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Revista de Economia Poltica, vol. 31, n 1 (121), pp.

31-55, janeiro-maro/2011

As convenes de desenvolvimento no governo


Lula: um ensaio de economia poltica
Fabio S. Erber*

Development conventions in Lulas mandates: an essay on political economy.


This article analyses the different development proposals put forward during the
two Lula Presidential mandates. It is argued that such proposals are structured as
development conventions, which involve different priorities and different solu
tions to the problem of structural transformation. Their analytical frame is also
different as are the interest groups which uphold them. Therefore their epistemology
must be placed in the political economy context. It is argued that, notwithstanding
the weight gained by a developmental convention over the second mandate, a
stability convention is still hegemonic and commands macroeconomic policies.
Keywords: political economy; economic development; lula government.
JEL Classification: 010; 011; 020; 054.

INTRODUO

O objetivo deste ensaio discutir as concepes de desenvolvimento que


se encontram no Brasil contemporneo. Parte do conhecido dito de Keynes de
que, por detrs dos homens prticos, esto as ideias de economistas, fre
quentemente mortos h muito tempo. Ou seja, a teoria econmica importan

Professor do Instituto de Economia da UFRJ. E-mail: fabio.erber@gmail.com. Uma primeira verso


deste artigo foi apresentada no 5o Frum de Economia da FGVSP em setembro de 2008 (Erber, 2009).
Em outubro de 2009, o artigo foi substancialmente revisto para o IPEA, no mbito de um Convnio
CEPAL/IPEA. A presente verso introduz outras modificaes. Agradeo os comentrios recebidos no
Frum, notadamente, de Braslio Sallum Jr., dos tcnicos do IPEA, especialmente de Andr Modenesi,
e de Luiz Carlos Bresser-Pereira. O artigo faz parte de uma pesquisa sobre a economia poltica e a
epistemologia da teoria do desenvolvimento, na qual o dilogo com Fabio S Earp, Luiz Carlos Prado,
Ricardo Bielschowsky e os alunos da psgraduao em economia do IE so de fundamental importn
cia. No entanto, as opinies expressas pelo autor so de sua inteira responsabilidade. Submetido: No
vem0bro 2009; Aprovado: Dezembro De 2009.

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te para a poltica econmica. No entanto, como advertia Schumpeter, h quase


um sculo, devemos nos precaver contra o erro intelectualista as ideias
dos economistas tm razes nos problemas prticos que tm que enfrentar,
assim como na filosofia (Schumpeter 1954).1 Mesmo a economia pura, con
cebida como uma caixa de ferramentas, socialmente inserida o traba
lho analtico principia com material extrado da nossa viso das coisas, e esta
viso , por definio, ideolgica (Schumpeter, 1964, p. 70) e a profisso de
economista desenvolve atitudes relativas s questes polticas e sociais que
so similares tambm por outras razes alm das cientficas (ibid, p. 75, n
fase do original). Na direo inversa, ele (ibid.) aponta para o papel que as
teorias e o instrumental econmico desempenham na constituio dos siste
mas de economia poltica, como o liberalismo e o socialismo.
Em sntese, partese do princpio epistemolgico que a Economia onto
lgicamente Poltica. Um dos seus propsitos contribuir para a discusso dos
interesses econmicos que esto subjacentes s teorias sobre os objetivos e
procedimentos recomendados para o desenvolvimento brasileiro. Ou seja,
movese na contramo da viso que os conflitos so de ordem tcnica.
O objeto do ensaio o processo de desenvolvimento brasileiro contempo
rneo. Pelas suas caractersticas, o processo de desenvolvimento traz aos ato
res sociais uma incerteza substantiva, que no pode ser eliminada pela busca
de mais informaes e implica problemas de coordenao entre os atores.
Para lidar com os problemas de incerteza e coordenao, as sociedades
utilizam instituies as regras do jogo. Nos planos cognitivo e comporta
mental estas regras esto estruturadas por convenes. Formalmente, temos
uma conveno se, dada uma populao P, observamos um comportamento C
que tem as seguintes caractersticas: (i) C compartilhado por todos os mem
bros de P; (ii) cada membro de P acredita que todos os demais seguiro C e
(iii) tal crena d aos membros de P razes suficientes para adotar C (Orlan,
2004).
Na prxima seo, discutese, sucintamente, o conceito de conveno, sua
utilizao na seleo de problemas e solues e a disputa pela hegemonia entre
convenes. O caso brasileiro tratado na terceira seo, em cinco partes. Na
primeira, analisada a incerteza vigente posse do Presidente Lula e o recla
mo por uma nova conveno de desenvolvimento. Nas duas partes seguin
tes, apresentamse as duas convenes que se formaram, apoiadas em foras
polticas diferentes, denominadas, por razes explicadas no texto, de institu
cionalista restrita e neodesenvolvimentista. A quarta parte examina as re
laes entre as duas convenes. A ltima parte discute brevemente conven
es de desenvolvimento alternativas surgidas na sociedade civil. A seo final
contentase em resumir as concluses do ensaio.

O livro foi publicado originalmente em 1912.

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O CONCEITO DE CONVENO DE DESENVOLVIMENTO

Tomemos como ponto de partida uma distino tradicional entre cresci


mento e desenvolvimento: o primeiro consiste, essencialmente, em mais do
mesmo, o segundo implica transformaes estruturais. Estas transformaes
fazem com que os atores enfrentem uma incerteza substantiva, que no pode
ser eliminada atravs da busca de mais informaes.
Tal incerteza reduz a possibilidade de coordenao das aes dos atores,
especialmente das suas estratgias. A sinergia e as externalidades que surgem
atravs da ao conjunta so reduzidas, a mudana tornase mais lenta e err
tica.
Instituies provm a sociedade com meios para lidar com os problemas
de incerteza e coordenao regras do jogo, na definio de North (1990),
amplamente aceita. Tais regras sobre a problemtica social derivam de met
foras que so de conhecimento e aceitao gerais e que geram outras metfo
ras, complementares (Schn, 1968) ou, como argumentam Denzau e North
(2004), de modelos mentais compartilhados.
Tais metforas servem para definir os problemas, descrevendo o que est
errado com a situao presente de tal forma a estabelecer a direo para sua
transformao futura, Para cumprir adequadamente os seus papeis de reduo
de incerteza e aumento de coordenao, tais regras especificam agendas positi
vas e negativas uma hierarquia de problemas que devem ser enfrentados
(p.ex. controle da inflao, distribuio de renda), solues para esses proble
mas que so aceitveis (p.ex. metas de inflao) ou no (p.ex. controles admi
nistrativos de preos), organizaes encarregadas (o Banco Central), assim
como regras e regulamentos (Regras de Basileia). Ou seja, estabelecem uma
ordem para a transformao.
O poder destas regras substancialmente aumentado se elas obtm coe
rncia atravs de uma metfora histrica uma histria, uma teoria que ex
plica como o presente surgiu a partir do passado e, especialmente, como o fu
turo ser se as regras forem seguidas. Em sntese, uma teleologia.
Este conjunto de regras, as agendas, positiva e negativa, que gera e a te
leologia subjacente, constituem uma conveno uma representao coleti
va (Jodelet, 1989) que estrutura as expectativas e o comportamento indivi
dual, tal como definido na Introduo.
Uma conveno de desenvolvimento, seguindo a definio deste, acima
dada, trata das transformaes estruturais que devem ser introduzidas na so
ciedade, estabelecendo o que h de errado no presente, fruto do passado,
qual o futuro desejvel, quais estruturas devem ser mudadas e as agendas de
mudana, positiva e negativa.
Uma conveno surge da interao entre atores sociais, mas externa a
esses atores e no pode ser reduzida sua cognio individual ou seja, um
fenmeno emergente, em que o todo no redutvel s partes (De Wolf &
Holvoet, 2005).
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A fora de uma conveno proporcional ao tamanho de P e ao poder


