Guilherme da rocha albuquerque

arian bechara Ferreira*

* respectivamente, assessor da rea de infraestrutura social do bndes e gerente do departamento de saneamento ambiental
da rea de infraestrutura social do bndes.

Saneamento Urbano

273

R ES UM O
O saneamento no Brasil encontra-se em um momento claro de inflexo de sua
trajetria. Isso porque alguns entraves institucionais histricos foram finalmente
transpostos e h recursos para serem investidos no setor, ao mesmo tempo em que
os ndices de prestao dos servios permanecem muito aqum do desejado. Este
artigo tem como objetivos identificar os avanos obtidos nos ltimos dez anos que
levaram a esse ponto de inflexo, apresentar um diagnstico da situao atual e
discutir as perspectivas futuras, elencando os principais desafios a serem transpostos para o alcance da universalizao dos servios de saneamento no pas.

AB S TR AC T
Water supply and sanitation services in Brazil are at a key inflection point of
their trajectories. Thats because some historical institutional barriers were finally
overcome and there are financial resources to be invested in the sector, while the
service provision level remain far from the desired. This article aims to identify
the progress made in the last ten years that led to this turning point, to make a
diagnosis of the current situation and to discuss future prospects, listing the main
challenges to be overcome to achieve universalization of water supply sanitation
services in the country.

Saneamento Urbano

275

1. i nTR O DU O
no h dvida de que o brasil avanou muito nos ltimos dez anos. Passamos por
uma transio de governo de forma madura, nos tornamos lderes globais, nossa
economia vem mostrando solidez mesmo diante de um cenrio global de incerteza
e, apenas como ilustrao, mais de cinquenta milhes de brasileiros se juntaram a
um j extenso mercado consumidor desde 2003 [neri (2011)].
entretanto, para um pas que realmente quer ser protagonista no cenrio
global, o brasil ainda precisa avanar muito em aspectos bsicos para a sociedade, e a questo do saneamento ambiental talvez seja um dos principais desafios
a serem superados.
em 2009, a organizao mundial da Sade (omS) apontava a ausncia de saneamento como o 11 fator de risco para as mortes no mundo [omS (2009)]. nesse
contexto, em 28 de julho de 2010, a organizao das naes Unidas (onU) reconheceu o acesso aos servios de saneamento como um direito de todo ser humano,
sendo um fator primrio de preveno para problemas de sade.
o saneamento no brasil encontra-se muito aqum do desejado, principalmente no que tange aos servios relacionados a coleta e tratamento de esgotos.
Como ilustrao, a tabela 1 mostra o percentual de domiclios particulares permanentes atendidos por servios de gua e esgoto em 2009, segundo a Pesquisa
nacional por amostra de Domiclios (Pnad) do Instituto brasileiro de Geografia
e estatstica (IbGe).
Tabela 1 Percentual de domiclios Particulares Permanentes atendidos Por servios de
saneamento em 2009
Regio

% da rede geral de abastecimento de gua

NoRTe

58,7

8,2

NoRdesTe

78,0

30,8

sudesTe

92,3

81,7

sul

85,3

34,1

CeNTRo-oesTe

83,0

36,9

bRasil

84,4

52,5

Fonte: Pnad (2009).

% da rede coletora de esgoto

276 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

Vale dizer que a Tabela 1, ao revelar o dficit existente para a universalizao

dos servios de saneamento no Brasil, mostra apenas parte dos desafios do setor.
Isso porque preciso avanar muito tambm em diversos outros aspectos, tais como:
(i) qualidade da prestao do servio (por exemplo, a intermitncia no abastecimento de gua comum em muitas localidades do pas); (ii) desempenho operacional dos prestadores (o ndice de perdas de gua elevadssimo no Brasil);
(iii) regulao dos servios (em 2010, somente 30% dos municpios brasileiros tinham
servios de saneamento regulados); (iv) planejamento dos servios; e (v) capacidade
de gesto e governana dos prestadores, principalmente os pblicos.
O presente artigo tem como objetivos fazer uma breve retrospectiva dos ltimos dez anos do setor de saneamento no Brasil, apresentar um diagnstico da
situao atual e ainda traar perspectivas futuras, elencando os principais desafios
a serem transpostos para o alcance da universalizao do pas.
Para isso, o artigo est dividido em cinco sees, alm desta introduo. Na
primeira, analisa-se como os antigos funcionrios do BNDES viam o saneamento
no Brasil h 10-15 anos, para traar um panorama do setor e identificar os desafios
impostos naquela poca. Em seguida, discute-se o que ocorreu na ltima dcada,
identificando os avanos obtidos e o que pouco mudou. A terceira seo discorre
sobre a situao atual do saneamento no Brasil e aponta as perspectivas futuras,
traando um paralelo com o cenrio descrito pelos antigos funcionrios do BNDES.
A quarta seo apresenta a carteira do BNDES no setor, mostra o aumento do volume financiado nos ltimos anos e analisa como a instituio pode contribuir para
acelerar o alcance da universalizao dos servios. guisa de concluso, mostra-se
como o Brasil ainda tem um caminho muito grande a percorrer na questo de saneamento, apesar dos avanos j obtidos.
Cumpre mencionar que a Lei Federal 11.445, de 5 de janeiro de 2007, conhecida
como o marco regulatrio do setor, estabelece que a prestao dos servios pblicos de saneamento deve englobar abastecimento de gua, esgotamento sanitrio,
limpeza urbana e ainda o manejo dos resduos slidos. Entretanto, o escopo deste
artigo restringe-se anlise da prestao dos servios de gua e esgotamento sanitrio, uma vez que esse tema por si s j extenso e complexo.

Saneamento Urbano

277

2 . A SiTUAO DO SAnEAMEnTO nO BRASiL

nO i n C i O D A D C A D A D E 2 0 0 0
a retrospectiva do setor de saneamento poderia ser realizada de diferentes maneiras, desde elencar os fatos mais relevantes de forma cronolgica at apresentar
a evoluo dos principais indicadores setoriais, expondo as razes que levaram
mudana do quadro observado.
no presente estudo, a retrospectiva foi feita por um prisma diferente: buscou-se
retomar a viso que os antigos funcionrios do bnDeS1 tinham do saneamento no
brasil h 10-15 anos, para traar um panorama do setor e identificar os desafios
impostos naquela poca.
Primeiramente, necessrio entender o contexto em que o saneamento
se encontrava no incio da dcada de 2000. naquela poca, assim como hoje,
a prestao do servio pblico de saneamento era majoritariamente pblica.
moreira (1998) destaca que no fim de 1998 havia apenas trinta processos, em
licitao ou j homologados, de concesses privadas plenas ou parciais, enquanto mais de 3.600 municpios eram atendidos por 27 Companhias estaduais de
Saneamento bsico (Cesb) e outros 1.800 tinham seus servios prestados pela
administrao direta.
esse cenrio tinha impacto direto no nvel de investimentos do setor. Isso porque, conforme destacado por moreira (1996), o setor pblico estava submetido a
normas de controle de seu endividamento, de forma que o contigenciamento do
crdito impedia o acesso pelos municpios e Cesbs aos recursos dos bancos pblicos,
em especial da Caixa econmica Federal (Caixa) e do bnDeS.
essa situao, aliada s dificuldades das Cesbs para atender s necessidades de
aporte de contrapartidas (recursos prprios) nos financiamentos externos, obtidos
do banco Interamericano de Desenvolvimento (bID) e do banco mundial (bird), tornava o volume de investimentos do setor bastante baixo.

registram-se aqui nossas homenagens aos colegas teresinha moreira, zilda borsoi e mario miceli, que muito contriburam para a
disseminao do conhecimento setorial no bndes.

278 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

Em artigo publicado na edio do BNDES Setorial comemorativa dos cinquenta

anos dessa instituio, Moreira (2002) destaca que em meados de 1999 a realizao
de novas operaes de crdito com o setor pblico comeou a ser reautorizada,
observadas as regras de prudncia bancria e um limite global de operaes, inicialmente estabelecido em R$ 600 milhes. Entretanto, no setor de saneamento
persistiam as dificuldades para obteno de crditos internos, sobretudo em funo
dos seguintes fatores:

concorrncia na disputa pela concesso de crdito com outros setores, em especial o de energia, cujas regras e perspectivas tinham mais clareza;

impossibilidade de acesso aos recursos do FGTS Caixa (s transposta em 2002); e

o financiamento a concessionrias pblicas de saneamento (ainda que estas apresentassem capacidade de endividamento, pagamento e prestao
de garantias) ainda estava condicionado anlise de seu controlador, ou
seja, ao atendimento pelos estados dos parmetros estabelecidos no Senado
Federal ou ao cumprimento dos Programas de Ajuste Fiscal firmados entre
os estados e a Unio.
Miceli (2008) destaca que em 2002 o Conselho Monetrio Nacional (CMN)
autorizou que financiamentos de projetos (conduzidos por empresas
estatais no dependentes) vinculados a licitaes internacionais, com
clusula de financiamento prevista no edital, fossem dispensados da
observncia do limite global de operaes e da anlise do controlador.
Corroborando essa ideia, o Bacen emitiu comunicado especfico esclarecendo a possibilidade de aplicao dessa norma s concessionrias
prestadoras de servios de saneamento bsico.

