Você está na página 1de 10

JIMNEZ VIVAS, Javier.

El recurso de revisin: Su nuevo mbito y su futuro. A propsito de la Ley del


procedimiento administrativo general y del proceso de descentralizacin regional y
local. Revista Ratio Legis, N 2, diciembre 2003, pp. 19-30.
Tambin publicado en: Revista Jurdica Magistri et Doctores. Revista de la Unidad de
Postgrado de la UNMSM, Ao VII, N 03, Lima, diciembre 2006, pp. 712-719
(http://www.unmsm.edu.pe/postder/web_revistas/revista_juridica_3.pdf).

EL RECURSO DE REVISIN: SU NUEVO MBITO Y SU FUTURO.


A propsito de la Ley del procedimiento administrativo general y del proceso de
descentralizacin regional y local.
Javier Jimnez Vivas

Sumario:
1.Ideas preliminares. 2. El recurso de revisin en la legislacin peruana. 3. El recurso de
revisin ante la administracin municipal. 4. mbito de aplicacin del recurso de revisin
segn la Ley 27444. 5. El recurso de revisin y el proceso de descentralizacin regional y
local. 6. Ideas finales. Bibliografa referencial.

1.

IDEAS PRELIMINARES.

Tradicionalmente, la doctrina y la legislacin del Derecho administrativo han


considerado que existen tres formas por las cuales, dentro de un procedimiento, el
administrado puede cuestionar las resoluciones de la autoridad. Tales medios impugnativos
son: la reconsideracin, la apelacin, y la revisin, cada uno con distintas caractersticas.
Es el recurso de revisin el que servir de tpico central al presente trabajo. Dicho
recurso, en los ltimos aos, fue objeto en nuestro medio de una interpretacin que
trastocaba sus elementos esenciales. Ella se produjo en la administracin edil de nuestra
ciudad capital, y enfrent a la comuna metropolitana con algunas municipalidades
distritales de su jurisdiccin.
Si bien errada, dicha posicin se sustentaba en una incompleta redaccin de las
normas que regulaban el referido recurso en nuestro pas. Dicho problema, fue finalmente
solucionado en el ao 2001, con la entrada en vigor de la Ley N 27444, Ley del
procedimiento administrativo general.
Sin embargo, la norma recin citada no slo es explcita al indicar con claridad
cuales son los elementos bsicos del llamado recurso de revisin, sino que, adems,
permite establecer los lmites de aplicacin del mismo, y con ello, darle racionalidad a su
empleo por los operadores del Derecho administrativo.

El autor es abogado, graduado en la UNMSM, es alumno de la Maestra en Derecho Civil y


Comercial de la misma Universidad, ha sido Especialista Legal en la Sala Especializada en lo
Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, y desempea actualmente el
cargo de Abogado en la Fiscala Suprema en lo Contencioso Administrativo.

A continuacin, desarrollaremos los elementos del recurso de revisin recogidos por


nuestra normatividad, aquellos otros que formaron parte de la indicada y por dems
interesante controversia edil, luego esbozaremos cuales son los elementos esenciales del
recurso de revisin a partir de la Ley N 27444, para finalmente, referir cual ser su futuro
mbito de aplicacin en nuestro pas, a la luz de las normas que conducen el proceso de
descentralizacin a nivel local y regional.
2.

EL RECURSO DE REVISIN EN LA LEGISLACIN PERUANA.

