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No 87.947/2015-AsJConst/SAJ/PGR

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CONSTITUCIONAL. ESTATUTO DA MAGISTRATURA


JUDICIAL. LIMITAES AO PODER DE REFORMA
CONSTITUCIONAL. ART. 100 DO ADCT, INCLUDO
PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 88/2015. SUJEIO
DE MINISTROS DO JUDICIRIO E DO TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIO A ARGUIO E APROVAO DO
SENADO FEDERAL PARA PERMANNCIA NO CARGO
AT 75 ANOS DE IDADE. INTERFERNCIA DO PODER
LEGISLATIVO NA INDEPENDNCIA DO JUDICIRIO.
VIOLAO A CLUSULA PTREA. INTERPRETAO
CONFORME AO ART. 100 DO ADCT PARA RESTRINGILO S AUTORIDADES QUE INDICA E AO ART. 40, 1,
II, DA CONSTITUIO FEDERAL PARA RECONHECER A
MATRIA COMO RESERVADA LEI COMPLEMENTAR
DE INICIATIVA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
1. Ampliao para 75 anos da idade limite para aposentadoria
compulsria significa, para a magistratura, ampliao do alcance da vitaliciedade que, assim como as demais garantias
inscritas no art. 95 da Constituio da Repblica, visa a assegurar independncia e imparcialidade aos rgos judiciais, como garantias voltadas aos cidados.
2. Exigncia de arguio e aprovao do Senado Federal
para permanncia de ministros do Supremo Tribunal Federal, de Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da
Unio aps 70 anos de idade representa intromisso indevida
do Legislativo em tema sensvel independncia do Judici-

DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR RODRIGO JANOT MONTEIRO DE BARROS, EM 19/05/2015 18:06.

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Ao direta de inconstitucionalidade 5.316/DF


Relator:
Ministro Luiz Fux
Requerentes: Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB)
Associao Nacional dos Magistrados da Justia do
Trabalho (ANAMATRA)
Associao dos Juzes Federais do Brasil (AJUFE)
Interessado:
Congresso Nacional

Ao direta de inconstitucionalidade 5.316/DF

PGR

I RELATRIO

Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de

medida cautelar, dirigida contra a expresso nas condies do art.


52 da Constituio Federal contida no texto do art. 100 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias, introduzido pelo art. 2o
da Emenda Constitucional 88, de 7 de maio de 2015.

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rio e garantia de independncia tcnica e funcional dos


membros do TCU, pois submete a continuidade no exerccio da judicatura e do controle externo a juzo de ndole
eminentemente poltica e de carter discricionrio.
3. O modelo de investidura no cargo de ministro do Judicirio e do TCU, includa a arguio pblica (sabatina), nsito ao procedimento prvio nomeao. Transp-lo para
alm do processo prvio de escolha desnatura sua essncia e
compromete a independncia do Judicirio e a imparcialidade tcnica da corte de contas.
4. A exigncia da parte final do art. 100 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias de 1988 (ADCT/1988),
includa pela Emenda Constitucional 88, de 7 de maio de
2015, consubstancia reduo do ncleo de identidade do
princpio da diviso funcional de poder e, por comprometer
em essncia a independncia do Judicirio e a independncia tcnica e funcional das cortes de contas, extrapola os limites do poder de reforma previstos no art. 60, 4, III e
IV, da Constituio.
5. No se admite interpretao extensiva de norma transitria que vise a regular situaes especficas enquanto no aplicvel a disciplina constitucional permanente. Descabe
extenso do alcance do art. 100 do ADCT para a totalidade
dos membros do Poder Judicirio.
6. Temas atinentes ao desenrolar da carreira judicial, entre
eles a garantia de permanncia no cargo, so prprios do estatuto da magistratura e, portanto, reservados a lei complementar de iniciativa do Supremo Tribunal Federal.
7. Parecer pela concesso da medida cautelar.

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Este teor da norma:

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Art. 100. At que entre em vigor a lei complementar de que


trata o inciso II do 1o do art. 40 da Constituio Federal,
os Ministros do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da Unio aposentar-se-o,
compulsoriamente, aos 75 ([...]) anos de idade, nas condies
do art. 52 da Constituio Federal.

Sustentam as requerentes possurem legitimidade para propositura da ao, por serem entidades de classe de mbito nacional.
No mrito, alegam que a determinao de que os atuais membros
do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e do Tri-

75 anos de idade, nas condies do art. 52 da Constituio, signifi-

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caria restrio permanncia deles no cargo. A norma condicionaria a continuidade da investidura dos ministros a nova arguio (a

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chamada sabatina) e aprovao pelo Senado Federal. Essa previso teria ultrapassado os limites de reforma Constituio estabelecidos pelo poder constituinte originrio ao poder constituinte
derivado e violaria clusulas ptreas relativas separao dos pode-

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res e aos direitos e garantias individuais (Constituio da Repblica,


art. 60, 4o, III e IV). Afirmam que a norma contrria s garantias de vitaliciedade e imparcialidade dos magistrados judiciais.
Asseveram que, embora localizada entre as normas transitrias,

a condio imposta pelo art. 100 do ADCT seria de absoro


compulsria pela lei complementar instituidora do Estatuto da
Magistratura, de sorte a impor de forma perene aos ministros dos
rgos citados nova arguio perante o Senado Federal no curso