Entretanto, poucas empresas atendiam a esses requisitos, de modo que, segundo Miceli, o BNDES s havia estruturado at 1998 duas operaes que atendiam a
essas condies: com as Cesbs do Paran (Sanepar) e de So Paulo (Sabesp).
No que tange prestao dos servios de saneamento, a situao do Brasil estava muito ruim, conforme pode ser observado na Tabela 2.

Saneamento Urbano

279

Tabela 2 Percentual de domiclios particulares permanentes atendidos por servios de

saneamento em 2000
Regio

% da rede geral de abastecimento de gua

% da rede coletora de esgoto

Norte

44,3

2,4

Nordeste

52,9

14,7

Sudeste

70,5

53,0

Sul

69,1

22,5

Centro-Oeste

66,3

28,1

Brasil

63,9

33,5

Fonte: IBGE (2002).

Em complemento Tabela 2, Moreira (1998) traou um interessante quadro da

qualidade da prestao do servio de saneamento no fim da dcada de 1990:

servios de gua: (i) significativas perdas de faturamento, decorrentes tanto de

perdas fsicas (gua produzida e no contabilizada) quanto comerciais (gua
produzida, distribuda, consumida e no medida); (ii) intermitncia no fornecimento de gua tratada; e (iii) baixo ndice de produtividade de pessoal, expresso
pelo nmero de empregados por mil ligaes de gua, equivalente a 4,57 chegando a superar seis se includos os servios.

coleta e tratamento de esgotos: (i) 90% dos esgotos produzidos lanados

in natura ou sem tratamento adequado; (ii) frequente utilizao de redes de
guas pluviais para coleta de esgotos sem a adoo de separador absoluto; e
(iii) impactos diretos sobre a qualidade de vida e a sade da populao, bem
como sobre a qualidade dos mananciais responsveis pelo fornecimento de
gua, notadamente nos grandes centros urbanos.

atendimento aos usurios: baixo padro de qualidade, especialmente quanto

eficincia no equacionamento de reclamaes e aos elevados prazos mdios de
atendimento a pedidos de reparos e consertos, novas ligaes prediais, instalao, substituio e aferio de hidrmetros, verificao de qualidade da gua,
servios de identificao de vazamentos domiciliares etc.
Com base no quadro vigente at ento, a Tabela 3 apresenta as metas para os

servios de saneamento bsico contidas na Poltica Nacional de Saneamento (PNS)

do governo federal do fim da dcada de 1990.

280 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

Tabela 3 Metas do PNS

Segmento

1999-2010 (%)

1999-2002 (%)

Abastecimento de gua

96

96

Coleta de esgotos

65

57

Tratamento de esgotos

44

30

Fonte: MPO/Sepurb apud Moreira (1998).

Segundo Moreira (1998), para o cumprimento das metas de 1999-2002, deveriam ser investidos R$ 2,3 bilhes/ano e, para o perodo entre 1999 e 2010, a estimativa de investimentos era de R$ 34 bilhes. Borsoi et al. (1998a) complementam
esses dados, indicando que os investimentos necessrios para a universalizao do
atendimento em gua e esgoto seriam de R$ 42 bilhes em 15 anos, concentrados
principalmente em esgoto.
Como pano de fundo desse cenrio, Moreira (1996) destaca ainda que as Cesbs
prestavam servios por delegao dos municpios e que, com o advento da
Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (Lei das Concesses), todas as concesses em
carter precrio haviam sido prorrogadas por 24 meses, ou seja, at fevereiro de
1997. Como a maioria dessas concesses fora efetivada na dcada de 1970, com um
prazo mximo de 25 anos (em geral, vinte), elas tendiam a estar vencidas no fim da
dcada de 1990.
Nesse contexto de contingenciamento do crdito que dificultava a obteno de
financiamento para investimentos no setor de saneamento, baixo ndice de coleta
e tratamento de esgotos, metas agressivas de aumento desses ndices e vencimento
dos contratos de concesso das Cesbs, a principal alternativa apontada pelos tcnicos do BNDES no fim da dcada de 1990 para a melhoria da prestao dos servios
era o aumento da participao privada no setor.
Borsoi et al. (1998b) e Moreira (1998) detalham de que maneira essa participao poderia se fazer presente:

Terceirizao: prestao de servios especficos, de abrangncia limitada.

Controle de administrao: o operador privado passa a ter o controle empresarial do empreendimento. A relao direta com o consumidor pode ser do
operador privado, mas a relao jurdica se mantm com o setor pblico, assim

Saneamento Urbano

281

como o risco comercial, a responsabilidade sobre o investimento e as despesas

de manuteno e operao;

Arrendamento: o operador privado aluga as instalaes por determinado prazo e fica responsvel pela administrao do sistema e pelos investimentos em
operao, manuteno e renovao. O setor pblico fica com a responsabilidade pelos projetos de expanso.

Concesso plena e BOT (build-operate-transfer construo-operao-transferncia): a empresa privada tem responsabilidade geral sobre operao, manuteno, administrao e investimentos de capital para expanso dos servios de
saneamento bsico (gua e esgoto) e paga diretamente pelos consumidores.

Venda de Cesbs: compra das companhias por empresas privadas desestatizao.

importante mencionar ainda o destaque atribudo pelo corpo tcnico do

BNDES aos desafios institucionais enfrentados pelo setor de saneamento no incio da

dcada de 2000.
Borsoi et al. (1998a) enumeram os entraves existentes na poca para o aumento da participao privada no saneamento, em especial: (i) desconhecimento do poder municipal das opes disponveis para o incremento da participao
privada no setor; (ii) insegurana com a falta de clareza relativa ao acompanhamento e fiscalizao das concesses privadas; e (iii) indefinio quanto
titularidade dos servios nas regies metropolitanas, aglomerados urbanos e
microrregies, se exercida pelos estados ou pelos municpios, que restringia a
atuao no setor privado em funo da incerteza jurdica associada a concesses
nessas reas.
Moreira (1996) ressalta ainda a importncia do planejamento da prestao do
servio. Segundo ela, o sucesso da participao da iniciativa privada no setor dependeria, entre outros aspectos, de editais licitatrios bem produzidos, que contivessem informaes bsicas de planejamento dos servios, tais como: objeto da
concesso, metas de atendimento (universalidade ou estabelecimento de nveis
com base em estimativa da taxa de crescimento populacional), indicao dos investimentos previstos, responsabilidade/nus financeiro de desapropriaes e definio do papel dos usurios e de metas de qualidade para o seu atendimento.

282 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

A autora menciona tambm aspectos relevantes sobre a fiscalizao e a regulao dos servios que deveriam ser sempre considerados, tais como: (i) definio
do conjunto e da periodicidade de informaes a serem prestadas pelas concessionrias ao poder concedente; (ii) aparelhamento e capacitao dos poderes concedentes para a aferio de servio adequado, equilbrio econmico-financeiro e
pedidos de reviso de tarifa; e (iii) estabelecimento de instncia administrativa para
dirimir conflitos, como comisso paritria composta de usurios, poder concedente
e concessionrio.
Ainda sobre essa questo, Moreira destaca a incapacidade tcnica que muitos
municpios tinham para exercer as funes de regulador e fiscalizador. Uma alternativa por ela levantada seria a
criao de um rgo estadual regulatrio, ao qual os municpios, por
adeso, pudessem delegar competncia para fiscalizao e regulao
de seus servios concedidos. Tal alternativa poderia permitir um monitoramento comparativo do desempenho das diversas concessionrias,
contribuindo para ampliar a capacidade de avaliao e discusso dos
Poderes Concedentes municipais frente s solicitaes de reajuste e
reviso de tarifas, por exemplo.