poltico e econmico dos seus membros. Tal fora proporciona benefcios aos
que aderem conveno e sanciona os que dela se afastam. Em consequncia,
P contem no apenas crentes, como oportunistas, movidos apenas por
razes utilitrias (Choi, 1993).
A legitimidade das convenes depende da f depositada por seus aderen
tes no seu contedo cognitivo e, acima de tudo, da adequao de seus resulta
dos s expectativas dos membros da populao P.
O contedo cognitivo de uma conveno de desenvolvimento2 compos
to de conhecimentos codificados e conhecimentos tcitos, estruturados por um
ncleo duro, de natureza axiomtica, que organiza o conhecimento, e por
um cinturo protetor, que operacionaliza este conhecimento e o adapta s
condies especficas.
Parte dos conhecimentos codificados tem origem na cincia, notadamente
as cincias sociais teorias econmicas, sociais e polticas conhecimentos
especializados, elaborados por profissionais no mbito da academia interna
cional. A partir desta verso erudita (S Earp, 2000), normalmente expressa
por afirmativas contingentes (admitindo que os agentes econmicos tm ex
pectativas racionais...), so elaboradas verses mais simplificadas e normati
vas, atravs de outras instituies, como as organizaes internacionais (ve
jase o papel do Banco Mundial e do FMI), a mdia e a prpria academia
(atravs de manuais), que se expressam por indicadores empricos (por exem
plo, os de boa governana do Banco Mundial) e receiturios de poltica,
como o declogo do Consenso de Washington. A integrao internacional da
academia e demais organizaes difunde este conhecimento codificado nas so
ciedades especficas. A retrica atualmente adotada nas verses eruditas, em
que teoria tornouse sinnimo de modelos formais, sujeitos a um trata
mento matemtico sofisticado, torna restrito o pblico que as entende e confe
relhes um carter sagrado.
Outra parte dos conhecimentos codificados tem origem religiosa e em
procedimentos de socializao, a exemplo de mitos, fbulas e cerimnias de
iniciao, que so compartilhados pelos membros da populao P. Estes co
nhecimentos, alm de estabelecer laos comunitrios, tm a funo de reduzir
a incerteza, mostrando como, cumpridas certas condies, possvel sair de
situaes ms (o pecado, a inflao, a pobreza) e chegar a situaes boas
(a virtude, a estabilidade, a riqueza).
O conhecimento tcito referese s percepes no codificadas sobre co
mo a sociedade e como deveria ser, compartilhadas pelos membros da
populao P, que resultam da experincia dos atores e que so transmitidas,
dentro da mesma gerao e entre geraes, atravs de vrios mecanismos cul

Uma discusso mais detalhada do contedo cognitivo das convenes de desenvolvimento encontrase
em Erber (2008).
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turais e educacionais por exemplo, provrbios como manda quem pode,


obedece quem tem juzo.
A viso das coisas a que se referia Schumpeter, que precede a codifica
o cientfica do conhecimento, constituda por conhecimentos tcitos e co
nhecimentos codificados no cientficos. Atravs de alguns destes conhecimen
tos, como os mitos, a viso das coisas ganha um componente teleolgico.3
Os conhecimentos codificados tendem a se traduzir em regras formais de
conduta, frequentemente dotadas de um poder coator externo o Estado, ao
passo que os conhecimentos tcitos so normalmente expressos por regras em
que a fora de coao reside na aprovao do grupo.
Embora os conhecimentos codificados tenham, forosamente, que ser adap
tados s condies locais para se transformarem em regras de conduta, nos
conhecimentos tcitos, que refletem a vivncia dos atores quanto sociedade, e
na interao entre os dois tipos de conhecimento, que a especificidade local mais
se manifesta, at pela ineficcia das regras formais (as leis que no pegam).
Os conhecimentos tcitos e as regras informais de conduta so importan
tes na concepo e implementao das convenes de desenvolvimento, mas,
atemonos aqui, por razes de espao, aos conhecimentos codificados de base
cientfica.
Uma conveno de desenvolvimento no se limita a um dispositivo cogni
tivo para ser eficaz ela tende a se espraiar em outras instituies/regras,
como leis e regulamentos e a inserirse em organizaes, como as burocracias
pblicas e privadas e a academia. Por gerar outras organizaes e regras,
uma instituio constitucional. Este processo de difuso cumulativa assume
caractersticas de autoorganizao (De Wolf & Holvoet, 2005), formando um
sistema adaptativo em que a estrutura mantida sem que seja necessrio um
controle externo. Em consequncia, a conveno passa a ser vista como algo
natural e externo aos seus aderentes.
Conforme j apontado, a legitimidade de uma conveno depende da con
gruncia dos seus resultados com as expectativas da populao P. Se P um
grupo relevante dentro da estrutura de poder da sociedade, a legitimidade da
ordem social da qual a conveno de desenvolvimento faz parte reforada.
No entanto, a natureza cumulativa do processo de constituio e difuso de
uma conveno de desenvolvimento tornaa dependente em relao trajetria
que vinha sendo seguida. Assim, se surgem problemas distintos daqueles que a
conveno identificou como prioritrios e que demandam solues no compa
tveis com o ncleo duro da conveno, esta entra em crise e tende a ser substi
tuda por outra conveno. Os episdios da dvida externa na Amrica Latina

3
Furtado (1974) discute o mito do Progresso para destacar a especificidade da trajetria dos pases
perifricos em comparao com os pases capitalistas centrais. Erber (2002) analisa o papel do mito da
Terra Prometida na configurao da conveno neoliberal.

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ou da derrocada do socialismo na Europa Oriental e a substituio do desenvol


vimentismo e do socialismo pelo neoliberalismo ilustram bem este processo.
As convenes de desenvolvimento constituem, pois, dispositivos de iden
tificao e soluo de problemas. Embora sejam sempre apresentadas como
projetos nacionais que levam ao bem comum, refletem, na verdade a dis
tribuio de poder econmico e poltico prevalecente na sociedade, num deter
minado perodo. Como o processo de desenvolvimento envolve mudanas es
truturais, uma conveno eficaz deve oferecer escopo a grupos emergentes,
que no pertencem ao bloco de poder, especialmente quando o regime poltico
democrtico. No entanto, em sociedades complexas, em que existem diver
sos interesses conflitantes, nenhuma conveno de desenvolvimento consegue
acomodar a todos. Assim, existem sempre diversas convenes de desenvolvi
mento que competem pela hegemonia.
Embora uma conveno que foi hegemnica durante um perodo possa dei
xar de sla, a perda de hegemonia no implica no seu desaparecimento os
grupos sociais a que servia de representao continuam presentes e ela est inse
rida em mltiplas instituies, cuja mudana lenta. Assim, embora derrotada,
ela segue competindo pela hegemonia, adequandose nova problemtica.
A histria brasileira ilustra bem a competio entre convenes.4 Mesmo
quando o nacionaldesenvolvimentismo foi hegemnico, os liberais no deixa
ram de apresentar uma conveno alternativa (Bielschowsky, 1982). Da mes
ma forma, so conhecidos os conflitos entre neodesenvolvimentistas e neolibe
rais, durante a hegemonia do liberalismo no perodo Cardoso, mesmo no seio
do Governo (Sallum Jr. ,2000). Conforme detalhado a seguir, esta competio
encontrase no governo Lula.
AS CONVENES DE DESENVOLVIMENTO NO GOVERNO LULA
A necessidade de uma nova conveno de desenvolvimento

Todo comeo de governo incerto, mas, no incio do primeiro mandato


do Presidente Lula, a incerteza era extraordinria. Embora durante a campa
nha eleitoral de 2002 o candidato Lula tivesse abandonado a retrica radical
de ruptura com o modelo neoliberal em favor de uma transio lcida,
assegurando, na Carta aos Brasileiros, o respeito aos contratos, pairavam
sobre seu futuro governo as dvidas decorrentes do seu passado, onde figura
va inclusive a profisso de f no socialismo (por mais indefinido que este fos
se), o preconceito contra um exoperrio e a insistncia dos oponentes, secun
dada pela mdia, sobre sua falta de preparo intelectual para o exerccio da

Ver Castro (1993) e Erber (2002) para anlises, respectivamente, da antiga conveno desenvolvi
mentista e da conveno neoliberal.

