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Daniel Wunder Hachem

Prefcio
Romeu Felipe Bacellar Filho

PRINCPIO CONSTITUCIONAL
DA SUPREMACIA
DO INTERESSE PBLICO

Belo Horizonte

2011

2011 Editora Frum Ltda.


proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrnico,
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H117p

Hachem, Daniel Wunder


Princpio constitucional da supremacia do interesse pblico / Daniel Wunder Hachem; prefcio
de Romeu Felipe Bacellar Filho. Belo Horizonte: Frum, 2011.
426 p.
ISBN 978-85-7700-496-6

1. Direito administrativo. 2. Direito constitucional. I. Bacellar Filho, Romeu Felipe. II. Ttulo.
CDD: 341.3
CDU: 342.9

Informao bibliogrfica deste livro, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas
(ABNT):
HACHEM, Daniel Wunder. Princpio constitucional da supremacia do interesse pblico. Belo Horizonte: Frum,
2011. 426 p. ISBN 978-85-7700-496-6.

CAPTULO 2
A COMPOSTURA JURDICA DO PRINCPIO

2.1 Conceitos de princpio jurdico e a norma da supremacia


do interesse pblico
O primeiro componente do princpio constitucional da supre
macia do interesse pblico cuja anlise reclama ateno consiste na
variedade de conceitos de princpio jurdico que podem ser adotados,
quando a ele se faz referncia. E isso decorre da pluralidade de sentidos
que esse termo pode assumir, como bem demonstra Genaro Carri, ao
arrolar onze formas distintas de se empregar tal expresso.392 Essa ampla
variedade conceitual pode facilmente provocar confuses,393 como, de
fato, tem ocorrido no caso vertente.394
Sucede que as diversas compreenses acerca do vocbulo
princpio variam significativamente conforme o paradigma jusfilos
fico em que se esteja inserido, e, mesmo dentro de cada um deles, ainda
que sejam compartilhadas determinadas premissas,395 h uma infinidade
de divergncias tericas entre os modelos. Arrisca-se a dizer que haver
tantas concepes de princpio jurdico quanto o nmero de pensadores
que se propuserem a enunci-las. Prova disso so as obras que se ocupam
especificamente dessa temtica, cujos autores acabam tendo de expor,
separadamente, a viso de cada terico quanto ao tema.396 possvel,
todavia, pontuar a traos largos alguns pontos de consenso acolhidos
no seio da perspectiva do jusnaturalismo moderno, do positivismo jurdico
e do ps-positivismo em relao ao conceito de princpio.
Sob o prisma jusnaturalista, em seu vis moderno (sculo XVI a
meados do sculo XIX),397 os princpios gozam de normatividade nula
CARRI, Genaro. Notas sobre derecho y lenguaje. 5. ed. Buenos Aires: LexisNexis/AbeledoPerrot, 2006. p. 210-212.
393
LEGUINA VILLA, Jess. Princpios generales del Derecho y Constitucin. Revista de
Administracin Pblica, n 114, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, p. 7-37, sep./
dic. 1987. p. 7.
394
A questo ser explorada, com maiores mincias, na Parte II, Captulo 3 Possibilidade
de enquadramento na categoria normativa de princpio.
395
V. g., no cenrio do ps-positivismo, o pressuposto de que os princpios operam fora
normativa. Cf.: BARROSO, Lus Roberto. Fundamentos tericos e filosficos do novo
direito constitucional brasileiro (ps-modernidade, teoria crtica e ps-positivismo).
Interesse Pblico, n 11, Porto Alegre: Notadez, p. 42-73, jul./ago. 2001, em especial o
Captulo III, item III Ps-positivismo e a normatividade dos princpios.
396
Ver, a ttulo exemplificativo, as obras de Eros Roberto Grau e de Ruy Samuel Espndola,
que apresentam em tpicos separados as propostas de diferentes pensadores, em funo
das especificidades de cada uma delas. GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a
interpretao/aplicao do direito. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 169-187; ESPNDOLA,
Ruy Samuel. Conceito de princpios constitucionais. So Paulo: RT, 1998. p. 105-246.
397
BARROSO, Lus Roberto; BARCELLOS, Ana Paula de. O comeo da histria. A nova
interpretao constitucional e o papel dos princpios no direito brasileiro. Revista de Direito
Administrativo, n 232, Rio de Janeiro: Renovar, p. 141-176, abr./jun. 2003. p. 146.
392

