Experiencia Chile

Documento de proyecto
Seminario sobre Regulacin de Servicios

de Infraestructura Agua y Electricidad
(Santiago de Chile, 18 y 19 de octubre de 2005)
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Este documento fue preparado por Terence Lee, consultor de la Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y coordinado y editado por Andrei Jouravlev, Oficial para
Asuntos Econmicos de la misma divisin, y Miguel Solanes, Asesor Regional en Derecho de Aguas y Regulacin de
Servicios de la CEPAL, quienes adems elaboraron la introduccin, en el marco de las actividades del proyecto
CEPAL/Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia: Seminario sobre regulacin de servicios de infraestructura: agua y
electricidad (FRA/05/001).
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas
LC/W.125
Copyright Naciones Unidas, Abril de 2007. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
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Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones
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informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL Coleccin Documentos de proyectos
Seminario sobre Regulacin de Servicios de Infraestructura
ndice
Resumen .........................................................................................................................................
Introduccin .....................................................................................................................................
I.
El debate actual, experiencias, resultados y conclusiones .....................................................

A. Regulacin, competitividad y garantas pblicas.............................................................
1. Antecedentes y justificacin.....................................................................................
2. Resumen de los debates .........................................................................................
B. Pleno empleo de economas de escala y alcance ..........................................................
C. Forma de la privatizacin y regulacin liviana .................................................................
D. Tratados de proteccin a la inversin extranjera.............................................................
E. Instalaciones esenciales ..................................................................................................
F. Subsidios..........................................................................................................................
G. Institucionalidad regulatoria .............................................................................................
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II.
Inauguracin............................................................................................................................
A. Resumen de la exposicin de Fernando Snchez Albavera...........................................
B. Resumen de la exposicin de Jean-Jacques Rosec .......................................................
C. Resumen de la exposicin de Aude Bodiguel .................................................................
D. Resumen de la exposicin de Frederick Butler ...............................................................
E. Resumen de la exposicin de Facundo Alberti ...............................................................
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III.
Regulacin, competitividad y garantas pblicas .................................................................... 31

A. Resumen de la exposicin de Cristophe Defeuilley ........................................................ 31
B.
C.
D.
Resumen de la exposicin de Jean Franois Vergs ..................................................... 32

Resumen de la exposicin de Emilio Lentini ................................................................... 35
Resumen de la exposicin de Juan Carlos Lerda ........................................................... 38
IV. Pleno empleo de economas de escala y alcance, formas de privatizacin y

regulacin liviana.....................................................................................................................
A. Resumen de la exposicin de Jean-Marie Ttart ............................................................
B. Resumen de la exposicin de Cristophe Defeuilley ........................................................
C. Resumen de la exposicin de Juan Eduardo Saldivia ....................................................
D. Resumen de la exposicin de Hctor Pistonessi ............................................................
V.
Instalaciones esenciales y subsidios.......................................................................................

A. Resumen de la exposicin de Jean-Marie Ttart ............................................................
B. Resumen de la exposicin de Jean Franois Vergs .....................................................
C. Resumen de la exposicin de Emilio Lentini ...................................................................
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VI. Tratados de proteccin a la inversin extranjera: impactos.................................................... 61

A. Andrs Culagovski ........................................................................................................... 61
B. Resumen de la exposicin de Osvaldo Rosales ............................................................. 63
VII. Institucionalidad regulatoria.....................................................................................................
A. Resumen de la exposicin de Aude Bodiguel .................................................................
B. Resumen de la exposicin de Frederick Butler ...............................................................
C. Resumen de la exposicin de Juan Legisa .....................................................................
D. Resumen de la exposicin de Edgar Navarro Castro .....................................................
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Anexos............................................................................................................................................. 77
Resumen
El Seminario sobre Regulacin de Servicios de Infraestructura Agua y Electricidad fue

organizado por la Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL junto con el
Instituto de Ciencias y Tcnicas del Equipamiento y del Ambiente (Institut des Sciences et des
Techniques de l'Equipement et de l'Environnement pour le Dveloppement (ISTED)) de Francia
y el apoyo del gobierno de este pas. El evento se realiz los das 18 y 19 de octubre de 2005, en
la sede de la CEPAL, en Santiago de Chile. El objetivo general del foro fue la discusin de los
problemas crticos de la regulacin en la regin, en funcin de experiencias locales e
internacionales, con el propsito de sugerir pautas para su mejor tratamiento a futuro. Los
objetivos especficos fueron: (i) confrontar diversas experiencias relacionadas con las polticas de
regulacin de los servicios de utilidad pblica; (ii) enriquecer la discusin con los diferentes
puntos de vista y perspectivas de los actores locales e institucionales; y (iii) identificar, a escala
regional, temas de reflexin crticos de manera a sugerir pautas para su mejor tratamiento a futuro.
Introduccin
Los servicios de infraestructura son elementos fundamentales en la competitividad de una

economa. Afectan fuertemente los costos de produccin de las empresas, as como el nivel de
vida de los hogares. Los servicios de infraestructura se caracterizan por ser actividades intensivas
en capital. Requieren una red de infraestructura fsica costosa en establecer y en mantener, lo que,
entre otras caractersticas, ha llevado a definir estos servicios como monopolios naturales.
A partir de los aos 1980, y sobre todo los 1990, como consecuencia de polticas fiscales
restrictivas y de liberalizacin de varios mercados, se han desarrollado esquemas en que el sector
privado participa de forma creciente en las inversiones, segn modelos institucionales originales,
en los cuales se ha logrado introducir competencia en algunos segmentos. La reorganizacin
industrial de tales sectores econmicos requiere polticas de regulacin innovadoras, garantes de
los objetivos de equidad social y de equilibrio econmico. Adems, en el proceso de ampliar o
asegurar el acceso a los servicios, los pases deben ser cuidadosos de analizar crticamente las
alternativas pblicas y privadas de expansin, y de estructurarlas de modo que no se conviertan
en una carga para la economa y los ciudadanos, y eventualmente en un factor regresivo que
conspire contra el crecimiento.
Como resultado de ese proceso, existen una serie de temas crticos que deben ser tomados
en cuenta al momento de regular los servicios de utilidad pblica, sean ellos operados por el
sector privado o el pblico. La Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, junto con el
Instituto de Ciencias y Tcnicas del Equipamiento y del Ambiente (ISTED) de Francia y el apoyo
del gobierno de este pas, organizaron los das 18 y 19 de octubre de 2005, en la sede de la
CEPAL en Santiago de Chile, el Seminario sobre Regulacin de Servicios de Infraestructura
Agua y Electricidad.
El objetivo general del evento fue la discusin de los problemas crticos de la regulacin
de los servicios de utilidad pblica en los pases de Amrica Latina y el Caribe, en funcin de
experiencias regionales, locales e internacionales, con el propsito de sugerir pautas para su
mejor tratamiento a futuro, y en especial: (i) confrontar diversas experiencias relacionadas con las
polticas de regulacin; (ii) enriquecer la discusin con los diferentes puntos de vista y
perspectivas de los actores regionales, locales e institucionales; y (iii) identificar temas de
reflexin crticos de manera a sugerir pautas para su mejor tratamiento a futuro.
Los objetivos del seminario se alcanzaron a travs de las presentaciones y los debates con
la participacin de expertos de Amrica Latina y el Caribe, los Estados Unidos y Francia (vase
el Anexo 1). Este foro permiti analizar en detalle tanto las diferentes experiencias de la regin,
como confrontarlas con las de Europa y los Estados Unidos. Al taller fueron invitados a participar
autoridades locales de los diferentes pases de la regin, reguladores y expertos regionales e
internacionales.
El seminario fue organizado bajo la forma de cinco paneles que debatieron siete temas
principales: regulacin, competitividad y garantas pblicas; pleno empleo de economas de
escala y alcance; forma de la privatizacin y regulacin liviana; tratados de proteccin a la
inversin extranjera; instalaciones esenciales; subsidios; y institucionalidad regulatoria (vase el
Anexo 2). El evento fue coordinado por Hugo Altomonte, Coordinador de la Unidad de Recursos
Naturales y Energa de la Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL, y
Miguel Solanes, Asesor Regional en Derecho de Aguas y Regulacin de Servicios de la CEPAL.
I. El debate actual, experiencias,

resultados y conclusiones
A. Regulacin, competitividad y garantas pblicas

1. Antecedentes y justificacin
Algunas estrategias adoptadas por los pases de la regin para atraer la inversin privada de
origen extranjero a los servicios de utilidad pblica, implican un alto nivel de riesgo de la
generacin de pasivos contingentes para el Estado. Este hecho no tan slo afecta la
sustentabilidad de los servicios, sino que adems resulta en distribuciones regresivas y en una
reduccin de la posibilidad de crecimiento econmico, en razn de que los recursos que insume el
pago de los servicios no se ajustan a las condiciones locales. Los ejemplos ms comunes de
estrategias de este tipo son la indexacin de las tarifas en moneda extranjera, contratos con
compra obligatoria (take-or-pay) y clusulas de estabilizacin, que prohiben la modificacin de
las leyes y reglamentos nacionales.
Aun si el Estado no responde por los incobrables, estas prcticas constituyen un buen
punto de apoyo para presionar a los gobiernos con el fin de que compensen prdidas. Uno de los
aspectos especialmente preocupantes es que los presupuestos nacionales normalmente no toman
en plena consideracin estas decisiones gubernamentales, cuyos efectos son equivalentes a la
concesin de subsidios, pero que no son sometidas al poder legislativo para su examen y
aprobacin. En casos extremos, cuando las estrategias de este tipo se combinan con los tratados
de proteccin a la inversin, el sistema puede resultar en cuantiosas demandas externas con poco
control o reparos en la situacin del pas afectado; todo esto, dentro de marcos legales y
contractuales rgidos.
Las diferencias entre los enfoques rgidos, con prescripcin de ganancias especificadas de
la regin, y el enfoque pragmtico, emprico, basado en la razonabilidad y el balance del sistema
norteamericano, en general es notable. El statu quo de la actual legislacin de servicios y
acuerdos para la proteccin a la inversin en Amrica Latina y el Caribe, enfatiza la seguridad
unilateral y contractual, an si el contexto de las condiciones cambia. En este sistema, algunos
argumentan que existe confiscacin cuando alguien tiene que aceptar una ganancia ms baja que
la esperada, an si existe rentabilidad. As, no es extrao ver que los titulares de servicios de
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utilidad pblica tienen garantizados retornos, tasas de cambio y tasas de inters. Esto sucede a
pesar de que esta clase de garantas puede eliminar los beneficios de la participacin privada,
suprimiendo incentivos para seleccionar y manejar programas y proyectos en forma eficiente.
Adems de imponer serios pasivos contingentes en los presupuestos nacionales, estas
garantas tambin crean dos clases de actores econmicos: los que tienen todas las protecciones a
despecho de cambios en circunstancias, y aquellos, usualmente inversionistas nacionales y
ciudadanos ordinarios, que no tienen ninguna. Sin embargo, no ocurri lo mismo en otros pases,
como en los Estados Unidos en la depresin de 1929, donde las cortes reconocieron una
declinacin en las tasas de inters y las ganancias de las empresas en todo el pas en tiempos de
crisis, y eran anuentes a aceptar tasas de retorno ms bajas en los servicios de utilidad pblica.
Esto exige un doble trabajo, por un lado, ajustar los procedimientos a la naturaleza de los
problemas, y por el otro, ajustar las soluciones a los antecedentes para casos similares.
2. Resumen de los debates

a)
Regulacin
Los participantes pusieron especial nfasis en el hecho de que, a pesar de la innegable

importancia de la regulacin, la experiencia de las ltimas dos dcadas tambin ha revelado el
significativo impacto que las polticas macroeconmicas tuvieron sobre los patrones de
sostenibilidad en la prestacin de servicios de utilidad pblica. En este sentido, se han
evidenciado las dificultades que conlleva compatibilizar las polticas macroeconmicas y las
sectoriales para fortalecer las tendencias de sostenibilidad. Todo ello trae a la palestra la urgente
necesidad de avanzar en la incorporacin de las consideraciones de sostenibilidad en las polticas
macroeconmicas y, al mismo tiempo, mejorar la capacidad institucional de los gestores y
usuarios de los servicios pblicos para que asuman un papel ms activo en la toma de decisiones
en esta esfera. As, en cuanto a las inversiones extranjeras en la industria elctrica regional,
Cristophe Defeuilley enfatiz que las adquisiciones realizadas en Amrica Latina fueron
especialmente desalentadoras, debido ms que nada a los enormes cambios macroeconmicos que
se produjeron en algunos pases (vase la pgina 43). Al analizar los principales factores
determinantes del nivel de inversin extranjera, Osvaldo Rosales destac los siguientes: las
polticas que se han adoptado respecto de la inversin extranjera directa, la situacin econmica
general y el medio comercial (vase la pgina 63). Juan Carlos Lerda enfatiz que el desarrollo
sostenible requiere estabilidad macroeconmica y por lo tanto, implcitamente estabilidad macrofiscal (vase la pgina 38). Ambas exigen crear y conservar la austeridad presupuestaria, que
constantemente se ve amenazada por operaciones cuasifiscales que debilitan las finanzas pblicas
y provocan vulnerabilidad fiscal.
Frederick Butler seal que, sea en Francia, los Estados Unidos o cualquier pas de
Amrica Latina y el Caribe, los problemas que enfrentan los reguladores son bsicamente los
mismos (vase la pgina 28). Entre ellos, cabe destacar la seguridad y la confiabilidad del
suministro, el abastecimiento suficiente y el acceso equitativo para todos los usuarios.
Refirindose a cambios de propiedad de sistemas elctricos, Cristophe Defeuilley recalc
que la principal enseanza es que el tipo de regulacin es un factor determinante de la eficacia del
servicio de utilidad pblica, sea este de propiedad pblica o privada (vase la pgina 31). Agreg
que la Unin Europea no impone la privatizacin y ni siquiera la fomenta, porque se trata de una
decisin que corresponde a cada pas. Sin embargo, lo que s exige el nuevo marco regulatorio
europeo es que las empresas de propiedad estatal respeten las normas del mercado. En especial,
prohibe y sanciona la formacin de carteles, el abuso de las situaciones de privilegio y el
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debilitamiento excesivo de la competencia. Reafirm que en trminos de resultados, la propiedad

es menos importante que el modelo comercial o la poltica de adquisiciones.
b)
Competitividad
Jean Franois Vergs seal que el primer requisito para implementar la competencia por
comparacin es la total transparencia de las actividades de los prestadores (vase la pgina 32).
No puede haber secretos para los reguladores. Los elementos ms apropiados para asegurar la
competencia son la gestin informada de las actividades y de las inversiones utilizando asesores y
operadores internacionales; la adecuada gestin econmica, financiera, comercial y social
mediante operadores privados nacionales o internacionales; y el financiamiento de las inversiones
por asociaciones privadas nacionales o internacionales.
Al analizar las reformas en la industria elctrica en la regin, Hector Pistonesi recalc
que la aplicacin dogmtica de modelos a priori ha creado la ilusin de que hay mercados
competitivos, cuando en realidad ello no es as (vase la pgina 49). Concord Jean Franois
Vergs indicando que, en general, los mercados de energa elctrica ofrecen limitadas
posibilidades de competencia (vase la pgina 55). Hector Pistonesi explic que esto es as por las
siguientes razones: primero, porque el reducido tamao de muchos mercados se ha traducido en
la prdida de economas de escala y de diversificacin y en el consiguiente aumento de los costos
de transaccin; segundo, el grado de concentracin de los mercados y las barreras al ingreso,
unidos a una regulacin inadecuada, han permitido que los generadores influyan en el mercado,
creando una competencia oligoplica; tercero, en algunos mercados en que hay ms competencia
esto sucedi debido al elevado nmero de generadores que utilizaban gas natural barato y la
transmisin era realmente independiente; cuarto, porque en este tipo de mercados los precios
mayoristas generalmente tendan a bajar y esta baja no se trasladaba a las tarifas residenciales.
Por ltimo, la elevada proporcin de generacin hidroelctrica que es comn en la regin puede
hacer que los precios spot sean muy inestables, con inciertas consecuencias para las inversiones y,
por lo tanto, para la sustentabilidad del sistema. Concluy que durante un tiempo, el gran
dinamismo de las inversiones pareci indicar que la intervencin estatal era innecesaria e incluso
inconveniente. Pero sucesivas crisis de suministro demostraron que ello no es as. Estas
observaciones revelan que la pretensin de dar cabida a los mercados en los sistemas de
electricidad no ha sido necesariamente un buen negocio para la poblacin de Amrica Latina, en
especial para los ms pobres.
Edgar Navarro Castro analiz el desarrollo del Sistema de Interconexin Elctrica para
Amrica Central (SIEPAC), identificando como el principal problema que habr que superar, la
necesidad de integrar en un solo mercado comn seis sistemas diferentes desarrollados con
arreglo a leyes y reglamentos distintos (vase la pgina 74).
c)
Garantas pblicas
Juan Carlos Lerda explic que las fuentes principales de vulnerabilidad fiscal provienen
de las obligaciones contingentes o presuntas, que son muy superiores a las originadas por las
garantas que se otorgan a los proveedores de servicios de infraestructura (vase la pgina 38).
Los gobiernos proporcionan un elevado nmero de garantas a muchos sectores de la economa y
de la sociedad. A fines del siglo 19, el siclogo francs Emile Cou promovi la idea de que se
poda aumentar el bienestar individual pensando en forma positiva. Sin embargo, este mtodo
reduce artificialmente la percepcin de riesgo que tiene el paciente, que de tal modo se preocupa
menos de la supervivencia y fallece. En general, suele ocurrir algo similar con la distribucin del
riesgo en las inversiones realizadas por sociedades pblico-privadas y con el suministro privado
de servicios de utilidad pblica cuando se ofrecen o se obtienen garantas estatales excesivas.
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B. Pleno empleo de economas de escala y alcance

El tema de los niveles adecuados de gestin de los recursos hdricos y de prestacin de servicios
de utilidad pblica, es particularmente complejo y conflictivo, puesto que, el agua no reconoce
lmites administrativos e institucionales, y, los servicios estn sujetos a economas de escala y
alcance. Adems, el agua tiene un impacto directo en actividades comerciales, de transporte y de
servicios, como la generacin hidroelctrica, que se gestionan a una escala nacional. Estos
problemas se complican en pases con sistemas federales, en aquellos que han optado por radicar
a nivel municipal la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento, y en los pases
unitarios con fuertes regionalismos.
Las relaciones entre centralizacin y descentralizacin de actividades, parecen demostrar
que ms que un problema de opciones radicales, lo importante es estructurar sistemas
equilibrados, donde las atribuciones legales y polticas sean asignadas a niveles adecuados de
gobierno, y donde los roles del sector pblico y privado, en sus diferentes niveles, sean
complementarios. Cabe destacar que en los servicios de agua potable y saneamiento, el pas
probablemente ms exitoso de la regin, Chile, adopta un modelo propio, donde capitaliza las
economas de escala y alcance para satisfacer en forma eficiente la cobertura de servicios sobre la
base de empresas regionales, que cubren un rea significativa de territorio. Esto mientras los
pases que han adoptado modelos atomizados a nivel municipal, presentan graves dificultades, sin
posibilidades de realizar economas de escala y con municipios pobres y ricos y esquemas de
subsidios que no funcionan.
En el sector elctrico, el concepto de economas de escala est siendo sometido a una
acelerada revisin. La aparicin de nuevas tecnologas desafa los conceptos tradicionales. Sin
embargo, en Chile, la Comisin Antimonopolios lleg a la conclusin de que no se requiere la
desintegracin de las actividades de generacin, transmisin y distribucin en la industria
elctrica. En vez de una reestructuracin radical, se recomend una combinacin de medidas para
regular el comportamiento de las empresas y mejorar gradualmente la estructura del sector.
Algunos expertos estimaron que las prdidas econmicas producidas por la desintegracin
ascenderan a un 20%.
En algunos casos, el proceso de descentralizacin como filosofa ha prescindido de los
aspectos tcnicos y econmicos de la prestacin de servicios, con lo cual se han perdido
economas de escala y alcance. Esto desincentiva la bsqueda de alternativas ms eficientes para
la prestacin de los servicios, y adems sujeta a las empresas a una relacin con el nivel local que
en algunas jurisdicciones ha resultado en prestacin ineficiente y problemas en el uso de los
fondos pblicos. Finalmente, la fragmentacin da lugar a un incremento de los costos de
transaccin y a la necesidad de recurrir a acuerdos contractuales o de mercado para suplir la
coordinacin interna.

a)
Economas de escala
Los debates sobre las economas de escala se centraron principalmente en torno a los
servicios de agua potable y saneamiento. As, Jean Franois Vergs seal que estos servicios son
tan antiguos como las ciudades en la historia de la humanidad (vase la pgina 32). Comparados
con los servicios de energa elctrica, recoleccin de basura, telecomunicaciones o transporte
urbano, continan siendo un monopolio natural casi absoluto. Por lo tanto, para compensar la
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falta de competitividad es preciso regularlos estrictamente. Agreg que junto con el transporte
urbano, el suministro de agua potable, y en especial los servicios de alcantarillado y tratamiento
de aguas servidas, requieren ms inversin de capital que otros servicios de utilidad pblica: casi
25 veces los ingresos anuales. Nuestros abuelos aportaron gran parte del capital actualmente
invertido en los servicios de que se dispone en los pases desarrollados. Aun as, el costo del
capital contina representando la mitad del costo total. Los pases en desarrollo estn tratando de
realizar el mismo esfuerzo en unas cuantas dcadas, lo que tal vez sea demasiado pedir debido a
la falta de financiamiento a largo plazo. Refirindose a la estructura horizontal de la industria de
agua potable y alcantarillado en Francia, recalc que la existencia de una gran desagregacin a
nivel municipal genera graves problemas de eficiencia cuando conduce, a que cada contrato de
concesin abarque tan solo 3 mil habitantes y no cientos de miles como en Chile o millones como
en Inglaterra. Adems, ha contribuido a crear un oligopolio de los tres proveedores principales
frente a miles de autoridades pblicas de baja jerarqua que carecen de coordinacin o de
asistencia tcnica. Agreg que a escala mundial la situacin es apenas mejor. Tambin analizando
el caso de Francia, Jean-Marie Ttart poso nfasis en el hecho de que se pueden obtener
economas de escala ya sea eligiendo una regin que tenga el tamao adecuado o uniendo
servicios que se gestionen de manera similar (vase la pgina 41). De todas formas, es
imprescindible que los servicios se presten en una regin de tamao adecuado, lo que puede
lograrse uniendo distintos gobiernos municipales. Agreg que, en Francia, la colaboracin entre
municipios todava no se adapta a las economas de escala.
b)
Economas de alcance
La discusin de este punto se concentr principalmente en las reformas en la industria

elctrica. As, al analizar el desarrollo de la industria europea de energa elctrica, Cristophe
Defeuilley hizo hincapi en el hecho de que, transcurridos quince aos desde las primeras
reformas, la participacin de los prestadores existentes en los mercados internos no ha mermado
mayormente (vase la pgina 43). El modelo comercial, consistente en la integracin vertical,
contina siendo el ms competitivo y los proveedores han consolidado su posicin en el mercado
mediante una serie de adquisiciones en pases extranjeros. Agreg que, en algn momento, al
igual que lo sucedido en los Estados Unidos con las empresas elctricas que llevaban a cabo
actividades desreguladas, en Europa se produjo lo que slo puede calificarse de burbuja
especulativa. Pese a su alto nivel de endeudamiento, la capitalizacin del mercado de las
principales empresas agarr vuelo gracias a proyecciones demasiado optimistas sobre sus
utilidades futuras. Sin embargo, una serie de sucesos puso fin a esta fase de expansin. La cada
de los precios mayoristas provocada por el exceso de inversin en generacin puso en jaque a
muchos de los generadores independientes. Las prcticas de algunas empresas desprestigiaron la
venta de energa y pusieron en entredicho la confiabilidad de sus estados financieros, como
consecuencia de lo cual los inversionistas y los organismos de clasificacin del crdito se
tornaron ms renuentes a asumir riesgos y exigieron que las empresas redujeran su
endeudamiento. La salida de la mayora de los participantes nuevos, las dificultades a que dio
lugar la experimentacin con modelos comerciales nuevos a fines de los aos 1990 reafirmaron la
pertinencia y eficacia del modelo vigente de integracin vertical. Al abrirse la industria a la
competencia, surgieron ventajas nuevas de la integracin vertical. En efecto, ella permite que los
servicios de utilidad pblica se protejan de los riesgos de las fluctuaciones de los precios y al
mismo tiempo que disminuye la cantidad de electricidad que estn obligados a vender o comprar
en los mercados mayoristas o mediante contratos a largo plazo. La proteccin contra las
fluctuaciones de los precios que permite la integracin vertical es preferible a la que podran
proporcionar instrumentos derivados en el mercado financiero. En realidad, estos instrumentos,
que se han desarrollado ampliamente en otros mercados de productos primarios, no se prestan
para protegerse de la evolucin de los precios a largo plazo. El horizonte de transacciones en los
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mercados de futuros rara vez supera los dos o tres aos, tiempo que no basta para asegurar las
inversiones en plantas elctricas.
Frederick Butler se refiri a la ley sobre poltica energtica promulgada en los Estados
Unidos en 2005 (vase la pgina 28). La ley contempla el traspaso al gobierno federal de
importantes facultades en materia de poltica energtica desde los estados, organizaciones
regionales y servicios de utilidad pblica, y dispone que es delito todo intento de manipular las
disposiciones aplicables a los mercados regionales.
C. Forma de la privatizacin y regulacin liviana

Los pases de la regin han privatizado un nmero significativo de empresas elctricas, as como
las de agua potable y saneamiento. El proceso de privatizacin ha obedecido a una serie de
motivos financieros y filosficos, y se ha venido implementado desde mediados de los aos 1980,
con ritmos, cobertura y profundidad diversa segn los pases. Hay consenso en que, por las
caractersticas monoplicas de los servicios de utilidad pblica, su relevancia econmica, social y
ambiental, y la disparidad entre usuarios y prestadores, la prestacin de los mismos debe ser
regulada por el Estado. En consecuencia, y reconociendo que la institucionalizacin de la funcin
de regulacin es conveniente aun en aquellos casos en que se decida mantener la provisin
pblica de los servicios, muchos de los pases de la regin han actualizado los marcos
regulatorios y han creado organismos reguladores.
El contenido sustantivo de los procesos se ha visto determinado por diferentes visiones,
desde las que enfatizan un reduccionismo de criterios, que no necesariamente responden a la
naturaleza del objeto tratado (como enfatizar el tema de apropiacin privada, minimizando los
elementos de bien pblico que envuelve el agua), a los que asumen situaciones de competencia
perfecta que no existen en la prctica (como el caso de algunas regulaciones de servicios de
utilidad pblica). En algunos casos, estas visiones limitadas, o muy optimistas de los problemas,
han resultado en monopolizacin del acceso al recurso y sistemas regulatorios deficientes.
Convendra que los pases establecieran el principio de la capacidad regulatoria residual,
entendida como la capacidad necesaria para remediar el dficit en materia de regulacin cuando
las expectativas iniciales de desempeo y comportamiento no se cumplan.
En el perodo posterior a las privatizaciones surgen algunas inquietudes: marcos
regulatorios determinados por sectores de inters predominante, la insatisfaccin con los
mecanismos de proteccin de los usuarios, las limitaciones de los enfoques economicistastericos, el control de los precisos de transferencia en transacciones con empresas asociadas, y las
fallas tcnicas en algunos sectores. As, aparecen, como temas de preocupacin general, la
vulnerabilidad de los reguladores a la captura, la ambigedad en cuanto a su independencia, la no
aplicacin del concepto de retornos e ingresos razonables, la monopolizacin de infraestructura
esencial, el control de acceso a algunos recursos para ejercer un poder de mercado en los
mercados de productos y servicios relacionados, y otros tpicos, como falta de informacin y
contabilidades que permitan un seguimiento y monitoreo de las empresas prestadoras. Tambin se
han presentado problemas de oportunismo contractual, postergacin de inversiones y
desconocimiento de intereses sociales y ambientales.
Las nuevas modalidades de coordinacin de las actividades de servicios de utilidad
pblica plantean dos tipos bsicos de problemas que requieren de respuestas en trminos de
esquemas regulatorios. En primer lugar, la racionalidad de las decisiones de los nuevos actores
privados (maximizar ganancias) no habr de coincidir necesariamente con las finalidades sociales
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globales a las que deben responder actividades tan bsicas como las de los servicios de utilidad
pblica (requerimientos de cobertura, calidad y costo). Por tanto, es necesario que existan ciertas
disposiciones y mecanismos regulatorios que impidan apartamientos significativos entre aquella
racionalidad y esas finalidades sociales bsicas. En segundo lugar, buena parte de las actividades
de servicios de utilidad pblica no tienen naturalmente las caractersticas adecuadas para que
acten los mecanismos propios de los mercados competitivos. En tales actividades, el mbito de
accin del mercado debe ser construido por medio de la reorganizacin productiva y a travs de
mecanismos institucionales y regulatorios. La calidad no slo de los mercados, sino adems de la
regulacin, depende del contexto discreto donde se insertan y de las actitudes y hbitos de la
sociedad especfica, un hecho que frecuentemente se ignora al hacer recomendaciones con
supuestos efectos universales. En tal sentido, vale destacar que si bien los pases de la regin han
recibido una cantidad significativa de asesoramiento internacional, poca ha sido la informacin
sobre aspectos regulatorios interdisciplinarios operativos, particularmente la dinmica domstica
legal de la regulacin en sistemas maduros con una larga tradicin en la prestacin de servicios de
utilidad pblica por el sector privado (Reino Unido, Estados Unidos, Francia).