Hasta el ao de 1967, la normativa que rega el desenvolvimiento de la


administracin pblica era diversa y desordenada. Fue el 11 de noviembre de dicho ao
que se expidi el Decreto Supremo N 006-67-SC, aprobando el denominado Reglamento
de normas generales de procedimientos administrativos, norma mediante la cual, por
primera vez, se intent crear un nico modelo de procedimiento administrativo para todas
las entidades del Estado.1
Dicho reglamento, luego de indicar en su artculo 100 que los recursos
impugnativos eran la reconsideracin, la apelacin y la revisin, sealaba en su artculo
103 que:
Artculo 103: La va administrativa queda agotada con la resolucin expedida en
segunda instancia. Sin embargo, hay lugar a recurso de revisin ante una tercera
instancia, si es que las dos instancias anteriores fueron absueltas por autoridades
de competencia departamental. El recurso de revisin se interpondr dentro del
trmino de quince das.
De acuerdo al texto anterior, el reglamento estableci que, normalmente, la va
administrativa quedaba agotada con el pronunciamiento del rgano de segunda instancia y,
extraordinariamente, con la resolucin emitida por una tercera instancia de competencia
supra departamental. Si bien no se indicaba expresamente, tal autoridad slo poda ser
una de carcter nacional, al no existir aun, en esos tiempos, la idea de las regiones en
nuestra legislacin.2 Entre las autoridades departamentales podramos contar, a lo sumo, a
los prefectos, directores regionales o jefes de rea; entre las autoridades revisoras,
figuraran los Ministerios o entidades del subsector pblico independiente de la cual
dependiesen los funcionarios departamentales.3
Luego de muchos aos, exactamente en junio de 1989, se public la Ley N 25035,
Ley de simplificacin administrativa, cuyo reglamento, aprobado a travs del Decreto
Supremo N 070-89-PCM, indicaba lo siguiente:
Artculo 25: En cualquier procedimiento administrativo no pueden intervenir ms de
dos instancias con capacidad de emitir resolucin. Los recursos impugnativos son
los de reconsideracin y de apelacin, tal como se encuentra definidos por el
Reglamento de normas generales de procedimientos administrativos, aprobado
mediante Decreto Supremo N 006-67-SC. (...).
La norma recin citada modific tcitamente la normativa preexistente, por cuanto
suprimi el recurso de revisin, tanto al proscribir la existencia de una tercera instancia,

La denominacin dada por el indicado decreto supremo era errnea, por cuanto la comisin
nombrada para ello tena por misin redactar normas de procedimiento administrativo, sin embargo,
el decreto las aprob con una inconveniente mencin en plural. Adems, tratndose de normas, no
es necesario decir Reglamento de Normas, bastando una de las denominaciones. (VALDEZ
CALLE, Antonio. Comentarios a las Normas Generales de Procedimientos Administrativos. S/E,
Lima, octubre de 1969, p. 12.
2
La cual apareci regulada recin en el artculo 259 y siguientes del Texto Constitucional de 1979.
3
Ello segn VALDEZ CALLE, Antonio. Ob. cit., p. 100.

como al puntualizar que los nicos recursos impugnativos disponibles eran los de
reconsideracin y apelacin.
Pese a ello, el recurso de revisin retorn a la normativa nacional mediante el
Decreto Ley N 26111, publicado el 30 de diciembre de 1992. Esta nueva norma, que
otorg rango de ley al Reglamento de normas generales de procedimientos administrativos,
en su artculo 2 replante el recurso de revisin con este nuevo texto:
Artculo 103: La va administrativa queda agotada con la resolucin expedida en
segunda instancia. Sin embargo, hay lugar a recursos de revisin ante una tercera
instancia si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no
son de competencia nacional. (...).
Esta nueva redaccin, posterior a la Carta Magna de 1979, reemplaz la frase de
competencia departamental por de competencia nacional. En esa forma, si bien
implcitamente, qued claramente definido el carcter nacional de la competencia del
rgano revisor.
El texto propuesto por el Decreto Ley N 26111, fue recogido en la versin original
del artculo 100 del Texto nico ordenado de la Ley de normas generales de
procedimientos administrativos, aprobado por Decreto Supremo N 02-94-JUS (en adelante
TUO LNGPA), numeral que a su vez fue modificado mediante Ley N 26810 publicada el
18 de junio de 1997, slo para recalcar el carcter excepcional del recurso en cuestin. 4
Finalmente, la caracterstica nacional de la entidad que resolver un recurso de
revisin ha quedado plasmada en el artculo 210 de la Ley N 27444, Ley del
procedimiento administrativo general, actualmente vigente, segn el cual:
Artculo 210: Recurso de revisin.
Excepcionalmente, hay lugar a recurso de revisin, ante una tercera instancia de
competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por
autoridades que no son de competencia nacional, debiendo dirigirse a la misma
autoridad que expidi el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior
jerrquico.
Sobre esta norma y sus alcances, volveremos ms adelante.
3.