Em linha com essas preocupaes, a PNS do fim da dcada de 1990 considerava fundamental a reestruturao institucional do setor, de modo que se possa
assegurar aos prestadores de servio a utilizao dos recursos disponveis no setor pblico e viabilizar a participao de agentes privados [MPO/Sepurb apud
Moreira (1998)].
Conforme pde ser observado, os desafios impostos ao setor de saneamento no
incio da dcada de 2000 eram enormes e abrangiam trs diferentes aspectos: volume de investimentos, desempenho operacional e ambiente institucional. Os dados
da poca indicavam uma necessidade de investimentos muito acima daqueles realizados at ento. Com esse cenrio, a soluo apontada pelos tcnicos do BNDES
na poca era o incremento imediato da participao privada no saneamento. O
Quadro 1 sumariza esse panorama do setor no incio da dcada de 2000.

Saneamento Urbano

283

QuadRo 1 desafios do saneamento no incio da dcada de 2000

pRiNCipais desafios
do seToR

1) Volume de investimentos:
- contingenciamento do crdito para o setor pblico;
- dificuldades das Cesbs para atender s necessidades de aporte de contrapartidas nos financiamentos externos
(bID e bird).
2) Aspectos operacionais:
- servios de gua: significativas perdas de faturamento, intermitncia no fornecimento de gua e baixo ndice de
produtividade de pessoal;
- coleta e tratamento de esgotos: maior parte do esgoto lanado in natura ou sem tratamento adequado e
utilizao de redes de guas pluviais para coleta de esgotos e impactos diretos sobre a qualidade de vida e a
sade da populao;
- baixo padro de qualidade no atendimento aos usurios.
3) Aspectos institucionais:
- desconhecimento por partes dos municpios de informaes sobre o setor;
- falta de clareza relativa ao acompanhamento e fiscalizao das concesses;
- aparelhamento e capacitao dos poderes concedentes para a aferio de servio adequado, equilbrio
econmico-financeiro e pedidos de reviso de tarifa;
- planejamento dos servios;
- estabelecimento de instncia administrativa para dirimir conflitos;
- indefinio quanto titularidade dos servios nas regies metropolitanas, aglomerados urbanos e
microrregies.

iNvesTimeNTos
NeCessRios paRa a
uNiveRsalizao

r$ 42 bilhes em 15 anos

soluo apoNTada
pelos TCNiCos do
bNdes

aumento da participao privada no setor, seja por meio da transferncia da administrao das empresas, do
arrendamento de ativos, da concesso plena dos servios ou mesmo da compra das Cesbs.

Fonte: elaborao dos autores.

a questo que surge como esses desafios foram encarados nos ltimos dez
anos. o que conseguimos superar? o que ainda permanece? o que as prximas
sees procuram responder.

3. O S LTi M OS D E Z A n OS D O S E T OR
DE S AnEAM E n T O
De modo geral, percebe-se que o saneamento no brasil se encontra em momento
claro de inflexo de sua trajetria. Isso porque entraves institucionais histricos foram finalmente transpostos e h abundncia de recursos para investimentos no setor,
ao mesmo tempo em que os ndices de prestao dos servios permanecem muito
aqum do desejado, principalmente a cobertura de coleta e tratamento de esgotos.
a presente seo discorre sobre os acontecimentos dos ltimos dez anos que
permitiram ao setor chegar a esse ponto de inflexo. Sero apresentados os avan-

284 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

os obtidos nos aspectos institucionais e de volume de recursos para investimentos

e ainda os motivos que levaram ao pequeno avano nos aspectos operacionais.

Aspectos institucionais
No plano institucional, o primeiro grande passo foi a criao, em 2003, do Ministrio das Cidades e, em sua estrutura, da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA). A SNSA tem como misso assegurar populao os direitos humanos
fundamentais de acesso gua potvel em qualidade e quantidade suficientes, e
a vida em ambiente salubre nas cidades e no campo, segundo os princpios fundamentais da universalidade, equidade e integralidade (site da SNSA). Sua meta
principal promover significativo avano, no menor prazo possvel, rumo universalizao dos servios de saneamento.
Heller (2009) destaca que a SNSA preencheu uma lacuna de falta de endereo no governo federal para a rea de saneamento e que procurou desbloquear
a restrio de crdito ao setor pblico, que impactava negativamente no nvel de
contrataes com recursos do FGTS e de outros agentes financiadores, como o prprio BNDES.
Com relao s formas de atuao, o site da SNSA destaca que a Secretaria
adota dois eixos estratgicos de atuao: um voltado ao planejamento,
formulao e implementao da poltica setorial, respeitando o pacto federativo; outro relacionado identificao de novas fontes de financiamento que assegurem a contnua elevao dos investimentos no setor.

No primeiro eixo, um dos primeiros focos de atuao da SNSA foi trabalhar

para que as ideias e reivindicaes de anos dos militantes do setor de saneamento
fossem regulamentadas, de forma que a questo do saneamento entrasse definitivamente na agenda poltica nacional.
Como resultado desse trabalho, em 5 de janeiro de 2007 foi promulgada a Lei
Federal 11.445, ou Lei do Saneamento, conhecida como o marco regulatrio do
setor, que trouxe diversos benefcios.

Saneamento Urbano

285

Um dos mais importantes aspectos trazidos pelo marco regulatrio do saneamento e que dever ser a linha mestra para o Brasil atingir a universalizao a
valorizao do planejamento.
bem verdade que a ausncia de planejamento no pas no atinge apenas o
saneamento, embora o problema persista nesse setor ao longo de muitos anos, nos
quais investimentos foram realizados sem o planejamento adequado e sem critrios
claros de priorizao. Os ciclos polticos geram descontinuidades que fazem com
que os investimentos no tenham perspectivas de longo prazo para o atendimento
populao. Esse problema decorre do fato de que um processo de planejamento
detalhado pode durar um ciclo inteiro de governo, fazendo com que um governante passe um mandato inteiro sem inaugurar grandes obras de saneamento.
O art.19 da Lei 11.445/07 prev a elaborao pelos titulares do servio, ou seja, os
municpios, de um Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB), que deve conter
um diagnstico da situao atual e objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos
para a universalizao, alm de programas, projetos e aes necessrios para o atingimento das metas de modo compatvel com os planos plurianuais desenvolvidos.
Os PMSBs devero ser de extrema importncia no planejamento em nvel local, norteando as futuras decises sobre como diminuir e terminar com o dficit dos
servios de saneamento na regio. Para estimular a execuo desse instrumento, o
Decreto 7.217/2010 institui que, a partir do exerccio financeiro de 2014, a existncia
de planos de saneamento bsico ser condio para o acesso a recursos oramentrios da Unio ou a recursos de financiamentos geridos ou administrados por rgo ou
entidade do governo federal, quando destinados a servios de saneamento bsico.
Outro ponto de destaque do marco regulatrio a definio da existncia de
uma agncia reguladora como condio de validade dos contratos de prestao de
servios. A lei estabelece que as agncias tenham os seguintes objetivos:

estabelecer padres e normas para adequada prestao dos servios e para a

satisfao dos usurios;

garantir o cumprimento das condies e metas estabelecidas;

prevenir e reprimir o abuso do poder econmico, ressalvada a competncia dos

rgos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrncia; e

286 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

definir tarifas que assegurem tanto o equilbrio econmico e financeiro dos

contratos quanto a modicidade tarifria, mediante mecanismos que induzam
a eficincia e a eficcia dos servios e que permitam a apropriao social dos
ganhos de produtividade.
Adicionalmente, o marco regulatrio define que a agncia reguladora deve ser

regida nos princpios de independncia decisria (incluindo autonomia administrativa, oramentria e financeira), transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises.
As agncias reguladoras, na sua essncia, consistem em autarquias com poderes
especiais, integrantes da administrao pblica indireta, que se dispem a fiscalizar
e regular as atividades de servios pblicos executados pelas Cesbs ou por empresas
privadas, mediante prvia concesso, permisso ou autorizao.
Entre os maiores desafios para a implantao das agncias reguladoras, est o
de manter sua independncia e autonomia perante os governos e scios majoritrios de grande parte das empresas que sero reguladas (Cesbs), bem como criar
uma estrutura organizacional compatvel com a sua responsabilidade.
De forma geral, Albuquerque (2011) resume que os principais benefcios trazidos pelo marco regulatrio so a maior clareza jurdica oferecida (em especial,
sobre a forma que os contratos de programa devero obedecer, no caso de concesses), a obrigatoriedade do desenvolvimento dos PMSBs, inserindo o planejamento
como pea central dos servios, o fato de um arcabouo administrativo local estar
minimamente assegurado e ainda a possibilidade de real equilbrio econmico, por
meio da cobrana de tarifas e do estabelecimento de metas de investimento.
Nesse sentido, percebe-se claramente que a Lei do Saneamento venceu muitos
dos desafios relacionados aos aspectos institucionais impostos ao setor no incio da
dcada de 2000, em especial as questes relacionadas com a importncia do planejamento e da regulao do servio.
Entretanto, seguem pendentes os desafios associados capacitao dos municpios. Isso porque o processo de criao de agncias reguladoras, assim como o
processo de planejamento por meio de PMSBs, vem se mostrando lento e de difcil
implementao no pas por uma srie de fatores, entre eles a falta de estrutura