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bunal de Contas da Unio se aposentaro, compulsoriamente, aos

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da judicatura. Nesse caso, seria suficiente declarao de inconstitu-

cionalidade da parte final do art. 100 do ADCT, mas, caso se entenda

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possuir a norma carter transitrio, defende a incompatibilidade


com a Constituio da totalidade do art. 2o da EC 88/2015, que
acresceu o art. 100 ao ADCT/1988. Pedem suspenso cautelar do

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dispositivo ou da expresso nas condies do art. 52 da Constituio Federal, na sua parte final. Requerem declarao de nulidade
da expresso indicada, contida no art. 100 do ADCT, introduzido
pelo artigo 2o da Emenda Constitucional 88/2015, ou alternativamente da totalidade do art. 2o, com efeito ex tunc.

sesso do Senado Federal de 24 de agosto de 2005, em que foi in-

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cluda a expresso nas condies do art. 52 da Constituio Federal proposta de emenda Constituio que deu origem EC

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88/2015 (pea 15).

O relator adotou o rito do art. 10 da Lei 9.868, de 10 de no-

vembro de 1999, requisitou informaes do Senado Federal e da

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Cmara dos Deputados e solicitou manifestao Advocacia-Geral


da Unio e Procuradoria-Geral da Repblica (pea 26).
Em nova petio, a AMB noticia que, aps promulgao da

EC 88/2015, foram ajuizadas aes objetivando extenso do art.


100 do ADCT aos demais membros da carreira judicial. Desse
modo, pleiteiam aditamento da petio inicial para que o Supremo
Tribunal Federal confira interpretao conforme a Constituio ao
art. 100 do ADCT, seja para definir que o artigo no se estende aos

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Em petio de aditamento, apresentaram trechos da ata da

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juzes dos tribunais de segundo grau, at que seja editada lei com-

plementar, seja para estabelecer que a lei complementar mencio-

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nada na EC 88/2015, quanto magistratura judicial, a lei


complementar de iniciativa do STF (pea 28).

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o relatrio.
II MRITO

II.1 AFRONTA INDEPENDNCIA DO PODER JUDICIRIO


(E DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO )
A Emenda Constitucional 88, de 7 de maio de 2015, alterou

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pblicos e passou a admitir no apenas aposentadoria aos 70 anos


de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio,
mas tambm aos 75 anos, na forma de lei complementar. Con-

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fira-se a nova redao do art. 40, 1o, II, da Constituio da Repblica, definida pelo art. 1o da emenda constitucional:

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Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio,


dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas
suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e
inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
1. Os servidores abrangidos pelo regime de previdncia
de que trata este artigo sero aposentados, calculados os seus
proventos a partir dos valores fixados na forma dos 3 e 17:
[...].

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o limite de idade para aposentadoria compulsria dos servidores

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II compulsoriamente, com proventos proporcionais ao


tempo de contribuio, aos 70 ([...]) anos de idade, ou aos 75
([...]) anos de idade, na forma de lei complementar.

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Por consubstanciar norma constitucional de eficcia limitada,


dependendo de edio de lei complementar para regulamentar o

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novo limite de idade de aposentadoria compulsria, a EC 88/2015


acrescentou ao ADCT o art. 100, com este teor:

De acordo com a norma de transio, o novo limite de idade

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para aposentadoria compulsria aplica-se imediatamente aos ministros do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e

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do Tribunal de Contas da Unio. Sua parte final, todavia, condiciona a permanncia no cargo s disposies do art. 52 da Constituio da Repblica.

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A determinao da parte final do art. 100 do ADCT gen-

rica; pode depreender-se de declaraes de parlamentares e de notas taquigrficas dos debates que o intuito do constituinte derivado
foi, em realidade, condicionar a permanncia nos cargos s exigncias estabelecidas no art. 52, III, a e b, da Constituio da Repblica. Em outras palavras, pretendeu o Congresso Nacional
submeter os membros do Judicirio e do Tribunal de Contas da
Unio (TCU) a nova sabatina no Senado Federal, ao completarem

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Art. 100. At que entre em vigor a lei complementar de que


trata o inciso II do 1 do art. 40 da Constituio Federal,
os Ministros do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da Unio aposentar-se-o,
compulsoriamente, aos 75 ([...]) anos de idade, nas condies
do art. 52 da Constituio Federal.

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70 anos de idade, como condio para continuar em atividade at

os 75 anos.1

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Exame mais atento da norma transitria, entretanto, no admite


tal concluso. O art. 52, III, a e b, estatui competir ao Senado Fede-

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ral aprovar previamente a escolha de magistrados, nos casos definidos na Constituio, e dos ministros do TCU indicados pelo
Presidente da Repblica. Na hiptese de aposentadoria compulsria aos 75 anos, no h aprovao prvia de escolha de magistrados,
uma vez que eles j foram escolhidos e aprovados, nos termos do
texto constitucional, para ocupar o cargo. No h processo prvio

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Dessa maneira, da parte final do art. 100 do ADCT, ou seja,


da expresso nas condies do art. 52 da Constituio no h
como inferir exigncia de nova arguio pelo Senado da Rep-

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blica e submisso do nome ao Plenrio daquela casa. A exigncia


traduz, em realidade, transposio indevida de modelo de aprovao senatorial, cuja aplicao subverte o sistema constitucional de

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escolha de magistrados e contraria garantias da magistratura judicial, do Poder Judicirio e, sobretudo, da cidadania.
O desenho constitucional de investidura nos cargos de mi-

nistro do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e


do TCU, segundo o qual o Presidente da Repblica indica e
1 A insero da expresso impugnada deu-se por proposta do ento Senador
ALOSIO MERCADANTE , no sentido inequvoco de sujeitar ministros do
STF, dos Tribunais Superiores e do TCU a nova arguio pblica (sabatina) pelo Senado da Repblica (vide pea 15 do processo eletrnico).