EL RECURSO DE REVISIN ANTE LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL.

3.1.

Interpretacin de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

Estando vigente el TUO LNGPA, y antes de que la redaccin original de su artculo


100 fuese variada, con fecha 05 de diciembre de 1996 fue publicado en el Diario Oficial El
Peruano el Acuerdo de Concejo N 121, mediante el cual, en dos artculos, el Concejo
Metropolitano de Lima dispuso la revocatoria del Acuerdo de Concejo N 122-93,5 y orden
la tramitacin de los recursos de revisin interpuestos contra las resoluciones
administrativas expedidas por los Concejos distritales.
El mismo criterio fue recogido y desarrollado por la Ordenanza N 290,6 en cuyo
artculo primero el Concejo metropolitano especific que el recurso extraordinario de
revisin proceda contra lar resoluciones emitidas en segunda instancia por los municipios
distritales de la provincia de Lima, sealando en su artculo segundo que dichos recursos
4

As, el primer prrafo de la norma modificatoria seal que Excepcionalmente hay lugar a la
interposicin de un recurso de revisin ante una tercera instancia si las dos anteriores fueron
resueltas por autoridades que no son de competencia nacional.
5
Acuerdo tomado el da 06 de octubre de 1993 por el Concejo Metropolitano durante la gestin de
Ricardo Belmont, segn el cual los recursos de revisin no eran de aplicacin en los procedimientos
seguidos ante la administracin municipal.
6
Ordenanza publicada en el Diario Oficial El Peruano el 03 de diciembre del 2000.

deban presentarse ante tales municipalidades, e indicando en su tercer numeral que las
entidades edilicias distritales, al remitir los actuados administrativos, podan agregar un
informe de hechos y derecho sobre la resolucin impugnada.
La posicin de la Municipalidad de Lima antes descrita tena tres sustentos
centrales, uno de tipo interpretativo, otro de ndole jurisprudencial, y uno tercero normativo.
A la luz del artculo 100 del TUO LNGPA, el Concejo metropolitano fue del criterio
que, no siendo los Concejos distritales rganos de competencia nacional, aplicndose
literalmente la norma, poda concluirse que proceda el recurso de revisin en los casos
que estos resuelvan en primera o segunda instancia administrativa 7 segn el Acuerdo N
121, o simplemente como instancia administrativa de acuerdo a la Ordenanza N 290.
Tal criterio se vio reforzado, siempre en opinin del Concejo metropolitano, por una
resolucin expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Lima en el proceso
sobre accin de amparo seguido por Mara Julia Ortiz Chamorro contra el Concejo
Municipal de San Borja, en la cual dicho Tribunal de Justicia razon igual que el Concejo
metropolitano, buscando salvaguardar el derecho de peticin de la demandante, previsto
en el inciso 13 del artculo 24 de la Ley N 23506, Ley de la Accin de Hbeas Corpus y
Amparo, y de los derechos de defensa y al debido proceso.
Por ltimo, el Concejo metropolitano entendi que poda tramitar recursos de
revisin a partir del rgimen especial del que goza la Municipalidad Metropolitana de Lima,8
el cual le permite dictar normas de alcance metropolitano, de conformidad al inciso 4 del
artculo 135 de la Ley N 23853, anterior Ley orgnica de municipalidades.
3.2

Respuesta Distrital.