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Presidncia. Somavase a estas dvidas a brusca deteriorao da economia no


segundo semestre de 2002, quando a ao conjunta de vrios atores econmi
cos, temerosos quanto aos resultados das eleies e visando estabelecer condi
es de barganha vantajosas, produziu brusca elevao da taxa de inflao,
desvalorizao da taxa de cmbio e reduo da taxa de crescimento. Para
completar, as cores do quadro internacional eram sombrias: ainda se faziam
sentir os efeitos das crises da Argentina e das empresas de energia e tecnologia
de informao e uma nova guerra no Golfo era iminente.
Respondendo incerteza, o discurso de posse de Lula no Congresso, rei
terou sua convico de que o antigo modelo estava esgotado e que mudana
era a palavrachave, mesmo que esta devesse ser gradual, perseguida com pa
cincia e perseverana. Para tanto, eram necessrios um projeto nacional de
desenvolvimento, apoiado num planejamento estratgico.
Tal projeto seria dirigido principalmente para as necessidades dos pobres
empregos, educao, sade e, especialmente, alimentao. Para atingir estes
objetivos, Lula enfatizou a necessidade de estabilidade macroeconmica, prin
cipalmente a administrao responsvel das finanas pblicas. O crescimento
resultaria de um aumento das poupanas e investimentos, com foco no merca
do interno, principalmente nas pequenas e mdias empresas, infraestrutura e
capacidade tecnolgica. Uma ampla gama de reformas institucionais era pre
vista, nos campos fiscal, previdencirio, agrrio, da legislao trabalhista e
poltico. Para realizar este ambicioso programa, seria necessrio um novo
pacto social, unindo trabalho e capital produtivo, de forma a gerar uma
energia solidria.
Podese interpretar tal discurso como o reconhecimento da necessidade de
uma nova conveno de desenvolvimento, ratificada pelo recuo da conven
o neoliberal, tanto no plano internacional como no Brasil. O apelo a um
pacto social amplo tambm era consistente com o presidencialismo de coa
lizo que caracteriza o sistema poltico brasileiro e que obriga o Presidente a
realizar coalizes com foras que no sustentaram a sua candidatura e que tm
objetivos programticos (quando os tm) distintos.
Na verdade, a necessidade de uma nova conveno, de natureza mais in
clusiva do ponto de vista econmico e social, foi interpretada, no mbito do
Governo, de forma diferenciada, gerando duas convenes distintas, tratadas,
a seguir, a partir de documentos programticos governamentais.
Antes, porm, cabe registrar uma ironia da Histria. Ao governo Cardoso,
que apostou todas as suas fichas no comportamento favorvel do mercado ex
terno, coube um perodo de grande conturbao deste mercado da crise me
xicana argentina, passando pela nossa. Ao contrrio, o governo Lula, que
iniciou sob o consenso de restries externas, foi beneficiado, entre meados de
2003 e a crise de 2008, por uma enorme expanso do comrcio e da liquidez
internacionais, concentrado o primeiro em commodities primrias e produtos
semielaborados, o Brasil conta com inequvocas vantagens comparativas.

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A conveno institucionalista restrita

A conveno institucionalista, tal como apresentada pelo Ministrio da


Fazenda e pelo Banco Central, tem uma viso de sociedade competitiva e me
ritocrtica, cuja eficincia garantida pelo funcionamento do mercado.
Seu cerne analtico neoclssico, enriquecido pelos aportes da Nova Eco
nomia Institucional (North, 1990). Visa ao estabelecimento de normas e orga
nizaes que garantam o correto funcionamento dos mercados, de forma que
estes cumpram suas funes de alocar recursos do modo mais produtivo, ge
rando poupanas, investimento e, em consequncia, crescimento econmico.
Quanto mais eficientes forem os mercados em termos presentes e futuros,
maior ser a probabilidade de crescimento. Para tanto, so essenciais a garan
tia dos direitos de propriedade e a reduo dos custos de transao, que, por
sua vez, demandam instituies estatais eficientes. Os mercados tm dimenso
internacional e, portanto, a abertura da economia, em termos comerciais, fi
nanceiros e de investimento essencial para o desenvolvimento.
A inovao, tecnolgica e institucional, vista como o motor do desen
volvimento e a abertura internacional desempenha um importante papel no
seu estmulo atravs da importao de tecnologias mais produtivas, incorpora
das em bens de capital e insumos.
Como o mercado de conhecimentos inerentemente imperfeito, a inter
veno do Estado neste campo, necessria, assim como em atividades em que
existem monoplios naturais.
Dada a conhecida carncia brasileira em inovao e infraestrutura, o Es
tado deveria ter um papel ativo no seu fomento. Para esta ltima havia, no
Ministrio da Fazenda, uma clara preferncia pelo modelo principalagente,
no qual o Governo (o principal) fixa as diretrizes de poltica e a Agncia,
apoiada em regras estveis e transparentes de gesto, executa tais diretrizes e
presta contas ao principal por sua execuo. Este modelo, destinado a evitar
as ineficincias do suprimento direto de servios por instituies estatais e, ao
mesmo tempo, reduzir os riscos de captura das agencias pelos seus regula
dos, havia sido adotado no Brasil nos setores privatizados (com variados graus
de sucesso) e, conforme discutido a seguir, para a execuo do regime de metas
inflacionrias pelo Banco Central.
A adeso do governo Lula a esse modelo organizacional foi muito parcial.
As relaes governoagncias setoriais tm sido marcadas por fortes conflitos.
A exceo corre pelo caso do Banco Central, visto a seguir.
Reconhecida a prioridade a ser dada a uma distribuio de renda mais
equitativa, inclusive para os objetivos de maior crescimento, recomendavase
no s o investimento em capital humano atravs da educao, como polticas
focalizadas nos pobres. A focalizao, que seguia o cnone estabeleci
do por instituies internacionais como o Banco Mundial, encontrava apoio
no diagnstico de que os gastos sociais feitos pelo Estado brasileiro eram sig
nificativos o problema estava na sua ineficcia, posto que parte substancial
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destes gastos estaria dirigida aos no pobres. A soluo, pois, era a focali
zao nos pobres atravs de mecanismos institucionais eficientes e eficazes,
mesmo que tal orientao estivesse em oposio ao universalismo defendido
pelo PT. O Bolsa Famlia viria a concretizar a focalizao.
A estabilidade de preos e a expectativa dos atores econmicos de que esta
duradoura constituem parte indispensvel desta conveno, posto que afetam
no apenas as transaes correntes como os contratos futuros e, portanto, a
poupana e o investimento. Ao mesmo tempo, afeta positivamente a equidade,
posto que os pobres tendem a ser mais afetados pela alta inflao.
O cnone liberal condiciona a estabilidade ao estabelecimento de regras
formais que disciplinem o comportamento do Governo e dos agentes privados.
Tais regras se expressam atravs de metas, fiscais e de inflao, que permitem
sociedade monitorar o desempenho do Governo. Implcita, est a crena na
tendncia do Governo em incorrer num vis inflacionrio, mas os agentes
privados tambm necessitam ser disciplinados, cabendo poltica monetria
do Banco Central o papel central na ancoragem das expectativas, atravs de
metas inflacionrias, e flexibilidade da taxa de cmbio a correta adequao
da economia s condies internacionais.
Ao iniciarse o primeiro mandato do Presidente Lula, o Ministrio da Fa
zenda (2003) anunciou que o novo governo tem como primeiro compromis
so da poltica econmica a resoluo dos graves problemas fiscais que caracte
rizam nossa histria econmica, ou seja, a promoo de um ajuste definitivo
das contas pblicas (p. 8, nfase original). No mesmo sentido de estabiliza
o, deveria ser dada prioridade reforma da Previdncia, conferida autono
mia legal ao Banco Central e reforados os direitos de credores, o que, em tese,
conduziria a uma reduo dos prmios de risco e, portanto, reduo da taxa
de juros.
Reforma fiscal um bordo de todo Ministro da Fazenda a partir da
agonia do Estado desenvolvimentista nos anos 1980 e constitui um tema que,
em termos gerais evoca consenso, mas que, quando buscase implementlo,
esbarra em interesses incontornveis e irreconciliveis, semelhana das refor
mas administrativa e poltica. O governo Lula seguiu as linhas de menor resis
tncia, aumentando a carga tributria, sem deixar de enviar ao Congresso a
ritual proposta de reforma, que se encontra em discusso. Para a Previdn
cia, feita uma pequena reforma, o tema foi abandonado.
Quanto s reformas dirigidas ao sistema monetrio e financeiro, o Banco
Central no ganhou sua independncia legal, mas seu Presidente foi alado ao
status ministerial e a organizao reteve sua capacidade de estabelecer objeti
vos e sua forte autonomia operacional para implementlos (vejase a seguir).
Os direitos dos credores foram reforados (p.ex. via Lei de Falncias), mas os
efeitos da sua maior segurana sobre as taxas de juros so difceis de discernir.
O silncio to eloquente como a fala. Embora privilegiasse a eficincia
institucional, o documento da Fazenda omitiase quanto a mudanas institu
cionais de carter estrutural, como a reforma administrativa do Estado e a
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reforma poltica, apesar dos inequvocos efeitos destas sobre a eficincia dos
mercados e do prprio Estado. A trajetria histrica manifestava seu peso.
Do ponto de vista cognitivo, as reformas institucionais propostas eram
derivadas da conveno liberal e faziam parte da segunda gerao de refor
mas do Consenso de Washington, dando continuidade ao processo iniciado na
dcada de 1990. No obstante, apontavam para problemas estruturais, como
a reforma fiscal e o equacionamento financeiro da Previdncia. A soluo des
tes problemas no necessita ser feita segundo as propostas liberais solues
alternativas podem ser encontradas, desde que a importncia dos problemas
seja reconhecida e as alternativas resolvidas politicamente. A minimizao do
debate e o adiamento das solues, apontam para uma preferncia pelo curto
prazo e para as dificuldades inerentes governana no presidencialismo de
coalizo. A mesma conjectura aplicase s reformas omitidas.
Concebida de forma restrita e implementada parcialmente, a agenda insti
tucionalista acabou por restringir sua prioridade estabilizao de preos,
deixando o Banco Central no epicentro da poltica macroeconmica. Esta con
figurao no nova remonta aos anos 1980, em que o principal instru
mento para impedir a ecloso da hiperinflao foi a alta taxa de juros paga
por ttulos da dvida pblica, transformados em quase moeda. A centralidade
do BACEN foi mantida no governo Collor e ampliada no primeiro mandato
do Presidente Cardoso, quando o Banco estabeleceu a ancoragem cambial, a
despeito da oposio de parte da equipe econmica. Apesar de ter conduzido
o pas anunciada crise de 1999, o BACEN ressurgiu das cinzas sob o regime
de metas de inflao, com poderes ampliados.
No Brasil, as metas de inflao so definidas pelo Conselho Monetrio
Nacional. As atas do Conselho, que poderiam indicar quais os critrios usados
para sua definio, no so divulgadas, mas podese supor que, semelhana
do Federal Reserve Board, envolvam cincia e arte (Bernanke, 2007). Dado
o traumtico passado inflacionrio brasileiro e os efeitos deletrios da inflao
sobre os rendimentos das camadas mais pobres da populao, que compem o
grosso do eleitorado, h uma compreensvel relutncia poltica do Governo
em mostrarse leniente com a inflao, o que torna a definio de metas depen
dente da sua evoluo anterior. Na avaliao de executivos do Banco Central
(Bevilaqua et al., 2007), a estabilidade de preos est associada a uma taxa de
inflao inferior a 5% anuais.
No regime de metas de inflao em que o Banco Central tem, nominal
mente, apenas autonomia operacional, o Banco recebe as metas de uma auto
ridade e tem a incumbncia de executlas, seguindo normas de transparncia
e de prestao de contas um arranjo institucional do tipo principalagente.
No caso brasileiro, a separao entre fixao e execuo (principal e agente)
de metas muito parcial, posto que o Presidente do Banco Central tem assento
no Conselho Monetrio Nacional, ao lado dos Ministros da Fazenda e Plane
jamento, e sua opinio, l, pesa, e muito.
Cabe, ainda, insistir sobre dois pontos. Primeiro, o centro da meta infla
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cionria e a banda de variao so o resultado de uma deciso poltica. A de