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e duvidosa,398 situando-se em uma esfera abstrata e metafsica, uma


vez que sua natureza tico-valorativa os aproximava de uma ideia
inspiradora dos postulados de justia.399 Partindo da distino entre
Direito Natural e Direito Positivo, os jusnaturalistas modernos situavam
os princpios no plano do primeiro, que poderia ser conhecido atravs
da razo, a qual, por sua vez, derivaria da natureza das coisas, diferen
temente do Direito Positivo, que seria conhecido mediante uma de
clarao de vontade do legislador.400 Seriam, pois, princpios de justia,
inscritos em um Direito ideal, de validade universal e imutvel,401 e no
normas dedutveis de um ordenamento jurdico especfico, positivado
pelo homem.
Abandonando a diferenciao entre Direito Natural e Direito
Positivo, por considerar como vlido somente o sistema normativo
positivado pelo legislador,402 o positivismo jurdico reduz todo o Direito
ao que dispe a lei.403 De acordo com Clmerson Merlin Clve, trata-se
de uma concepo formalista da experincia jurdica, cuja expresso
mxima reside na frmula A lei contm todo o direito.404 Por encar-lo
como uma cincia, essa corrente filosfica entende que o Direito deve
ocupar-se unicamente com juzos de fato, analisando se as normas so
vlidas ou invlidas, no cabendo ao operador jurdico exercer juzos
de valor, apreciando se uma norma justa ou injusta.405 Afasta-se da
premissa jusnaturalista de que a validade de uma regra de Direito
positivo depende de sua conformidade com os princpios de justia
previstos pelo Direito Natural.406
Ademais, essa vertente abraa como um de seus pressupostos
centrais a crena na completude do ordenamento jurdico-positivo:
para assegurar a certeza do direito, nega-se a existncia de lacunas
no sistema normativo.407 Em razo disso, o juiz, em face da ausncia
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 259.
ESPNDOLA, Ruy Samuel. Op. Cit., p. 58.
400
BOBBIO, Norberto. O positivismo jurdico: lies de filosofia do Direito. So Paulo: cone,
2006. p. 22.
401
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional... Op. Cit., p. 261.
402
Segundo Bobbio, por conta do positivismo jurdico, ocorre a reduo de todo o direito a
direito positivo, e o direito natural excludo da categoria do direito: o direito positivo
direito, e o direito natural no direito. BOBBIO, Norberto. O positivismo jurdico Op.
Cit., p. 26.
403
ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dctil. Ley, derechos, justicia. Madrid: Trotta, 1999. p. 33.
404
CLVE, Clmerson Merlin. A teoria constitucional e o direito alternativo... Op. Cit., p. 35.
405
BARROSO, Lus Roberto; BARCELLOS, Ana Paula de. O comeo da histria... Op. Cit., p. 146
406
NINO, Carlos Santiago. tica y derechos humanos. 2. ed. Buenos Aires: Astrea, 2007. p. 16.
407
BOBBIO, Norberto. O positivismo jurdico... Op. Cit., p. 207.
398

399

CAPTULO 2
A COMPOSTURA JURDICA DO PRINCPIO

de uma regra especfica dedutvel da lei para resolver o caso, dever


recorrer analogia e aos princpios gerais do direito. Estes ltimos,
embora j situados dentro do Direito positivo, so considerados como
fontes secundrias do Direito, subsidirias, aplicveis to somente
nos casos em que faltar uma norma aplicvel situao concreta. Para
o positivismo jurdico os princpios carecem, pois, de normatividade,
funcionando apenas como vlvulas de segurana para assegurar a
completude do ordenamento.408
Esse paradigma filosfico, cujo pice se alcanou no final do sculo
XIX,409 responsvel por construir um direito por regras,410 indiferente
(in)justia das normas jurdicas e preocupado exclusivamente com a
sua validade formal, conferida atravs da obedincia aos procedimentos
previstos para a sua elaborao. O papel das Constituies, nessa con
juntura, era essencialmente poltico e desprovido de fora jurdica.
Suas disposies expressavam diretrizes carentes de juridicidade e
subjugadas ao imprio da lei, fonte por excelncia do Direito, num
Estado que mais do que legislativo poderia ser qualificado como
legalista. At meados do sculo XX, as Constituies europeias
dirigiam-se em especial ao Poder Legislativo e a Constituio no era
tratada como norma jurdica.411 Os direitos fundamentais, por seu turno,
eram encarados como meras declaraes que demandavam legislao
integrativa para produzir fora normativa.412
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional... Op. Cit., p. 262. a concepo
acolhida pelo Cdigo de Processo Civil brasileiro (Lei Federal n 5.869/73), que em seu
art. 126 dispe: O juiz no se exime de sentenciar ou despachar alegando lacuna ou
obscuridade da lei. No julgamento da lide caber-lhe- aplicar as normas legais; no as
havendo, recorrer analogia, aos costumes e aos princpios gerais de direito. Se os
princpios devem ser aplicados somente quando no houver normas, pressupe-se que
lhes falece normatividade. Inteleco similar se infere do art. 4 da Lei de Introduo ao
Cdigo Civil (Decreto-Lei n 4.657/42): Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de
acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais de direito.
409
TAVARES, Andr Ramos. Teoria da Justia Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 29.
410
ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dctilOp. Cit., p. 109-111. Para uma crtica desse
modelo, ver DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio. 3. ed. So Paulo: Martins Fontes,
2010. p. 23-125.
411
O modelo constitucional norte-americano, por sua vez, j apresentava desde o sculo XIX
a Constituio como norma jurdica suprema. Sobre as distines entre o sistema de justia
constitucional recepcionado pela Europa no sculo XX e o sistema do judicial review norteamericano, ver GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La Constitucin como Norma y el Tribunal
Constitucional. 4. ed. Madrid: Thomson-Civitas, 2006. p. 57-61 e TAVARES, Andr Ramos.
Teoria da Justia Constitucional... Op. Cit., p. 49-56. Ver, ainda, CAPPELLETTI, Mauro. O
controle judicial de constitucionalidade das leis no direito comparado. 2. ed. Porto Alegre: Fabris,
1999, especialmente p. 65-100.
412
CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2.
ed. So Paulo: RT, 2000. p. 22.
408

