Informe Final - Programa Caravanas de La Salud

Evaluacin de Consistencia y
Resultados 2011-2012
Caravanas de la Salud
Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

Resumen Ejecutivo
La salud en Mxico ha registrado avances importantes en las ltimas dcadas. Los principales
indicadores de resultados -mortalidad infantil y mortalidad materna- se han reducido significativamente.
No obstante estas ganancias en indicadores promedio, se reconoce que existe una importante
desigualdad en los resultados de salud entre distintas comunidades y que las ganancias de los ltimos
aos no han sido de igual magnitud en todas ellas. Los resultados de salud de las pequeas
comunidades rurales, alejadas y dispersas no registran los niveles de salud ni las ganancias recientes
que las comunidades grandes y urbanas. Ms an, se reconoce que los resultados de salud se ven
afectados por la falta de acceso regular a servicios de salud.
En este contexto, el gobierno federal desde los aos 70 ha emprendido distintos esfuerzos por tratar de
acercar servicios de salud a comunidades marginadas, alejadas y dispersas; el Programa Caravanas de
Salud, iniciado en 2007 es el ltimo de ellos y coexiste inclusive con programas previos y manejados
por los estados, como el Programa de Amplicacin de Cobertura. El Programa, busca a travs de
Unidades Mdicas Mviles itinerantes, llevar servicios de salud a estas comunidades. Del xito del
Programa depende, por un lado, el acceso a servicios de salud de aproximadamente 3.9 millones de
habitantes de las comunidades objetivo del mismo y por el otro, su consolidacin como una poltica
pblica de largo plazo.
El xito de un programa social depende de su diseo y operacin y de cmo estos dos elementos se
van ajustando en el tiempo en respuesta a la identificacin de reas de oportunidad en su diseo
original o en su operacin o ante una nueva realidad. En este contexto, las evaluaciones de los
programas son fundamentales. El Programa Caravanas de Salud ha estado sujeto a mltiples
evaluaciones externas desde su incepcin: ha tenido evaluaciones externas que describen la operacin
del programa, ha tenido evaluaciones especficas que buscan analizar la lgica de su marco de diseo
y evolucin de principales indicadores (Evaluaciones Especficas de Desempeo) y evaluaciones que
intentan medir algunos resultados de salud. El programa desafortunadamente no ha tenido una
evaluacin de impacto.
Este documento contiene los resultados de la Evaluacin de Consistencia y Resultados, que es la
primera en su tipo que se realiza al programa. En pocas palabras las Evaluaciones de Consistencia y
Resultados analizan, a travs de estudios de gabinete, qu tanto los programas federales cuentan con
la informacin necesaria que justifica su diseo y que norma su operacin y qu tanto la nueva
informacin que se genera, ya sea administrativa y de evaluaciones internas y externas, es usada para
mejorar al programa, y qu tanto se han logrado los objetivos del programa.
La evaluacin est dividida en seis secciones: i) Diseo, ii) Planeacin y Orientacin a Resultados, iii)
Cobertura y Focalizacin; iv) Operacin; v) Percepcin de la Poblacin Atendida; y vi) Medicin de
Resultados. Los principales resultados que se desprenden de la evaluacin por tema son:
Diseo. El programa cuenta con un diagnstico el Programa de Accin Especfico (PAE) y las Reglas
de Operacin (ROP) que se publican cada ao- que justifica la necesidad de atender a la poblacin que
vive en localidades alejadas y dispersas sin acceso regular a servicios de salud y en las cuales por
cuestin de escala no es conveniente establecer por el momento unidades de salud fijas. Los objetivos
del Programa y la definicin de la poblacin potencial responden a esta necesidad y estn alineados
con el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Sectorial de Salud y los Objetivos de las Metas del
Milenio. El programa tiene sinergias con otros programas federales (e.g. Seguro Popular) y
normativamente hablando se intenta evitar duplicidades con el IMSS Oportunidades. El programa debe
establecer en las ROP la cuantificacin de la poblacin objetivo que se busca atender en el ao en
cuestin.
Planeacin y Orientacin a Resultados. El programa cuenta con un plan estratgico (PAE) y
documentos de planeacin anuales (ROP) que clarifican su fin y propsitos y que guan su gestin.
Adems el programa ha estado sujeto a mltiples evaluaciones externas, y se tiene evidencia que se
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busca incorporar las recomendaciones en los documentos oficiales y en la gestin. El programa genera
asimismo informacin administrativa de gestin que le permite monitorear peridicamente el alcance de
los objetivos establecidos. Se tiene evidencia que la planeacin se realiza de manera formal y
consensuada entre los distintos participantes en el programa. Dos evaluaciones pendientes son: en
campo sobre la cobertura (poblacin y servicios) y de impacto.
Cobertura y Focalizacin. En las ROP se define la estrategia de cobertura del programa con base en la
definicin de la poblacin potencial y objetivo. No obstante, las metas de cobertura no estn
cuantificadas en las ROP. Este es uno de los pendientes del programa. Dado que la definicin de la
poblacin potencial se hace con base en los ndices de Marginacin o ndices de Desarrollo Humano de
las localidades o municipios en los cuales viven los beneficiarios, se cuenta con la informacin para su
identificacin fcilmente (CONAPO o PNUD). Se necesita sin embargo: i) revisar la cuantificacin con
base en las nuevas actualizaciones que ya hizo CONAPO (y haga PNUD), y ii) se verifique en campo
que no existe acceso regular por otros programas, en particular IMSS Oportunidades (as est definido
en las ROP). Las evaluaciones externas de 2008, 2009 y 2010 alertan sobre problemas de cobertura de
localidades y de cobertura donde ya existen otros servicios. Se calcula que la poblacin potencial es de
3.9 millones de personas. La poblacin atendida se calcula en 3.7 millones, aunque puede estar
sobreestimada pues se mide por personas atendidas en general y no por personas atendidas por
primera vez. El programa ya ha desarrollado la base para medir personas atendidas por primera vez
con lo cual se tendr una medicin correcta del nmero de personas atendidas.
Operacin. El PCS es un programa federal, manejado por la Direccin General de Planeacin y
Desarrollo en Salud de la Secretara de Salud que se opera a travs de los Servicios Estatales de
Salud. Parte crucial de la operacin es la definicin de las rutas a atender, las cuales son propuestas
por las entidades federativas y autorizadas por la federacin. Existen manuales de operacin para este
proceso y otros procesos torales, como el que asegura que las Unidades Mdicas Mviles y los equipos
itinerantes estn en condiciones de prestar el servicio. Como el programa presta servicios de salud a la
comunidad y a la persona, sus beneficiarios son todas las personas que viven en las comunidades
objetivo. No es necesario llevar a cabo un proceso de seleccin de beneficiarios. Si es importante sin
embargo que se asegure que las personas de estas comunidades se integren al Padrn de Salud y que
tengan Expedientes Clnicos Electrnicos, cuando estas iniciativas ya estn funcionando plenamente.
En el PCS concurren fondos de distintas fuentes - federal del programa, SPSS, estatal- y distintas reas
operativas DGPLADES, SESA, CNPSS, REPSS, Secretara de Finanzas Estatales. Esta complejidad
lleva a que en diversas ocasiones los recursos no lleguen en tiempo a la unidad administrativa final y a
que no se tenga una contabilidad que registre plenamente los recursos usados por el programa (e.g. no
se prorratean los costos del REPSS). Esta situacin solo cambiar con una reforma global al arreglo
financiero del sector pblico. No obstante lo anterior, se debe hacer un esfuerzo que proporcione,
aunque sea, un estimado grueso del costo unitario del programa. El programa logra en la mayora de
los aos las metas establecidas en la MIR.
Percepcin de la poblacin atendida. La percepcin de la poblacin atendida se captura a travs de un
mdulo de quejas que es revisado por los supervisores y adems se han hecho visitas de campo a
localidades de las siete entidades prioritarias del programa (Chiapas, Durango, Guerrero, Nayarit,
Oaxaca, Puebla y Veracruz). En general la poblacin tiene una buena percepcin del programa, pero
existen lugares en los cuales los beneficiarios externan que no hay claridad en el calendario de las
Unidades Mdicas Mviles y acusan falta de medicamentos. El equipo evaluador no puede asegurar
que los resultados son representativos de la poblacin objetivo pues stas se han enfocado a las
entidades prioritarias y no se cuenta con informacin respecto a la seleccin de la muestra.
Medicin de resultados. El programa documenta sus resultados a nivel de Fin y Propsito con
indicadores de la MIR, informes gerenciales y evaluaciones externas que no son de impacto. Con base
en la informacin disponible en estas herramientas se puede concluir que el programa ha tenido
resultados positivos a nivel de Fin y Propsito: casi todos los aos se logra la meta establecida y hoy el
programa tiene una cobertura de 98.39% personas (Fin) y 119.61% comunidades (Propsito). No
obstante, el equipo evaluador considera que el indicador de Fin no captura el Fin del programa y
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sugiere cambiarlo por uno que capture resultados de salud. El programa no ha tenido evaluaciones de
impacto. Desafortunadamente la cobertura universal del programa complican una evaluacin de
impacto, el equipo evaluador sugiere que evale la posibilidad de realizar una.
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Introduccin
La salud en Mxico ha registrado avances importantes en las ltimas dcadas. Los principales
indicadores de resultados -mortalidad infantil y mortalidad materna- se han reducido significativamente.
No obstante estas ganancias en indicadores promedio, se reconoce que existe una importante
desigualdad en los resultados de salud entre distintas comunidades y que las ganancias de los ltimos
aos no han sido de igual magnitud en todas ellas. Los resultados de salud de las pequeas
comunidades rurales, alejadas y dispersas no registran los niveles de salud ni las ganancias
observadas que las comunidades grandes y urbanas. Ms an, se reconoce que los resultados de
salud se ven afectados por la falta de acceso regular a servicios de salud.
En este contexto el gobierno federal desde los aos 70 ha emprendido distintos esfuerzos por tratar de
acercar servicios de salud a comunidades marginadas, alejadas y dispersas; el Programa Caravanas de
Salud, iniciado en 2007 es el ltimo de ellos. El Programa, busca a travs de Unidades Mdicas Mviles
itinerantes, llevar servicios de salud a estas comunidades. Del xito del Programa depende, por un lado,
el acceso a servicios de salud de aproximadamente 3.9 millones de habitantes de las comunidades
objetivo del mismo y por el otro, su consolidacin como una poltica pblica de largo plazo.
El xito de un programa social depende de su diseo y operacin y de cmo estos dos elementos se
van ajustando en el tiempo en respuesta a la identificacin de reas de oportunidad en su diseo
original o en su operacin o ante una nueva realidad. En este contexto, las evaluaciones de los
programas son fundamentales. El Programa Caravanas de Salud ha estado sujeto a mltiples
evaluaciones externas desde su incepcin: ha tenido evaluaciones externas que describen la operacin
del programa, ha tenido evaluaciones especficas que buscan analizar la lgica de su marco de diseo
y evolucin de principales indicadores (Evaluaciones Especficas de Desempeo) y evaluaciones que
intentan medir algunos resultados de salud. El programa desafortunadamente no ha tenido una
evaluacin de impacto.
Este documento contiene los resultados de la Evaluacin de Consistencia y Resultados, que es la
primera en su tipo que se realiza al programa. En pocas palabras las Evaluaciones de Consistencia y
Resultados analizan, a travs de estudios de gabinete, qu tanto los programas federales cuentan con
la informacin necesaria que justifica su diseo y que norma su operacin y qu tanto la nueva
informacin que se genera, ya sea administrativa y de evaluaciones internas y externas, es usada para
mejorar al programa, y qu tanto se han logrado los objetivos del programa. Los resultados indican que
el programa en general i) ha buscado siempre evaluarse, ii) se ha esforzado en generar informacin
interna til para su gestin; iii) ha ajustado su operacin para mejorar, y iv) registra, aunque pocos,
algunos temas pendientes cruciales, como es el de contar con una medicin clara de la poblacin
objetivo y mejorar su cobertura y focalizacin. No obstante estos resultados positivos, el equipo
evaluador considera que antes de llegar a una conclusin final del programa es necesario i) realizar una
evaluacin detallada en campo de la cobertura del mismo (cobertura de localidades, poblacin atendida
y los servicios ofrecidos), considerando que existe el programa IMSS Oportunidades y unidades fijas de
los Servicios Estatales de Salud, y ii) monitorear consistentemente los resultados de salud en el tiempo
de la poblacin beneficiaria (ante la dificultad de hacer una evaluacin de impacto).
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IV.1 DISEO
IV.1.1 CARACTERSTICAS DEL PROGRAMA
Con base en informacin solicitada a los responsables del programa, se debe adjuntar en el
Anexo 1 "Descripcin General del Programa", una breve descripcin de la informacin reportada
en un mximo de dos cuartillas. Dicha descripcin debe considerar los siguientes aspectos:
1. Identificacin del programa (nombre, siglas, dependencia y/o entidad coordinadora, ao de
inicio de operacin);
2. Problema o necesidad que pretende ;
3. Objetivos nacionales y sectoriales a los que se vincula;
4. Descripcin de los objetivos del programa, as como de los bienes y/o servicios que ofrece;
5.
6.
7.
8.
9.
Identificacin y cuantificacin de la poblacin potencial, objetivo y atendida;

Cobertura y mecanismos de focalizacin;
Presupuesto aprobado en el ejercicio fiscal sujeto a evaluacin;
Principales metas de Fin, Propsito y Componentes, y
Valoracin del diseo del programa respecto a la atencin del problema o necesidad.
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IV.1.2 ANLISIS DE LA JUSTIFICACIN DE LA CREACIN Y DEL DISEO DEL PROGRAMA

1
El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa est identificado en un

documento que cuenta con la siguiente informacin:
a) El problema o necesidad se formula como un hecho negativo o como una situacin que
puede ser revertida.
b) Se define la poblacin que tiene el problema o necesidad.
c) Se define el plazo para su revisin y su actualizacin.
Respuesta Si
Nivel
4
El programa tiene identificado el problema o necesidad que busca resolver, y

El problema cuenta con todas las caractersticas establecidas en la pregunta.
Justificacin:
Las Reglas de Operacin (ROP) definen que existen comunidades dispersas y alejadas cuyos
habitantes no tienen acceso regular a servicios de salud y que dicha falta de acceso puede ser revertida
a travs de llevar servicios de salud en prevencin, promocin y primer nivel a travs de equipos
itinerantes, unidades mdicas mviles (UMM) y organizar la atencin en unidades que atienden
padecimientos de mayor complejidad. Adems, las ROP definen a la poblacin que tiene el problema o
necesidad, y aunque lo hacen de manera indirecta, a travs de definir comunidades con el menor ndice
de Desarrollo Humano (IDH) o localidades con altos o muy altos niveles de marginacin, el equipo
evaluador considera que esto es vlido pues el estado de la salud es uno de los componentes
principales de ambos ndices y el estado de salud tiene como uno de sus determinantes el acceso a
servicios mdicos. Dado que la necesidad prioritaria que busca resolver el programa es proveer de
acceso de servicios de salud a la poblacin, el logro del objetivo tiene como condicin bsica que se
cubra la poblacin identificada bajo estas condiciones, la poblacin potencial. En las ROP se definen los
plazos para el logro de la cobertura.
El diagnstico del problema no hace referencia generalizada a las cuestiones de gnero; siempre se
habla de grupos marginados o vulnerables. No obstante lo anterior, los documentos oficiales s
enfatizan que en las comunidades marginadas las mujeres presentan riesgos especficos, por su
funcin bilgica de la reproduccin, y en particular, la mortalidad materna es una preocupacin
prioritaria y su reduccin uno de los principales objetivos.
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Existe un diagnstico del problema que atiende el programa que describa de manera especfica:
a) Causas, efectos y caractersticas del problema.
b) Cuantificacin, caractersticas y ubicacin territorial de la poblacin que presenta el
problema.
c) El plazo para su revisin y su actualizacin.
Respuesta Si
Nivel
4
El programa cuenta con un diagnstico del problema, y

El diagnstico cuenta con todas las caractersticas establecidas en la pregunta.
Justificacin:
El documento Programa de Accin Especfico (PAE) Caravanas de la Salud 2007-2012, actualizado en
el 2011, establece las causas, efectos y caractersticas del problema; establece una cuantificacin de la
poblacin potencial, sus caractersticas, y su ubicacin territorial, con datos que permiten establecer su
relacin con el Programa Sectorial de Salud (PROSESA) 2007-2012 y las metas del milenio (mortalidad
infantil y mortalidad materna); y establece un plazo de ejecucin para cada meta establecida. De
acuerdo al PAE 2011, y al rbol del Problema (ED 2007, Anexo II), se establece que el problema que
se quiere resolver es la falta de acceso o de acceso regular de la poblacin a servicios de salud. La
poblacin potencial se ubica en alrededor de 3,900,000 habitantes de 20,000 comunidades del pas,
misma que ser atendida de acuerdo a 4 criterios de focalizacin (ver preguntas 7 y 24). Esta falta de
acceso se explica porque las comunidades prioridad del programa no cuentan con unidades de salud
establecidas pues dado su tamao y dispersin no es viable instalarlas o, la infraestructura fsica y
humana es inadecuada; se tienen insuficientes mecanismos para la atencin de poblacin
culturalmente diversa y se ha observado una desarticulacin de los esfuerzos de los distintos rdenes
de gobierno. Los efectos del problema se pueden agrupar en tres: falta de prcticas de prevencin y
atencin a la salud institucionales, los habitantes reciben una atencin inoportuna con consecuencias
para su salud (morbilidad) y longevidad (mortalidad) y estn expuestos a un gasto excesivo en salud,
que los pone en riesgo de sufrir gastos empobrecedores.
El diagnstico en el PAE se actualiz en el 2011, y utiliza informacin especfica que analiza los
municipios del Conteo 2005. Aunque no se especifica en ningn documento cundo debiera realizarse
un nuevo diagnstico, el cambio de administracin en 2012 y la redaccin de un nuevo Plan Nacional
de Desarrollo (PND) y PROSESA es el momento adecuado para llevar a cabo la revisin. En futuros
diagnsticos sera recomendable usar datos del Censo 2010, as como los nuevos clculos de ndices
de marginacin por localidad y los ndices de desarrollo humano por municipio que calculan
respectivamente el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) y Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) con base en los datos del Censo 2010, y en particular datos administrativos
del programa. En este ejercicio ser fundamental actualizar la poblacin potencial y proporcionar datos
de indicadores de resultados de salud; por ejemplo mortalidad infantil, mortalidad materna, y variables
que midan la desnutricin, peso para la edad, desmedro, peso para la tall y peso al nacer; as como
hacer una lista pblica que incluya cada una de las localidades potenciales del Programa. Finalmente
se sugiere incorporar el rbol del Problema como un anexo al diagnstico.
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Existe justificacin terica o emprica documentada que sustente el tipo de intervencin que el
programa lleva a cabo?
Respuesta Si
Nivel
3
El programa cuenta con una justificacin terica o emprica documentada que

sustente el tipo de intervencin que el programa lleva a cabo en la poblacin objetivo, y
La justificacin terica o emprica documentada es consistente con el diagnstico del
problema, y
Existe(n) evidencia(s) (nacional o internacional) de los efectos positivos atribuibles a
los beneficios o los apoyos otorgados a la poblacin objetivo.
Justificacin:
El Programa de Accin Especfico 2007-2012 establece que el Programa Caravanas de la Salud (PCS)
es una continuacin de los esfuerzos que durante 25 aos y a travs de 5 programas (Programa de
Extensin de Cobertura (PEC); Programa de Salud Rural (PSR); Programa de Apoyo a los Servicios de
Salud de la Poblacin Abierta (PASSPA); Programa de Ampliacin de Cobertura (PAC) y Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO)-Salud), el Estado ha hecho para extender la cobertura a
comunidades alejadas. Indica adems que existe evidencia emprica que como resultado de estos
esfuerzos desde 2000 y hasta el 2006 se ha aumentado la cobertura efectiva de varias intervenciones
de los Paquetes de Salud, entre los que destacan aqullas prioritarias para el programa: atencin de
parto y recin nacido y cuidado de neonatos y de infecciones respiratorias agudas en nios menores a
un ao. Seala adems que las mejoras han sido en los estados objeto de la cobertura prioritaria del
programa (PAE 2011 pg. 29). El PAE no refiere los estudios que cuantifican estos resultados, pero las
evaluaciones de los resultados de salud para el PDHO dan cuenta de las mejoras en los resultados de
salud en los nios al recibir atencin mdica peridica. En el plano de la atencin a travs de Unidades
Mdicas Mviles (UMM), Mortier (2005) revisa la literatura en el tema, mientras que el International
Committee of the Red Cross (2006) (http://www.icrc.org/eng/assets/files/other/icrc_002_0886.pdf)
resume los hallazgos de la revisin. Aspectos pertinentes para el PCS son: i) los programas de UMM
son efectivos pero no tienen resultados significativos en el largo plazo; ii) resulta importante establecer
los mecanismos de referencia a unidades de salud fijas; iii) es fundamental tener planes de trabajo
detallados para que el trabajo en campo se lleve de forma regular; iv) las UMM han demostrado ser
muy tiles en campaas de deteccin (screening test) de patologas especficas como el cncer de
mama; y en general para acciones de promocin y prevencin, as como en intervenciones especficas
como cataratas; v) algunos estudios citados en la revisin de la Cruz Roja argumentan que los
programas pueden ser muy costosos, aunque pocos estudios analizan el impacto de las UMM.
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IV.1.3 ANLISIS DE LA CONTRIBUCIN DEL PROGRAMA A LOS OBJETIVOS NACIONALES Y