Algunas municipalidades distritales manifestaron su rechazo a la medida adoptada


por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Fue as que el Concejo Distrital de La Molina
mediante Acuerdo de Concejo N 049-2000,9 el de Miraflores a travs de la Ordenanza N
84,10 y el de Santa Anita va Ordenanza N 002-2001-MDSA,11 decidieron inaplicar el
criterio metropolitano en sus respectivas jurisdicciones.12
Luego de un anlisis conjunto de los mencionados pronunciamientos de las
comunas distritales, se concluye que fueron tres los principales fundamentos de su
posicin. El primero de ellos, era la autonoma reconocida a todos los gobiernos locales por
el artculo 191 de nuestra Carta Magna. Conforme a ello, las funciones distritales no
pueden verse comprometidas por las decisiones adoptadas a nivel metropolitano, por
cuanto esta ltimas no pueden invadir el mbito propio de la administracin distrital.
Acorde a lo anterior, un segundo argumento contra el criterio metropolitano era el de
el nmero de instancias suficientes para agotar la va administrativa. Sobre el tema, ya el
Reglamento de la ley de simplificacin administrativa haba establecido, en su artculo 25
que todos los procedimientos administrativos tendran slo dos instancias, razn por la cual
resultaba excesivo recurrir en va de revisin ante el Concejo metropolitano.
7

As redactado, el segundo considerando del Acuerdo de Concejo N 121 cometa un serio error,
ya que, para los casos en que los Concejos Distritales resolvieran en primera instancia, bastaba un
recurso de apelacin.
8
Rgimen especial reservado por el artculo 196 de la Constitucin Poltica y el numeral 129 de la
Ley N 23853, anterior Ley orgnica de municipalidades.
9
Publicado el 30 de agosto del 2000.
10
Publicada el 24 de diciembre del 2000.
11
Publicada el 11 de enero del 2001.
12
De acuerdo a la fecha de su expedicin, el Acuerdo de La Molina inaplic tcitamente el Acuerdo
N 121 de Lima, mientras que las Ordenanzas de Miraflores y Santa Anita inaplicaron expresamente
la Ordenanza limea N 290.

El tercer motivo por el cual no correspondera a dicho Concejo actuar como rgano
revisor de las resoluciones de los Concejos distritales estaba, segn estos, en la cuarta
disposicin transitoria de la mencionada Ley orgnica de municipalidades (hoy derogada),
la misma que expresaba lo siguiente:
Cuarta: En tanto se constituyan los Gobiernos regionales, la va administrativa
queda agotada con las resoluciones que expidan los Concejos provinciales,
respecto de las apelaciones interpuestas contra las Resoluciones de Concejos
distritales y contra las que dichos Concejos provinciales expidan sobre las
reconsideraciones que se interponga, contra sus propias resoluciones. (...).
De acuerdo a dicha disposicin, slo cuando los Concejos distritales resuelven en
primera instancia, sus decisiones podran ser impugnadas ante el Concejo provincial, pero
como resulta obvio, ello slo podra realizarse a consecuencia de la interposicin de un
recurso de apelacin, nunca de uno de revisin.
3.3

Inidoneidad del recurso de revisin en sede municipal.

3.3.1 Con anterioridad a la Ley N 27444.


Tanto del texto del artculo 103 del Reglamento de normas generales de
procedimientos administrativos como del artculo 100 del TUO LNGPA,13 se desprendan
dos conclusiones. La primera consista en el carcter extraordinario del recurso de revisin,
es decir, que el mismo no se limitaba a constituir una tercera instancia administrativa
comn y corriente, sino que la existencia de esta quedaba limitada para el caso de que las
dos primeras instancias fuesen rganos sin competencia nacional.
Una segunda conclusin era que, para la procedencia del recurso de revisin, no
era suficiente que las dos primeras instancias administrativas carezcan de competencia
nacional; era necesario tambin, que la instancia revisora si tenga dicha clase de
competencia. As, si la tercera instancia no gozara de competencia nacional, el recurso de
revisin perdera su carcter excepcional, ya que nos remitira a una tercera instancia
diferente de las anteriores slo por su jerarqua.
Sin perjuicio de lo anterior, y aunque parezca increble, la propia Ley orgnica de
municipalidades, hoy abrogada, demostraba claramente la inidoneidad del recurso de
revisin en sede municipal. En ese sentido, el inciso 8 de su artculo 36 sealaba que los
Concejos municipales -sin distinguir entre provinciales y distritales-, eran competentes para
resolver los recursos de impugnacin de su competencia, mientras que su artculo 134 no
contemplaba entre las competencias del Concejo metropolitano de Lima la de resolver
recursos impugnativos en tercera instancia; resultando obvio que ningn acuerdo u
ordenanza poda modificar la atribucin de competencias realizada mediante una ley
orgnica.14
La propia Ley orgnica de municipalidades reafirmaba la improcedencia del recurso
de revisin en su cuarta disposicin transitoria, 15 segn la cual slo cuando los Concejos
distritales acten como primera instancia, podran ver impugnadas sus resoluciones ante el
Concejo provincial, el cual resolvera en segunda instancia, es decir, slo en va de
apelacin.
3.3.2 Con posterioridad a la Ley N 27444.
13