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O juspositivismo encontra sua decadncia aps os regimes


totalitrios do perodo entreguerras, que ascenderam ao poder dentro
do quadro de legalidade vigente e promoveram a barbrie em nome da
lei.413 Com o advento do Estado Constitucional, consolidado sobretudo
nos pases ocidentais aps a Segunda Guerra Mundial, o Direito deixa
de se fundamentar meramente na racionalidade cientfica, que separa
os juzos de fato (vlido/invlido) dos juzos de valor (justo/injusto).
Comea-se a repudiar a compreenso positivista de um ordenamento
jurdico afastado de valores ticos, visto sob o prisma unicamente for
mal.414 O fenmeno jurdico deixa de se resumir letra de lei e passa a
incorporar elementos axiolgicos, como a justia e os direitos humanos
(pretenses subjetivas inviolveis, patrimnio jurdico dos seus titu
lares, vlidas por si mesmas, independentemente da lei).415
Inicia-se a formao de um novo paradigma, denominado por
alguns autores de ps-positivismo.416 Trata-se, consoante Lus Roberto
Barroso, de uma designao provisria e genrica de um iderio difuso,
no qual se incluem a definio das relaes entre valores, princpios e
regras, aspectos da chamada nova hermenutica e da teoria dos direitos
fundamentais.417 Nesse cenrio, os valores essenciais compartilhados
pela comunidade passam a ser albergados nas Constituies, explcita
ou implicitamente, na forma de princpios jurdicos, destinados a informar
todo o ordenamento, como objetivos que os Poderes Pblicos devem
perseguir.418 O Direito passa a ser considerado em sua dimenso tica
e axiolgica, de sorte que os principais valores sociais revestem-se de
juridicidade, tornando-se verdadeiras normas imperativas.419
Assim, se no jusnaturalismo os princpios eram encarados como
postulados de justia emanados do Direito Natural, despidos de eficcia
jurdico-normativa, e no positivismo jurdico ostentavam natureza
residual e subsidiria, eis que incidentes apenas quando inexistisse
BARROSO, Lus Roberto. Fundamentos tericos e filosficos do novo direito constitucional
brasileiro... Op. Cit., p. 59.
414
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e justia internacional: um estudo comparado dos
sistemas regionais europeu, interamericano e africano. 1. ed. 2. tir. So Paulo: Saraiva, 2007.
p. 9-10.
415
ZAGREBELSKY, Gustavo. Op. Cit., p. 47 e 51.
416
BARROSO, Lus Roberto; BARCELLOS, Ana Paula de. O comeo da histria... Op. Cit., p.
146-147; BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional... Op. Cit., p. 264.
417
BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio. 7. ed. So Paulo: Saraiva,
2009. p. 327.
418
ZAGREBELSKY, Gustavo. Op. Cit., p. 93.
419
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios constitucionais da Administrao Pblica. Belo
Horizonte: Del Rey, 1994. p. 21.
413

CAPTULO 2
A COMPOSTURA JURDICA DO PRINCPIO

norma aplicvel ao caso, no ps-positivismo eles so marcados por


dois traos distintivos essenciais: (i) detm contedo valorativo; e,
principalmente, (ii) desfrutam de plena normatividade. No contexto
contemporneo, os princpios, notadamente os constitucionais, adqui
rem centralidade nos ordenamentos,420 convertendo-se em pedestal
normativo sobre o qual assenta todo o edifcio jurdico dos novos sis
temas constitucionais.421 Sedimenta-se um consenso, segundo o qual
as normas jurdicas representam um gnero que comporta duas espcies
distintas: os princpios e as regras.
Ocorre que mesmo no cenrio contemporneo, do chamado
ps-positivismo, por mais que haja um acordo em relao ao carter
normativo dos princpios e ao fato de estes se distinguirem das regras,
os critrios para caracterizar cada uma dessas duas espcies de norma
nem sempre so os mesmos. Da segunda metade do sculo XX aos
dias atuais vrios autores, em que pese aceitarem tais premissas com
certa tranquilidade, apresentaram propostas divergentes quanto ao
fundamento de diferenciao entre os princpios e as regras.
E o problema surge justamente no momento em que essa distino
vista como um lugar-comum, como se ela, de to bvia, dispen
sasse maiores aprofundamentos.422 No raro se observa, em trabalhos
acadmicos, a referncia diferena entre princpios e regras, sem a
explicitao de qual critrio est sendo empregado para estrem-los.
Ou, o que pior: adotam-se teorias incompatveis entre si, como se
compatveis fossem.423 Cuida-se do problemtico fenmeno denominado
por Virglio Afonso da Silva de sincretismo metodolgico.424
Sendo assim, no somente pela diversidade de acepes que o
termo princpio jurdico pode comportar, como tambm pela heteroge
neidade de critrios que a prpria concepo normativa (ps-positivista)
de princpios utiliza para apart-los das regras, impe-se, preambu
larmente, uma breve investigao acerca de duas diferentes noes
difundidas na doutrina brasileira sobre essa espcie de norma jurdica
LEGUINA VILLA, Jess. Princpios generales del Derecho y Constitucin... Op. Cit., p. 7.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional... Op. Cit., p. 264.
422
VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 6.
ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 26.
423
A advertncia feita por SILVA, Virglio Afonso da. Princpios e regras: mitos e equvocos
acerca de uma distino. Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais, n 1, Belo
Horizonte: Del Rey, p. 607-629, jan./jun. 2003. p. 625. No mesmo sentido: CRUZ, lvaro
Ricardo de Souza. Regras e princpios: por uma distino normoteortica. Revista da
Faculdade de Direito da UFPR, n 45, Curitiba: SER/UFPR, p. 37-73, 2006. p. 38.
424
SILVA, Virglio Afonso da. Interpretao constitucional e sincretismo metodolgico. In:
______ (Org.). Interpretao Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 115-143.
420
421