El Propsito del programa est vinculado con los objetivos del programa sectorial, especial o
institucional considerando que:
a) Existen conceptos comunes entre el Propsito y los objetivos del programa sectorial,
especial o institucional, por ejemplo: poblacin objetivo.
b) El logro del Propsito aporta al cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s) de alguno(s) de
los objetivos del programa sectorial, especial o institucional.
Respuesta Si
4
Nivel
3
El programa cuenta con un documento en el que se establece la relacin del Propsito

con los objetivo(s) del programa sectorial, especial o institucional, y
Es posible determinar vinculacin con todos los aspectos establecidos en la pregunta.
Justificacin:
Las Reglas de Operacin 2012 (ROP) en su inciso 2.2 as como la Matriz de Indicadores de Resultados
(MIR) 2011 establecen la vinculacin del Programa Caravanas de Salud (PCS) con el Objetivo 2 del
PROSESA, el cual propone reducir las brechas o desigualdades en salud mediante intervenciones
focalizadas en grupos vulnerables y comunidades marginadas. Los elementos comunes entre el
Propsito del PCS y los objetivos del PROSESA se dan en dos vertientes. Primero, comparten la misma
poblacin objetivo: el PCS incluye los 125 municipios de menor IDH, mientras que el PROSESA se
enfoca en los 100 municipios de menor IDH. Segundo, el PCS busca proporcionar servicios de salud
que inciden en los resultados de salud que busca mejorar el PROSESA. En particular el PCS al mejorar
el acceso a servicios de salud de prevencin, promocin y de atencin de las intervenciones definidas
en el Catlogo Universal de Servicios de Salud (CAUSES) (que incluye atencin del embarazo y del
recin nacido y nio) debe coadyuvar a: i) disminuir la mortalidad materna (a la mitad en los 100
municipios) y ii) disminuir la mortalidad infantil (en 40% en los 100 municipios), que son las dos metas
que se han definido en el PROSESA
No obstante, dado que los resultados de salud, incluidos la mortalidad materna y la mortalidad infantil,
tienen mltiples determinantes, algunos que no son nicamente de cuidado mdico, el logro de los
objetivos del PCS no es suficiente para el cumplimiento de las metas sealadas en el PROSESA. Existe
slida evidencia emprica que las condiciones socioeconmicas, principalmente educacin de la madre
e infraestructura (Barraza Llorns et al, 2010; Aguilera et al, 2006; Martnez, 2008; y Zurita et al, 2003),
e inclusive caractersticas de personalidad -lase aversin al riesgo, retardo en la toma de decisiones,
valoracin del presente vs. el futuro, estado de nimo, entre otras- (ver recientes estudios en la
literatura de economa del comportamiento) inciden en las decisiones que toman las personas respecto
al cuidado de su salud. El PCS necesita en este sentido ser articulado con otros programas, desde
aqullos que proporcionan infraestructura pblica bsica, hasta aqullos que mejoran la toma de
decisiones de las personas, como los de informacin.
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Con cules objetivos, ejes y temas del Plan Nacional de Desarrollo vigente est vinculado el
objetivo sectorial relacionado con el programa?
Eje
Objetivo
Tema
Igualdad de
oportunidades
5. Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de 1 Superacin de la

oportunidades y la ampliacin de capacidades para que pobreza
todos los mexicanos mejoren significativamente su
calidad de vida y tengan garantizados alimentacin,
salud, educacin, vivienda digna y un
Igualdad de
5. Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de 2 Salud
oportunidades
oportunidades y la ampliacin de capacidades para que
todos los mexicanos mejoren significativamente su
calidad de vida y tengan garantizados alimentacin,
salud, educacin, vivienda digna y un
Programa Sectorial
Objetivo
Programa Sectorial de 1. Mejorar las condiciones de salud de la poblacin.
Salud
Programa Sectorial de 2. Reducir las brechas o desigualdades en salud mediante intervenciones
Salud
focalizadas en grupos vulnerables y comunidades marginadas.
Programa Sectorial de 4. Evitar el empobrecimiento de la poblacin por motivos de salud.
Salud
Justificacin:
El Programa Caravanas de Salud (PCS) al proporcionar acceso a servicios de salud a poblacin que no
cuenta regularmente con servicios de salud debe mejorar la salud de la poblacin objetivo, cerrar las
brechas de indicadores en salud con otros grupos poblacionales y al ser la salud un componente
fundamental del capital humano de las personas debe permitirles un desarrollo ms favorable con lo
que se contribuye a igualar las oportunidades.
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Cmo est vinculado el Propsito del programa con las Metas del Milenio?
b)
Indirecta: El logro del Propsito aporta al cumplimiento de alguna(s) de la(s)
Meta(s) del Milenio.
Justificacin:
El propsito del programa es que la poblacin de localidades geogrficamente dispersas y de difcil
acceso cuente con servicios regulares de promocin, prevencin y atencin mdica mediante equipos
itinerantes y unidades mdicas mviles (MIR 2011).
Se considera que tiene una vinculacin con dos de los objetivos del a Metas del Milenio:
a)Reducir la mortalidad infantil (Reducir en dos terceras partes la mortalidad de los nios menores de
cinco aos entre 1990 y 2015)
b)Mejorar la salud materna (Reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes entre 1990 y 2015)
La vinculacin en ambos casos se da a travs de dos vertientes. Primero, el Programa Caravanas de la
Salud (PCS) focaliza la intervencin en las localidades con un alto ndice de marginacin. No obstante,
el ndice de marginacin no incluye explcitamente estos dos resultados de salud, se ha documentado,
que es precisamente en este tipo de localidades donde hay mayor prevalencia de mortalidad infantil y
materna (Mxico en cifras, CONAPO). Segundo, el PCS otorga intervenciones, las incluidas en el
Catlogo Universal de los Servicios de Salud (CAUSES), que abordan precisamente el cuidado de
nios menores de un ao y del embarazo, parto y puerperio. Adems, el programa contempla la
referencia de pacientes a unidades de segundo nivel, lo que contribuira a disminuir la tasa de
mortalidad por la falta de acceso a hospitales.
No obstante, la vinculacin es indirecta, el logro del propsito aporta al cumplimiento de estas Metas del
Milenio, pues se proporciona acceso a servicios de salud regulares, pero persisten otros factores, como
condiciones socioeconmicas y de personalidad que afectan estos resultados de salud que no son
abordados por el programa por estar fuera de su mbito de competencia (ver tambin la pregunta 4 y
las referencias all citadas).
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IV.1.4 ANLISIS DE LA POBLACIN POTENCIAL Y OBJETIVO

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Las poblaciones, potencial y objetivo, estn definidas en documentos oficiales y/o en el

diagnstico del problema y cuentan con la siguiente informacin y caractersticas:
a) Unidad de medida.
b) Estn cuantificadas.
c) Metodologa para su cuantificacin y fuentes de informacin.
d) Se define un plazo para su revisin y actualizacin.
Respuesta Si
Nivel
2
El programa tiene definidas las poblaciones (potencial y objetivo), y

Las definiciones cuentan con dos de las caractersticas establecidas.
Justificacin:
Las Reglas de Operacin (ROP) 2011 en su inciso 5.5 definen a la poblacin potencial como la
totalidad de familias y personas que habitan en aproximadamente 20 mil localidades del pas que no
tienen acceso o que tienen un acceso irregular a los servicios institucionales de salud. Asimismo, se
cuantifica que es del orden de 3.9 millones de habitantes que estarn ubicados en aproximadamente
20,000 localidades distribuidas en las 31 entidades federativas y el DF, misma que deber tener
cobertura completa en el 2012.
Hasta antes de 2012 las ROP no definan la poblacin objetivo. En las ROP 2012 la definicin de la
poblacin objetivo ha sido parcialmente clarificada. El inciso 5.5 textualmente dice El programa define
como poblacin objetivo a la totalidad de las personas que habitan en las localidades cubiertas por el
programa. A criterio del equipo evaluador esta clarificacin es parcial pues i) no se especifica un
nmero y ii) textualmente hablando la poblacin objetivo se define ex post a la operacin del programa
al definirla como las localidades cubiertas por el programa, y no ex ante, un nmero, meta, que debe
ser alcanzada al llevarse a cabo el programa. Las ROP no cuantifican la poblacin objetivo.
Las ROP no reflejan el hecho que como parte de ejercicios de planeacin, los administradores realizan
ao con ao una cuantificacin de la poblacin objetivo. El Sistema de Validacin de Rutas es el
sistema que se usa para calcular la poblacin objetivo. Actualmente se cuantifica en 3,779,118
personas. Este sistema al ser un sistema administrativo se revisa y actualiza constantemente.
A futuro sera muy til que i) dado que el clculo de la poblacin potencial se realiz con base en
informacin del Conteo 2005, se actualizaran los datos con la informacin del Censo 2010 (de acuerdo
a los administradores del programa el clculo de la poblacin objetivo ya se realiz con base en el
Censo 2010); y ii) se definiera en las ROP una poblacin objetivo ex ante, es decir, escribir el nmero
de personas que se piensa cubrir el ao especfico en cuestin.
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Existe informacin que permita conocer quines reciben los apoyos del programa (padrn de
beneficiarios) que:
a) Incluya las caractersticas de los beneficiarios establecidas en su documento normativo.
b) Incluya el tipo de apoyo otorgado.
c) Est sistematizada e incluya una clave nica de identificacin por beneficiario que no
cambie en el tiempo.
d) Cuente con mecanismos documentados para su depuracin y actualizacin.
Respuesta No
Justificacin:
El Programa Caravanas de la Salud (PCS) organiza a prestadores de servicios de salud en dos niveles,
servicios a la comunidad y servicios a la persona. Sus beneficiarios son las personas de las localidades
que visitan las Unidades Mdicas Mviles (UMM), ya sea que stas se encuentren sanas y slo reciban
acciones de prevencin y promocin o enfermas que se atiendan en las UMM.
Para los servicios a la comunidad, teniendo stos una naturaleza de bien pblico, no tiene sentido tener
un padrn de beneficiarios. Respecto a las personas atendidas, las Reglas de Operacin (ROP) 2012
definen como un derecho el que todos los beneficiarios cuenten con un expediente clnico (ver inciso
5.9.1). Esto es sumamente importante adems en el marco de la Integracin Funcional del Sistema
Nacional de Salud. De acuerdo a esta estrategia, debe existir un Padrn nico de Salud y
simultneamente se debe implementar un Expediente Clnico Electrnico que pueda cruzar informacin
con el Padrn (Secretara de Salud 2010). De esta forma, es muy importante que conforme estas dos
estrategias se vayan implementando, los beneficiarios del PCS sean incluidos. Se recomienda que se
desarrolle un plan para asegurar que esto va a suceder y por el otro lado, se asegure que la informacin
que genera el programa pueda medir la cobertura, la poblacin atendida, y no solamente las
intervenciones (que se pueden aplicar a una misma persona), y que impide medir la cobertura
certeramente.
De acuerdo con el numeral 5.7 de las ROP 2012 los beneficiarios debern cumplir con los siguientes
requisitos:
i)Ser residentes de localidades que no cuentan actualmente con acceso a servicios de salud regulares
(en las localidades sede, subsede y satlite programadas en las rutas de las UMM)
ii)No contar con beneficios de la seguridad social
iii)Estar incorporadas al Sistema de Proteccin Social en Salud (SPSS) y/o Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades (PDHO) Salud y/o a otros programas de desarrollo social impulsados por el
Gobierno Federal que sean implementados en las localidades objetivo del Programa (requisito del
SPSS no necesario en la primera etapa de recepcin de servicios de salud).
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14

Si el programa recolecta informacin socioeconmica de sus beneficiarios, explique el

procedimiento para llevarlo a cabo, las variables que mide y la temporalidad de las mediciones.
Justificacin:
De acuerdo con el numeral 5.7 de las Reglas de Operacin (ROP) 2012 los beneficiarios debern
cumplir con los siguientes requisitos:
i)Ser residentes de localidades que no cuentan actualmente con acceso a servicios de salud regulares
(en las localidades sede, subsede y satlite programadas en las rutas de las Unidades Mdicas Mviles
(UMM))
ii)No contar con beneficios de la seguridad social
iii)Estar incorporadas al Sistema de Proteccin Social en Salud (SPSS) y/o Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades (PDHO) Salud y/o a otros programas de desarrollo social impulsados por el
Gobierno Federal que sean implementados en las localidades objetivo del Programa (requisito del
SPSS no necesario en la primera etapa de recepcin de servicios de salud).
De acuerdo a esta definicin de las caractersticas de los beneficiarios no es necesario recolectar
informacin personalizada del nivel socioeconmico.
S200
15

IV.1.5 ANLISIS DE LA MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS

10 En el documento normativo del programa es posible identificar el resumen narrativo de la Matriz
de Indicadores para Resultados (Fin, Propsito, Componentes y Actividades)?

Respuesta Si
Nivel
3
Algunas de las Actividades, todos los Componentes y el Propsito de la MIR se

identifican en las ROP o documento normativo del programa.
Justificacin:
En las Reglas de Operacin (ROP) 2012 en el inciso 4.3 se especifica que la definicin de objetivos se
realiz con base en el resumen narrativo de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR): se
equipararon los conceptos utilizados en la orientacin estratgica del programa en relacin al Fin,
Propsito y Componentes, y se estableci una relacin de equivalencia con las Actividades:
El Fin de la MIR se relaciona directamente con la Finalidad del Programa
El Propsito de la MIR con el objetivo general del Programa
Los Componentes (bienes y servicios) de la MIR se relacionan con los objetivos especficos del
Programa
Las Actividades de la MIR se relacionan con las estrategias y lneas de accin del Programa.
Ahora bien, an si se equipararon los conceptos hay que hacer dos observaciones:
La finalidad de las ROP (que se equipara al fin) no est definida en las ROP.
Las estrategias y lneas de accin de las ROP, que se equiparan a las actividades se mencionan en las
ROP en diversos apartados y no en uno especfico.
Esta situacin lleva al equipo evaluador a considerar que el nivel de cumplimiento es tres. Es decir, se
concede que s existen las actividades y no se define el fin.
El equipo evaluador considera que las ROP ms que equiparar conceptos deberan fijar sus objetivos
directamente con base en la MIR.
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16

11 Las Fichas Tcnicas de los indicadores del programa cuentan con la siguiente informacin:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Nombre.
Definicin.
Mtodo de clculo.
Unidad de Medida.
Frecuencia de Medicin.
Lnea base.
Metas.
Comportamiento del indicador (ascendente, descendente, regular nominal).
Respuesta No
Justificacin:
Las fichas tcnicas de los indicadores no reportan el comportamiento del indicador (ver Anexo 5 de este
Informe para el anlisis de cada indicador).
Ms all de las fichas tcnicas, se perciben dos reas de mejora en la definicin de los indicadores: i)
modificar indicadores e ii) incluir nuevos indicadores. En el primer caso el indicador para medir el fin del
programa no es el adecuado pues no mide el estado de salud de la poblacin atendida, que es lo que
realmente se busca impactar con el Programa Caravanas de la Salud (PCS), ver Matriz de Indicadores
para Resultados (MIR) 2011. Se recomienda definir un nuevo indicador que capture las condiciones de
salud de la poblacin. Respecto a los indicadores de productos y servicios, es deseable que los
denominadores tengan una relacin con la poblacin atendida. El indicador porcentaje de unidades
mdicas mviles en operacin y totalmente equipadas que cuentan con equipo itinerante completo y
capacitado medido en relacin a las unidades adquiridas no es adecuado para medir las acciones
necesarias que se tienen que llevar a cabo para cumplir con los productos y servicios. Un indicador ms
adecuado sera, en opinin del equipo evaluador, porcentaje de unidades mdicas mviles en
operacin y totalmente equipadas que cuentan con equipo itinerante completo y capacitado en relacin
al nmero de unidades mdicas mviles totalmente equipadas con equipo itinerante completo requerido
para cumplir los servicios programados. Respecto al segundo inciso, se considera que es
indispensable incorporar indicadores que monitoreen la continuidad de la atencin de los pacientes por
un lado, y la participacin comunitaria, por el otro.
S200
17

12 Las metas de los indicadores de la MIR del programa tienen las siguientes caractersticas:
a) Cuentan con unidad de medida.

b) Estn orientadas a impulsar el desempeo, es decir, no son laxas.
c) Son factibles de alcanzar considerando los plazos y los recursos humanos y financieros
con los que cuenta el programa.
Respuesta Si
Nivel
3
Del 70% al 84% de las metas de los indicadores del programa tienen las
caractersticas establecidas.
Justificacin:
El programa cuenta con seis metas de los indicadores de la Matriz de Indicadores para Resultados
(MIR) 2011. Las seis metas establecidas cuentan con unidad de medida y de acuerdo a los
administradores del programa son factibles de alcanzar pues son el resultado de un ejercicio de
planeacin interno que considera i) el presupuesto destinado al programa; y ii) el hecho de que la
operacin es responsabilidad de las entidades federativas. Generalmente, ambos elementos hacen
poco factible establecer metas ms agresivas. En virtud de esta informacin slo faltara hacer una
evaluacin sobre su orientacin a impulsar el desempeo para definir el nivel de cumplimiento.
En tres de ellas se busca alcanzar una meta del 100%, por lo que claramente estn orientadas a
impulsar el desempeo: localidades atendidas (Propsito), servicios de promocin y prevencin
ambulatorios (Componente) y servicios de atencin mdica ambulatoria (Componente). Sin embargo,
tres indicadores tienen metas de menos del 100%:
i)Poblacin atendida, Fin: Meta 81.18%. Al ritmo que se avanza en la poblacin atendida no ser
posible lograr la cobertura universal en 2012, pero esto no quiere decir que no est orientada a impulsar
el desempeo, pues depende del financiamiento.
ii)Porcentaje de UMM en operacin, Actividad: Meta 89.98%. Se establece como una meta mnima,
pero no concuerda con la meta de Propsito.
iii)Capacitacin, Actividad: Meta 90.05%. Informacin de aos anteriores sugieren que debera
cumplirse el 100% de la meta.
De esta forma, el equipo evaluador considera que cuatro de seis metas tienen las caractersticas
sealadas.
El equipo evaluador considera que el Programa Caravanas de la Salud (PCS) debe documentar cada
ao las razones por las cuales se definen las metas acordadas, en particular para justificar el
denominador y para justificar las restricciones financieras, y de recursos humanos a los que se
enfrentan de no establecer metas del 100%.
Ver el Anexo 6 de este Informe para ms detalle.
S200
18