a)
Forma de la privatizacin
Al analizar la privatizacin de los servicios de agua potable y alcantarillado en el rea

metropolitana de Buenos Aires, Emilio Lentini recalc que al ponerse en marcha el proceso se
cometieron graves errores tanto en el procedimiento de licitacin como en los contratos de
concesin, as como en la organizacin institucional destinada a garantizar un desempeo eficiente
y a proteger los intereses de los consumidores y del Estado (vase la pgina 35). La preparacin y
ejecucin de las licitaciones y el diseo del sistema de regulacin y control se vieron afectados por
deficiencias en la evaluacin tcnica y, en general, por la mala calidad de la informacin
disponible sobre las empresas cuya propiedad sera traspasada. Por estas razones, lo que hay que
hacer es realizar una autocrtica profunda y objetiva del modelo aplicado en los aos 1990.
En Chile, segn lo explic Juan Eduardo Saldivia, no hay duda de que la decisin del
gobierno de privatizar los servicios de agua potable y alcantarillado sigui la tendencia mundial,
pero la poltica aplicada tuvo aspectos singulares (vase la pgina 47). Entre ellos se cuenta el
hecho de que durante una dcada el Estado administr servicios que se haban organizado como
sociedades de responsabilidad limitada a las que el Ministerio de Hacienda exiga rentabilidad.
Las empresas operaban con arreglo a un sistema de tarifas que se negociaban con el ente
regulador de manera que pudieran autofinanciarse. Al menos al comienzo, la decisin de
incorporar capital privado no obedeci a necesidades presupuestarias. Por ltimo, cabe sealar
que antes de que se adoptara la decisin de privatizar las empresas haba bastante experiencia en
materia de regulacin.
b)
Regulacin liviana
Hubo acuerdo entre los participantes en que es necesario mejorar y perfeccionar los
marcos regulatorios. As, Aude Bodiguel enfatiz que en virtud de la nueva poltica regulatoria de
la Unin Europea, se fortalecer el papel que desempean las autoridades reguladoras, que se
encargarn de supervisar o administrar la interconexin y la posible congestin de las redes y, en
general, la forma en que cumplen sus funciones los administradores de las redes; el acceso a los
monopolios naturales, as como las tarifas y los contratos pertinentes; la separacin de la
contabilidad; la solucin de las controversias; la evaluacin del grado de transparencia y
15
competitividad del mercado y la publicacin de informes sobre sus actividades (vase la

pgina 26).
Emilio Lentini seal que una importante leccin de la experiencia de la privatizacin de
los servicios de agua potable y alcantarillado en el rea metropolitana de Buenos Aires es que es
preciso exigir y mejorar el acceso a la informacin sobre la empresa regulada (contabilidad
regulatoria, control de las compras y contrataciones, participacin de los usuarios), puesto que en
la prctica la aplicacin de criterios tericos ha resultado ineficaz (vase la pgina 35). Algo
similar puede decirse sobre los mtodos utilizados para fiscalizar las inversiones, que al parecer
han generado un conflicto manifiesto entre la regulacin por objetivos y la regulacin por medios,
en circunstancias de que la realidad indica que es necesario utilizar mtodos directos de control
que respondan adecuadamente a las debilidades institucionales y contractuales existentes y al
comportamiento oportunista del concesionario. Jean Franois Vergs agreg que es preciso que la
regulacin incluya una importante capacidad de evaluacin de los resultados as como la
realizacin de comparaciones de desempeo (vase la pgina 32).
Fernando Snchez Albavera enfatiz que ahora es necesario crear consenso en torno a los
principios bsicos de la nueva fase de regulacin (vase la pgina 25). Entre ellos se cuentan la
existencia de una relacin de carcter neutral entre proveedores y usuarios, la equidad entre
quienes pueden pagar y la necesidad de otorgar subsidios, la seguridad en el suministro de los
servicios, la adaptacin e incorporacin de las mejores tecnologas disponibles, la participacin
de las organizaciones de usuarios en las decisiones sobre regulacin, la armona ambiental y la
adopcin de fuentes de energa nuevas y renovables.
D. Tratados de proteccin a la inversin extranjera

Los pases de las Amricas han firmado numerosos acuerdos de proteccin a la inversin. Estos
acuerdos tienen profundas diferencias en su aplicacin con los tratados firmados en otras reas
del globo, como por ejemplo la Unin Europea. La principal diferencia es que los acuerdos de la
Unin Europea deben ser ejecutados dentro de un sistema que considera varias perspectivas,
como por ejemplo crecimiento econmico, sustentabilidad ambiental y equidad social, que deben
ser balanceadas, mientras que la visin de estos tratados en las Amricas, se enfoca en un solo
objetivo principal, cual es la proteccin a la inversin y al comercio internacional. As, los
acuerdos firmados por los pases de las Amricas son, cuando se los compara con los de la Unin
Europea, instrumentos de gobernabilidad incompletos, pues sus objetivos y beneficiarios se
determinan sobre bases estrechas, sin los principios amplios de gobernabilidad estructural. De
esta manera, cuestiones con gran potencial para alterar el balance social y la equidad, se
consideran sin el marco y las garantas del derecho pblico y constitucional.
Ya existen preocupaciones con respecto al impacto final de los acuerdos de proteccin a
la inversin y al comercio firmados por los pases de las Amricas sobre la sustentabilidad
econmica, social y ambiental de gestin del agua y prestacin y regulacin de servicios de
utilidad pblica. Por ejemplo, un nmero relevante de especialistas est seriamente preocupado
acerca de la forma en que los sistemas de arbitraje internacional instituidos en virtud del Tratado
de Libre Comercio de Norteamrica (NAFTA) y otros acuerdos de proteccin a la inversin y al
comercio, influencian la capacidad nacional de regulacin de servicios de utilidad pblica y de
gestin de los recursos naturales. Las razones para la preocupacin incluyen el secreto de los
procedimientos, la no existencia de precedente obligatorio, la falta de principios de inters
pblico, y el hecho de que los tribunales son ad hoc, con miembros pagados por las partes.
16
En lo que hace a experiencias concretas, las decisiones de los tribunales arbitrales

internacionales tienden a restringir el poder de los gobiernos para actuar en beneficio de intereses
pblicos y comunidades locales. Esto es obviamente relevante en materia ambiental vinculada al
agua, en materia de intereses locales consuetudinarios no formalizados y en materia de cuestiones
vinculadas a servicios de utilidad pblica. Adems hay casos en los cuales se firma este tipo de
acuerdos con clusulas estabilizadoras, que tienen un impacto en la capacidad de los Estados de
dictar regulaciones con posterioridad a la firma de los tratados. Aunados a las clusulas de la
nacin ms favorecida, estas clusulas pueden erosionar gravemente la poltica pblica, y
desalentar la proteccin del inters pblico.
Hay serios cuestionamientos sobre el funcionamiento de los tribunales arbitrales
internacionales. Sin embargo, es irreal suponer que los acuerdos internacionales de proteccin a
la inversin o sus mecanismos arbitrales, sean eliminados, puesto que ambos son mecanismos
importantes de la economa global. Lo que se hace necesario es tratar de pensar en mecanismos
para que los principios que aplican y los procedimientos en que se basan se ajusten a su impacto
en la gobernabilidad de los pases, y en su sustentabilidad ambiental, social y econmica. As, se
hace necesario, al redactar acuerdos de proteccin a la inversin, y contratos cuyas actividades
puedan afectar el inters pblico ambiental, social o econmico, o verse impactadas por
alteraciones en estos elementos, establecer principios y mecanismos de balance. Entre otras cosas,
se puede prever que se debern aplicar los principios generales del derecho aceptados por las
naciones civilizadas, o los principios de derecho interno aplicados por los pases de origen de las
compaas. Tambin se puede prever en los contratos el derecho aplicable, o las excepciones a los
acuerdos. Algo importante, y para lo cual estos acuerdos pueden ser una invitacin al
pensamiento responsable, tanto por parte de Estados como empresas, es firmar contratos
razonables y cumplibles. Otra posibilidad es dictar legislacin domstica adecuada antes de
firmar los acuerdos. Otra alternativa es que para ciertas materias, o en ciertas situaciones, se
requiera que los tribunales tengan especializaciones especficas o ciertas calificaciones, como por
ejemplo, jueces de tribunales superiores de pases reconocidos por su trayectoria jurdica y
utilizacin de antecedentes.

Osvaldo Rosales explic que el nivel de inversin extranjera depende de varios factores, entre
ellos, las polticas que se han adoptado respecto de la inversin extranjera directa (vase la
pgina 63). Dentro del marco de estas polticas, lo ms importante que hay que tener en cuenta
son la aplicacin de polticas generales que den lugar a la estabilidad poltica y econmica, las
normas que rigen el acceso y la operacin, y las polticas reguladoras, en especial aquellas que se
relacionan con el funcionamiento general de los mercados.
En cuanto a acuerdos de proteccin a la inversin, Andres Culagovsky recalc que uno
de los compromisos bsicos en virtud de los mismos consiste en que las inversiones reciban un
tratamiento justo y equitativo, no inferior al estndar internacional mnimo; no deber
discriminarse entre los inversionistas, sean nacionales o extranjeros; salvo escasas excepciones,
tanto el capital como las utilidades deben poder transferirse libremente; y nicamente los
inversionistas podrn demandar a los gobiernos por conducto de tribunales arbitrales
internacionales (vase la pgina 61). Las inversiones slo podrn ser objeto de expropiacin con
fines de utilidad pblica o de inters nacional con arreglo a la legislacin vigente, y las
expropiaciones no debern ser discriminatorias y deber pagarse una indemnizacin razonable.1
Cabe mencionar que en materia expropiatoria han surgido algunos fallos recientes que reconocen el
poder de polica en materia ambiental como rubro no compensable, y tambin el estado de necesidad
17
En algunos casos, se consider que en cumplimiento de sus funciones los funcionarios pblicos
comprometen a sus gobiernos, lo que sera un precedente peligroso.
E. Instalaciones esenciales
Uno de los cuellos de botella de los servicios de infraestructura lo constituyen las instalaciones
esenciales. Estas son las instalaciones como lneas de transmisin, estaciones de trenes, centrales
hidroelctricas y depsitos de combustibles, que son difciles de replicar, costosas, y no
necesariamente sus beneficios suponen en todos los casos justificaciones de sus costos para cada
uno de sus eventuales usuarios. Obviamente, su control produce entonces una posicin
monoplica y reduce la competencia. Con el potencial de transferencias de rentas y de
monopolizacin de las actividades vinculadas que en consecuencia generan, reducen la
competitividad de los pases. Asimismo, se ha sealado que el problema de acceso se puede
presentar tambin en relacin con recursos naturales claves (como el agua).
En estas infraestructuras, habitualmente denominadas instalaciones esenciales, el tema
regulatorio central es cmo asegurar acceso de otros prestadores. En la medida en que en un
mismo sector pueden coexistir segmentos competitivos, monopolios naturales desagregados por
reas geogrficas o por tipo de servicio e instalaciones esenciales, el acceso a estas ltimas por
parte de los distintos actores del proceso de prestacin de servicios se torna fundamental. Por ello,
una parte importante del esfuerzo antimonoplico en los Estados Unidos, Australia y la Unin
Europea se funda en la doctrina de las instalaciones esenciales. Para su aplicacin se deben dar
las siguientes condiciones: (i) que un monopolista controle la instalacin; (ii) que, en el mundo
real, sea difcil replicarla; (iii) que el acceso pueda ser denegado; y (iv) que sea tcnicamente
factible que el competidor use la instalacin. Esta doctrina no implica que el acceso vaya a ser
gratuito, sino que a falta de acuerdo entre las partes interesadas, los derechos de uso sern
impuestos por la autoridad regulatoria, sin que el debate sobre el monto de la compensacin
pueda frustrar el acceso. La indemnizacin final ser, en definitiva, fijada por el ente regulador, o
por jueces, conforme a lo que se considere razonable. Si se permitiera que la controversia sobre la
compensacin afecte al acceso, se estara creando, de hecho, una barrera a la entrada.

Jean Franois Vergs destac que la fijacin del precio por el acceso a las instalaciones esenciales
plantea la necesidad de asegurar la disponibilidad y transparencia de la informacin, exige que la
propiedad de los servicios esenciales est estructuralmente separada y que las empresas se coticen
en la bolsa (vase la pgina 55). Adems, requiere la aplicacin de normas contables
internacionales y el acceso de los reguladores y de los accionistas a los informes anuales. En lo
que se refiere a los servicios de utilidad pblica vinculados al agua, en la prctica, el principal
problema no es el acceso a las instalaciones esenciales de los sistemas de abastecimiento, sino el
acceso al agua en su estado natural. Cuando no hay mercados de derechos de agua abiertos y
transparentes, las normas que rigen el acceso a los recursos hdricos en muchos pases favorecen
el riego. A menudo, la situacin se agrava por el hecho de que los organismos de cuenca por lo
general favorecen a la agricultura y el riego y discriminan contra el suministro de agua potable a
las zonas urbanas. Asimismo, muchas veces se imponen cargos o impuestos inequitativos por el
acceso al recurso o por la contaminacin del agua.
derivado de graves crisis econmica y poltica, en funcin del cual se restringen aumentos tarifarios en
servicios de utilidad pblica [comentario de Miguel Solanes].
18
F. Subsidios
En Amrica Latina y el Caribe, es habitual que exista una fuerte tensin entre las expectativas de
la poblacin en orden a mejorar su calidad de vida y las restricciones econmicas. Esta tensin
repercute en el proceso de toma de decisiones y deriva en controversias en torno a la aplicacin
de determinados criterios econmicos, y, en ocasiones, en graves dificultades para la
gobernabilidad efectiva de los servicios de utilidad pblica y la preservacin de la paz social.
En la prestacin de los servicios de utilidad pblica existe, en muchos de los pases de la
regin, un problema crtico que se refleja en el desfinanciamiento crnico de los servicios, las
bajas coberturas en los sectores pobres y el encarecimiento de la provisin. En muchos casos, las
tarifas estn contenidas por la escasa capacidad de pago, lo que incide en una gestin ineficiente.
Al mismo tiempo, sea por razones de inters pblico, o de humanidad y equidad, los pases tienen
inters en facilitar el acceso a los servicios. Tambin pueden existir reas excluidas del servicio
por su ubicacin territorial afuera de un rea de concesin (por ejemplo, reas periurbanas o
semirurales) para las cuales se necesita plantear respuestas especificas y complementarias para
que tengan acceso al servicio.
Existen al respecto dos estrategias bsicas que pueden cumplir con solvencia el papel de
permitir el acceso a los servicios. La primera se refiere al uso de los tradicionales subsidios
cruzados a travs de una redistribucin interna entre los usuarios de un mismo sector y/o entre
usuarios de distintos sectores; mientras que la segunda se refiere a los subsidios directos,
provistos por el Estado en funcin de la pobreza, para cubrir los gastos de los indigentes. Ambos
sistemas tienen su pro y su contra.
Los subsidios cruzados son simples y pueden manejarse dentro del sector. Han sido
masivamente utilizados en casi todos los pases. El problema que plantean es que para que los
prestadores de servicios los acepten tienen que tener garantizados reas de prestacin exclusivas
de cierta magnitud, que incluyan zonas pobres y ricas. Se argumenta que esto tendra negativas
consecuencias respecto a la eficiencia, equidad y competencia, con lo que se limitan las
posibilidades de encontrar soluciones ms eficientes y, por esta va, ms equitativas.
Algunos pases, como Chile, han implementado con xito sistemas de subsidios directos a
la demanda focalizados en los sectores de bajos ingresos. Sin embargo, en muchos otros pases,
resulta difcil implementar esta alternativa, por las debilidades del propio Estado. Esto se debe a
que, para la aplicacin efectiva de subsidios de este tipo, debe cumplirse una serie de condiciones
de organizacin financiera y administrativa del Estado, condiciones que estn lejos de estar
presentes en muchos pases. Entre estas condiciones se puede mencionar las siguientes:
(i) voluntad poltica; (ii) un sistema fiscal capaz de generar los recursos suficientes, an en
tiempos de crisis; (iii) capacidad administrativa de identificacin, distribucin y asignacin; y
(iv) capacidad legal de seguimiento y monitoreo, y eventualmente, de rendicin de cuentas y
cumplimiento coactivo.

Con respecto a subsidios es necesario distinguir entre aquellos orientados a los usuarios, cuyo
objetivo es permitir la satisfaccin de necesidades bsicas de sectores de bajos ingresos, y los
subsidios en beneficio de los prestadores. De acuerdo con Jean Franois Vergs, hay numerosos
casos en que subsidios a las empresas pblicas se traducen en un subsidio a sus empleados y, a su
vez, a los sindicatos pertinentes (vase la pgina 55). Con frecuencia los usuarios pagan por las
facilidades de que disfrutan los que trabajan para los proveedores mediante tarifas abusivas.
19
En lo que se refiere a subsidios a los consumidores, Jean-Marie Ttart enfatiz que, para
asegurar que toda la poblacin pueda acceder a los servicios utilidad pblica, es preciso
considerar la posibilidad de otorgar un subsidio diferenciado (vase la pgina 53). Al respecto,
Jean Franois Vergs seal que cuando se trata de elegir entre subsidiar el acceso a los servicios
o el consumo se plantea un problema especial. En el caso del agua potable el costo de conexin es
muy elevado, lo que no sucede con la electricidad. Si el costo del acceso no se paga o subsidia
cuando se establece la conexin, aumentan los costos fijos incluidos en la tarifa, que puede
parecer abusiva. La manera ms sencilla de resolver este problema son los subsidios cruzados.
Estos subsidios no necesariamente son antieconmicos. Se justifican, adems, pues suelen ser el
principal medio de redistribuir el ingreso, as como por las economas externas en materia de
salud pblica. En los pases en que hay mayor desigualdad en la distribucin del ingreso, los ricos
no son contrarios a que se utilicen subsidios cruzados. Sin embargo, estos deberan limitarse a los
usuarios residenciales, ya que no se justifica que los usuarios comerciales e industriales los
otorguen a los usuarios residenciales. Resulta muy difcil centrar los subsidios en las personas que
son realmente pobres. Las consecuencias de los subsidios para la poltica social son muy
complejas y no pueden dejarse en manos de empresas sino del nivel de gobierno pertinente. En
otra presentacin, Jean Franois Vergs enfatiz que, de acuerdo con experiencias
internacionales, no debera destinarse ms del 1% del presupuesto familiar al pago de agua
potable y alcantarillado (equivalente a un tercio de lo que se paga por la electricidad y las
telecomunicaciones) (vase la pgina 32).
En el caso de la concesin de los servicios de agua potable y alcantarillado en la ciudad
de Buenos Aires, de acuerdo con Emilio Lentini, las polticas financieras se basaron en el
principio del autofinanciamiento a largo plazo obtenido exclusivamente a partir de las tarifas
(vase la pgina 59). El Estado rehus toda responsabilidad financiera. Se lleg a la conclusin de
que los subsidios directos a la demanda de fuentes pblicas no eran una alternativa viable. Lo ms
probable es que en el futuro el Estado contribuya al financiamiento, pero nicamente para
inversiones en el sistema. En enero de 2001, al realizarse la primera revisin quinquenal de las
tarifas y en el contexto de la creciente crisis econmica se resolvi crear la llamada tarifa
social, que subsidiara la demanda y pondra fin a las desconexiones.
En Chile, segn lo explic Juan Eduardo Saldivia, dos pilares importantes en torno a los
cuales est estructurada la industria de agua potable y alcantarillado es la aplicacin de una
estructura tarifaria que garantiza el autofinanciamiento y de un sistema de subsidios a los pobres
urbanos, que representaban alrededor de 16% de los consumidores (vase la pgina 47).
G. Institucionalidad regulatoria
Muchos pases de la regin ya han reformado la estructura institucional de los servicios de
utilidad pblica, mientras que en varios otros este proceso presenta distintos grados de desarrollo.
Las reformas invariablemente implican una explcita separacin institucional entre las siguientes
tres funciones, las cuales se asignan a organismos diferentes y con los derechos y obligaciones
claramente definidos: (i) definicin de polticas sectoriales y planificacin estratgica;
(ii) regulacin econmica, fiscalizacin y control de las empresas prestadoras; y (iii) prestacin
de los servicios y administracin de los sistemas. Esta diferenciacin, que constituye la piedra
angular del proceso de reestructuracin y que se observa en general en todos los servicios de
utilidad pblica, representa un avance institucional importante.
Las funciones de formulacin de polticas sectoriales y de planificacin estratgica
normalmente se separan de la funcin reguladora y se dejan a cargo de ministerios sectoriales.
20
Las funciones de control y regulacin se institucionalizan a travs de organismos regulatorios,

para los cuales se tiende a asegurar capacidad tcnica e independencia. La funcin de prestacin
de los servicios se transfiere a organismos pblicos autnomos, gobiernos locales o el sector
privado, para asegurar la administracin despolitizada de los sistemas con un criterio ms tcnico
y comercial. En la mayora de los pases, ya se han creado las entidades de regulacin, mientras
que varios otros estn en este proceso. En la mayora de los pases se tiene la intencin de regular
cada sector de los servicios de utilidad pblica por separado, por lo que se han creado entidades
especializadas para la regulacin de cada uno de ellos, mientras que en otros, normalmente los de
menores dimensiones, se propone contar con un solo rgano regulador para todos los servicios de
utilidad pblica.
Aunque en el diseo institucional de las entidades de regulacin se ha buscado dotarlas
de mayores grados de autonoma e independencia, principalmente frente a las interferencias
polticas, en la prctica, en muchos casos, se han creado organismos dbiles, sin autoridad real,
con grados de discrecionalidad sumamente limitados, con inadecuados mecanismos de solucin
de conflictos que desvirtan la funcin regulatoria del Estado, sujetos a intervenciones ad hoc del
poder ejecutivo, con conflictos de competencia con gobiernos locales, con niveles directivos que
no tienen estabilidad en sus cargos, con presupuestos exiguos, y con capacidades legales
reducidas para desempear sus funciones. En resumen, muchas de las entidades creadas todava
no tienen suficiente independencia, capacidad y recursos, como tampoco disponen de marcos
regulatorios efectivos, como para, por un lado, proteger efectivamente los intereses de los
consumidores y de la sociedad en general y asegurar la eficiencia en la prestacin de los
servicios, y por el otro, ofrecer garantas de independencia y objetividad frente a las empresas
prestadoras y atraer inversiones al sector. En general, este aspecto sigue siendo uno de los ms
dbiles en las experiencias regionales.
Una de las lecciones importantes que han dejado las reformas de los aos 1990 es que la
definicin de los marcos regulatorios, as como el diseo e implantacin institucional de los entes
encargados, debe necesariamente preceder el proceso mismo de privatizacin. Si esto no se hace,
las reformas pueden ser inestables, dar lugar a transferencias patrimoniales y de ingresos
injustificadas, algunas veces de elevada cuanta, y no asegurar ni la eficiencia en la prestacin de
los servicios ni atraer nuevas inversiones al sector.

Los participantes estuvieron de acuerdo en la importancia de que exista un regulador
independiente y autnomo. As, Frederick Butler seal que los reguladores deben asegurar la
equidad a los usuarios y a las empresas de servicios de utilidad pblica, y para poder cumplir con
estos objetivos deben funcionar en forma independiente, eficiente y transparente (vase la
pgina 69). Esta independencia se asegura mediante el procedimiento de designacin de sus
miembros, en el que participan principales partidos polticos, mediante el financiamiento
independiente generado por las actividades de regulacin, y aplicando normas de conducta que
sean estrictas y conocidas por todos. Aude Bodiguel destac que la autonoma financiera revela
que los reguladores son verdaderamente independientes del gobierno (vase la pgina 26).
Juan Legisa recalc que la mayora de los problemas que confrontan los reguladores
exige un apreciable grado de especializacin tcnica y econmica (vase la pgina 71). Para ello
hay que contar con funcionarios permanentes instruidos y en lo posible apolticos. La autonoma
de que goza el ente regulador vara significativamente. En Gran Bretaa y los Estados Unidos, se
hace mucho hincapi en asegurar la independencia del regulador. Mientras ms autonoma tenga,
mejor podr cumplir sus responsabilidades con la eficiencia y la rapidez necesarias. Por lo
general, los entes reguladores tienen las siguientes caractersticas comunes: independencia;
procedimientos abiertos y transparentes basados en audiencias pblicas; regulacin econmica; y
21
control de todos los servicios pblicos. Sin embargo, la naturaleza especfica del regulador vara
de un pas a otro.
Como en muchos pases existen varios reguladores, sea por sectores de servicios pblicos
o por entidades federativas en un pas federal, la necesidad de cooperacin estrecha entre ellos es
evidente. Facundo Alberti explic que en los Estados Unidos, la Asociacin Nacional de
Reguladores de Servicios de Utilidad Pblica (NARUC) tiene por finalidad informar, presentar y
defender los intereses de sus miembros ante los rganos legislativos y ejecutivos, tanto estaduales
como federales (vase la pgina 29). Lleva a cabo programas de capacitacin, promueve mejores
prcticas de regulacin y maneja un programa de asociacin en virtud del cual un organismo
regulador de los Estados Unidos se asocia con uno de otro pas. Los temas ms importantes
surgidos en este programa incluyen los siguientes: autonoma, autoridad y responsabilidades;
estructura, funciones y financiamiento; mecanismos para lograr una regulacin eficaz; el papel
que desempea el regulador en la atraccin de inversiones; el desarrollo y aplicacin de tarifas
especiales; los beneficios y la proteccin de los usuarios y la participacin de stos en la toma de
decisiones; el diseo de mercados y la competencia; la evaluacin comparada y el control sobre
los sistemas de energa; y la relacin del regulador con otros organismos gubernamentales.
Al referirse a la experiencia de Chile, Jean-Jacques Rosec recalc que, a fin de conciliar
los intereses de los operadores privados, de los usuarios y de la sociedad en general, se han
establecido sistemas regulatorios que apuntan a asegurar el funcionamiento adecuado de los
servicios (vase la pgina 26). En el caso especfico de los servicios de agua potable y
alcantarillado, Juan Eduardo Saldivia agreg que una caracterstica especial fue que junto con
crearse empresas regionales se estableci un sistema de regulacin dirigido por la
Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), que fue innovador y se bas en el concepto de
empresa modelo (vase la pgina 47).2 Esto signific que al tomarse la decisin de incorporar
capital privado, los servicios ya se administraban como empresas autnomas regidas por la
En todos los sectores de servicios de utilidad pblica de Chile, se utiliza un enfoque conocido como
regulacin por empresa modelo [comentario de Andrei Jouravlev]. En general, en Chile existe un
consenso en torno a que este modelo de regulacin se basa en slidos principios microeconmicos. Por
otro lado, tambin se reconoce que adolece de significativos problemas, entre los cuales se destacan los
siguientes. La regulacin por empresa modelo supone que el regulador tiene informacin suficiente para
determinar los costos mnimos de la empresa eficiente sin necesidad de usar informacin de la empresa
real. Sin embargo, con el transcurso del tiempo se ha hecho evidente que en la prctica este enfoque no
se puede aplicar sin informacin de la empresa real. El enfoque de valoracin de activos que se utiliza
en la regulacin por empresa modelo corresponde al costo de sustitucin. Si bien este concepto refleja
el costo de oportunidad de los recursos, tiende a generar rentas superiores al costo efectivo de los
inversionistas, situacin que se da, por ejemplo, en el caso de derechos de agua, los cuales normalmente
fueron entregados gratuitamente a las empresas. Otro problema se relaciona con el tratamiento de
cambios normativos. La empresa modelo se disea respetando la normativa vigente, mientras que en la
prctica las empresas incorporan paulatinamente los cambios normativos, lo que puede traducirse en
problemas de rentas superiores a las normales. El espritu de este enfoque consiste en la desvinculacin
completa entre las tarifas y los costos de la empresa regulada. La teora econmica sugiere que sistemas
de este tipo no funcionan bien ante la incertidumbre de costos y la asimetra de la informacin, y
aumentan la capacidad de las empresas reguladas de beneficiarse de la ignorancia en materia de
regulacin o de variaciones favorables de los costos. La regulacin por empresa modelo es un enfoque
exageradamente detallista, en el que cada aspecto del diseo del modelo es analizado y proyectado en
un ambiente de negociacin hostil, lo que pone al regulador en una situacin de desventaja frente a la
empresa, que puede fcilmente manipular la informacin, para defender su posicin. Finalmente, como
las tarifas se basan en el diseo de una empresa eficiente que inicia su operacin, este enfoque obliga al
regulador a desarrollar una nueva empresa virtual partiendo desde cero en cada proceso tarifario. Esto
tiende a aumentar la intensidad de la asimetra de la informacin y hacer ms pesada la carga que debe
sobrellevar el regulador.
22
normativa aplicable a las sociedades de responsabilidad limitada. Por consiguiente, su relacin

con los mercados de capitales, los derechos de los accionistas minoritarios, la gobernabilidad de
la empresa, la contabilidad, la verificacin externa de las cuentas, la transparencia, etc., eran
fiscalizados estrictamente. Adems, las empresas se autofinanciaban y podan financiar
inversiones a partir de sus ingresos o de crditos obtenidos en el mercado de capitales. Al mismo
tiempo, la privatizacin plante serios retos a la SISS. Por ejemplo, era indispensable reducir el
problema de la asimetra de la informacin, puesto que la SISS deba contar con informacin
adecuada para mejorar el modelo, supervisar el funcionamiento del sector, fijar las tarifas y
realizar los dems estudios requeridos para mejorar la regulacin.
Finalmente, Aude Bodiguel explic la organizacin de la institucionalidad regulatoria del
sector energtico en Francia (vase la pgina 67).
23
II. Inauguracin
A. Resumen de la exposicin de Fernando Snchez Albavera