Ver ambos textos supra.


Si bien en minora, dicho criterio fue sustentado en la Sala Contenciosa Administrativa de Lima
por el Vocal Roque Daz Meja, al emitir voto en las causas N 964-99 y N 99-00, los das 14 de
mayo del 2001 y 11 de junio del 2002, respectivamente.
15
Ver texto supra.
14

Con fecha 10 de julio del 2000, el Ministerio de Justicia public en el Diario Oficial
un Proyecto de ley de normas generales de procedimientos administrativos, cuyo artculo
211, regulando el recurso de revisin, repeta en forma sucinta los elementos
considerados en las normas que le antecedieron.16 Sin embargo, el texto final del artculo
210 de la Ley N 27444, Ley del procedimiento administrativo general,17 precisa que la
instancia revisora debe tener competencia nacional. 18 Con ello, no slo se ve reafirmado el
carcter excepcional del recurso en mencin, sino que adems, se recoge expresamente la
segunda conclusin a la que arribamos en nuestro anlisis de la normatividad precedente.
Todo ello sin olvidar los criterios expresados respecto a la anterior Ley orgnica de
municipalidades.
A manera de desarrollo de esto ltimo, la Comisin de Gobiernos Locales del
Congreso de la Repblica public en el Diario oficial el anteproyecto del que sera su
dictamen sobre una nueva Ley orgnica de municipalidades. El numeral 338 de dicho
documento, apuntaba haca la improcedencia del recurso de revisin en la administracin
municipal, al indicar que los Concejos provinciales no constituyen instancia superior de los
Concejos distritales.19 Avanzando ms en igual sentido, la Ley N 27972, nueva Ley
orgnica de municipalidades, publicada el 27 de mayo del 2003, establece en su artculo
50 que son las resoluciones de alcalda aquellas que agotan la va administrativa,
puntualizando su artculo 39 que las resoluciones de concejo slo atienden asuntos
administrativos concernientes a su organizacin interna. Sobre esto ltimo volveremos en
el punto N 5 de este trabajo.
4.

AMBITO DE APLICACIN DEL RECURSO DE REVISIN SEGN LA LEY N


27444.

Desarrollando lo ya sealado, podemos afirmar que, a partir del artculo 210 de la


Ley N 27444, ha quedado definida cualquier duda acerca de la naturaleza de los rganos
revisores. Si bien con anterioridad, siguiendo a la doctrina o en va interpretativa, podamos
concluir que tales entes deban gozar de competencia nacional, recin hoy existe la certeza
legislativa de ello. En dicha caracterstica justamente radica lo excepcional del recurso de
revisin.
Ante dicha nueva regulacin, cabe preguntarse entonces en qu casos
corresponder interponer este recurso extraordinario y activar la labor de un rgano de
competencia nacional?
Para cumplir con mayor eficacia sus cometidos, la administracin pblica realiza
acciones que determinan reas o mbitos en los que las entidades y dependencias que la
integran desarrollan su actividad, en armona con la Constitucin y la legislacin que rige

