integrados de Cidadania (busca de documentos, de emprego, do acesso justia e de cursos de formao
profissional, sobretudo para jovens). No mbito dos municpios, o
acesso justia fundamental e os Juizados Especiais Cveis e Criminais precisam ser dinamizados.
Para a consecuo de polticas locais de segurana, algumas questes sensveis precisam ser abordadas e verificadas: a) como anda a
questo das drogas no municpio; b) como andam as reas de excluso
social (foram mapeadas?); c) qual o engajamento da comunidade
da cidade em projetos sociais; d) os dados sociais, demogrficos e
criminais do municpio, bem como a anatomia dos crimes recentemente ocorridos esto disponveis para os atores? Essas questes

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

181

e outras mais especficas dependem da amplitude dos projetos e da


fora do engajamento social na resoluo dos conflitos no interior
dos municpios.
As polticas locais de segurana e justia tm sido conscientes da
necessidade de conhecimento sobre os dados policiais (uma espcie de
mapa do crime) que contemplem no apenas os crimes, mas tambm as
brigas, desinteligncias e violncia domstica. Mas preciso pensar de
forma mais sistemtica sobre condies de empregabilidade, de salrio
e a situao da explorao do trabalho infantil. Algumas aes envolvem responsabilidades pblicas, outras envolvem compromisso com
a cidade e com a cidadania. O prefeito, a Cmara Municipal e outros
responsveis precisam ser envolvidos com o processo e devem estar
dispostos a assumir os riscos de atitudes e decises inovadoras. Nesse
sentido, a mobilizao popular importante forma para chamar
ateno para o problema e para aumentar a conscincia das pessoas
em relao ao mesmo.
Tm-se falado muito sobre fechamento noturno e consequente f iscalizao dos bares. uma medida bem-vinda porque preciso controlar o uso e a comercializao de
bebidas, sobretudo, em relao aos jovens. Mas os efeitos dessas
medidas no devem ser superestimados. Quanto s drogas, preciso
que a polcia passe a fazer um mapeamento dos pontos, para no s
realizar a represso, mas tambm fazer um trabalho, junto com outros
atores, de conscientizao dos pais e jovens quanto ao problema.
preciso lembrar sempre, e as pesquisas que abordam os novos
referenciais das polticas locais apontam para isso, que o modelo de
policiamento repressivo no traz efeitos duradouros. Mesmo que o
policiamento repressivo seja indispensvel em situaes de reas conflagradas, ele deve ser, o mais brevemente, possvel substitudo por
formas mais sutis de policiamento, como o policiamento comunitrio.
Outro tema que tem motivado a inquietao das cidades e apontado para a adoo de medidas s vezes drsticas a questo da
migrao interna, do afluxo de pessoas de regies economicamente
estagnadas para regies de economia mais dinmica (migraes
dentro do estado ou mesmo entre estados). O tema controverso,

182

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

mas deve ser explorado na perspectiva da incluso e dos direitos de


cidadania. As pessoas tm o direito de procurar oportunidades melhores onde elas existam. No se deve medidas de expulso velada
de migrantes das cidades. preciso criar um sistema de recepo de
migrantes, garantindo seus direitos, prestando informaes e apoio.
As cidades no devem se fechar realidade social do Pas e da
regio. Essa questo passa tambm pela gesto junto s autoridades do Estado para que sejam pensadas polticas amplas para todo
um determinado territrio. Os municpios e o estado de So Paulo
precisam, juntamente com a Unio, implementar programas de
renda mnima e de formao profissional para as pessoas em trnsito, garantindo direitos. De toda forma, a informao sempre um
timo meio de acessar a realidade social, para isso, as polticas locais
devem se voltar para o mapeamento da cidade, para a identificao
do nmero de migrantes, de mendigos e de moradores de rua que
circulam ou moram na cidade.
Ainda em relao s informaes, preciso, no mbito das polticas locais, buscar conhecer melhor o crime, a criminalidade e o
criminoso. Em geral, os programas de georeferenciamento no do
conta das caractersticas do crime nas cidades, eles colocam pontos no
mapa. Portanto, preciso saber quem o responsvel pelos crimes.
Muitos crimes podem ser resultados das relaes interpessoais. H
alguma possibilidade de que os crimes no sejam cometidos pelas
pessoas que procuram a cidade por melhores condies de vida. Os
atores, as organizaes e os conselhos comunitrios devem ser acompanhados, avaliados e envolvidos nas estratgias locais de segurana.
Alguns bairros da cidade de So Paulo vm recebendo aes
de diversos rgos pblicos e da sociedade civil, usando os espaos disponveis como a escola para montar aes coordenadas de
cunho social e de segurana coordenada: os Centros Integrados de
Cidadania, local onde as pessoas podem procurar indicao para
emprego, ajuda para tirar documentos, regularizar situao junto aos
rgos pblicos, atividades profissionalizantes e educativas, espao
para troca de experincias, aumento de vagas nas escolas, creches,
profissionalizao de jovens, reurbanizao de bairro, construo

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

183

de postos de sade, em sntese, poltica de ocupao dos espaos


deixados vazios.

Uma perspectiva das cidades brasileiras


No Brasil, o tema da Segurana Pblica perpassa vrias questes e
est diretamente relacionado a problemas que no se restringem apenas questo da violncia e da ao criminosa. Nas cidades, esse tema
est relacionado com a busca da segurana por meio de processos de
segregao e discriminao. Trata-se do nmero crescente de vigias
particulares, da expanso de empresas de segurana privada e da
expanso dos enclaves fortificados (Caldeira 2000) e de dispositivos
eletrnico de segurana que passaram a compor as paisagens urbanas.
Estima-se que no Brasil existam para cada agente de segurana
pblico trs privados, sendo um total de 1,7 milho de vigilantes
privados cadastrados contra 602 mil agentes de segurana pblicos.
Tais nmeros colocam o Brasil frente de pases como os Estados
Unidos, onde registram (2,5 para cada 1) e Mxico ( 2 para cada 1).
Acredita-se que o nmero de vigilantes privados seja ainda superior
ao nmero registrado j que h o setor informal que no h como o
dimensionar. Acredita-se que existam cerca de 800 mil vigilantes
clandestinos. O estado de So Paulo o que concentra maior nmero
de vigilantes privados 464 mil cadastrados contra 121 mil agentes
de segurana pblica.5
Somado a esse comportamento, que se encontra entre as classes
mdia e alta, est a migrao destas para regies perifricas dos
centros urbanos, para a habitao em residenciais fechados como
medida de segurana. Tal fenmeno est promovendo uma mudana
de paisagem nas grandes e mdias cidades brasileiras; agora, comum
ver bairros murados de acesso restrito nas regies mais afastadas
do centro. Entre residenciais fechados de alto padro, loteamentos
e bairros murados, acredita-se que existam cerca de 4 milhes de
5 Dados de 2006 da Polcia Federal e da Secretaria de Segurana Pblica.