IV.1.6 ANLISIS DE POSIBLES COMPLEMENTARIEDADES Y COINCIDENCIAS CON OTROS

13 Con cules programas federales y en qu aspectos el programa evaluado podra tener
complementariedad y/o coincidencias?

Justificacin:
La informacin que se encuentra en el Anexo 7 de los Informes Gerenciales del Programa Caravanas
de la Salud (PCS) permite identificar que el PCS puede tener coincidencias con el programa IMSS
Oportunidades pues tienen los mismos objetivos, misma poblacin objetivo y mismos componentes
(productos y servicios). Por el otro lado, el PCS es complementario con el Sistema de Proteccin Social
en Salud (SPSS) y el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO) Salud, pues las
Unidades Mdicas Mviles (UMM) y los equipos itinerantes proporcionan los servicios de promocin,
prevencin y atencin establecidos en el Catlogo Universal de Servicios de Salud (CAUSES) y las
acciones asociadas al PDHO Salud. Adems, a travs del PCS se facilita y fomenta la afiliacin de
personas al SPSS. Esta situacin es reconocida en las Reglas de Operacin (ROP) 2012 del PCS;
dentro de los objetivos especficos del PCS, en su inciso 4.2 se establece:
Proporcionar atencin mdica y odontolgica con base en el CAUSES que ofrece el SPSS y las
acciones asociadas al PDHO Salud.
Fomentar la afiliacin de las familias objetivo del Programa al SPSS y a los nios al Seguro Mdico
para una Nueva Generacin para coadyuvar a alcanzar la cobertura universal.
Asimismo el inciso 5.5 de las ROP 2012 que describe la poblacin objetivo en uno de sus prrafos
establece:
Para evitar duplicidad en la atencin y en la asignacin de recursos, los Servicios Estatales de Salud
(SESA) no podrn proponer rutas que contengan localidades que sean responsabilidad del IMSS
Oportunidades.
Tambin es complementario de todos los programas de AFASPE (Acuerdo para el Fortalecimiento de
las Acciones de Salud).
S200
19

IV.2 PLANEACIN Y ORIENTACIN A RESULTADOS

IV.2.1 INSTRUMENTOS DE PLANEACIN
14 La Unidad Responsable del programa cuenta con un plan estratgico con las siguientes
caractersticas:
a) Es resultado de ejercicios de planeacin institucionalizados, es decir, sigue un
procedimiento establecido en un documento.
b) Contempla el mediano y/o largo plazo.
c) Establece los resultados que quieren alcanzar, es decir, el Fin y el Propsito del programa.
d) Cuenta con indicadores para medir los avances en el logro de sus resultados.
Respuesta Si
Nivel
El plan estratgico tiene todas las caractersticas establecidas.
4
Justificacin:
El programa tiene dos documentos que lo guan: el Programa de Accin Especfico (PAE) 2007-2012
que se public por primera vez al inicio del programa y que se actualiz en el 2011 y las Reglas de
Operacin (ROP) que se emiten cada ao. Ambos documentos establecen el Fin y el Propsito del
programa, sus objetivos a mediano plazo (para el ao en cuestin en caso de las ROP y 2007-2012 en
el caso del PAE 2011), y s definen indicadores para medir los avances en el logro de los resultados. En
particular el PAE 2007-2012 en su inciso 3.4 define 13 estrategias y describe lneas de accin
agrupadas en cada estrategia que habrn de orientar el proceso de planeacin, programacin,
presupuestacin, organizacin, capacitacin, comunicacin, instrumentacin, operacin, seguimiento,
informacin, control y evaluacin. Asimismo con acceso a documentos oficiales se pudo corroborar que
se llevan a cabo ejercicios de planeacin peridicos e institucionalizados que sustentaron la
actualizacin del PAE y que permiten ajustar anualmente las ROP.
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20

15 El programa cuenta con planes de trabajo anuales para alcanzar sus objetivos que:
a) Son resultado de ejercicios de planeacin institucionalizados, es decir, siguen un

procedimiento establecido en un documento.
b) Son conocidos por los responsables de los principales procesos del programa.
c) Tienen establecidas sus metas.
d) Se revisan y actualizan.
Respuesta Si
Nivel
Los planes de trabajo anuales tienen todas de las caractersticas establecidas.
4
Justificacin:
El programa para su operacin anual se gua por el Programa de Accin Especfico (PAE) 2007-2012,
las Reglas de Operacin (ROP) y por el Programa Operativo Anual (POA). Las ROP y el POA se
revisan y actualizan cada ao. Se realiza un POA para cada entidad federativa donde se establece a
detalle los estndares de la asignacin de recursos y el costo anual de recursos por tipo de unidad. Se
define la asignacin y los costos por tipo de unidad para recursos humanos, materiales y suministros y
servicios generales. Adems se establece una propuesta de costos de operacin anual para los
diferentes tipos de unidades mviles del programa y el presupuesto o costos de operacin globales por
la totalidad de las unidades mdicas mviles existentes.
Las ROP y la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) establecen las metas anuales del Programa.
Estos dos se revisan y se actualizan cada ao. Con la informacin de costos y asignacin de los
recursos definidos en el POA se puede establecer y planear el alcance de las metas. La planeacin de
costos y asignacin de recursos permite que el programa establezca un nmero de Unidades Mdicas
Mviles (UMM) totalmente equipadas y en operacin que puedan atender al mayor nmero de
localidades y as alcanzar el nmero de servicios de promocin, prevencin y atencin mdica
programados.
Asimismo con acceso a documentos oficiales se pudo corroborar que se llevan a cabo ejercicios de
planeacin peridicos e institucionalizados que permiten ajustar anualmente las ROP y el POA, y que
estos planes de trabajo son conocidos por los responsables de los principales procesos del programa.
S200
21

IV.2.2 DE LA ORIENTACIN HACIA RESULTADOS Y ESQUEMAS O PROCESOS DE

16 El programa utiliza informes de evaluaciones externas
a) De manera regular, es decir, uno de los elementos para la toma de decisiones sobre
cambios al programa son los resultados de evaluaciones externas.
b) De manera institucionalizada, es decir, sigue un procedimiento establecido en un
documento.
c) Para definir acciones y actividades que contribuyan a mejorar su gestin y/o sus
resultados.
d) De manera consensada, participan operadores, gerentes y personal de la unidad de
planeacin y/o evaluacin.
Respuesta Si
Nivel
4
El programa utiliza informes de evaluacin externa y tiene todas las caractersticas

establecidas.
Justificacin:
Desde 2007 el programa ha estado sujeto a diversas evaluaciones: Externa (EE) en 2007, 2008, 2009 y
2010, de Diseo (ED) en el 2007 y Especfica de Desempeo (EED) en 2008, 2009-2010 y 2010-2011.
Asimismo se han identificado Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) en 2007, 2008 y 2009, y se han
emitido Mecanismos para el Seguimiento a los ASM asociados a los Programas Anuales de Evaluacin
2008 y 2009. No se tienen ASM en 2010. Para dar seguimiento a los ASM, el Programa Caravanas de
la Salud (PCS) ha emitido posiciones institucionales (2008 y 2009), documentos de trabajo que abordan
los ASM especficos (2008 y 2009) y documentos institucionales (2008 y 2009) que abordan los ASM
institucionales. Las EED reconocen que el programa ha hecho esfuerzos importantes para dar cauce a
los ASM, cambios que, de aplicar, se reflejan en las Reglas de Operacin (ROP):
i)Se ha mejorado la Matriz de Indicadores (Posicin Institucional EED 2008, EED 2010-2011).
ii)Se han realizado evaluaciones externas anualmente
iii)Se ha trabajado en la definicin de poblacin potencial (EED 2009-2010), y se ha decidido clarificar y
cuantificar la poblacin objetivo (Posicin Institucional EED 2010-2011).
iv)Se ha trabajado en posibilitar la afiliacin al SPSS de la poblacin donde opera el PCS (EED 20092010 y EED 2010-2011).
v)Se sustituyeron UMM que ya haban cumplido su vida til (EED 2010-2011).
De acuerdo a los administradores del programas las acciones de mejora realizadas se han llevado a
cabo en forma consensada a travs de trabajo que incluye a la Direccin General Adjunta de
Caravanas de la Salud y las dos direcciones de rea con sus respectivas reas subordinadas, y las
Coordinaciones del Programa en las 31 entidades federativas y el Distrito Federal.
S200
22

17 Del total de los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) clasificados como especficos y/o
institucionales de los ltimos tres aos, qu porcentaje han sido solventados acorde con lo
establecido en los documentos de trabajo y/o institucionales?
Respuesta Si
Nivel
3
Del 70 al 84% del total de los ASM se han solventado y/o las acciones de mejora
estn siendo implementadas de acuerdo con lo establecido en los documentos de
trabajo e institucionales.
Justificacin:
Todos los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) han tratado de ser solventados, unos al 100% y
otros en menor grado (ver Anexo 8 de este Informe).
Acciones definidas en el Documento de Trabajo 2008:
i) Cuantificacin de las poblaciones potencial, objetivo y atendida del programa: 66% de avance. La
definicin y cuantificacin de la poblacin potencial es clara, pero no se ha alcanzado una definicin ni
cuantificacin satisfactoria de la poblacin objetivo, tal como se explica en la Pregunta 7.
ii) Diseo de una metodologa para identificar la morbilidad de la poblacin objetivo: 100% de avance.
Con la evaluacin anual del programa, cambios en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR),
evaluaciones externas y los informes gerenciales se ha avanzado en el establecimiento de un sistema
de informacin en salud que registre y mida la morbilidad atendida y el impacto del programa; an as
se considera que todava no se monitorean todas las acciones que debe realizar el programa, como por
ejemplo la participacin comunitaria.
iii) Disear e implementar un programa de mantenimiento preventivo para las Unidades Mdicas
Mviles (UMM): 60% de avance. Se cuenta con evidencia documental de acciones que est realizando
el Programa en la revisin de las Evaluaciones Externas (EE) (EED 2009-2010), con un informe de los
principales resultados encontrados durante el monitoreo del programa donde se evala el estado fsico
y mecnico de las UMM. Se documenta adems que el Programa cuenta con un plan peridico y un
manual de procedimientos de mantenimiento para que se cuente con el equipo operativo mdico
necesario y en funcionamiento.
Acciones definidas en el Documento Institucional 2008
i) Acreditar las UMM tipo 0 conforme a la Direccin General de Calidad y Educacin en Salud (DGCES):
84% de avance. Se acreditaron UMM tipo 0.
ii) Adquisicin de UMM para sustituir unidades deterioradas: 100% de avance. Se sustituyeron UMM
que haban agotado su vida til para mantener la calidad de los servicios y evitar la posibilidad de que
los equipos de salud itinerantes dejaran de cubrir sus rutas por fallas mecnicas en los vehculos (EED
2010-2011).
Acciones definidas en Documento Institucional 2009
i) Posibilitar la afiliacin al Sistema de Proteccin Social en Salud (SPSS) de la poblacin donde opera:
80% de avance. Se registraron avances en la promocin de afiliacin al SPSS de la poblacin donde
opera el Programa (EED 2009-2010 y EED 2010-2011).
S200
23

18 Con las acciones definidas en los documentos de trabajo e institucionales, que a la fecha se han
implementado, provenientes de los Mecanismos para el seguimiento a los aspectos susceptibles

de mejora derivados de informes y evaluaciones a los programas presupuestarios de la
Administracin Pblica Federal de los ltimos tres aos, se han logrado los resultados
establecidos?
Justificacin:
Se considera que se han logrado los resultados establecidos en casi todos los Aspectos Susceptibles
de Mejora (ASM) (ver Anexo 9 de este Informe).
Acciones definidas en el Documento de Trabajo 2008:
i) Cuantificacin de las poblaciones potencial, objetivo y atendida del programa: Las Reglas de
Operacin (ROP) 2012 cuentan con la definicin y cuantificacin de la poblacin potencial, pero an no
se tiene una cuantificacin satisfactoria de la poblacin objetivo.
ii) Diseo de una metodologa para identificar la morbilidad de la poblacin objetivo: Las evaluaciones
anuales del Programa, los cambios realizados en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y la
informacin definida en los Informes Gerenciales (especficamente el Anexo 7) son ejemplos de que se
ha avanzado en tener una metodologa para identificar las intervenciones en salud por grupo de edad y
sexo para su medicin y seguimiento.
iii) Disear e implementar un programa de mantenimiento preventivo para las Unidades Mdicas
Mviles (UMM): informacin administrativa del programa permite verificar que existe un programa
peridico de mantenimiento y un manual de procedimientos para analizar, verificar y dictaminar la
calidad del equipo mdico, aparatos, accesorios e instrumental de las UMM. Las acciones encaminadas
a generar estos documentos se reflejan en las evaluaciones externas (EED 2009-2010). Asimismo, el
Programa documenta los principales resultados encontrados durante el monitoreo del estado fsico y
mecnico de las UMM.
Acciones definidas en el Documento Institucional 2008
i) Acreditar las UMM tipo 0 conforme a la Direccin General de Calidad y Educacin en Salud (DGCES):
Informacin del programa indic que se han acreditado 84% de las UMM tipo 0.
ii) Adquisicin de UMM para sustituir unidades deterioradas: Se sustituyeron todas las UMM que haban
agotado su vida til para mantener la calidad de los servicios.
Acciones definidas en Documento Institucional 2009
i) Posibilitar la afiliacin al Sistema de Proteccin Social en Salud (SPSS) de la poblacin donde opera:
Se registraron avances en la promocin de afiliacin al SPSS de la poblacin donde opera el Programa.
El equipo evaluador considera que el ASM inmediato es mejorar la MIR: i) redefinir el fin para que mida
resultados de salud. Esta redefinicin implicara la generacin de indicadores y su medicin que
permitira evaluar si el programa logra su objetivo ltimo; ii) redefinir la medicin de la poblacin
atendida con base en primera consulta al ao y no por el nmero de consultas, indicador en el que se
est trabajando; y iii) incluir indicadores que capturen acciones de participacin comunitaria.
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24

19 Qu recomendaciones de la(s) evaluacin(es) externa(s) de los ltimos tres aos no han sido
atendidas y por qu?

Justificacin:
En los documentos de Posicin Institucional del programa no fue posible encontrar los avances de los
Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) y la justificacin en caso de que no hayan sido atendidos. Sin
embargo, a partir de los informes de evaluaciones externas y de otros documentos institucionales fue
posible reconocer que aunque la mayora de las recomendaciones de las evaluaciones externas han
sido atendidas satisfactoriamente, quedan pendientes (ver Anexo 10 de este Informe).
Si bien se ha trabajado en solventar la recomendacin de contar con un documento sobre la
cuantificacin de la poblacin objetivo la respuesta no es plenamente satisfactoria. La poblacin
objetivo, se define ex post y no ex ante, como se explica en la pregunta 7. Cabe sealar que se ha
avanzado en cuantificar a la poblacin atendida, a partir de las acciones realizadas, ya que ambas
definiciones no son sinnimas: una misma persona puede recibir diversas acciones de salud, con lo
cual si se usa las acciones para cuantificar a la poblacin atendida, se est sobreestimando el dato.
Por otro lado, las evaluaciones externas que se le han hecho al programa en 2008, 2009 y 2010
identifican una serie de recomendaciones que no se traducen en ASM y por lo tanto su seguimiento no
es tan directo. El portafolio de recomendaciones aborda mltiples aspectos que no es posible revisar en
este espacio. A continuacin nos enfocamos a los aspectos no atendidos que han sido una constante
en las evaluaciones externas 2008, 2009 y 2010:
Establecer una definicin y cuantificacin de la poblacin objetivo, que s forma parte de un ASM.
Mejorar la focalizacin del programa, incluyendo la supervisin en campo de las rutas y servicios.
S200
25

20 A partir del anlisis de las evaluaciones externas realizadas al programa y de su experiencia en la
temtica qu temas del programa considera importante evaluar mediante instancias externas?
Justificacin:
El Programa Caravanas de la Salud (PCS) ha tenido diversas evaluaciones: externa en 2007, 2008,
2009 y 2010, de Diseo en el 2007 y Especfica de Desempeo en 2008, 2009-2010 y 2010-2011.
En general las evaluaciones coinciden en que i) el PCS aborda un tema fundamental para el logro de la
mejora de las condiciones de salud y la equidad; que en este sentido contribuye al logro de los objetivos
del Programa Sectorial de Salud (PROSESA) y del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012
(anlisis previo en esta evaluacin y ED 2007); ii) por su diseo puede tener sinergias con otros
programas fundamentales para el desarrollo de Mxico, Sistema de Proteccin Social en Salud (SPSS)
y el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO) Salud; aunque puede tener coincidencias
con el IMSS Oportunidades (anlisis previo en esta evaluacin y ED 2007); iii) el programa ha
incrementado paulatinamente su cobertura y tiene presencia en las 32 entidades federativas; aunque
puede tener problemas de focalizacin (EE 2008, EE 2009, EE 2010 EED 2010-2011); iv) el programa
provee los servicios establecidos en sus ROP (EED 2010-2011); v) el programa no genera la
informacin imprescindible para conocer la operacin, los servicios que proporciona, la poblacin
beneficiaria y los recursos que utiliza (EED 2010-2011).
Desafortunadamente la informacin proporcionada en la EE 2010, que lleva a cabo un estudio de
campo para evaluar los beneficios en salud para la poblacin objetivo (incluyendo utilizacin y
resultados de salud) que es el fin del programa, no permite evaluar precisamente estos beneficios pues
i) es un estudio de corte transversal y ii) los problemas de focalizacin del programa impiden tener
grupos de tratamiento y control robustos.
Con base en lo anterior el equipo evaluador considera prioritario i) realizar una evaluacin de procesos
con foco principal en verificar la cobertura del PCS, y ii) considerar la posibilidad de llevar a cabo una
evaluacin de impacto (pues el nivel de cobertura hoy lo dificulta) que realmente permita medir los
efectos causales del PCS en los resultados de salud de la poblacin atendida. La evaluacin de
impacto complementara la informacin que ya se provee en la EE 2010 y permitira llevar a cabo un
anlisis costo-efectividad.
S200
26

IV.2.3 DE LA GENERACIN DE INFORMACIN

21 El Programa recolecta informacin acerca de:
a) La contribucin del programa a los objetivos del programa sectorial, especial o institucional.
b) Los tipos y montos de apoyo otorgados a los beneficiarios en el tiempo.
c) Las caractersticas socioeconmicas de sus beneficiarios.
d) Las caractersticas socioeconmicas de las personas que no son beneficiarias, con fines de
comparacin con la poblacin beneficiaria.
Respuesta Si
Nivel
El programa recolecta informacin acerca de dos de los aspectos establecidos
2
Justificacin:
Como se mencion en la pregunta 4, el Programa contribuye al Objetivo 2 del Programa Sectorial de
Salud (PROSESA) al intentar reducir las brechas en salud de los 125 municipios de menor ndice de
Desarrollo Humano (IDH) del pas proporcionando servicios de salud de prevencin, promocin y de
atencin que inciden en la disminucin de la mortalidad materna y la mortalidad infantil, metas que se
han definido en el PROSESA. En los Informes Gerenciales (ver Anexo 7 de los Informes Gerenciales)
se pueden encontrar los indicadores de desempeo en la prestacin del servicio. En cuanto a la
mortalidad materna, se registra el total de mujeres embarazadas, mujeres embarazadas de alto riesgo y
mujeres embarazadas de alto riesgo referidas a unidades mdicas de mayor complejidad. En el caso de
la mortalidad infantil, se registra i) desnutricin: nios con desnutricin y nios con desnutricin
recuperados, ii) Enfermedad Diarreica Aguda (EDA): consultas de EDA en menores de 5 aos, casos
de EDA en menores de 5 aos con Plan A, casos de EDA en menores de 5 aos con Plan B y madres
con nios menores a 5 aos capacitadas en signos de alarma de EDA, y iii) Infeccin Respiratoria
Aguda (IRA): consultas de IRA en menores de 5 aos, casos de IRA en menores de 5 aos con
tratamiento sintomtico, casos de IRA en menores de 5 aos con tratamiento antibitico y madres con
nios menores de 5 aos capacitadas en signos de alarma de IRA. Cabe notar que el programa no
captura el nmero de defunciones en ningn caso ni tiene denominadores para calcular Tasas de
Mortalidad Infantil (TMI).
Asimismo, en los Informes Gerenciales se recolecta informacin sobre los tipos y monto de apoyo
otorgados a los beneficiarios en el tiempo. Se obtiene informacin del nmero total de consultas de
primera vez y consultas subsecuentes, nmero total de atenciones de promocin y prevencin
otorgadas, atenciones con acciones del Catlogo Universal de Servicios de Salud (CAUSES)
otorgadas, y total de atenciones otorgadas.
El programa no recolecta informacin de las caractersticas socioeconmicas de los beneficiarios y de
las caractersticas socioeconmicas de las personas que no son beneficiarias pues no es necesaria
para que se otorgue el apoyo; aunque el equipo evaluador considera que la informacin
socioeconmica de beneficiarios y no beneficiarios longitudinal es tila para mejorar la planeacin y
evaluar el efecto del programa (ya que son variables que influyen en los resultados de salud).
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27