16

Artculo 211: Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisin, ante una tercera instancia, si las
dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional.
17
Ver texto supra.
18
Segn ROJAS LEO, el nfasis del artculo en la competencia nacional de la instancia de revisin
se debe a la errnea interpretacin que se haca de la anterior normatividad, en virtud de la cual se
sostena que lo que la norma haba querido establecer era una tercera instancia que poda no tener
competencia nacional. (ROJAS LEO, Francisco Hemos encontrado el rumbo del nuevo derecho
administrativo en el Per?, en Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General,
autores varios, Ara Editores, Lima, julio 2001, p. 157).
19
Artculo 338:Agotamiento de va administrativa. Excepciones.
El Concejo Provincial no es instancia superior del Concejo Municipal Distrital. Los Concejos
Distritales agotan la va administrativa con la decisin que adopte su Concejo Municipal, (...).

sus funciones20. Entre tales acciones se sita la descentralizacin, consistente en la


creacin por norma expresa de entidades estatales, para que cumplan con algunos
servicios pblicos o actividades especficas, en base a leyes especiales para cada
organismo descentralizado, o a partir de normas que conceden a dichas entidades
personera jurdica propia para el mejor y ms eficaz desempeo de sus funciones y
fines21.
Segn un conocido autor nacional22, la descentralizacin administrativa admite dos
vertientes: una de tipo territorial, donde se crean entes con competencias zonales o
focalizadas en reas territoriales especficas, y otra de tipo institucional o funcional, en la
cual se generan entidades con competencia especializada sobre determinadas materias
con nivel nacional sin alcanzar connotacin territorial. Manifestaciones de la
descentralizacin territorial son las regiones, subregiones, provincias y municipios; y de la
descentralizacin institucional o funcional los organismos pblicos descentralizados, como
los rganos reguladores, y los sistemas, como son el de control, de estadstica e
informtica, electoral, etc.
De acuerdo a lo anterior, el recurso de revisin encuentra su ambiente natural en
las estructuras de la administracin que han seguido tcnicas de descentralizacin o
desconcentracin territorial, mediante la creacin dependencias con competencias sujetas
a tutela a cargo de funcionarios con autoridad de nivel nacional. Hablamos de entes
subregionales o regionales, sujetos al control de un rgano sectorial nacional (mayormente
un Ministerio)23.
En opinin de otro reconocido tratadista peruano24, el carcter extraordinario del
recurso de revisin se pone de manifiesto, precisamente, en el hecho de que slo es
indispensable su interposicin para agotar la va administrativa, cuando se impugnen actos
o resoluciones administrativas expedidas por autoridades descentralizadas o
desconcentradas dependientes de otra autoridad de competencia nacional que ser la
llamada a resolverlos.
5.

EL RECURSO DE REVISIN Y EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN


REGIONAL Y LOCAL.

Pero existen otras normas que nos ayudan a precisar aun ms el mbito de
aplicacin del recurso de revisin con posterioridad a la Ley N 27444. La primera de ellas
es la Ley N 27783, Ley de bases de la descentralizacin, cuyo artculo 12 indica lo
siguiente:
Artculo 12: Procedimientos administrativos.
Los procedimientos y trmites administrativos en asuntos de competencia de los
gobiernos regionales y locales son sustanciados conforme a la ley de la materia, y
se agotan en la respectiva jurisdiccin regional o municipal.
A partir de esta norma, publicada el 20 de julio del 2002, el recurso de revisin sera
de imposible utilizacin en procedimientos tramitados en las diversas dependencias
pertenecientes a los gobiernos regionales o locales, quedando prcticamente reservado

20

PATRON FAURA, Pedro y PATRON BEDOYA, Pedro. Derecho Administrativo y Administracin


Pblica en el Per. Editorial Grijley, 7. Edicin, Lima, 1998, p. 285.
21
PATRON FAURA, Pedro y PATRON BEDOYA, Pedro. Ob. cit., p. 289.
22
MORON URBINA, Juan. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General.
Editorial Gaceta Jurdica, Lima, octubre 2001, p. 460.
23
MORON URBINA, Juan. Ob. cit., p. 461.
24
DANOS ORDEZ, Jorge. Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. En Ius
et Veritas, Revista editada por los estudiantes de Derecho de la PUCP, ao IX, N 16, p. 158.