184

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

pessoas que vivam nesses tipos de residncia, cerca de 2,5% da populao brasileira.6
Esse comportamento est fundado no sentimento de insegurana
vivido nas cidades. O medo e a insegurana compartilhados entre
os cidados esto relacionados s questes de violncia, segurana,
emprego, sade que so temas constantemente abordados pela mdia com tom de catstrofes anunciadas. Em 2008, o Frum Social
Mundial (FMS) divulgou uma pesquisa em que mostra que o medo
e a ansiedade dos habitantes dos grandes centros no se concentram
em problemas globais, mas esto focados, sobretudo, em questes
locais como segurana, emprego e morte.7
A utilizao de comportamentos antissociais como medidas de
segurana esto apoiadas em uma realidade que apresenta crescimentos das taxas de criminalidade, problemas de administrao
penal, ineficincia das aes preventivas, violncia policial, corrupo. Dessa forma, a justificativa para a utilizao de dispositivos de
segurana segregacionistas e no democrticos baseia-se na presena
desses problemas sociais. Compreendida como uma sociedade de
alto risco, as buscas por proteo se refletem em comportamentos de
isolamento e distanciamento mtuos. A busca por segurana passa a
ser tambm a busca pela homogeneidade, pelo convvio com iguais,
o que teria o efeito de afastar todo e qualquer perigo advindos da diferena, da pluralidade que no estabelece comportamentos padres
compartilhados. isso que se busca em um residencial fechado onde
os moradores possuem rendas semelhantes, hbitos parecidos e uma
rotina qual h identificao.
A busca por sistemas eletrnicos de vigilncia, como alarmes,
cmeras, sistemas de identificao e a proliferao de guaritas e muros reflete a emergncia da necessidade de uma vida administrada,
previsvel, onde os riscos e os problemas possam ser calculados e
6 Levantamento da Amaral dAvila Engenharia de Avaliaes, consultoria que
faz pesquisas no mercado imobilirio. Publicado na revista Veja de 15/5/2002.
7 Pesquisa realizada pelo FMS em Londres, Paris, Roma, Moscou, Nova York,
Mumbai, Pequim, Tquio, So Paulo e Cairo e divulgada pelo jornal Folha de
S. Paulo 15/2/2009.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

185

administrados segundo a melhor estratgia disponvel (Giddens


2000). A ausncia de uma vida administrada e calculada o que se
sente com relao ao pblico, onde o que se v a ineficincia das
polticas de preveno violncia e ao crime. Passa-se, ento, uma
transferncia de responsabilidades do setor pblico para o privado.
A consequncia de medidas como essa a promoo de lugares
restritos, disponveis apenas a determinadas classes. Reforando a
possibilidade de obteno de qualidade de vida apenas aos que podem
pagar por ela. Segurana 24 horas, ruas pavimentadas, redes de gua
e esgoto, coleta de lixo, locais de convvio pblico com manuteno
constante passam a ser vistos como uma possibilidade real apenas
dentro de um espao privado.
A obteno de solues para problemas pblicos por meio do setor privado coloca um problema de cidadania, pois a transferncia da
oferta de servios pblicos para a esfera privada transforma esses em
mercadorias, onde o acesso passa a ser determinado pela disposio
de recursos daquele que o pretende contratar, ou seja, estabelecida
uma relao de mercado. A expanso do mercado de segurana
privada e a disseminao de dispositivos eletrnicos de segurana,
bem como o crescimento de enclaves fortificados impulsionados pelo
aumento do sentimento de insegurana colaboram para a violao
das liberdades civis, pois transformam as cidades em conjunto de
reas restritas e de acesso determinado.
Nessa configurao, est presente tambm o processo de criminalizao da pobreza, onde a presena de esteretipos e o preconceito
atuam como elementos de distino a determinados grupos de indivduos que passam a ser tidos como perigosos pela sociedade em
funo do lugar onde residem, da posio social que ocupam etc.
Tal processo colabora para a realizao de aes policiais em favelas,
abordagens a indivduos que se mostram como perigosos por sua
caracterizao, violncia policial, abuso de autoridade e outras aes
que desrespeitem os direitos dos cidados pelos agentes pblicos com
o argumento de aes de represso ao crime e a aes criminosas.
A violncia policial como forma de represso ao crime mostra-se
como uma ameaa democracia e realizao universal dos Direitos

186

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Humanos, pois enquanto instituio legal do Estado monopolizador


do uso da fora, a instituio policial se legitima pela utilizao da
fora pelos meios legais. Porm, a violncia policial e a impunidade
mostram-se como graves violaes aos Direitos Humanos e Cidadania que so elementos caractersticos de um regime democrtico.
Contudo, tal prtica pode mostrar-se como uma resposta falncia
dos modelos policiais, o descrdito nas instituies do sistema de
justia e segurana, a impunidade, sendo tambm uma resposta
demanda da prpria sociedade contra medidas punitivas aos crimes
contra o patrimnio e represso a determinados grupos sociais.
A utilizao de mecanismos privados de justia e segurana como
a contratao de agentes privados de segurana, construo de muros, expanso de condomnios fechados e, tambm, a aceitao pela
populao de meios de punio que violam os direitos do cidado
e ferem o estado de direito legitimam esses mesmos mecanismos
de punio e, ao mesmo tempo, deslegitimam o sistema judicirio.
Em uma sociedade profundamente desigual como a sociedade
brasileira, a utilizao da segurana privada e a expanso desse mercado servindo s elites contribuem para a promoo do preconceito
direcionado classe trabalhadora e ao pobre que so as principais
vtimas tanto das aes legais e ilegais que envolvem a questo da
segurana. Porm, presente no Brasil uma cultura de que uma boa
polcia uma polcia dura, essa uma demanda que parte tanto das
classes altas e mdias como da populao de baixa renda, sendo essa
a parcela da populao que a maior vtima dos abusos de autoridade
policial, o que evidencia uma contradio.
Na paisagem urbana, a presena de enclaves fortificados (Caldeira, 2001), bem como a presena de condomnios destinados a populao de baixa renda, como os bairros de casas populares construdos
pelas prefeituras, a formao das chamadas favelas, reforam cada
vez mais as distncias sociais entre os indivduos. Bauman discute a
existncia dos chamados guetos voluntrios, que, segundo ele, so
aqueles compostos pelas classes mdia e alta que habitam os chamados enclaves fortificados, e os guetos involuntrios compreendidos
como locais formados para habitao da classe baixa, que apresenta