22 El programa recolecta informacin para monitorear su desempeo con las siguientes
caractersticas:
a) Es oportuna.
b) Es confiable, es decir, est validada por quienes las integran.
c) Est sistematizada.
d) Es pertinente respecto de su gestin, es decir, permite medir los indicadores de Actividades
y Componentes.
e) Est actualizada y disponible para dar seguimiento de manera permanente.
Respuesta Si
Nivel
4
La informacin que recolecta el programa cuenta con todas las caractersticas

establecidas.
Justificacin:
Los administradores del Programa recolectan informacin para monitorear su desempeo. En los
Informes Gerenciales (ver Anexo 7 de los Informes Gerenciales) se registran indicadores de
desempeo en la prestacin de servicio por entidad federativa para la infraestructura, la cobertura, las
acciones otorgadas y los padecimientos comunes y acciones de prevencin: i) infraestructura: nmero
de caravanas. ii) cobertura: nmero de familias por caravana, nmero de familias en el total de
localidades atendidas en el estado, nmero total de nios menores de 5 aos, nmero total de mujeres
de 15-64 aos, nmero total de hombres mayores a 20 aos, nmero total de mujeres mayores a 20
aos, nmero total de mujeres embarazadas, nmero de escuelas en el rea, nmero total de consultas
de primera vez y nmero total de consultas subsecuentes, iii) acciones otorgadas: nmero de acciones
de promocin y prevencin otorgadas, nmero de acciones del Catlogo Universal de Servicios de
Salud (CAUSES) otorgadas y total de acciones otorgadas, y iv) padecimientos y acciones de
prevencin: nios con desnutricin, Enfermedad Diarreica Aguda (EDA) o Infeccin Respiratoria Aguda
(IRA), pacientes con diabetes mellitus, hipertensin arterial, sndrome metablico o dislipidemia,
mujeres que se realizaron el Papanicolaou, mujeres con dislapsia, cncer crvico uterino, diagnstico
sospechoso de cncer de mama, embarazadas y embarazadas de alto riesgo, y atenciones dentales en
las escuelas.
El equipo evaluador considera que la informacin es oportuna, confiable, sistematizada, actualizada y
pertinente. Oportuna ya que son indicadores de desempeo relacionados con los objetivos del
programa y del Programa Sectorial de Salud (PROSESA). Confiable pues son datos gerenciales
reportados por cada una de las unidades mviles de las caravanas de salud. Sistematizada ya que es
una base de datos que se encuentra disponible al pblico en general en la pgina web del Programa.
Pertinente porque permite medir indicadores de actividades y componentes; actualizada pues se tienen
datos desde el 2007 al ltimo periodo disponible del 2012. No obstante, an cuando las evaluaciones
externas de 2009 y 2010 indagan sobre la participacin comunitaria, el equipo evaluador considera que
an hace falta monitorear acciones de participacin social y comunitaria como lo establecen las Reglas
de Operacin (ROP) 2012 en sus objetivos especficos (inciso 4.2), con indicadores de la Matriz de
Indicadores para Resultados (MIR).
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28

IV.3 COBERTURA Y FOCALIZACIN

IV.3.1 ANLISIS DE COBERTURA
23 El programa cuenta con una estrategia de cobertura documentada para atender a su poblacin
objetivo con las siguientes caractersticas:

a) Incluye la definicin de la poblacin objetivo.
b) Especifica metas de cobertura anual.
c) Abarca un horizonte de mediano y largo plazo.
d) Es congruente con el diseo del programa.
Respuesta Si
Nivel
La estrategia de cobertura cuenta con tres de las caractersticas establecidas.
3
Justificacin:
En las Reglas de Operacin (ROP) 2012 se ha incluido la definicin de la poblacin objetivo.
Textualmente el inciso 5.5 de las ROP 2012 dice El Programa define como poblacin objetivo a la
totalidad de personas cubiertas por el programa. Como se explica en la Pregunta 7, esta definicin no
es satisfactoria en opinin del equipo evaluador, pues la contabilizacin de la poblacin objetivo se
realiza ex post, y no ex ante, como una meta a ser cubierta. Las ROP no especifican en nmero la
poblacin objetivo.
Los administradores del Programa Caravanas de la Salud (PCS) argumentan que como parte de los
ejercicios de planeacin, se realiza ao con ao una cuantificacin de la poblacin objetivo. El Sistema
de Validacin de Rutas del Programa Caravanas de la Salud es el sistema administrativo que se usa
para calcular la poblacin objetivo. Este programa condensa las localidades propuestas por los estados
y permite identificar i) su ndice de desarrollo humano a nivel municipal, ii) su ndice de marginacin a
nivel localidad y, iii) la distancia lineal al centro de salud ms cercano; con lo cual se verifica que las
localidades propuestas cumplan con los requisitos establecidos en las ROP. Actualmente se cuantifica
en 3,779,118 intervenciones (ver Pregunta 25). Este sistema al ser un sistema administrativo se revisa y
actualiza constantemente, pero no abarca un horizonte de mediano y largo plazo. No obstante, se
establece en las ROP que la cobertura del programa se lograr simultneamente con el Sistema de
Proteccin Social en Salud (SPSS) siempre y cuando existan los recursos presupuestales necesarios
(inciso 5.2).
La poblacin cubierta por el programa, que es la poblacin objetivo de acuerdo a la definicin en las
ROP, tiene las caractersticas que busca atender el PCS, por lo que el equipo evaluador considera que
la poblacin objetivo es consistente con el diseo del programa, aunque se debe recordar que las
evaluaciones externas alertan sobre problemas de focalizacin.
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29

24 El programa cuenta con mecanismos para identificar su poblacin objetivo? En caso de contar
con estos, especifique cules y qu informacin utiliza para hacerlo.

Justificacin:
El Programa de Accin Especfico (PAE) 2007-2012 y las Reglas de Operacin (ROP) 2012 definen a la
poblacin objetivo como aquella que vive en localidades que, tienen un bajo ndice de Desarrollo
Humano (IDH), que estn catalogadas como de alta o muy alta marginacin o, que tienen problemas de
tamao, marginacin, dispersin geogrfica y dificultad de acceso. As mismo, el programa define
cuatro vertientes de focalizacin (ver inciso 5.3 de las ROP 2012 para el detalle): i) 125 municipios de
menor IDH en 7 estados prioritarios del pas: Chiapas, Durango, Guerrero, Nayarit, Oaxaca, Puebla y
Veracruz; ii) localidades de alta y muy alta marginacin aunque el municipio no sea catalogado como de
menor IDH que se consideren como geogrficamente dispersas y que carezcan de acceso regular a
servicios de salud en todas las entidades federativas; iii) localidades con problemas de acceso a la
infraestructura de salud en todas las entidades y iv) personas que estn ubicadas temporalmente en
concentraciones masivas que requieran servicios de salud del primer nivel de atencin.
Para identificar a la poblacin objetivo se requiere informacin a nivel municipal del IDH que publica
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a nivel localidad del ndice de
marginacin del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) e indicadores de acceso a infraestructura
mdica. El PAE 2007-2012 cuenta con estrategias y lneas de accin para identificar a la poblacin
objetivo anualmente. La estrategia 1 se refiere a la ampliacin de la cobertura de los servicios de salud
mediante la planeacin de cada una de las rutas. Para esto, el programa establece como lneas de
accin: i) elaborar y actualizar anualmente los diagnsticos de salud de los 125 municipios de menor
IDH y de los municipios y localidades de muy alta y alta marginacin de las 32 entidades federativas; ii)
elaborar y actualizar la metodologa para la planeacin anual de nuevas rutas de Caravanas de la Salud
y; iii) elaborar, proponer, difundir, capacitar e instrumentar la metodologa para el diseo y actualizacin
de los mapas geo-referenciados de las rutas. La informacin disponible sugiere que no se realiza el
diagnstico anual de salud. No se puede verificar con la informacin disponible la falta de acceso, en
ausencia del Programa Caravanas de la Salud (PCS), de las localidades en cuestin. Para la
planeacin anual de las nuevas rutas existe un manual de procedimientos y un sistema electrnico de
validacin de rutas que con el que se pretende evitar que se duplique el servicio en las localidades.
El equipo evaluador considera que no es posible actualizar la informacin de condiciones
socioeconmicas y de salud anualmente. Sera muy til sin embargo que se actualizara la cuantificacin
de la poblacin potencial y objetivo con informacin con base en el Censo 2010.
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30

25 A partir de las definiciones de la poblacin potencial, la poblacin objetivo y la poblacin atendida,
cul ha sido la cobertura del programa?

Justificacin:
La poblacin potencial, a cubrirse paralelamente a la extensin del Sistema de Proteccin Social en
Salud (SPSS) si los recursos presupuestales son suficientes, se calcula (con base en el conteo 2005)
en 3.9 millones de personas en 20,000 localidades. La poblacin objetivo no se cuantifica ex ante, y de
hecho en la definicin coincide con la poblacin atendida (ver Pregunta 7 y 23).
Los informes gerenciales del Programa Caravanas de la Salud (PCS) reportan que en abril de 2011 se
tenan cubiertas aproximadamente 16 mil localidades. La poblacin atendida en intervenciones de salud
a la comunidad son los habitantes de estas localidades. Ahora bien, la poblacin atendida en
intervenciones de salud a la persona (atencin mdica preventiva y curativa) no se puede calcular, pues
hasta muy recientemente el programa registraba intervenciones y no personas atendidas. As el nmero
de 3,779,118 que se reporta como poblacin atendida puede estar sobreestimando la cobertura pues
una persona pudo haber recibido ms de una intervencin. Los administradores del PCS indican que en
abril de 2012 ya estar disponible la informacin para calcular correctamente la poblacin atendida. La
cobertura (medida con intervenciones) vara significativamente por entidad federativa.
Es importante sealar que PCS reporta adems cobertura de intervenciones especficas por grupo
poblacional. As, de acuerdo al perfil demogrfico de la poblacin edad y sexo- los administradores del
PCS calculan el nmero de acciones que se deben realizar y las acciones ya efectuadas.
No obstante, las evaluaciones externas de 2008, 2009 y 2010 alertan sobre problemas de cobertura de
localidades y de cobertura donde ya existen otros servicios de salud (ver Pregunta 47). El equipo
evaluador considera relevante llevar a cabo una nueva evaluacin externa de procesos con especial
nfasis en la cobertura (localidades, personas y servicios), pues la situacin pudo haber cambiado en el
ltimo ao, especialmente en respuesta a una mejor validacin de rutas. Hoy los administradores del
PCS se basan en el Sistema de Validacin de Rutas para verificar que las rutas propuestas por las
entidades cumplan con los requisitos de inclusin: ndice de marginacin, ndice de desarrollo humano y
distancia a una unidad mdica fija.
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IV.4 OPERACIN
IV.4.1 ANLISIS DE LOS PROCESOS ESTABLECIDOS EN LAS ROP O NORMATIVIDAD
26 Describa mediante Diagramas de Flujo el proceso general del programa para cumplir con los
bienes y los servicios (Componentes), as como los procesos clave en la operacin del programa.
Justificacin:
El Programa tiene como proceso general una estrategia de implantacin operativa, definida en el
Programa de Accin Estratgico (PAE) 2007-2012 y en las Reglas de Operacin (ROP), por medio de
la cual pretende cumplir con los Componentes. Esta estrategia es un modelo operativo que define los
criterios de atencin, la forma en la que se deben establecer y validar las rutas, la estructura y los
niveles de responsabilidad, las etapas de instrumentacin y las acciones de mejora de la gestin
pblica. De esta forma las Caravanas proveen de servicios de salud a la poblacin objetivo
otorgndoles servicios de promocin y prevencin y servicios de atencin mdica ambulatoria.
Adems, el Programa cuenta con varios manuales de procedimientos clave para lograr sus objetivos.
Entre ellos estn: el procedimiento para determinar los criterios y la metodologa de validacin de rutas
nuevas, Unidades Mdicas Mviles (UMM), equipos de salud itinerantes del programa, el procedimiento
para impulsar la capacitacin del programa, procedimiento para analizar, verificar y dictaminar la calidad
del equipo mdico, aparatos, accesorios e instrumental de las UMM, el procedimiento para la atencin
de solicitudes de informacin en asuntos relacionados con el programa, el procedimiento para la
implementacin del sistema integral de informacin del programa y el procedimiento de supervisin por
entidad federativa. En todos estos manuales se realiza una descripcin del procedimiento, la secuencia
de etapas, la actividad y el responsable. Adems, los manuales cuentan con diagramas de flujo en los
cuales se explica de manera descriptiva y ordenada el proceso.
En el Anexo 13 de este Informe se escribe el proceso principal y se seala como se articulan otros
procesos especficos.
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27 Solicitud de Apoyos
El programa cuenta con informacin sistematizada que permite conocer la demanda total de
apoyos y las caractersticas de los solicitantes? (socioeconmicas en el caso de personas fsicas
y especficas en el caso de personas morales)
Respuesta Si
Nivel
3
El programa cuenta con informacin sistematizada que permite conocer la demanda

total de apoyos y las caractersticas de los solicitantes.
Justificacin:
Los apoyos a los beneficiarios que otorga el programa son intervenciones de salud a la comunidad e
intervenciones de salud a la persona. En el primer caso no aplica el concepto de demanda total, pues
es un bien con caractersticas de bien pblico. En el segundo caso, el apoyo est constituido por las
intervenciones de salud a la persona: las intervenciones mdicas del Catlogo Universal de Servicios
en Salud (CAUSES) y las acciones de promocin y prevencin.
En este caso la demanda de apoyos son las consultas mdicas demandadas por los habitantes que
visitan las Unidades Mdicas Mviles (UMM). Los administradores del programa informan que se
atienden a todas las personas que lo demandan. El perfil socioeconmico de los beneficiarios no es una
variable relevante para otorgar el apoyo.
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33

28 Los procedimientos para recibir, registrar y dar trmite a las solicitudes de apoyo cuentan con las
siguientes caractersticas:
a) Corresponden a las caractersticas de la poblacin objetivo.
b) Existen formatos definidos.
c) Estn disponibles para la poblacin objetivo.
d) Estn apegados al documento normativo del programa.
Respuesta No Aplica
Justificacin:
Las Reglas de Operacin (ROP) 2012 establecen que una vez que llega la Unidad Mdica Mvil (UMM)
a una comunidad se atender a la poblacin residente demandante de los servicios incluidos y se
llevarn a cabo acciones de promocin y prevencin. La solicitud de apoyo, consiste en solicitar una
atencin mdica, cuyo procedimiento no requiere que se verifique si las caractersticas coincidan con la
poblacin objetivo (coincidan por definicin pues es all donde llegan las UMM). El documento
normativo no especifica cmo se lleva a cabo el orden de la atencin mdica ni si debe existir un
formato definido para el ordenamiento. Los administradores del programa indican que se atienden a
todos los que demandan una atencin.
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29 El programa cuenta con mecanismos documentados para verificar el procedimiento para recibir,
registrar y dar trmite a las solicitudes de apoyo con las siguientes caractersticas:
a) Son consistentes con las caractersticas de la poblacin objetivo.
b) Estn estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras
c) Estn sistematizados.
d) Estn difundidos pblicamente.
Respuesta No Aplica
Justificacin:
Como se explica en la pregunta 28, el Programa no requiere tener mecanismos documentados para
verificar el procedimiento de recibir, registrar y dar trmite a las solicitudes de apoyo, pues las
Caravanas atienden a todos los que solicitan atencin mdica. No obstante, se sugiere que el programa
establezca una cartilla de citas mdicas pues es muy til para dar seguimiento a embarazadas y
personas con enfermedades crnicas.
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30 Seleccin de beneficiarios y/o proyectos
Los procedimientos del programa para la seleccin de beneficiarios y/o proyectos tienen las
a) Incluyen criterios de elegibilidad claramente especificados, es decir, no existe ambigedad
en su redaccin.
b) Estn estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
d) Estn difundidos pblicamente.
Respuesta Si
Nivel
4
Los procedimientos para la seleccin de beneficiarios y/o proyectos tienen todas las
Justificacin:
Antes de describir los procedimientos es importante sealar que en el programa no se seleccionan
beneficiarios y/o proyectos; sino localidades.
En los numerales 5.4, 5.6 y 5.7 de las Reglas de Operacin (ROP) 2012 se describen los criterios de
inclusin de localidades, que sern objeto de visita de las Unidades Mdicas Mviles (UMM). Las ROP
son muy claras al establecer que el programa atender a personas que habiten en municipios
catalogados como de menor ndice de Desarrollo Humano (IDH); o a personas que habiten en
localidades con alto y muy alto grado de marginacin; o a personas que habiten en localidades que no
cuenten con acceso a servicios de salud; o a personas que se encuentren en sitios donde por razones
de emergencia sanitaria, emergencia epidemiolgica, desastre natural y/o concentracin masiva haya
un incremento en la demanda de servicios.
El programa cuenta con un manual de procedimiento para determinar los criterios y la metodologa de
validacin de rutas nuevas, UMM, equipos de salud itinerantes del programa (ver anexo 13 de este
Informe para descripcin del procedimiento). Finalmente, los administradores del programa con base en
el Sistema de Validacin de Rutas verifican que las rutas propuestas por los estados cumplan con los
criterios de inclusin. Todas las instancias ejecutoras del programa, que son los estados a travs de sus
servicios de salud, participan en este proceso siguiendo siempre el mismo procedimiento, que les es
familiar; por lo cual el equipo evaluador considera que los procedimientos estn estandarizados,
sistematizados y estn difundidos pblicamente.
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31 El programa cuenta con mecanismos documentados para verificar el procedimiento de seleccin
de beneficiarios y/o proyectos y tienen las siguientes caractersticas:

a) Permiten identificar si la seleccin se realiza con base en los criterios de elegibilidad y
requisitos establecidos en los documentos normativos.
b) Estn estandarizados, es decir son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
d) Son conocidos por operadores del programa responsables del proceso de seleccin de
beneficiarios y/o proyectos.
Respuesta Si
Nivel
4
Los mecanismos para verificar la seleccin de beneficiarios y/o proyectos tienen todas
las caractersticas establecidas.
Justificacin:
El numeral 6.9 de las Reglas de Operacin (ROP) 2012 establece a la Direccin General de Planeacin
y Desarrollo en Salud de la Secretara de Salud (DGPLADES) como el rea responsable de supervisar
de manera aleatoria que las Unidades Mdicas Mviles (UMM) del Programa en las entidades
federativas realmente estn cubriendo la totalidad de las rutas y estn prestando los servicios
establecidos en las ROP. Por medio de este mecanismo de supervisin se pretende medir el
desempeo en la operacin de las UMM y fortalecer la capacidad tcnica de los recursos humanos,
mejorar el rendimiento de las actividades y dar capacitacin de forma continua.
Para la realizacin de esta responsabilidad la DGPLADES se apoya en el manual de procedimientos:
Supervisin al Programa Caravanas de la Salud. Las actividades que describe el manual son: i)
Elaboracin de un cronograma de supervisin; ii)Seleccin de rutas a supervisar; iii)Levantamiento de la
informacin a travs de la cdula creada exprofeso para el proceso de supervisin; iv)Asesora y
educacin continua en servicio; v)Elaboracin de informe de supervisin para las autoridades de salud
sobre las observaciones obtenidas durante la proceso de supervisin; vi)Anlisis de la informacin
obtenida; vii)Elaboracin de un Programa de Mejora; y viii)Seguimiento al Programa de Mejora.
El equipo evaluador tuvo acceso a los resultados de la supervisin del estado de Quintana Roo del
segundo semestre de 2011. En dicho anlisis se documenta el nmero de UMM en operacin, los
municipios y localidades programados y visitados, la poblacin programada y beneficiada, as como los
resultados de los indicadores de desempeo (ver pregunta 21). Se documenta en un cuadro el rea
supervisada, la situacin encontrada, el responsable y las recomendaciones y compromisos. Asimismo
se realiza una lista de los insumos faltantes: medicamentos, material de curaciones y enfermera y
recursos materiales. Por ltimo se enlistan las generalidades de la supervisin.
Este mecanismo de verificacin del procedimiento al estar definido en las ROP, tener un manual de
procedimientos y tomar como base de evaluacin las rutas previamente autorizadas permite verificar la
seleccin con base en los criterios de elegibilidad, est estandarizado, sistematizado y es conocido por
los operadores.
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32 Tipos de apoyos
Los procedimientos para otorgar los apoyos a los beneficiarios tienen las siguientes
caractersticas:
a) Estn estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
b) Estn sistematizados.
c) Estn difundidos pblicamente.
d) Estn apegados al documento normativo del programa.
Respuesta Si
Nivel
4
Los procedimientos para otorgar los apoyos a los beneficiarios tienen todas las
Justificacin:
Los apoyos en el Programa Caravanas de la Salud (PCS) son los servicios de prevencin, promocin,
participacin comunitaria y atencin de la salud, que est constituida por los beneficios incluidos en el
Catlogo Universal de Servicios de Salud (CAUSES). Las Reglas de Operacin (ROP) 2012 en su
inciso 6.2.1 regulan los procesos para la entrega de las acciones de promocin, prevencin y
participacin comunitaria. Por su parte, los incisos 6.2.2 y 6.2.3 definen los servicios de atencin mdica
que se le proporcionarn a la poblacin beneficiario. Dado que quieren operan el programa en los
estados son los servicios estatales de salud, la entrega de estos beneficios se vuelve una obligacin
que se plasma en los convenios de colaboracin que se firman entre la federacin y los estados.
Con base en el argumento anterior, el equipo evaluador considera que la normatividad de los
procedimientos para otorgar los apoyos cumple con las cuatro caractersticas deseables.
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38