para los procedimientos descentralizados del Gobierno central25, osea, para aquellos
realizados bsicamente ante las oficinas descentralizadas de los ministerios que componen
el Poder ejecutivo. En la misma direccin apunta el numeral 14.2. literal A de la misma ley,
que considera al criterio de subsidiaridad entre aquellos que sirven para asignar
competencias entre los gobiernos nacional, regionales y locales (segn el cual, el gobierno
ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer una funcin determinada,
resultando contrario a ello recurrir a una tercera instancia nacional).
De acuerdo al citado numeral, la posibilidad de interponer recurso de revisin podra
presentarse slo en los procedimientos administrativos sobre aquellos asuntos de
competencia exclusiva del Gobierno nacional que por su naturaleza lo permitieran.
Conforme a la enumeracin hecha por el artculo 26 de la misma Ley de bases, nos
estaramos refiriendo a temas de banca y seguros, de tributacin, comercio y aranceles; de
regulacin y gestin de la marina mercante, la aviacin comercial y de la infraestructura
pblica de carcter pblica y nacional; de regulacin de los servicios pblicos de su
responsabilidad; y otros sealados por leyes especficas.
Sobre los Gobiernos regionales, la Ley N 27867, Ley orgnica de gobiernos
regionales, al regular las normas, disposiciones y resoluciones que tales pueden emitir,
indica en su artculo 41 que las Resoluciones Regionales norman asuntos de carcter
administrativo y se expiden en segunda y ltima instancia administrativa. De esa manera,
corta toda posibilidad de existencia de una tercera instancia regional, apartando al recurso
de revisin de su fuero.
Respecto a los Gobiernos locales, la Ley N 27972, nueva Ley orgnica de
municipalidades, da dos pasos fundamentales en direccin a excluir el recurso de revisin
del mbito edil. En primer lugar, el artculo 39 en su primer prrafo, refirindose a las
Resoluciones de Concejo, limita su aplicacin a los asuntos administrativos concernientes
a su organizacin interna. A partir de ello, los Concejos municipales quedan impedidos de
actuar como instancia administrativa. En segundo lugar, su numeral 51 seala que -con
excepcin de los asuntos tributarios 26 y de las solicitudes de reconsideracin de acuerdos
de Concejo-, la va administrativa edil se agota con la decisin que adopte el alcalde;
situacin tambin contemplada por el artculo 20 inciso 33 entre las funciones de dicho
funcionario.27
La lectura de dichos numerales, sin duda reafirma la exclusin del recurso de
revisin de los procedimientos ante las autoridades regionales y locales, as como su retiro
a las competencias propias del Gobierno central.

25

Si bien comentando el TUO LNGPA, a similar conclusin llegaba ROJAS GARCA, Demetrio. El
recurso extraordinario de revisin, Diario oficial El Peruano, 24 de enero del 2001, Seccin
Jurdica, p. 28.
26
Cabe precisar que en temas tributarios, la segunda instancia no ser el Concejo municipal, sino el
Tribunal Fiscal concordando los citados numerales con el artculo 143 del Cdigo Tributario. Ello sin
embargo, resulta incoherente, primero, con la ratificacin a nivel provincial de las ordenanzas
distritales que versan de materia tributaria, prevista en el tercer prrafo del artculo 40 de la nueva
Ley Orgnica de municipalidades; segundo, con el numeral 14.2 literal A de la Ley de Bases
mencionada lneas arriba, que regula el criterio de subsidiariedad en la atribucin de competencias
entre los niveles de gobierno central, regional y local; y tercero, con el artculo 26 de la misma ley,
conforme al cual el recurso de revisin sera posible en asuntos tributarios por situarse estos bajo la
competencia exclusiva del Gobierno central (lo cual era as cuando el alcalde distrital resolva en
primera instancia, segn el artculo 96 de la anterior Ley orgnica de municipalidades).
27
Artculo 20: Atribuciones del alcalde:
Son atribuciones del alcalde: (...);
33. Resolver en ltima instancia administrativa los asuntos de su competencia de acuerdo al Texto
nico de Procedimientos Administrativos de la municipalidad; (...).