pendncia em relao trajetria passada no impede que, face a mudanas
bruscas de cenrio ou a objetivos eventualmente conflitantes com a manuten
o do centro da banda, este ou os seus limites sejam alargados pelo CMN.
Na verdade, o prprio BACEN pode fazlo, como j o fez em janeiro de
2003, quando ajustou o centro da meta em funo da crise do segundo se
mestre do ano anterior, e em setembro de 2004, a ttulo de acomodao
inrcia inflacionria (Bevilaqua et al., 2007). Em segundo lugar, como teste
munha o insuspeito Bernanke (2007), por mais sofisticados que sejam os mo
delos de previso, h uma necessria dose de discrio nessas previses.
Conforme explicado por seus executivos, o BACEN guia suas decises
de poltica [para atingir as metas] por suas prprias previses de inflao e dos
respectivos balanos de riscos. As expectativas de inflao do mercado so
insumos importantes nos modelos de previso do BACEN... e so influencia
das pelo comportamento passado da inflao, as metas de inflao, o desen
volvimento da taxa de cmbio e do preo das commodities, a atividade econ
mica e o posicionamento da poltica monetria (Bevilaqua et al., 2007, p. 5).
Embora acreditem que o peso do passado na definio de expectativas tenha
diminudo, atestando o sucesso da poltica de metas, constatam que, muitas
vezes, as expectativas apresentaram reaes excessivas a eventos correntes,
especialmente a surpresas inflacionrias... Neste sentido, o processo de desin
flao tem sido, e ainda , um processo de domar as expectativas inflacion
rias (ibid., p. 5) e os custos de curto prazo, em termos de atividade econ
mica perdida, devem ser vistos como um investimento em estabilidade (ibid.,
p. 13, nfase adicionada).
Ao longo deste processo de disciplinar o mercado, o BACEN rpido na
elevao das taxas de juros e lento na sua reduo (Modenesi, 2008) e pratica
taxas de juros que, apesar de oscilarem, esto sempre entre as mais altas do
mundo. Nesta operao, condiciona as outras duas pontas do trip de polti
cas macro.
Do lado cambial, a entrada de capitais estrangeiros, atrada pelo diferen
cial de juros, valoriza o Real e contm o preo dos bens e servios comerciali
zveis internacionalmente. Instrumentos financeiros como swaps cambiais re
versos adicionam importantes aliados poltica de manter a Selic elevada e a
taxa de cmbio valorizada.
Do lado fiscal, obriga a poltica a estabelecer suas metas em termos pri
mrios, comprimindo gastos, notadamente de investimento, de forma a liberar
recursos para o pagamento de juros sobre a dvida pblica (no includos no
resultado primrio). A valorizao do real e a liquidez do mercado internacio
nal permitiram a acumulao de reservas cambiais e que o Tesouro eliminasse
a sua dvida externa. Estas reservas foram um importante instrumento de de
fesa da economia durante a crise de 2008. No entanto, dado o diferencial en
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tre os juros internos e externos, as reservas tm um importante custo de car


regamento, que contabilizado no dficit nominal do setor pblico.5
Argumentase com frequncia que a estabilidade de preos tem a natureza
de um bem pblico, no sentido de que ningum pode ser excludo de seus be
nefcios. No entanto, a poltica acima resumida tem distintos perdedores e
ganhadores.
Entre os perdedores, os devedores encimam a lista. Entre estes, destacase
o Estado, que pagou, em mdia, cerca de 6% do PIB ao ano conta de juros
no perodo 20032008, aproximadamente dez vezes o gasto no programa Bol
sa Famlia. Dado que a tributao no Brasil notoriamente regressiva, resulta
uma macia transferncia de renda dos pobres para os ricos.
H tambm perdedores no setor privado todos os que necessitam utilizar
mecanismos de crdito, dos consumidores que desejam adquirir ativos familia
res a empresas que precisam financiar o seu capital de giro e investimentos.
Em consequncia, a demanda final de bens de consumo contida, com
reflexos sobre toda a cadeia produtiva e os investimentos. O curto prazo da
poltica monetria e o poder discricionrio do BACEN aumentam a incerteza
e o alto rendimento, grande liquidez e baixo risco das aplicaes financeiras
elevam a taxa mnima de retorno (hurdle rate) dos investimentos produtivos.
Assim, o portfolio de investimentos produtivos das empresas tende a se con
centrar em projetos de curto prazo e baixo risco, exceto quando o mercado em
expanso e a concorrncia obrigam as empresas a investir, como foi, no pe
rodo 20032007, o caso das atividades exportadoras de produtos primrios e
semielaborados.
As aplicaes dos grandes gestores de recursos financeiros, como os fun
dos de penso sofrem o mesmo vis e o sistema financeiro encorajado a con
centrar suas operaes em ttulos pblicos, em detrimento da concesso de
crdito, que tende a priorizar operaes de curto prazo e baixo risco. Em con
sequncia, o sistema privado de financiamento tornase pouco funcional para
as transformaes estruturais tpicas do desenvolvimento, deixando este papel
a cargo dos bancos pblicos.
Atividades cruciais para o desenvolvimento, como a inovao, notada
mente projetos mais criativos, so desestimuladas, a taxa de crescimento do
emprego diminui e o crescimento e a igualdade tambm. O investimento em
estabilidade tem altos custos.
Do outro lado da lista, entre os ganhadores, destacase, primum inter pares, o sistema financeiro. O balano consolidado dos bancos brasileiros mostra
que o volume de lucros lquidos triplicou entre 2003 e 2007 e que a sua taxa
de lucro passou de 14,8% em 2003 para 22,9% em 2007 (Valor Econmico,
2008). No entanto, o sistema financeiro no est s. Investidores institucionais