En nombre del Secretario Ejecutivo de la CEPAL, Jos Luis Machinea, y de la Divisin de
Recursos Naturales e Infraestructura, dio la bienvenida a los participantes el seor Fernando
Snchez Albavera. Agradeci la ayuda que haban proporcionado el gobierno de Francia, el
Instituto de Ciencias y Tcnicas del Equipamiento y del Ambiente (ISTED) de Francia, la
NARUC y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la que
haba permitido la realizacin del seminario as como la participacin de expertos de Europa,
Norteamrica y Amrica Latina.
El seor Snchez Albavera seal que en la actualidad, el problema de la regulacin de
los servicios de utilidad pblica ha adquirido gran importancia para los pases de Amrica Latina
y el Caribe. El sistema energtico de varios de ellos tropezaba con crecientes dificultades y los
cortes de la energa elctrica eran cada vez ms frecuentes. Al parecer, ha llegado la hora de
reflexionar sobre la experiencia reciente en materia de regulacin. Los pases de la regin ya han
adoptado diversos sistemas normativos y es preciso establecer una agenda para lo que podra
llamarse etapa post reformas regulatorias. En general, se reconoce que la regulacin es un tema
de ndole tcnica que comprende una tecnologa conocida que debe aplicarse adecuada y
objetivamente. Pese a ello, siempre habra que innovar. An no se han abordado diversos
aspectos, como la eficiencia energtica, la importancia de las fuentes de energa renovables y,
sobre todo en las sociedades democrticas, el papel que desempean las autoridades reguladoras y
la necesidad de que ellas informen peridicamente acerca de sus actividades y decisiones, tanto a
las empresas reguladas como al pblico en general. El regulador no es un superhombre que est
situado en un plano superior de la sociedad, sino un servidor de ella.
Aparte de mejorar la gestin de las empresas deficitarias, las reformas de los aos 1990
prestaron escasa atencin a su orientacin estratgica. Ahora hay que concebir estrategias que
permitan orientar la regulacin hacia, por ejemplo, la utilizacin de las fuentes de energa
renovables, la eficiencia y el aumento de la competitividad.
Es necesario crear consenso en torno a los principios bsicos de la nueva fase de
regulacin. Entre ellos se cuentan la existencia de una relacin de carcter neutral entre
proveedores y usuarios, la equidad entre quienes pueden pagar y la necesidad de otorgar subsidios,
25
la seguridad en el suministro de los servicios, la adaptacin e incorporacin de las mejores

tecnologas disponibles, la participacin de las organizaciones de usuarios en las decisiones sobre
regulacin, la armona ambiental y la adopcin de fuentes de energa nuevas y renovables.
B. Resumen de la exposicin de Jean-Jacques Rosec

El expositor agradeci a la CEPAL el haber organizado el seminario y expres que su realizacin
indicaba el inters que haba en Amrica Latina y el Caribe por sacar provecho de la experiencia
francesa en materia de regulacin. Francia tena una prolongada tradicin en el desarrollo de una
economa social de mercado con amplia participacin pblica y haba creado sistemas de
regulacin que se consideran ejemplares no solo en Europa sino en todo el mundo. Adems, las
empresas francesas haban participado activamente en el proceso de privatizacin de los servicios
de utilidad pblica de Amrica Latina en las ltimas dcadas.
La participacin de Francia en el seminario fue coordinada por el ISTED, institucin sin
fines de lucro formada por un grupo de expertos de empresas y organismos de los sectores
pblico y privado que tienen que ver con las obras pblicas que se realizan en el pas. Las
actividades internacionales del ISTED giran en torno a la difusin de campos del conocimiento en
que la experiencia francesa puede ofrecer ventajas comparativas.
Los resultados de la labor del ISTED seran dados a conocer en el seminario por diversos
participantes. La regulacin de los servicios de utilidad pblica era sin duda uno de los aspectos
importantes del programa de cooperacin entre el Gobierno de Francia y la CEPAL. Al respecto,
era fundamentalmente importante examinar los procesos de privatizacin y sus consecuencias, e
intercambiar ideas al respecto. Para la formulacin de polticas y programas estatales
relacionados con el desarrollo de los servicios de utilidad pblica era indispensable conocer los
cambios que se han producido en Amrica Latina y el Caribe en esta materia.
Al igual que otros pases de la regin, Chile ha entregado total o parcialmente al sector
privado la gestin de los servicios de utilidad pblica. Al mismo tiempo, a fin de conciliar los
intereses de los operadores privados, de los usuarios y de la sociedad en general, se han establecido
sistemas regulatorios que apuntan a asegurar el funcionamiento adecuado de los servicios.
Sin embargo, subsistan problemas tales como la provisin de servicios en los casos en
que ellos son de baja rentabilidad, cuando hay intereses en pugna entre los operadores privados y
cuando es preciso asegurar que las normas sean siempre claras, estables y comprensibles.
C. Resumen de la exposicin de Aude Bodiguel

El principal problema que plantea la regulacin del suministro de energa elctrica en la Unin
Europea es la integracin de los mercados de esta clase de energa, que inicialmente se
desarrollaron al interior de las fronteras nacionales, en un solo conjunto de normas y reglamentos.
La tarea no es fcil, puesto que hay diferencias apreciables de un pas a otro.
La nueva poltica regulatoria de la Unin Europea al respecto exige establecer normas
comunes para liberalizar los mercados de electricidad y reglamentar el intercambio internacional
de energa. Los rasgos principales de este nuevo marco legal eran, primero, la adopcin de un
calendario obligatorio para la liberalizacin del mercado de los usuarios comerciales en julio de
2004 y de los clientes residenciales en julio de 2007. En segundo lugar, la separacin de la
gestin de las redes y la distribucin. La idea es evitar los subsidios cruzados. Los
administradores de las redes deban ser jurdica y materialmente independientes, as como
26
respecto de otras actividades de la empresa. En el caso de las redes, la separacin se hara

plenamente efectiva en julio de 2004, y en julio de 2007 en el caso de la distribucin. No se exige
la separacin de la propiedad. Se fortalecer el papel que desempean las autoridades
reguladoras, que se encargarn de supervisar o administrar la interconexin y la posible
congestin de las redes y, en general, la forma en que cumplen sus funciones los administradores
de las redes; el acceso a los monopolios naturales, as como las tarifas y los contratos pertinentes;
la separacin de la contabilidad; la solucin de las controversias; la evaluacin del grado de
transparencia y competitividad del mercado y la publicacin de informes sobre sus actividades.
Para fomentar la coordinacin entre los reguladores nacionales y garantizar la aplicacin
coherente de las directivas de la Unin Europea entre los Estados miembros se haba creado el
Grupo Europeo de Reguladores de la Electricidad y el Gas (ERGEG). Adems de los pases de la
Unin Europea, pertenecen al ERGEG autoridades de Islandia, Noruega, Bosnia, Rumania,
Bulgaria y Turqua. Suiza se mantiene al margen del Grupo.
1. Semejanzas y diferencias entre los sistemas

europeos de regulacin
Los sistemas de regulacin pueden ser ex ante o ex post. En los pases escandinavos, que han
creado entre s un pequeo mercado mayorista de electricidad, predomina la regulacin ex post.
En los otros 21 pases se aplica un sistema ex ante.
En la mayora de los pases, la autoridad reguladora se encarga de fijar las tarifas y de
establecer las normas aplicables a las actividades reguladas. Sin embargo, en Francia y otros tres pases
la responsabilidad es compartida por el regulador, que solo puede proponer las tarifas, el gobierno
central y otras instituciones, por ejemplo, las que son responsables de la poltica de competencia.
En los pases escandinavos, las tarifas de acceso a las redes no se regulan ex ante. En
algunos de ellos la autoridad reguladora propone las tarifas, mientras que en otros las determina
en forma independiente, conjuntamente con las condiciones de acceso a las redes.
Antes de adoptar decisiones importantes los reguladores se consultan entre s. Aunque en
general se reconoce la necesidad de transparencia, una vez adoptada una decisin por las
autoridades reguladoras, ella se torna obligatoria. Sin embargo, las decisiones pueden ser objeto
de revisin por los tribunales.
En la mayora de los pases, la poltica de competencia corresponde a otras autoridades
pblicas. Cuando estas examinan la situacin de la competencia en las industrias pertinentes se
consulta a los entes reguladores del gas y la electricidad. En algunos casos ellos intervienen
directamente en la poltica de competencia. Sin embargo, en el Reino Unido y en Italia, la
autoridad encargada de la regulacin es responsable de la poltica de competencia en las
industrias relacionadas con la energa.
La autonoma financiera revela que los reguladores son independientes del gobierno. En
la mayora de los pases, se financian mediante una comisin sobre la venta de electricidad.
Todos los reguladores son responsables de la adopcin de las normas aplicables a las
industrias del gas y la electricidad. En Espaa, el ente regulador tambin fiscaliza a la industria
del petrleo. Todos los reguladores europeos pertenecen al Consejo de Reguladores Europeos de
la Energa (CEER) y al ERGEG.
Los reguladores intercambian peridicamente informacin con la Comisin Europea. Hay
varios foros regionales para el intercambio de experiencias, entre los que cabe mencionar el Foro
de Florencia (Florence Forum), que rene a reguladores, gobiernos y principales usuarios y que
fue creado por la Comisin Europea, y encuentros subregionales o mini foros destinados a
27
fomentar el intercambio energtico. A falta de un regulador comunitario, tambin existe una

considerable cooperacin bilateral para desarrollar normas comunes.
2. En el mercado energtico europeo todava hay un largo

camino por recorrer en materia de integracin
Pese a otras diferencias importantes en relacin con el grado y celeridad del proceso de
liberalizacin de los mercados energticos nacionales, en la mayora de los pases de la Unin
Europea, incluido Francia, se han logrado grandes avances.
Sin embargo, en Europa aun queda mucho por hacer para que el mercado energtico est
realmente integrado. Debido principalmente a la falta de interconexin de las redes y de
coordinacin entre los administradores de redes, la integracin de los mercados es la nica forma
de alcanzar un grado satisfactorio de competencia.
Al respecto, el Consejo Regulador de la Energa de Francia colabora activamente con la
Comisin Europea y con otros entes reguladores a fin de hacer que la integracin sea una
realidad, no solo en el pas sino en toda Europa.
D. Resumen de la exposicin de Frederick Butler

Sea en Francia, los Estados Unidos o cualquier pas de Amrica Latina y el Caribe, los problemas
que enfrentan los reguladores son bsicamente los mismos. Entre ellos, cabe destacar la seguridad
y la confiabilidad del suministro, el abastecimiento suficiente y el acceso equitativo para todos los
usuarios. En los Estados Unidos estos factores condujeron a que en 2005 se promulgara la ley
sobre poltica energtica que fue la primera gran reforma introducida desde 1992, y que consta de
tres grandes secciones que tratan, respectivamente, de la centralizacin, la desregulacin y el
estmulo a la oferta de energa.
1. La centralizacin
La ley contempla el traspaso al gobierno federal de importantes facultades en materia de poltica
energtica desde los estados, organizaciones regionales y servicios de utilidad pblica.
El gobierno federal ha establecido normas de confiabilidad aplicables a la transmisin de
electricidad. Se cre una organizacin de confiabilidad elctrica encargada de establecer, reforzar
y poner en prctica normas de confiabilidad obligatorias para la transmisin de electricidad.
La Comisin Federal Reguladora de la Energa (Federal Energy Regulatory Commission
(FERC)) es responsable de crear incentivos tarifarios para la transmisin, que se aplicarn en
forma equitativa, independientemente de quien sea el dueo de la red de transmisin, as como de
asegurar que los grandes servicios de utilidad pblica de propiedad municipal y las cooperativas
elctricas estn abiertas a las redes de transmisin. La FERC tiene jurisdiccin sobre la totalidad
de los usuarios de la red mayorista de transmisin.
La Ley sobre poltica energtica dispone que es delito todo intento de manipular las
disposiciones aplicables a los mercados regionales. Adems, aument las penas aplicables a este
tipo de delito.
La FERC est facultada para intervenir en las decisiones relacionadas con la ubicacin de
las lneas de transmisin en las regiones en que existen problemas de transmisin (corredores de
transmisin de inters nacional). Tambin puede otorgar incentivos tarifarios para la construccin
28
de lneas de transmisin, en especial para recuperar los costos y asegurar as que las lneas
cumplan con las normas de confiabilidad.
Se han aumentado las facultades de supervisin de la FERC sobre las instalaciones
necesarias para el transporte de gas natural licuado importado.
2. La desregulacin
Se han desregulado aspectos especficos del control del sector energtico, incluida la derogacin
parcial de la Ley de Poltica Reguladora de los Servicios de Utilidad Pblica (Public Utility
Regulatory Policies Act), de 1978, y la derogacin total de la Ley de Sociedades de Inversin
para la Provisin de Servicios de Utilidad Pblica (Public Utility Holding Company Act), de
1935, eliminando las restricciones a la propiedad de esta clase de empresas.
3. El estmulo al suministro
Se otorgarn incentivos a largo plazo para reducir las presiones sobre la demanda de gas natural y
para desarrollar fuentes de energa alternativas, como energa nuclear, de carbn, y renovables, en
especial elica y de la biomasa.
La ley contempla medidas para facilitar las importaciones de gas natural licuado,
facultando a la FERC para fiscalizar la instalacin de terminales de acopio. Tambin ofrece
incentivos para aumentar el uso de la energa nuclear mediante la reduccin del riesgo de
accidentes para los propietarios y el incremento de los subsidios al cierre de las plantas.
En general, la ley apunta a ampliar las alternativas disponibles en materia de
abastecimiento energtico y a facilitar su adopcin. Sin embargo, gran parte de la responsabilidad
de aumentar el uso de fuentes de energa nuevas y renovables recae en los Estados.
E. Resumen de la exposicin de Facundo Alberti

La NARUC (National Association of Regulatory Utility Commissioners) es una organizacin
semipblica sin fines de lucro creada en 1889, con el fin de reunir a los organismos encargados de
la regulacin de todos los estados y territorios de los Estados Unidos. Tambin la integran la
FERC y la Comisin Federal de Comunicaciones (Federal Communications Commission (FCC))
y tiene miembros asociados de ms de 20 pases. Los organismos pertenecientes a la NARUC
regulan la electricidad, el gas natural, las telecomunicaciones, el suministro de agua potable y, en
algunos casos, el transporte e incluso el funcionamiento de los taxis.
La NARUC tiene por finalidad defender los intereses de sus miembros ante los rganos
legislativos y ejecutivos, tanto estaduales como federales. Informa al Congreso de los Estados
Unidos y a los organismos federales sobre las actividades y sucesos relacionados con la
regulacin. Durante los debates para establecer las polticas al respecto, defiende los puntos de
vista de los organismos reguladores.
La NARUC lleva a cabo un importante programa de capacitacin y educacin en
materias relacionadas con la regulacin, que incluye reuniones peridicas para el intercambio de
experiencias y de informacin entre sus miembros.
En 1996, la NARUC cre un comit de relaciones internacionales orientado a promover
el intercambio de informacin y a difundir mejores prcticas entre los reguladores de todo el
mundo. No acta como consultora, pero proporciona asistencia tcnica a travs de muchas de sus
actividades. Sus miembros y los funcionarios de la NARUC participan en las actividades de
asistencia tcnica en virtud de dos convenios suscritos con la USAID. El primero de ellos,
29
suscrito en 1998, est centrado en Europa oriental y los pases del ex bloque sovitico; el
segundo, celebrado en 2002, tiene por objeto proporcionar asistencia a los pases de frica, Asia
y Amrica Latina y el Caribe.
Una de las principales actividades internacionales de la NARUC es el programa de
asociacin de entes reguladores en virtud del cual un organismo regulador de los Estados Unidos
se asocia con uno equivalente de otro pas. Actualmente hay 10 asociaciones de organismos
reguladores estaduales y reguladores de frica y Europa oriental.
Estas asociaciones tienen por finalidad el intercambio de informacin operativa detallada
entre las partes. El programa contempla reuniones peridicas, la posibilidad de realizar pasantas,
el contacto recproco permanente y la oportunidad de sacar provecho de las experiencias de todos
los miembros de la NARUC en la bsqueda de soluciones a problemas comunes.
El programa ya ha producido beneficios manifiestos, entre los cuales cabe destacar el
intercambio directo de experiencias, la no repeticin de errores cometidos por otros, la
investigacin conjunta de temas incluidos especficamente en el programa de trabajo, la
posibilidad de adaptar las actividades segn el pas de que se trate, el compromiso de recursos a
largo plazo y la creacin de redes.
Los temas ms importantes surgidos de este tipo de asociacin incluyen los siguientes:
autonoma, autoridad y responsabilidades; estructura, funciones y financiamiento; mecanismos
para lograr una regulacin econmica eficaz; el papel que desempea el regulador en la atraccin
de inversiones; el desarrollo y aplicacin de tarifas especiales; los beneficios y la proteccin de
los usuarios y la participacin de estos en la toma de decisiones; el diseo de mercados y la
competencia; la evaluacin comparada y el control sobre los sistemas de energa, y las relaciones
de la institucin reguladora con otros organismos gubernamentales.
Mediante su programa de asociacin de reguladores, la NARUC procura crear
oportunidades de colaboracin entre sus miembros y reguladores extranjeros a fin de compartir
las mejores prcticas y experiencias en materia de regulacin de los servicios de utilidad pblica.
La NARUC est en condiciones de elaborar programas conjuntos y de ofrecer asistencia tcnica.
30
III. Regulacin, competitividad y

garantas pblicas
A. Resumen de la exposicin de Cristophe Defeuilley

La privatizacin de los servicios energticos ha sido un acontecimiento importante en todo el mundo y
Europa no es la excepcin. El proceso tuvo su apogeo entre 1996 y 2000, para luego perder
dinamismo y reactivarse nuevamente en el ltimo tiempo. En muchos pases europeos, especialmente
Gran Bretaa y Europa Oriental, los servicios energticos se traspasaron al sector privado.
Entre las razones para privatizar cabe mencionar el aumento de la eficiencia de los
servicios mediante el mejor aprovechamiento de los incentivos de mercado; la reduccin de la
intervencin poltica; el incremento de las restricciones financieras, sobre todo el endurecimiento
de las restricciones presupuestarias blandas; la posibilidad de que se produzcan absorciones
hostiles; la creacin de nuevas fuentes de ingresos; la mayor facilidad para adquirir acciones, y la
reduccin del grado y alcance de la participacin del gobierno.
Como se sostiene a menudo, es difcil evaluar si el hecho de que los servicios
relacionados con la energa sean de propiedad privada significa mejorar su desempeo. Se trata
de una pregunta emprica a la que solo puede responderse mediante estudios especficos. Pero
incluso con esta clase de estudios posiblemente resulte difcil demostrar que el cambio de
propiedad en s sea la causa directa de que mejoren los resultados. La principal enseanza al
respecto es que el tipo de regulacin es un factor determinante de la eficacia del servicio, sea este
de propiedad pblica o privada.
1. Los servicios de utilidad pblica de suministro

de energa en el nuevo escenario
Todava hay numerosas empresas proveedoras de energa de gran tamao cuya propiedad
pertenece total o parcialmente al gobierno central. Adems, muchos gobiernos estaduales y
municipales poseen empresas de distribucin regionales y locales.
La Unin Europea no impone la privatizacin y ni siquiera la fomenta, porque se trata de
una decisin que corresponde a cada pas. Sin embargo, lo que s exige el nuevo marco
31
regulatorio europeo es que las empresas de propiedad estatal respeten las normas del mercado. En
especial, prohibe y sanciona la formacin de carteles, el abuso de las situaciones de privilegio a
nivel de las industrias y el debilitamiento excesivo de la competencia. Dicho en otras palabras,
prohibe utilizar frmulas de ayuda estatal como subvenciones, exenciones tributarias, pago de
intereses o cualquier otro tipo de garanta estatal que pudiera afectar el comercio entre los Estados
miembros de la Unin, otorgar ventajas comparativas indebidas o perturbar la competencia.
2. El desempeo de los servicios de suministro de

energa de propiedad estatal
Las estadsticas financieras y operativas de las empresas pblicas de servicios de energa son muy
similares a aquellas de propiedad privada. El crecimiento de las empresas fuera de sus pases de
origen no se ha visto obstaculizado.
Entre los factores que inciden en el desempeo de las empresas de propiedad estatal se
cuentan el carcter competitivo y eficiente del modelo comercial aplicado, la calidad de sus activos
destinados a la generacin y la eficacia de sus decisiones en materia de adquisiciones e inversiones
nuevas. Sin embargo, en el futuro las empresas estatales podran tropezar con dificultades en el
juego de la competencia debido a que no tienen iguales posibilidades que las privadas de obtener
financiamiento adicional o de realizar adquisiciones mediante la venta de acciones.
El proceso de privatizacin que tuvo lugar en muchos pases europeos se tradujo en una
disminucin de la propiedad estatal en el sector de la energa. Sin embargo, al parecer las
empresas pblicas subsistentes estn en condiciones de competir con las empresas privadas. En
trminos de resultados, la propiedad es menos importante que el modelo comercial o la poltica de
adquisiciones. En general, las normas de competencia de la Unin Europea eliminan algunos de
los inconvenientes que suelen asociarse a la propiedad estatal. Si este tipo de empresas logran
adaptarse a las normas y cumplen la funcin que les corresponde en el juego de la competencia,
ocuparn un lugar en el sector energtico europeo.
Los gobiernos y las autoridades locales enfrentan incentivos contrapuestos en lo que toca
a su participacin en las empresas de suministro de energa. Por un lado, tal vez estimen que
deben conservar el control sobre estas empresas por motivos estratgicos de respaldo a su poltica
de seguridad de suministro o para cumplir una funcin en la evolucin de la estructura
corporativa de su pas o regin; por el otro, quiz se vean tentados a vender sus acciones para
prestar apoyo al desarrollo de sus empresas nacionales o locales y reunir recursos que podran
asignarse en forma ms provechosa.
B. Resumen de la exposicin de Jean Franois Vergs

Los servicios de suministro de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas son
tan antiguos como las ciudades en la historia de la humanidad. Comparados con los servicios de
energa elctrica, recoleccin de basura, telecomunicaciones o transporte urbano, continan
siendo un monopolio natural casi absoluto. Por lo tanto, para compensar la falta de
competitividad es preciso regularlos estrictamente.
La infraestructura que requieren estos servicios es muy costosa y su vida til muy
prolongada, superior a un siglo. Por consiguiente, es preciso planificar a largo plazo, al igual que
en el caso del financiamiento.
32
Los parmetros tcnicos y los costos varan enormemente segn la topografa y el clima
locales, por lo cual se requieren una gestin responsable a nivel local y soluciones especficas, de
modo que cada zona en particular disponga de servicios adecuados.
Como en general las fuentes de agua se encuentran en lugares cada vez ms distantes del
lugar de suministro y los recursos existentes estn contaminados, el costo promedio y los costos
marginales son cada vez mayores, lo que diferencia mucho a estos servicios de otros servicios de
utilidad pblica. Esto significa que hay que ejercer presin para administrar la demanda y
mantener una relacin abierta con los usuarios. Al igual que en los casos de la recoleccin de
basura y del transporte, en este campo existen considerables deseconomas externas, cuya
solucin exige focalizar los subsidios en los pobres.
Por otra parte, existen tradiciones muy arraigadas tales como la gratuidad del servicio, la
renuencia a cortar el suministro por falta de pago, la subsistencia de antiguas concesiones de
derechos de agua, etc. Hay circunstancias especiales, como la posibilidad de que en algunas
ciudades se pueda captar agua con un costo econmico casi nulo; el elevado costo de explotacin
de las fuentes de agua en otras zonas urbanas; el conflicto entre la demanda residencial y de riego
en las zonas ridas; la posibilidad de que la situacin evolucione de la abundancia a la escasez y
las fluctuaciones que afectan el suministro, que pueden dificultar la aplicacin de la competencia
por referencia o comparacin.
1. El papel de las empresas pblicas descentralizadas

En gran parte del mundo, quienes suministran agua potable y servicios de alcantarillado son los
gobiernos municipales o regionales. Sin embargo, el agua debe tratarse como un bien econmico
por el que pagan los consumidores y no como un bien gratuito que paga la comunidad.
Es necesario planificar adecuadamente las tres etapas histricas del sector suministro
de agua potable, provisin de alcantarillado y, finalmente, tratamiento de las aguas servidas las
que no se han completado ni siquiera en los pases ms ricos. Para ello hay que crear un marco
institucional y operativo que elimine, o al menos reduzca al mnimo el monto de los subsidios
contemplados por el presupuesto municipal, estadual o del gobierno central.
En Francia, por ejemplo, los municipios no funcionan en forma ptima. La existencia de
una gran desagregacin genera graves problemas de eficiencia cuando conduce a que cada
contrato de concesin abarque tan solo 3 mil habitantes y no cientos de miles como en Chile o
millones como en Inglaterra. Adems, ha contribuido a crear un oligopolio de los tres
proveedores principales frente a miles de autoridades pblicas de baja jerarqua que carecen de
coordinacin o de asistencia tcnica (a escala mundial la situacin es apenas mejor).
La situacin imperante en Francia tambin ha contribuido a generar una compleja
estructura financiera e institucional. En Pars, por ejemplo, no hay regulacin. La concesin de
agua potable est en manos de una empresa pblico-privada que tiene dos empresas de
distribucin; el alcantarillado es administrado directamente por el municipio; una unin de
municipios se encarga del tratamiento de las aguas servidas por conducto de dos operadores
privados, y la supervisin corresponde a un organismo de gestin de cuencas. En total, hay casi
una docena de contratos separados. En Londres, en cambio, cuya poblacin es muy superior,
todos los servicios dependen de una empresa privada regulada mediante un solo contrato.
2. La competencia
La competencia por comparacin entre las empresas de servicios de utilidad pblica solo ocupa el
segundo o tercer lugar despus de la competencia real en el mercado. Los proveedores sostienen
que es imposible que se d este tipo de competencia debido a las caractersticas especiales de
33
cada rea de servicios. Los reguladores difcilmente pueden imponer la comparacin entre
mercados porque ella exige profesionalismo, independencia institucional e intelectual, normas
internacionales de contabilidad, etc. El primer requisito para implementar la competencia por
comparacin debe ser la total transparencia de las actividades de los proveedores de servicios. No
puede haber secretos para los reguladores.
La licitacin de los servicios debe tener presente los retos especficos a que da lugar la
adjudicacin de los contratos relacionados con monopolios naturales. Al respecto, deberan
tomarse en cuenta las numerosas teoras y la incluso mejor experiencia internacional disponible.
La licitacin es el mejor incentivo para competir en los mercados: el hecho de que haya
competidores es mejor estmulo que las obligaciones contractuales.
Los elementos ms apropiados para asegurar la competencia son la gestin informada de las
actividades y de las inversiones utilizando asesores y operadores internacionales; la adecuada gestin
econmica, financiera, comercial y social mediante operadores privados nacionales o
internacionales; y el financiamiento de las inversiones por asociaciones privadas nacionales o
internacionales. Estos elementos no requieren las mismas capacidades o tipos de contratos. Los tres
pueden separarse y aunque se procura hacerlo, la tarea no es fcil. Para lograrlo se requiere una gran
coordinacin y un fuerte liderazgo operativo, que pueda tomar decisiones y controlar las inversiones.
3. La minimizacin de los costos de la inversin