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

187

como diferena fundamental do primeiro a ausncia da possibilidade


de abandon-lo, ausncia da possibilidade de mudana, como ocorre
entre os indivduos do primeiro tipo. Sendo, portanto, uma realidade fixa para aqueles que se encontram em um gueto involuntrio.
Os guetos mostram-se, segundo Wacquant, como instrumento
organizacional que tem como seus principais elementos o estigma,
a restrio, o confinamento espacial e o enclausuramento organizacional (Bauman, 2003 e Wacquant, 2008).
Contudo, hoje no espao urbano a busca por segurana e a utilizao de mecanismos de vigilncia so instrumentos que fazem parte
da rotina de todos, independentemente de em quais locais habitem,
pois eles se espalharam por toda a cidade, integrando a segurana de
lojas comerciais, servios pblicos, residncias, ruas etc. Somente na
cidade de So Paulo, existem hoje cerca de uma cmera de vigilncia
para cada 16 habitantes, um total de 600 cmeras compondo a paisagem urbana paulistana.8
Ao passo que a violncia aumenta ou permanece constante aos
olhos da populao, cresce a necessidade de se pensarem novas medidas de combate criminalidade. Tais medidas assumem a forma
dos mais variados mecanismos de preveno e represso ao crime,
empreendidos pelo Estado como resposta ao fenmeno da violncia.
Os veculos de comunicao adquirem, aqui, papel de destaque pela
rapidez com que registram o crime e tornam imperativa e imediata
uma reao eficaz das autoridades competentes. Quando no possvel verificar eficcia nas aes dos profissionais de segurana pblica,
a repercusso do crime somente colabora para que seja fortalecido
o que Caldeira (2000) nomeia como a fala do crime, mecanismo
que nutre o sentimento de insegurana percebido pela populao, por
meio da produo e reproduo do crime, que narrado inmeras
vezes. No raro, tal dado alimenta tambm a descrena cada vez
maior na competncia do Estado como responsvel pela garantia
de segurana aos cidados, o que explicaria o investimento cada vez
8 Dados da Abese, a associao das empresas de segurana eletrnica, publicados
pelo jornal Folha de S. Paulo 5/7/2009.

188

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

maior em solues privadas. Segundo reportagem da Folha Online,9


So Paulo o estado que mais utiliza segurana privada so 464
mil homens cadastrados, contra 121 mil agentes de segurana pblica. A proporo de 3,8 agentes privados para 1 agente pblico.
No apenas a sociedade civil, mas o profissional da rea de segurana pblica exposto ao risco de ser vitimizado por atividades
criminosas. A falta de inteligncia estratgica e a deficincia tcnica
aliadas a um modelo ultrapassado de segurana pblica produzem
efeitos insatisfatrios, evidenciando assim a urgncia e o cuidado com
que o problema deve ser tratado. Nesse contexto, impossvel pensar
melhoria na qualidade da segurana pblica sem a elaborao efetiva
de polticas de segurana que articulem os trs poderes e capacitem
o agente de segurana.
A diminuio das taxas de criminalidade est condicionada no
apenas a agilidade do sistema de justia e resoluo de crimes por
meio da investigao, mas tambm a outros fatores complementares,
como compra de equipamentos diversificados e modernos e formao
e treinamento dos agentes. Alm dos investimentos em aperfeioamento tcnico, preciso reconhecer que cada funo exercida pelos
profissionais de segurana tem necessidades especficas que devem
ser atendidas. Pensar em mecanismos de preveno com a participao da comunidade em vez de uma polcia repressiva, que atua
baseada no uso legtimo da violncia contra a violncia, pensar em
conteno de atividades criminosas e menor letalidade policial.
pela informao meticulosa que os crimes so solucionados, sendo
assim, necessrio que a ao da Justia seja auxiliada pelo aperfeioamento de mtodos de investigao e desenvolvimento da polcia
tcnico-cientfica.
Em uma realidade onde a criminalidade afeta principalmente as
camadas mais pobres da populao, produzindo ainda mais vtimas
e aumentando a desigualdade entre as classes, necessrio estabelecer uma relao de cumplicidade com o cidado, fazendo da polcia
9 Disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u504454.
shtml

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

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sinnimo de proteo, e no opresso. Para isso, as aes policiais


assim como a elaborao de polticas pblicas devem afastar-se da
dade represso e punio e caminhar para medidas alternativas de
combate violncia.
A democracia e a garantia dos direitos de cada indivduo devem ser pressupostos na elaborao de estratgias para a atuao
dos agentes de segurana pblica. A criminalizao da pobreza e
a dificuldade de grupos sociais vulnerveis em ter acesso Justia
demonstram como ainda so extremamente deficientes as chamadas
polticas pblicas de segurana.
No incio de 2009, o morro Santa Marta, no Rio de Janeiro,
tornou-se palco de uma discusso polmica por ser a primeira favela
cercada por muros de concreto. Com a finalidade de brecar a expanso das construes irregulares, 11 favelas sero circundadas por
barreiras no Rio de Janeiro at o final do ano de 2009. Autoridades
utilizam como argumento a proteo da vegetao nessas localidades, porm, importante observar que tais espaos no registraram
expanso territorial entre os anos de 1998 e 2008. Na verdade, a
comunidade diminuiu em 1%.
A favela da Rocinha, que est entre os alvos dessa poltica habitacional, teve um crescimento de apenas 1,41%, entre os anos de 1999 e
2008.10 Em reportagem da Folha Online,11 Antnio Ferreira de Melo,
presidente da Associao de moradores, afirma que o crescimento
da Rocinha vertical e no est se expandido para a mata. O muro
vai impedir que as crianas peguem fruta na mata e as donas de casa
busquem gua, enquanto a favela sofre com o problema de falta de
gua tratada.
Estima-se um gasto de 40 milhes de reais e a remoo de 550
habitaes por onde cerca de 11 quilmetros de muros passaro.
O curioso que apenas 30% das reas de preservao ambiental

10 Dados do Instituto Pereira Passos (IPP).


11 Disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u550240.
shtml

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

so ocupadas por favelas enquanto as classes mdia e alta ocupam


aproximadamente 69,7%.
Tanto o problema da degradao ambiental quanto o dficit
habitacional no so solucionados com a questo dos muros, o que
sugere o carter puramente segregacionista de uma poltica feita de
cima para baixo.
O toque de recolher foi implementado pela primeira vez no estado de So Paulo em 2005. Atualmente Fernandpolis, Ilha Solteira
e Itapura aplicam a medida que busca acabar com a criminalidade
infanto-juvenil por meio de decreto que probe a presena de menores
de idade nas ruas a partir de certo horrio.
possvel interpretar como soluo uma medida que atribui
ao jovem a qualidade de criminoso em potencial quando deveria
garantir ao cidado, jovem ou no, direitos bsicos e inalienveis
como a liberdade?
Em entrevista ao G1,12 Ariel de Castro Alves, representante do
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, diz
acreditar que a medida restringe a liberdade. O poder judicirio,
nem mesmo o Conselho Tutelar, pode substituir as famlias. Quem
tem que estabelecer os limites so os pais. Esse toque de recolher tem
um tom de criminalizao e de perseguio a crianas e adolescentes
e se emprega polcia, que certamente no capacitada e preparada
para esse tipo de abordagem.
Em 2008, o Estatuto da Criana e do Adolescente, o ECA, completou 18 anos de existncia. Nesse momento, pensar em polticas
pblicas voltadas para a infncia e adolescncia em contraponto ao
mais novo movimento de marginalizao de uma parcela da juventude torna-se indispensvel para garantir os direitos individuais e
coletivos do cidado.
O Estado deve evitar uma abordagem autoritria e garantir a execuo efetiva de polticas pblicas de educao e preveno violncia,
criando espaos de discusso na sociedade e estimulando a reflexo.
12 Disponvel em http://g1.globo.com/Noticias/SaoPaulo/0,,MUL10966185605,00.html