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(2.1.1). Em seguida, sero apresentadas duas formas distintas de


compreender o princpio constitucional da supremacia do interesse
pblico, conforme o conceito adotado: mandamento nuclear de um
sistema (2.1.2) e mandamento de otimizao (2.1.3).

2.1.1 As distintas compreenses acerca da categoria norma


tiva princpio na doutrina brasileira
Dentro da perspectiva ps-positivista, conforme mencionado,
embora exista uma unanimidade quanto normatividade dos princpios
jurdicos, habitam compreenses diversas acerca do seu conceito. H
uma verdadeira pliade de autores que prestaram contribuies para
a formao desse consenso, havendo, contudo, aguadas dissonncias
em torno de suas propostas. o caso, apenas para citar alguns, de Jean
Boulanger, Joseph Esser, Karl Larenz, Vezio Crisafulli, Ronald Dworkin
e Robert Alexy.425 Exemplo disso a infinidade de critrios sugeridos
para estabelecer a diferenciao entre princpios e regras, tais como: (i)
contedo; (ii) origem e validade; (iii) compromisso histrico; (iv) funo
no ordenamento; (v) estrutura lingustica; (vi) esforo interpretativo
exigido; (vii) forma de aplicao.426
Em razo das inmeras especificidades que as proposies
de cada um desses autores detm, seria demasiadamente extensa a
explorao minuciosa de cada uma delas, nesta sede. Abdica-se, assim,
da verdadeira tentao de iniciar uma exposio sistematizada das
mais diversas concepes acerca da distino entre princpios e regras
como espcies do gnero norma jurdica, pelo que se faz remisso a
estudos especificamente dedicados a esse propsito.427 Basta, para os
BOULANGER, Jean. Prncipes gnraux du droit positif et droit positif. In: Le Droit Priv
Franais au Milieu du XXe sicle (tudes Offertes a Georges Ripert). Paris: LGDJ, 1950; ESSER,
Josef. Grundsatz und Norm in der richterlichen Fortbildung des Privatrechts. Tbingen: J. C.
B. Mohr, 1956; LARENZ, Karl. Methodenlehre der Rechtswissenschaft. Berlin/Heidelberg:
Springer, 1960; CRISAFULLI, Vezio. La Costituzione e le sue Disposizioni de Principio. Milano:
Giuffr, 1952; DWORKIN, Ronald. Taking rights seriously. Cambridge: Harvard University
Press, 1977; ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag,
1986.
426
BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da
dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 47-51.
427
GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito. Op. Cit., p.
141-205; ESPNDOLA, Ruy Samuel. Op. Cit., passim; BONAVIDES, Paulo. Dos princpios
gerais de direito aos princpios constitucionais In: ______. Curso de Direito Constitucional...
Op. Cit., p. 255-295; CRUZ, lvaro Ricardo de Souza. Regras e princpios: por uma
distino normoteortica. Op. Cit., p. 37-73; BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica
dos princpios constitucionais. Op. Cit., p. 40-57.
425