Perdas ou ganhos com a variao cambial so contabilizados como ajuste patrimonial na dvida in
terna lquida (Safatle, 2009).
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Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

como fundos de penso, companhias de seguro, empresas com alta gerao de


caixa (empresas industriais produtoras de bens intermedirios, produtores e
vendedores de commodities agrcolas, atacadistas, cadeias de lojas de bens de
consumo) tambm se beneficiam, assim como os domiclios mais ricos, nota
damente os que pertencem ao 1% superior da pirmide de distribuio de
renda e recebem cerca 13% da renda total do pas. Os dados de Bruno (2007)
indicam que as empresas no financeiras e indivduos receberam, na mdia,
cerca de 80% das rendas financeiras durante o perodo 1995-2005.
A valorizao do cmbio irm siamesa dos altos juros. Os exportadores
e os produtores locais de bens comercializveis so os principais prejudicados
pela valorizao. No entanto, entre os primeiros, os que exportam commodities, sejam produtos primrios ou semielaborados, foram, a partir de 2003,
parcialmente compensados pelo aumento dos preos no mercado internacio
nal e, sendo grandes geradores de caixa, pelos altos juros locais. Em contra
partida, os importadores de bens e servios beneficiamse muito com a valori
zao do cmbio, de tal forma que, apesar das condies favorveis para as
exportaes brasileiras, o saldo em transaes correntes, que havia chegado a
quase 2% do PIB em 2004, foi praticamente nulo em 2007 e negativo a seguir.
Vistas pelo ngulo da conta de capitais, as duas irms atuam no sentido de
favorecer as empresas que tm condies de aceder ao crdito externo e a to
dos a quem convm remeter recursos para o exterior, seja para investimentos
(principalmente os produtores de commodities), seja a ttulo de juros, lucros e
dividendos, cujo montante mais do que dobrou entre 2003 e 2008.
Existe, pois, uma ampla e poderosa constelao de interesses, estruturada
ao longo do tempo em torno combinatria altos juros-cmbio valorizado,
que estabeleceu uma conveno que estes elementos so essenciais para o de
senvolvimento do pas. A poltica do Banco Central atende estes interesses e
minimiza os riscos de ocorrncia de episdios de turbulncia, como os ocorri
dos no segundo semestre de 2002.
Argumentos como o pecado original da moratria de 1987, a incerte
za jurdica dos credores e o crdito no livre ou o dficit pblico so ofere
cidos como justificativa. Fatos como as taxas de juros muito mais baixas que
as brasileiras em pases que tambm entraram em moratria, como o Mxico,
a concesso de grau de investimento por agncias internacionais de avalia
o de risco, que deveria ter redimido o pecado, o reforo das garantias dos
credores, acima mencionado, a falta de disposio do sistema financeiro priva
do para o crdito agrcola e de longo prazo e o bom desempenho fiscal do
Governo so convenientemente omitidos.
Esta coalizo de interesses tem poderosos instrumentos para consolidar e
difundir sua conveno de desenvolvimento. O mais explcito est nas mos
do sistema financeiro, como demonstrado na crise do segundo semestre de
2002, que to efetivamente domou as expectativas do governo entrante. Mas
h outros instrumentos, mais sutis, como o financiamento de campanhas
Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

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polticas,6 as relaes com os membros do Congresso, os anis burocrti


coempresariais de que, no passado, falava Cardoso, o socilogo, e as rela
es com a mdia, que difunde a conveno de estabilidade.
O Banco Central um membro necessrio desta coalizo a instituio
que concebe e executa a poltica monetria, com os efeitos j apontados sobre
a poltica cambial e fiscal e a distribuio de rendas. A autonomia do BACEN
reflete a fora da coalizo e, ao mesmo tempo, dadas as caractersticas j apon
tadas da poltica que pratica, refora o peso econmico e poltico da coalizo,
num processo cumulativo sem que isto implique, necessariamente, uma
captura do Banco pelo sistema financeiro no sentido da escolha pblica.
Para o estabelecimento da coalizo e da conveno que lhe serve de representa
o social, basta que o Banco Central e os membros privados derivem benef
cios conjuntos da mesma poltica no caso, o prestgio de cumprir as metas e
os lucros derivados dos altos juros e do cmbio valorizado.
Alm de objetivos comuns, diversos mecanismos reforam a coeso desta
coalizo e a fora da conveno a ela vinculada.
A atual estrutura do sistema financeiro brasileiro foi muito influenciada
pela crise bancria de 1995 e pela privatizao dos bancos estaduais, proces
sos em que o Banco Central teve um papel decisivo, participando da gnese ou
desenvolvimento dos grandes grupos privados que dominam o sistema. A mes
ma crise levou ao aprofundamento das atividades de superviso do sistema fi
nanceiro exercidas pelo Banco Central (p.ex. a aplicao das regras de Basi
leia), estreitando os laos entre as partes. Como toda agncia reguladora, o
Banco Central tem que manter contato estreito e contnuo, formal e informal,
com os atores regulados, formando uma percepo comum dos problemas e
solues. A execuo da poltica monetria aumenta a integrao: as estimati
vas de inflao feitas pelo sistema financeiro (que tem implcito um vis favo
rvel ao aumento de juros) constituem um importante insumo para as estima
tivas do Banco Central e as reunies do COPOM onde a taxa de juros bsica
definida tm periodicidade fixa e so precedidas de incontveis manifesta
es de representantes do sistema financeiro sobre a deciso do Comit. Final
mente, o horizonte com que as metas so estabelecidas pelo Conselho Mone
trio um ano e meio adiante facilita a convergncia entre o BACEN e o
sistema financeiro.
No plano cognitivo, a conveno se expressa na crena, partilhada pelos
membros da coalizo que a sustenta, na eficcia e legitimidade do mercado
como a principal instituio encarregada de organizar e conduzir a economia
e a sociedade atravs de uma distribuio eficiente no uso de recursos. Tal
crena valida o uso da fora da coalizo para ampliar a gama de relaes so
ciais regidas pelo mercado (a exemplo da sade, previdncia e educao) e

Vejase Filgueiras & Gonalves (2007) para as contribuies do sistema financeiro s campanhas das
eleies presidenciais de 2002 e 2006.
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Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

vetar projetos e polticas que possam reduzir o poder do mercado em favor de


outras instituies. Implcita nestas duas agendas positiva e negativa est
a tese neoliberal de que, mesmo que o mercado no se coadune ao ideal con
correncial, as falhas introduzidas no processo de alocao eficiente de recursos
pela ao de outras instituies, notadamente o Estado, so ainda maiores.
Neste sentido, a crise no resolvida do Estado desenvolvimentista, manifesta
nos aspectos poltico, fiscal e administrativo, joga a favor da conveno.
Um vis conservador une ainda mais o Banco Central e os interesses pri
vados o primeiro quer manter a estabilidade de preos, os segundos o ren
tvel status quo, consolidado ao longo dos anos. Ambos se opem a mudanas
estruturais que alterem a distribuio de riqueza e renda e preos relativos,
aumentando o risco de inflao. Em consequncia, a coalizo usa seu poder
no apenas para promover polticas que a beneficiem, mas tambm para obs
tar polticas que alterem o status quo.
Denominamos, inicialmente, a conveno acima descrita como sendo ins
titucionalmente restrita. No entanto, conforme a anlise acima aponta, o
adjetivo pode tambm ser aplicado gama de mudanas estruturais que tal
conveno propugna. Se desenvolvimento mudana estrutural, tratase, na
melhor das hipteses de um desenvolvimento restrito.
A conveno neodesenvolvimentista