Saneamento Urbano

287

tcnica da maioria dos municpios brasileiros, o que demonstra muitas vezes a incapacidade de exercer a funo de poder concedente.
Esse quadro mostra a importncia de um plano nacional e de planos regionais
para o setor, para que os entes federativos de maior estrutura possam planejar o
saneamento de maneira mais ordenada.
Nesse contexto, a Lei 11.445/07 instituiu a criao do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab), que tem como macrobjetivo a universalizao dos servios
de saneamento bsico no Brasil, observando a compatibilidade com os demais planos e polticas da Unio. O Plansab passar a ser o referencial para uma poltica de
Estado, a ser assumida por todos os governos ao longo dos prximos vinte anos.
A proposta do Plansab foi finalizada em 2011 e, aps aprovao pelo Conselho
das Cidades, foi encaminhada Casa Civil para autorizao da realizao de consulta pela internet. De forma resumida, o documento prev a criao de trs programas de investimentos, divididos em: saneamento bsico integrado (visa cobrir
100% dos dficits urbanos); saneamento rural; e saneamento estruturante (que
visa integrar a participao e o controle social sobre os servios pblicos, alm de
apoiar a gesto pblica).
Finalmente, cabe destacar como outro avano institucional relevante a Lei sobre
Consrcios Pblicos (Lei 11.107), de 6 de abril de 2005, que, embora no esteja diretamente relacionada ao saneamento, teve grande influncia no setor. Isso porque,
conforme destacado por Heller (2009), ao estabelecer as bases para a formao de
consrcios entre municpios, entre municpios e estados ou at mesmo envolvendo
a Unio, para a prestao de servios, a lei pode: (i) potencializar a prestao integrada de servios quando sistemas ultrapassam as fronteiras do territrio de um
nico municpio; (ii) integrar sistemas municipais visando promover economia de
escala; (iii) regular a relao entre servios municipais e companhias estaduais; e
(iv) favorecer a prestao dos servios pelas companhias estaduais.
As duas primeiras consequncias correspondem a uma forma de enderear a
questo sobre a indefinio que ainda persiste quanto titularidade dos servios
nas regies metropolitanas, na medida em que possibilita uma maneira de prestao de servios nessas localidades.

288 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

J as duas ltimas so de impacto relevante para as Cesbs, uma vez que, por
meio do mecanismo do consrcio pblico, ou do convnio de cooperao, fica possvel a prestao dos servios de saneamento via contratos de programa, sem necessidade de licitaes para a concesso do servio (o que diminui, em tese, a possibilidade da concesso privada).

Recursos financeiros
Conforme j destacado, alm do foco no planejamento, na formulao e na implementao da poltica de saneamento, a SNSA tem tambm como eixo de atuao
a identificao de fontes de financiamento que assegurem a elevao dos investimentos no setor.
Nesse contexto, o lanamento em 2007 do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), do governo federal, representou um marco para o setor, na medida em que foram assegurados R$ 40 bilhes para serem investidos entre 2007
e 2010 no setor de saneamento, dos quais originalmente R$ 12 bilhes de financiamentos descontingenciados, R$ 8 bilhes do Oramento Geral da Unio (OGU),
R$ 4 bilhes da Fundao Nacional da Sade (Funasa) recursos tambm provenientes do OGU , alm de prever R$ 8 bilhes para apoio a projetos patrocinados
pelo setor privado. Os restantes R$ 8 bilhes decorrem das contrapartidas das
entidades financiadas.
Coube SNSA coordenar a seleo dos projetos apresentados pelos municpios
e Cesbs para receberem os recursos do PAC, enquanto a Caixa e o BNDES foram
utilizados como agentes financeiros dos projetos inseridos no programa.
Com o objetivo de assegurar a continuidade dos investimentos no setor, o governo federal lanou em maro de 2010 o PAC 2, com previso inicial de investimentos de R$ 45 bilhes em gua e esgoto.
Segundo Bueno (2012), desde o lanamento do PAC em 2007 foram selecionados
2.629 empreendimentos, que totalizam R$ 52,24 bilhes em investimento no setor
de saneamento. Esse montante foi dividido da seguinte forma: R$ 11,3 bilhes para
gua, R$ 20,4 bilhes para esgoto, R$ 9,9 bilhes para drenagem, R$ 7,9 bilhes

Saneamento Urbano

289

para saneamento integrado, R$ 460 milhes para resduos slidos, R$ 1,5 bilho
para desenvolvimento institucional e R$ 610 milhes para estudos e projetos. Segundo o Ministrio das Cidades, j foram contratados 2.413 empreendimentos, totalizando R$ 48,8 bilhes.
Conforme pode ser observado, os entraves relacionados ao contingenciamento
de recursos para o setor parecem estar superados. Definitivamente, a falta de recursos financeiros no pode mais ser utilizada como justificativa para o no alcance
da universalizao dos servios de abastecimento de gua e coleta/tratamento de
esgoto no pas. Mantida essa poltica de governo, o desafio passa a ser aplicar esses recursos da forma mais eficiente possvel, de modo que os ndices de prestao
dos servios subam cada vez mais rpido, o que no ocorreu nos ltimos dez anos,
conforme mostrado a seguir.

Aspectos operacionais
De fato, pouco se avanou nos ltimos anos no que tange extenso e qualidade
da prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
Como ilustrao, a Tabela 4, elaborada com dados publicados pelo Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS), faz uma comparao entre alguns
dos principais ndices do setor de 2001 a 2009, segregados pelo modelo de administrao implantado. Conforme pode ser observado, na maioria dos casos as melhorias observadas foram marginais, sendo que h ainda casos de piora nos ndices.
Percebe-se que o cenrio no muito diferente daquele extensamente narrado
pelos tcnicos do BNDES no fim da dcada de 1990. E quanto a isso, no h mais
nada que se possa fazer. O importante agora identificar os motivos que levaram
ao pequeno avano, de modo que sirvam como lies aprendidas para que os erros
no sejam repetidos daqui para frente.
Heller (2009) d uma pista de um desses motivos. Ele destaca que investimentos
em saneamento, para serem eficientes e efetivos, requerem perodo de maturao de
durao no desprezvel (de dois a quatro anos, dependendo do porte do projeto),
para a adequada concepo das solues de engenharia, o criterioso projeto e a

290 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

cuidadosa contratao e execuo das obras, incluindo a especificao e a aquisio

de materiais e equipamentos. Nesse contexto, a simples disponibilidade de recursos
no suficiente para assegurar que os investimentos sejam feitos de forma eficiente.
Tabela 4 Comparativo dos principais ndices do setor de saneamento entre 2001 e 2009
Modelo de administrao

ndice de atendimento total de gua

ndice de coleta de esgoto

ndice de tratamento de esgoto

2001

2009

2001

2009

2001

2009

Empresa privada
ADMINISTRAO privada

86,7

93,2

60,9

68,9

67,7

79,6

Prestador de direito privado

com administrao pblica

95,5

98,2

72,2

62,1

29,3

51,5

Cesb

75,4

77,8

46,3

47,7

64,3

81,2

Servios municipais

93,0

86,9

73,1

72,8

21,8

44,4

Microrregional

80,3

96,2

2,1

78,2

100,0

100,0

Modelo de administrao

Empresa privada administrao privada

ndice de perdas de faturamento

ndice de perdas na distribuio

2001

2009

2001

2009

35,6

40,9

42,7

47,3

Prestador de direito privado com

administrao pblica

36,9

34,6

38,7

37,4

Cesb

40,4

37,1

45,2

42,6

Servios municipais

43,0

36,9

42,0

37,8

Microrregional

34,7

30,3

40,4

41,2

Fonte: Brasil (2002 e 2011b).