Con o sin participacin privada, es imprescindible planificar a largo plazo. No se puede separar la
planificacin de la oferta y la demanda, puesto que ambas van de la mano. Los planes deben ser
ms bien indicativos y no rgidos.
Debido a la distorsin de los regmenes tributarios, en los pases ms pobres el costo
econmico real de los recursos es mayor.
En ningn lugar debera destinarse ms del 1% del presupuesto familiar al suministro de
agua potable y alcantarillado (equivalente a un tercio de lo que se paga por la energa elctrica y
las telecomunicaciones).
Junto con el transporte urbano, el suministro de agua potable y en especial los servicios
de alcantarillado y tratamiento de aguas servidas requieren ms inversin de capital que todos los
servicios de utilidad pblica: casi 25 veces los ingresos anuales. Nuestros abuelos aportaron gran
parte del capital actualmente invertido en los servicios de que se dispone en los pases
desarrollados. Aun as, el costo del capital contina representando la mitad del costo total. Los
pases en desarrollo estn tratando de realizar el mismo esfuerzo en unas cuantas dcadas, lo que
tal vez sea demasiado pedir debido a la falta de financiamiento a largo plazo. Esto se traduce en
sistemas inadecuadamente financiados que solo son capaces de suministrar agua potable durante
unas pocas horas al da.
Es preciso esforzarse por reducir el costo de estas onerosas inversiones de capital. La
situacin mejora cuando hay financiamiento local disponible, lo que naturalmente exige un
mercado de capitales competitivo y una industria local capaz de proporcionar los servicios y el
equipamiento necesarios.
No es necesario que los contratos de concesin fijen montos de inversin obligatorios,
sino tan solo que establezcan un plan de inversiones estimativo. Es contradictorio exigir al mismo
tiempo que los precios se reduzcan al mnimo y que se realice una inversin obligatoria. Las
inversiones innecesarias son la causa principal de las alzas de precios. Adems de pedirles
coordinacin e informacin, nada debera entorpecer la labor de los proveedores de servicios, que
deben aprovechar los incentivos orientados a reducir y no a maximizar las inversiones
34
4. La eliminacin de la necesidad de garantas estatales

Los servicios de utilidad pblica de propiedad estatal tienen el mximo de garantas, por mucho
que a menudo ellas sean encubiertas. Asimismo, por lo general disfrutan de subsidios y
exenciones tributarias. En este caso, si no hay corrupcin las garantas y los subsidios que se
otorgan a las empresas privadas de servicios de utilidad pblica son al menos ms transparentes,
su valor es inferior y son menos sistemticos.
La exigencia de garantas a menudo se basa en percepciones subjetivas acerca del riesgo.
En esta materia, los factores principales se relacionan ms con el riesgo pas que con los riesgos
especficos de los servicios de utilidad pblica. Para que los inversionistas privados piensen en
trminos de utilidades a largo plazo se requiere un compromiso fidedigno de regulacin a largo plazo.
El principal problema no consiste en minimizar los riesgos como tales sino en reducir al
mnimo el costo total, en especial el costo de inversin de un servicio determinado. Pese a que
sucede con frecuencia, maximizar las nuevas inversiones es un muy mal objetivo. Conjuntamente
con la privatizacin total, la planificacin indicativa contribuir a minimizar los riesgos y el costo
de la inversin. Sin embargo, es preciso que la regulacin aplicable incluya una importante
capacidad de evaluacin de los resultados as como la realizacin de comparaciones de desempeo.
Cuando el financiamiento de la inversin y los costos de explotacin de los servicios
estn separados y cuando el principal objetivo es la modernizacin y la recuperacin de la
capacidad tcnica y administrativa del proveedor, posiblemente sea mejor un contrato de
administracin a 5 7 aos plazo con amplias facultades operativas que una concesin o
arrendamiento. El encargado de definir y llevar a cabo el programa de inversin es el proveedor,
en cuyo caso los riesgos comerciales y cambiarios no son tan significativos.
Las concesiones y los contratos de arrendamiento son ms difciles de regular y los
conflictos ms difciles de resolver. Las concesiones a largo plazo equivalen ms o menos a la
privatizacin, pero sus condiciones de mantenimiento son ms precarias que en la privatizacin
total y en los ltimos aos de vigencia pueden generarse crecientes conflictos.
Es necesario minimizar los impuestos que gravan a los servicios de agua potable. En los
pases ultra liberales el suministro de agua potable y los servicios sanitarios no pagan impuesto
a la compraventa. En Argentina, los elevados impuestos directos e indirectos que gravaban las
concesiones fueron un problema tan serio como los altos costos y el riesgo cambiario.
Los servicios de utilidad pblica de propiedad privada a menudo deben pagar impuestos a
que no estn afectos si son estatales. Si un gobierno realmente estima que los servicios de utilidad
pblica constituyen una prioridad y que son de bien comn, debera reducir los impuestos que los
gravan, en especial el impuesto a la compraventa.
5. Conclusiones
La productividad de los servicios de agua potable y saneamiento es el resultado de una serie de
factores, algunos de los cuales dependen de las autoridades pblicas y otros del proveedor del
servicio. En materia de garantas estatales las mejores prcticas no siempre son las mismas, pues
ellas varan cuando cambia la situacin del pas o del sector o rea de servicios de que se trate.
C. Resumen de la exposicin de Emilio Lentini

La crisis que confronta actualmente el contrato de concesin de Aguas Argentinas ha puesto de
relieve las deficiencias, errores e irregularidades producidos desde que se inici la participacin
privada cuando la empresa se adjudic la concesin.
35
A principios de los aos 1990, el gobierno de Argentina aplic una poltica de

privatizacin de los servicios de utilidad pblica a fin de superar las restricciones financieras a
nivel macroeconmico y la deficiente gestin de los servicios. Por diversas razones, al ponerse en
marcha los procesos de privatizacin se cometieron graves errores tanto en el procedimiento de
licitacin como en los contratos de concesin, as como en la organizacin institucional destinada
a garantizar un desempeo eficiente y a proteger los intereses de los consumidores y del Estado.
La preparacin y ejecucin de las licitaciones y el diseo del sistema de regulacin y control se
vieron afectados por deficiencias en la evaluacin tcnica y, en general, por la mala calidad de la
informacin disponible sobre las empresas cuya propiedad sera traspasada.
1. Las instituciones reguladoras

La creacin del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), ente regulador
encargado de controlar la concesin y la definicin de sus responsabilidades datan de la poca en
que tuvo lugar el traspaso de los servicios. Por lo tanto, en un comienzo el ETOSS no contaba con
los recursos o la experiencia necesarios para fiscalizar y regular una empresa de ese tamao.
Pronto qued de manifiesto que los procedimientos para aplicar la reglamentacin eran
inadecuados y que la concesionaria poda dilatar o incluso detener su aplicacin. Esto hizo que la
intervencin del regulador resultara ineficaz.
Como resultado de lo anterior, cuando hubo que modificar algunas condiciones contempladas
en el contrato original, las negociaciones derivaron hacia una reinterpretacin o renegociacin de ste,
con lo cual la discusin se desvi inevitablemente al campo poltico y los tcnicos tuvieron escaso
margen de maniobra. En rigor, el Gobierno asumi la renegociacin del contrato.
Esta clase de situaciones lleva a la concesionaria a capturar a las autoridades y stas, a su
vez, a los reguladores, con lo cual se politiza una actividad que debera ser exclusivamente tcnica.
Adems, como las polticas aplicadas no contemplaron un sistema adecuado de subsidios
para facilitar el acceso universal a los servicios, especialmente de las personas de menores
ingresos, el Estado qued exento de la responsabilidad de garantizar su universalidad.
2. La licitacin y su adjudicacin
Aguas Argentinas se hizo cargo de suministrar agua potable y alcantarillado a la zona
metropolitana de Buenos Aires, servicios que antes eran prestados por una empresa de propiedad
estatal. La privatizacin se realiz mediante un contrato de concesin a 30 aos en virtud del cual
el proveedor se comprometa a invertir alrededor de 4 mil millones de dlares y se fijaban metas
concretas en materia de cobertura y calidad de los servicios. Asimismo, se establecan los
mecanismos necesarios para revisar las tarifas en forma ordinaria y extraordinaria.
La variable predominante en la adjudicacin del contrato fue la reduccin de la tarifa
base vigente en ese momento. Aguas Argentinas ofreci reducirla en 29,6%, el segundo oferente
ofreci una rebaja de 26,1% y el tercero, de 11,5%.
3. Cumplimiento del contrato de concesin

El ETOSS ha sancionado a la concesionaria por el incumplimiento de una serie de obligaciones,
pero Aguas Argentinas ha apelado sistemticamente contra las multas a que ha sido condenada y
slo las ha pagado en un 42%. Las multas impuestas por el ETOSS se han debido a que la
concesionaria ha incurrido en un importante incumplimiento del plan de inversiones para ampliar
los servicios y el tratamiento de las aguas servidas, a problemas de calidad del servicio y al hecho
de que no ha proporcionado la informacin necesaria.
36
Aguas Argentinas no ha realizado las inversiones estipuladas en el contrato original, por

lo cual en 2001 los avances logrados por la concesin distaban mucho de lo establecido al
suscribirse el contrato. Parte del dficit de inversiones fue condonado al renegociarse el contrato
entre 1997 y 1999.
En 2001, el abastecimiento de agua potable abarc un 79% de la poblacin del rea
concesionada, en circunstancias de que el contrato original estipulaba un 88%, lo que significa un
dficit de suministro equivalente a 800 mil personas. Asimismo, en materia de alcantarillado el
dficit afect a ms de un milln de personas, puesto que la cobertura slo alcanz al 63% de la
poblacin, en vez del 74% que estableca el contrato original.
La falta de inversiones en el tratamiento de aguas servidas fue aun mayor, con graves
consecuencias para el medio ambiente y la salud pblica. De acuerdo con el contrato original, en
2001 el 74% de la poblacin deba tener acceso a tratamiento bsico, pero solo se cubri el 7%,
mientras que el grado de cumplimiento del tratamiento secundario fue incluso inferior.
Las inversiones en renovacin y modernizacin de la infraestructura no han contribuido a
reducir las prdidas o los puntos de contacto con el medio externo, como contemplaba el contrato
original, tanto respecto de la red de agua potable como de la de alcantarillado. Esta falta de
eficiencia ha generado problemas de baja presin aproximadamente en un 70% de la red de
abastecimiento de agua potable.
En cambio, entre mayo de 1993 y enero de 2002, las cuentas residenciales de agua
potable y alcantarillado aumentaron en promedio un 88%, cifra que supera con mucho el alza del
ndice de precios al consumidor, que solo se elev 7,3%.
4. Las renegociaciones del contrato

Durante los primeros cinco aos, en reiteradas oportunidades qued de manifiesto la buena
disposicin del Gobierno a mantener el equilibrio econmico y financiero de la concesionaria
mediante la revisin de las tarifas y la renegociacin del contrato. Aguas Argentinas no fue
sancionada en la mayora de los casos en que incurri en incumplimiento del contrato.
En general, el Gobierno acogi los argumentos de la concesionaria, con lo cual sta se
encontr en posicin ventajosa al momento de revisar las tarifas. Se sostuvo que las
modificaciones del contrato tenan por finalidad mantener el equilibrio financiero de la concesin,
pero con ese razonamiento el Gobierno evit analizar ms detenidamente la responsabilidad que
le caba a la concesionaria por el incumplimiento de sus obligaciones contractuales. Para justificar
el alza de tarifas la empresa a menudo prometi realizar mayores inversiones. De esta manera, al
mismo tiempo que las sucesivas renegociaciones aumentaron las obligaciones contractuales, la
concesionaria incurri en creciente incumplimiento.
En 2002, se inici un nuevo proceso de renegociacin del contrato de concesin, cuando
el Gobierno promulg la Ley de Emergencia Pblica y de Reforma del Rgimen Cambiario que
incluy una reforma de la Ley de Convertibilidad. Esta ley modific totalmente el sistema
cambiario, en virtud del cual el tipo de cambio se haba mantenido inalterable durante 10 aos, en
el equivalente de un peso argentino por un dlar estadounidense. Al mismo tiempo, la ley dispuso
que las tarifas de los servicios de utilidad pblica conservaran el valor vigente a la fecha de su
promulgacin, con lo cual se evit que se vieran afectadas por la devaluacin y se prohibi
cualquier tipo de indizacin. El congelamiento de las tarifas signific suspender el cumplimiento
de las clusulas del contrato de concesin relacionadas con el ajuste de las tarifas debido a
fluctuaciones del tipo de cambio.
Lo anterior condujo a un nuevo proceso de renegociacin que an no concluye. La
situacin empeor en el segundo semestre de 2005, cuando no se lleg a acuerdo en el sentido de
37
continuar las negociaciones, lo que dio lugar a que Aguas Argentinas pidiera la rescisin del
contrato. Como el Gobierno rechaz la solicitud, lo ms probable es que el conflicto llegue a
conocimiento de los tribunales.
5. Conclusiones y enseanzas
Los objetivos del contrato original no se han alcanzado cabalmente y la crisis macroeconmica de
principios de 2002 gener problemas nuevos que exigen soluciones especficas. Por esta razn, el
contrato se est renegociando nuevamente. El futuro es incierto en la medida en que no sea
posible idear un sistema legal, tcnico y econmico capaz de satisfacer las necesidades de la
comunidad y los requerimientos tcnicos del suministro en forma sostenible, equilibrada y equitativa.
Los problemas relacionados con el suministro de agua potable y alcantarillado no pueden
resolverse aplicando las polticas y sistemas de los aos 1990, ni mediante las instituciones
ineficaces que existan antes del proceso de privatizacin. Hay que evitar la aplicacin de
modelos de transformacin y de gestin basados en recetas uniformes, que en el pasado reciente
resultaron ineficaces porque fueron concebidas desconociendo la realidad nacional y local y sus
limitaciones institucionales y econmicas, y sin considerar aspectos vitales para la sustentabilidad
social, ambiental y econmica de los servicios. Por esta razn, lo que hay que hacer es realizar
una autocrtica profunda y objetiva del modelo aplicado en los aos 1990.
Es preciso exigir y mejorar el acceso a la informacin sobre la empresa regulada
(contabilidad regulatoria, control de las compras y contrataciones, participacin de los usuarios),
puesto que en la prctica la aplicacin de criterios tericos ha resultado ineficaz. Algo similar
puede decirse sobre los mtodos utilizados para fiscalizar las inversiones, que al parecer han
generado un conflicto manifiesto entre la regulacin por objetivos y la regulacin por medios, en
circunstancias de que la realidad indica que es necesario utilizar mtodos directos de control que
respondan adecuadamente a las debilidades institucionales y contractuales existentes y al
comportamiento oportunista del concesionario.
Es preciso aplicar un sistema de tarifas racional y eficiente, basado en la medicin del
consumo, complementndolo con polticas y mtodos para establecer subsidios directos o
cruzados mediante sistemas focalizados que minimicen los problemas relacionados con los
factores de inclusin y exclusin.
D. Resumen de la exposicin de Juan Carlos Lerda

A fines del siglo 19, el siclogo francs Emile Cou promovi la idea de que se poda aumentar el
bienestar individual pensando en forma positiva. Sin embargo, este mtodo reduce artificialmente
la percepcin de riesgo que tiene el paciente, que de tal modo se preocupa menos de la
supervivencia y fallece. En general, suele ocurrir algo similar con la distribucin del riesgo en las
inversiones realizadas por sociedades pblico-privadas y con el suministro privado de servicios
de utilidad pblica cuando se ofrecen o se obtienen garantas estatales excesivas.
Entre las ventajas fiscales que piensan obtener por medio de las sociedades de inversin
pblico-privadas, particularmente los ministros de hacienda, se cuentan los ingresos directos
provenientes de la venta, arrendamiento o intereses de los activos; el ahorro en recursos que el
presupuesto destina a costos de explotacin y de capital mediante el traspaso de la responsabilidad
de los servicios a los proveedores privados, y el aumento de los ingresos por concepto de
impuestos. Este ltimo aspecto es especialmente interesante, ya que los servicios de infraestructura
equivalen en total a cerca de 10% del PIB y antes eran suministrados totalmente por el Estado. Si
estos servicios se traspasan al sector privado los ingresos tributarios podran aumentar en un 3%
38
del PIB, cifra que equivale a la totalidad de los recursos generados por el impuesto a la renta. Esta
impresin hizo mirar con buenos ojos el otorgamiento de garantas estatales.
En Amrica Latina, la situacin fiscal real indica que se ha recuperado el crecimiento
econmico, gracias al aumento significativo de las exportaciones y las importaciones. En la
mayora de los pases este crecimiento ha generado un supervit fiscal primario y la posibilidad
de pago anticipado de la deuda pblica. Por lo tanto, en la actualidad hablar de problemas fiscales
parece totalmente fuera de lugar.
1. No todo lo que brilla es oro

En muchos pases la situacin fiscal contina siendo inestable y vulnerable. Gran parte de la
aparente recuperacin del equilibrio fiscal obedece simplemente a la reduccin de la tasa de
inflacin y a que el ritmo de crecimiento econmico es relativamente marcado. En la mayora de
los pases, cualquier fluctuacin de estas variables modificara radicalmente la situacin fiscal.
2. Las fuentes de vulnerabilidad fiscal

Gran parte de la controversia sobre el equilibrio fiscal gira en torno al equilibrio presupuestario.
Esta es la parte visible del iceberg. Sin embargo, las fuentes principales de vulnerabilidad fiscal
provienen de la parte oculta de este, en especial de las obligaciones contingentes o presuntas, que
son muy superiores a las originadas por las garantas que se otorgan a los proveedores de
servicios de infraestructura. Los gobiernos proporcionan un elevado nmero de garantas a
muchos sectores de la economa y de la sociedad.
La parte visible del iceberg fiscal es mucho ms grande en los pases de tipo europeo que
en la generalidad de los pases de Amrica Latina. Cuando se calculan los gastos del gobierno en
los pases europeos, la parte visible del iceberg representa de 35% a 40% del PIB, mientras que
en Amrica Latina solo equivale a 15% o 20% del PIB. La verdadera diferencia corresponde a la
parte oculta del iceberg, cuyo tamao equivale a los gastos y compromisos cuasifiscales, en
especial la calidad y monto de las garantas estatales.
La contabilidad privada opera en dos niveles, con una cuenta operativa de utilidades y
prdidas y un balance del valor neto. Sin embargo, los gobiernos solo trabajan con cuentas operativas
y no tienen presente el riesgo presupuestario futuro, salvo el que perciben en el futuro inmediato.
Las obligaciones fiscales se clasifican en expresas (contradas por ley o por contrato) y
tcitas (obligaciones de carcter moral), y en directas y contingentes. En el caso de las
obligaciones expresas, cuando son directas corresponden a la deuda pblica interna y externa, a
gastos contemplados en el presupuesto, a gastos asignados a un objetivo especfico (como
pensiones y pago de intereses), mientras que las obligaciones contingentes incluyen garantas
estatales sobre la deuda no soberana de sus dependencias de menor jerarqua y del sector privado,
garantas de pago de pensiones mnimas, depsitos bancarios, pago de sentencias judiciales,
garantas contractuales de las concesiones, etc. En lo que toca a las obligaciones tcitas, las de
carcter directo incluyen los gastos peridicos futuros por concepto de proyectos de inters
pblico, los sistemas de salud pblica, etc., cuando no estn especificados en la ley, cualesquiera
gastos futuros que se considera polticamente necesarios, etc., mientras que las contingentes se
relacionan con el rescate de dependencias estatales de menor jerarqua que se encuentran en
mora de pago, de bancos, instituciones financieras u otras empresas privadas que han cado en la
insolvencia, gastos extraordinarios incurridos a causa de desastres naturales o ambientales, etc.
Las obligaciones contingentes implcitas o tcitas son abiertas y pueden culminar en
devaluaciones y grandes crisis fiscales.
39
3. Las garantas estatales y las obligaciones contingentes

Las garantas estatales son fuente importante de inestabilidad y vulnerabilidad fiscal. Son la
semilla de futuros problemas de discrepancias cuando se reemplazan gastos actuales conocidos
por gastos futuros mal definidos. Al promover la creacin de sociedades de inversin pblicoprivadas es preciso tener presente esta posibilidad a fin de evitar que estos tiles mecanismos
degeneren en conflictos amargos y difciles de resolver.
4. Conclusiones
En general, se entiende que entre muchas otras condiciones, el desarrollo sostenible requiere
estabilidad macroeconmica y por lo tanto, implcitamente estabilidad macro-fiscal. Ambas
exigen crear y conservar la austeridad presupuestaria, que constantemente se ve amenazada por
operaciones cuasifiscales que debilitan las finanzas pblicas y provocan vulnerabilidad fiscal.
40
IV. Pleno empleo de economas de

escala y alcance, formas de
privatizacin y regulacin liviana
A. Resumen de la exposicin de Jean-Marie Ttart

Se pueden obtener economas de escala ya sea eligiendo una regin que tenga el tamao
apropiado o uniendo servicios que se gestionen de manera similar. De todas formas, es
imprescindible que los servicios se presten en una regin de tamao adecuado, lo que puede
lograrse uniendo distintos gobiernos municipales. Por desgracia, en Francia la colaboracin entre
municipios todava no se adapta a las economas de escala. En Francia hay unos 36 mil
municipios cuya poblacin flucta entre varias decenas y ms de 3 millones de habitantes. Hay
acuerdos intermunicipales de colaboracin para fines especficos en cada uno de los servicios de
utilidad pblica, as como convenios colectivos para temas tales como la ordenacin de cuencas,
el transporte de estudiantes, la gestin de zonas industriales y otros.
1. Consecuencias para los servicios

En la administracin de servicios hay falsas economas de escala que se traducen en el
incremento de los costos estructurales, la multiplicacin de los costos de facturacin y la
dispersin de los beneficios. Igual cosa sucede en materia de inversiones, y ello lleva a elegir
alternativas tcnicas deficientes al optimizarse reas inadecuadas, etc. Adems, significa incurrir
en gastos innecesarios para asegurar el suministro a cada municipio o rea de servicio mediante
interconexiones, construccin de estanques de almacenamiento, etc.
Debido a que no anan sus experiencias, los municipios pierden oportunidades
importantes de adquirir conocimientos tcnicos, lo que es aprovechado por las empresas privadas.
Adems, las decisiones municipales pecan de falta de accesibilidad y de coherencia y hay
dispersin en la informacin sobre costos.
41
2. Definicin de territorios intermunicipales que se prestan para

la administracin general de los servicios de utilidad pblica
Las soluciones a este problema suelen conducir a error, como en los casos en que se crea un
sistema administrativo general sin desprenderse de las reas en que los servicios se prestan en
forma individual. Lo nico que se logra con ello es aumentar los costos de gestin e incrementar
la falta de transparencia. Por lo general, las soluciones tcnicas se definen en funcin de los
intereses de las nuevas estructuras administrativas.
En el caso de Francia, una buena solucin ha sido la creacin de comunidades o
asociaciones de municipios. Aunque ya hay alrededor de 2,5 mil entidades de esta naturaleza,
quedan an 4 mil municipios que no han suscrito este tipo de acuerdos. Los municipios que
participan en ellos transfieren sus facultades a las comunidades o asociaciones. Se prev que
dentro de 5 10 aos la mayora de las responsabilidades y atribuciones de los municipios
franceses se habr traspasado a comunidades o asociaciones. De todas formas, debido a la
democracia de la proximidad an subsistirn 36 mil municipios, los que mediante fusiones
sucesivas se reducirn a 3 mil o quiz 2 mil comunidades y asociaciones que sern responsables
de los proyectos y de la gestin.
3. El tipo de asociaciones pblico-privadas que se presta para

crear asociaciones de municipios
En Francia, la posibilidad de que el sector privado participe en el suministro de servicios de
utilidad pblica a nivel local ha sido realidad desde fines del siglo 19. Al menos en el caso de los
servicios de agua potable y saneamiento, ello nunca ha tenido lugar mediante la privatizacin del
sistema, ya que la participacin siempre se ha dado en la forma de concesiones. En el caso de las
concesiones, la infraestructura financiada por el proveedor privado y pagada por los usuarios a
travs de las tarifas vuelve al municipio una vez finalizado el contrato. Cuando los servicios se
dan en arrendamiento, el proveedor privado financia por anticipado los costos de operacin, de
nuevo pagados por los usuarios a travs de las tarifas: la contribucin de la comunidad permite
amortizar los costos de optimizacin del servicio a lo largo de varios aos. En muchos casos, las
inversiones en ampliacin y modernizacin del sistema corren por cuenta de la parte privada.
Desde fines del siglo 19, la administracin de los servicios de utilidad pblica franceses
ha pasado por distintas etapas en las que la participacin del sector privado (mediante
arrendamientos o concesiones) ha sido diferente segn el contexto poltico, el grado de
descentralizacin institucional y el nivel de informacin pblica y las exigencias de la poblacin.
4. La regulacin compartida
En Francia, los servicios de utilidad pblica como agua potable, alcantarillado y electricidad
pertenecen a los municipios o agrupaciones de municipios. Por lo tanto, son estos quienes
manejan la regulacin. Aunque el gobierno central puede intervenir en las polticas relacionadas
con este tipo de servicios (por la va de leyes, reglamentos y otros), son los municipios los que
deciden la poltica aplicable. No existe un ente regulador nacional para los servicios de agua
potable y alcantarillado. La tarea de regulacin es compartida por el gobierno central, los
organismos regionales (como los organismos de gestin de cuencas), los municipios, los usuarios,
los contribuyentes y sus asociaciones locales y regionales.
El gobierno central establece las normas y reglamentos de los contratos, asegura la
transparencia, proporciona informacin sobre costos e informa a los clientes sobre las razones que
justifican el tipo de sociedades y las formas de competencia entre las empresas. Adems, fija las
reglas para asegurar la autonoma estructural y econmica de los proveedores (que es muy
42
importante para conocer el costo real de los servicios). Establece la forma en que debern
mantenerse informados a los municipios y a la poblacin.
Los organismos encargados de la gestin de cuencas intervienen en el suministro de agua
potable y alcantarillado y son un medio de regulacin indirecto. Proporcionan un panorama
general del manejo del agua en las principales cuencas y aseguran la proteccin general de los
recursos hdricos. Asimismo, aseguran el adecuado mantenimiento de la infraestructura y
contribuyen de manera significativa a que se invierta en obras nuevas.
Los municipios establecen el marco de referencia de los contratos con proveedores de
servicios de utilidad pblica, fiscalizan los servicios, evalan las actividades y los costos e
informan a la poblacin. Tanto la poblacin en general como los usuarios deben exigir que se les
proporcione la informacin necesaria que indique que los precios y la calidad y costo de los
servicios se justifican plenamente. Tambin deberan exigir que se los incluya en el proceso de
evaluacin de los servicios.
5. Prcticas municipales de regulacin de los servicios de

agua potable y alcantarillado
Por lo general, los municipios se limitan a asegurar que el precio de los servicios sea aceptable
para la poblacin. Puede ser que este no siempre sea el menor precio posible. Si la situacin vara
por motivos no previstos en el contrato (por ejemplo, un cambio en los estndares aplicables), los
costos recaen en el municipio. Distintos organismos del gobierno central, tales como las
asociaciones de alcaldes y municipios, asesoran a los municipios en la negociacin o
renegociacin de los contratos.
Para negociar los contratos, los municipios deben tener un conocimiento cabal de la
infraestructura pertinente (caractersticas tcnicas, estado de conservacin, caractersticas
estructurales, costos de mantenimiento, etc.). Asimismo, deben tener una idea precisa acerca de la
calidad del servicio y de los criterios utilizados para medirla, como el nmero y duracin de las
interrupciones del servicio y el tiempo que transcurre antes de que se restablezca, y comunicarse
directamente con los usuarios para constatar en qu medida este los satisface. Adems, los
municipios deben conocer a fondo las cuentas operativas actualizadas del proveedor del servicio
y de los clientes. Por ltimo, peridicamente deben comparar los servicios que presta su
proveedor con otros servicios similares.
6. Conclusiones
Si los proveedores privados conocen clara y detalladamente las caractersticas que debera reunir
el servicio, si cuentan con una buena base para determinar los costos y han suscrito convenios
claros y transparentes cuyo cumplimiento pueda ser evaluado y si conocen bien los peligros a que
estn expuestos estos convenios, su participacin puede ir ms all de un simple arreglo
contractual. Sea el proveedor privado una empresa local o una multinacional, es posible que
exista una forma de asociacin basada en un mnimo de confianza recproca, que ir aumentando
a medida que se prolongue la relacin. Toda garanta de buen funcionamiento debera basarse en
una regulacin flexible a nivel local, en la vigilancia de los consumidores y en la capacidad de
diagnstico y solucin de conflictos a nivel nacional.
B. Resumen de la exposicin de Cristophe Defeuilley