Coexistindo com a conveno acima descrita, mas a ela subordinada, h


outra, a que podemos chamar de neodesenvolvimentista. diferena da
conveno institucionalista, esta tem uma viso de sociedade essencialmente
cooperativa, expressa atravs do conceito de pacto social e das metforas
usadas pelo Presidente da Repblica, que assemelham a sociedade a uma fam
lia ou a uma equipe esportiva, que se traduz, na prtica, na prioridade inclu
so social.
Do ponto de vista econmico, seu ncleo duro de inspirao keynesiana
o crescimento impulsionado pelo aumento autnomo da renda familiar
dos grupos mais pobres, via salrio mnimo e transferncias fiscais, e de in
vestimentos em infraestrutura e construo residencial, regidos pelo Estado.
No entanto, distinguese da conveno novodesenvolvimentista, que tem a
mesma matriz terica (ver quarta seo) , pela aceitao, mesmo que a contra
gosto, da poltica macroeconmica da conveno institucionalista restrita, que
os novodesenvolvimentistas explicita e fortemente rejeitam.
Proposta inicialmente no Plano Plurianual de Aplicaes (PPA) 20032007,
ampliada pela Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE)
e pela tentativa de estabelecer parcerias pblicoprivadas, em 2003, a conven
o neodesenvolvimentista foi reforada, a partir de 2006, pela mudana de
equipe no Ministrio da Fazenda e pela reeleio do Presidente Lula. Encontra
sua forma atual no Programa de Acelerao do Crescimento 20072010 (PAC)
e na recente Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP).
Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

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A conveno repousa sobre cinco pilares, que justificam a denominao


dada:
Investimento em infraestrutura (principalmente energia, logstica e sanea
mento), a ser feito majoritariamente por empresas estatais e privadas, com
o financiamento do BNDES e, em menor grau, diretamente pelo Estado.
Parte destes investimentos responde a carncias h muito identificadas e
podem ser vistos como a recuperao do atraso. No entanto, a descober
ta de grandes jazidas de petrleo em guas muito profundas (o prsal) abre
a perspectiva de enormes investimentos nesta rea e, a seguir, da remoo
da restrio de divisas pela exportao de petrleo e seus derivados. Para
tanto, porm, ser necessrio equacionar adequadamente as condies ins
titucionais que regero a explorao desta rea e o esquema de financiamen
to para os referidos investimentos, que, na sua maior parte, sero realizados
aps a concluso do PAC atual.

Investimento residencial incentivado pelo crdito, pblico e privado, ampa


rado por maiores garantias dos credores. Buscavase aqui tambm reduzir
o enorme dficit habitacional do pas (estimado em 6 milhes de residncias)
e da baixa participao do crdito para este fim no PIB (menos de 2%).

crculo virtuoso entre, de um lado, o aumento de consumo das famlias


derivado dos aumentos do salrio mnimo, das transferncias do Bolsa Fa
mlia, da expanso do emprego formal7 e do crdito8 e, do outro lado, o
aumento do investimento em capital fixo e inovao, incentivado pela de
sonerao fiscal e pelo crdito dos bancos pblicos.

Investimento em inovao, amparado por incentivos fiscais, crdito subsi


diado e subvenes.

Poltica externa independente, que privilegia as relaes com outros pases


em desenvolvimento (seja da Amrica Latina, seja do grupo BRIC) e busca
afirmar o papel do Brasil como protagonista do processo de mudanas na
arquitetura institucional mundial.

O Estado, nesta conveno, volta a assumir um papel de liderana no


processo de desenvolvimento, recuperando, inclusive, o protagonismo das em
presas estatais e dos bancos pblicos, perdido durante o perodo liberal.
Nos dois primeiros pilares e no ltimo, clara uma atualizao da antiga
proposta desenvolvimentista. Restabelecese a tradicional coalizo entre em
preiteiras da construo pesada e leve, fornecedores de insumos e equipamen
tos e seus empregados com o governo.
A capacidade local de inovao (o quarto pilar), buscada pelo desenvolvi

7
Estimulado por medidas como o tratamento tributrio simplificado para pequenas empresas e maior
fiscalizao.
8

Ver quarta seo.

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Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

mentismo dos anos 1970, , hoje, objeto de um consenso que abarca todas as
correntes de pensamento, contando com forte apoio do Banco Mundial. A
PITCE de 2003 tinha um forte componente heterodoxo em sua agenda positi
va, ao estabelecer claras prioridades setoriais e tecnolgicas9, em funo de
encadeamentos tecnolgicos e dos dficits no comercio internacional. Esta he
terodoxia foi atenuada em favor de polticas horizontais, possivelmente de
vido reduo da restrio externa. Tambm, diferena do perodo desen
volvimentista, na agenda atual no se distinguem os detentores da capacidade
de inovao pela origem do seu capital, apesar dos efeitos desta diferena so
bre a competitividade internacional e a soberania nacional.
Cabe destacar que, diferena da antiga conveno desenvolvimentista e
da conveno neoliberal, o governo Lula, colocou no topo de sua agenda,
atravs dos mecanismos apontados no que descrito acima como o terceiro
pilar neodesenvolvimentista, a reduo da pobreza, herdada do longo perodo
em que as duas convenes foram hegemnicas. A agenda atual almeja o con
sumo de massas e seu investimento derivado, mas tambm sanar a restrita in
cluso econmica, h muito apontada como bice principal sustentabilidade
do desenvolvimento (Furtado, 1961).
Do ponto de vista poltico, a forma como a poltica de incluso foi imple
mentada, de outorga de um benefcio pelo Estado, consistente com trajetria
de um Estado paternalista que remonta ao varguismo10 e tem como efeito co
lateral a perda de importncia das organizaes da sociedade civil, notada
mente as que representam os pobres e o aumento da importncia dos pode
res locais, responsveis pela incluso dos pobres nos programas de
assistncia. A reduo dos conflitos sociais, inerente poltica e sua forma de
implementao, inclusive pelo baixo custo fiscal que envolve, de interesse
tambm dos grupos de maior renda, estabelecendo uma ponte entre as duas
convenes.
A incluso se d via aumento de renda no contempla a redistribuio
de riqueza. Os detentores desta ltima (notadamente a financeira), fortemente
beneficiados pelas polticas da conveno de estabilizao, tm seus interesses
preservados. Dada a regressividade da estrutura fiscal, na medida em que a
incluso financiada via gastos fiscais so os pobres que arcam com parcela
maior do seu custo. Neste sentido, os pobres so as vtimas principais dos
impasses que cercam a reforma fiscal do Estado brasileiro.
O principal ativo desenvolvido pela poltica de incluso o da educao,

Bens de capital, componentes eletrnicos, software e frmacos constituam os setores prioritrios. A


estes se adicionavam tecnologias novas, de uso difundido, portadoras de futuro biotecnologia,
nanotecnologia e biocombustveis.

10

A tradio varguista encontrase tambm na composio corporativa de instituies destinadas a


formular polticas pblicas, como a industrial e tecnolgica, onde esto representados, alm do Estado,
trabalhadores e empresrios.

Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

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atravs da condicionalidade das transferncias presena das crianas das fa


mlias beneficiadas nas escolas um efeito intergeracional. Aos adultos, a
poltica oferece poucas portas de sada, entre as quais destacase a expanso
do emprego de baixa qualificao.
Este efeito intergeracional , infelizmente, mitigado pela m qualidade do
ensino pblico. A esta lacuna somamse outras deficincias no atendimento
dos servios bsicos, de responsabilidade do Estado, como sade, transporte
pblico, segurana pessoal e acesso proteo legal, que incidem principal
mente sobre os pobres.
O lento progresso nessas reas, historicamente carentes, enfrenta inmeros
obstculos institucionais. Aumentar os gastos pblicos nestas reas esbarra, de
um lado, na resistncia poltica ao aumento da carga tributria e, de outro, nas
metas de supervit primrio, estipuladas pela conveno de estabilizao. Re
formas dos sistemas de governana desses servios pblicos, incluindo as atri
buies de responsabilidade, estabelecimento de metas e procedimentos de mo
nitoramento e avaliao, esbarram em interesses particularistas fortemente
constitudos (por exemplo, as empresas privadas de transporte pblico e sua
projeo poltica nos governos municipais) e na representao dos pobres
por polticos que privilegiam medidas de curto alcance, de natureza clientelsti
ca.11 Desta forma, uma vez mais, so os pobres os principais perdedores da
ausncia das reformas (fiscal e administrativa) do Estado brasileiro.
Em sntese, a conveno desenvolvimentista do governo Lula tambm
rene um conjunto de relevantes interesses, econmicos e polticos, embora sua
dimenso inclusiva tambm seja restrita. No obstante, importante desta
car que a prioridade dada aos pobres, manifesta na reduo dos ndices de
pobreza e desigualdade, constitui uma modificao crucial na agenda positiva
de desenvolvimento que, dado o seu impacto poltico, tende a se manter.
A coexistncia entre as duas convenes

Conforme apontado acima, as duas convenes tm vises das coisas e


ncleos duros distintos e atendem interesses diferentes. Tais diferenas se
traduzem nas prioridades de modificao estrutural postuladas pelas duas
convenes e em agendas de polticas distintas.
As diferenas nas agendas se expressam de forma clara nas polticas ati
nentes aos investimentos e taxa de cmbio.