33 El programa cuenta con mecanismos documentados para verificar el procedimiento de entrega
de apoyos a beneficiarios y tienen las siguientes caractersticas:

a) Permiten identificar si los apoyos a entregar son acordes a lo establecido en los
documentos normativos del programa.
d) Son conocidos por operadores del programa.
Respuesta Si
Nivel
4
Los mecanismos para verificar el procedimiento de entrega de apoyos a beneficiarios

tienen todas las caractersticas establecidas.
Justificacin:
Como se explic en la respuesta de la pregunta 31, el numeral 6.9 de las Reglas de Operacin (ROP)
2012 define la supervisin de que el programa cumpla con las rutas (que equivale a seleccin de
beneficiarios) y se estn prestando los servicios establecidos en las ROP (que equivale a la entrega de
apoyos).
Como ya se explic en la pregunta 31, existe adems un manual de procedimientos de supervisin al
Programa Caravanas de la Salud (PCS). Para la supervisin de la entrega de los apoyos, los
administradores del programa se basan en el Anexo 7 de los Informes Gerenciales, que centraliza la
informacin sobre las acciones de salud que cada entidad federativa lleva a cabo (ver pregunta 21 que
describe el anexo 7). Adicionalmente, los estados deben proporcionar informacin mensual y trimestral
al Sistema Integral de Informacin en Salud, que permite verificar las acciones de salud realizadas. As,
el equipo evaluador considera que los mecanismos de verificacin del procedimiento de entrega de
apoyos cumplen con las cuatro caractersticas deseables.
Una preocupacin del equipo evaluador es los problemas de focalizacin que se han encontrado en las
evaluaciones externas aun cuando los procesos de seleccin de beneficiarios y entrega de servicios
estn estandarizados, sistematizados, son conocidos pblicamente y en el papel se apegan a los
documentos normativos.
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39

34 Ejecucin
Los procedimientos de ejecucin de obras y/o acciones tienen las siguientes caractersticas:
a)
b)
c)
d)
Estn estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras.
Estn sistematizados.
Estn difundidos pblicamente.
Estn apegados al documento normativo del programa.
Respuesta Si
Nivel
4
Los procedimientos de ejecucin de obras y/o acciones tienen todas las

Justificacin:
Como se argument en la respuesta a la pregunta 32, el foco de los procesos es el de hacer llegar las
Unidades Mdicas Mviles (UMM) a la poblacin objetivo y que se entreguen las acciones de
promocin, prevencin, participacin comunitaria y atencin que se definen en las Reglas de Operacin
(ROP). As, las ROP establecen directrices para que las UMM estn acorde a los servicios a ofrecer,
que se cuente con los recursos humanos necesarios debidamente capacitados y que el soporte
gerencial est acorde a las necesidades. Adicionalmente podemos decir que el numeral 6.2 de las ROP
2012 describe el proceso de la entrega de acciones. En particular el numeral 6.2.1 describe los
procesos en la promocin de la salud, prevencin y de participacin comunitaria y los numerales 6.2.2 y
6.2.4 hacen referencia a cmo se deben entregar las intervenciones de salud a la persona.
Las acciones de promocin y prevencin se entregan de forma comunitaria, familiar e individual
mediante un conjunto de intervenciones por grupo de edad y procesos afines. El modelo para entregar
los servicios se basa en intervenciones integrales dirigidas a cinco grupos poblacionales: i) nios de 0 a
9 aos, ii) adolescentes (hombres y mujeres) de 10 a 19 aos, iii) mujeres de 20 a 59 aos, iv) hombres
de 20 a 59 aos, y v) adultos mayores (hombres y mujeres) de 60 aos y ms. Adems cada
intervencin se articula por cinco procesos que garantizan la integridad en las acciones: promocin de
la salud, nutricin, prevencin y control de enfermedades, deteccin de enfermedades y salud
reproductiva. En las ROP se presenta un cuadro donde se resumen los servicios segn grupo de
poblacin y proceso.
Respecto a la entrega de las intervenciones de salud a la persona los numerales hacen nfasis en
cmo debe ser otorgado el servicio: atencin integral y mediante un trato digno, cordial y humano
(numeral 6.2.2) y establece el sistema de referencias y contra-referencias (numeral 6.2.4).
El equipo evaluador considera que los procedimientos de ejecucin de obras y/o acciones estn
estandarizados, sistematizados, difundidos pblicamente y apegados al documento normativo del
programa.
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35 El programa cuenta con mecanismos documentados para dar seguimiento a la ejecucin de obras
y acciones y tienen las siguientes caractersticas:

a) Permiten identificar si las obras y/o acciones se realizan acorde a lo establecido en los
documentos normativos del programa.
d) Son conocidos por operadores del programa.
Respuesta Si
Nivel
4
Los mecanismos para dar seguimiento a la ejecucin de obras y/o acciones tienen
todas las caractersticas establecidas.
Justificacin:
El mecanismo utilizado por programa para dar seguimiento a la ejecucin de obras y acciones es el
Anexo 7 de los Informes Gerenciales. En este documento se presentan los resultados de la entrega de
las acciones de promocin y prevencin y de atencin a la salud. Cada estado se ve obligado a reportar
el nmero de intervenciones programadas y realizadas para cada uno de los grupos poblacionales y
procesos mencionados en la pregunta anterior. En la pregunta 21 se analiza a detalle la informacin
que contiene el anexo. Asimismo, los estados deben proporcionar informacin mensual y trimestral al
Sistema Integral de Informacin en Salud (SIS), que permite dar seguimiento a las acciones realizadas.
El equipo evaluador considera que la forma en la que se reporta la informacin en el anexo y en el SIS
permite identificar que las obras y/o acciones se realizan acorde a lo establecido en los documentos
normativos. Adems el mecanismo est estandarizado, sistematizado y es conocido por operadores del
programa.
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41

IV.4.2 MEJORA Y SIMPLIFICACIN REGULATORIA

36 Cules cambios sustantivos en el documento normativo se han hecho en los ltimos tres aos
que han permitido agilizar el proceso de apoyo a los solicitantes?

Justificacin:
El equipo evaluador revis las Reglas de Operacin (ROP) de los ltimos cinco aos con la finalidad de
encontrar si se haban realizado cambios sustantivos que agilizaran el proceso de apoyo a los
solicitantes:
De 2011 a 2012 se estableci la definicin de la poblacin objetivo (ver numeral 5.5), pues antes no
exista esta definicin. No obstante, se considera insuficiente pues no se cuantifica.
De 2010 a 2011 se agreg una cuarta vertiente a la focalizacin de la atencin de la poblacin en el
numeral 5.3 de las ROP: atencin a personas que por estar ubicadas temporalmente en
concentraciones masivas requieran de servicios de salud de primer nivel de atencin.
En el numeral 5.4.2 se observa un cambio significativo acerca de las Unidades Mdicas Mviles (UMM)
tipo III. Se norma que estas unidades que no tienen asignada una ruta fija y permanente deben
moverse por rutas establecidas para UMM 0, I y II y centros de salud, con la finalidad de ampliar la
capacidad resolutiva de stas a travs de enlace satelital para telemedicina.
De igual forma, en el numeral 5.7 de las ROP se agrega un diagrama describiendo el proceso de
seleccin de potenciales beneficiarios (ver diagrama en pgina 16 de las ROP).
Todos estos cambios permiten que se agilice el proceso, no obstante, tambin se registraron cambios
que hacen menos gil el proceso de apoyo a los solicitantes. De 2010 a 2011 cambi la fecha de
consolidacin de la cobertura nacional del Seguro Popular (numeral 5.2 de las ROP). En un principio se
pensaba alcanzar la universalidad en 2010 y al no logarse el objetivo en 2011 se cambia la fecha a
2012. Se debe reconocer que este cambio refleja la dinmica del Seguro Popular y no del Programa
Caravanas de la Salud (PCS) propiamente.
De 2008 a 2009 cambi la poblacin potencial del programa (ver numeral 5.5 de las ROP) pasando de
1.2 millones de habitantes en 2008 a 3.9 millones en 2009 aun en las mismas 20,000 localidades.
Numeral 5.4.2. Criterios para el establecimiento de rutas. Cada localidad subsede dentro de una ruta
deber ser visitada al menos dos veces al mes por la UMM del Programa. A excepcin de las rutas
establecidas de 11 a 15 localidades que se visitarn una vez al mes. El cambio obedece a la realidad
operativa, pero puede disminuir el apoyo a las comunidades que ms lo necesitan.
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42

IV.4.3 ORGANIZACIN Y GESTIN

37 Cules son los problemas que enfrenta la unidad administrativa que opera el programa para la
transferencia de recursos a las instancias ejecutoras y/o a los beneficiarios y, en su caso, qu

estrategias ha implementado?
Justificacin:
En lo que respecta a los recursos que se transfieren de la federacin a los estados (Ramo 12), la
Secretara de Salud (SSA), a travs de los Convenios Especficos en Materia de Transferencia de
Recursos para la Operacin del Programa firmados entre el Ejecutivo Federal (a travs de la
Secretara) y las entidades federativas, transfiere recursos a las entidades federativas con el fin de pago
de plantilla de personal operativo y gerencial, viticos, y el pago del aseguramiento de las UMM
(numeral 6.6 de las Reglas de Operacin 2012). No obstante, la Direccin General de Planeacin y
Desarrollo en Salud (DGPLADES) indica que se enfrenta en algunos estados a diversos problemas
para transferir los recursos en tiempo y forma conforme el calendario estipulado jurdicamente: i)
tardanza en la firma de los instrumentos jurdicos por parte de funcionarios estatales, entendindose
como Secretario de Salud y Secretario de Finanzas; ii) envo inoportuno de la documentacin que
sustenta la apertura de la cuenta productiva; y iii) falta de envi por parte de las entidades federativas
de los recibos que amparan la recepcin de ministraciones anteriores, problema que se da porque en
los estados los Coordinadores del programa quienes son los encargados de consolidar la informacin
que ampara el uso de las ministraciones anteriores, no son los que en el da a da cuentan con esa
informacin.
La Secretara ha implementado estrategias con el fin de abatir el problema. Se han iniciado las
gestiones de firma de convenios y emisin de cuentas bancarias. Adems, existe un seguimiento
continuo con los coordinadores estatales para que stos regularicen la entrega de los recibos de
ministraciones anteriores y de esta manera puedan seguir recibiendo recursos.
Ahora bien, una vez los recursos en los estados (en la Secretaria de Finanzas) existe un retraso en su
transferencia al gestor del Programa Caravanas de la Salud (PCS); situacin que vara por estado y que
est fuera de la competencia de la federacin.
El PCS recibe recursos del Sistema de Proteccin Social en Salud a travs del Rgimen Estatal de
Proteccin SOcial en Salud; en cuyo caso la oportunidad de la transferencia de los recursos depende
de cada estado. El equipo evaluador entrevist a los Coordinadores de cuatro estados, quienes
coincidieron que en general no hay problemas para transferir los recursos programados; y que puede
haber dilacin en el caso de gastos extraordinarios.
S200
43

IV.4.4 EFICIENCIA Y ECONOMA OPERATIVA DEL PROGRAMA

38 Eficiencia y eficacia
El programa identifica y cuantifica los gastos en los que incurre para generar los bienes y los
servicios (Componentes) que ofrece y los desglosa en los siguientes conceptos:
a) Gastos en operacin: Directos e Indirectos.
b) Gastos en mantenimiento: Requeridos para mantener el estndar de calidad de los activos
necesarios para entregar los bienes o servicios a la poblacin objetivo (unidades mviles,
edificios, etc.). Considere recursos de los captulos 2000 y/o 3000.
c) Gastos en capital: Son los que se deben afrontar para adquirir bienes cuya duracin en el
programa es superior a un ao. Considere recursos de los captulos 5000 y/o 6000 (Ej:
terrenos, construccin, equipamiento, inversiones complementarias).
d) Gasto unitario: Gastos Totales/poblacin atendida (Gastos totales=Gastos en operacin +
gastos en mantenimiento). Para programas en sus primeros dos aos de operacin se
deben de considerar adicionalmente en el numerador los Gastos en capital.
Respuesta Si
Nivel
3
El programa identifica y cuantifica los gastos en operacin y desglosa tres de los

conceptos establecidos.
Justificacin:
De acuerdo a administradores del Programa, el Programa identifica gastos en operacin, gastos en
mantenimiento y gastos en capital. No obstante, el equipo evaluador slo recibi datos de gastos de
operacin, que se desglosan como sigue (ver Anexo 14):
i) Captulo 1000 - Recursos Humanos: $540,234,272 pesos (54%)
ii) Captulo 2000 - Materiales y Suministros: $326,541,180 pesos (32%)
iii) Captulo 3000 - Servicios Generales: $141,939,825 pesos (14%)
iv) Total de gastos de operacin: $1,008,715,276 pesos
Es importante adems saber que no se identifican gastos directos e indirectos. Esta distincin es
importante en el programa pues como se comenta en la Pregunta 39, en la operacin y financiamiento
concurren distintas reas de los distintos niveles de gobierno que adems tienen otras
responsabilidades. As, el programa no imputa en sus costos, reas que pueden ser financiadas por
otros programas.
Las entidades federativas financian la operacin del programa a travs de la firma de dos instrumentos
consensuales: los Convenios Especficos en Materia de Transferencia de Recursos y los Contratos de
Comodatos.
El programa no proporciona el gasto unitario. Sin embargo, el equipo evaluador entiende que dado que
en la operacin del programa concurren distintas reas y no se lleva a cabo un clculo de costos
indirectos, es difcil calcular el costo total del programa. Aun as, debera de hacerse un esfuerzo para
calcular un rango del costo unitario y en el entendido que el clculo estar basado en mltiples
supuestos.
S200
44

39 Economa
Cules son las fuentes de financiamiento para la operacin del programa y qu proporcin del
presupuesto total del programa representa cada una de las fuentes?
Justificacin:
El numeral 6.6 de las Reglas de Operacin (ROP) 2012 describe las fuentes de financiamiento del
programa. En su funcin rectora la Secretara transfiere recursos a las entidades federativas para el
captulo 1000 (servicios personales) y 3000 (servicios generales). El Programa en las entidades recibe
adems aportacin per cpita por parte del Seguro Popular. Por otra parte, recibe insumos por parte de
los programas sustantivos a travs de Convenios de Acuerdo para el Fortalecimiento de las Acciones
de Salud (AFASPE). Estas fuentes de financiamiento federal se asignan a travs del Ramo 33 y Ramo
12. Adems siendo que el Programa s administra dentro de los Servicios de Salud Estatales (SESA)
parte de su financiamiento proviene de los recursos que aportan los estados, los cuales pueden ser no
monetarios. Esta situacin dificulta la proporcin que representa cada fuente de financiamiento.
S200
45

IV.4.5 SISTEMATIZACIN DE LA INFORMACIN

40 Las aplicaciones informticas o sistemas institucionales con que cuenta el programa tienen las
a) Cuentan con fuentes de informacin confiables y permiten verificar o validar la informacin
capturada.
b) Tienen establecida la periodicidad y las fechas lmites para la actualizacin de los valores
de las variables.
c) Proporcionan informacin al personal involucrado en el proceso correspondiente.
d) Estn integradas, es decir, no existe discrepancia entre la informacin de las aplicaciones o
sistemas.
Respuesta Si
Nivel
4
Los sistemas o aplicaciones informticas del programa tienen todas las caractersticas
establecidas.
Justificacin:
El programa cuenta con un Sistema Integral de Informacin en Salud (SIS) cuyo objetivo es
estandarizar la informacin, emitir informes y orientar la toma de decisiones. En este sistema se solicita
a los coordinadores estatales informacin estadstica, indicadores de medicin de desempeo,
cumplimiento de metas y programas de trabajo de forma mensual y trimestral.
Existen dos manuales de procedimientos, uno es el Manual de procedimiento para la implementacin
del Sistema Integral de Informacin del Programa Caravanas de la Salud cuyo principal objetivo es
definir la informacin necesaria del programa y otro es el Manual de procedimiento para la puesta en
marcha del Sistema Integral de Informacin del Programa Caravanas de la Salud el cual a travs de la
definicin de claves de acceso solicita la informacin para posteriormente realizar los informes. Ambos
manuales cuentan con una descripcin clara del proceso con una secuencia de etapas, actividad y
responsable; y un diagrama de flujo.
El SIS es el sistema utilizado por la Secretara de Salud para integrar toda la informacin de los
diferentes programas y acciones. Proporciona informacin al personal involucrado en el proceso
correspondiente y est integrado. La informacin se verifica y valida por la Direccin General de
Informacin en Salud (DGIS). Adems, se tiene establecida una periodicidad y fechas lmite para la
actualizacin de datos. Los lineamientos del SIS indican que la informacin debe enviarse para su
integracin de manera mensual durante los cinco primeros das posteriores al ltimo da del mes
estadstico al que corresponde la informacin (con informacin de la DGIS). El equipo evaluador tuvo
acceso a una evaluacin interna 2010 cuyo objetivo fue verificar y validar la informacin que entregan
las entidades federativas sobre la cobertura y productividad del Programa a la Direccin General de
Planeacin y Desarrollo en Salud (DGPLADES).
S200
46

IV.4.6 CUMPLIMIENTO Y AVANCE EN LOS INDICADORES DE GESTIN Y PRODUCTOS

41 Cul es el avance de los indicadores de servicios y de gestin (Actividades y Componentes) y de
resultados (Fin y Propsito) de la MIR del programa respecto de sus metas?
Justificacin:
En general los indicadores han alcanzado su meta en aos anteriores (MIR 2008, 2009, 2010 y
2011preliminar; y EED 2008, 2009-2010, 2010-2011). Ver Anexo 15 de este Informe.
En el indicador de Fin porcentaje de la poblacin atendida se observa: i) la meta en 2008-2010 es
90%, la meta en 2011 es 87.2%; ii) se incrementa el cumplimiento de 82.2% en 2008 a 98.4% en 2011.
La meta ha sido superada nicamente en 2009 y 2011. No obstante, el clculo de intervenciones se usa
como de poblacin atendida, as, no es posible hacer una valoracin del alcance de la meta; es
fundamental tener ya una medida de cobertura con el primer contacto al ao.
En el indicador de Propsito porcentaje de localidades atendidas se observa: i) la meta en 2008-2011
es 100%; ii) el cumplimiento con excepcin de 2008 supera la meta, se ubica en 2011 en 119.6%. El
clculo de localidades atendidas debe ser revisado a la luz de los nuevos resultados del Censo 2010 y
de los problemas de focalizacin que se han identificado en las evaluaciones externas.
En el indicador de Componentes porcentaje de actividades de promocin y prevencin ambulatorias
realizadas con relacin a las programadas se observa: i) la meta se ubica en 90% en 2009 (primer ao
del indicador), y 100% a partir de 2010; el cumplimiento se ubica en 127.5%, 151.7 y 114.9%, en 2009,
2010 y 2011 respectivamente.
En el indicador de Componentes porcentaje de actividades de atencin mdica ambulatoria realizadas
con relacin a las programadas se observa: i) la meta vara casi cada ao, 90% en 2008 y 2009, 82.1%
en 2010 y 100% en 2011; ii) el cumplimiento se ubica en 147.4%, 81.1%, 100.8% y 105.4% en 2008,
2009, 2010 y 2011 respectivamente, siendo as que nicamente en el ao 2009 no se super la meta.
En el indicador de Actividades porcentaje de unidades mviles en operacin se observa: i) la meta se
ha ubicado desde 2008 en 90%; el cumplimiento se ha ubicado en 97.9%, 83%, 84% y 90.9% en los
aos 2008, 2009, 2010 y 2011 respectivamente, por lo que nicamente se ha superado la meta en 2008
y 2011.
En el indicador de Actividades porcentaje de personal de salud disponible para el programa
capacitado se observa: i) la meta se establece en 90% desde 2010, ao en que se introduce el
indicador, ii) en 2010 se supera la meta con un cumplimiento de 225.3% y en 2011 con 81.9% no se
supera la meta.
Como ya se mencion en la pregunta 12, los denominadores de algunos indicadores al ser definidos
como acciones programadas establece un grado de discrecionalidad que no est justificado en los
documentos oficiales. Es necesario que los administradores del Programa justifiquen en algn
documento los denominadores para poder hacer una valoracin del alcance de las metas.
S200
47