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

191

Diante dessa realidade, faz-se necessrio pensar o tema da segurana pblica no Brasil, levando em considerao esses novos fatores
que foram sendo agregados com o passar dos anos como meios de se
obter uma maior segurana. Assim, a segurana pblica apresenta-se
segundo um novo paradigma, no qual o Estado, na prtica, deixou
de ser o monopolizador do uso da fora e as empresas de segurana
privada abriram espaos cada vez maiores de atuao, o que produz a
necessidade de aes que levem em conta as especificidades desse momento e que aja de forma a agregar e no excluir solues possveis.

Custos com a segurana pblica nos municpios


Tratar dos dados estatsticos de segurana pblica nos municpios
abrange vrias dificuldades, aqueles so esparsos, desagregados e
de m qualidade. E quando existem, no retratam necessariamente
com fidelidade o problema. Uma das razes que os municpios
no so vistos como atores relevantes na questo da criminalidade
e, portanto, so raras as informaes coletadas nesse nvel, com
exceo das capitais ou de cidades particularmente problemticas
(Kahn, 2005, p.57). Com poucos dados sobre o tema, tambm so
poucos os estudos que analisam? Trabalhar em segurana pblica, no mbito municipal, requer avanar em um terreno um tanto
quanto desconhecido, sem muita bibliografia ou estudos a respeito,
com experincias recentes e pouco analisadas (Miki, 2008, p.72).
Para Tlio Kahn (2005b), a criao de vrias prticas, rgos
governamentais e aparelhos administrativos federais como a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) em 1995, o Infoseg, o
Conselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp) e a elaborao do
Plano Nacional de Segurana Pblica em 2000, que trouxe consigo o
estabelecimento do Fundo Nacional de Segurana Pblica, permitindo assim a distribuio do oramento anual para investimento em
recursos humanos e materiais das polcias. Com relao ao Fundo
Nacional de Segurana Pblica, o autor assinala que este trouxe a
possibilidade para que no apenas as polcias estaduais, mas tambm

192

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

os municpios apenas aqueles com guarda municipal requisitassem recursos do governo federal para projetos de segurana. Isto
pode significar que o governo federal viu como legtima e procurou
incentivar deste ento atuao dos governos locais, algo percebido
como um avano.
Um estudo relativamente completo que aborda com mais contedo sobre os custos municipais sobre a segurana pblica foi realizado
pelo Ilanud em 38 municpios do estado de So Paulo, entre 1990 e
1997. Entre os indicadores, foram avaliados a porcentagem de gastos
com segurana com relao receita municipal e os gastos com segurana absolutos e por 100 mil habitantes. Foram selecionados apenas
municpios com mais de 100 mil habitantes e que tinham disponveis
dados de gasto total do municpio.Os custos com segurana envolvem
os gastos diretos, entendidos como segurana em seu sentido estrito:
polcia, viaturas, armamentos etc.
No perodo da pesquisa, a populao aumentou 7% em mdia,
nos 38 municpios, enquanto os gastos com segurana cresceram em
28%. Segundo Kahn (2005), a pesquisa citada evidencia que, apesar
do crescimento dos gastos com segurana, os municpios gastam
muito pouco com este item: a anlise da proporo de custos com
segurana nas despesas totais constatou que 50% dos municpios
gastaram at 0,5% de sua despesa total com a segurana e apenas
25% dos municpios abordados gastaram 2,0% ou mais. Na mdia
dos 38 municpios, a porcentagem de gastos com segurana sobre o
total de despesas foi de 1,28%.
Nas despesas com segurana por 100 mil habitantes, 31% dos
municpios gastaram menos de R$ 100 mil, 50% dos municpios com
menor gasto, as despesas foram em mdia de R$ 215 mil, e 25% dos
municpios gastaram mais de R$ 1 milho. A menor porcentagem
de gastos foi encontrada em Itaquaquecetuba, 1999, com 0,0001%,
e a maior porcentagem foi em Itu, 1995, com 6,03% (Kahn, 2005).
Concomitante ao questionamento de quanto se gasta com a
segurana nos municpios, importante abordar qual o direcionamento dos custos da segurana nos municpios? Como so investidos
os gastos com segurana? Essas informaes so de difcil acesso

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

193

populao e desagregadas, no entanto, estamos nos referindo ao


dinheiro de arrecadao pblica.

Polticas pblicas locais


As polticas pblicas locais envolvem uma articulao e parceria
entre as vrias agncias da administrao municipal, sociedade civil
local, universidades, empresas, organizaes no governamentais,
rgos governamentais estaduais e federais (polcias militar e civil,
Ministrio Pblico e outros), movimentos sociais no tratamento das
particularidades regionais da criminalidade e violncia. No obstante, para intervir na segurana local necessrio um grande esforo
de definir algumas estratgias de trabalho contnuo que envolvem
um processo de diagnstico com levantamento de dados, planejamento e implementao de planos e programas, monitoramento e
avaliao peridica das polticas, e quando necessrio reformulao
dos programas.
No Brasil, h algumas experincias na direo da parceria entre
diversos atores sociais. Pode-se citar o Fica Vivo, segundo Andra
Silveira, Brulio Silva e Cludio Beato (2003) o programa foi implementado em 2002 por um grupo de instituies parceiras, como as
polcias militar e civil de Minas Gerais, Polcia Federal, Ministrio
Pblico, Prefeitura de Belo Horizonte, Universidade Federal de
Minas Gerais, Sebrae, Cmara de Dirigentes Lojistas, organizaes
no governamentais, movimentos sociais e a comunidade local. O
principal objetivo do Fica Vivo a reduo do nmero de homicdios.
Foi indicada a comunidade do Morro das Pedras, na ocasio uma das
mais violentas da cidade, para sediar a experincia piloto.
Os resultados se expressaram em dados estatsticos e produtos. Os
dados divulgados revelam que houve uma reduo aproximadamente
de 47% dos homicdios nos primeiros seis meses de implementao
do programa. Atualmente, o projeto foi institucionalizado e est
sob o comando do governo de Minas Gerais. Do ponto de vista dos
produtos, foram criadas 22 oficinas para jovens entre 12 e 24 anos