En los ltimos 15 aos, la industria europea de energa elctrica ha experimentado cambios
importantes. Numerosos observadores y analistas esperaban que el sector de la electricidad, que
43
generalmente estaba integrado verticalmente y se organizaba en torno a un nmero reducido de

grandes empresas, a la manera de la industria de telecomunicaciones, se abrira a competidores
nuevos y desarrollara modelos de comercio nuevos e innovadores. Transcurridos quince aos
desde las primeras reformas, la participacin de los prestadores existentes en los mercados
internos no ha mermado mayormente. El modelo comercial, consistente en la integracin vertical,
contina siendo el ms competitivo y los proveedores han consolidado su posicin en el mercado
mediante una serie de adquisiciones en pases extranjeros.
1. Del monopolio a la competencia

Hasta los aos 1990 el sector elctrico europeo estaba organizado sea en monopolios nacionales,
como en Francia e Italia, o en monopolios regionales, como en Inglaterra y Alemania. Por lo
general, estas empresas se integraban verticalmente y su propiedad, control y regulacin dependa
de las autoridades pblicas. Su principal objetivo era asegurar el suministro a la par que
satisfaciendo ambiciosos programas de inversin. Las tarifas, que eran fiscalizadas estrictamente
por los gobiernos, se fijaban de manera de poder alcanzar estos objetivos. Los mercados
nacionales no admitan proveedores externos y las interconexiones existentes no tenan otra
finalidad que asegurar el suministro.
Recin en el decenio de 1990, siguiendo el ejemplo innovador de Inglaterra y Gales, la
Unin Europea cre un marco regulador orientado a promover la competencia. Ello signific
desregular las empresas de manera de abrir la generacin y el suministro a la competencia,
establecer reglas nuevas aplicables a los monopolios de transmisin, eliminar gradualmente los
precios regulados, desarrollar mercados mayoristas y crear organismos de regulacin
especializados. Se esperaba que de esta manera los antiguos servicios de utilidad pblica se
sentiran estimulados por competidores nuevos, capaces de tomar decisiones ms proactivas
centradas en un nmero reducido de actividades comerciales bsicas.
2. El perodo de expansin (1998-2002)

Gracias a la liberalizacin, efectivamente se introdujeron cambios importantes, pero ellos no se
tradujeron en el cambio general esperado en la industria de la electricidad. En algunos pases en
que la industria elctrica estaba organizada a nivel regional o local, se crearon grandes empresas
nacionales. Solo en Gran Bretaa se decidi dividir y privatizar el antiguo monopolio de
generacin para crear una estructura industrial ms fragmentada.
Se experiment con varios modelos comerciales, en su mayora desarrollados por los
empresarios que se incorporaron a la industria, pero tambin por algunas empresas ya existentes.
Los nuevos modelos incluyeron plantas generadoras independientes, diversificacin del
suministro en paquetes de productos (electricidad, gas, agua potable, telfono e Internet) o
productos elctricos especficos; y la expansin del comercio de electricidad.
Varias empresas adoptaron estrategias orientadas a diversificar sus actividades, sea
emprendiendo otras nuevas o ingresando en mercados nuevos. Lo primero condujo a la creacin
de empresas de prestacin de servicios mltiples en un intento por aprovechar las economas de
escala y de mbito en los aspectos comunes de la oferta de servicios de utilidad pblica. Lo
segundo llev a las empresas a realizar negocios fuera del mercado interno. Por ejemplo, muchas
empresas participaron en las privatizaciones que se realizaron en Amrica Latina.
Este perodo de crecimiento externo se financi principalmente mediante crditos. Las
proyecciones sobre rentabilidad de las empresas elctricas fueron un tanto optimistas y se pens
que la diversificacin les permitira aumentar la rentabilidad y mejorar los mrgenes de utilidad.
Al igual que lo sucedido en los Estados Unidos con las empresas de electricidad que llevaban a
cabo actividades desreguladas, en Europa se produjo lo que slo puede calificarse de burbuja
44
especulativa. Pese a su alto nivel de endeudamiento, la capitalizacin del mercado de las

principales empresas agarr vuelo gracias a proyecciones demasiado optimistas sobre sus
utilidades futuras. Las empresas contaron con el xito que tendran los nuevos modelos
comerciales y la estrategia de crecimiento externo.
Una serie de sucesos puso fin a esta fase de expansin. En primer lugar, a partir de 2001
los generadores independientes y los proveedores de energa estadounidenses comenzaron a
tropezar con serias dificultades. La cada de los precios mayoristas provocada por el exceso de
inversin en generacin puso en jaque a muchos de los primeros. Las prcticas de algunas
empresas desprestigiaron la venta de energa y pusieron en entredicho la confiabilidad de sus
estados financieros, como consecuencia de lo cual los inversionistas y los organismos de
clasificacin del crdito se tornaron ms renuentes a asumir riesgos y exigieron que las empresas
redujeran su endeudamiento.
Las empresas generadoras independientes y los proveedores minoristas no estuvieron a la
altura de lo esperado de ellas. Los modelos especializados de negocios enfrentaron serios
problemas, principalmente debido a que estaban expuestos a la acentuada inestabilidad de los
precios. El hecho de que la energa elctrica no puede almacenarse se tradujo en grandes
fluctuaciones de los precios, cosa que no ocurre en otros mercados de productos primarios, que
no podan traspasarse totalmente a los consumidores. Los generadores independientes, amarrados
por contratos de largo plazo, no tuvieron muchas posibilidades de hacer negocios porque los
consumidores industriales prefirieron renegociarlos con su proveedor habitual. Los proveedores
minoristas no pudieron trasladar al sector de la energa las soluciones que haban utilizado con
xito las lneas areas econmicas y los empresarios que se incorporaron al mercado de las
telecomunicaciones. Salvo en el mercado britnico, los proveedores no lograron desarrollar
nuevos canales de venta ni frmulas de precios innovadoras.
Las estrategias aplicadas por los proveedores de servicios mltiples de utilidad pblica
tambin fracasaron, porque sus sinergias no fueron suficientes para aumentar la rentabilidad de las
empresas. Debieron invertir en mercados desconocidos para ellos y tal vez no apreciaron lo difcil
que resulta crear una empresa coherente a partir de filiales que no compartan la misma historia ni
la misma cultura. Adems, el mercado energtico no estuvo a la altura de las expectativas, ya que
tanto el volumen de actividad como la rentabilidad fueron muy inferiores a lo previsto. Las
adquisiciones realizadas en Amrica Latina fueron especialmente desalentadoras, debido ms que
nada a los enormes cambios macroeconmicos que se produjeron en algunos pases.
3. Hacia un modelo de desarrollo impulsado por

la disponibilidad de financiamiento?
A partir de 2002, el crecimiento externo mediante adquisiciones se ha tornado menos frecuente y
no obedece a intentos por ingresar en mercados nuevos sino al deseo de fortalecer posiciones ya
establecidas. A medida que las empresas ms importantes fortalecieron su posicin en algunos
mercados estratgicos y fueron vendiendo sus activos en otros lugares, establecieron esferas
de influencia geogrfica mediante una fuerte participacin en el mercado. Las empresas
utilizaron sus flujos de caja de libre disponibilidad para reducir su deuda neta, vender activos
prescindibles y centrar sus actividades en el mercado europeo.
Tras varios aos difciles, los principales proveedores europeos de servicios elctricos
fueron objeto de presiones por los mayores inversionistas y accionistas para que destinaran
cualesquiera flujos de caja disponibles al pago de dividendos ordinarios o extraordinarios. Desde
ese punto de vista, podra decirse que el sector elctrico europeo ha adoptado un perfil de carcter
ms financiero.
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La salida de la mayora de los participantes nuevos, las dificultades a que dio lugar la
experimentacin con modelos comerciales nuevos a fines de los aos 1990 reafirmaron la
pertinencia y eficacia del modelo vigente de integracin vertical, que equilibraba actividades
reguladas y no reguladas. Al abrirse la industria a la competencia, surgieron ventajas nuevas de la
integracin vertical. En efecto, ella permite que los servicios de utilidad pblica se protejan de los
riesgos de las fluctuaciones de los precios y al mismo tiempo que disminuye la cantidad de
electricidad que estn obligados a vender o comprar en los mercados mayoristas o mediante
contratos a largo plazo.
La proteccin contra las fluctuaciones de los precios que permite la integracin vertical
es preferible a la que podran proporcionar instrumentos derivados en el mercado financiero. En
realidad, estos instrumentos, que se han desarrollado ampliamente en otros mercados de
productos primarios, no se prestan para protegerse de la evolucin de los precios a largo plazo. El
horizonte de transacciones en los mercados de futuros rara vez supera los dos o tres aos, tiempo
que no basta para asegurar las inversiones en plantas elctricas.
El equilibrio entre actividades reguladas y no reguladas garantiza una corriente constante
de ingresos. Las primeras (transmisin) estn sujetas a sistemas de fijacin de precios y su
volumen es relativamente constante. Generan una corriente de ingresos fcilmente pronosticable
que atena los efectos de las variaciones de los ingresos a que estn expuestas las actividades
desreguladas, que son sensibles a la evolucin de los precios mayoristas, del combustible, etc.
Los servicios de utilidad pblica integrados verticalmente han resultado ms rentables
que las empresas especializadas o que proporcionan servicios mltiples. Adems, parecen estar en
mejores condiciones para abordar los problemas que se producen en forma peridica o en
perodos desfavorables. Poseen grandes ventajas competitivas gracias a que generan enormes
flujos de caja de libre disponibilidad, pueden obtener crditos en condiciones ms ventajosas
(capital de menor costo) y tienen mayor capacidad de inversin y de crecimiento externo.
Confirman la superioridad de este modelo las opciones de inversin en mercados nuevos
adoptadas por las grandes empresas europeas de servicios pblicos. Tras su primera compra,
siempre tratan de integrarse verticalmente.
La combinacin de concentracin e integracin vertical ha tenido algunas consecuencias
importantes para la competencia. Primero, una ola de adquisiciones redujo el nmero de
generadoras independientes. Segundo, pese al proceso de concentracin, todava hay numerosos
servicios de utilidad pblica regionales y locales que estn ampliando sus actividades
compitiendo por la participacin en el mercado de los actores ms importantes. Tratan de
fortalecer su posicin y de evitar ser desplazados de sus mercados internos. Establecen alianzas
estratgicas para crear empresas ms grandes y ms poderosas. Tercero, la concentracin reduce
la posibilidad de que se incorporen al mercado nuevos proveedores. Los mercados mayoristas no
son lo suficientemente grandes como para absorber un aumento importante de la demanda sin que
ello influya en los precios. Este inconveniente acenta la fluctuacin natural de los precios de la
energa elctrica y aumenta el costo de incorporacin al sector de las empresas que no tienen
control sobre los activos fsicos de generacin o la cartera de clientes.
En Europa, los principales servicios de electricidad tienen una participacin constante en
el mercado y la competencia no es agresiva. Esto se explica en parte por las caractersticas
especiales del suministro de energa elctrica. Las tasas de crecimiento del sector son bajas y la
electricidad es un producto primario que no es susceptible de diferenciarse fcilmente y que no
experimenta demasiado en materia de innovacin tecnolgica o comercial. Adems, requiere
grandes inversiones de capital, que se caracterizan por ser irreversibles y crean grandes barreras
al ingreso y a la salida. Adems, la evolucin reciente de la industria elctrica europea no ha
contribuido a intensificar la competencia.
46
4. Conclusiones
La industria elctrica europea no ha evolucionado en la direccin esperada: pocos se incorporan a
ella, nadie ha impugnado el modelo comercial tradicional y pese a que el nuevo sistema de
regulacin es ms favorable a la competencia, esta no ha aumentado. La creacin de condiciones
tcnicas e institucionales para abrir el mercado no ha sido suficiente para aumentar su
competitividad. Dadas las caractersticas de la industria elctrica, una competencia intensa
orientada a reducir los precios sera desfavorable para las principales empresas del sector.
Adems, las medidas estratgicas adoptadas por las grandes empresas desde fines de los aos
1990 pueden considerarse ms bien como la adquisicin de una participacin en el mercado y no
como decisiones destinadas a combatir a sus competidores en el mercado interno.
Al parecer, durante un largo tiempo no se adoptarn modelos comerciales nuevos para
reemplazar o al menos competir favorablemente con la integracin vertical. Se ha puesto
seriamente en duda la capacidad de los distribuidores y de los generadores independientes de
disputarle a las empresas del sector una participacin significativa en el mercado. Estas empresas
no pasan de explotar nichos en que ejercen una competencia de carcter marginal, pero no son
alternativas serias frente a las principales empresas del sector. En el futuro prximo esta situacin
no debera variar demasiado a menos que en la industria europea se introduzcan innovaciones
profundas o que los mercados financieros logren definir derivados capaces de protegerse de los
riesgos de la inversin.
C. Resumen de la exposicin de Juan Eduardo Saldivia

Entre 1998 y 2004, Chile aplic la que tal vez sea la poltica ms agresiva del mundo de
incorporacin de capital privado en los servicios de agua potable y saneamiento. A comienzos de
1998, una empresa controlada por el Estado abasteca al 94% de los consumidores de estos
servicios; a fines de 2004, el mismo porcentaje era proporcionado por proveedores privados.
Junto con la incorporacin de capital privado en el suministro de servicios de agua potable y
alcantarillado, se ha realizado un programa intensivo de inversiones en el tratamiento de las aguas
servidas. En 1998, solo se trataba el 16% de las aguas servidas urbanas, mientras que a fines de
2004 la cifra superaba el 71%. Esto se hizo paralelamente con nuevas inversiones en produccin
y distribucin de agua potable y alcantarillado.
No hay duda de que la decisin del gobierno de privatizar los servicios de agua potable y
alcantarillado sigui la tendencia mundial, pero la poltica aplicada tuvo aspectos singulares.
Entre ellos se cuenta el hecho de que durante 10 aos el Estado administr servicios que se
haban organizado como sociedades de responsabilidad limitada a las que el Ministerio de
Hacienda exiga rentabilidad. Las empresas operaban con arreglo a un sistema de tarifas que se
negociaban con el ente regulador de manera que pudieran autofinanciarse. Otra caracterstica
especial fue que junto con crearse empresas regionales se estableci un sistema de regulacin
dirigido por la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), que fue innovador y se bas en el
concepto de empresa modelo. Esto significa que al tomarse la decisin de incorporar capital
privado, los servicios ya se administraban como empresas autnomas regidas por la normativa
aplicable a las sociedades de responsabilidad limitada. Por consiguiente, su relacin con los
mercados de capitales, los derechos de los accionistas minoritarios, la gobernabilidad de la
empresa, la contabilidad, la verificacin externa de las cuentas, la transparencia, etc., eran
fiscalizados estrictamente. Adems, las empresas se autofinanciaban y podan financiar
inversiones a partir de sus ingresos o de crditos obtenidos en el mercado de capitales.
Al menos al comienzo, la decisin de incorporar capital privado no obedeci a
necesidades presupuestarias. Sin embargo, despus de la privatizacin de las empresas ms
47
importantes, se privatizaron otras de menor tamao a fin de aliviar las restricciones

presupuestarias que se produjeron a comienzos del presente decenio.
Por ltimo, cabe sealar que antes de que se adoptara la decisin de privatizar las
empresas haba bastante experiencia en materia de regulacin.
1. Una mirada desde la historia

Hasta 1977, en Chile el sector estuvo entregado a diversas instituciones. Ese ao se resolvi que
el sistema no funcionaba bien y no estaba respondiendo a los desafos que se planteaban en ese
momento. Por esa razn, se cre el Servicio Nacional de Obras Sanitarias (SENDOS), que se
encargara de administrar todos los servicios. Al mismo tiempo, se crearon dos empresas
separadas para las regiones de Santiago y Valparaso: la Empresa Metropolitana de Obras
Sanitarias (EMOS) y la Empresa de Obras Sanitarias de Valparaso (ESVAL), respectivamente,
que operaban bajo el control del SENDOS. El SENDOS era una institucin autnoma de Estado,
de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, desconcentrada
territorialmente y relacionada con el Estado a travs del Ministerio de Obras Pblicas. Sus
funciones eran operar y mantener los sistemas de agua potable y alcantarillado para las
poblaciones urbanas, as como dotar de agua potable a las poblaciones rurales del tipo
concentrado. Tambin cumpla funciones como ente regulador de EMOS, ESVAL y de algunas
empresas privadas pequeas.
El SENDOS cumpla al mismo tiempo funciones operativas y reguladoras. En ese
perodo el suministro de servicios aument rpidamente. Poco a poco se desarroll un sistema de
tarifas que permita aumentar el grado de autofinanciamiento del sector y se obtuvieron crditos
externos para financiar proyectos de expansin. Se mejor la gestin del sistema, en especial la
ejecucin de proyectos, el funcionamiento de los servicios, el financiamiento, etc. Sin embargo, al
confundirse en una misma institucin las funciones operativas y fiscalizadoras, en la practica se
tradujo en que estas ltimas no se ejercieran cabalmente (salvo algunos aspectos especficos
asociados a la calidad del producto y obviamente todo lo relacionado con la burocracia
financiera-administrativa). Al mismo tiempo, las tarifas no eran suficientes para hacer frente a las
necesidades de inversin y se otorgaron subsidios cruzados entre consumidores e incluso regiones.
Por estas y otras razones, a fines de los aos 1980 se resolvi redefinir el papel del Estado
en el suministro de agua potable y alcantarillado. Basndose en el principio de subsidiaridad del
Estado y en el libre mercado, se redise totalmente la estructura institucional del sector,
permitiendo que el Estado centrara sus actividades en la regulacin. La nueva estructura de la
industria aplic el modelo que ya se haba utilizado en los sectores de la electricidad y de las
telecomunicaciones.
2. Organizacin de la industria a partir de las

reformas de 1988
La industria est estructurada en torno a cuatro pilares, a saber: separacin de las funciones de
regulacin y operacin mediante la creacin de la SISS, creacin de un rgimen de concesiones
de duracin indefinida en virtud del cual las obligaciones y derechos del concesionario son
establecidas por la ley, la aplicacin de una estructura tarifaria que garantiza el
autofinanciamiento y de un sistema de subsidios a los pobres urbanos, que representaban
alrededor de 16% de los consumidores.
En 1995, se introdujeron nuevos cambios en la estructura de la industria. Se decidi que
para realizar las inversiones en tecnologa requeridas para satisfacer la totalidad de las
necesidades de agua potable y alcantarillado de la poblacin urbana, aumentar el nivel de
48
tratamiento de las aguas servidas y abastecer de agua potable a las zonas rurales era indispensable
contar con capitales privados. El gobierno reconoci que la gestin de las empresas de agua
potable y alcantarillado segua siendo deficiente y que para incorporar tecnologas nuevas,
especialmente al tratamiento de las aguas servidas, se requera un nuevo tipo de gestin.
3. Privatizacin y regulacin
La privatizacin plante serios retos a la SISS. Por ejemplo, era indispensable reducir el problema
de la asimetra de la informacin que caracterizaba al sector, puesto que la SISS deba contar con
informacin adecuada para mejorar el modelo, supervisar en forma permanente el funcionamiento
del sector, fijar las tarifas y realizar los dems estudios requeridos para mejorar la regulacin.
La SISS se encarga de reunir informacin sobre muchos aspectos relacionados con el
funcionamiento de las empresas proveedoras de servicios. Ello incluye informacin sobre los
consumidores, los costos y gastos, la calidad del agua potable, la facturacin, la extensin de las
redes, etc. y sobre la eliminacin de los desechos lquidos de las industrias. Adems de lo
anterior, de tiempo en tiempo se exige a las empresas que proporcionen informacin especfica
para la fijacin de tarifas basadas en la empresa modelo. Aunque las tarifas de cada empresa se
renegocian cada cinco aos, gran parte de la informacin necesaria se recoge regularmente. El
problema de informacin asimtrica afecta en especial el diseo de la empresa modelo utilizada
para calcular las tarifas. Para que el modelo refleje mejor la situacin real de las empresas
proveedoras de servicios hay creciente necesidad de disponer de informacin detallada.
Uno de los aspectos ms importantes de la informacin que se rene regularmente se
refiere a los costos y gastos, que es indispensable en un sistema de contabilidad regulatoria. La
idea es producirla mediante la aplicacin de mtodos transparentes basados en pautas comunes
que obliguen a las empresas a rendir sus cuentas en forma homognea, estandarizada y detallada,
de manera que puedan ser objeto de una verificacin contable. Estas cuentas tienen por finalidad
proporcionar datos confiables y coherentes sobre los costos del sector que puedan utilizarse para
construir un modelo objetivo y realista. Asimismo, apuntan a impedir que en la estimacin de los
costos de las actividades reguladas sean incorporados los costos de las actividades no reguladas o
de las que estn sujetas a un sistema de tarifas diferente.
4. Conclusiones
Una de las caractersticas ms importantes del sistema de regulacin de los servicios de agua
potable y alcantarillado que se aplica en Chile desde 1990 es el hecho de que est basado en un
conjunto de normas y reglamentos que garantizan su estabilidad y permanencia. Sus resultados
han sido satisfactorios y ha permitido que las empresas se autofinancien, obtengan utilidades
adecuadas e incorporen capital privado. La base de este sistema de regulacin es el concepto de
empresa modelo o eficiente, utilizado en Chile durante 25 aos desde que se aplic a la industria
de electricidad. Su aplicacin ha mejorado gradualmente gracias a la incorporacin de datos
reales sobre las empresas proveedoras.
D. Resumen de la exposicin de Hctor Pistonessi

Para justificar la reforma de la industria elctrica, los gobiernos de Amrica Latina afirmaron que
era preciso aumentar su eficiencia y, en lo posible, introducir la competencia. En realidad, los
argumentos determinantes fueron de orden financiero, ya que en el decenio de 1980 los pases de
la regin confrontaron graves restricciones presupuestarias que obstaculizaron las inversiones en
esa industria. Adems, la recuperacin de la liquidez de los mercados financieros internacionales
49
a principios de los aos 1990 coincidi con la adopcin generalizada de polticas neoliberales que
revitalizaron el proceso de reformas. Con algunos matices, en todos los pases se introdujeron
reformas que condujeron a privatizar las empresas de electricidad, a modificar la organizacin
institucional y cuando ello fue posible, a crear mercados. En algunos pases, como Argentina y
Chile, el propio proceso de privatizacin fue impulsado por razones financieras.
En general, las reformas se caracterizaron por una aplicacin incondicional de las ideas y
modelos. Al organizar la produccin y reformular los sistemas de regulacin el modelo aplicado
pas por alto la eficiencia estructural y ahora pueden observarse consecuencias negativas que
afectan la sustentabilidad de los sistemas energticos. En la mayora de los pases puede verse que
en la prctica los argumentos invocados para justificar las reformas no fueron acertados.
1. Los modelos de reforma y la competencia en los

mercados de energa
El principal propsito de las reformas fue crear competencia donde sea posible, mediante la
reorganizacin institucional y de la produccin y la aplicacin de sistemas regulatorios. Debido a
que las redes de electricidad tienen caractersticas monoplicas, solo poda haber competencia en
materia de generacin y comercializacin. Por esta razn fue preciso promover la segmentacin
vertical y horizontal de la industria y establecer normas sobre la incompatibilidad de funciones y
el libre acceso a las redes. En general, las reformas centraron la atencin en la generacin, en el
supuesto de que la tecnologa haba eliminado las economas de escala. Sin embargo, dado el
tamao de los mercados elctricos en Amrica Latina, haba escasas posibilidades reales de
introducir competencia en la generacin. Adems, obstaculizaban la competencia otras barreras,
tales como el poder de mercado, la dependencia de la energa hidroelctrica, etc.
Cualquiera que haya sido la importancia real de las economas de escala, las reformas
fortalecieron la concentracin de la industria. En Chile, por ejemplo, tres empresas controlan 90%
de la capacidad de generacin. En Per, las reformas tuvieron consecuencias similares. En pases
ms pequeos, como El Salvador y Guatemala, el hecho de que existiesen contratos a largo plazo
vigentes redujo el mbito en que poda operar el mercado. En cambio, en Argentina y Colombia
sucedi lo contrario, en parte debido al tamao relativo de la industria y porque al introducirse las
reformas haba ms empresas generadoras. Adems, ambos pases contaban con gas natural
barato que les permita utilizar tecnologas nuevas ms eficientes y, aunque en el caso de
Colombia solo parcialmente, separar la transmisin de las dems actividades. En estos pases, con
algunas limitaciones, pudieron desarrollarse mercados de generacin competitivos. Sin embargo,
en Buenos Aires, Argentina, haba contratos a trmino que favorecan la privatizacin de las
empresas distribuidoras. Adems, pese a la aplicacin de una segregacin vertical, en las
empresas que operaban en los distintos segmentos de la industria, las industrias del petrleo y del
gas natural compartan en medida importante la propiedad.
Los estudios sobre el tema no aclaran si las economas de escala relacionadas con la
integracin vertical carecen de importancia y, en caso contrario, si la falta de ellas se compensa
con los beneficios que acarrea la competencia. Por otra parte, la segmentacin exige coordinacin
y ello puede resolverse estableciendo un coordinador independiente que tambin sea responsable
del mercado mayorista. Junto con otras disposiciones necesarias, este requisito impone
significativos costos de transaccin. Si agregados a la prdida de las economas relacionadas con
la integracin vertical son superiores a los efectos positivos de la competencia, se pierde
eficiencia institucional y ello se traduce en mayores costos para los consumidores.
Varios estudios empricos demuestran que al integrar la generacin y la distribucin se
generan apreciables economas de diversificacin. Esto era previsible, ya que para los
50
generadores la falta de integracin significa incertidumbre, y conduce a un incremento de la

posibilidad de que se produzca escasez.
Aunque el hecho de que haya economas de escala y de diversificacin no es un
argumento decisivo contra la creacin de competencia, en general en Amrica Latina hay amplias
indicaciones de que existe escasa competencia real. Adems, hay que tener presentes los intentos
de la industria por reintegrar sus actividades. Por ejemplo, hasta 2000 en Chile el hecho de que la
red fuese controlada por la empresa generadora ms importante fue un obstculo al ingreso de
nuevos proveedores.
En Amrica Latina la reforma de la industria elctrica se bas originalmente en el modelo
britnico, pero con diferencias tcnicas importantes. En Inglaterra y Gales casi la totalidad de la
electricidad generada es trmica, mientras que en Amrica Latina predomina la hidroelectricidad.
La incertidumbre respecto de los recursos hdricos trae consigo una importante inestabilidad de
precios. Tanto Chile como Brasil han experimentado grandes dificultades en aos secos debido a
que en la combinacin de fuentes generadoras predomina la hidroelectricidad y no se estimula el
desarrollo de plantas de energa trmica. A menudo se cita el xito de Noruega como ejemplo de
industria elctrica competitiva basada en la hidroelectricidad, pero hay que tener presente que en
tiempos de escasez de energa all se cuenta con el respaldo de otros pases escandinavos.
2. Los efectos de la competencia en los

precios y las inversiones
A menos que los intentos por privatizar la industria energtica se traduzcan en un incremento de
la productividad y de las inversiones y resulten en precios ms bajos, el resultado ser un
aumento de la tasa de rentabilidad de los inversionistas nuevos a niveles superiores a las que se
logran generalmente. Es por ello que la liberalizacin del mercado exige una regulacin
adecuada. Los casos de Argentina y Colombia, cuyos mercados son ms competitivos, ilustran lo
que ocurri realmente. En 2001, la industria elctrica argentina haba llegado a ser competitiva.
En el marcado mayorista haba 30 empresas generadoras, 11 grandes generadoras independientes
y 3 cogeneradoras, 58 distribuidoras, 364 grandes consumidores y casi dos mil grandes usuarios
menores. La gestin de este mercado fue uno de los muchos factores, incluida la participacin
creciente de la hidroelectricidad, que llevaron a que entre 1998 y 2002 el precio mayorista cayera
50%. Esta cada no se reflej en los precios al consumidor de la electricidad. Al parecer, esto se
debi principalmente al costo base utilizado tanto a nivel federal como en las provincias para
calcular el valor agregado en la distribucin. La reforma tambin incluy un sistema de tarifas
que, al parecer sin motivos, castig el menor consumo y, por lo tanto, a los pobres.
En Colombia, los precios mayoristas de la electricidad son muy inestables debido al
porcentaje de capacidad generadora hidroelctrica del sistema, que en 1995 se elev a 76%. Antes
de la reforma, los precios mayoristas tendieron a aumentar de acuerdo con los costos marginales a
largo plazo, que se debi a los intentos del sector pblico por fomentar la generacin de energa
trmica. Los precios alcanzaron un mximo con la sequa de 1998, despus de lo cual hubo aos
en que los recursos hdricos fueron abundantes y en que los precios bajaron significativamente.
Sin embargo, parte de la produccin deba venderse en virtud de contratos, de tal modo que los
precios fijados por contrato y los precios de la electricidad residencial no reflejaron las
fluctuaciones del precio mayorista. Los precios al consumidor se mantuvieron estables y
obedecieron a decisiones relacionadas con la regulacin de los sistemas de tarifas. Esto condujo a
un incremento de las tarifas residenciales, pero se otorgaron subsidios al consumo de los pobres.
Despus de la reforma en Argentina se reactivaron las inversiones en la industria elctrica
y a fines de los aos 1990 la capacidad instalada super la demanda mxima en poco ms de
53%. Esto contribuy a la baja del precio spot en el mercado mayorista de electricidad, que
51
supuestamente era uno de los indicadores del xito de la reforma. Sin embargo, la expansin de la
capacidad generadora no se acompa del correspondiente incremento de las instalaciones de
transmisin, debido a que el sistema creado para que se realizaran inversiones nuevas era
demasiado complejo y desalent mucho las inversiones.
Despus de la reforma en Colombia tambin se ampli considerablemente la capacidad
generadora, pese a que entre 1995 y 2002 la demanda solo aument a razn de 1% anual. Las
inversiones contribuyeron a una mayor seguridad del suministro y redujeron la inestabilidad de
los precios mayoristas. Al parecer, ellas no obedecieron a estas razones sino a la posible
rentabilidad a que daba lugar la falta de regularidad de la oferta de las plantas hidroelctricas.
Cuando se regulariz el suministro, muchas plantas trmicas cerraron y cesaron las inversiones.
3. Algunas observaciones en relacin con la distribucin