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nem ocorre escolha de pessoas para prover o cargo.

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nomeia, aps a prvia aprovao do Senado Federal, meca-

nismo de controle e limitao dos poderes institudos que possui


dicados Suprema Corte tradio antiga.
DO

AMARAL MELLO, citando DWORKIN, destaca que

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razes histricas no modelo norte-americano, cuja sabatina dos in-

a arguio mecanismo importante e estratgico para controlar


e legitimar o provimento dos mais altos cargos do Estado, que
[...] permite aos cidados saber o que pensam aqueles que so
indicados para tarefas pblicas do mais elevado relevo, constituindo, oportunidade nica para amadurecer um mnimo de con-

ltima oportunidade de avaliar um servidor que, pelo resto de sua

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vida, ter o poder enorme e no fiscalizvel de definir os mais fundamentais direitos polticos. 2

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Racionalidade nesse modelo de seleo somente se afigura pre-

sente em se tratando de procedimento anterior nomeao e


posse no cargo. Estender o mecanismo, pautado no sistema de freios

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e contrapesos, para alm do processo prvio de escolha desnatura-lhe


a essncia e compromete de forma substancial e inaceitvel a independncia do Judicirio, como ncleo essencial do princpio da
diviso funcional de poder e de garantia dos cidados.
A diviso funcional de poder, com os demais preceitos arrola-

dos no art. 60, 4o, da Constituio, constitui a essncia do orde2 MELLO, Jos Levi do Amaral. Comentrio ao art. 84, XIV. In.:
CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET Ingo W.
STRECK, Lenio L. (coords.) Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo:
Saraiva/Almedina, 2013, p. 1.260.

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senso em torno do indicado. Consubstancia, em realidade, [...]

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namento constitucional, sua prpria identidade, como bem anota

INGO WOLFGANG SARLET.3 Para manuteno da integridade da or-

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dem constitucional, imperiosa a preservao do ncleo fundamental delimitado naquela norma. Qualquer tentativa de abolir os
princpios essenciais do texto constitucional deve ser rechaada

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pelo Supremo Tribunal Federal.

certo que, como registra a orientao jurisprudencial do STF,


as limitaes materiais ao poder constituinte de reforma, que o art.
60, 4o, da Lei fundamental enumera, no significam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituio originria, mas

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cuja preservao nelas se protege.4


A respeito do princpio da diviso funcional de poder
como clusula ptrea, pondera GILMAR MENDES inexistirem dvi-

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das de que alteraes substanciais na sistemtica da diviso funcional


de poderes estabelecida pela Constituio no se mostram apta a se
realizar pelo processo de emenda ou reviso da Constituio.5

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A determinao de que os ministros do Supremo Tribunal e

dos Tribunais Superiores passem por nova aprovao do Senado Federal, aps ocuparem o cargo, ou seja, aps j integrarem o Judicirio, afronta patentemente o princpio da independncia daquele
3 SARLET, Ingo W.; BRANDO, Rodrigo. Comentrios ao art. 60, 4o. In:
CANOTILHO et alii. Comentrios Constituio do Brasil. Obra citada, p.
1.129.
4 STF. Plenrio. ADI 2.024/DF. Rel.: Min. SEPLVEDA PERTENCE. 3/5/2007,
un. DJ, 22 jun. 2007.
5 MENDES, Gilmar Ferreira. Os limites da reviso constitucional. In: Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica 21. p. 88.

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apenas a proteo do ncleo essencial dos princpios e institutos

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poder, o que atinge o ncleo de identidade do princpio da di-

viso funcional de poder e desrespeita as limitaes materiais imIV, da Constituio da Repblica.

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postas ao constituinte reformador, inscritas no art. 60, 4, III e

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INGO WOLFGANG SARLET, ao destacar a funo do princpio de

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[...] a separao de poderes enquanto limite ao poder de reforma s pode ser compreendida mediante o cotejo das suas
caractersticas essenciais com o tratamento concreto recebido num texto constitucional. A Constituio de 1988 caracteriza-se, neste particular, (i) pelo sistema de governo
presidencialista, (ii) pela concesso, em carter preferencial,
das funes legislativa, executiva e judicial aos respectivos
poderes, (iii) pela aplicao aos poderes e aos seus membros de autonomia, garantias e vedaes destinadas ao livre
exerccio das suas funes, (iv) pela atribuio de funes
atpicas aos poderes, e (vi) pelos mecanismos de controle
mtuo. Essas caractersticas, associadas independncia dos
poderes, no podem ser suprimidas por emenda constitucional, ainda que se admita que as normas que as constituem
possam ser, pontualmente, alteradas ou suprimidas, desde que
nos e verifique, de forma direta ou oblqua, um monismo
de poder, ou seja, um fortalecimento ou um enfraquecimento desmedido de um poder, criando-se uma relao
de subordinao entre os poderes onde deveria haver vnculo de coordenao harmnica.6

As garantias e vedaes da magistratura, inscritas no art. 95 da

Constituio da Repblica, almejam, em ltima anlise, assegurar


independncia e imparcialidade aos rgos judiciais, objetivo alinhado concepo de Estado Democrtico de Direito.
6 SARLET, Ingo W.; BRANDO, Rodrigo. Comentrios ao art. 60, 4o. In:
CANOTILHO et alii. Comentrios Constituio do Brasil. Ob. cit., p. 1.134.
Sem destaques no original.