IV.4.7 RENDICIN DE CUENTAS Y TRANSPARENCIA

42 El programa cuenta con mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas con las siguientes
caractersticas:
a) Las ROP o documento normativo estn disponibles en la pgina electrnica de manera
accesible, a menos de tres clics.
b) Los resultados principales del programa son difundidos en la pgina electrnica de manera
accesible, a menos de tres clics.in presentados ante el Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica (IFAI).
c) Cuenta con un telfono o correo electrnico para informar y orientar tanto al beneficiario
como al ciudadano en general, disponible en la pgina electrnica, accesible a menos de
tres clics.
d) La dependencia o entidad que opera el Programa no cuenta con modificacin de respuesta
a partir de recursos de revisin presentados ante el Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica (IFAI).
Respuesta Si
Nivel
4
Los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas tienen todas las

Justificacin:
La pgina electrnica del Programa Caravanas de la Salud (PCS) (http://www.caravanas.salud.gob.mx/)
provee informacin en los siguientes accesos: publicaciones, objetivos, preguntas frecuentes y
transparencia y rendicin de cuentas. Las Reglas de Operacin estn disponibles de manera accesible
y se cuenta con informacin desde el ao 2008. Se publican los principales resultados de cobertura y
actividades del programa desde 2007. De cobertura (Fin y Propsito): caravanas en operacin,
municipios cubiertos, localidades cubiertas y poblacin total en localidades cubiertas; y de actividades:
acciones de promocin y prevencin de la salud otorgadas, atenciones con acciones del Catlogo
Universal de Servicios de Salud (CAUSES) otorgadas, pacientes referidos a unidades mdicas de
mayor complejidad y total de atenciones otorgadas en el periodo. Adems se tiene informacin sobre
las rutas, transferencias, convenios y evaluaciones. Asimismo se encuentra disponible un telfono y
direccin al que puede hablar o acudir el beneficiario o ciudadano en general. Para informar y orientar al
beneficiario y al ciudadano en general se cuenta con una ventana de ayuda con la opcin de enviar una
duda, comentario o sugerencia al programa. La respuesta se tramita por correo electrnico. El
programa no cuenta con modificacin de respuesta a partir de recursos de revisin presentados ante el
Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI)
S200
48

IV.5 PERCEPCIN DE LA POBLACIN ATENDIDA

43 El programa cuenta con instrumentos para medir el grado de satisfaccin de su poblacin
atendida con las siguientes caractersticas:

a) Su aplicacin se realiza de manera que no se induzcan las respuestas.
b) Corresponden a las caractersticas de sus beneficiarios.
c) Los resultados que arrojan son representativos.
Respuesta Si
Nivel
3
Los instrumentos para medir el grado de satisfaccin de la poblacin atendida tienen

el inciso a) de las caractersticas establecidas y otra de las caractersticas.
Justificacin:
El programa cuenta con diversos instrumentos para medir el grado de satisfaccin de su poblacin
atendida. En 2008, 2009 y 2010 se realizaron evaluaciones externas de la operacin del programa
donde a travs de trabajo de campo en las siete entidades federativas prioritarias para el programa (ver
Pregunta 24) se realiz una encuesta que permiti obtener informacin sobre la percepcin de los
beneficiarios. El equipo evaluador tuvo acceso a los cuestionarios por lo que es posible afirmar que su
aplicacin se realiza de manera que no es posible inducir las respuestas. Al llevarse a cabo el trabajo
de campo en las localidades beneficiarias de las siete entidades federativas prioritarias se reconoce que
el instrumento corresponde a las caractersticas de los beneficiarios. Los reportes finales del ejercicio
no permiten identificar el proceso de seleccin de la muestra de entrevistados en cada entidad
federativa. Esto, aunado al hecho que nicamente la evaluacin se enfoca a las entidades prioritarias y
no a todas, no permite concluir que los resultados son representativos. El Programa cuenta por su parte
con supervisiones a todas las entidades federativas donde de igual manera se aborda la cuestin de la
satisfaccin de usuarios; en una ocasin realizada por Si Calidad.
En las evaluaciones se documenta que, en general, la poblacin se encuentra satisfecha con los
servicios de salud que presta el programa y con el trato recibido. La poblacin conoce el programa,
tiene identificados los das y los lugares en donde se ubican las Unidades Mdicas Mviles (UMM) y se
muestra participativa al asistir a los servicios. La mayora de la poblacin recibe los medicamentos
correspondientes a su padecimiento, aunque argumentaron que en pocas de enfermedades
estacionales, algunos medicamentos llegan a escasear, por lo que consideran relevante incrementar la
cantidad. No obstante, existen localidades donde la percepcin no es tan positiva. Hay localidades que
no cuentan con un calendario o programacin de visita de las UMM y an cuando exista este
calendario, las UMM no se presentan el da que queda estipulado en el programa de visitas. Tambin
se encontr que en muchas localidades la poblacin del gnero masculino no se siente identificada y es
renuente del Programa. Se sugiere continuar con las evaluaciones de satisfaccin.
Adems del instrumento antes sealado, las UMM cuentan con un buzn de
quejas/sugerencias/comentarios los cuales son revisados por un supervisor.
Por su parte, en el numeral 9.2 de las Reglas de Operacin (ROP) 2012 se incluye el monitoreo y
seguimiento por parte de los usuarios o beneficiarios del Programa en un sistema de Contralora Social.
Se define que se debe involucrar a los beneficiarios directos en acciones de supervisin y vigilancia de
la prestacin de los servicios de salud que reciben en sus comunidades. Es importante que las nuevas
evaluaciones externas que se realicen al programa evalen el grado de operacin de las contraloras
sociales, ya que en las internas s se hace.
S200
49

IV.6 MEDICIN DE RESULTADOS

44 Cmo documenta el programa sus resultados a nivel de Fin y de Propsito?
a)
b)
Con indicadores de la MIR.

Con hallazgos de estudios o evaluaciones que no son de impacto.
Justificacin:
El programa documenta sus resultados a nivel de Fin y Propsito con indicadores de la Matriz de
Indicadores para Resultados (MIR), informes gerenciales y evaluaciones que no son de impacto.
A partir del resumen narrativo de la MIR se definen los objetivos del programa (numeral 4.3 de las
Reglas de Operacin (ROP) 2012), esto asegura que exista consistencia entre las ROP y las relaciones
de causalidad que se establecen en la lgica vertical de la matriz de marco lgico. El Fin se relaciona
con la finalidad del programa y el Propsito con el objetivo general. As se documentan indicadores de
Fin y Propsito que se revisan ao con ao.
El programa realiza evaluaciones en las cuales se documenten indicadores que coadyuven al logro de
la finalidad y objetivos establecidos (numeral 8 de las ROP 2012). Por un lado, las evaluaciones
internas incluyen instrumentos de medicin diseados para dar seguimiento al desempeo del
programa. Se evalan indicadores de resultados que se estn vinculados con los objetivos. Por otro
lado, las evaluaciones externas analizan el desempeo de los indicadores con la finalidad de determinar
la pertinencia y el logro de los objetivos y metas del programa.
Adems, ao con ao, el programa publica reportes que reflejan la productividad del programa. Estos
reportes se llaman informes gerenciales y documentan resultados a nivel de Fin y Propsito por medio
de informacin sobre la cobertura del programa.
El programa no documenta resultados de Fin y Propsito con estudios o evaluaciones rigurosas
nacionales o internacionales, ni con evaluaciones de impacto.
S200
50

45 En caso de que el programa cuente con indicadores para medir su Fin y Propsito, inciso a) de la
pregunta anterior, cules han sido sus resultados?

Respuesta Si
Nivel
Hay resultados positivos del programa a nivel de Fin y de Propsito.
3
Justificacin:
El programa cuenta con indicadores de Fin y Propsito documentados en la Matriz de Indicadores para
Resultados (MIR). El Fin se relaciona con la finalidad del programa y el Propsito con el objetivo
general (ver pregunta anterior).
El indicador de Fin Porcentaje del total de poblacin que habita en comunidades aisladas y con alta
marginacin que es atendida por el programa ha tenido un buen desempeo durante los ltimos 4 aos
(de 2008 a 2011). La poblacin beneficiada por el programa ha aumentado y se pretende que para
2012 se alcance la cobertura universal, en alineacin con el Sistema de Proteccin Social en Salud
(SPSS). El indicador de Propsito Porcentaje de localidades atendidas respecto de las localidades
geogrficamente dispersas y de difcil acceso tambin ha tenido resultados positivos (ver Pregunta 41).
El equipo evaluador considera que el indicador que actualmente se usa para medir el logro del Fin no
es el apropiado pues no es un indicador que permita medircmo el Programa de Caravanas de la Salud
(PCS) contribuye a mejorar las condiciones de salud (ver Pregunta 11). Se recomienda que este
indicador se considere un indicador de Propsito y se incluyan indicadores de resultados de salud como
indicadores de Fin. Entre los indicadores que pueden ser usados se encuentran mortalidad infantil,
muerte materna, peso para la edad, desmedro, peso para la talla y peso al nacer.
S200
51

46 En caso de que el programa cuente con evaluacin(es) externa(s) que no sea(n) de impacto y que
permite(n) identificar hallazgo(s) relacionado(s) con el Fin y el Propsito del programa, inciso b) de
la pregunta 44, dichas evaluaciones cuentan con las siguientes caractersticas:
I. Se compara la situacin de los beneficiarios en al menos dos puntos en el tiempo, antes y
despus de otorgado el apoyo.
II. La metodologa utilizada permite identificar algn tipo de relacin entre la situacin actual
de los beneficiarios y la intervencin del Programa.
III. Dados los objetivos del Programa, la eleccin de los indicadores utilizados para medir los
resultados se refieren al Fin y Propsito y/o caractersticas directamente relacionadas con
ellos.
IV. La seleccin de la muestra utilizada garantiza la representatividad de los resultados entre
los beneficiarios del Programa.
Respuesta Si
Nivel
2
El programa cuenta con evaluacin(es) externa(s), que no son de impacto, que

permite(n) identificar uno o varios hallazgos relacionados con el Fin y/o el Propsito del
programa, y tiene(n) dos de las caractersticas establecidas.
Justificacin:
Las evaluaciones externas de 2008, 2009 y 2010 contienen indicadores que se relacionan directamente
con el Fin y el Propsito del programa (cobertura). Se mide la cobertura de las Unidades Mdicas
Mviles (UMM) en los 125 municipios de menor ndice de Desarrollo Humano (IDH) y el porcentaje de la
poblacin objetivo en cada estado cubierta por las UMM tipo I, II y III. Las evaluaciones permiten
identificar una relacin entre la situacin actual de los beneficiarios y la intervencin del programa y la
eleccin de los indicadores analizados en las evaluaciones coincide con los indicadores de Fin y
Propsito. Finalmente, es importante sealar que el foco de las evaluaciones ha sido los 125 municipios
con el menor IDH, con lo cual se han podido dejar fuera de la evaluacin a otras comunidades
atendidas (de acuerdo a los criterios de focalizacin, ver pregunta 24), la situacin de los beneficiarios
no se compara en al menos dos puntos del tiempo y adems el equipo evaluador no tuvo informacin
suficiente para afirmar que las muestras utilizadas garanticen la representatividad de los resultados.
Es importante recordar que el equipo evaluador considera de gran importancia sustituir el indicador del
Fin del programa con algn indicador relacionado al estado de salud (ver pregunta 11). En este
contexto, es importante analizar los hallazgos relacionados con mejoras en la salud en las evaluaciones
realizadas. El programa ha llevado a cabo diversas evaluaciones externas (ver Pregunta 20) en las
cuales se compara la salud de poblacin beneficiaria con la salud de poblacin no beneficiaria.
Ver archivo adjunto Detalle evaluaciones externas para ms informacin.
S200
52

47 En caso de que el programa cuente con evaluacin(es) externa(s), diferente(s) a evaluaciones de
impacto, que permite(n) identificar uno o varios hallazgos relacionados con el Fin y/o el Propsito
del programa, cules son los resultados reportados en esas evaluaciones?
Justificacin:
En las evaluaciones externas de 2008, 2009 y 2010 se pueden identificar hallazgos relacionados con el
Fin y/o Propsito del programa (ver pregunta anterior). Estas evaluaciones alertan sobre problemas de
cobertura y focalizacin.
La evaluacin de 2008 concluye: i) de las 6,269 localidades en los 125 municipios prioritarios que no
cuentan con otros servicios de salud, 93% no eran visitadas por el programa; y ii) se observa una doble
cobertura, con caravanas de salud y unidades fijas en 8% de localidades.
La evaluacin de 2009 concluye: i) de las 4,132 localidades en los 25 municipios prioritarios que no
cuentan con otros servicios de salud, 57.3% no eran visitadas (a nivel de nmero de personas esta cifra
equivale a 52%); y ii) se observa una doble cobertura, con caravanas de salud y unidades fijas en
20.7% de localidades.
La evaluacin de 2010 concluye: i) no hay cobertura universal del Seguro Popular (aproximadamente se
cubre el 73%); y ii) se observan problemas de focalizacin, pues hasta 37% de las personas en los
estados prioritarios se atendieron en un centro de salud y 27% de personas en las localidades control
se atendieron en una Unidad Mdica Mvil.
La informacin de las evaluaciones permite adems conjeturar que se hace un esfuerzo por alcanzar
todos (o la mayora) de los municipios, pero no se logra alcanzar a un gran porcentaje de las
localidades.
El equipo evaluador considera relevante llevar a cabo una nueva evaluacin externa de procesos con
especial nfasis en la cobertura (localidades, personas y servicios), pues la situacin pudo haber
cambiado en los ltimos dos aos.
S200
53

48 En caso de que el programa cuente con informacin de estudios o evaluaciones nacionales e
internacionales que muestran impacto de programas similares, inciso c) de la pregunta 44, dichas
evaluaciones cuentan con las siguientes caractersticas:
I. Se compara un grupo de beneficiarios con uno de no beneficiarios de caractersticas
similares.
II. La(s) metodologa(s) aplicadas son acordes a las caractersticas del programa y la
informacin disponible, es decir, permite generar una estimacin lo ms libre posible de
sesgos en la comparacin del grupo de beneficiarios y no beneficiarios.
III. Se utiliza informacin de al menos dos momentos en el tiempo.
IV. La seleccin de la muestra utilizada garantiza la representatividad de los resultados.
Respuesta No
Justificacin:
El Programa no cuenta con informacin de estudios o evaluaciones nacionales e internacionales que
muestren impacto de programas similares con alguna de las caractersticas mencionadas en la
pregunta.
S200
54

49 En caso de que el programa cuente con informacin de estudios o evaluaciones nacionales e
internacionales que muestran impacto de programas similares qu resultados se han

demostrado?
Justificacin:
El Programa no cuenta con informacin de estudios o evaluaciones nacionales e internacionales que
muestren impacto de programas similares con alguna de las caractersticas mencionadas en la
pregunta. Sin embargo, el Programa de Accin Especfico (PAE) 2007-2012 indica que existe evidencia
emprica de cmo los esfuerzos realizados por el Programa Caravanas de la Salud (PCS) han
aumentado la cobertura efectiva de varias intervenciones de los paquetes de salud. Adems Mortier
(2005) revisa la literatura de la atencin a travs de Unidades Mdicas Mviles (UMM), mientras que el
I n t e r n a t i o n a l
C o m m i t t e e
o f
t h e
R e d
C r o s s
( 2 0 0 6 )
(http://www.icrc.org/eng/assets/files/other/icrc_002_0886.pdf) resume los hallazgos de la revisin: i) los
programas de UMM son efectivas pero no tienen resultados significativos en el largo plazo; ii) resulta
importante establecer los mecanismos de referencia a unidades de salud fijas; iii) es fundamental tener
planes de trabajo detallado para que el trabajo en campo se lleve de forma regular; iv) las UMM han
demostrado ser muy tiles en campaas de deteccin (screening test) de patologas especficas como
el cncer de mama; y en general para acciones de promocin y prevencin, as como en intervenciones
especficas como cataratas; v) los programas pueden ser muy costosos. Pocos estudios analizan el
impacto de las UMM. Ver Pregunta 3 para ms informacin.
S200
55

50 En caso de que el programa cuente con evaluaciones de impacto, inciso d) de la pregunta 44, con
qu caractersticas de las siguientes cuentan dichas evaluaciones:

I. Se compara un grupo de beneficiarios con uno de no beneficiarios de caractersticas
similares.
II. La(s) metodologa(s) aplicadas son acordes a las caractersticas del programa y la
informacin disponible, es decir, permite generar una estimacin lo ms libre posible de
sesgos en la comparacin del grupo de beneficiarios y no beneficiarios.
III. Se utiliza informacin de al menos dos momentos en el tiempo.
IV. La seleccin de la muestra utilizada garantiza la representatividad de los resultados.
Respuesta No
Justificacin:
El programa no cuenta con evaluaciones de impacto. No obstante, en la Pregunta 20 se recomienda
evaluar la posibilidad de llevar a cabo una evaluacin de impacto que realmente permita medir los
efectos causales del Programa en los resultados de salud de la poblacin atendida.
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51 En caso de que se hayan realizado evaluaciones de impacto que cumplan con al menos las
caractersticas sealadas en los incisos a) y b) de la pregunta anterior, cules son los resultados
reportados en esas evaluaciones?
Respuesta No Aplica
Justificacin:
El programa no cuenta con evaluaciones de impacto. No obstante, en la Pregunta 20 se recomienda
evaluar la posibilidad de llevar a cabo una evaluacin de impacto que realmente permita medir los
efectos causales del Programa en los resultados de salud de la poblacin atendida.
S200
57