Por lo general, las empresas distribuidoras estn sujetas a la revisin peridica de las tarifas para
asegurar que algunas de las economas de costo favorezcan a los consumidores. El problema
radica en definir lo que son costos en condiciones de produccin eficiente, los que para las
redes de distribucin no son palpables. Los costos para los distribuidores dependen de las
inversiones en la red, de su explotacin y mantenimiento y de la comercializacin. En el caso de
las redes de distribucin, no queda claro si debera utilizarse el costo incremental (costo marginal)
a largo plazo o el valor de reposicin (costo promedio). La mayora de los sistemas de
distribucin tienen rendimientos crecientes en funcin de la escala. Si se utiliza el costo de
reposicin el problema es que las tarifas podran proporcionar a las empresas utilidades
imprevistas. Al parecer, las autoridades reguladoras no estn conscientes de este problema.
4. Conclusiones
En general, la aplicacin dogmtica de modelos a priori ha creado la ilusin de que hay
mercados competitivos, cuando en realidad ello no es as. No los hay por las siguientes razones:
primero, porque el reducido tamao de muchos mercados se ha traducido en la prdida de
economas de escala y de diversificacin y en el consiguiente aumento de los costos de
transaccin; segundo, el grado de concentracin de los mercados y las barreras al ingreso, unidos
a una regulacin inadecuada, han permitido que las empresas generadoras influyan en el mercado,
creando una competencia oligoplica; tercero, en algunos mercados en que hay ms competencia
esto sucedi debido al elevado nmero de empresas generadoras que utilizaban gas natural barato
y la transmisin era verdaderamente independiente; y cuarto, porque en este tipo de mercados los
precios mayoristas generalmente tendan a bajar y esta baja no se trasladaba a las tarifas
residenciales. Por ltimo, la elevada proporcin de generacin hidroelctrica que es comn en
Amrica Latina puede hacer que los precios spot sean muy inestables, con inciertas consecuencias
para las inversiones y, por lo tanto, para la sustentabilidad del sistema.
Durante un tiempo, el gran dinamismo de las inversiones pareci indicar que la
intervencin estatal era innecesaria e incluso inconveniente. Pero sucesivas crisis de suministro
demostraron que ello no es as. Estas observaciones revelan que la pretensin de dar cabida a los
mercados en los sistemas de electricidad no ha sido necesariamente un buen negocio para la
poblacin de Amrica Latina, en especial para los ms pobres.
52
V. Instalaciones esenciales y subsidios
A. Resumen de la exposicin de Jean-Marie Ttart

El suministro universal de los servicios esenciales es un proceso a largo plazo. En las sociedades
industrializadas debieron pasar largos aos antes de que la totalidad de la poblacin dispusiera de
los principales servicios de utilidad pblica. La experiencia de estas sociedades indica que para
que el acceso a estos servicios sea universal deben reunirse los diez principios fundamentales
siguientes. Ante todo, se trata de un proceso a largo plazo; es dinmico; debe avanzar en etapas;
las responsabilidades de las partes deben estar bien definidas; los tipos de asociacin deben ser
flexibles, de acuerdo con las necesidades de servicios y la capacidad de las autoridades pblicas;
debe haber financiamiento estatal; se requiere adoptar medidas de solidaridad; las tarifas deben
permitir recuperar los costos de corto plazo; deben haber tarifas volumtricas; y deben
estimularse la continuidad y proporcionarse incentivos.
1. Un proceso a largo plazo, dinmico y en etapas

La experiencia de los pases desarrollados pone de relieve que el logro del acceso universal a
servicios de utilidad pblica debe percibirse como un proceso a largo plazo. La provisin del
servicio debe avanzar junto con el desarrollo econmico y la disponibilidad de recursos. No debe
permitirse que emergencias sanitarias o econmicas se interpongan a la percepcin objetiva de la
realidad. El acceso universal a los servicios de utilidad pblica no es un objetivo que pueda
alcanzarse a lo largo de la vida de una persona.
El proceso debe ser dinmico y no limitarse al compromiso de recursos financieros. El
logro del acceso universal exige voluntad poltica y organismos comprometidos, que son la base
de la gobernabilidad. El desarrollo econmico y la mejora de las condiciones de vida
proporcionan un contexto favorable al acceso masivo a los servicios esenciales, pero no pueden
reemplazar el compromiso social. Una vez que el proceso se haya puesto en marcha, el acceso a
los servicios de utilidad pblica crea su propio ciclo virtuoso, ya que el suministro de mejores
servicios se relaciona con la acumulacin de capital en general.
Para asegurar que predomine la equidad en el acceso a los servicios, el suministro debe
tener lugar en forma escalonada. Esto significa distintos niveles de servicio a fin de que pueda
garantizarse sea cual fuere la forma en que se entrega. La equidad es funcin de diversos factores,
53
incluidos los ingresos de que dispone una poblacin o territorio determinados, las prioridades
polticas, etc. La evolucin del nivel de servicios, en especial el cambio de servicios colectivos a
servicios individuales, debe programarse con cuidado y tener lugar de acuerdo con un calendario
verdaderamente realista.
Las responsabilidades de los que participan en el proceso de suministro universal de
servicios bsicos deben estar bien definidas. Las asociaciones deben desarrollarse a partir de
arreglos contractuales entre todos los involucrados. Las partes en estos arreglos deben incluir las
autoridades pblicas que participan en el proceso, los proveedores pblicos o privados, los
inversionistas, los usuarios y las comunidades. Las partes deben vincularse mediante arreglos
contractuales que establezcan claramente sus obligaciones. Deben organizarse de manera de
alcanzar metas concretas y orientarse hacia su logro, de modo que cada cual cumpla con sus
responsabilidades.
Las partes deben seleccionarse de acuerdo con todos los involucrados, segn su
capacidad de satisfacer las necesidades de cada localidad. Es fundamental evitar el sndrome del
motor Ferrari a dos caballos. Las partes deben elegirse a nivel local aunque su eleccin no
debera depender de la magnitud de los desafos, sino ser rigurosa y concordar con los objetivos
del suministro de un servicio determinado en el momento correspondiente.
2. Compromiso a largo plazo de recursos, a veces sin

recursos de contrapartida
Hay que distinguir entre las distintas categoras de inversin. Las inversiones bsicas en servicios
a menudo se realizan en obras cuya vida til es prolongada, que no pueden financiarse a corto
plazo y dependen de financiamiento estatal de bajo costo y a largo plazo. El sector pblico tiene
acceso a crditos a bajas tasas de inters, a veces con ayuda internacional, que permiten distribuir
el esfuerzo de inversin a lo largo de varias generaciones.
Sin embargo, en los casos en que los prstamos tienen garantas adecuadas, el sector privado
puede participar en el otorgamiento de crditos a largo plazo. Adems, todo indica que no se recurre
lo suficiente a fuentes privadas de financiamiento disponibles en el plano local. A menudo se recurre
a crditos externos cuando el grueso de los gastos y de los ingresos generados son en moneda local.
Esto pone de relieve la necesidad de clasificar las inversiones segn el tipo, distinguiendo aquellas
que requieren crditos a largo plazo de obras complementarias y de mantenimiento de menor
importancia, que pueden financiarse a corto plazo con cargo a recursos locales.
Las autoridades locales son las ms indicadas para establecer cules son las necesidades
de inversin y deberan estar en condiciones de acceder a fuentes de crdito a largo plazo con el
respaldo de dependencias superiores de gobierno. Asimismo, deberan utilizarse mecanismos
basados en el ahorro en pequea escala, y reunir recursos entre las personas a quienes se
proporcionan los servicios.
La solidaridad puede ser econmica (entre clases sociales), geogrfica (entre zonas
urbanas y rurales, regiones industrializadas y pobres, pases ricos y pobres) o generacional (los
costos se trasladan en el tiempo mediante el endeudamiento). Dependiendo del tamao del
proyecto, debe haber un compromiso de las autoridades superiores con los organismos
encargados de la construccin y explotacin de los servicios de utilidad pblica.
3. Tarifas que recuperan los costos de corto plazo

Dentro de la amplia variedad de inversiones, como las redes de distribucin, las conexiones
domiciliarias y otras relacionadas con la distribucin final de los servicios al consumidor, algunas
deben ser financiadas directamente por los usuarios mediante el pago de tarifas. Las tarifas
54
debieran permitir recuperar la totalidad de los costos por concepto de distribucin, obras,
mantenimiento y reposicin del equipo bsico. Si ello no fuera posible, el operador debera ser
subsidiado por el gobierno. De lo contrario, se producir un deterioro del servicio.
Las tarifas deberan ser diferenciadas y depender del nivel de servicios, el que por su
parte depende del nivel de ingresos de los usuarios. Al mismo tiempo, las tarifas deben
considerarse como un medio de racionalizar el consumo a fin de proteger el medio. Ello debido a
que los servicios de infraestructura esenciales se basan en recursos naturales escasos.
Para asegurar que toda la poblacin pueda acceder a los servicios es preciso considerar la
posibilidad de otorgar un subsidio diferenciado.
4. Asegurar la continuidad
La base legal de los servicios de utilidad pblica debe contemplar la definicin clara de las
obligaciones de cada entidad involucrada. Asimismo, debe establecer las normas de acceso a los
servicios esenciales.
Para asegurar la continuidad del suministro de servicios y su mejora, las obligaciones
bsicas deben ser establecidas por ley. Esto significa que hay que crear una base racional y
objetiva de cooperacin entre todos los involucrados. Una forma de hacerlo es elaborar un
instrumento legal para la provisin de los servicios en virtud del cual cada uno de los grupos que
interviene en la provisin y uso de los servicios de utilidad pblica se compromete a aplicar
ciertos principios fundamentales y a discutir cmo funciona el servicio y en qu medida se
proporciona. Estos instrumentos deben adaptarse a las caractersticas de cada servicio pblico y
de cada localidad.
A fin de encontrar la solucin apropiada para suministrar el servicio de que se trate hay
que elegir entre las opciones a nivel local. Las decisiones que se adopten pueden basarse en el
asesoramiento de expertos y en los estudios y experiencias de otros pases, pero no hay modelos
universales sino tan solo soluciones locales.
B. Resumen de la exposicin de Jean Franois Vergs

Cuando se trata de la provisin de servicios, las instalaciones esenciales y los subsidios son dos
cuestiones muy diferentes pero importantes.
Lo que hay que preguntarse es qu infraestructura puede considerarse esencial. En
general, la respuesta es que la mayor parte de ella es esencial. Cuando se trata del suministro de
agua potable y saneamiento todo puede considerarse fundamental y el principal problema es la
competencia con otros usos en el acceso a los recursos hdricos. En el campo de las
telecomunicaciones se produce la misma competencia respecto del acceso al espectro
electromagntico. En el caso de la electricidad y del gas solo la produccin puede considerarse no
esencial y ello nicamente cuando el mercado es lo bastante grande como para permitir una
competencia real y sostenible entre las distintas fuentes de energa. En el mercado minorista, las
redes de distribucin de electricidad y de gas tambin pueden considerarse esenciales y lo mismo
puede decirse de los mercados mayoristas de productos energticos.
1. Casos de discriminacin en el acceso a servicios

esenciales o en su suministro
En todos los servicios hay ejemplos de discriminacin. Por ejemplo, en el campo de las
telecomunicaciones, la empresa original que otorga el servicio generalmente controla el circuito
55
local urbano. Las lneas areas nacionales a menudo gozan de acceso privilegiado a sitios de
aterrizaje en los aeropuertos.
En general, los mercados de energa elctrica ofrecen limitadas posibilidades de
competencia. La verdad es que a menos que el mercado sea muy grande, en las redes de
distribucin ella es prcticamente imposible y muy difcil en el caso de la transmisin. En muchos
pases europeos, las mejores alternativas de generacin se encuentran en los pases vecinos, pero
el nacionalismo impide buscar la solucin eficiente. Cuando los pases son pequeos y no hay
suficientes economas de escala, la interconexin internacional entre redes suele ser el nico
medio de introducir competencia en los mercados de generacin y, en consecuencia, en los
mercados de electricidad en su conjunto. Asimismo, es la nica solucin para eliminar las
clusulas de tmela o pague que obligan al comprador a pagar por una cantidad mnima de
electricidad, ya sea que el comprador use o no esa cantidad durante la vigencia del contrato. Estas
conexiones internacionales entre las redes requieren financiamiento pblico subsidiado a largo
plazo y que generadores, distribuidores y minoristas estn totalmente separados.
Sin embargo, la fijacin del precio que tiene que pagar el proveedor por el acceso a las
instalaciones esenciales plantea otro problema ms bien prctico que terico. La necesidad de
asegurar la disponibilidad y transparencia de la informacin, exige que la propiedad de los
servicios esenciales est estructuralmente separada y que las empresas se coticen en la bolsa.
Adems, requiere la aplicacin de normas contables internacionales y el acceso de los reguladores
y de los accionistas a los informes anuales.
En el caso del agua potable, en la prctica el principal problema no es el acceso a las
instalaciones esenciales de los sistemas de abastecimiento, sino el acceso al agua en su estado
natural. Cuando no hay mercados de derechos de agua abiertos y transparentes, el acceso a los
recursos hdricos generalmente favorece el riego. Esto significa que a los proveedores de agua
potable de las zonas urbanas el costo de oportunidad de los recursos hdricos que se encuentran en
lugares prximos les resulte muy elevado, lo que los obliga a invertir en bombas y costosos
procesos de tratamiento. Asimismo, puede traducirse en la contaminacin de las aguas
subterrneas y otras ineficiencias econmicas importantes.
La regulacin del acceso a los recursos hdricos en condiciones de igualdad y sin
discriminaciones generalmente no est en el mismo nivel que la que existe en las
telecomunicaciones respecto del acceso al espectro electromagntico. Los organismos de gestin
de cuencas por lo general favorecen a la agricultura y el riego y discriminan contra el suministro
de agua potable a las zonas urbanas. Asimismo, muchas veces se imponen cargos o impuestos
inequitativos por el acceso al recurso o por la contaminacin del agua.
2. Los subsidios
Muchos proveedores de servicios de propiedad estatal reciben subsidios directos o indirectos, los
que a menudo son encubiertos. Al respecto pueden citarse numerosos ejemplos entre los que cabe
mencionar el financiamiento privilegiado mediante la garanta estatal de las deudas, la
transferencia de activos por debajo de su valor de mercado (incluso a costo cero), y el uso gratuito
o a bajo costo de capital pblico; la aplicacin de sistemas tributarios privilegiados sea de facto o
de jure; el otorgamiento de subsidios al costo de la mano de obra; la ausencia de contratos
expresos; y la falta de un ente regulador independiente, que implica un mnimo de regulacin
econmica. Hay numerosos casos en que los subsidios que se otorgan a los proveedores de
servicios de utilidad pblica se traducen en un subsidio a sus empleados y, a su vez, a los
sindicatos pertinentes. Con frecuencia los usuarios pagan por las facilidades de que disfrutan los
que trabajan para los proveedores mediante tarifas abusivas.
56
Cuando se trata de elegir entre subsidiar el acceso a los servicios o el consumo de los
pobres se plantea un problema especial. En los pases pobres, este suele ser un factor importante
al momento de adjudicar los contratos relacionados con los servicios de utilidad pblica. En el
caso del agua potable el costo de conexin es muy elevado, e incluso mayor en el del
alcantarillado, lo que no sucede con la electricidad. Si el costo del acceso no se paga o subsidia
cuando se establece la conexin aumentan los costos fijos incluidos en la tarifa, que puede
parecer abusiva. Adems, la conexin de viviendas ilegales plantea otros problemas.
Por otra parte, las conexiones ilegales o los usuarios que no pagan significa que el uso del
servicio por estas personas, que a menudo no son pobres, no tiene precio. El cobro a todos los
consumidores es un elemento importante para lograr una mayor equidad social. En consecuencia,
es preferible lograr niveles de pago de 98% con subsidios que niveles inferiores sin ellos. Sin
embargo, no todas las prdidas comerciales en que incurren los servicios de utilidad pblica son
necesariamente prdidas para todos, ya que simplemente pueden significar subsidios cruzados.
Otro problema consiste en determinar si el subsidio debe otorgarse al consumidor real o al
propietario de la vivienda. Muchas veces, pagando una pequea suma relacionada con el valor de
la propiedad los propietarios pagan por estar conectados durante largos perodos. Si las personas
que alquilan la casa son pobres, otorgar un subsidio a la conexin significa subsidiar al propietario
y no al consumidor. Es preferible subsidiar directamente a los pobres por conducto del municipio.
Estos mismos problemas se plantean, y de la misma manera, cuando se otorgan subsidios
a los distritos pobres situados en los mrgenes urbanos. Los residentes ms adinerados tambin se
ven favorecidos. En las zonas rurales la necesidad de subsidios puede ser an mayor y la solucin
ms lgica y equitativa es ampliar los servicios urbanos ms all de los lmites de la ciudad hasta
su zona econmica interior.
3. Los subsidios cruzados

Los subsidios cruzados no siempre son antieconmicos. De acuerdo con la teora econmica
clsica alteran la eficiencia econmica y la asignacin ptima de los recursos. Jean-Jacques
Laffont demostr que posiblemente este efecto no se producira si no se da el supuesto de un
sistema impositivo ptimo.
Los subsidios cruzados tambin se justifican por otras razones. Por ejemplo, suelen ser el
principal medio, si no el nico, de redistribuir el ingreso. Adems, puede sostenerse que se
justifican por las economas externas en materia de salud pblica. Las tarifas por bloques
crecientes de consumo estimulan economas en el uso del agua y sirven para fijar tarifas de punta.
Esto es particularmente cierto cuando la distribucin del ingreso es extremadamente desigual.
En el caso de los servicios de agua potable y alcantarillado no se plantea el problema de
llevarse la mejor parte del mercado porque en cada rea de servicio hay un solo proveedor que
tiene su monopolio. Esta situacin favorece la creacin de un fondo de acceso universal
financiado con el pago de cuotas iguales por todas las empresas de servicios de utilidad pblica.
Mucho se insiste en un pernicioso mito de que, paradjicamente, los pobres que no estn
conectados a la red pblica de agua potable pagan mucho ms por el agua que aquellos que s lo
estn. Esto no siempre es as, salvo en casos especficos en que hay servicios imposibles de
mantener porque cobran tarifas absurdamente bajas. Es cierto que generalmente pagan mucho
ms por cada litro de agua que consumen, pero mucho menos por el consumo diario medio que
los usuarios que estn conectados a la red pblica. Los usuarios que tienen ingresos medianos y
beben agua envasada pagan incluso ms por el litro, mientras que los consumidores ricos solo
utilizan agua de bajo precio para regar sus jardines o llenar sus piscinas.
57
Si fuera cierta esta paradoja y los pobres no conectados al servicio pagaran ms por el
agua, cabe preguntarse la razn por la cual las empresas de agua potable y alcantarillado, sea
estatales o privadas, no se apresuran en proporcionar conexin a los pobres que tienen tanta
capacidad de pago. La verdad es que no hay tal paradoja. Los pobres son pobres y no pueden
pagar tanto como la poblacin que est conectada a las redes. En especial, no pueden sufragar el
costo de la conexin ni otros cargos fijos.
La creciente desigualdad en materia de ingresos y por lo tanto la imposibilidad de pagar
por los servicios, es un reto cada vez ms comn en las ciudades de pases ricos y pobres. La
manera ms sencilla de resolver este problema son los subsidios cruzados. Esto se comprueba en el
caso de Casablanca, en Marruecos, donde 20% de los usuarios residenciales (principalmente
personas ricas que viven en casas con jardines) consumen el 60% del agua facturada, mientras que
40% de los usuarios residenciales consume solo 11%. Pasando por alto el efecto de la elasticidad
precio, un recargo de 20% a lo que paga el 20% de los mayores consumidores permite subsidiar un
12% del consumo, lo que equivale al consumo del 40% de la poblacin de menores ingresos.
No resulta sorprendente que en los pases en que hay mayor desigualdad en la
distribucin del ingreso, los ricos no son contrarios a que se utilicen subsidios cruzados. Sin
embargo, estos deberan limitarse a los usuarios residenciales, ya que no se justifica que los
usuarios comerciales e industriales los otorguen a los usuarios residenciales.
Es muy difcil centrar los subsidios en las personas que son realmente pobres. En
Sudfrica, la mayora de los usuarios que reciben gratuitamente los primeros 8 metros cbicos de
agua nunca pagan por lo que consumen por encima de esa cantidad. En Senegal, el acceso al agua
potable de todos los usuarios, incluso los ms ricos, es gratuito. No hay cargos fijos y el precio de
los primeros metros cbicos de consumo es inferior al costo del agua que se obtiene de las tomas
de agua utilizadas por los pobres.
Las tarifas por bloques crecientes de consumo resultan injustos para las familias
numerosas. No es necesariamente cierto que el consumo por habitante vara mucho entre ricos y
pobres. Por otra parte, siempre se plantea el problema de los cargos fijos. Por ejemplo, el
otorgamiento de subsidios al suministro de agua a las zonas rurales puede conducir a que se
subsidie a los proveedores y no a los consumidores.
Los problemas que plantean las polticas de subsidios no son fciles de resolver y se
convierten en complejas cuestiones de ingeniera social.
4. Conclusiones
La mayora de los pases desarrollados utiliza subsidios cruzados, pero en Francia estos subsidios
estn prohibidos. En Amrica Latina hay diversos casos, como el de Colombia, en que se otorgan
subsidios cruzados por grupo de ingreso, mientras que en Brasil y Panam se aplican tarifas por
bloques crecientes.
Los subsidios, sea cruzados o focalizados, no deberan ser responsabilidad de la empresa
proveedora del servicio sino del nivel de gobierno pertinente. Las empresas de servicios de
utilidad pblica, sea pblicas o privadas, no deberan tener que cumplir una funcin social. Las
consecuencias de los subsidios para la poltica social son muy complejas y no pueden dejarse en
manos de las empresas proveedoras.
58
C. Resumen de la exposicin de Emilio Lentini