6.

IDEAS FINALES.

Con el transcurrir del tiempo, la doctrina va dando forma a las instituciones que,
finalmente recogidas en los ordenamientos legales, permiten enfrentar los problemas que
ofrece la realidad, as como solucionarlos poco a poco. Sin embargo, la realidad es
cambiante y el derecho no puede resistirse a tal tendencia; a consecuencia de ello, algunos
conceptos se expanden, mientras otros especializan su contenido y/o reducen su campo
de aplicacin.
El recurso de revisin, institucin del procedimiento administrativo mediante la cual
es posible llevar la decisin de determinado asunto ante una tercera instancia de
competencia nacional, ha merecido por parte de reciente legislacin, la imposicin de
limitaciones a su empleo, reduciendo su aplicacin a los rganos descentralizados del
Gobierno central, como queda dicho.
Lo anterior es natural en un Estado encaminado en una poltica de
descentralizacin, que busca transferir, asignar y delegar competencias a los niveles de
gobierno regionales y locales; medidas necesarias para el desarrollo de tantas poblaciones
que han vivido vinculadas a la capital de la Repblica slo a travs del poder centralista
que ella siempre ha ejercido. Al respecto, la competencia nacional del rgano revisor,
expresamente recogida en el artculo 210 de la Ley N 27444, es el elemento que
imposibilita el empleo del recurso de revisin en sede regional o local, sin perjuicio de las
precisiones realizadas por las normas que rigen la actividad administrativa en cada una,
tambin comentadas.
No sabemos si el recurso de revisin podr encontrar nuevos niveles de
especializacin, o si el ya alcanzado lo acerca a su futuro desuso; sin embargo, si podemos
afirmar que el mismo tiene hoy una nueva configuracin, la cual debe ser correctamente
advertida, a fin de evitar interpretaciones y aplicaciones que desnaturalicen los fines que la
nueva normatividad le ha confiado, o que sobrepasen los lmites que ella le ha impuesto.

BIBLIOGRAFA REFERENCIAL:

DANOS ORDEZ, Jorge. Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo.
En IUS ET VERITAS, Revista editada por los estudiantes de Derecho de la PUCP, ao IX,
N 16.
MORON URBINA, Juan. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo
General. Editorial Gaceta Jurdica, Lima, octubre 2001.
NORMAS LEGALES. Suplemento normativo del Diario oficial El Peruano, diversas
fechas.
PATRON FAURA, Pedro y PATRON BEDOYA, Pedro. Derecho Administrativo y
Administracin Pblica en el Per. Editorial Grijley, 7. Edicin, Lima, 1998.
ROJAS GARCA, Demetrio. El recurso extraordinario de revisin, Diario oficial El
Peruano, 24 de enero del 2001, seccin jurdica, p. 28.
ROJAS LEO, Francisco Hemos encontrado el rumbo del nuevo derecho administrativo en
el Per?, en Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, AA.VV., Ara
Editores, Lima, julio 2001.

VALDEZ CALLE, Antonio. Comentarios a las Normas Generales de Procedimientos


Administrativos. S/E, Lima, octubre de 1969.

JIMNEZ VIVAS, Javier.


El recurso de revisin: Su nuevo mbito y su futuro. A propsito de la Ley del
procedimiento administrativo general y del proceso de descentralizacin regional y
local. Revista Ratio Legis, N 2, diciembre 2003, pp. 19-30.
Tambin publicado en: Revista Jurdica Magistri et Doctores. Revista de la Unidad de
Postgrado de la UNMSM, Ao VII, N 03, Lima, diciembre 2006, pp. 712-719
(http://www.unmsm.edu.pe/postder/web_revistas/revista_juridica_3.pdf).