194

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

que atendem por volta de novecentas pessoas; implementao de um


Grupo de Policiamento de rea de Risco (Gepar) que opera com policiais provendo policiamento preventivo comunidade; criao de um
jornal do programa que circula bimestralmente, palestras em escolas,
vinhetas na televiso e matrias em rdios comunitrias; realizao
de dias da comunidade, eventos de natureza festiva e de prestao
de servio durante os quais foram oferecidas atividades de lazer, assessoria jurdica, confeco de carteiras de identidade e de trabalho;
foram oferecidos cursos sobre cidadania e participao comunitria
na resoluo de problemas para lideranas comunitrias e gestores
locais e curso de capacitao para policiais (Silveira et al. 2003).
importante ressaltar que quantidade de polticas no implica
diretamente em qualidade, como o caso que Igncio Cano (2005)
demonstra em uma pesquisa de campo em Recife. Em seu estudo, o
autor observa que a Prefeitura de Recife conta com um grande nmero de polticas sociais e assistenciais, mas ele questiona em que medida esses programas constituem uma poltica articulada de preveno
violncia? Cano (2005) conclui que Recife poderia se encaixar em
uma tendncia segundo a qual a nova viso da preveno violncia
e criminalidade se exprime mais em uma reconceitualizao das
polticas antigas do que em uma gerao de novas estratgias.

Secretarias Municipais de Segurana


Nas ltimas eleies municipais, a segurana pblica vem sendo
alvo de campanhas polticas e preocupao dos moradores dos municpios do interior de vrios estados brasileiros. Muitas medidas
esto sendo tomadas em relao ao assunto, e a municipalizao da
segurana vem sendo praticada em algumas prefeituras.
As Secretarias Municipais de Segurana apresentam um trabalho
diferenciado em relao s secretarias estadual e nacional. Estas so
focadas na gesto das polcias, as Secretarias, Consultorias ou Departamentos Municipais de Segurana Pblica foram criadas para gerir
diversas aes de cunho preventivo e repressivo espalhadas por

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

195

diferentes agncias dentro da prefeitura. Simbolicamente, a criao


aponta para uma elevao do status da questo da segurana dentro
do municpio e indica que mais recursos sero alocados para a rea
ou pelo menos que os recursos atuais devero levar em conta as
questes relativas segurana no momento de decidir onde e como
sero investidos (Kahn; Zanecti, 2005).

MUNICPIO

DATA DE
FUND.

NOME DO RGO

Mogi das Cruzes

Jan/2005

Consultoria de Segurana Pblica e


Municipalidade

Vargem Grande
Paulista

Set/2003

Secretaria de Gesto Administrativa


e Financeira/ Departamento
Segurana Pblica e Patrimnio

Mau

Dez/2002

Secretaria Municipal de Cidadania e


Segurana Comunitria

So Paulo

Jul/2002

Secretaria Municipal de Segurana


Urbana

Guarulhos

Jan/2002

Secretaria para Assuntos da


Segurana Pblica

Mairipor

Out/2001

Secretaria Municipal de Segurana

Guararema

Jan/2001

Secretaria de Segurana Pblica

Embu-Guau

Jan/2001

Secretaria Municipal de Cidadania e


Segurana Pblica

Santo Andr

Jan/2001

Secretaria de Combate Violncia


Urbana

Cotia

Dez/2000

Secretaria Municipal de Segurana


Pblica e Trnsito

Itapecerica da Serra

Jan/2000

Secretaria da Segurana, Trnsito e


Transportes

Diadema

Nov/1999

Secretaria de Defesa Social

Fonte: Kahn; Zanecti, 2005

O quadro anterior informa sobre as criaes das secretarias municipais da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP). Desde
1999 at 2005, 12 municpios criaram secretaria, sendo que o total da
RMSP abrange 39 municpios. Mas, nesse caso, estamos abordando
e recortando uma grande regio com particularidades econmica,

196

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

social, poltica e outras em relao a locais com menor densidade


populacional e com diferentes dinmicas socioeconmicas. No interior do estado de So Paulo, muitos municpios esto implantando
secretarias e coordenadorias, como: So Carlos, Araraquara, Presidente Prudente, Franca e outros.
Todavia, a municipalizao da segurana pode trazer problemas
como ocorre em outras esferas, da Sade, Educao e outras. Isto ,
municipalizar pode permitir que privilgios aconteam, seja por indicaes de vrios cargos para amigos de autoridades locais, privatizando o servio pblico. Outro problema que, com a mudana de
governos nos municpios, muitos projetos so cancelados por motivo
de disputa de partido poltico, isso impossibilita a continuidade das
polticas em desenvolvimento.
Articular e integrar os municpios e a segurana pblica no implica necessariamente municipalizar a segurana, mas descentraliz-la
das esferas estadual e federal e conferir-lhe um outro papel e atuao
nas polticas de segurana. A preveno primria um importante mecanismo para os municpios, aquela pode ser praticada sem
necessariamente se implantar uma secretaria, para isso, podem-se
desenvolver vrios projetos municipais que envolvam diversas secretarias, como por exemplo, a importncia da moradia e infraestrutura
com qualidade de responsabilidade da Secretaria de Habitao.

Conselhos de Segurana Pblica


Os Conselhos Comunitrios de Segurana (Conseg) trabalham o
problema da violncia e das questes relacionadas segurana pblica com um olhar multidimensional e um enfoque multicausal, o que
colabora para preveno da violncia (Mariano, 2004). Os Conseg
foram criados pelo governador Franco Montoro em 1985 e apresentando-se como fundador das relaes da polcia com a comunidade.13
13 Fonte: Regulamento dos Conselhos Comunitrios de Segurana, Secretaria de
Segurana de So Paulo.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