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garantir equilbrio harmnico entre os poderes, observa:

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Consoante JOS ADRCIO LEITE SAMPAIO, a independncia do

Judicirio configura, primeiro, pressuposto para a limitao efetiva

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dos poderes e garantia dos direitos. Sem essa prerrogativa de Poder


[...], o Judicirio no poderia exercer livremente o controle de
constitucionalidade e de legalidade dos atos do governo, compro-

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metendo seriamente o Estado de Direito e, com eles, as


liberdades.7

Para HAMILTON, a independncia do Judicirio elemento essencial ao sistema de freios e contrapesos (checks and balances). Em
seu mais brilhante ensaio (o 78), em que trata dos juzes como

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os juzes detenham lifetime tenure (vitaliciedade):

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Aceitando, ento, que as cortes de justia devem ser consideradas baluartes de uma Constituio limitada,
opondo-se s usurpaes do legislativo, disporemos de um
forte argumento em favor da estabilidade nos cargos judi ciais, uma vez que nada contribuir tanto para a sensao
de independncia dos juzes fator essencial ao fiel de sempenho de suas rduas funes.
Essa independncia dos juzes igualmente necessria defesa da Constituio e dos direitos individuais [...].8

7 SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. O Conselho Nacional de Justia e a independncia do Poder Judicirio. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 117.
8 HAMILTON, Alexander; JAY, John; MADISON, James. O federalista: um
comentrio Constituio Americana. Trad. Heitor Almeida Herrera. Braslia: Universidade de Braslia, 1984, p. 576-580. Sem destaques no original.
No original: If, then, the courts of justice are to be considered as the bulwarks of
a limited Constitution against legislative encroachments, this consideration will afford a strong argument for the permanent tenure of judicial offices, since nothing will
contribute so much as this to that independent spirit in the judges which must be
essential to the faithful performance of so arduous a duty.
This independence of the judges is equally requisite to guard the Constitution and
the rights of individuals from the effects of those ill humors [...].

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guardies da Constituio, registra ser necessrio a esse sistema que

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Segundo JOS AFONSO

DA

SILVA, a independncia dos poderes

pode ser apreciada sob essas trs perspectivas: (a) que a investidura

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e a permanncia das pessoas num dos rgos do governo no dependem da confiana nem da vontade dos outros; (b) que, no exerccio das atribuies que lhes sejam prprias, no precisam os titulares

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consultar os outros, nem necessitam de sua autorizao; (c) que, na


organizao dos respectivos servios, cada um livre, observadas apenas as disposies constitucionais e legais.9

UADI LAMMGO BULOS, em relao aos limites de reforma constitucional atinentes independncia do Judicirio, adverte nunca

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guram clusula imodificveis (art. 60, 4).10


Ainda que as garantias da magistratura sejam consideradas predicados relativos, por no admitir o sistema constitucional brasi-

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leiro direitos ou garantias absolutos, no h como deixar de


reconhecer o ncleo essencial dessas garantias como intangvel
mo do legislador constituinte derivado. Da anlise das concep-

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es expostas acima, j se percebe que a tentativa de submeter


juzes a novo escrutnio poltico (portanto, essencialmente discricionrio) do Legislativo atinge o cerne da garantia de independncia dos juzes, com o que, a um s tempo, maltrata
radicalmente a diviso funcional dos poderes e garantia inalienvel dos cidados.
9 SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Constituio. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 46.
10 BULOS, Uadi Lammgo. Constituio Federal anotada. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 952.

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ser demasiado reiterar que as garantias do Poder Judicirio confi-

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O Supremo Tribunal Federal, ao julgar ao direta de incons-

titucionalidade envolvendo norma de constituio estadual que criava

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modalidades de cessao da vitaliciedade na magistratura, assentou,


nessa linha terica, em conformidade com o voto do relator, o
Ministro SEPLVEDA PERTENCE, que a vitaliciedade, como garantia

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de independncia judicial, consubstancia clusula ptrea e, portanto, no pode ser alterada, em sua conformao constitucional,