CAPTULO 2
A COMPOSTURA JURDICA DO PRINCPIO

fins a que se destina este item 2.1, explicitar os contornos que, grosso
modo, delineiam duas compreenses diversas a respeito da diferena
entre princpios e regras que convivem na doutrina brasileira, e que se
apoiam, respectivamente, nos seguintes critrios para estremar essas
espcies normativas: (a) o grau de fundamentalidade; e (b) a estrutura
lgico-normativa.
(a) O primeiro conceito de princpio que pode ser achado na
literatura jurdica brasileira baseia-se no grau de fundamentalidade
da norma para distinguir os princpios das regras. A posio tem
sido batizada de concepo tradicional, por autores como Virglio
Afonso da Silva e Eneida Desiree Salgado.428 Segundo esse modelo,
os princpios so considerados como as normas mais fundamentais
de um sistema, que configuram seu embasamento, ao passo que as
regras, consubstanciando concretizaes dos primeiros, teriam uma
natureza mais instrumental.429 Uma das formulaes mais difundidas
dessa ideia tecida por Celso Antnio Bandeira de Mello em 1971, a
qual, por conta de sua relevncia para a formao dessa concepo,
exige transcrio literal:
Princpio , pois, por definio, mandamento nuclear de um sistema,
verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre
diferentes normas, compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para
exata compreenso e inteligncia delas, exatamente porque define a
lgica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhe a tnica
que lhe d sentido harmnico. (...) violar um princpio muito mais
grave que transgredir uma norma. A desateno ao princpio implica
ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a
todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou
inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio violado, porque
representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores
fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso
de sua estrutura mestra.430

Veja-se que na definio do autor, princpio conceituado


como mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele,
SILVA, Virglio Afonso da. Princpios e regras: mitos e equvocos acerca de uma distino.
Op. Cit., p. 612-613; SALGADO, Eneida Desiree. Princpios constitucionais estruturantes do
Direito Eleitoral. Curitiba, 2010. 345 f. Tese (Doutorado em Direito do Estado) Setor de
Cincias Jurdicas, Universidade Federal do Paran. f. 11.
429
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Consideraes em torno dos princpios hermenuticos.
Revista de Direito Pblico, n 21, So Paulo: RT, p. 141-147, jul./set. 1972. p. 141.
430
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Criao de Secretarias Municipais. Revista de Direito
Pblico, n 15, So Paulo: RT, p. 284-288, jan./mar. 1971. p. 284.
428

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disposio fundamental. Deduz-se da que para o jurista o elevado


grau de fundamentalidade nota caracterstica dessa espcie normativa,
porquanto ofender um princpio muito mais grave que transgredir
uma norma qualquer.431 O conceito apresentado pelo administrativista
acolhido expressamente por Jos Afonso da Silva, ao referir-se aos
princpios fundamentais do Ttulo I da Constituio brasileira.432
Posio similar sustentada por Geraldo Ataliba, para quem
os princpios so a chave e essncia de todo o direito. No h direito
sem princpios. As simples regras jurdicas de nada valem se no
estiverem apoiadas em princpios slidos.433 O jurista afirma existir
uma hierarquia no sistema normativo, em cujo pice se situariam os
princpios mais importantes, fixando diretrizes gerais e condicionando
os princpios menores, aos quais, por sua vez, estariam subordinadas
as regras. Estas ltimas possuiriam a sua interpretao condicionada
pelos princpios.434
Sob a influncia dessa Escola de pensamento, Carlos Ari Sundfeld
corrobora com o entendimento acima esposado, sublinhando que prin
cpio jurdico norma de hierarquia superior das regras, pois deter
mina o sentido e o alcance destas, que no podem contrari-lo, sob pena
de pr em risco a globalidade do ordenamento jurdico. Reconhecendo
os princpios como a parcela mais importante do direito, indica a sua
determinante influncia na interpretao das regras.435
Na mesma senda, Crmen Lcia Antunes Rocha compreende os
princpios como colunas-mestras da grande construo do Direito,
salientando em diversas passagens de seu texto a fundamentalidade
mxima dessa espcie normativa. Para a autora, os princpios consubs
tanciam os valores superiores fundamentais partilhados por uma dada
sociedade poltica. Os principais valores da comunidade so, portanto,
entronizados no sistema sob a forma de princpios jurdicos, razo
pela qual a Constituio erige os seus princpios fundamentais em
plo central que a anima e vitaliza todas as suas regras e as normas que

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo:
Malheiros, 2010. p. 959.
432
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 32. ed. So Paulo: Malheiros,
2009. p. 91.
433
ATALIBA, Geraldo. Mudana da Constituio. Revista de Direito Pblico, n 86, So Paulo:
RT, p. 181-186, abr./jun. 1988. p. 181.
434
ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo: RT, 1985. p. 4-5.
435
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico. 4. ed. 9. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 146-148.
431