197

Teresa Pires do Rio Caldeira (2000) retrata a trajetria poltica de


Montoro em relao segurana pblica, o primeiro governador do
estado de So Paulo, 1983 e 1987, e eleito aps o regime militar, que
tomou posse com um programa chamado Proposta Montoro que
previa a reforma da polcia e o Estado de Direito.
Segundo a Secretaria de Estado da Segurana Pblica, os Conseg
foram implantados atualmente em 522 municpios (municpios populosos admitem mais de um Conselho). So 84 Conseg na Capital,
40 na Regio Metropolitana e 660 no Interior e Litoral, totalizando
784 Conselhos. Diariamente, novos Conseg tm sido homologados
pela Secretaria de Segurana Pblica. Ainda em 1985, o governador
do Esprito Santo, Grson Camata, autorizou a criao dos Conseg
no estado e atualmente so 16. Alm do Distrito Federal, os que
apresentam programas divulgados na filosofia da nova polcia, que
se relaciona diretamente com a comunidade, so: Esprito Santo, Rio
Grande do Sul, So Paulo, Rio de Janeiro, Paran, Par, Rio Grande
do Norte, Sergipe, Santa Catarina, Cear, Pernambuco, Minas Gerais, Bahia, Paraba, Acre a Amap (Neves, 2007).
H tambm os Conselhos Municipais de Segurana Pblica, que
so subordinados administrao municipal, muitas vezes, as secretarias municipais de segurana pblica so responsveis institucionalmente pelos conselhos. Desenvolve-se uma legislao municipal
que normatiza e implementa os conselhos. Esses conselhos ressaltam
os aspectos locais dos moradores e da administrao municipal como
forma de lidar com a criminalidade.
Os conselhos representam uma nova forma de lidar com a segurana pblica; resultaram do processo de democratizao do
Estado depois da ditadura brasileira, mas, no podemos ignorar
outros aspectos e desdobramentos que os envolvem. Se por um lado,
tais instituies podem caminhar para uma nova forma de relacionamento entre Estado e sociedade na direo do empowerment das
comunidades e grupos sociais locais e da governana democrtica das
polticas pblicas, contudo, tambm podem influenciar na cooptao e desmobilizao dos setores populares (Dombrowski, 2008).
Sendo assim, os conselhos apresentam potencialidades na segurana

198

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

pblica, como a possibilidade de sociedade discutir seus conflitos


experimentando a pluralidade nos espaos pblicos e a articulao
entre polcia e sociedade civil organizada, mas, aqueles so construes sociais e reproduzem em seu funcionamento mecanismos de
controle, desigualdade, represso, punio, autoritarismo.
Por essas razes, importante ressaltar a realizao a 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica14 (Conseg) de iniciativa federal,
para se propor um novo desenho da segurana pblica no Pas. Essa
conferncia aberta ao pblico e participam vrios rgos do poder
pblico, como representantes da polcia militar, civil e cientfica,
defensoria pblica, corregedoria da polcia, sistema judicirio e
penitencirio, OAB, secretarias municipais, associao de bairro,
Conselho Comunitrio de Segurana, sindicatos e outros. A Conseg
disponibiliza 7 eixos temticos para serem discutidos e resultar em
diretrizes. Os eixos so:
1 - gesto democrtica: controle social e externo, integrao e
federalismo;
2 - financiamento e gesto da poltica pblica de segurana;
3 - valorizao profissional e otimizao das condies de
trabalho;
4 - represso qualificada da criminalidade;
5 - Preveno social do crime e das violncia e construo da
cultura da paz;
6 - diretrizes para o sistema penitencirio;
7 - diretrizes para o sistema de preveno, atendimento emergenciais e acidentes.
A realizao da Conseg est sendo muito importante por possibilitar a participao de diversos segmentos da sociedade no conjunto
de discusses das polticas de segurana pblica do Pas, sendo
tambm uma forma de exerccio da democracia. Nessa conferncia,
est em discusso o novo paradigma da segurana pblica, no qual
14 A conferncia acontece em etapas municipais, regionais, estaduais e nacional.
A etapa nacional ocorrer de 27 a 30 de agosto de 2009 em Braslia.

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

199

no se esgota nas aes do poder pblico, mas que a sociedade civil


e a preocupao com a preveno da violncia entram em cena na
construo de novas polticas. Mas, para que esse paradigma seja
realidade, preciso aprofundar a interao e parceria entre poder
pblico e sociedade civil.
O debate sobre municpios e polticas locais de segurana pblica recente no Brasil; a discusso dos direitos humanos, trabalho
policial, judicial, penitencirio no mesmo espao entre profissionais
da segurana e sociedade civil organizada representa um avano.
Com a realizao da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica,
percebe-se que esses temas comeam oficialmente a ser reconhecidos
pelo Estado como assunto que no se restringe questo de polcia.
A discusso da segurana em um espao pblico representa o
processo de democratizao e o reconhecimento da problematizao
de conflitos, explicitar os conflitos enquanto relaes sociais, por
isso, uma sociedade que se omite da responsabilidade de pensar
politicamente os seus conflitos, acaba por no solucion-los (Dias
Neto, 2005, p.72).
Por outro lado, as marcas histricas na segurana pblica de autoritarismo, punio e represso como medidas e estratgias de controle
do crime, controle penal, resistncia participao da sociedade civil
e a esfera da preveno como utopia podem ser reproduzidas nos
discursos e posturas dos diversos atores do Estado que participam
desse evento. Contudo, a conferncia representa apenas um passo
para o avano da segurana pblica, mas no o fim, trata-se de um
processo em movimento.

Boas prticas em segurana pblica


As boas prticas so, segundo a ONU e a comunidade internacional de direitos humanos, iniciativas bem-sucedidas que: a)
apresentam impacto tangvel na melhoria da qualidade de vida; b)
so resultado de parceria efetiva entre setor pblico, privado e as organizaes da sociedade civil; c) tm sustentabilidade social, cultural,

200

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

econmica e ambiental. As boas prticas assim pretendem mudar o


quadro burocrtico/profissional por meio do qual as relaes entre
Estado e sociedade civil se constituram ao longo dos anos e fizeram
que um e outro se distanciassem, com prejuzo evidente da qualidade
dos servios prestados pelo Estado e da ausncia de participao qualificada da populao na administrao das coisas pblicas. O modelo
burocrtico ainda permitiu que o poder pblico fosse capturado
por interesses econmicos e que voltasse parte importante de seus
esforos para atender demandas de clientes poderosos, aumentando
a destinao de recursos para projetos sem sustentabilidade e sem
impacto social significativo. As boas prticas procuram caminhar
no sentido diferente. Pretendem ser estratgias de governana mais
artesanais, mais responsveis ambientalmente, mais responsveis
com as necessidades das comunidades locais. So formas locais de
governo e podem ter impacto na mudana do quadro da gesto das
coisas pblicas desde que sejam estimuladas, estudadas e disseminadas. Em outros termos, boas prticas so instrumentos para:
incentivar polticas pblicas, com base em experincia que
realmente funcionam;
conscientizar os tomadores de deciso, os gestores e a populao
em geral quanto formulao de polticas pblicas e busca
por solues para os problemas;
compartilhar e transferir tecnologia, expertise e experincia pelas redes de intercmbio, aprendizado, informao e formao.
As boas prticas em segurana pblica podem ser caracterizadas
da seguinte forma:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)

Respeito aos Direitos Humanos;


Respeito aos princpios e garantias constitucionais;
Profissionalizao, responsabilizao e transparncia;
Polticas locais de preveno;
Participao popular e demandas sociais por segurana;
Prticas de educao e de cidadania;
Parcerias entre pblico e privado;