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Sob esse prisma, ascende a discusso ao nvel de um dos verdadeiros princpios fundamentais da Constituio, o dogma
intangvel da separao dos poderes (CF, art. 2 e 60, 4, III).
Com efeito, patente a imbricao entre a independncia
do Judicirio e a garantia da vitaliciedade dos juzes. A vitaliciedade penhor da Justia e externamente no que se reflete sobre a independncia do Poder que integra frente aos
outros Poderes do Estado.
Desse modo, a vitaliciedade do juiz integra o regime constitucional brasileiro de separao e independncia dos Poderes.
[...].
Dado que o Judicirio , por excelncia, um Poder de controle dos demais Poderes sobretudo nos modelos positivos
de unidade e universalidade da jurisdio dos Tribunais, como
o nosso parece incontestvel, contudo, que a vitaliciedade
ou outra forma similar de salvaguardar a permanncia do
Juiz na sua funo ser, em cada ordem jurdica considerada,
marca caracterstica da sua traduo positiva da independncia dos poderes.
[...]
Certo, no modelo brasileiro, a vitaliciedade relativa, cessando
a investidura, afora a hiptese de invalidez, aos setenta anos
de idade, por fora da regra constitucional da aposentadoria
compulsria.
Da no se segue, entretanto, que ao legislador subordinado
Constituio Federal includo o titular do poder constitu-

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pelo constituinte reformador. Sustentou o ministro:

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inte institudo dos Estados possa criar outras modalidade


de cessao da investidura vitalcia: as nicas hipteses previstas na Lei Fundamental a invalidez e a idade limite
inerem ao estatuto constitucional da vitaliciedade, quais nicas modalidade admissveis de cessao compulsria da estabilidade no cargo e na funo do titular da garantia.
Acrescer-lhes outros casos de inatividade obrigatria , por tudo
isso, afrontar o art. 95, I, que de modo exaustivo os prescreve, e,
via de consequncia, os arts. 2 e 60, 4, III, da Constituio, que erigem a separao e a independncia dos poderes a
princpio constitucional intangvel pelo constituinte local. 11

A previso da parte final do art. 100 do ADCT, includo pela


EC 88/2015, atinge todos os aspectos da independncia do Judicirio apontados acima e interfere indevida e ilegitimamente nas ga-

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Repblica com o intuito primordial de garantir independncia e


imparcialidade aos rgos judiciais.
O Deputado LUIZ ANTNIO FLEURY, ao proferir voto contrrio

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manuteno da expresso, consignou: (i) ser a arguio restrita


aprovao prvia de cidados para ingressar em tribunais, no podendo ser ampliada sem violar a harmonia dos poderes; (ii) ter o

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constituinte reformador confundido critrio de acesso a cargo


com condicionantes de aposentadoria ou continuidade neste;
(iii) afrontar a nova sabatina garantias da magistratura, especialmente a vitaliciedade (embora tambm, como se disse, a independncia); e (iv) traduzir a exigncia fragilizao do Poder Judicirio,
inclusive quanto imparcialidade, j que o interessado em permanecer no cargo ficaria refm de interesses poltico-partidrios, po11 STF. Plenrio. ADI 98/MT. Rel.: Min. SEPLVEDA PERTENCE. 7/8/1997, un.
DJ, 31 out. 1997; RTJ, v. 188, p. 394.

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rantias funcionais da magistratura, consolidadas na Constituio da

Ao direta de inconstitucionalidade 5.316/DF

PGR

dendo redundar comprometimento da liberdade e independncia

do magistrado.12

31

O requisito atacado abala o arqutipo constitucional do


princpio da diviso funcional de poder, ao subordinar membros

AD
I5

da cpula do Judicirio ao Legislativo, e pode comprometer, de


forma substancial, as garantias de independncia e imparcialidade do Poder Judicirio.

Adverte JOS ADRCIO LEITE SAMPAIO que mesmo a garantia


constitucional de independncia orgnica e funcional do Judicirio no certeza de independncia de fato, especialmente de-

45

arranjos polticos entre Executivo e Legislativo, sem participao


efetiva da sociedade.13 Isso nem sempre ocorre e no se pretende
questionar o modelo de nomeao que a Constituio delineia, mas,

61
6

to somente, repudiar a submisso indevida de um poder a outro,


em patamar que atinge gravemente o arcabouo constitucional de
garantias do exerccio independente da funo jurisdicional.

12
84
4

Em artigo recente, ao discorrerem sobre a inconstitucionali-

dade da exigncia de nova arguio e aprovao de Ministros do


Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e do TCU
pelo Senado Federal, destacam, acertadamente, BRUNO BODART e
CARLOS EDUARDO FRAZO:
12 Declaraes extradas de voto proferido pelo deputado ao apreciar a PEC
457/2015, na Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Depu tados, reproduzidas na pea 15 do processo eletrnico.
13 SAMPAIO, O Conselho Nacional de Justia e a independncia do Poder Judicirio. Ob. cit., p. 121.

15

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vido s nomeaes dos Tribunais Superiores serem feitas por

Ao direta de inconstitucionalidade 5.316/DF

PGR

AD
I5

31

Um juiz independente, em qualquer leitura constitucional


adequada, no pode estar sujeito avaliao discricionria e
ao alvedrio de quem quer que seja para a sua manuteno
ou retirada do cargo. O ato de julgar, por natureza, desperta
antipatias e paixes diversas, decorrentes dos interesse envolvidos na causa. O julgador no pode depender da aprovao
poltica dos membros de outros Poderes para permanecer na
magistratura, porque a prpria Constituio exige que ele seja
independente, como contedo indissocivel da separao entre os Poderes.14