CAPTULO 2
A COMPOSTURA JURDICA DO PRINCPIO

compem o ordenamento jurdico.436 A jurista admite expressamente a


distino entre princpios e regras, mencionando que ambos possuem
natureza e eficcia distintas e apontando a proeminncia dos primeiros
no sistema constitucional.437
Esse posicionamento pode ser encontrado em alguns dos
critrios que so arrolados por Jos Joaquim Gomes Canotilho para
apartar as duas espcies normativas sob anlise. Entre eles, esto o
carter de fundamentalidade que a norma ostenta no sistema das fontes
de direito (princpios so normas de natureza estruturante ou com
um papel fundamental no ordenamento jurdico devido sua posio
hierrquica no sistema de fontes (...) ou sua importncia estruturante
dentro do sistema jurdico), a proximidade da ideia de Direito (os
princpios so standards juridicamente vinculantes radicados nas
exigncias de justia (...) ou na ideia de direito (...); as regras podem
ser normas vinculativas com um contedo meramente funcional)
e a natureza normogentica (os princpios so fundamento de regras,
isto , so normas que esto na base ou constituem a ratio de regras
jurdicas, desempenhando, por isso, uma funo normogentica
fundamentante).438
A compreenso principiolgica ora examinada guarda acentuada
aproximao com a proposta de Karl Larenz. Da mesma forma como
o faz Celso Antnio Bandeira de Mello, esse autor encara os prin
cpios como alicerces de um sistema.439 Para Larenz, eles possuem
um contedo material de justia, podendo ser entendidos como
manifestaes e especificaes especiais da ideia de Direito.440 So
distintos das regras, e sua aplicao aos casos prticos demanda prvia
concretizao, que pode ser efetuada em vrios graus.441 O autor exem
plifica com o princpio do Estado de Direito, cuja incidncia exige um
processo de densificao por meio de subprincpios que dele derivam
e, reciprocamente, lhe conferem contedo, tais como o da legalidade e
o da irretroatividade das leis.442
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios constitucionais da Administrao Pblica... Op.
Cit., p. 23-25.
437
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Idem, p. 22.
438
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7. ed.
Coimbra: Almedina, 2003. p. 1160-1161.
439
LARENZ, Karl. Metodologia da Cincia do Direito. 3. ed. Lisboa: Fundao Calouste
Gulbenkian, 1997. p. 676.
440
LARENZ, Karl. Idem, p. 599.
441
LARENZ, Karl. Idem, p. 674.
442
LARENZ, Karl. Idem, p. 676.
436

139

Daniel Wunder Hachem


PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO

140

Em suma, essa primeira concepo, bastante tradicional na


doutrina brasileira, funda a separao entre princpios e regras no grau
de fundamentalidade da norma, que seria mais elevado nos primeiros,
por albergarem valores essenciais da sociedade e constiturem as vigas
mestras do sistema jurdico, conferindo-lhe organicidade e sentido
lgico, e mais reduzido nas segundas, que possuiriam um carter
funcional e retratariam densificaes dos princpios, os quais condi
cionariam a sua interpretao e aplicao. Aqui, os princpios so con
ceituados como mandamento nuclear de um sistema, em virtude de sua
relevncia axiolgica, que lhe outorga a condio de ncleo central da
ordem jurdica.
Entretanto, tal construo no expende maiores consideraes
em relao ao modo de aplicao dessas normas jurdicas, silenciando
sobre a existncia ou no de diferena entre a forma de incidncia de
um princpio e de uma regra, bem como sobre as tcnicas de soluo
de conflitos normativos. esse o foco em torno do qual gravita a outra
concepo de princpio vigente na doutrina brasileira, cujos delinea
mentos sero doravante alinhavados.
(b) A segunda percepo acerca dos princpios jurdicos presente
na literatura jurdica nacional radica-se no critrio da estrutura lgiconormativa do comando jurdico, para classific-lo como princpio ou
regra. Cuida-se da compreenso propagada a partir das obras de Ronald
Dworkin e Robert Alexy, alcanando difuso no Brasil especialmente
aps a incorporao das suas lies obra de Canotilho, publicada em
lngua portuguesa.443
A riqueza terica das propostas dos autores citados exigiria uma
extensa digresso para que se pudesse apreender os detalhes a elas
inerentes. Por questes metodolgicas, impe-se a confeco de uma
brevssima sntese dos pontos cardeais de suas prelees a respeito
do tema vertente, o que, invariavelmente, acaba por comprometer em
alguma medida a fidelidade de suas formulaes.444
A premissa utilizada tanto por Dworkin quanto por Alexy a de
que, alm de princpios e regras serem espcies do gnero norma, a
diferena entre ambos no de grau ou quantitativa, mas sim lgica ou
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Op. Cit.,
p. 1159 et seq.
444
Parece ser justamente a leitura apressada desses autores a causa de uma srie de
impropriedades tericas reinantes na distino entre princpios e regras. No raro
as elaboraes de Dworkin e Alexy so colocadas no mesmo balaio, como se idnticas
fossem, o que consiste em grave equvoco, haja vista as divergncias existentes entre as
duas teorias.
443