Las polticas financieras y de subsidios que se aplicaron a la concesin de los servicios de agua
potable y alcantarillado en la ciudad de Buenos Aires se basaron en el principio del
autofinanciamiento a largo plazo obtenido exclusivamente a partir de las tarifas. El Estado rehus
toda responsabilidad financiera. El sistema de tarifas provino del sistema anterior, que no se
basaba en el consumo sino en la superficie de la vivienda y otros parmetros. Se caracteriz por
subsidios cruzados que carecan de punto de referencia y obedecan a razones determinadas. En
general, eran otorgados por las zonas ms antiguas y consolidadas de la regin metropolitana a
zonas de expansin residencial. Se lleg a la conclusin de que los subsidios directos a la
demanda de fuentes pblicas no eran una alternativa viable. Lo ms probable es que en el futuro
el Estado contribuya al financiamiento, pero nicamente para inversiones en el sistema.
En enero de 2001, al realizarse la primera revisin quinquenal de las tarifas y en el
contexto de la creciente crisis econmica se resolvi crear la llamada tarifa social, que
subsidiara la demanda y pondra fin a las desconexiones. Ya haba experiencia en materia de
subsidios cruzados para sufragar el costo de las conexiones nuevas. Se estim que el costo de esta
tarifa se elevara a 4 millones de dlares al ao, que se obtendran de un subsidio cruzado
equivalente a 0,7% del ingreso total o 1,1% del ingreso correspondiente a la facturacin
residencial. Al mismo tiempo, hasta fines de 2003 la concesionaria no desconectara a los
usuarios residenciales que se encontraran en una situacin financiera crtica.
El programa tuvo por finalidad reducir el monto de las cuentas de los usuarios pobres. El
sistema deba ser focalizado, expreso y transparente, con errores mnimos por concepto de
inclusin y exclusin, y tendra bajos costos de administracin y fiscalizacin. Los beneficiarios
fueron elegidos mediante cuestionarios en que se utiliz una metodologa participativa basada en
una primera etapa en asambleas en las que adems del pblico participaran representantes del
comit de usuarios del ETOSS (ente regulador), de la Subsecretara de Recursos Hdricos, de la
provincia de Buenos Aires, del Gobierno Municipal de la ciudad de Buenos Aires, de 17
municipios del Gran Buenos Aires, de la ETOSS y de la concesionaria.
Los beneficiarios del programa seran familias situadas bajo la lnea de pobreza cuyo
ingreso fuera inferior a 200 o 250 dlares. En determinado momento, el nmero de personas que
reuna estas caractersticas se elevaba a la mitad de la poblacin del Gran Buenos Aires. En
promedio la cuenta que deban pagar era de unos 10 dlares al mes, con un mnimo de 6 dlares
(a partir de la devaluacin de 2002 equivala al tercio de esa suma).
Uno de los principales elementos del diseo del programa fue la imposibilidad de medir
el consumo. El programa se basaba en una estimacin de la capacidad de pago deducida de la
experiencia internacional. Se fij como lmite de pago un 4% del ingreso familiar.
Entre los beneficios especficos del programa, que durara un ao pero podra renovarse,
cabe mencionar los siguientes: la disminucin de la cuenta del agua, la eliminacin de los
procesos de desconexin, la suspensin de los reclamos de pago de la deuda, y la reprogramacin
de los pagos de la deuda de acuerdo con la capacidad de pago del deudor. El monto del beneficio
se especificaba en la cuenta como descuento por concepto de tarifa social, y el beneficio se
otorgaba en sumas iguales en el tiempo a fin de facilitar las transferencias entre municipios y
evitar conflictos en la distribucin de los recursos.
Una vez establecido el programa no se hicieron mayores intentos por publicitarlo,
principalmente porque se pensaba que los recursos disponibles para llevarlo a cabo eran
insuficientes. Adems, el aumento de la pobreza haca que el censo de las familias pobres fuese
incompleto e inadecuado. La ejecucin del programa dependa del nmero de posibles
beneficiarios que solicitaran el subsidio, a continuacin de lo cual los funcionarios municipales
59
deban establecer el tamao de la familia, sus ingresos, ocupacin, vivienda y otros elementos. A
partir de esta informacin se realizaba una evaluacin y se otorgaba un subsidio, generalmente
por seis semanas. Participaron en el proceso una serie de instituciones: los municipios
identificaban y seleccionaban a la mayora de los posibles beneficiarios; la Comisin de Usuarios
del ETOSS, conjuntamente con asociaciones similares ayudaron a identificar a los posibles
beneficiarios; el propio ETOSS tambin particip en el proceso de identificacin y seleccin y
supervis la labor de las dems instituciones, y Aguas Argentinas se encarg de hacer efectiva la
rebaja en las cuentas de las familias seleccionadas.
La administracin del programa se estructur en torno a una comisin ejecutiva integrada
por tres miembros de ETOSS (uno de los cuales la presida), 3 miembros de la Comisin de
Usuarios del ETOSS y un representante de cada municipio cuya situacin era examinada por la
comisin. Dentro del ETOSS hay un grupo especializado que administra directamente el
programa. Las asambleas populares contempladas originalmente no se han realizado.
El programa se puso en marcha muy lentamente. Los municipios adoptaron diversas
estrategias para llevarlo a cabo: algunos atendan las solicitudes en una oficina central mientras que
otros instalaron oficinas en diversos lugares del municipio y otros trabajaron en colaboracin con
organizaciones no gubernamentales. La manera de asignar los beneficios tambin fue variada, ya
que algunos municipios establecieron un lmite mximo al beneficio y otros no lo hicieron. Algunos
municipios hicieron hincapi en la prestacin de asistencia a determinados grupos de la poblacin:
las personas de edad, los desempleados, los discapacitados, etc. Otros dieron prioridad a distritos
que tenan problemas especficos, como ser los nuevos pobres o las viviendas multifamiliares.
En septiembre de 2005, haban recibido los beneficios del programa de tarifas sociales
103 mil usuarios, equivalentes a un 4% del total de usuarios del sistema de agua potable y
alcantarillado. El costo anual total fue de 5,4 millones de pesos, suma superior a la concebida
originalmente pero que solo equivala al 0,8% de la facturacin anual total. El beneficio o rebaja
equivali a un 43% de las cuentas bimestrales. En promedio, la cuenta de agua potable y
alcantarillado era de 14 pesos, lo que representaba el 2,7% de un ingreso medio mensual de 260
pesos. Adems, el programa redujo de 70% a 18% el nmero de usuarios en mora de pago.
Se resolvi ampliar la tarifa social a las instituciones benficas que prestaban asistencia a
las personas que se encontraban por debajo de la lnea de pobreza, siempre que reunieran
condiciones estrictas. Las cuentas podan rebajarse en 50% hasta un mximo de 400 pesos por
cada perodo de facturacin y se autoriz a los municipios para destinar a estos fines hasta la
mitad de los recursos que recibieran con arreglo al programa.
60
VI. Tratados de proteccin a la inversin

extranjera: impactos
A. Resumen de la exposicin de Andrs Culagovski

El Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), creado con
arreglo a la Convencin de Washington, de 1965, no contiene normas sustantivas. Sin embargo,
desde su creacin ha resuelto 94 controversias. Actualmente, tiene 100 causas pendientes, la
mayora de ellas contra pases de Amrica Latina, en especial Argentina. La mayora de las
causas de que conoce son posteriores a 1995.
Las normas y disposiciones sustantivas estn contempladas en acuerdos internacionales
sobre inversiones, a los cuales recurren los inversionistas para demandar a los gobiernos. En el
mundo hay actualmente ms de 2 mil acuerdos internacionales sobre inversiones. Chile ha
suscrito 52, pero solo se encuentran en vigor 38 de ellos; por su parte, Argentina ha suscrito ms
de 100. Los acuerdos de libre comercio contemplan arreglos similares. Chile ha suscrito 8 de
estos con la mayora de sus principales contrapartes comerciales y est negociando varios otros.
1. El tratamiento de las inversiones con arreglo a acuerdos

internacionales sobre inversiones
Uno de los compromisos bsicos de todo acuerdo internacional en materia de inversiones consiste
en que las inversiones reciban un tratamiento justo y equitativo, no inferior al estndar
internacional mnimo. No deber discriminarse entre los inversionistas, sean nacionales o
extranjeros. Salvo escasas excepciones, tanto el capital como las utilidades deben poder
transferirse libremente. nicamente los inversionistas podrn demandar directamente a los
gobiernos por conducto del CIADI.
Las inversiones slo podrn ser objeto de expropiacin con fines de utilidad pblica o de
inters nacional con arreglo a la legislacin vigente. Las expropiaciones no debern ser
discriminatorias y deber pagarse una indemnizacin razonable.
61
2. La expropiacin
En el caso Amco Asia Corporation y otros contra Repblica de Indonesia, el CIADI dej
claramente establecido el principio de que los gobiernos estn obligados a proteger a los
extranjeros y a los inversionistas extranjeros de los actos ilegales de sus ciudadanos. Se presume
que en esos casos el gobierno contribuy directamente al acto ilegal y en consecuencia incurri
en violacin del derecho internacional.
La gran mayora de los acuerdos de inversin incluyen el pago de una indemnizacin en
caso de expropiacin. Esta puede ser directa, cuando el gobierno nacionaliza el bien, o indirecta
cuando el inversionista conserva el ttulo de propiedad pero sus derechos de uso se ven
conculcados por la intervencin del gobierno. Esta intervencin puede deberse al ejercicio por el
gobierno de sus poderes de polica, que incluyen la aplicacin de normas internas en materia
econmica, ambiental, sanitaria, moral o cultural. En general, hasta ahora tanto los tribunales
como el CIADI han acogido reclamaciones de pago de indemnizacin por expropiacin indirecta
en casos en que los gobiernos han impuesto normas ambientales que limitan la rentabilidad
prevista de la inversin realizada.
Sin embargo, tratndose de la expropiacin indirecta los tribunales han establecido cules
son los casos en que procede la expropiacin. Para que se justifique la expropiacin indirecta
debe reunir los siguientes requisitos: tener claros fines de utilidad pblica, no debe haber
discriminacin, debe pagarse una indemnizacin adecuada y existir un debido proceso.
Pese a estos avances, la cuestin de la expropiacin indirecta contina siendo una
cuestin muy controvertida en los tribunales internacionales. En este tipo de expropiacin la
controversia surge principalmente debido a que para no pagar indemnizacin, debe probarse con
arreglo al derecho internacional consuetudinario que obedeci a fines de utilidad pblica. Sin
embargo, la mayora de los acuerdos de inversin requieren indemnizacin en caso de
expropiacin de una inversin extranjera y el tribunal deber resolver si reconoce o no la
existencia de fines de utilidad pblica.
Los fallos pronunciados por el CIADI han sido en muchos respetos contradictorios en el
sentido de que no han definido de manera uniforme qu debe entenderse por expropiacin
indirecta. Por ejemplo, la han definido como medidas que equivalen a la expropiacin,
expropiacin reptante, apropiaciones regulatoria o expropiacin de facto.
Por ejemplo, en el caso Generation Ukraine contra Ucrania se estim que una serie de
actos del gobierno estaban conduciendo a la expropiacin total. En Metalclad Corporation contra
Mxico se estim que la expropiacin indirecta consista en la interferencia en el uso de la
propiedad al punto de privar a sus dueos de la totalidad o parte importante de sus utilidades, por
mucho que no hubiese beneficio correspondiente para el gobierno.
Se ha planteado si al determinar los casos de expropiacin indirecta el tribunal solo
debera tener presente si el objetivo expreso de la medida adoptada por el gobierno ha sido la
expropiacin o si debe tener en cuenta tambin las consecuencias de las medidas del gobierno
para los intereses del inversionista. Al respecto, las sentencias apuntan en dos direcciones
diferentes: por una parte, consideran que no hay expropiacin y por lo tanto no procede el pago
de indemnizacin cuando la medida ha sido adoptada con fines legtimos de utilidad pblica; por
la otra, si un acto del gobierno priva al propietario del control de su propiedad o si afecta de
manera substancial su valor, debe pagarse indemnizacin cualquiera que haya sido la finalidad
del acto. Los fallos han sido unnimes en cuanto a que para que haya expropiacin, la
interferencia del gobierno debe ser permanente.
62
Entre los actos administrativos que a juicio del CIADI han sido constitutivos de
expropiacin cabe mencionar los efectos de un decreto de proteccin del medio ambiente, la
aplicacin de impuestos poco razonables y la prohibicin de las importaciones.
De las diversas sentencias puede concluirse que constituyen expropiacin indirecta
cancelar las licencias, tomar posesin de un derecho de propiedad (en este caso habra
expropiacin directa), negar el acceso a la infraestructura, negar el acceso a materias primas
indispensables e imponer una regulacin arbitraria.
En cambio, se considera que no hay expropiacin sino simple declaracin de intenciones
cuando particulares se apoderan de la propiedad sin aprobacin del gobierno, la mala gestin, o el
incumplimiento de contratos. En general, como en el caso del acuerdo de libre comercio entre
Chile y los Estados Unidos, no se consideran expropiacin las normas de seguridad, ambientales
o sanitarias.
3. Chile y la MTD
Una empresa urbanizadora malasia adquiri un importante lote de terreno en las afueras de
Santiago con la intencin de construir all una ciudad satlite. De acuerdo con la ordenacin
territorial, los terrenos estaban destinados a uso agrcola pero el vendedor inform a la empresa
que no habra problemas en obtener que estos fueran reclasificados. El gobierno rehus modificar
el uso de la tierra y, en consecuencia, impidi la inversin.
En 2002, la MTD demand a Chile el pago de 28 millones de dlares en daos y
perjuicios, alegando violacin de los tratados sobre inversiones e incumplimiento de contratos de
inversin extranjera. En 2004, en un laudo dispar, por no decir contradictorio, el tribunal arbitral
del CIADI conden al gobierno a pagar a la empresa 6 millones de dlares por concepto de daos
y perjuicios. Chile ha pedido la anulacin del laudo.
En este caso, lo interesante es que la empresa invoc todos los argumentos relacionados
con la expropiacin indirecta, pero el tribunal acogi nicamente uno de ellos, esto es, que MTD
no haba recibido un trato justo y equitativo. El tribunal lleg a la conclusin de que al aprobar la
inversin el gobierno debera haberle advertido a la empresa que los terrenos estaban destinados a
uso agrcola, pese a que los contratos de inversin extranjera no liberan al inversionista de la
obligacin de investigar si hay otras disposiciones legales aplicables.
En suma, el tribunal consider que en el cumplimiento de sus funciones los funcionarios
pblicos comprometen a sus gobiernos. A juicio del gobierno de Chile, este es un precedente
peligroso.
B. Resumen de la exposicin de Osvaldo Rosales

Los principales factores determinantes del nivel de inversin extranjera de un pas son las
polticas que se han adoptado respecto de la inversin extranjera directa, la situacin econmica
general y el medio comercial. Dentro del marco de las primeras, lo ms importante que hay que
tener en cuenta son la aplicacin de polticas generales que den lugar a la estabilidad poltica y
econmica, las normas que rigen el acceso y la operacin, y las polticas reguladoras, en especial
aquellas que se relacionan con el funcionamiento general de los mercados.
Los pases que adhieren ms estrictamente a los convenios internacionales sobre
inversiones, a los tratados sobre doble tributacin y que son miembros de organizaciones de
alcance universal como la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) son percibidos ms
favorablemente. Por lo general, los inversionistas atribuyen importancia al grado de intervencin
63
estatal en los mercados, particularmente si ella afecta la competencia y el ambiente general para
operar en un mercado determinado.
Las polticas generales aplicables al comercio tambin son importantes debido a que
determinan el tamao del mercado. Por ejemplo, en el caso de Chile, el solo nmero de acuerdos
comerciales contribuye a que el mercado sea potencialmente mayor que lo que correspondera a
su poblacin. Como es natural, la poltica tributaria puede ser determinante y debe ser estable,
equitativa y transparente. Adems, son elementos positivos la localizacin y el acceso a los
recursos naturales, la disponibilidad de mano de obra especializada, el uso de tecnologas
avanzadas y el hecho de disponer de una infraestructura adecuada y competitiva.
El medio comercial es otro factor que determina el grado de inversin extranjera, tanto en
funcin de su promocin como de su facilitacin. Entre los incentivos que estimulan la inversin
extranjera cabe mencionar al desarrollo institucional del pas, en trminos de eficiencia,
transparencia y falta de corrupcin; la calidad de vida, particularmente de la vida urbana, la
calidad del medio ambiente y el grado de delincuencia; y los servicios de apoyo al comercio.
1. Acuerdos internacionales que rigen la inversin extranjera

Desde 1948 se han celebrado ms de 160 acuerdos relacionados con la inversin extranjera
directa. Estos acuerdos abarcan una amplia variedad de temas y es difcil compararlos. Existen
numerosos foros de negociacin as como convenios regionales y bilaterales en los que participan
pases desarrollados y en desarrollo.
El nmero de convenios internacionales sobre inversin extranjera ha aumentado
marcadamente desde 1980. Sin embargo, su desarrollo data de la poca posterior a la Segunda
Guerra Mundial, cuando se trat de suscribir acuerdos multilaterales. El Acuerdo de La Habana,
primer intento de crear una organizacin internacional de comercio, no lleg a feliz trmino. Le
sigui el Convenio Multilateral de Inversiones, que tambin fracas, principalmente porque lo
boicotearon organizaciones no gubernamentales de los pases desarrollados. Los convenios
bilaterales y los arreglos contemplados en los acuerdos comerciales han tenido ms xito.
2. Clusulas que se incluyen generalmente en los

acuerdos sobre inversiones
Siempre hay definiciones generales sobre el tipo de inversiones que abarcar el acuerdo.
Asimismo, por lo general se incluyen clusulas sobre el tratamiento que ha de darse a las
inversiones, entre las que cabe mencionar las condiciones mnimas como la concordancia con el
derecho internacional consuetudinario, y el trato justo y equitativo, que implica el acceso a los
tribunales nacionales y la aplicacin de la normativa, etc., en igualdad de condiciones que los
inversionistas nacionales; el principio del trato igual al de los inversionistas nacionales, la
clusula de la nacin ms favorecida o la no discriminacin de los inversionistas extranjeros;
disposiciones relativas a las operaciones, tales como la prohibicin de aplicar normas especiales
sobre resultados, libre transferencia de recursos y sobre expropiacin directa e indirecta e
indemnizacin; normas sobre solucin de controversias, ya sea ente los gobiernos o entre estos y
las empresas; y se contemplan excepciones generales respecto de las diferencias a que pueden dar
lugar las normas relacionadas con la salud, el bienestar y el medio ambiente.
3. Consecuencias de poltica
Los convenios sobre inversiones y libre comercio influyen en las polticas en el sentido de que
estas no pueden ser discriminatorias en la forma ni en su interpretacin. Los resultados dependen
64
mucho del convenio de que se trate y varan ampliamente. Es posible sacar algunas conclusiones,
pero hay que ponerlas a prueba comparndolas con casos concretos.
Por ejemplo, la no discriminacin significa asegurar que el impacto de las polticas sea
neutro y que afecte igualmente a los inversionistas nacionales y extranjeros. El efecto puede ser
limitado si el acuerdo contempla excepciones respecto de algunas medidas o sectores. Adems, el
efecto de las polticas en las actividades tambin debe ser neutro, lo que limita la posibilidad de
que el gobierno intervenga en la orientacin de las inversiones.
Originalmente, los convenios sobre inversiones hacan bastante hincapi en la proteccin
de los inversionistas de la expropiacin directa. Actualmente tambin se pone nfasis en la
proteccin contra la expropiacin indirecta generada por la accin reguladora de los gobiernos.
Este tipo de disposiciones est generando bastante controversia.
La expropiacin indirecta plantea el problema del frgil equilibrio entre los intereses de
los inversionistas y de los gobiernos. Es muy difcil encontrar principios generales que protejan el
derecho de los gobiernos a regular sin afectar la base misma de los convenios de inversin. Las
soluciones judiciales deben verse caso por caso.
Sin embargo, hay criterios que permiten evaluar los efectos de las decisiones de poltica
de los gobiernos. Ante todo, el hecho de que sea un principio de derecho internacional
generalmente reconocido que no se requiere indemnizacin por las prdidas econmicas cuando
el gobierno ha ejercido de buena fe su derecho a imponer normas no discriminatorias. En segundo
lugar, el desarrollo de criterios de evaluacin para situaciones concretas basados en el grado de
intervencin en los derechos de propiedad (como causar graves prdidas econmicas) y el tiempo
que debe aplicarse la normativa; si esta promueve beneficios sociales o el bienestar general; el
tipo de medidas que adoptan los gobiernos para asegurar que se hagan cumplir las normas; y el
grado de intervencin en las expectativas razonables e identificables del inversionista.
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VII. Institucionalidad regulatoria
A. Resumen de la exposicin de Aude Bodiguel

La Comisin para la Regulacin de la Energa (CRE) de Francia se compone de 7 miembros. Dos
de ellos, incluido el que la preside, son nombrados por el Presidente y el gobierno, dos por la
Cmara de Diputados, dos por el Senado y uno por el Consejo Econmico y Social. Su mandato
tiene una duracin de seis aos no renovables y con el fin de que conserven su independencia, no
pueden ser destituidos. Los miembros de la CRE estn sujetos a estrictas restricciones en cuanto a
la realizacin de actividades incompatibles con el cargo.
La CRE se rene dos veces por semana para aprobar las decisiones adoptadas por su
secretara. Antes de adoptar decisiones celebra audiencias pblicas y reuniones sobre los asuntos
importantes. Por lo general, las decisiones se aprueban por consenso y rara vez se someten a votacin.
La secretara, encabezada por el presidente y el director general, se divide en tres
direcciones sectoriales, dos para la electricidad y una para el gas y tres direcciones tcnicas, que
se encargan de los asuntos jurdicos, financieros e internacionales, respectivamente. El personal
ha ido aumentando gradualmente y en 2005 tena 120 funcionarios. Ese mismo ao, su
presupuesto fue cercano a los 16,5 millones de euros (21 millones de dlares).
1. Funciones de la CRE
La CRE se encarga de vigilar el mercado (precios, participacin de las empresas en el mercado,
etc.) y de garantizar el acceso a las redes de distribucin sin discriminaciones, para lo cual propone
las tarifas del transporte y de la distribucin de gas y energa elctrica y se encarga de la solucin
de controversias. Adems, supervisa a la autoridad responsable de las redes de transporte y
electricidad (RTE) aprobando el presupuesto anual de inversiones y los acuerdos suscritos entre las
RTE y la EDF, y prestando asesoramiento para el nombramiento de los miembros del directorio.
La CRE asegura que no haya subsidios cruzados entre las distintas actividades de las
empresas integradas. Para ello, establece las normas para la separacin de la contabilidad y tiene
libre acceso a la contabilidad de las empresas a fin de realizar una auditora. Adems, calcula los
costos de las obligaciones del servicio pblico de electricidad y presta asesoramiento en materia
de utilizacin de recursos de energa renovables y las tarifas sociales.
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La CRE tiene facultades para establecer las normas que regulan las conexiones con las redes
de transmisin y distribucin. El gobierno debe consultarla respecto de cualesquiera normas legales
que afecten la energa o la fijacin de sus precios. Tambin puede reunir informacin y, lo que es
ms, tiene derecho a investigar las actividades de quienes participan en los mercados de energa.
La CRE posee atribuciones cuasijudiciales para resolver controversias y litigios. Puede
imponer multas equivalentes a un 3% de la facturacin de las empresas.
Entre sus obligaciones se cuenta la de preparar y publicar un informe anual sobre sus
actividades, el que debe presentar al Gobierno y al Congreso. Por conducto de su presidente, debe
responder ante las comisiones parlamentarias y su gestin est sujeta al control del Contralor General.
2. Actividades de la CRE
La labor de la CRE y de su secretara est establecida por la ley. Sin embargo, como sus
decisiones son apelables ante los tribunales, debe contar con normas internas detalladas para la
realizacin de sus actividades ordinarias.
Es fundamental que las actividades de la CRE proyecten su independencia e
imparcialidad, que demuestren que es capaz de responder eficazmente a los acontecimientos, y
que sus decisiones se adopten en forma transparente y en consulta con las partes afectadas. Para
ello, proporciona amplia informacin sobre sus recomendaciones y decisiones mediante su
informe anual, en conferencias de prensa y en su portal de la web (http://www.cre.fr), etc.
La CRE colabora estrechamente con las dems autoridades encargadas de regular la
competencia en el mercado, como la Direccin sobre Competencia y Prevencin del Fraude, el
Consejo para la Competencia y otros entes reguladores del campo de las telecomunicaciones, etc.
Asimismo se mantiene en estrecho contacto con todos aquellos que participan en el mercado
energtico tanto en Francia como en el resto de Europa por conducto del Foro de Florencia, con
los entes reguladores de otros pases europeos a travs del Consejo de Reguladores Europeos de
la Energa (CEER) y del Grupo Europeo de Regulacin de la Electricidad (ERGEG) y con la
Comisin Europea.
3. El Foro de Florencia, el CEER y el ERGEG

En Europa hay tres foros para la coordinacin de las polticas energticas, dos de los cuales, el
CEER y el ERGEG solo estn abiertos a los entes reguladores, mientras que en el Foro de
Florencia pueden participar todos aquellos que intervienen en los mercados de energa.
El Foro de Florencia fue creado por la Comisin Europea tras la aprobacin de la
directiva sobre la electricidad, en 1996, en virtud de la cual se abri a la competencia el mercado
europeo de electricidad. Pueden participar en el foro los gobiernos de los pases miembros de la
Unin Europea, los entes reguladores, proveedores, comerciantes, consumidores, usuarios de las
redes y mercados de la electricidad. A partir de 1998 el Foro se ha reunido una o dos veces al ao
bajo los auspicios de la Comisin Europea. Tambin se han realizado miniforos regionales con el
auspicio del Foro de Florencia.
En el Foro se examinan variados temas, entre los cuales cabe mencionar la fijacin de
tarifas para el comercio internacional de energa elctrica, la asignacin y gestin de la capacidad
de interconexin y los obstculos tcnicos y comerciales que en Europa impiden crear un
mercado de electricidad que opere en forma permanente.
El CEER fue creado en 2000 y con la excepcin de Luxemburgo gradualmente se han ido
incorporando a l la totalidad de los entes reguladores de los pases miembros de la Unin Europea.
En 2003 pas a ser una corporacin sin fines de lucro, con sede en Bruselas. Todos los aos aprueba
68
un presupuesto y un programa de trabajo. El presupuesto financia las actividades de cinco grupos de

trabajo que abarcan numerosos aspectos de las actividades de los mercados de energa.
Tras su segunda directiva relativa a la competencia en los mercados europeos de energa,
la Comisin Europea estableci el ERGEG a fin de facilitar las consultas, la coordinacin y la
cooperacin entre los rganos reguladores de los Estados miembros y entre estos y la Comisin,
con vistas a consolidar el mercado interno y asegurar la aplicacin coherente en todos los Estados
miembros de las directivas y normas pertinentes.
4. Conclusiones
La creacin de la CRE como ente administrativo autnomo, tipo de organismo que incluso ahora
es poco utilizado en Francia, se relaciona directamente con la poltica de la Unin Europea de
crear un solo mercado para el gas y la energa elctrica. Si bien fue concebida como una autoridad
estrictamente nacional, su papel forma parte de las actividades de todos los entes reguladores
europeos de la energa y de la Comisin Europea.
B. Resumen de la exposicin de Frederick Butler

1. La Junta de servicios de utilidad pblica de Nueva Jersey:
base legal, funciones y responsabilidades
La Junta tiene facultades generales de supervisin, regulacin, jurisdiccin y control de todos los
servicios de utilidad pblica y puede exigir que todos ellos cumplan con la legislacin y
ordenanzas pertinentes, le den a conocer peridicamente su contabilidad, le entreguen informes y
le notifiquen los accidentes ocurridos.
La Junta fue fundada en 1911 y es el organismo ms antiguo de proteccin del
consumidor del estado. Sus facultades incluyen fijar las tarifas, aprobar los presupuestos,
establecer los estndares de los servicios y regular las actividades del mercado de los servicios de
utilidad pblica.
Originalmente, caan bajo la responsabilidad de la Junta los ferrocarriles, empresas de
transporte pblico, canales, oleoductos, gas, electricidad, alumbrado, petrleo, alcantarillado y
eliminacin de desechos, as como las empresas telefnicas y de telgrafo. Actualmente, sus
atribuciones se limitan a la electricidad, el gas natural, las telecomunicaciones, la televisin por
cable, el suministro de agua potable y el alcantarillado.
La Junta tiene por misin asegurar el suministro seguro, adecuado y pertinente de los
servicios regulados a precios razonables, y al mismo tiempo mejorar la calidad de vida de los
habitantes de Nueva Jersey, cumpliendo estas funciones con honradez, responsabilidad y eficiencia.
La Junta posee poderes y obligaciones cuasilegislativas y judiciales. Entre los primeros
cabe mencionar la fijacin de las tarifas y la aprobacin de las normas aplicables a las actividades
de los servicios de utilidad pblica, estableciendo la base tarifaria, a la vez que garantizando y
manteniendo reglas del juego competitivas y leales que protejan a los consumidores y conserven
la viabilidad econmica de los servicios. Las atribuciones cuasijudiciales incluyen acoger y
resolver las reclamaciones y emitir instrucciones por escrito.
2. La importancia de que exista un regulador independiente

Los reguladores independientes aseguran la equidad a los usuarios y a las empresas de servicios
de utilidad pblica. La Junta fue creada de manera que funcionara en forma independiente,
69
eficiente y transparente. Esta independencia se asegura mediante el procedimiento de designacin

de sus miembros, en el que participan los dos partidos polticos principales, mediante el
financiamiento independiente generado directamente por las actividades de regulacin y
aplicando normas de conducta estrictas y conocidas por todos.
La Junta se compone de 5 miembros designados por el Gobernador y confirmados por el
Senado del estado, cuyo mandato dura 6 aos. El presidente es responsable de la administracin
de la Junta y supervisa sus actividades ordinarias. La ley que la estableci exige que est
integrada por representantes de los distintos partidos. No ms de 3 de sus miembros pueden
pertenecer a un mismo partido. Con el fin de asegurar su continuidad e independencia el mandato
de los miembros de la Junta es fijo y escalonado en el tiempo, y solo pueden ser destituidos por
falta grave.
Para asegurar la probidad de sus miembros, la Junta deber cumplir con estrictas normas
de conducta, aplicando incluso las disposiciones legales relativas a conflictos de intereses,
sometindose a la supervisin del cumplimiento de las normas ticas por la comisin ejecutiva y
a la restriccin de los empleos que pueden desempear al trmino de sus respectivos mandatos.
La Junta no se financia con el presupuesto general del estado, ya que de ser as su
independencia sera hipottica. El presupuesto de la Junta se basa en una comisin sobre los
ingresos brutos de todas las empresas reguladas. Actualmente se eleva a unos 25 millones de
dlares al ao.
La competencia de la Junta se asegura por la coherencia de sus decisiones, la posibilidad
de apelar de ellas ante los tribunales, la designacin de personas idneas en calidad de miembros
y la combinacin de independencia y apertura.
Los procedimientos institucionales de la Junta fueron concebidos de tal manera de
responder al pblico y proteger los intereses de las distintas comunidades. Los problemas
relacionados con la regulacin se discuten en reuniones pblicas cuya celebracin se da a conocer
mediante un calendario. La Junta est abierta a las observaciones del pblico y las tiene presentes
cuando hay que adoptar decisiones.
Las reuniones cerradas de la Junta ejecutiva se limitan a discutir asuntos relacionados con
juicios que se ventilan en los tribunales, cuando se involucra el privilegio del cliente del abogado
o para analizar cuestiones relacionadas con el personal.
3. Estructura de la Junta
Los principales funcionarios de la Junta son el Director ejecutivo, el jefe de personal, el secretario
de la Junta y el economista. El primero de ellos es responsable de asegurar que los trabajos que
realizan las distintas divisiones sean tcnicamente apropiados y cumplan con la poltica y las
normas establecidas. Adems, se encarga de coordinar el programa de la Junta, las sesiones y las
reuniones informativas.
El jefe del personal responde directamente ante el presidente de la Junta y coopera en la
supervisin y gestin de las actividades ordinarias. Se encarga de supervisar a las distintas
divisiones funcionales, informa y asesora al presidente sobre cuestiones importantes
institucionales y de la industria y dirige la labor que realizan los funcionarios al respecto. En
general, supervisa el trabajo del personal superior y tcnico de la Junta y le presta asesoramiento
en cuestiones de poltica, tcnicas y de regulacin.
El secretario de la Junta es responsable de llevar un registro pblico de todas las actividades
de la Junta. Asesora al Presidente en asuntos de poltica, sirve de enlace entre la Junta y la Oficina
del Procurador General del Estado y elabora el programa de las reuniones pblicas quincenales de
70
la Junta. Adems, supervisa a los funcionarios del departamento jurdico y de la biblioteca legal,
administra los casos que se presentan ante la Junta y fiscaliza el programa de las reuniones.
El economista es el principal asesor en cuestiones de poltica y financieras, incluidas la
evaluacin y las recomendaciones para la accin en materia de financiamiento de los servicios,
fusin de empresas, adquisiciones y reorganizacin y costo de las emisiones de capital.
Proporciona a la Junta un panorama de las actividades de los mercados financieros, de capital y
de crdito y sus consecuencias para los asuntos sometidos a su conocimiento. Adems, supervisa
a la divisin de inspeccin contable.
La Junta atribuye bastante importancia a las relaciones con los usuarios y dentro de su
estructura asigna prioridad a las divisiones de acceso a los medios y comunicaciones y de
relaciones con los usuarios. Ello es necesario debido al inters pblico en el precio de los
servicios de utilidad pblica, en los problemas relacionados con la confiabilidad y calidad de los
servicios y en las fusiones y adquisiciones entre servicios. La Junta cuenta con un importante
programa destinado a mantener informados a los usuarios, as como con programas educativos
sobre el uso de la energa.
Esta preocupacin de la Junta por hacer participar al pblico se incorpora en el proceso
de toma de decisiones, que se basa en audiencias pblicas y permite apelar de todas sus
decisiones ante la Corte Suprema del estado.
C. Resumen de la exposicin de Juan Legisa