De fato, a ausncia de bons projetos foi um dos principais motivos para a pequena evoluo observada no saneamento nos ltimos dez anos. Heller (2009) explica que a elevada oscilao no ritmo de investimentos leva, inevitavelmente, as
empresas a desmobilizarem nos perodos recessivos seu corpo tcnico mais especializado, que acaba migrando para outros setores. A remobilizao desse contingente demanda tempo e, com isso, o setor fica pouco preparado tecnicamente para dar
respostas no perodo de recuperao de investimentos, gerando inevitveis prejuzos para a qualidade das solues adotadas.
E foi exatamente isso que ocorreu no setor de saneamento. Conforme j mencionado, o volume de recursos disponveis para serem investidos no setor sofreu um
salto significativo com o PAC a partir de 2007, mas a ausncia de projetos e de um
corpo tcnico qualificado limitou em muito o impacto dos investimentos realiza-

Saneamento Urbano

291

dos, de modo que o volume de desembolsos efetivamente realizado foi bem menor
que o volume contratado.
Alm desse aspecto limitador, cumpre assinalar que muitos municpios no tm
condies financeiras de arcar com as garantias exigidas nas operaes ou, at mesmo, com eventuais aumentos no custo dos investimentos apoiados. Na verdade,
muitos no dispem de capacitao sequer para contratar boas peas de planejamento urbano (planos diretores, planos municipais de saneamento bsico), projetos de engenharia, ou at mesmo instruir seus pleitos de financiamento nas instituies financeiras e na Secretaria do Tesouro Nacional, no mbito do MIP.
Alm dessa questo, Albuquerque (2011) menciona outro fator que impediu
maiores avanos no setor: a negligncia sistemtica dos municpios para formular
seus planos de saneamento bsico. Desse aspecto (indispensvel prestao de
servios de saneamento em qualquer modalidade prevista pela lei), conjugado
dispensa legal de regulao (nos termos estabelecidos para ambientes concedidos)
para a autoprestao municipal de servios, resulta um ambiente prejudicado em
qualidade do incio ao fim da cadeia de valor dos servios.
Esse quadro precisa ser alterado. fundamental que os governos municipais
entendam suas obrigaes relativas Lei de Saneamento para buscar as alternativas viveis para a elaborao e a execuo dos seus planos municipais e, por conseguinte, assegurar uma boa prestao dos servios populao. Espera-se que a
j mencionada obrigao, a partir do exerccio financeiro de 2014, de existncia de
planos de saneamento bsico como condio para o acesso a recursos oramentrios da Unio ou recursos de financiamentos geridos ou administrados por rgo
ou entidade do governo federal, impulsione a elaborao dos planos municipais de
saneamento pelos municpios.
Outro aspecto que limitou muito o impacto dos investimentos realizados foi a
baixa capacidade de gesto e governana corporativa de muitas Cesbs, que, conforme j mencionado, so responsveis pela prestao dos servios de saneamento na
maioria dos municpios brasileiros.
Os problemas de gesto e governana fazem com que muitas companhias no
tenham capacidade de gerao de caixa suficiente para fazer frente aos investi-

292 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

mentos necessrios, nos prazos requeridos, para ampliao dos sistemas. Alm disso, os nveis de endividamento de muitas Cesbs dificultam a obteno de recursos
externos, uma vez que, em tese, o risco de crdito dessas companhias maior, dificultando, assim, o acesso ao crdito. Como resultado, o volume de investimentos
efetivamente realizado acaba sendo reduzido.
Adicionalmente, a diminuio da capacidade financeira impede as empresas de
realizar at a manuteno necessria, o que leva deteriorao da qualidade do
servio prestado e a ineficincias operacionais.
Para alterar esse quadro, as Cesbs deveriam concentrar grande parte dos
seus investimentos no desenvolvimento institucional, a fim de melhorar sua
performance operacional e, consequentemente, sua situao econmico-financeira, para que no futuro possam voltar a acessar o mercado de crdito e, juntamente com sua prpria gerao de caixa, realizar investimentos na expanso
de seus servios.
Exemplos de aes que poderiam ter sido implantadas por muitas Cesbs nessa
ltima dcada e que trariam importantes benefcios de longo prazo so a publicao de balanos trimestrais auditados, a implantao de sistemas de gesto e controle internos e a capacitao do corpo funcional.
Vale mencionar que esse quadro no pode ser generalizado, de modo que
h Cesbs que apresentam bons nveis de gesto, com destaque para Sabesp e
Copasa, nicas companhias do setor listadas no segmento de Novo Mercado da
BM&FBovespa.
Em suma, indubitavelmente, o setor avanou muito institucionalmente e na
questo de disponibilizao de recursos para investimentos. Por outro lado, a ineficincia operacional permanece e impede avanos mais significativos na prestao
dos servios. Entre os vrios motivos para a existncia desse quadro, destacam-se
os seguintes: (i) renncia ou incapacidade tcnica que leva os municpios a no
cumprirem suas obrigaes relativas ao marco regulatrio (por exemplo, o planejamento dos servios); e (ii) os problemas de gesto das companhias estaduais
que impedem no apenas o aumento dos investimentos, mas tambm uma boa
performance operacional das companhias.

Saneamento Urbano

293

Diante desse quadro, que conjuga problemas crticos em dois dos trs prestadores de servios de saneamento (Cesbs e municpios), no h dvida de que o terceiro (nesse caso, o setor privado) parte fundamental para a soluo dos problemas
ligados ao setor de saneamento.
Conforme destacado por albuquerque (2011), aps dcadas de experincia
exclusivista (ou quase exclusivista) do ponto de vista de investimento pblico, no
parece mais possvel deixar de reconhecer a importncia do concerto pblico-privado no provimento perene de investimentos para o setor.
os avanos institucionais dos ltimos anos possibilitam a expanso desse tipo
de atuao, pois proporcionam maior segurana jurdica para os operadores privados. Por outro lado, o constante descontigenciamento do crdito para investimento pblico no setor de saneamento indica que esse avano no se dar pela simples
desestatizao dos prestadores.
na realidade, a perspectiva que se aponta cada vez mais a parceria entre os
setores pblico e privado, de modo que o melhor desses dois mundos seja aproveitado. a prxima seo visa justamente detalhar a situao atual da prestao do
servio e apresentar o cenrio futuro previsto para o setor.

4. SiTUAO ATUAL E PERSPECTiVAS fUTURAS

atualmente, a prestao de servios no brasil permanece predominantemente
pblica, sendo que as 26 Cesbs constitudas atendem cerca de 70% da populao nacional.
os municpios no atendidos pelas companhias regionais tm seus servios de
gua e esgoto, em geral, sob a responsabilidade de unidades da administrao
pblica local (autarquias ou empresas municipais) ou de prestadores de servio de
direito privado.
o setor privado ainda tem participao marginal no atendimento populao, prestando servios em apenas 229 municpios, o que representa cerca de 10%
da populao.

294 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

Tabela 5 Segmentao dos servios de saneamento por amplitude geogrfica

Setor

Quantidade de prestadores de servio

Municpios

Pblico

1.064 prestadores
(26 Cesbs, 3 microrregionais e 987 locais)

4.891 gua
1.739 esgoto

Privado

67 prestadores

229
(179 concesses plenas e 38 parciais)

Fontes: Brasil (2011a) e Oliveira (2011).

Albuquerque (2011) destaca que os modelos de negcio aplicveis ao setor

tm como pilar um arcabouo legal extenso. No entanto, em linhas gerais, pode-se
afirmar que as principais leis que suportam as estruturas existentes so as seguintes: (i) a Lei de Concesso 8.987/1995, que regularizou a relao pblico-privada;
(ii) a Lei de PPP 11.079/2004, que instituiu o modelo de participao pblico-privada no Brasil; (iii) a Lei dos Consrcios Pblicos 11.107/2005, que regularizou
a relao entre os entes federativos; e (iv) a Lei do Saneamento 11.445/2007, que
estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento.
A Figura 1 esquematiza os principais modelos de negcio atualmente existentes, indicando em que situao est inserido cada um dos operadores (autarquia ou
empresa municipal, Cesbs ou iniciativa privada). A seguir, h uma breve explicao
sobre cada um dos modelos.

PRESTAO DOS SERVIOS PBLICOS

Figura 1 Modelos de negcio vigentes no setor de saneamento

DIRETA

AUTARQUIA OU
EMPRESA PBLICA
MUNICIPAL

OPERADOR
PRIVADO
Contrato de PPP

CESB
INDIRETA
Contrato de Concesso

OPERADOR
PRIVADO

CESB

GESTO ASSOCIADA
Contrato de Programa

Fonte: Albuquerque (2011).