CAPTULO 2
A COMPOSTURA JURDICA DO PRINCPIO

qualitativa.445 a forma de aplicao do comando que ir determinar


se ele uma regra ou um princpio. As explicaes de cada um desses
autores, sem embargo, guardam peculiaridades.
Ronald Dworkin busca refutar o modelo de regras no qual se
funda o positivismo jurdico. Naquele paradigma, a inexistncia de
uma regra jurdica clara aplicvel ao caso concreto obriga o juiz a criar
discricionariamente a norma a ser empregada.446 Opondo-se a essa
racionalidade, o autor afirma que h outros padres, distintos das regras,
que desempenham um importante papel no ordenamento jurdico, os
quais ele denomina genericamente de princpios.447 A diferena entre as
regras e os princpios estaria na natureza da orientao fornecida por
cada uma dessas espcies.
As regras, segundo Dworkin, aplicam-se conforme a lgica do
tudo-ou-nada. Se presente no mundo dos fatos a situao descrita
na regra, de duas uma: ou a regra vlida, e aquilo que ela determina
deve ser cumprido, ou ela invlida, e, nesse caso, ser irrelevante para
a deciso. Havendo conflito entre duas regras, que descrevam a mesma
situao ftica e imponham ordens diversas, uma delas ser invlida,
de modo que o embate dever ser resolvido pelos mtodos previstos
pelo prprio sistema jurdico para resoluo de antinomias (v. g., norma
superior derroga a norma inferior, norma posterior derroga a norma
anterior, norma especial derroga a norma geral). As regras possuem,
portanto, apenas a dimenso de validade.448
Os princpios, por sua vez, possuem um aspecto que as regras
no detm: a dimenso de peso ou importncia. Se dois princpios colidirem
num caso concreto, o intrprete que ir resolver a questo dever
levar em conta a fora relativa de cada um, isto , o peso que cada
princpio deve exercer naquela situao especfica. No obstante, ambos
continuam pertencendo ao ordenamento, no havendo a necessidade
de declarar a invalidade de nenhum deles. Se um princpio teve impor
tncia maior em uma determinada hiptese, isso pode se dar de forma
diversa diante de circunstncias diferentes.449
DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio. 3. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2010. p.
39; ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales. 2. ed. Madrid: Centro de Estudios
Polticos y Constitucionales, 2007. p. 67.
446
DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio... Op. Cit., p. 49-50.
447
Diz-se genericamente porque tais padres podem ser princpios ou polticas. A distino, em
que pese seja relevante para a adequada compreenso da proposta de Dworkin, no ser
analisada nesta sede.
448
DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio... Op. Cit., p. 39.
449
DWORKIN, Ronald. Idem, p. 42-43.
445

141

Daniel Wunder Hachem


PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO

142

Robert Alexy, a seu turno, registra que o ponto decisivo para a


diferenciao em discusso que os princpios so normas que deter
minam que algo seja realizado na maior medida possvel, dentro das
condies fticas e jurdicas presentes no caso concreto. So, por isso,
mandamentos de otimizao, caracterizados por poderem ser aplicados
em diferentes graus, a depender das circunstncias de cada situao.
As regras, por outro lado, so normas que devem ser aplicadas em uma
nica medida: se a regra for vlida, deve fazer-se exatamente o que
ela exige, nem mais, nem menos.450
O conflito entre duas regras, para Alexy, resolve-se de dois
modos: (i) ou se introduz em uma das regras uma clusula de exceo
que afasta o conflito; (ii) ou deve ser declarada a invalidade de pelo
menos uma delas. Nessa segunda hiptese, o autor sugere tambm que
se recorra aos critrios de resoluo de antinomias citados por Dworkin.
Sendo assim, as regras, a menos que se tenha criado uma exceo, so
razes definitivas para decidir.451
A coliso entre princpios, de acordo com Alexy, deve ser
solucionada mediante a tcnica da ponderao. Se dois princpios, num
determinado caso, indicarem caminhos opostos a serem seguidos, no
h que se declarar a invalidade de um deles, nem incluir uma clusula
de exceo. Um ir ceder passo ao outro, conforme o peso exercido
por cada um deles naquelas circunstncias. Atravs da ponderao se
determinar qual princpio deve possuir um peso maior na situao
especfica, de sorte que o contedo de ambos os princpios colidentes
seja realizado na maior medida possvel, produzindo um resultado
timo. Da porque os princpios serem conceituados pelo autor como
mandamentos de otimizao.452
Por esse motivo, os princpios, distintamente das regras, no
instituem deveres e direitos definitivos, mas apenas prima facie. O
comando do princpio, embora imponha uma ordem a ser cumprida,
pode ser afastado por razes opostas, diante das possibilidades fticas e
jurdicas do caso concreto. Assim, havendo coliso entre dois princpios
que determinam, prima facie, que algo seja realizado na maior medida
possvel, deve ser estabelecida uma relao de precedncia condicionada.
Ou seja: preciso que sejam indicadas quais as condies sob as quais
um princpio precede a outro.453
ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentalesOp. Cit., p. 67-68.
ALEXY, Robert. Idem, p. 69-70 e 82-84.
452
ALEXY, Robert. Idem, p. 70-71.
453
ALEXY, Robert. Idem, p. 71e 79-82.
450
451