Conclusiones
Este documento resume la Evaluacin de Consistencia y Resultados del Programa Caravanas de la
Salud 2011-2012 (ECR). Con base en una revisin de gabinete exhaustiva de documentos normativos,
evaluaciones previas -externas e internas- as como de informacin administrativa de gestin se evalu
el programa en seis temas: i) Diseo, ii) Planeacin y Orientacin a Resultados, iii) Cobertura y
Focalizacin; iv) Operacin; v) Percepcin de la Poblacin Atendida; y vi) Medicin de Resultados.
La informacin disponible permite concluir que el PCS responde a la necesidad ampliamente
documentada de la falta de acceso de servicios de salud de la poblacin que viven en comunidades
marginadas y aisladas. Se calcula que la poblacin potencial del programa es de 3.9 millones de
personas y se espera lograr la cobertura universal, si los recursos presupuestales as lo permiten, al
mismo tiempo que la del Sistema de Proteccin Social en Salud, es decir, en el 2012. El PCS es el
ltimo de distintos esfuerzos que se han llevado a cabo desde los aos 70 en este sentido. Los
documentos oficiales del PCS no permiten identificar por qu se abandonaron los esfuerzos previos,
qu diferencia tienen con el PCS y cules son sus caractersticas que lo haran un programa con un
diferente destino.
Adems de documentos de diagnstico, el PCS cuenta con diversos documentos que norman su
operacin, en los cuales se establecen estrategias, objetivos, metas y lneas de accin, destacan por su
importancia el Programa de Accin Especfico, las Reglas de Operacin y la Matriz de Indicadores de
Resultado. Para garantizar que los procesos clave se llevan a cabo como se tiene planeado se cuenta
con manuales de operacin. Para monitorear la operacin el programa genera diversa informacin
administrativa que se revisa peridicamente y se hacen visitas a campo por parte de los responsables
del programa. El PCS ha estado sujeto adems a evaluaciones externas prcticamente cada ao y se
tiene evidencia que las recomendaciones se han atendido en casi todos los casos.
A diferencia de otros programas sociales en los cuales la poblacin objetivo se define con base en las
caractersticas personales o del hogar, el PCS define a su poblacin objetivo con base en las
caractersticas de las localidades en las que viven los beneficiarios. As, la identificacin de la poblacin
objetivo y la focalizacin del programa se facilita pues nicamente se requiere procesar informacin
pblica de las caractersticas de las comunidades (de CONAPO y de PNUD). No obstante lo anterior, y
a que existe el Sistema de Validacin de Rutas, que permite identificar que las rutas propuestas
cumplen con los criterios de inclusin establecidos en las ROP, las evaluaciones externas de 2008,
2009 y 2010 alertan sobre problemas de falta de cobertura de localidades y de cobertura donde ya
existen otros servicios. Urgen entender en qu parte del proceso se estn generando las decisiones
que llevan a problemas de focalizacin.
La operacin del PCS es compleja pues en su financiamiento y operacin concurren distintas fuentes y
reas responsables, de los niveles federal y estatal; esto es consecuencia de la complejidad del sistema
de financiamiento y operacin que impera en el sistema de salud para la poblacin no cubierta por la
seguridad social. Esta situacin se traduce en un esfuerzo significativo para lograr la coordinacin de
las actividades y en ocasiones en retraso para que los recursos lleguen a los operadores finales del
programa.
De acuerdo con la informacin analizada, el PCS i) cumple casi siempre con sus metas anuales de los
seis indicadores que integran su MIR; en particular destaca que la cobertura de poblacin ya se ubica
en 98.39% (Fin) y de localidades en 119.61% (Propsito); la cobertura universal debera lograrse en el
2012; ii) el diseo de las evaluaciones externas del programa aunque han permitido documentar
indicadores de salud y cobertura entre la poblacin cubierta por el programa y la poblacin no cubierta,
no han permitido la medicin de impacto, pues la seleccin de las comunidades no permite descartar un
sesgo de seleccin y la falta de mediciones longitudinales no permiten aislar el efecto del PCS de otras
variables que pueden influir en los resultados; y iii) las evaluaciones externas documentan satisfaccin
en general de los beneficiarios, aunque se reconoce que en algunas localidades existen reas de
oportunidad (calendarizacin de las visitas, abasto de medicamentos).
S200
58

Si bien en general se pude observar que el programa atiende una necesidad bien documentada y
justificada, que los operadores de programa han hecho esfuerzos por establecer la normatividad,
planeacin y guas operativas y que se han alcanzado en la mayora de los casos las metas
establecidas, el equipo evaluador considera que una conclusin final sobre el programa requiere por un
lado, un estudio detallado de la cobertura real del programa, con datos precisos de la cobertura
geogrfica y de los servicios proporcionados y un seguimiento longitudinal de los resultados de salud de
la poblacin beneficiaria. Se puede considerar adems evaluar la posibilidad de realizar una evaluacin
de impacto con foco en acceso y resultados de salud, aunque el equipo evaluador reconoce que la
cobertura universal obstaculiza su efectiva realizacin.
Finalmente es importante sealar las implicaciones para el programa de i) otras estrategias del gobierno
federal, como la Integracin Funcional del Sistema de Salud; y ii) el programa a la luz de una reforma
de mayor alcance para el logro de un Sistema nico de Salud, como se ha sugerido en diversos foros.
Respecto al primero, los administradores del PCS deben asegurar que el programa quede incorporado
a las estrategias de Portabilidad y Convergencia del Sistema Integrado de Salud, en particular a las de
Padrn de Salud y Expediente Clnico Electrnico. Respecto al segundo, la atencin de poblacin en
reas rurales pequeas y dispersas requiere un tratamiento diferente que la atencin a la salud en
zonas urbanas y densas. El nuevo Sistema nico de Salud debiera contemplar una propuesta
especfica para estas localidades en la cual se revisara la experiencia del PCS, IMSS Oportunidades y
los programas previos.
S200
59

Bibliografa
FUENTE
P.
1 ROP o documento
normativo
2 Documentos oficiales
TITULO
Reglas de Operacin del
Programa Caravanas de
Salud 2012
AUTOR
AO
Secretara de Salud
27/12/2011
Programa de Accin
Secretara de Salud
Especfico 2007-2012 del
Programa Caravanas de la
Salud (Actualizacin)
22/02/2011
2 Informes de evaluaciones Evaluacin de Diseo del Manuel Urbina

externas
2 Objetivos y Metas del

Milenio
2 Programas Sectoriales,
Especiales y/o
Institucionales
FECHA
DATOS.PUB.
29/10/2007
Salud 2007
Objetivos y Metas del
Milenio
Programa de las
2000
Naciones Unidas para el
Desarrollo
Programa Sectorial de
Secretara de Salud
Salud 2007-2012. Por un
Mxico sano: construyendo
alianzas para una mejor
salud
2007
Programa de Accin
Secretara de Salud
3 Estudios
Mobile Health Units.

International Committee 2006
Methodological Approach of the Red Cross
3 Estudios
Mobile Health Units and

Stphane Su Mortier
Mobile Clinics: A Revision
of the Literature
2005
4 Estudios
Desigualdad en salud en Nelly Aguilera, Grecia

Mxico: un anlisis de sus Marrufo y Alejandro
factores determinantes
Montesinos
2006
Comercio Exterior
4 Estudios
Anlisis de desigualdad del Gabriel Martnez

gasto en salud en Mxico
2008
Documento de
apoyo al Informe
sobre Desarrollo
Humano
2008/2009, PNUD
4 Estudios
Measuring and explaining

health and health care
inequalities. Case study:
Mexico
Mariana BarrazaLlorns, Giota

Panopoulou y Yadira
Daz Cuervo
4 Estudios
Desigualdad e inequidad
en salud
Beatriz Zurita, Rafael

Lozano, Teresita
Ramrez y Jos Luis
Torres
2003
4 Matriz de Indicadores para Matriz de Indicadores para Direccin General de
2011
Resultados (MIR)
Especiales y/o
Institucionales
4 ROP o documento
normativo
22/02/2011
12/03/2010 Project financed by

the Pan American
Health Organization
(PAHO)
Caleidoscopio de la
Salud
Resultados 2011 del

Planeacin y Desarrollo
Programa Caravanas de la en Salud de la
Salud
Secretara de Salud
Secretara de Salud
salud
Salud 2012
Secretara de Salud
2007
27/12/2011
S200
60

FUENTE
P.
5 Plan Nacional de
Desarrollo (PND)
Especiales y/o
Institucionales
TITULO
Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2012
AUTOR
Presidencia de la
Repblica
Secretara de Salud
alilanzas para una mejor
salud

Resultados (MIR)
6 Objetivos y Metas del
normativo
7 ROP o documento
normativo
FECHA
2007
2011
en Salud de la
Secretara de Salud
Metas del Milenio
Programa de las
2000
Naciones Unidas para el
Desarrollo
Reglas de Operacin del Secretara de Salud

Salud 2012
27/12/2011

Salud 2011
04/01/2011
Mxico: Hacia la
Integracin del Sistema
Nacional de Salud
8 ROP o documento

Salud 2012
27/12/2011

Salud 2012
27/12/2011
normativo
9 ROP o documento
normativo
Secretara de Salud

Resultados (MIR)
10 ROP o documento
normativo
11 Fichas tcnicas
Resultados 2011 del

Salud
2011

Salud 2012
27/12/2011
Matriz de Indicadores para Direccin General de

2011
Resultados 2011 del
Salud
Secretara de Salud
2011
Resultados 2011 del

Salud
Secretara de Salud
13 Matriz de Indicadores para Matriz de Indicadores para Secretara de Salud

Resultados (MIR)
2010
en Salud de la
Secretara de Salud

Resultados (MIR)
DATOS.PUB.
2007
Resultados 2011 del

Salud
Milenio
7 ROP o documento
AO
2011
Resultados 2011 del

Programa Seguro Popular
13 Matriz de Indicadores para Matriz de Indicadores para Secretara de Desarrollo 2011

Resultados (MIR)
13 ROP o documento
normativo
13 ROP o documento
normativo
13 ROP o documento
normativo
Resultados 2011 del

Programa PDHO-Salud
Social

Programa PDHO-Salud
2011
Secretara de Desarrollo 2011

Social

Salud 2012
27/12/2011
Reglamento de la Ley
General de Salud en
Materia de Proteccin
05/04/2004 Diario Oficial de la

Federacin
Secretara de Salud
S200
61

FUENTE
P.
TITULO
AUTOR
AO
FECHA
DATOS.PUB.
Social en Salud
13 ROP o documento
normativo

Programa IMSS
Oportunidades 2011
Instituto Mexicano del

Seguro Social
2011
Programa de Accin
Secretara de Salud
22/02/2011
14 ROP o documento

Salud 2012
27/12/2011
Programa de Accin
Secretara de Salud
22/02/2011
normativo

Resultados (MIR)
15 ROP o documento
normativo

Salud 2012
16 Documentos derivados de Posicin Institucional de la Secretara de Salud

los Mecanismos de los
ASM
Instituto Nacional de
Especfica de Desempeo Salud Pblilca
2009-2010
2007
2010
Coneval
2011
Coneval
Investigacin en Salud y 2008

Especfica de Desempeo Demografa S.C
2008
Coneval
16 Informes de evaluaciones Informe de la Evaluacin

externas
2011
Evaluacin de Diseo 2007

externas
2008
Evaluacin Especfica de
Desempeo 2010-2011

ASM
27/12/2011
Desempeo 2008

ASM
2011
Resultados 2011 del

Salud
Secretara de Salud
Antonio Carlos Martn

Especfica de Desempeo del Campo
2010-2011

externas

externas
Inicial del Programa

Universidad Autnoma
Metropolitana
14/12/2007

externas
16 Informes de evaluaciones Informe Final de la

externas
Evaluacin del Programa


externas
Evaluacin Externa 2009

del Programa Caravanas
de la Salud

externas
29/10/2007
Salud 2007
Universidad Nacional
Autnoma de Mxico
2010
Benemrita Universidad 2009

Autnoma de Puebla
Betakorosi Consultora
Evaluacin 2008 del
S.C
Salud
2008
S200
62

FUENTE
P.
TITULO
AUTOR
AO
16 Mecanismos de los ASM
Seguimiento a aspectos
Secretara de Salud
susceptibles de mejora
derivados de las
evaluaciones externas del
Salud
2009
derivados de las
evaluaciones externas
2007 del Programa
Secretara de Salud
2008
Secretara de Salud
derivados de las
Salud
2010
2007

ASM
2008
Desempeo 2008

ASM
2011
Desempeo 2010-2011
Anexo 7: Indicadores de
Desempeo en la
Prestacin del Servicio
Direccin General de
2010
en Salud de la
Secretara de Salud
Tablero de Control 20072009-2011
Direccin General de
Calidad y Educacin en
Salud
2011

externas

2008

externas

2010-2011

externas
29/10/2007

2010
Universidad nacional
Autnoma de Mxico
2011
Universidad Autnoma
Evaluacin Inicial del
Metropolitana
Salud

externas
Especfica de Desempeo Salud Pblica
2009-2010

externas

de la Salud
S.C
Coneval
2010

externas
Coneval
Salud 2007

externas
DATOS.PUB.

ASM
FECHA
14/12/2007
2010
Coneval
2008
S200
63

FUENTE
P.
TITULO

externas

de la Salud
AUTOR
2011
derivados de las
2007 del Programa
Secretara de Salud
2008
Secretara de Salud
derivados de las
Salud
2009
Secretara de Salud
derivados de las
Salud
2010
17 ROP o documento

Salud 2012

ASM
2008
2011
Desempeo 2010-2011

ASM
27/12/2011
Desempeo 2008

ASM
2007
Desempeo en la
Direccin General de
2010
en Salud de la
Secretara de Salud
Tablero de Control 20072009-2011
Direccin General de
Calidad y Educacin en
Salud
2011

externas
29/10/2007
Salud 2007

externas
DATOS.PUB.
Resultados 2011 del

Salud
Secretara de Salud
normativo
FECHA

Autnoma de Puebla

Resultados (MIR)
AO

2010-2011
2011

externas

2008

externas
Evaluacin del Programa Autnoma de Mxico
Caravanas de Salud 2010
18 Informes de evaluaciones Informe FInal de la

externas
Universidad Autnoma
Metropolitana
2010
14/12/2007
S200
64

FUENTE
P.
TITULO
AUTOR
AO
FECHA
DATOS.PUB.
Salud

externas

de la Salud

externas

de la Salud

Autnoma de Puebla
Betakorosi Consultora,
S.C.

externas
Especfica de Desempeo Salud Pbica
2009-2010

Resultados (MIR)
2008
2010
2011
Resultados 2011 del

Salud
Secretara de Salud
Secretara de Salud
derivados de las
evaluaciones externas de
2007 del Programa
2008
Secretara de Salud
derivados de las
de la Salud
2010
Secretara de Salud
derivados de las
de la Salud
2009
18 ROP o documento

Salud 2012
normativo

ASM

2010

externas

de la Salud

externas
2007
2011
Desempeo 2010-2011

externas
2008

ASM
27/12/2011
Desempeo 2008

ASM
Coneval
Autnoma de Mxico
2010

Autnoma de Puebla
Evaluacin 2008 del
S.C
Salud
2008
S200
65

FUENTE
P.
TITULO
AUTOR

Resultados (MIR)
19 ROP o documento
normativo
FECHA
2011

Salud 2012
Evaluacin 2008 del
S.C
Salud
27/12/2011
2008

externas

2008

externas

2010
Autnoma de Mxico
Especfica de Desempeo Salud Pblica
2009-2010

externas
29/10/2007
Salud 2007

externas

2010-2011
2010
Coneval
2011
Coneval

externas
Universidad Autnoma
Metropolitana
Salud

externas

de la Salud
Desempeo en la
Secretara de Salud
salud
Direccin General de
2010
en Salud de la
Secretara de Salud
Desempeo en la
Secretara de Salud
salud
Especiales y/o
Institucionales
22 ROP o documento
normativo
14/12/2007

Autnoma de Puebla
Especiales y/o
Institucionales
Coneval
2010

externas
DATOS.PUB.
Resultados 2011 del

Salud
Secretara de Salud

externas
AO
2007
Direccin General de
2010
en Salud de la
Secretara de Salud
2007

Salud 2012
27/12/2011
Anexo 6: Cobertura del

Direccin General de
2011
Programa Caravanas de la Planeacin y Desarrollo
Salud 2011
en Salud de la
Secretara de Salud
S200
66

FUENTE
P.
23 ROP o documento
TITULO
AUTOR
AO
FECHA

Salud 2012
27/12/2011
Programa de Accin
Secretara de Salud
22/02/2011
24 ROP o documento
REglas de Operacin del Secretara de Salud

Salud 2012
27/12/2011
normativo
normativo
25 Bases de datos y/o

Sistemas de informacin
Sistema de Validacin de Direccin General de

2012
Rutas del Programa
en Salud de la
Secretara de Salud
Anexo 6: Cobertura del

Direccin General de
2011
Programa Caravanas de la Planeacin y Desarrollo
Salud 2011
en Salud de la
Secretara de Salud
Informe de Seguimiento a
Presidencia de la
Repblica del Programa
Direccin General de
en Salud de la
Secretara de Salud
03/10/2011
Cobertura Rutas del

Direccin General de
programa Caravanas de la Planeacin y Desarrollo
Salud 2007-2011
en Salud de la
Secretara de Salud
09/12/2011

externas

de la Salud

Autnoma de Puebla

externas
Evaluacin 2008 del
S.C
Salud

externas
Evaluacin 2008 del
S.C
Salud

externas

2010
Autnoma de Mxico
2008
2008
2010
Programa de Accin
Secretara de Salud
26 Manuales de
Manual de procedimientos
para impulsar la
capacitacin del personal
del Programa
Direccin General de
2010
en Salud de la
Secretara de Salud
para analizar, verificar y
dictaminar sobre la calidad
del equipo mdico, los
aparatos, accesorios e
instrumental de las UMM
Direccin General de
2010
en Salud de la
Secretara de Salud
procedimientos
26 Manuales de
procedimientos
26 Manuales de
procedimientos
DATOS.PUB.
22/02/2011
Manual de procedimientos Direccin General de

2010
de la supervisin al
Salud
Secretara de Salud
S200
67

FUENTE
P.
26 Manuales de
procedimientos
26 Manuales de
procedimientos
26 ROP o documento
normativo
27 ROP o documento
normativo
28 ROP o documento
normativo

TITULO
AUTOR
AO
FECHA
Manual de procedimientos Direccin General de

2010
para la implementacin del Planeacin y Desarrollo
Sistema Integral de
en Salud de la
Informacin del Programa Secretara de Salud
del proceso de seleccin
de potenciales
beneficiarios
Direccin General de
2010
en Salud de la
Secretara de Salud

Salud 2012
27/12/2011

Salud 2012
27/12/2011

Salud 2012
27/12/2011
Sistema de Validacin de Direccin General de

2012
Rutas del Programa
en Salud de la
Secretara de Salud
30 Otros
manual de procedimiento
para determinar los
criterios y la metodologa
de validacin de rutas
nuevas, UMM, equipos de
salud itinerantes del
programa
30 ROP o documento

Salud 2012
27/12/2011
31 Informes de evaluaciones Supervisin del Programa Secretara de Salud
23/11/2011
normativo
internas
31 Manuales de
procedimientos
31 ROP o documento
normativo
32 ROP o documento
normativo
Direccin General de
2011
en Salud de la
Secretara de Salud
Caravanas de la Salud al
Estado de Quintana Roo,
segundo semestre de 2011
Manua de procedimientos Direccin General de
2011
para la Supervisin al
Salud
Secretara de Salud
Salud 2012
27/12/2011

Salud 2012
27/12/2011
Sistema Integral de
Informacin en Salud
Secretara de Salud
2012
Desempeo en la
Direccin General de
Planeacin y Desarollo
en Salud de la
Secretara de Salud
2010
33 Manuales de
de la Supervisin al
programa Caravanas de la
Salud
DIreccin General de
2011
en Salud de la
Secretara de Salud
procedimientos
33 ROP o documento
normativo
DATOS.PUB.

Salud 2012
27/12/2011
S200
68

FUENTE
P.
34 ROP o documento
normativo
TITULO
AUTOR
AO

Salud 2012
Secretara de Salud
Desempeo en la
Direccin General de
2010
en Salud de la
Secretara de Salud
36 ROP o documento

Salud 2009
2009

Salud 2008
2008
normativo
36 ROP o documento
normativo
36 ROP o documento
2012

Salud 2011
04/01/2011

Salud 2012
27/12/2011
Tablero de Control de
Secretara de Salud
Transferencias de
Recursos a las Entidades
Federativas
26/04/2011
37 ROP o documento

Salud 2012
27/12/2011

Salud 2012
27/12/2011
normativo
36 ROP o documento
normativo
normativo
39 ROP o documento
normativo

Sistema Intergral de
Informacin en Salud
40 Informes de evaluaciones Informe final sobre la

internas
40 Manuales de
procedimientos
40 Manuales de
procedimientos
40 ROP o documento
normativo
Secretara de Salud
2012
Arapau
2010
veracidad y validez de la
informacin que entregan
las entidades federativas
sobre la cobertura y
productividad del
Salud a la DGPLADES
Manual de procedimiento Secretara de Salud
para la puesta en marcha
del Sistema Integral de
Informacin del Programa
2011
Manual de procedimiento Secretara de Salud

para la implementacin del
Sistema Integral de
Informacin del Programa
2011
Lineamientos del Sistema Direccin General de

de Informacin en Salud Informacin en Salud
2010
2010

externas

2008

externas
DATOS.PUB.
27/12/2011
Sistema Integral de
Informacin en Salud
FECHA

Coneval
2011
Coneval
S200
69

FUENTE
P.
TITULO
AUTOR
AO
FECHA
DATOS.PUB.
2010-2011

Resultados (MIR)

Resultados (MIR)
42 Pgina de Internet
Pgina de internet del

Secretara de Salud
Salud
Evaluacin 2008 del
S.C
Salud

externas

de la Salud

externas
43 ROP o documento
normativo

2010
44 ROP o documento
normativo
Autnoma de Mxico
2011
27/12/2011
2011
Resultados 2011 del

Salud
Secretara de Salud
2009
Resultados 2009 del

Salud
Secretara de Salud
2010
Resultados 2010 del

Salud
Secretara de Salud

Resultados (MIR)
27/12/2011

Salud 2012

Resultados (MIR)
2010
Resultados 2011 del

Salud
Secretara de Salud

Resultados (MIR)
2008

Salud 2012

Resultados (MIR)
2012

Autnoma de Puebla

Resultados (MIR)
2009
Resultados 2009 del

Salud
Secretara de Salud

externas
2011
Resultados 2011 del

Salud
Secretara de Salud

Resultados (MIR)
2010
Resultados 2010 del

Salud
Secretara de Salud

Resultados (MIR)
2008
Resultados 2008 del

Salud
Secretara de Salud
2008
Resultados 2008 del

Salud
Secretara de Salud
S200
70

FUENTE
P.
TITULO
AUTOR

externas
Evaluacin 2008 del
S.C
Salud

externas

de la Salud

externas

2010

externas

de la Salud

externas

2010
FECHA
DATOS.PUB.
2008

Autnoma de Puebla
Autnoma de Mxico
2010

Autnoma de Puebla
Autnoma de Mxico

externas
AO
Evaluacin 2008 del
S.C
Salud
2010
2008
Programa de Accin
Secretara de Salud
22/02/2011
49 Estudios
Mobile Health Units.