A parte final do art. 100 do ADCT, portanto, cria inconstitucional subordinao do Judicirio ao Legislativo, em evidente descompasso com o princpio da diviso funcional do poder. A alterao

promete, em substncia e essncia, a prpria independncia do Judi-

45

cirio, a qual, segundo KRIELE, mais importante que o catlogo


de direitos fundamentais contidos na Constituio, pois, sem independncia judicial, esse catlogo no passar de uma mera de-

61
6

clarao de intenes.15

Conquanto no integrem o Judicirio, tal concluso aplica-se

aos membros do Tribunal de Contas da Unio, porquanto a inde-

12
84
4

pendncia funcional destes representa, em ltima anlise, direito


que assiste a todo cidado e prpria coletividade de que verbas
pblicas e contas dos seus gestores sejam corretamente fiscalizadas
14 BODART, Bruno; FRAZO, Carlos Eduardo. Da bengala ao funeral: um rquiem da independncia do Judicirio brasileiro. Disponvel em:
< http://zip.net/bdrhrK > ou < http://www.conjur.com.br/2015-mai11/bengala-funeral-requiem-independencia-judiciario >. Acesso em: 18
maio 2015.
15 KRIELE, Martin. Introduo Teoria do Estado: os fundamentos histricos
da legitimidade do Estado Constitucional Democrtico. Trad. Urbano Carvelli. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2009, p. 149-160.

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constitucional ultrapassa o sistema de freios e contrapesos e com-

Ao direta de inconstitucionalidade 5.316/DF

PGR

por rgo incumbido desse relevantssimo encargo: preservao do

patrimnio material, tico e moral do poder pblico.

31

A atuao dos membros da corte de contas da Unio no


deve sofrer interferncias ilegtimas que comprometam a essn-

AD
I5

cia de sua independncia tcnica na apurao de ilcitos na gesto


do dinheiro pblico e do adequado funcionamento da administrao federal. rgo de controle passvel ele prprio de controle
discricionrio em funo de seu exerccio regular paradoxo incompatvel com o Estado Democrtico de Direito e com o princpio republicano, os quais, como valores fontes do ordenamento

imutvel da Constituio da Repblica, ainda que no expressa-

45

mente previstos no art. 60, 4, da Carta Poltica.


Portanto, inconstitucional, tambm, a sujeio dos membros

61
6

do Tribunal de Contas da Unio a exigncia de nova arguio pblica e votao secreta pelo Senado da Repblica.

12
84
4

II.2 IMPOSSIBILIDADE DE EXTENSO DE NORMA TRANSITRIA


ESPECFICA E RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR
DE I NICIATIVA DO S UPREMO TRIBUNAL F EDERAL
Em petio de 13 de maio, as requerentes noticiam que, aps

a EC 88/2015, foram ajuizadas aes objetivando extenso do art.


100 do ADCT aos demais membros da magistratura. Formulam
aditamento da petio inicial para que o Supremo Tribunal Federal
confira interpretao conforme a Constituio quela norma, a fim
de estabelecer que o artigo no abrange membros dos tribunais

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constitucional brasileiro, integram, indubitavelmente, o ncleo

Ao direta de inconstitucionalidade 5.316/DF

PGR

de segundo grau at que se edite lei complementar e que a lei

complementar mencionada na emenda constitucional, quanto

31

magistratura judicial, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal


(peas 15 e 28).

AD
I5

Os aditamentos petio inicial devem ser acolhidos, e os


pedidos, julgados procedentes.

Conforme se analisou, a EC 88/2015 modificou o art. 40,


1o, II, da Constituio da Repblica e alterou o limite de idade
para aposentadoria compulsria de servidores pblicos. Passou a
admitir no apenas aposentadoria aos 70 anos de idade, com pro-

45

sentadoria aos 75 anos, na forma de lei complementar.


Parece evidente que o preceito da parte final do art. 40, 1o,
II, da CR possui carter de norma constitucional de eficcia limi-

61
6

tada, isto , a aposentadoria compulsria aos 75 anos de idade


para juzes e outros servidores depende da edio de lei complementar. Tanto assim que o constituinte derivado editou norma

12
84
4

transitria, com previso de aplicao imediata do novo limite de


idade para aposentadoria compulsria especificamente para Ministros do STF, dos Tribunais Superiores e do TCU (art. 100 do
ADCT).

Extenso da aposentadoria compulsria aos 75 anos de idade

aos demais membros da magistratura incontornavelmente incompatvel com o art. 100 do ADCT e com o art. 40, 1, II, da
CR, pois, da interpretao sistemtica de ambos resulta ntido

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ventos proporcionais ao tempo de contribuio, mas tambm apo-

Ao direta de inconstitucionalidade 5.316/DF

PGR

que a aplicao imediata da aposentadoria compulsria alcana

apenas os cargos expressamente descritos na norma transitria.

31

Para o restante da magistratura judiciria, a nova regra valer somente aps disciplina pela lei complementar respectiva.

AD
I5

O art. 100 do ADCT, como norma de carter transitrio,


possui aplicao excepcional e restrita aos membros do Judicirio
que indica, sendo incabvel extenso imediata do novo limite etrio de aposentadoria compulsria aos demais magistrados. A propsito, de acordo com INGO W. SARLET, as disposies do ADCT

61
6

45

Em sntese, quanto ao contedo do ADCT, possvel afir mar que este inclui tanto disposies estabelecidas pelo poder
constituinte, quanto pelo poder de reforma constitucional.
Tais disposies podem atender pelo menos a trs objetivos:
(a) operar como direito transitrio, regulando situaes em
carter provisrio e viabilizando a transio de um regime
jurdico para outro; (b) excepcionar alguma regra geral do
corpo permanente da Constituio; (c) regular temas concretos por prazo determinado, portanto, sem a pretenso de permanncia das normas contidas no corpo permanente. 16

12
84
4

Ao art. 100 do ADCT aplicam-se o segundo e o terceiro ob-

jetivos supra, ou seja, constitui, ao mesmo tempo, exceo regra


de que aposentadoria compulsria aos 75 anos ocorrer na forma
da lei complementar e regula situao especfica de permanncia
dos ministros do STF, TCU e Tribunais Superiores que, antes da
edio da lei complementar, vierem a implementar 70 anos. Por
16 SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO,
Daniel. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 83.

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possuem, ao menos, um dos seguintes objetivos:

Ao direta de inconstitucionalidade 5.316/DF

PGR

esse motivo, em relao a estes, o art. 100 do ADCT, ao contrrio

da regra do art. 40, 1, II, da CR, afastou aposentadoria compul-

31

sria aos 70 anos e disps, categoricamente: aposentar-se-o,


compulsoriamente, aos 75 ([...]) anos de idade.

AD
I5

Essa previso, conquanto estabelea critrio distintivo entre


ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores em relao aos demais juzes, no encerra violao ao carter
nacional ou estrutura unitria do Poder Judicirio, uma vez que,
aps edio da lei regulamentadora, a aposentadoria compulsria
aos 75 anos de idade poder alcanar a totalidade dos membros

do art. 129, 4, da CR.17 A distino promovida pelo art. 100 do

45

ADCT excepcional e provisria, de maneira que a imediata


aposentadoria compulsria aos 75 anos de idade no pode ser es-

61
6

tendida aos demais magistrados.


De todo modo, impe-se acentuar que o carter nacional e

unitrio do Judicirio no significa atribuio de tratamento ab-

12
84
4

solutamente idntico a todos os seus integrantes. Distines


existem no prprio texto constitucional,18 fundadas em fatores
17 Art. 129. [...].
4. Aplica-se ao Ministrio Pblico, no que couber, o disposto no art. 93.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004).
18 Distinguem-se, por exemplo: (i) requisitos para ingresso na magistratura em
relao processo poltico de escolha dos ministros do STF e Tribunais Superiores; (ii) vitaliciedade que para ministros do STF e Tribunais Superiores imediata, enquanto para os demais magistrados depende da
permanncia por dois anos no cargo; (iii) sistema remuneratrio, que escalonado a partir do subsdio dos ministros do STF; (iv) critrio etrio mnimo e mximo para nomeao de ministros, enquanto para ingresso na
magistratura judicial inexiste tal limitao, entre outros.

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da magistratura e dos membros do Ministrio Pblico, na forma

Ao direta de inconstitucionalidade 5.316/DF

PGR

discriminatrios que guardam pertinncia com as funes ine-

rentes s diferentes esferas de atuao do Judicirio. Se este uno,19

31

a diviso racional do exerccio da jurisdio representa multiplicidade de facetas de organizao institucional e poltica desse poder,

AD
I5

que fundamentam distines entre seus integrantes.

De acordo com entendimento do Supremo Tribunal reproduzido em diversos julgados e consignado no acrdo da medida
cautelar na ADI 644/AP, relatoria do Ministro SEPLVEDA PERTENCE,
[...] o alcance de normas constitucionais transitrias h de ser demarcado pela medida de estrita necessidade do perodo de transi-

45

da matria.20

possvel, possa ter aplicao a disciplina constitucional permanente

A norma do art. 100 do ADCT, pela sua prpria natureza ex-

61
6

cepcional e transitria, somente pode ser interpretada restritivamente, no se admitindo sua extenso para alm dos membros
de tribunais a que norma explicitamente remete, seja com base

12
84
4

no princpio da unicidade do Poder Judicirio, seja por aplicao


da simetria imposta pelo prprio art. 75 do corpo permanente
da lei fundamental.
Portanto, deve dar-se interpretao conforme a Constituio

ao art. 100 do ADCT, includo pela EC 88/2015, para o fim de


19 CINTRA, Antonio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pelegrini;
DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria geral do processo. 21. ed. So Paulo:
Malheiros, 2005, p. 166.
20 STF. Plenrio. Medida cautelar na ADI 644/AP. Rel.: Min. SEPLVEDA PERTENCE.
4/12/1991, un. DJ, 21 fev. 1992; RTJ, v. 139, p. 78.

21

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o, que visem a reger, de tal modo a que, to cedo quanto

Ao direta de inconstitucionalidade 5.316/DF

PGR

excluir qualquer interpretao que estenda aplicao imediata da

31

expressamente indicado pela norma transitria.

aposentadoria compulsria aos 75 anos de idade a quem no foi

Deve igualmente emprestar-se interpretao conforme ao art.