OPERADOR PRIVADO

Contrato de PPP

Saneamento Urbano

295

Modalidade direta
O municpio, como titular do servio, tem a opo de prestar, ele mesmo, os servios
de saneamento bsico, o que pode ser feito por intermdio de uma autarquia ou
de uma empresa pblica municipal. Como ser detalhado mais adiante, o municpio pode fazer uso de um operador privado para alavancar os investimentos, geralmente mediante um contrato de parceira pblico-privada (PPP).

Modalidade indireta
Na modalidade indireta, o titular concede, por meio de um contrato de concesso, a
prestao do servio para uma Cesb ou para a iniciativa privada. Essa concesso pode
ser plena (gua e esgoto) ou de apenas um dos servios.

Gesto associada
Na modalidade de gesto associada, a prestao do servio sempre de responsabilidade da Cesb, que celebra um contrato de programa com o municpio para a
prestao do servio. Cabe mencionar a necessidade de formalizao de uma relao entre o municpio e o estado, que pode se dar por meio da assinatura de um
convnio de cooperao (que usualmente tambm inclui a agncia reguladora) ou
de um consrcio pblico.
Vale mencionar que as formas de participao privada no setor de saneamento
descritas por Borsoi et al. (1998b) e Moreira (1998) continuam podendo ocorrer. Entretanto, percebe-se atualmente a predominncia, em quantidades e valores, dos
contratos de concesso e de PPPs sobre os demais tipos de arranjo.
No caso de PPPs, o empreendimento projetado, construdo e operado pelo
setor privado, que disponibiliza os seus servios ao parceiro pblico, mediante concesso da operao por longo prazo, fazendo jus a uma remunerao peridica,
prefixada e condicionada a seu desempenho.
Descritos os possveis arranjos do setor, a questo que se coloca quais seriam
os melhores modelos para fazer frente demanda pelo aumento dos investimentos.

296 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

Primeiramente, necessrio destacar que essa demanda muito maior que os

R$ 42 bilhes estimados no fim dos anos 1990. Na realidade, o Ministrio das Cidades, na publicao Panorama do saneamento bsico no Brasil, verso preliminar
2011, estima que o investimento necessrio para a universalizao de abastecimento de gua e tratamento do esgotamento sanitrio de R$ 262,7 bilhes.
Tabela 6 Investimento necessrio para a universalizao dos servios de saneamento
(em R$ bilhes)
Situao/medida

reas
urbanas
e rurais

2011-2016

2011-2020

2011-2030

Estrutural

Estruturante

Total

Estrutural

Estruturante

Total

Estrutural

Estruturante

Total

gua e
Esgoto

64,47

12,33

76,80

122,40

24,66

147,06

213,88

48,82

262,70

gua

21,36

7,86

29,22

44,51

15,71

60,22

73,75

31,40

105,15

Esgoto

43,10

4,48

47,58

77,88

8,95

86,83

140,13

17,41

157,54

Fonte: Brasil (2011a).

O estudo foi elaborado levando-se em considerao dois tipos de investimentos: aqueles relacionados com aes denominadas estruturais, representadas por obras e intervenes fsicas em infraestrutura de saneamento
bsico, e os estruturantes, relativos a aes promotoras de suporte poltico e gerencial visando sustentabilidade da prestao dos servios, ao aperfeioamento
da gesto e capacitao tcnica do setor. As medidas estruturantes devem
ser perenes para garantir que benefcios duradouros sejam agregados s medidas estruturais, assegurando a eficincia e a sustentao dos investimentos
realizados.
O estudo indica que o Brasil precisa aumentar o nvel de investimentos no setor
para algo em torno de R$ 13 bilhes/ano para alcanar a universalizao em 2030.
Esse montante, porm, nunca foi atingido, conforme exposto na Tabela 7.
Embora mostre o expressivo aumento do volume de investimentos a partir de
2006 como consequncia do lanamento do PAC, a Tabela 7, extrada da publicao
do Ministrio das Cidades Gasto pblico em saneamento bsico Relatrio de aplicaes de 2009, revela o tamanho do desafio atual, dado que o pas investe cerca
de metade do que seria necessrio.

Saneamento Urbano

297

Tabela 7 Investimentos pblicos no setor de saneamento (em R$ mil)

Financiamentos

OGU

Total

2003

119.025

619.662

738.687

2004

329.572

704.576

1.034.148

2005

575.091

799.187

1.374.278

2006

1.734.864

1.430.600

3.165.464

2007

1.718.164

1.810.617

3.528.781

2008

2.209.029

3.446.691

5.655.720

2009

3.257.138

3.547.356

6.804.494

Fonte: Brasil (2010).

Conforme j mencionado, esse incremento dos investimentos s ocorrer com

maior participao do setor privado, no como provedor de uma soluo nica e
definitiva, mas sim como parceiro do setor pblico, de modo a superar mais rapidamente as barreiras existentes no setor de ausncia de bons projetos e baixa capacitao tcnica de muitos operadores.
A grande questo que a participao do setor privado nos investimentos
em infraestrutura deve aumentar ainda mais para que o pas resolva muitos dos
gargalos existentes.
Como ilustrao, segundo a revista Exame publicada em abril de 2012, um estudo do banco Morgan Stanley indica que o Brasil precisaria investir 4% do PIB durante vinte anos para alcanar o padro do Chile em infraestrutura na Amrica do Sul.
Em valores, isso equivale a quase R$ 200 bilhes anuais, embora no ano passado,
mesmo com uma alta nos investimentos, tenham sido aplicados R$ 160 bilhes.
A diferena poderia vir de solues envolvendo o setor privado, mas, assim como
a infraestrutura em geral do Brasil, o setor de saneamento vem demonstrando dificuldades para dividir a responsabilidade de investimento com o setor privado.
O Grfico 1 mostra o tamanho do desafio para o setor privado se tornar parte
significativa dos investimentos do setor: o volume investido em 2010 foi de apenas R$ 500 milhes, cerca de 3,8% dos R$ 13 bilhes/ano previstos pelo Ministrio
das Cidades.
Na realidade, segundo Besse (2009), a Associao Brasileira das Concessionrias
Privadas dos Servios Pblicos de Saneamento (Abcon) trabalha com a meta de

298 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

investir R$ 2,7 bilhes em 2017, dez anos aps a implementao do marco regulatrio, o que representaria cerca de 20% do volume de investimentos necessrios,
segundo o Ministrio das Cidades.
Grfico 1 Volume de investimentos do setor privado
600,00

500,00

R$ MILHES

400,00

300,00

200,00

100,00

0,00
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: Oliveira (2011).

Analisando o cenrio institucional atual, percebe-se que a porta de entrada do

setor privado no setor de saneamento se dar por meio de parcerias com o poder
pblico, pois o poder poltico dos prestadores pblicos dos servios de saneamento
muito forte, fazendo com que as concesses plenas dos servios ao setor privado
se tornem algo cada vez mais raro, principalmente em grandes municpios. Alm
disso, o cenrio aponta tambm perspectivas distintas para os investimentos em
gua e esgotamento sanitrio.

gua
No servio de abastecimento de gua pode-se notar que o volume de investimentos
estruturantes previstos pelo Ministrio das Cidades de aproximadamente 30% do
total a ser investido para alcanar a universalizao. Esse dado mostra a relevncia

Saneamento Urbano

299

dos investimentos em melhorias operacionais e de gesto, em especial no que tange ao problema do controle das perdas de faturamento.
Esses investimentos sero predominantemente pblicos. Isso porque est cada
vez mais claro que as Cesbs no abriro mo das receitas oriundas dos servios de
gua, seja por sua grande representatividade na arrecadao ou pelo desinteresse
de conceder ao setor privado um bem pblico.
Ademais, apesar de o Brasil ter ndices elevados de cobertura de abastecimento de
gua, principalmente na zona urbana, o indicador de acesso a gua tratada no demonstra o alto grau de intermitncia apresentado em diversas regies metropolitanas.
Diante do cenrio apresentado, as Cesbs precisaro concentrar seus investimentos na melhora da eficincia dos sistemas, basicamente no combate s perdas de
faturamento. Com isso, alm de uma melhora substancial da qualidade da prestao do servio para a populao, a companhia aumentaria sua gerao de caixa em
funo de um aumento na arrecadao, o que poderia alavancar futuros investimentos. Destaca-se que algumas Cesbs j tm adotado esta estratgia.
Em resumo, percebe-se que os principais problemas relativos ao abastecimento de gua so o baixo nvel de investimentos das Cesbs em projetos de
desenvolvimento institucional e a ausncia de projetos de qualidade dos prestadores de servio para amenizar a intermitncia do abastecimento de gua em
diversas regies.
Caso esta postura no seja adotada, o Brasil no evoluir muito nos prximos
anos, podendo atingir o estresse hdrico em algumas regies. A soluo passa, necessariamente, por um maior esforo das companhias estaduais na melhoria operacional e tambm pelo aumento da participao privada. Do contrrio, dificilmente
o pas investir nos servios de gua os R$ 105 bilhes estimados como necessrios
para a universalizao.
fato que o setor privado registra bons resultados no controle de perdas em
algumas concesses, pois esse investimento priorizado por causa de seu imediato
retorno, tanto no aumento do faturamento quanto na reduo de custos de produo. Entretanto, o universo de prestao do servio de abastecimento de gua pelo
setor privado ainda muito pequeno.