La regulacin de los servicios de utilidad pblica tiene por objeto proteger el bien pblico, esto
es, proteger al consumidor. Sin embargo, no solo hay que proteger al consumidor actual y no se
trata solo de la suma de los intereses privados. Regular exige armonizar los intereses de toda la
sociedad y en consecuencia, debe hacerse muy cuidadosamente y tener presentes a aquellos que
requieren ms servicios que el promedio y a los que estn dispuestos a contentarse con menos por
un precio inferior.
Adems, la regulacin debe conciliar calidad y cantidad a lo largo del tiempo, teniendo
presente su precio para la sociedad en su conjunto. Debe ser un proceso dinmico y evolucionar a
medida que se va desarrollando la sociedad y que cambian la tecnologa y las prioridades. En el
cumplimiento de sus funciones, los reguladores deben proceder con discrecin, lo que significa
que deben ser percibidos con un elevado grado de confianza.
La mayora de los problemas que confrontan los reguladores exige un apreciable grado de
especializacin tcnica y econmica. Para ello hay que contar con funcionarios permanentes
instruidos y en lo posible apolticos. La independencia de criterio y decisin se requiere
bsicamente por dos razones: primero, los polticos se caracterizan por demorarse en enfrentar los
problemas y, segundo, muchas decisiones afectan los derechos y libertades de la poblacin.
1. El diseo institucional
En el caso de los monopolios naturales, la regulacin tiene por objeto replicar un mercado
competitivo. Por lo general, el regulador es una institucin del sector pblico, ya sea
perteneciente a la estructura del servicio pblico o, de preferencia, independiente de ella. Al
parecer, en Argentina la mejor opcin es la independencia del servicio pblico. Por cierto, toda
independencia es relativa y solo tiene sentido en la realizacin de las actividades cotidianas
dentro de las responsabilidades asignadas. Lo que debe definir concretamente la legislacin que
establece la regulacin son los lmites de la independencia.
71
No parece adecuado que el pblico est representado en los entes reguladores, como se
ha solicitado con insistencia en Argentina. En su calidad de usuarios, el pblico, al igual que las
empresas de servicios de utilidad pblica, forma parte del universo regulado. Esto no quiere decir
que el pblico no deba participar, pero la mejor manera de hacerlo es a travs de la transparencia
del proceso regulador.
El papel del regulador no consiste en actuar de mediador entre las empresas de servicios
de utilidad pblica y los usuarios, sino en interpretar la ley y los contratos, que deberan estar
concebidos de manera de proteger a los usuarios. El ente regulador debe ser capaz de interpretar
inteligentemente la legislacin y los contratos y de aplicarlos de manera competente, para lo cual
debe otorgrsele el espacio necesario.
En los pases de estructura federal hay que tener en cuenta adems el nivel de gobierno
que corresponde. Cuando la regulacin tiene lugar a nivel estadual o provincial, es lgico que
haya un solo ente regulador para todos los sectores. Adems, cuando ella se realiza a nivel del
estado es posible comparar los distintos sistemas de regulacin.
La autonoma de que goza el ente regulador vara significativamente. En Gran Bretaa y los
Estados Unidos, se hace mucho hincapi en asegurar la independencia del regulador. Mientras ms
autonoma tenga, mejor podr cumplir sus responsabilidades con la eficiencia y la rapidez necesarias.
La experiencia internacional revela que la estructura institucional y el marco legal de las
industrias reguladas deben ser compatibles. De lo contrario, el regulador difcilmente podr
corregir las deficiencias. La estructura del ente regulador debe ser lo bastante flexible como para
enfrentar los retos que plantea el sector elctrico.
Por lo general, los entes reguladores tienen las siguientes caractersticas comunes:
independencia; procedimientos abiertos y transparentes basados en audiencias pblicas;
regulacin econmica; y control de todos los servicios de utilidad pblica. Sin embargo, la
naturaleza especfica del regulador vara de un pas a otro y en muchos pases se exige ms
control de los servicios de utilidad pblica que regulacin econmica.
2. Las instituciones reguladoras

Caractersticamente, las instituciones incluyen el propio organismo regulador, el ejercicio de
funciones legales, el control del precio y calidad de los servicios y las autorizaciones que
permiten explotar un servicio de utilidad pblica.
En Inglaterra, las instituciones reguladoras son dependencias del gobierno, pero que
poseen bastante independencia ya que pueden contratar su personal y administrar sus propios
recursos. En los Estados Unidos, al igual que en Argentina, los reguladores son entidades
independientes de la poltica y de la administracin pblica. En todos los casos se caracterizan
porque su funcin principal es regular los servicios de utilidad pblica; por ser autnomos, tener
su propio presupuesto, generalmente financiado con cargo a una comisin sobre los servicios
regulados; porque se puede apelar de sus decisiones ante los tribunales; porque sus funcionarios
cuentan con contratos legales, y porque resuelven las controversias entre las empresas de
servicios de utilidad pblica mediante decisiones obligatorias.
3. Las bases de la autonoma reguladora

En la regulacin de los servicios de utilidad pblica, los entes reguladores combinan tres
funciones bsicas del Estado: la funcin legislativa, cuando el regulador dicta normas y
reglamentos, la ejecutiva cuando estos se hacen cumplir y la judicial en la solucin de las
controversias relacionadas con la regulacin.
72
La creacin de reguladores autnomos se basa en el principio de que la autoridad que

otorga las concesiones no debera ejercer control sobre ellas. Forman parte de la divisin bsica
de poderes que contemplan las constituciones modernas. Adems, la independencia del regulador
garantiza la estabilidad y la previsibilidad tanto para la empresa de servicios de utilidad pblica
como para los usuarios.
En Argentina, algunos entes reguladores fueron creados por leyes que les proporcionaron
una condicin jurdica independiente, establecieron que deben responder a un ministerio, les
dieron atribuciones para cobrar comisiones a las empresas de servicios de utilidad pblica y a los
usuarios y los dotaron de independencia administrativa, si bien sus decisiones pueden ser objeto
de revisin administrativa en primera instancia y ante los tribunales cuando son apeladas. Otros
fueron creados como parte de la administracin pblica, carecen de condicin legal independiente
y su autonoma es mucho ms limitada.
En Argentina, esta diferencia en cuanto a la forma de creacin es fundamental. Cuando el
ente regulador fue creado por ley, el gobierno solo puede evaluar si una actuacin dudosa es o no
legal. En cambio, si fue establecido por decreto tambin se puede juzgar su oportunidad, mritos y
conveniencia. Cuando fueron creados como organismos descentralizados dentro de la administracin
pblica, todos sus actos son susceptibles de revisin. Evaluar la legalidad de los actos parece ser un
control razonable sobre los reguladores, pero ms all de eso coarta su independencia.
Para ser independientes, los entes reguladores deben tener independencia econmica y
poseer fuentes de recursos independientes.
Otro factor que influye en la independencia del regulador es la forma en que se eligen sus
directores y las condiciones de su nombramiento. En Argentina, el Gobierno federal designa a
cinco de los miembros del directorio del ente regulador, mientras que 2 son propuestos por la
industria. Son nombrados por 5 aos pero pueden ser reelegidos indefinidamente, y solo pueden
ser destituidos por falta grave. El Congreso puede pronunciarse acerca de los nombramientos. Los
miembros del directorio del ente regulador del gas son elegidos de manera similar.
En sntesis, la independencia de los entes reguladores es relativa y no es igual, ni debe ser
igual, a la de los jueces. Sin embargo, los reguladores deben poder ejercer sus atribuciones
tcnicas y legales sin interferencia. Cuando ejercen funciones judiciales en la solucin de
controversias, su autonoma es indispensable. El regulador debe poder actuar libremente, aunque
la posibilidad de hacerlo vara de un pas a otro. En algunos pases, los reguladores tienen amplia
discrecionalidad, mientras que en otros ella est definida estrictamente.
4. Escala del sistema y tipo de regulacin

Muchos pases imitan los cambios que se realizan en otros lugares, particularmente cuando se
trata de la privatizacin de servicios de utilidad pblica, sin tener en cuenta las consecuencias que
pueden tener las posibles diferencias. Uno de los factores importantes que hay que tener presente
es la escala del sistema. Cuando estos son pequeos o incluso de tamao mediano, solo puede
haber limitada competencia entre las empresas generadoras. A veces este problema puede
superarse mediante la interconexin con otros sistemas, pero ello no siempre es posible. Cuando
el nmero de empresas es reducido se requiere un ente regulador fuerte, en cuyo caso, en vez de
estimular la competencia lo que debe hacer el regulador es asegurar la eficiencia.
Al disear los sistemas de regulacin, el ente regulador puede ser especializado o bien
abarcar un conjunto ms amplio de actividades. Pueden darse diferencias dentro de un pas: por
ejemplo, en Argentina a nivel federal hay reguladores especializados, pero en muchas provincias
ellos abarcan diversos servicios. Las razones para optar por uno u otro parecen ser simplemente
de prctica o conveniencia.
73
Al disear el sistema de regulacin hay que tratar de impedir que el ente regulador sea
capturado por las empresas reguladas. La captura del ente regulador es un permanente problema.
Tal vez sea imposible disear un sistema que la impida, pero hay formas de reducir esta
posibilidad. Ante todo, los reguladores deben tener un claro mandato de proteger los intereses de
los consumidores, segundo, el ente regulador debe informar acerca de estas actividades y tercero,
todas estas deben ser lo ms transparentes posible.
Es importante que los entes reguladores tengan acceso a personal capacitado y las
universidades, como sucede en Argentina, deberan aceptar el reto de preparar a los alumnos para
ingresar en la profesin reguladora.
5. La competencia en la industria elctrica en Argentina

Cuando se tom la decisin de privatizar la industria de la electricidad, se resolvi separar
verticalmente las actividades en produccin, transmisin y distribucin. La generacin se hizo
competitiva, mientras que la transmisin y la distribucin se regularon como monopolios
naturales. En resumen: competencia en la generacin, competencia en el abastecimiento de los
grandes consumidores, competencia en la ampliacin del sistema de transmisin y competencia
simulada en las actividades reguladas.
Los resultados fueron inmediatamente favorables obtenindose una reduccin de 45% en
el precio en el mercado mayorista de electricidad, mayor eficiencia, disminucin de la
contaminacin y expansin de las redes. Tras la crisis de 2002 el sistema ha sido objeto de
algunos ajustes, pero sigue funcionando con eficacia.
D. Resumen de la exposicin de Edgar Navarro Castro

En Centroamrica la industria de la electricidad tradicionalmente se compona de sistemas
nacionales independientes que se caracterizaban por la integracin vertical de empresas estatales.
Sin embargo, los gobiernos generalmente carecan de los recursos para invertir lo necesario en la
industria y el precio de la energa elctrica era altamente subsidiado. En los pases no haba un
marco legal concreto que rigiera las actividades de la industria.
La situacin ha ido cambiando. El primer paso en esta direccin fue la apertura de la
industria a las inversiones privadas, generada por la necesidad de proporcionar servicios de
generacin de respaldo para protegerse de la posibilidad de fallas del sistema (los cortes de
energa eran muy frecuentes) y de establecer estndares para mejorar la calidad de los servicios.
La introduccin de la posibilidad de inversiones privadas exigi a la vez reconsiderar las polticas
de precios y subsidios as como un nuevo marco legal, aplicable en especial a los contratos entre
distintos actores de la industria reformada.
La segunda medida fue construir interconexiones elctricas entre pases vecinos, y
desarrollar los mecanismos contractuales necesarios o al menos, ponerse de acuerdo para
administrar el comercio de energa elctrica. Esto se acompa de la liberalizacin del mercado
de electricidad, lo que se tradujo en un importante incremento de las inversiones.
El tercer paso comenz por el proyecto de crear el Sistema de Interconexin Elctrica
para Amrica Central (SIEPAC), que consisti en crear un mercado mayorista de electricidad
centroamericano y desarrollar el primer sistema regional de transmisin. El mercado fue creado
en el marco de los intentos nacionales de reconstruir la industria en cada uno de los pases de la
regin que ir permitiendo que cualquier agente calificado venda o compre electricidad, sea cual
fuere su ubicacin en la regin. El SIEPAC se inici con la firma de un tratado marco que cre un
mercado abierto y regional de electricidad. En virtud del tratado se crearon dos organismos
74
internacionales y una empresa regional: la Comisin Regional de Interconexin Elctrica (CRIE),

el Ente Operador Regional (EOR) y la Empresa Propietaria de la Red (EPR) que es una empresa
privada cuyas acciones pertenecen a los gobiernos de Centroamrica y a dos empresas privadas.
Lo anterior sent las bases para la creacin y funcionamiento del mercado mayorista
centroamericano de electricidad. El mercado se cre al finalizarse la interconexin entre
El Salvador y Honduras, que integra las seis redes nacionales y al aprobar los gobiernos las
normas provisionales para el funcionamiento del mercado.
En Centroamrica hay seis pases que hablan el mismo idioma, que comparten el mismo
origen y tienen problemas casi idnticos y necesidades comunes. Sin embargo, se trata de seis
pases independientes separados por fronteras, que conciben soluciones diferentes a sus
problemas y tienen instituciones y legislacin diferentes. Sin embargo, la industria elctrica tiene
una sola solucin real y ella es la integracin.
La base jurdica para crear un sistema de integracin de los mercados elctricos en
Centroamrica es el Protocolo de Tegucigalpa suscrito en diciembre de 1991. En virtud de este
instrumento los pases de la regin acordaron crear el Sistema de la Integracin Centroamericana
(SICA), entre cuyos objetivos se cuentan los de lograr la unin econmica entre los pases
centroamericanos, fortalecer la regin como bloque econmico y lograr la integracin regional
sostenible mediante una base institucional y legal convenida.
Los objetivos del SIEPAC son establecer las reglas comunes para el comercio regional
entre distintos agentes de los pases miembros del SICA; establecer y operar las dos instituciones
regionales de electricidad y construir una lnea de transmisin.
Entre las normas comunes para los miembros del SICA se cuenta la de crear un sptimo
mercado de electricidad adems de los seis mercados nacionales. Este sptimo mercado ser un
mercado centroamericano integrado de electricidad.
El principal problema concreto que habr que superar es la necesidad de integrar en un
solo mercado comn seis sistemas diferentes desarrollados con arreglo a leyes y reglamentos
distintos. Como primera medida, los pases han acordado adaptar sus respectivas legislaciones y
reglamentos de manera que sean compatibles con un mercado regional. Tambin se ha acordado
que en caso de conflicto con las normas nacionales prevalecern las normas aplicables al mercado
regional. Esto asegura que en el caso de que entren en conflicto las empresas de servicios de
utilidad pblica o los reguladores nacionales, siempre prevalecern las normas aplicables al
mercado regional.
En Centroamrica, la integracin elctrica regional ha sido posible gracias a la voluntad
poltica de los gobiernos, a que esta voluntad se ha traducido en normas incorporadas al derecho
internacional y a que se han desarrollado las instituciones necesarias para llevar a cabo las
decisiones contempladas en la legislacin. El mercado centroamericano de electricidad est
integrado no por los gobiernos sino por las empresas de servicios de utilidad pblica y los
consumidores. Los objetivos del mercado son generar oportunidades de negocios para los
inversionistas y ofrecer mejores servicios a los usuarios.
75
Anexos
77
Anexo 1
Lista de participantes
Facundo Alberdi
Gerente de Programas Internacionales
National Association of Regulatory Utility
Commissioners
Estados Unidos
Christophe Defeuilley
EDF
Francia
Alejandro Domnguez
Vocal 2do.
Superintendente de Servicios Pblicos y
Otras Concesiones
San Salvador de Jujuy, Argentina
Cristin Arellano Peredo

Abogado
Superintendencia de Servicios Sanitarios
Santiago de Chile
Edmundo Dupr
Ex-Presidente
ESSBIO y ESVAL
Santiago de Chile
Rodrigo Bardoneschi
Direccin de Solucin de Controversias
Econmicas Internacionales
Cancillera Argentina
Buenos Aires, Argentina
Jos Erazzu
Gerente General
Ente Regulador de Servicios de Agua y
Cloacas
Tucumn, Argentina
Esteban Bravo
KAS Ingenieros Asociados
Santiago de Chile
Aude Bodiguel
Comisin para la Regulacin de la Energa
Pars, Francia
Jorge Escobar
Parlamentario
Comisin de Salud y Medio Ambiente
Congreso Nacional
San Salvador, El Salvador
Frederick Butler
Comisionado
Ente Regulador de Servicios Pblicos de
Nueva Jersey
Estados Unidos
Magaly Espinosa
Jefe
Divisin de Concesiones
Santiago de Chile
Gernimo Corts P.
Gerente Tcnico/Operaciones
Foster Wheeler y Petropower Energa Ltda.
Concepcin, Chile
Samuel J. Etcheverry
KAS Ingenieros Asociados
Santiago de Chile
Andrs Culagovski
Fiscal
Comit de Inversiones Extranjeras
Ministerio de Economa
Santiago de Chile
Luis Fundez Prez

Subgerente de Regulacin y Control de
Concesiones
Aguas Andinas
Santiago de Chile
Brice De la Croix
Seccin Economa y Comercio
Delegacin de la Comisin Europea en
Chile
Julio Friedmann Encina

Presidente Ejecutivo
ALSTOM
Santiago de Chile
78
Pablo Guamn
Santiago de Chile
Naoll Mary
SAFEGE Ingenieros Consultores
Oficina Uruguay
Montevideo, Uruguay
Bernard Godon
Gerente General
Degremont S.A.
Santiago de Chile
Francisco Antonio Mndez,

Superintendente de Electricidad
Santo Domingo, Repblica Dominicana
Michael Hantke
Alvarez Hinzpeter Jana & Valle
Santiago de Chile
Edgar Navarro
Presidente
Comisin Regional de Interconexin
Ciudad de Guatemala, Guatemala
Rodrigo Herceg Ruiz

Gerente Comercial
Empresa de Ingeniera INGENTRA S.A.
Santiago de Chile
Juan Neira
Gerente General
Empresa Metropolitana de Agua Potable y
Alcantarillado (EMAAP)
Quito, Ecuador
Ronald Hernndez Mora

Teniente
Guardia Nacional de Venezuela
Santiago de Chile
Daniel Orellana
Santiago de Chile
Patricio Herrera
Santiago de Chile
Edgar Orellana
Director Ejecutivo
Programa de Saneamiento Ambiental
Empresa Metropolitana de Alcantarillado y
Agua Potable
Quito, Ecuador
Luis Hormazbal V.
Socio Director
Energy Markets Consulting Ltda.
Santiago de Chile
Hugo Peirano
Santiago de Chile
Rafael Lemus Gmez

Coordinacin Econmica
Secretara Tcnica de la Presidencia
San Salvador, El Salvador
Hctor Pistonessi
Presidente, Instituto de Economa
Energtica
Asociado a la Fundacin Bariloche
Bariloche, Argentina
Emilio Lentini
Ente Tripartito de Obras y Servicios
Sanitarias
Julio Puebla
Santiago de Chile
Luis Mara Lobo Vergara

Presidente del Directorio
ENRE
Catamarca, Argentina
Vernica Rengifo
Charge de mission
ISTED
Francia
Francisco Manjarres
Experto Comisionado
Comisin de Regulacin de Agua Potable y
Saneamiento Bsico
Bogot, Colombia
Hctor Rodrguez Francile

Presidente
Superintendencia de Servicios Pblicos y
Otras Concesiones
Eduardo Muoz
Director
Secretario Tcnico
EPAS/ADERASA
Mendoza, Argentina
Margaret Rubio Sandoval

Santiago de Chile
79
Juan E. Saldivia
Superintendente de Servicios Sanitarios
Santiago de Chile
Secretara
Fernando Snchez Albavera
Director
Divisin de Recursos Naturales e
Infraestructura
Santiago de Chile
Paula Soto Hidalgo

Santiago de Chile
Francisco Santiago Snopek
Jefe de Departamento Legal
Superintendencia de Servicios Pblicos y
Otras Concesiones
Hugo Altomonte
Coordinador
Unidad de Recursos Naturales y Energa
Infraestructura
Santiago de Chile
Jean Marie Ttart

Alcalde de Houdan
Francia
Miguel Solanes
Asesor Regional en Derecho de Aguas y
Regulacin de Servicios
Infraestructura
Santiago de Chile
Ignacio Torterola
Procuracin del Tesoro de Argentina
Gerardo Triunfo
Director Nacional de Energa y Tecnologa
Nuclear
Ministerio de Industria, Minera y Energa
Montevideo, Uruguay
Andrei Jouravlev
Oficial para Asuntos Econmicos
Infraestructura
Santiago de Chile
Cristin Valdivieso
Consultor
Programa de Saneamiento Ambiental
Empresa Metropolitana de Alcantarillado y
Agua Potable
Quito, Ecuador
Pedro Pablo Vera Arteaga
Teniente
Guardia Nacional de Venezuela
Santiago de Chile
Jean Franois Vergs
Consultor
Francia
80
Anexo 2
Programa de la reunin
18 de octubre de 2005
09:00-09:15
Registro
09:15-10:30
Inauguracin
Fernando Snchez Albavera, Director, Divisin de Recursos Naturales e
Infraestructura, CEPAL (vase la pgina 25).
Jean Jacques Rosec, Jefe, Misin Econmica, Embajada de Francia en Chile
(vase la pgina 26).
Aude Bodiguel, Comisin para la Regulacin de la Energa (CRE), Francia
(vase la pgina 26).
Frederick Butler, Comisionado, Ente Regulador de Servicios de Utilidad Pblica
de Nueva Jersey, Estados Unidos (vase la pgina 28).
Facundo Alberdi, Gerente de Programas Internacionales, National Association of
Regulatory Utility Commissioners (NARUC), Estados Unidos (vase la
pgina 29).
10:30-10:45
Caf
10:45-12:30
Panel 1 Regulacin, competitividad y garantas pblicas

Moderador: Fernando Snchez Albavera, Director, Divisin de Recursos
Naturales e Infraestructura, CEPAL.
Christophe Defeuilley, Electricit de France (EDF), Francia (vase la pgina 31).
Jean Franois Vergs, consultor, ISTED, Francia (vase la pgina 32).
Emilio Lentini, Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS),
Argentina (vase la pgina 35).
Juan Carlos Lerda, Consultor, CEPAL (vase la pgina 38).
12:30-13:30
Discusin: participacin de empresas y entes reguladores
13:30-15:00
Almuerzo
15:00-16:30
Panel 2 Pleno empleo de economas de escala y alcance, formas de

privatizacin, y regulacin liviana
Moderador: Hugo Altomonte, Coordinador, Unidad de Recursos Naturales y
Energa, Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL.
Jean-Marie Ttart, Alcalde de Houdan, Francia (vase la pgina 41).
Christophe Defeuilley, Electricit de France (EDF), Francia (vase la pgina 43).
Juan Eduardo Saldivia, Superintendente de Servicios Sanitarios, Chile (vase la
pgina 47).
81
Hctor Pistonessi, Presidente, Instituto de Economa Energtica (IDEE) asociado

a la Fundacin Bariloche, Argentina (vase la pgina 49).
16:30-17:00
Caf
17:00-18:00
Discusin: participacin de empresas y entes reguladores
19 de octubre de 2005
09:00-10:30
Panel 3 Instalaciones esenciales y subsidios

Moderador: Andrei Jouravlev, Oficial para Asuntos Econmicos, Divisin de
Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL.
Jean-Marie Ttart, Alcalde de Houdan, Francia (vase la pgina 53).
Jean Franois Vergs, consultor, ISTED, Francia (vase la pgina 55).
Emilio Lentini, Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS),
Argentina (vase la pgina 59).
10:30-11:00
Discusin: empresas y entes reguladores.
11:00-11:30
Caf
11:30-12:30
Panel 4 Tratados de proteccin a la inversin extranjera: impactos

Moderador: Miguel Solanes, Asesor Regional en Derecho de Aguas y
Regulacin de Servicios, CEPAL.
Andrs Culagovski, Fiscal, Comit de Inversiones Extranjeras, Ministerio de
Economa, Chile (vase la pgina 61).
Osvaldo Rosales, Director, Divisin de Comercio Internacional e Integracin,
CEPAL (vase la pgina 63).
12:30-13:30
Discusin: empresas y entes reguladores.
13.30-15.00
Almuerzo
15:00- 16:30
Panel 5: Institucionalidad regulatoria

Moderador: Vronica Rengifo, ISTED, Francia.
Aude Bodiguel, Comisin de la Regulacin de la Energa, Francia (vase la
pgina 67).
Frederick Butler, Comisionado, Ente Regulador de Servicios de Utilidad Pblica
de Nueva Jersey, Estados Unidos (vase la pgina 69).
Juan Legisa, Ente Regulador de Energa Elctrica, Argentina (vase la
pgina 71).
Edgar Navarro Castro, Presidente, Comisin Regional de Interconexin (CRIE),
Centro Amrica (vase la pgina 74).
16:30-17:00
Caf
17:00-18:00
Discusin y Conclusiones
82

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Documento de proyecto

Seminario sobre Regulacin de Servicios

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Publicacin de las Naciones Unidas

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Seminario sobre Regulacin de Servicios de Infraestructura

El debate actual, experiencias, resultados y conclusiones .....................................................

Regulacin, competitividad y garantas pblicas .................................................................... 31

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Resumen de la exposicin de Jean Franois Vergs ..................................................... 32

IV. Pleno empleo de economas de escala y alcance, formas de privatizacin y

Instalaciones esenciales y subsidios.......................................................................................

VI. Tratados de proteccin a la inversin extranjera: impactos.................................................... 61

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El Seminario sobre Regulacin de Servicios de Infraestructura Agua y Electricidad fue

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Los servicios de infraestructura son elementos fundamentales en la competitividad de una

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I. El debate actual, experiencias,

A. Regulacin, competitividad y garantas pblicas

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2. Resumen de los debates

Los participantes pusieron especial nfasis en el hecho de que, a pesar de la innegable

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debilitamiento excesivo de la competencia. Reafirm que en trminos de resultados, la propiedad

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B. Pleno empleo de economas de escala y alcance

2. Resumen de los debates

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La discusin de este punto se concentr principalmente en las reformas en la industria

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C. Forma de la privatizacin y regulacin liviana

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2. Resumen de los debates

Al analizar la privatizacin de los servicios de agua potable y alcantarillado en el rea

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competitividad del mercado y la publicacin de informes sobre sus actividades (vase la

D. Tratados de proteccin a la inversin extranjera

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En lo que hace a experiencias concretas, las decisiones de los tribunales arbitrales

2. Resumen de los debates

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2. Resumen de los debates

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2. Resumen de los debates

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