AD
I5

40, 1, II, in fine, da CR, includo pela EC 88/2015, a fim de reconhecer que a lei complementar regulamentadora da aposentadoria compulsria aos 75 anos de idade, para juzes, o Estatuto
da Magistratura Judicial a que alude o art. 93, caput, da Constituio, cuja iniciativa pertence ao Supremo Tribunal Federal.
Embora a norma do art. 40, 1, II, da CR disponha sobre

45

art. 93, caput e VI, define a aposentadoria de juzes como princpio a ser obrigatoriamente incorporado lei complementar de
iniciativa do STF que dispor sobre o estatuto da magistratura.

61
6

Por conseguinte, temas atinentes permanncia na magistra-

tura, entre as quais se incluem hipteses taxativas de aposentadoria


compulsria, so matrias inerentes a esse estatuto, sujeitas re-

12
84
4

serva de lei complementar nacional de iniciativa exclusiva do Supremo Tribunal:


[] A norma inscrita no art. 93 da Constituio Federal
estabelece que lei complementar, de iniciativa do Supremo
Tribunal Federal, dispor sobre o Estatuto da Magistratura,
observados os princpios e regras que enumera. Esses princpios, em sua maioria, estabelecem critrios objetivos re -

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aposentadoria compulsria de servidores pblicos em geral, o

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PGR

ferentes ao ingresso na Magistratura e ao desenrolar da


carreira judiciria, at a aposentadoria.[...].21

31

Conquanto o art. 93, VI, da CR norma de eficcia plena


e aplicabilidade imediata estabelea que a aposentadoria dos
magistrados dever observar o art. 40 da Constituio, no h

AD
I5

como deixar de reconhecer que a matria relativa permanncia


no cargo e na carreira judiciria constitui tema prprio do estatuto
da magistratura, ligado reserva de lei complementar nacional
que se apontou.

Ainda que a lei complementar referida na parte final do

reflexo direto na magistratura judicial por fora do comando autoa-

45

plicvel do art. 93, VI, a disciplina da aposentadoria compulsria


no perde sua conotao de matria inerente ao estatuto da ma-

61
6

gistratura.

Ademais, assim como a aposentadoria especial do art. 40, 4,

a lei complementar regulamentadora da aposentadoria compulsria aos 75 anos de idade para a generalidade dos servidores pblicos

12
84
4

dever possuir carter nacional,22 sobretudo por alcanar servidores


pblicos de todas as esferas de poder em todos Estados da Federao e no Distrito Federal. No podem leis complementares estaduais, nesses termos, cuidar dessa aposentadoria compulsria, a pretexto

21 STF. Plenrio. Medida cautelar na ADI 189/RJ. Rel.: Min. CELSO DE MELLO.
18/4/1990, un. DJ, 18 maio 1990; RTJ, v. 132, p. 66.
22 STF. Plenrio. Repercusso geral no recurso extraordinrio 797.905/SE.
Rel.: Min. GILMAR MENDES. 15/5/2014, un. DJe 102, 29/5/2014.

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art. 40, 1, II, da CR, na redao da EC 88/2015, venha a ter

Ao direta de inconstitucionalidade 5.316/DF

PGR

de regulamentar o art. 40, 1, II, da Constituio, na nova reda-

31

o.
III MEDIDA CAUTELAR

AD
I5

A concesso da cautelar medida que se impe.

O sinal do bom direito (fumus boni iuris) est suficientemente


caracterizado pela plausibilidade jurdica dos pedidos, apoiados que
esto nos argumentos deduzidos nesta manifestao e em vasta doutrina e precedentes do Supremo Tribunal Federal.

que, caso no imediatamente suspensa a eficcia da expresso nas

45

condies do art. 52 da Constituio Federal ou caso no limitado


o alcance da norma do art. 100 do ADCT, h, por um lado, pos-

61
6

sibilidade iminente de sujeio de membros da cpula do Judicirio exigncia indevida de nova arguio e votao no Plenrio
do Senado e, de outro, abre-se margem para que juzes no abrangidos pelo art. 100 do ADCT obtenham decises judiciais autori-

12
84
4

zando permanncia no cargo mesmo aps a idade limite para


aposentadoria compulsria aos 70 anos o que j vem ocorrendo,
alis.

H, ainda, possibilidade de os Estados-membros e o Distrito

Federal editarem leis complementares a fim de regulamentar a parte


final do art. 40, 1, II, da Constituio da Repblica.

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O perigo na demora processual (periculum in mora) decorre de

Ao direta de inconstitucionalidade 5.316/DF

PGR

Por conseguinte, h premncia em que essa Corte conceda

medida cautelar para suspender, com eficcia para todos (erga om-

31

nes) e efeito vinculante, a eficcia da expresso nas condies do


art. 52 da Constituio Federal e conferir interpretao conforme a Constituio EC 88/2015, de modo que, enquanto

AD
I5

no regulamentada a aposentadoria compulsria de juzes aos 75


anos de idade, por lei complementar nacional de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, no possvel extenso da nova regra aos
demais membros do Judicirio.

45

Ante o exposto, opina o Procurador-Geral da Repblica pela


concesso da medida cautelar.

61
6

Requer nova vista dos autos, aps o processamento devido da


ao, para reexaminar o tema com mais profundidade, se for o

12
84
4

caso, no que se refere apreciao da matria central do processo.

Braslia (DF), 19 de maio de 2015.

Rodrigo Janot Monteiro de Barros


Procurador-Geral da Repblica

RJMB/WS/CCC/PC/ALB-Par.PGR/WS/2.002/2015

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IV CONCLUSO