300 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

O investimento privado no setor de gua se d por meio de concesses plenas

e parciais, alm do modelo de BOT para ampliao e modernizao de sistemas de
abastecimentos de gua de propriedade de Cesbs.
Destacam-se como projetos relevantes do setor privado no abastecimento de
gua a ampliao do Sistema Produtor Alto Tiet contratado pela Sabesp e a ampliao do Sistema Produtor do Rio Manso, em fase final de estruturao pela Copasa.
Esses modelos de BOT foram estruturados pelas duas melhores Cesbs do Brasil e
visam ao combate de possveis intermitncias em um de seus principais sistemas.
Cumpre dizer que essa modalidade de investimento, com foco no combate
intermitncia, somente possvel em empresas que j percorreram a etapa de combate s perdas de faturamento e tm gerao de caixa suficiente para arcar com
esse montante de investimentos.
No restante do Brasil, mesmo no prestando muitas vezes um servio satisfatrio populao, as Cesbs continuaro a ser responsveis pelo servio de abastecimento de gua nas regies metropolitanas, por causa de sua fora interna com
os governos estaduais e do alto custo poltico da descontinuidade de uma estatal.

Esgotamento sanitrio
O dficit brasileiro de moradias com coleta de esgoto muito elevado, o que, juntamente com o baixo nvel de tratamento, vem causando srios problemas acerca
da qualidade da gua de muitas regies brasileiras.
Os investimentos em esgotamento sanitrio visando universalizao giram em
torno de R$ 157 bilhes, dos quais R$ 140 bilhes relativos infraestrutura fsica.
J sabido que as Cesbs, mesmo tendo as concesses de municpios que abrangem 70% da populao brasileira, no so capazes de arcar com esse montante de
investimentos, por causa de sua gesto ineficiente, que provoca baixa gerao de
caixa para investimentos e trava a sua capacidade de endividamento.
Por causa dos altos valores necessrios de investimento, os recursos do setor
privado sero indispensveis para a elevao do ndice de coleta e tratamento de
esgoto no Brasil. Como ponto positivo, atualmente h uma srie de modelos de
negcios possveis para a participao privada.

Saneamento Urbano

301

J existem, at, concesses do servio de esgotamento sanitrio em municpios

de mdio porte, seja mediante contratos de concesso Blumenau (SC) e Uruguaiana (RS) ou mesmo por meio de PPP Rio Claro e Guaratinguet (SP).
Mas o principal movimento em curso no setor a adoo de parcerias entre
o pblico e o privado para a prestao do servio de esgotamento sanitrio nas
regies metropolitanas.
Essa modalidade hoje a principal sada para o dficit existente no pas, sobretudo nas regies metropolitanas densamente povoadas. Isso porque as Cesbs
continuam com a concesso do servio de abastecimento de gua e ainda podem
se utilizar da eficincia do setor privado para os servios de combate s perdas de
faturamento, pois estes vo se remunerar sobre o volume faturado de gua. O servio de esgoto passa a ser responsabilidade do setor privado.
O primeiro projeto dessa modalidade ocorreu na rea de Planejamento 5 AP5
do municpio do Rio de Janeiro, com a concesso do servio de esgotamento sanitrio durante trinta anos para a iniciativa privada, com investimento estimado em
R$ 1,8 bilho e atendendo uma populao de 1,5 milho de habitantes.
Outras concesses esto sendo estruturadas atualmente, na modalidade de
parceria publico-privada, entre as quais se destacam:

PPP Compesa: concesso do servio de esgotamento sanitrio em toda a Regio Metropolitana do Recife (RMR) e no municpio de Goiana, com investimento estimado em R$ 4,3 bilhes e atendendo uma populao de
3,7 milhes de pessoas.

PPP da Saneago: concesso do servio de esgotamento sanitrio nos

municpios de Anpolis, Aparecida de Goinia, Rio Verde e Trindade.
O investimento de R$ 1,0 bilho e deve atender 1,0 milho de habitantes.

PPP da Cesan: o objetivo inicial era levar esgotamento sanitrio para toda a
Regio Metropolitana de Vitria (RMR), mas, aps algumas mudanas na concepo do projeto, deve se resumir a um BOT para o esgotamento sanitrio do
municpio de Serra.

PPP da Corsan: concesso do servio de esgotamento sanitrio em vrios municpios do Rio Grande do Sul.

302 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

Em suma, as perspectivas para o saneamento esto claras e apontam para

a manuteno do predomnio da prestao pblica nos servios de gua, com
a possibilidade de uso do setor privado para obteno de ganhos operacionais,
e para parcerias entre os setores pblico e privado no esgotamento sanitrio,
principalmente nas regies densamente povoadas.
De qualquer maneira, visto que a prestao de servios deve continuar na
mo das Cesbs, urge encontrar uma soluo de gesto e reestruturao dessas
companhias. Afinal, a maioria delas necessita de uma guinada de gesto, racionalizao de custos e ineficincias, blindagem em relao aos governos estaduais
para que consigam sustentabilidade na sua gesto, muitas vezes descontinuada
em diferentes mandatos.
Nesse sentido, uma agenda possvel seria a reproduo da experincia
das empresas estaduais que buscaram soluo de governana em ambiente
regulado de mercado de capitais (Copasa, Sabesp e Sanepar) e que, atualmente, e no por coincidncia, mesmo continuando com controle pblico, tm capacidade diferenciada de autogerao de caixa e de captao de
recursos para investimento, independentemente da capacidade dos seus
estados-acionistas.
Na maioria dos casos envolvendo Cesbs, essa agenda somente ser possvel
com o ingresso prvio de investidores-operadores no capital dessas empresas,
mediante processo competitivo e regulado (e baseado na oferta em bloco de
aes em aumento de capital), ainda que minoritariamente, sendo necessrio o
mandato conferido ao(s) investidor(es) entrante(s) por meio de acordo de acionistas autorizados, lei estadual e regulao pertinente.
O presente trabalho procurou apresentar os avanos obtidos nos ltimos
dez anos no saneamento do Brasil e traar uma perspectiva futura para o setor.
Conforme extensamente narrado, muito se avanou em termos institucionais e
com relao ao volume de recursos disponvel para investimentos, mas os ndices de prestao de servio pouco se alteraram. Os desafios so grandes, mas
no resta dvida de que estamos em uma situao muito melhor para enfrent-los do que estvamos h dez anos.

Saneamento Urbano

303

Naquela poca, a nica sada vislumbrada pelos tcnicos do BNDES era a

entrada indiscriminada do setor privado no saneamento. Entretanto, os avanos
dos ltimos anos modificaram um pouco esse cenrio. Conforme mostrado, os
servios de gua permanecero com as Cesbs, que devem investir cada vez mais
na melhoria operacional e em maior governana corporativa. O setor privado
pode contribuir com parcerias para reduo de perdas e eficincia de sistemas.
J no caso de esgotamento sanitrio, a atuao do setor privado ser mais relevante, sendo a implantao de PPPs de esgoto nas regies metropolitanas a
melhor soluo para reduo dos dficits atuais.
Com o intuito de possibilitar essa comparao, o Quadro 2 mostra o cenrio
apresentado pelo setor de saneamento no Brasil h dez anos e na fase atual.
Quadro 2 Desafios do saneamento

Principais
desafios
do setor

2000

2012

1) Volume de investimentos:
- contingenciamento do crdito para o setor pblico;
- dificuldades das Cesbs para atender s necessidades de aporte
de contrapartidas nos financiamentos externos (BID e Bird).