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

201

8) policiamento comunitrio;
9) justia em tempo real e penas alternativas priso;
10) poltica especfica para grupos vulnerveis, sobretudo,
jovens;
11) segurana e qualidade de vida;
12) poltica de combate ao crime organizado e ao crime econmico;
13) poltica sobre uso da fora em aes policiais.
A pesquisa identificou boas prticas em segurana a partir dos
dados disponibilizados no site oficial da Secretaria de Segurana Pblica do estado de So Paulo e atravs do site da Segurana Cidad,
organizado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica, rgo
vinculado ao Ministrio da Justia. importante, entretanto, que
a pesquisa seja ampliada para dar conta de boas prticas locais que
ainda no entraram no sistema de informao oficial. Mais ainda,
o projeto pretende, em uma fase posterior, identificar novas boas
prticas, selecionar um repertrio importante delas para posterior
conhecimento, acompanhamento, avaliao, documentao e divulgao, auxiliando os diferentes atores envolvidos no s em conhecer
melhor as boas prticas correlatas como tambm instrumentalizar
os atores para o aprofundamento e melhoria dessas experincias
locais. As boas prticas identificadas abaixo so importantes no
apenas porque esto sendo realizadas no estado de So Paulo, mas
porque so experincias que decorreram do trabalho das pessoas em
seu cotidiano. No so experincias que emergiram to somente das
ordens dos governantes, mas sim do contato direto com os cidados
e suas necessidades. As descries que se seguem foram produzidas
pelos atores. Nesse momento do trabalho de pesquisa, coube ao
projeto apenas a identificao, sem necessariamente fazer anlises,
nem juzos de valor a respeito dessas prticas.

Concluso
A presena do municpio nas polticas pblicas um constante
lembrete de que o novo referencial de segurana cidad inclui um

202

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

grande repertrio de ideias, pois carecemos, no mbito das polticas


pblicas, exatamente disso. As polticas no Brasil so mecnicas e
apostam sempre em atividades de baixo impacto e alto custo, sem
pesquisa, sem prioridades, sem plano e sem acompanhamento.
Evidentemente, os maiores obstculos so o corporativismo, a intransparncia e o poder local que ainda vigora na grande maioria
de nossos municpios. As administraes municipais precisam ser
profissionalizadas.
Paralelamente a tudo isso, s vezes um bom comeo de mudana
atrair as pessoas, msica tem essa facilidade, e a partir da comear
a organizar as pessoas para projetos mais amplos, envolvendo cursos, oficinas e projetos de gerao de renda. Todas essas iniciativas
artesanais de segurana local tm impacto tambm na autoestima
das pessoas e colocam toda a sinergia na direo correta, da participao, da transformao com responsabilidade poltica. So aes
de baixssimo custo e que, em grande parte, precisam apenas de
redirecionamento dos recursos j previstos nos oramentos.
Os novos gestores da segurana pblica (no apenas policiais,
promotores, juzes e burocratas da administrao pblica) devem
enfrentar estes desafios alm de fazer que o amplo debate nacional
sobre o tema transforme-se em real controle sobre as polticas de
segurana pblica e, mais ainda, estimule a parceria entre rgos do
poder pblico e sociedade civil na luta por segurana e qualidade
de vida dos cidados brasileiros. Trata-se na verdade de ampliar a
sensibilidade de todo o complexo sistema da segurana aos influxos
de novas ideias e energias provenientes da sociedade e de criar um
novo referencial que veja na segurana espao importante para a
consolidao democrtica e para o exerccio de um controle social
da segurana.

CONSIDERAES FINAIS

A segurana pblica no problema meramente policial. E o problema policial no se restringe questo do efetivo e do oramento.
O foco das polticas pblicas deve, portanto, no ser dado mais
reforma da instituio e do maior aporte de recursos, embora alguns
setores do trabalho policial requeiram uma enormidade de recursos
em decorrncia dos benefcios que podem trazer, como o caso da
investigao criminal e dos sistemas de informao. O foco deve ser
dado para o trabalho policial e isso demanda man power, estritamente.
Nesse sentido, o paradigma de um policiamento cidado privilegia
que o policial deva estar integrado comunidade, respeitando a lei e
nesse sentido, a instituio deve ser intransigente com aqueles que
violam a lei. A segurana deve ser modulada segundo os riscos reais,
segundo os dados estatsticos, que devem ser detalhados e colocados
em sries no inferiores a cinco anos. importante que as polcias
especifiquem o tipo de trabalho que esto realizando nas regies
consideradas de risco.
Talvez, um bom recorte para pensar a segurana pblica seja por
meio das probabilidades de vitimizao. Ou seja, pensar os fatores
que aumentam a possibilidade de algum se tornar vtima de um
crime. Tradicionalmente, a abordagem terica e as prticas institucionais encaminharam-se para valorizar os nexos entre crime e crimi-

204

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

noso, entre crime e drogas ou mesmo entre crime e cultura criminal.


Certamente, esses nexos so possveis, entretanto, temos de pensar
nas condies que favorecem o crime e nas possibilidades em que,
considerando determinados fatores, pode haver a potencializao do
ato criminoso e dos fatos da criminalidade. Por exemplo, mercado
consumidor de drogas favorece o comrcio e, consequentemente,
as redes de criminosos e os pontos de venda. Assim, na abordagem
tradicional, a polcia sufoca os pontos de venda e faz presso sobre o
varejo do crime. Na verdade, trata-se de fazer campanhas e conscientizar os jovens em relao aos riscos da droga. Na face policial das
estratgias de segurana, trata-se de conhecer o perfil do crime e do
criminoso, bem como identificar as redes que operam o trfico. Assim, o trabalho envolve mais informao e qualificao de informao
do que propriamente law enforcement. A questo fundamental a interligao entre a atuao da polcia e as informaes que alimentam
o sistema por meio da forte ligao com as aes das parcerias. No
adianta dispor de nmeros. Eles devem ser traduzidos e elaborados.
Os perfis devem ser traados e esses dados devem ser comparados
com dados provenientes de outras fontes da regio. As estratgias de
enfrentamento do crime e da criminalidade devem ser maleveis e se
basear em dados e em trabalho de inteligncia. importante que as
autoridades policiais estejam convencidas e participem ativamente
do trabalho de elaborao de novas estratgias de segurana pblica.
Polticas de segurana pblica, portanto, devem conciliar medidas
simples e diretas de preveno situacional em relao aos crimes de
ocasio, sobretudo, brigas, agresses, violncia domstica, gangues
e mesmo homicdios. Mas devem comportam processos mais elaborados, vinculados aos esforos sociais, como escola, sade, emprego e
moradia. Nesse sentido, as polticas no devem apenas estar focadas
nos bolses de pobreza.
Nessa abordagem, importante incorporar o referencial do
mundo corporativo e proporcionar a implementao de mecanismos soft de vigilncia eletrnica. Evidentemente que a vigilncia eletrnica no pode ser apangio, pois seus custos podem
se tornar proibitivos e sempre h a questo da violao do direi-