CAPTULO 2
A COMPOSTURA JURDICA DO PRINCPIO

Em que pese o pioneirismo de Dworkin na adoo do critrio


da estrutura lgico-normativa para diferenciar princpios de regras,
a concepo de Alexy de princpio como mandamento de otimizao e
as suas propostas para resoluo de conflitos atravs da tcnica da
ponderao e do recurso proporcionalidade parecem ter alcanado
maior recepo na doutrina brasileira. E isso se deu especialmente pela
utilidade da sua frmula em matria de direitos fundamentais. Assim,
a forma de diferenciao apresentada por Robert Alexy acolhida por
uma srie de autores nacionais, tais como Clmerson Merlin Clve e
Alexandre Reis Siqueira Freire, Lus Roberto Barroso, Regina Maria
Macedo Nery Ferrari, Ana Paula de Barcellos, Virglio Afonso da Silva,
entre tantos outros.454
Como se pde observar, as duas perspectivas apresentadas
(a) princpio como mandamento nuclear de um sistema e (b) princpio
como mandado de otimizao no so iguais, enrazam-se em critrios
diferentes para estremar os princpios das regras (grau de fundamen
talidade na primeira e estrutura lgico-normativa na segunda) e so, em
ltima anlise, incompatveis.455 Se adotada a primeira, a norma que
estabelece a reserva de lei em matria penal (nullum crimen, nulla poena
sine lege)456 ser um princpio, dada a sua mxima importncia para
o sistema jurdico penal e para o Estado de Direito. Se empregada a
segunda, a mesma norma ser considerada como regra, eis que impe
uma razo definitiva para decidir, insuscetvel de ponderao.457

CLVE, Clmerson Merlin; FREIRE, Alexandre Reis Siqueira. Algumas notas sobre coliso
de direitos fundamentais. In: Srgio Srvulo da Cunha; Eros Roberto Grau (Orgs.). Estudos
de Direito Constitucional em homenagem a Jos Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2003. p.
231-243; BARROSO, Lus Roberto. Da falta de efetividade judicializao excessiva: direito
sade, fornecimento gratuito de medicamentos e parmetros para a atuao judicial. In:
Cludio Pereira de Souza Neto; Daniel Sarmento (Orgs.). Direitos sociais: fundamentos,
judicializao e direitos sociais em espcie. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2008. p. 875-903;
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. A constitucionalizao do Direito Administrativo e
as polticas pblicas. A&C Revista de Direito Administrativo & Constitucional, n 40 (Edio
Especial de 10 anos), Belo Horizonte: Frum, p. 271-290, abr./jun. 2010; BARCELLOS, Ana
Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005;
SILVA, Virglio Afonso da. Direitos fundamentais: contedo essencial, restries e eficcia.
So Paulo: Malheiros, 2009.
455
SILVA, Virglio Afonso da. Princpios e regras: mitos e equvocos acerca de uma distino.
Op. Cit., p. 613 e 625.
456
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988: Art. 5. (...) XXXIX no h crime
sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal.
457
O exemplo dado, entre outros, por: SILVA, Virglio Afonso da. Princpios e regras: mitos
e equvocos acerca de uma distino. Op. Cit., p. 613-614; SALGADO, Eneida Desiree.
Princpios constitucionais estruturantes do Direito Eleitoral... Op. Cit., f. 11.
454

143

Daniel Wunder Hachem


PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO

144

O fato que ambas persistem no iderio jurdico ptrio, de sorte


que preciso esclarecer qual o significado do princpio constitucional
da supremacia do interesse pblico conforme o prisma escolhido.
importante, pois, ter conscincia da impossibilidade de se mesclar
ambos os critrios, fazendo-se imperativa a opo por um ou por outro
modelo. O que se visa a demonstrar, contudo, que independentemente
da concepo abraada, a supremacia do interesse pblico pode ser
entendida como um princpio jurdico. Passa-se, ento, explanao
das duas maneiras possveis de se encarar esse princpio: 2.1.2 como
mandamento nuclear do sistema jurdico-administrativo e 2.1.3 como
mandamento de otimizao, hiptese em que o comando ostentar um
duplo carter normativo (de princpio e de regra).

2.1.2 Princpio da supremacia do interesse pblico como


mandamento nuclear do sistema jurdico-adminis
trativo
O primeiro e mais disseminado conceito de princpio adotado
para explicar a supremacia do interesse pblico o de mandamento
nuclear de um sistema. Por ser a acepo construda justamente pelo
idealizador do princpio Celso Antnio Bandeira de Mello458
natural que, na maior parte das vezes, seja de acordo com ela que se
d a compreenso da norma em comento.
Sob essa perspectiva, o princpio se caracteriza, primeiramente,
por sua elevada importncia axiolgica dentro do Direito Administrativo
contemporneo. Como visto, a Administrao Pblica no Estado Social
e Democrtico de Direito assume a funo de assegurar a prevalncia
de um complexo interesse pblico, que envolve o conjunto de interesses
dos indivduos enquanto membros da sociedade em que esto inseridos,
a includos os interesses dos setores mais fragilizados da populao
que, por terem sido qualificados como pblicos pelo sistema normativo,
exigem a interveno do Estado inclusive nas relaes interprivadas,
para faz-los prevalecer sobre interesses exclusivamente particulares.459
Nessa esteira, o princpio constitucional da supremacia do
interesse pblico considerado como um mandamento nuclear do sistema
Sobre a origem e desenvolvimento terico do princpio, e a participao decisiva de Celso
Antnio Bandeira de Mello nesse processo, ver: Parte I, Captulo 1, item 1.1 Origem e
desenvolvimento terico do princpio.
459
Tais aspectos foram salientados na Parte I, Captulo 1, item 1.2, subitem 1.2.3 Prevalncia
do interesse pblico sobre o privado: aportes do Estado Social e Democrtico de Direito.
458