11

O contraste entre as duas reas de atraso infraestrutura econmica e servios sociais ilus
trativo da importncia de coalizes organizadas em torno a objetivos especficos. No primeiro caso,
existem projetos, com objetivos e recursos definidos (construir uma hidroeltrica, pavimentar uma es
trada), cujos beneficirios imediatos (os construtores) so poucos e dotados de recursos organizativos
e polticos. No segundo caso, os objetivos so de longo prazo, com indicadores de sucesso limitados e
seus beneficirios so dispersos e desprovidos de recursos eficazes.
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Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

primeira vista, ambas as convenes compartilham o desejo de ampliar


os investimentos, notoriamente baixos no Brasil.
Para a neodesenvolvimentista, esta a mola do crescimento e, para tanto,
segue, para os investimentos privados, uma estratgia de pina: de um lado
amplia o mercado, via consumo familiar e governamental e pelos encadeamen
tos do investimento pblico autnomo, e de outro, concede estmulos fiscais e
de crdito, via bancos pblicos, que reduzem o custo do investimento. Ao mes
mo tempo vem ampliando os investimentos pblicos, notadamente em infraes
trutura e energia. Os diferentes prazos de maturao destas medidas implicam
a forte probabilidade de ocorrerem descompassos temporrios entre oferta e
demanda em mercados especficos, que, num regime de metas de inflao, po
dem ser acomodados na margem de variao em torno do centro da meta. A
previsibilidade das taxas de juros e cmbio, baixa taxa de juros e taxa de cm
bio que mantenha as atividades locais competitivas internacionalmente, cons
tituem ingredientes bsicos de uma agenda de estmulo ao investimento.
Para o BACEN, o aumento da capacidade de oferta essencial para um
cenrio benigno para a inflao futura, evitando que a demanda exera
presses sobre o nvel de preos. O Banco no divulga suas estimativas de hia
to de produto, mas Barbosa (2009) argumenta que os estudos do BACEN so
bre o hiato utilizam procedimentos que, num contexto de acelerao do inves
timento, tem um vis conservador.
Dado o poder do BACEN de afetar o crescimento, a ampliao da taxa de
investimento tornase essencial no apenas no plano real como no simblico,
reduzindo a probabilidade de interrupes no processo de crescimento impos
tas pelo Banco, para o qual os custos de curto prazo, em termos de atividade
econmica perdida, devem ser vistos como um investimento em estabilidade
(Bevilaqua et al., 2007, p. 13). Ao investimento em estabilidade seguirseia,
algum dia, o investimento em capacidade produtiva. Conforme apontado aci
ma, ao contrair a demanda via aumento da taxa de juros, o BACEN afeta ne
gativamente, de forma direta e indireta, o investimento produtivo.
A hierarquia de prioridades , pois, distinta entre as duas convenes. A
histria recente mostra claramente no apenas as preferncias como o poder
do BACEN.
Assim, o temor da presso de demanda foi um dos principais determinan
tes da elevao da taxa de juros em setembro de 2004 (alta que durou um
ano), visando reduzir o crescimento do PIB, que vinha evoluindo a taxas de
cerca de 6% nos trimestres anteriores (ibid.). Como resultado, a taxa de cres
cimento do PIB caiu de 5,7% em 2004 para 3,2% em 2005.
Em 2008, o BACEN deu outras demonstraes de poder e conservadoris
mo. Embora o aumento da inflao no primeiro trimestre fosse atribuvel aos
preos internacionais, o Banco a atribuiu presso da demanda interna sobre
a capacidade produtiva e, estimando que havia um forte risco da inflao ficar
acima do centro da meta (embora dentro da margem de variao de 2%), deu
incio, em abril, a um novo e forte ciclo de elevao da taxa bsica de
Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

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juros, que passou de 11,25% ao ano em maro para 13,75% em setembro.


Em outubro, mais de um ms aps a crise internacional tornarse virulenta, o
COPOM continuava preocupado com os riscos para um cenrio menos be
nigno de inflao, postos pelo descompasso entre os aumentos de demanda e
oferta (Ata da Reunio 138). diferena dos seus pares no mundo, tanto de
pases desenvolvidos como emergentes, o Banco Central manteve a taxa de
juros no seu nvel elevado, quando a crise de liquidez e as condies fiscais
sugeriam a convenincia de reduzila. Mais, o COPOM acenava claramente
com a elevao da taxa de juros se as expectativas de inflao no convergis
sem para o centro da meta (ibid). Assim, incerteza para a produo e inves
timentos, decorrente da situao internacional, somavase a produzida pelo
BACEN. Com a retrao do crescimento do PIB no ltimo trimestre do ano, o
BACEN, alm de adotar medidas de ampliao da liquidez, cortou a Selic,
chegando a 8,75% em agosto de 2009, quando deu fim s redues. Embora
o investimento tenha apresentado forte contrao em 2009, h consenso que
o BACEN voltar aumentar a taxa de juros em 2010.
Assinalese que, durante as fases de reduo da Selic, h uma convergn
cia entre os interesses representados pelas duas convenes. A reduo da re
munerao dos ttulos do Tesouro e as medidas institucionais que reduziram o
risco do crdito pessoal e habitacional, estimulam o sistema financeiro a am
pliar sua oferta de crdito. Como a remunerao destas operaes cai menos
que a Selic, a expanso do crdito aumenta a rentabilidade do sistema finan
ceiro. Associada ao aumento da massa salarial, a expanso do crdito possibi
lita forte aumento do consumo familiar e condies mais favorveis para a
operao das empresas. Estabelecida entre 2005 e 2008, a convergncia rom
peuse com a crise, quando o sistema privado contraiu sua oferta de crdito.
Em resposta, sob a orientao do Ministrio da Fazenda, os bancos pblicos
ampliaram substancialmente sua participao no mercado, reforando o peso
poltico da conveno desenvolvimentista. A convergncia restabeleceuse no
segundo semestre de 2009.
A valorizao do cmbio, agravada recentemente, fornece evidncia adi
cional sobre as relaes entre as duas convenes. Denunciada como causa de
doena holandesa, torna a indstria localizada no pas pouco competitiva
no mercado externo e na competio contra importaes, e, no limite, ameaa
a economia brasileira de desindustrializao (BresserPereira, 2008). A man
terse a valorizao do cmbio, o estmulo a investimentos industriais no pas
seria reduzido e haveria perda de densidade das cadeias produtivas, reduzindo
os efeitos de encadeamento e sinergia e a capacidade de inovao associada s
relaes prximas entre vendedores e produtores.
A valorizao est associada a movimentos da conta de capitais, alimen
tados pela alta taxa de juros brasileira e pela busca de aplicaes rentveis por
investidores externos. Conta com a inequvoca simpatia do BACEN, que vem
tomando medidas para ampliar a liberalizao do cmbio, e dos atores no
mercado de crdito e de capitais. Ambos atribuem a valorizao aos funda
50

Revista de Economia Poltica 31 (1), 2011

mentos da economia brasileira. Em contrapartida, refletindo a conveno


neodesenvolvimentista, o Ministrio da Fazenda manifestase contra a valori
zao e estabeleceu em 2009 uma taxao sobre a entrada de capitais destina
dos a investimentos mobilirios, que, embora tenha valor simblico, de efi
ccia limitada.
Mais eficaz do ponto de vista desenvolvimentista foi a poltica fiscal, espe
cialmente no combate crise de 2008-9.12 A meta de supervit primrio foi
reduzida para 2,5% do PIB e os investimentos da Petrobras excludos do cl
culo. O consumo das famlias foi fomentado pela antecipao do aumento do
salrio mnimo, pelo aumento do valor e da cobertura da Bolsa Famlia e pela
reduo de impostos sobre bens de consumo. O investimento foi estimulado
pela ampliao de recursos do BNDES e pela reduo da TJLP, assim como
por incentivos fiscais para bens de produo e pela manuteno dos investi
mentos do PAC, ampliados por um novo programa de habitao popular. No
entanto, o Ministrio da Fazenda j anunciou a volta, em 2010, meta de
supervit primrio de 3,3% do PIB, respondendo normalizao das con
dies econmicas.
Existem, porm, pontes entre as duas convenes, que reduzem os con
flitos entre elas e, ao mesmo tempo, consolidam a hegemonia da conveno de
estabilidade. Entre estas, destacase a percepo de que os pobres tendem a
ser os mais prejudicados em perodos de alta inflao e o sucesso poltico das
polticas de incluso, que, obtido com baixo custo fiscal e taxas de crescimento
relativamente restritas, reduz a importncia de altas taxas de crescimento como
instrumento de legitimao poltica, tpica do desenvolvimentismo, seja em seu
perodo democrtico (os 50 anos em 5), seja no perodo autoritrio (nin
gum segura este pas) e permite a conciliao entre as duas convenes.
A interpretao dominante sobre a crise de 2008-9 refora esta correlao
de foras. Argumentase que a crise foi causada exclusivamente por fatores
exgenos, gerados nos pases mais desenvolvidos. No Brasil, inexistiriam fato
res estruturais que o tornassem propenso a crises ao contrrio, os funda
mentos da economia brasileira seriam mais slidos que os daqueles pases e o
Estado brasileiro mostrouse extremamente eficaz na reao crise. A rpida
recuperao da economia, a partir do segundo semestre de 2009 e a expectati
va de uma volta aos patamares de crescimento e inflao prcrise seriam a
demonstrao inequvoca de que a conveno de desenvolvimento existente
a melhor possvel.
Em sntese, a convivncia entre as duas convenes se estabelece sob a
hegemonia da conveno institucional restrita, assegurada pelo controle do
trip de polticas macroeconmicas e pelo fato das polticas neodesenvolvi
mentistas no ferirem os interesses representados pela conveno instituciona

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Uma descrio minuciosa das medidas tomadas, com as referncias aos atos jurdicos, encontrase
em PAC (2009).
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lista restrita, desde que as polticas em que esta ltima se materializa sejam
mantidas. A combinao entre as duas convenes atende a uma ampla gama
de interesses, que a torna muito forte, nos termos antes definidos.
Convenes alternativas

Conforme apontado acima, em toda sociedade complexa existem vrias


convenes de desenvolvimento que disputam a hegemonia. No Brasil con
temporneo destacamse duas vises crticas s convenes acima descritas.
De um lado, h uma forte reao liberal ao desenvolvimentismo presente
no governo Lula, notadamente ao aumento da participao do Estado na eco
nomia. Criticamse o protagonismo das empresas e bancos pblicos, a carga
tributria e o aumento dos gastos correntes. Dados, porm, o colapso do mo
delo liberal no mundo e o seu desempenho no Brasil, a probabilidade que esta
venha a se tornar uma conveno dominante parece remota.
De outro lado, economistas, principalmente de origem pskeynesiana,
crticos da conveno liberal, tm levado frente um conjunto de estudos e
propostas de poltica econmica que tem a inteno de fundar uma nova con
veno de desenvolvimento, aplicvel aos pases de renda mdia. Reunidos sob
a expresso novodesenvolvimentismo, buscam a virtus in medio, situan
dose, no plano poltico, entre o liberalismo e o socialismo e, no plano econ
mico, entre o desenvolvimento endgeno e a integrao internacional (Sicsu,
de Paula & Michel, 2005; Sicsu & Vidotto, 2008).
Uma sistematizao recente dos aspectos macroeconmicos (BresserPe
reira e Gala, 2010) enfatiza sua especificidade, demarcando as diferenas com
o tradicional pensamento estruturalista latinoamericano (por exemplo, em
relao complacncia com a inflao e os dficits pblicos e centralidade
da poltica industrial) e, notadamente, com o mainstream neoliberal. Contra
este, argumenta que a nao o agente responsvel pela definio da prin
cipal instituio para o desenvolvimento uma estratgia nacional13 e que,
portanto, as trajetrias de desenvolvimento tem especificidades nacionais. Ain
da no plano institucional, defende o fortalecimento do Estado, notadamente,
de sua capacidade de regular os mercados e executar polticas industriais es
tratgicas.
Do estruturalismo, recupera a existncia, nestes pases, de tendncias
valorizao da taxa de cmbio, causando os problemas da doena holande
sa (BresserPereira, 2008) e ao crescimento dos salrios inferior aos aumentos
de produtividade, que acarreta problemas de distribuio de renda e falta de
demanda efetiva. Finalmente, contrapese fortemente ideia, compartilhada
por neoliberais e antigos desenvolvimentistas, de que o desenvolvimento tenha
que ser financiado por poupanas externas.

13

A esse respeito, ver tambm Sics (2008).

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Em consequncia, prope uma poltica macroeconmica distinta da


atual, em que a taxa de cmbio seja administrada, inclusive atravs de contro
les de capitais, visando a uma taxa de equilbrio industrial, o padro fiscal seja
mais rigoroso em termos de dficit pblico e que a poltica de rendas seja tal
que os salrios cresam de acordo com os aumentos de produtividade.
A recuperao da nao como agente econmico e de uma estratgia
nacional de desenvolvimento como instituio traz ao primeiro plano a pro
blemtica da economia poltica em termos da composio de interesses do
agente nacional e da estratgia de desenvolvimento a ser seguida.
CONCLUSES

Argumentamos acima que o processo de desenvolvimento requer um dis


positivo congnitivo coletivo, composto por conhecimentos codificados e tci
tos, que permita hierarquizar problemas e solues e facilitar a coordenao
entre os atores sociais uma conveno de desenvolvimento. Esta conveno
reflete a distribuio de poder econmico e social na sociedade, constituindo,
pois, um objeto de economia poltica.
Atualmente, aps o fracasso da conveno neoliberal, no h, internacio
nalmente, uma conveno de desenvolvimento hegemnica. Embora a crise
em curso tenha descartado alguns postulados como a capacidade de autorre
gulao dos mercados e tenha recolocado o Estado num papel central, a inde
finio quanto a uma conveno de desenvolvimento foi provavelmente am
pliada. A sada da crise nos pases desenvolvidos atua a favor das foras,
notadamente o capital financeiro internacional, que tm interesse em retornar,
tanto quanto possvel, ao status quo ante.
No governo Lula, havia, desde o incio, o reconhecimento da necessidade
de uma nova conveno de desenvolvimento e que, no governo duas conven
es disputavam a hegemonia, a que chamamos de institucionalista restrita
e neodesenvolvimentista. As convenes apresentam vises de mundo e
ncleos duros analticos distintos e so, portanto, ontolgicamente conflitivas.
A convivncia entre elas se d atravs da hegemonia da primeira, que privile
gia a estabilidade de preos ao custo de um desenvolvimento restrito.
Sumariamente, a hegemonia explicada, de um lado, pela fora da coali
zo conservadora que sustenta a primeira, somada percepo de que as pol
ticas desenvolvimentistas e de incluso no prejudicam os interesses desta
coalizo e, de outro, pela percepo de que taxas de crescimento restritas no
obstam a incluso social e que os pobres so os mais prejudicados pela alta
inflao.
A convivncia das duas convenes atende a uma ampla gama de interes
ses, que conferelhe fora. Esta ampliada pela retomada da atividade econ
mica aps a crise, que enseja a interpretao de que a crise foi de natureza
exgena e o desenvolvimento em curso satisfatrio. No entanto, a mdio pra
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zo, a contradio entre investimentos produtivos e a poltica macro de juros


altos e cmbio valorizado tende a exacerbar os conflitos.
Conforme previsto pelo quadro analtico proposto, as duas convenes
presentes no Governo no exaurem o debate. Na sociedade civil esto presen
tes pelo menos duas convenes que radicalizam o debate uma conveno
mais liberal, que se ope ampliao dos papeis do Estado e outra conveno
autodenominada novodesenvolvimentista, que prope uma sntese entre
elementos de origem keynesiana e do antigo desenvolvimentismo que leva a
polticas macro distintas das atualmente em vigor.
Para concluir, chamamos a ateno para o fato de que nenhuma das duas
convenes em disputa no Governo enfrenta os problemas da transformao
do Estado, notadamente as reformas poltica, fiscal e administrativa, que, a
nosso juzo, so essenciais para um processo de desenvolvimento alto, susten
tvel e inclusivo. Possivelmente, a explicao para este silncio encontra suas
razes na governana que caracteriza o presidencialismo de coalizo brasileiro
e que acaba por induzir a dependncia em relao trajetria passada e tem,
assim, um forte vis conservador.
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