1) Volume de investimentos:
- com o advento do PAC, o setor voltou a ter acesso a
recursos perenes para o investimento. O desafio agora
a execuo de projetos bem-elaborados para que o
volume investido aumente na proporo desejada;
- as Cesbs continuam com dificuldade de gerao de
caixa para fazer frente s contrapartidas exigidas e
investimentos em melhoria da gesto.

2) Aspectos operacionais:
- servios de gua: significativas perdas de faturamento,
intermitncia no fornecimento de gua e baixo ndice de
produtividade de pessoal;
- coleta e tratamento de esgotos: maior parte do esgoto lanado
in natura ou sem tratamento adequado e utilizao de redes de
guas pluviais para coleta de esgotos e impactos diretos sobre
a qualidade de vida e a sade da populao;
- baixo padro de qualidade no atendimento aos usurios.
3) Aspectos institucionais:
- desconhecimento por partes dos municpios de informaes
sobre o setor;
- falta de clareza relativa ao acompanhamento e fiscalizao
das concesses;
- aparelhamento e capacitao dos poderes concedentes para
a aferio de servio adequado, equilbrio econmicofinanceiro e pedidos de reviso de tarifa;
- planejamento dos servios;
- estabelecimento de instncia administrativa para
dirimir conflitos;
- indefinio quanto titularidade dos servios nas regies
metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregies.

2) Aspectos operacionais:
- servios de gua: significativas perdas de
faturamento, intermitncia no fornecimento de
gua e baixo ndice de produtividade de pessoal;
- coleta e tratamento de esgotos: os nveis de coleta e
tratamento permanecem baixos, utilizao de redes
de guas pluviais para coleta de esgotos e impactos
diretos sobre a qualidade de vida e a sade
da populao;
- baixo padro de qualidade no atendimento aos
usurios.
3) Aspectos institucionais:
- criao do marco regulatrio Lei 11.445/07;
- valorizao do planejamento por meio de PMSBs;
- regulao dos servios, obrigatria por lei;
- indefinio quanto titularidade dos servios nas
regies metropolitanas, aglomerados urbanos e
microrregies.

Investimentos
necessrios
para a
universalizao

R$ 42 bilhes em 15 anos

R$ 272 bilhes em vinte anos

Soluo
apontada pelos
tcnicos do
BNDES

Aumento da participao privada no setor, seja por meio

da transferncia da administrao das empresas, do
arrendamento de ativos, da concesso plena dos servios ou
mesmo da compra das Cesbs.

Aumento da participao do setor privado em

parceria com o setor pblico. Implantao de
governana e gesto profissional nas Cesbs.

Fonte: Elaborao dos autores.

304 bnDeS 60 anoS PerSPeCtIVaS SetorIaIS

5. C ARTEi R A D O B n D E S
em meados dos anos 1990, o banco, em boa hora, decidiu apoiar os investimentos em saneamento bsico, setor que at ento era financiado basicamente pela Caixa.
no incio dos anos 2000, a atuao do bnDeS ainda era tmida no setor de saneamento, em funo do grau de contingenciamento do setor pblico existente
nessa poca. basicamente, o bnDeS estruturou operaes de debntures com a
Sanepar e a Copasa e apoiou o projeto de despoluio do rio tiet com a Sabesp.
o financiameno ao setor privado ainda era incipidente em funo da sua pequena
participao no setor.
Com o advento do PaC em 2007, o bnDeS foi chamado a participar mais intensamente do setor, da mesma forma como sempre atuou em outros setores da
infraestrutura nacional.
Como resultado, nos ltimos cinco anos o bnDeS contratou r$ 9,6 bilhes de
recursos para o setor de saneamento, dos quais r$ 4 bilhes foram direcionados a
projetos selecionados no mbito do PaC.
alm disso, as Cesbs foram beneficiadas com r$ 3 bilhes por meio de debntures, dos quais r$ 1 bilho destinado a melhorias de gesto e combate s perdas
de faturamento dessas empresas.
o Grfico 2, que mostra a evoluo do volume contratado pelo bnDeS desde
2002, evidencia o salto obtido a partir de 2007 em funo do lanamento do PaC e
das operaes de debntures com as Cesbs.
o volume de desembolsos do bnDeS para o setor tambm segue o aumento
observado aps 2007. as Cesbs e os estados foram beneficiados com 75% do total
desembolsado nos ltimos cinco anos.
Finalmente, a carteira ativa atual do bnDeS no setor de saneamento de
r$ 12,4 bilhes de financiamento, que alavancaram cerca de r$ 20 bilhes de
investimentos.

Saneamento Urbano

305

2.790

Grfico 2 Contrataes do BNDES no setor de saneamento

2.292

3.000

1.883

2.500

1.435

1.500

1.198

R$ MILHES

2.000

11

500

352

460

504

1.000

0
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fonte: BNDES.

Grfico 3 Liberaes do BNDES no setor de saneamento

2.000

230

R$ MILHES

1.500

250
400

410

300

150

80
60
60
100

40
1.000

80

90

500

200
450
0

80

150

150

190

140

2002

2003

2004

2005

2006

Oferta pblica de debntures + FIP + PE/VC

Privados resduos

Fonte: BNDES.

Privados gua e esgoto

Estados gua e esgoto

Cesbs

2007

870

870

2009

2010

1030

300
2008
Municpios drenagem

Municpios gua e esgoto

2011

306 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

Grfico 4 Carteira de saneamento do BNDES (maio de 2012)

OPERAES DE MERCADO

4%

ESTADOS
14%

CESBS

MUNICPIOS

10%

CARTEIRA BNDES:
R$ 12,4 BILHES
61%

2%

PRIVADOS RESDUOS

9%
PRIVADOS GUA E ESGOTO

Fonte: BNDES.

Destaca-se que, alm do financiamento direto a projetos de investimento no

setor, o aumento do relacionamento do BNDES com os estados da federao e
as Cesbs nos ltimos anos fez com que novos projetos fossem estruturados em
conjunto, utilizando a expertise do Banco em operaes estruturadas no setor de
infraestrutura.
Portanto, a contribuio do BNDES para o setor de saneamento vai alm da
atuao como agente financeiro em projetos de ampliao e modernizao de sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. O Banco tem por meta
o incentivo da melhoria na gesto e na governana corporativa dos prestadores de
servio, bem como a ajuda na estruturao de projetos visando solucionar os grandes dficits do setor de saneamento no pas.
Nesse sentido, comum nos contratos de financiamento s Cesbs a incluso de
obrigaes de fazer que incitem a melhoria nos nveis de governana corporativa e
de transparncia de informaes, alm de covenants de nvel de endividamento e
performance operacional.
Com isso, espera-se a evoluo da situao econmico-financeira das empresas
para que no futuro, com um funding externo mais acessvel e com sua prpria gera-

Saneamento Urbano

307

o de caixa, possam realizar investimentos na expanso de seus servios e diminuir,

assim, a vinculao a seus acionistas controladores.
Com relao ao setor privado, o bnDeS vem trabalhando com os operadores na construo de solues bancveis que viabilizem cada vez mais o financiamento s concesses e PPPs. Cabe destacar que, conforme mencionado por
albuquerque (2011),
a estruturao de operaes de financiamento com o setor privado
passa necessariamente pela anlise dos riscos associados a cada operao, destacando-se que existem diversos mecanismos de mitigao
que podem (e devem) ser implantados. Evidentemente, os riscos que
no possam ser mitigados devem estar distribudos pelos envolvidos
na operao, e a estrutura de garantias exigida pelos credores advm
justamente dessa distribuio.

6. C O nC L US O
em suma, o brasil ainda tem um caminho muito grande a percorrer visando universalizao dos servios de saneamento.
mesmo que alguns entraves institucionais histricos tenham sido removidos
com a criao do marco regulatrio de 2007 e com a disponibilizao de recursos
do PaC, o brasil ainda carece de melhoria na gesto das Cesbs, nas quais a implantao de aes de transparncia e governana corporativa so prioritrias. alm
disso, a valorizao do planejamento e a qualificao tcnica do setor tambm contribuiro para a acelerao do nvel de investimentos, considerando que a oferta
de recursos continuar perene pelos prximos anos.
Por fim, cabe destacar a irreversvel entrada do setor privado no setor de
saneamento, principalmente na operao de esgotamento sanitrio nas regies
metropolitanas. a participao do setor privado ser fundamental para a melhoria
dos indicadores de prestao de servio nos prximos anos.

308 BNDES 60 ANOS PERSPECTIVAS SETORIAIS

R e f er nc i as
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Saneamento Urbano

309

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