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

205

to privacidade. Recursos em vigilncia eletrnica tendem tambm a sorver o dinheiro que poderia ser muito bem empregado
na construo de praas e reas de lazer dentro das comunidades.
Durante muito tempo, os especialistas em polcia afirmavam a importncia da reforma dos departamentos de polcia para minimizar
a corrupo, a violncia, a ineficincia e os altos custos. Na literatura especializada, esse processo designado por police reform.
Depois de muita pesquisa, percebeu-se que as reformas no chegavam ao policial de rua, que continuava com excesso de liberdade, sem formao adequada, sem superviso e sem avaliao. O
policiamento comunitrio surgiu como alternativa reforma da
polcia, pois com investimentos bem-orientados pode-se garantir
que os recursos cheguem comunidade. O policial foi percebido
como um elo importante na cadeia das relaes sociais e do sentimento de comunidade e de segurana. O investimento direto no
policial teve um retorno mais rpido e efetivo do que dcadas de
investimento em equipamentos, sistemas de resposta s emergncias
e em estruturas burocrticas. Em geral, os policiais adoram andar
de carro e de moto; so fanticos por tecnologia e por dispositivos,
como o armamento, que demonstram poder e prestgio. A viatura
policial, o uniforme e a arma so smbolos de status e poder. As
polcias no Brasil quando recebem veculos especiais se pavoneiam
enquanto a formao bsica para lidar com sistemas de informao,
com estratgias simples de deteno e de contato com o pblico
so absolutamente insuficientes. E os polticos valorizam isso, pois
consideram que governar a segurana pblica prover as instituies
de veculos novos.
As polticas de segurana pblica, em um paradigma novo, devem contemplar vrios aspectos e devem envolver vrios nveis da
administrao pblica (Federal, Estadual e Municipal), os poderes
da repblica (Legislativo, Executivo e Judicirio), bem como o poder
pblico e a sociedade civil. Esse arranjo nem sempre fcil e nunca
bvio, mas j existem boas prticas nessas reas e preciso alertar os
poderes e os governantes para a necessidade de mudar o enfoque da represso ao crime para modelos de preveno multifuncional do crime.

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LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA

Qualquer discusso sobre violncia e segurana pblica deve sair


do campo do conhecido e enfrentar o desafio de abarcar o problema
da ausncia da violncia, na forma da afirmao dos direitos humanos. A afirmao de direitos de cidadania, a reconstituio da tica
na administrao pblica e o processo de legitimao dos direitos
humanos so focos de uma nova concepo de poltica presente nas
discusses sobre formao do Estado desde fins do sculo XVII.
Os direitos humanos remontam a uma lgica poltica segundo
a qual a base de sustentao do poder poltico no o Estado, mas
antes, so os cidados. Nesse sentido, os cidados devem ser protegidos e essa proteo deve ser integral, mas forma de uma pliade
de direitos civis, polticos, sociais, culturais e econmicos. E mais
ainda, os direitos humanos no devem ser compreendidos de forma
fragmentria, um direito limitando necessariamente outros direitos.
Ao contrrio, todos os direitos, por mais excludentes que possam
parecer, concorrem para o crescimento das sociedades e para o amadurecimento da poltica.
Por isso, a democracia condio essencial para a realizao e
satisfao das necessidades e dos direitos das pessoas, em todos os
aspectos da vida. O poder poltico, nessa lgica, no faz uso desnecessrio da fora, pois ele espao de controle da violncia. O poder
poltico no pode ser fonte de violncia e, assim, precisa corrigir
as dissimetrias sociais e as diferenciaes de direitos. Os direitos
humanos so instrumentos polticos por excelncia na medida em
que tem como funo primordial, ao proteger os cidados contra os
excessos do Estado, limitar o poder e expulsar a violncia da lgica
do sistema democrtico. O exerccio do poder, nas democracias,
exige controles democrticos efetivos e a ampliao do repertrio de
direitos. A violncia no pode ser contida pelo aumento do poder do
Estado sobre a sociedade. Isso contrassenso. A ampliao da fora
no leva dissoluo da violncia. A violncia somente pode ser contida mediante o reconhecimento e a aplicao dos direitos humanos.
Toda e qualquer forma de enfrentamento da violncia depende
da articulao entre estado e sociedade, entre as diferentes esferas
de governo, entre as diferentes organizaes que compem a m-

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

207

quina burocrtica do Estado. A conteno da violncia, em suas


mais contraditrias formas, depende da valorizao dos aspectos
participativos da cidadania e um compromisso efetivo com a valorizao dos direitos humanos como componente essencial de qualquer
sociedade democrtica.
Nesse sentido, a diminuio ou conteno da violncia deve ser
feita mediante prticas de direitos humanos incorporadas nas polticas pblicas. Os processos tradicionais de tomada de decises e de
implementao de polticas devem ser repensados com base em uma
crtica violncia e na aceitao de que os direitos humanos so seu
principal antdoto. um longo caminho que pode levar aceitao
de que a no violncia est ligada a todo um novo repertrio de direitos e converso desse repertrio em polticas acessveis a uma
grande maioria. No se pode deixar que os contextos sociais faam
emergir como soluo para o problema da violncia a ampliao da
fora do Estado, na forma do atual Estado punitivo. O respeito aos
princpios bsicos dos Direitos Humanos deve ser a razo de ser
das polticas pblicas e, neste sentido, devemos ser intolerantes em
relao s desigualdades sociais, ao desemprego, ao salrio mnimo,
s polticas de restrio de direitos adquiridos, violncia policial,
corrupo, ao uso privado dos recursos pblicos e ao abandono de
nossas cidades.
O medo e a insegurana resultantes de polticas de segurana
que no contemplam quesitos mnimos de eficcia e de respeito aos
direitos dos cidados so terreno frtil ao endurecimento penal ou
ao aumento da demanda por segurana privada. Os efeitos disso so
preocupantes, pois assinalam o aumento dos gastos do poder pblico
com segurana e a degradao generalizada do espao pblico. Em
outros termos, as polticas de segurana pblica, no Brasil, continuam impermeveis tanto presso dos fatos, da opinio pblica e,
portanto, distantes das mudanas necessrias.

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SOBRE O LIVRO
Formato: 14 x 21 cm
Mancha: 23,7 x 42,5 paicas
Tipologia: Horley Old Style 10,5/14
1 edio: 2009
EQUIPE DE REALIZAO
Coordenao Geral
Marcos Keith Takahashi