International Committee 2006
Methodological Approach of the Red Cross
49 Estudios
Mobile Health Units and

Stphane Du Mortier
Mobile Clinics: A Revision
of the Literature
2005
S200
71

Formato del Anexo 17 Principales Fortalezas, Oportunidades,

Debilidades, Amenazas y Recomendaciones"
IV.1 DISEO
FORTALEZAS Y/U OPORTUNIDADES
Preg.
Recomendacin
El diagnstico del problema est bien sustentado. En

los documentos normativos del programa se hace un
anlisis claro del problema que se busca resolver.
En la ED 2007 se establece un rbol del Problema.
Existen experiencias exitosas en el mundo con
UMM. La revisin bibliogrfica que se ha hecho
indica que bajo una operacin eficiente este tipo de
programas pueden tener xito para el logro de
objetivos puntuales, mismos que son los que busca
el PCS.
Los objetivos del programa estn alineados con el
PROSESA, PND y Metas del Milenio. Los objetivos
estn alineados aun a nivel de dos indicadores
bsicos: mortalidad materna y mortalidad infantil.
El propsito del programa est alineado con las
Metas del Milenio. Los objetivos estn alineados aun
a nivel de dos indicadores bsicos: mortalidad
materna y mortalidad infantil.
Tiene complementariedades con el SPSS y se evitan
explcitamente duplicidades con el IMSS
Oportunidades. El programa es un mecanismo de
afiliacin al SPSS y el SPSS es el agente financiador
del PCS. Se evita cubrir las mismas localidades que
el IMSS Oportunidades.
Actualizar el diagnstico del problema conforme nueva

informacin est disponible.
Incorporar esta revisin de experiencias en otros pases en el

PAE.
Ninguna.
Ninguna.
13
Ninguna.
DEBILIDADES Y/O AMENAZAS
Preg.
Recomendacin
Falta de una cuantificacin en las ROP de la

poblacin objetivo. Si bien se define y cuantifica la
poblacin potencial, y se ha establecido una
definicin de poblacin objetivo esta no se cuantifica
en las ROP.
Falta de una cuantificacin de las personas
atendidas. Si bien el programa registra
intervenciones realizadas y ya est trabajando para
calcular las personas atendidas por primera vez (que
permite medir el nmero de beneficiarios) todava no
se publica esta informacin.
MIR en desarrollo. La MIR se ha venido ajustando en
respuesta a las recomendaciones de las
evaluaciones externas. Si embargo, todava quedan
reas de oportunidad para lograr su lgica vertical
plena.
Incorporar en las ROP la cuantificacin de la poblacin objetivo.

El PAE debe ajustarse con la nueva cuantificacin.
Sistematizar la informacin de las intervenciones y acciones que

se realizan en cada beneficiario del programa y publicarla
peridicamente.
10 Trabajar en nuevas versiones de la MIR que i) defina una nueva
variable para medir el fin; ii) incorpore todos los indicadores

necesarios para capturar los distintos propsitos del programa y
iii) incorpore todos los componentes y acciones que deben
realizarse para lograr los propsitos.
IV.2 PLANEACIN Y ORIENTACIN A RESULTADOS

Preg.
El PCS tiene documentos normativos que guan la

estrategia y lneas de accin. El PCS tiene el PAE,
las ROP y el POA que definen claramente la
estrategia con lneas de accin y metas anuales.
El programa ha estado sujeto continuamente a
evaluaciones y toma en consideracin las
recomendaciones. El PCS ha tenido evaluaciones de
diseo y especficas de desempeo cada ao.
14
Ninguna.
Recomendacin
16
Ninguna.
S200
72

El programa ha atendido recomendaciones de las
evaluaciones externas y se han implementado
acciones para solventar los ASM. El programa ha
tenido documentos de trabajo e institucionales en
2008 y 2009.
17
Preg.
No se ha llevado a cabo una evaluacin de impacto.

La informacin disponible no permite identificar el
impacto del PCS en el fin del mismo.
No se sabe qu tan bien opera el programa. Si bien
en el PAE y ROP se definen las acciones y existen
Informes de Gerenciales, existen elementos que no
se pueden monitorear con la informacin disponible.
Ninguna.
Recomendacin
20 Evaluar la posibilidad de llevar a cabo una evaluacin de impacto

metodolgicamente slida a la brevedad.
22 Ampliar los indicadores gerenciales.

Llevar a cabo una evaluacin de procesos.
IV.3 COBERTURA Y FOCALIZACIN

Preg.
El programa cuenta con documentos normativos que

guan la cobertura. El PAE y las ROP definen la
estrategia de cobertura sobre informacin clara.
El programa cuenta con mecanismos para identificar
su poblacin objetivo. Dado que la poblacin objetivo
se define en funcin de las caractersticas de las
localidades, es de fcil identificacin.
Datos administrativos del programa indican que se
tiene una cobertura de localidades de hasta 80%.
Los datos de la MIR indican una cobertura de 16 mil
localidades de 20,000 localidades objetivo.
23
Ninguna.
24
Ninguna.
25
Ninguna.
Preg.
El Sistema de Validacin de Rutas por su diseo

actual puede no reflejar la situacin real de las
comunidades y originar problemas de focalizacin.
Actualmente el sistema de georeferenciacin, al
medir, nicamente distancias lineales, no captura la
orografa del pas que puede modificar
sustancialmente los tiempos de acceso a las
diferentes clnicas.
Las evaluaciones externas de 2008, 2009 y 2010
alertan sobre serios problemas de focalizacin. No
se estn atendiendo algunas poblaciones prioritarias
y se estn al mismo tiempo atendiendo poblaciones
que tienen acceso a un servicio de salud diferente,
ya sean de los SESA o de IMSS Oportunidades.
El clculo de las personas atendidas puede estar
sobreestimado. El nmero de personas atendidas no
consideraba que una misma persona puede ser
objeto de dos o ms atenciones, lo que puede
sobreestimar el nmero de cobertura en trminos de
poblacin.
Recomendacin
Recomendacin
24 Producir una nueva versin del Sistema de Validacin de Rutas
con: i) tiempos reales de acceso (en lugar de distancias lineales);

e ii) informacin del Censo 2010 (IDH e IM a nivel localidad).
25 Debido a que la informacin de la cobertura en campo se realiz
25
en 2008, 2009 y 2010, se recomienda llevar a cabo otra

evaluacin con especial foco en cobertura (de localidades,
personas y servicios). Se debe identificar por qu se general los
problemas de cobertura; ya que el Sistema de Validacin de
Rutas debera asegurar que no se den problemas de focalizacin.
Asegurar que los nuevos clculos que se estn realizando (con
base en consultas de primera vez) sean confiables y se reporten
peridicamente.
IV.4 OPERACIN
Preg.
El programa cuenta con manuales de

procedimientos de los procesos torales de la
operacin. El programa cuenta con manuales de
operacin para la seleccin de las rutas y para el
mantenimiento de las UMM.
La operacin del programa se simplifica pues el
26
Ninguna.
Recomendacin
28
NInguna.
S200
73

programa no requiere de procedimientos para la
verificacin de los beneficiarios. Como los
beneficiarios son todos los habitantes de las
localidades objeto del programa no se requiere llevar
a cabo una seleccin a nivel individual
El programa cuenta con reportes gerenciales tiles
para dar seguimiento a la operacin. El programa
genera informacin estandarizada que permite
monitorear el desarrollo de la operacin.
Los avances que reporta el programa en los
indicadores de Fin y Propsito indican que casi
siempre se han cumplido. Los reportes del programa
indican cumplimiento en las metas de Fin (cobertura
de personas) y de Propsito (cobertura de
localidades).

En la Operacin de PCS concurren diversas
instancias del gobierno federal y estatal lo que
complica la operacin. Dado que este es un
programa federal administrado por la DGPLADES y
ejecutado por los estados, se complica la
coordinacin y la rendicin de cuentas.
No es posible cuantificar el costo total del programa
(incluyendo costos directos e indirectos). Dado que
en la operacin del programa concurren distintas
reas y no se lleva a cabo un clculo de costos
indirectos (prorrateo), es hasta el momento imposible
calcular el costo total del programa.
El PCS tiene distintas fuentes de financiamiento que
puede complicar su accionar. Las unidades finales
que operan el programa reciben recursos de la
Secretara de Salud, de la CNPSS, por el Seguro
Popular, AFASPE, y de los gobiernos estatales, lo
que complica la operacin.
35
Ninguna.
41 Dado que la cobertura de personas puede estar sobreestimando
el nmero de cobertura, se recomienda revisar los indicadores

una vez que se tengan los clculos de personas atendidas
(medido por atencin de primera vez).
Preg.
Recomendacin
37 Ninguna. Aunque necesaria, la reforma organizacional al PCS
debe plantearse como parte de una reforma a todo el sistema de

salud de la poblacin sin seguridad social, o an mejor al Sistema
Nacional de Salud.
38 Se puede hacer una imputacin bsica de los costos indirectos

(prorrateables). No obstante, el equipo evaluador entiende que
muchas veces no se contar con la informacin bsica para llevar
a cabo este clculo, y que la estimacin ser una aproximacin.
39 Ninguna. Aunque necesaria, la reforma financiera al PCS debe
plantearse como parte de una reforma financiera a todo el

sistema de salud de la poblacin sin seguridad social, o an
mejor al Sistema Nacional de Salud.

Las evaluaciones externas del programa indican que
los beneficiarios tienen una buena percepcin del
programa. De acuerdo a las evaluaciones en
2008,2009 y 2010, los beneficiarios tienen un buen
trato recibido.
Preg.
Recomendacin
43 Seguir monitoreando el trato recibido.

El programa cuenta con MIR y monitorea los
indicadores. El programa cuenta con una MIR, que
adems se define en las ROP y los indicadores
seleccionados se monitorean peridicamente.
Las metas establecidas se alcanzan siempre o casi
siempre. Los datos reportados indican que siempre o
casi siempre se cumple con la meta establecida.
El PCS ha estado sujeto a mltiples evaluaciones
externas. El programa ha tenido evaluaciones
prcticamente cada ao desde su implementacin.

El PCS no ha tenido una evaluacin externa de su
Preg.
Recomendacin
44 Ampliar la MIR para incluir ms indicadores.
45 Ninguna.
46 Continuar con las evaluaciones externas.
Preg.
Recomendacin
46 Realizar una evaluacin de la cobertura (personas, localidades y
S200
74

operacin en los ltimos dos aos. Los ajustes a su
operacin as como la expansin del programa no
han sido evaluados desde 2009.
El PCS no ha tenido una evaluacin de impacto. Hoy
no se puede saber cul ha sido el impacto del PCS y
por lo tanto no se pueden realizar anlisis costo
beneficio.
servicios).
50 Realizar una evaluacin de impacto a la brevedad.
S200
75

Formato del Anexo 19 Valoracin Final del programa"

TEMA
IV.1 DISEO
NIVEL
JUSTIFICACIN
2,44 El programa cuenta con un diagnstico que justifica la necesidad de atender a

la poblacin que vive en localidades alejadas y dispersas sin acceso regular a
servicios de salud. Los objetivos y la definicin de la poblacin potencial
responden a esta necesidad y estn alineados con el PND, el PROSESA y las
Metas del Milenio. El programa tiene sinergias con otros programas federales e
intenta evitar duplicidades. El programa debe establecer en las ROP la
cuantificacin de la poblacin objetivo.
IV.2 PLANEACIN Y
ORIENTACIN A
RESULTADOS
3,50 El programa cuenta con un plan estratgico y documentos de planeacin que
IV.3 COBERTURA Y
FOCALIZACIN
3,00 Las ROP definen la estrategia de cobertura con base en la definicin de la
IV.4 OPERACIN
3,80 Manuales de operacin guan los procesos del programa. No se realiza un
clarifican su fin y propsitos y guan su gestin. Ha estado sujeto a

evaluaciones externas, y se busca incorporar las recomendaciones en los
documentos oficiales y en la gestin. Se genera informacin que permite
monitorear el alcance de los objetivos establecidos. Se tiene evidencia que la
planeacin se realiza de manera formal y consensuada. Dos evaluaciones
pendientes son: en campo sobre la cobertura y de impacto.
poblacin potencial y objetivo, pero no cuantifican metas de cobertura. Se debe
revisar la cuantificacin de la poblacin potencial con base en nuevas
actualizaciones y verificar que no existe acceso regular por otros programas.
Evaluaciones externas alertan sobre problemas de cobertura. La poblacin
atendida puede estar sobreestimada pues se mide por nmero de consultas y
no por personas atendidas por primera vez.
proceso de seleccin de beneficiarios, pues se atiende a todos los que viven en
las comunidades objetivo. Se debe integrar a las personas al Padrn de Salud
y tener Expedientes Clnicos Electrnicos. Concurren fondos de distintas
fuentes, lo que ocasiona que los recursos no lleguen a tiempo y no se tenga
una contabilidad que registre plenamente los recursos usados. Casi siempre se
logran las metas establecidas en la MIR.
IV.5 PERCEPCIN DE
LA POBLACIN
ATENDIDA
3,00 La percepcin de la poblacin atendida se captura a travs de un mdulo de
IV.6 MEDICIN DE
RESULTADOS
1,25 El programa documenta sus resultados a nivel de Fin y Propsito con
TOTAL
2,83 El programa ha buscado siempre evaluarse, generar informacin interna til
quejas y de visitas de campo. En general, la poblacin tiene una buena

percepcin del programa. Existen lugares en los cuales se externa que no hay
claridad en el calendario de las UMM y acusan falta de medicamentos. No se
pudo asegurar que los resultados son representativos de la poblacin objetivo.
indicadores de la MIR, informes gerenciales y evaluaciones externas que no
son de impacto. Se ha tenido resultados positivos a nivel de Fin y Propsito. No
obstante, se considera que el indicador de Fin no captura el Fin del programa y
sugiere cambiarlo por uno que capture resultados de salud. Se sugiere evaluar
la posibilidad de realizar una evaluacin de impacto, sabiendo que la cobertura
universal del programa lo complica.
para su gestin y ajustar su operacin para mejorar. Se registran algunos
temas pendientes: contar con una medicin clara de la poblacin objetivo y
mejorar su cobertura y focalizacin. Es necesario realizar una evaluacin
detallada en campo de la cobertura del mismo y llevar a cabo una evaluacin
de impacto.
S200
76

TEMA
NIVEL
JUSTIFICACIN
NOTA: El Nivel se establece en un rango de 0-4 y slo considera las preguntas binarias con nivel de respuesta definido
(no se toman en cuenta para el clculo las preguntas en las que se respondi No Aplica).
S200
77

FORMATO DE ANEXOS
ANEXOS
Anexo Solicitado
Anexo 1
Descripcin General del Programa
Anexo 2
Metodologa para la cuantificacin de las poblaciones
Potencial y Objetivo
Anexo 3
Procedimiento para la actualizacin de la base de datos
de beneficiarios
Anexo 4
Resumen Narrativo de la Matriz de Indicadores para
Resultados
Anexo 5
Indicadores
Anexo 6
Metas del programa
Anexo 7
Complementariedad y coincidencias entre programas
federales
Anexo 8
Avance de las acciones para atender los aspectos
Anexo 9
Resultado de las acciones para atender los aspectos
Anexo 10
Anlisis de recomendaciones no atendidas derivadas de
Anexo 11
Evolucin de la Cobertura
Anexo 12
Informacin de la Poblacin Atendida
Anexo 13
Diagramas de flujo de los Componentes y procesos
claves
Anexo 14
Gastos desglosados del programa
Anexo 15
Avance de los Indicadores respecto de sus metas
Anexo 16
Instrumentos de Medicin del Grado de Satisfaccin de
la Poblacin Atendida
Anexo 18
Comparacin con los resultados de la Evaluacin de
Consistencia y Resultados anterior
Anexo 20
Ficha Tcnica con los datos generales de la instancia
evaluadora y el costo de la evaluacin
Nombre del Archivo
Formato
Anexo 1.doc
Libre
Anexo 2.doc
Libre
Anexo 3.doc
Libre
Anexo 4.doc
Libre
Anexo 5.xls
Definido
Anexo 6.xls
Definido
Anexo 7.xls
Definido
Anexo 8.xls
Definido
Anexo 9.xls
Libre
Anexo 10.xls
Libre
Anexo 11.xls
Definido
Anexo 12.xls
Definido
Anexo 13.doc
Libre con
instrucciones
Anexo 14.xls
Libre con
instrucciones
Anexo 15.xls
Definido
Anexo 16.xls
Libre
Anexo 18.xls
Libre
Anexo 20.xls
Definido y lo
llena
CONEVAL
S200
78

ADJUNTOS
Preg.
Nombre del Archivo
ndice ECR Programa Caravanas de la Salud.doc
46
Detalle evaluaciones externas.doc
S200
79

Informe Final - Programa Caravanas de La Salud

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Evaluacin de Consistencia y

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

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Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

Identificacin y cuantificacin de la poblacin potencial, objetivo y atendida;

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

IV.1.2 ANLISIS DE LA JUSTIFICACIN DE LA CREACIN Y DEL DISEO DEL PROGRAMA

El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa est identificado en un

El programa tiene identificado el problema o necesidad que busca resolver, y

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

El programa cuenta con un diagnstico del problema, y

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

El programa cuenta con una justificacin terica o emprica documentada que

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

IV.1.3 ANLISIS DE LA CONTRIBUCIN DEL PROGRAMA A LOS OBJETIVOS NACIONALES Y

El programa cuenta con un documento en el que se establece la relacin del Propsito

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

5. Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de 1 Superacin de la

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

IV.1.4 ANLISIS DE LA POBLACIN POTENCIAL Y OBJETIVO

Las poblaciones, potencial y objetivo, estn definidas en documentos oficiales y/o en el

El programa tiene definidas las poblaciones (potencial y objetivo), y

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

Si el programa recolecta informacin socioeconmica de sus beneficiarios, explique el

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

IV.1.5 ANLISIS DE LA MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS

de Indicadores para Resultados (Fin, Propsito, Componentes y Actividades)?

Algunas de las Actividades, todos los Componentes y el Propsito de la MIR se

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

a) Cuentan con unidad de medida.

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

IV.1.6 ANLISIS DE POSIBLES COMPLEMENTARIEDADES Y COINCIDENCIAS CON OTROS

complementariedad y/o coincidencias?

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

IV.2 PLANEACIN Y ORIENTACIN A RESULTADOS

El plan estratgico tiene todas las caractersticas establecidas.

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

a) Son resultado de ejercicios de planeacin institucionalizados, es decir, siguen un

Los planes de trabajo anuales tienen todas de las caractersticas establecidas.

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

IV.2.2 DE LA ORIENTACIN HACIA RESULTADOS Y ESQUEMAS O PROCESOS DE

El programa utiliza informes de evaluacin externa y tiene todas las caractersticas

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

implementado, provenientes de los Mecanismos para el seguimiento a los aspectos susceptibles

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

atendidas y por qu?

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

20 A partir del anlisis de las evaluaciones externas realizadas al programa y de su experiencia en la

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

IV.2.3 DE LA GENERACIN DE INFORMACIN

El programa recolecta informacin acerca de dos de los aspectos establecidos

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

22 El programa recolecta informacin para monitorear su desempeo con las siguientes

La informacin que recolecta el programa cuenta con todas las caractersticas

Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012

IV.3 COBERTURA Y FOCALIZACIN

objetivo con las siguientes caractersticas: