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LIVRO

PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO


GOVERNAMENTAL & DESENVOLVIMENTO
NO BRASIL CONTEMPORNEO

PPA 2012-2015
EXPERIMENTALISMO INSTITUCIONAL
E RESISTNCIA BUROCRTICA

Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Eugnio A. Vilela dos Santos

No momento em que o Ipea completa e comemora os seus 50 anos


de existncia, nada mais emblemtico para todos ns que dar materialidade e
significado a esta coleo coordenada pela Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Recheada de estudos e proposies
de colegas do prprio Ipea, servidores pblicos vinculados a inmeras organizaes,
acadmicos e pesquisadores nacionais e estrangeiros, sem dvida se trata de uma
coleo que nasce e crescer sob influncia da pluralidade e da diversidade que
esto na raiz de nossa instituio.
Entre tantos significados, a coleo Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no Brasil contemporneo vem a pblico em
momento mais que oportuno. Do ponto de vista do Ipea, sendo um rgo de
Estado no diretamente vinculado a nenhum setor ou rea especfica de governo,
goza ele de um privilgio e de um dever. O privilgio de poder se estruturar
organizacionalmente e de trabalhar de modo no estritamente setorial; e o dever
de considerar e incorporar tantas reas e dimenses de anlise quantas lhe forem
possveis para uma compreenso mais qualificada dos complexos e intrincados
problemas e processos de polticas pblicas.
Por sua vez, do ponto de vista do pensamento estratgico nacional, dos problemas
ainda por serem enfrentados no campo do planejamento governamental, e do ponto
de vista do sentido mais geral do desenvolvimento brasileiro, a que faro referncia
os ttulos desta importante coleo, podemos dizer que ela encarna e resume os
dilemas e os desafios de nossa poca.
Em poucas palavras, fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que
compreende, basicamente, as seguintes dimenses: i) insero internacional
soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e
emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva
avanada e regionalmente integrada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo
social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii) fortalecimento do
Estado, das instituies e da democracia.
Nesse sentido, dotado desse mais elevado esprito pblico, conclamamos os
colegas ipeanos e a cidadania ativa do pas a participarem deste empreendimento cvico,
dando voz e concretude aos nossos reclamos mais profundos por um Brasil melhor.

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto
Carlos Henrique Leite Corseuil
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Ruy Silva Pessoa
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

PPA 2012 - 2015 : experimentalismo institucional e resistncia


burocrtica / organizadores: Jos Celso Cardoso Jr., Eugnio
A. Vilela dos Santos. Braslia: IPEA, 2015.
308 p. : il., grfs. color. (Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no Brasil contemporneo ; Livro 2).
Inclui bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-243-1
1. Planos Plurianuais. 2. Planejamento Governamental. 3.
Planejamento Estratgico. 4. Administrao Pblica. 5. Polticas
Pblicas. 6. Oramento Nacional. 7. Brasil. I. Cardoso Jr., Jos Celso.
II. Santos, Eugnio A. Vilela dos. III. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 338.981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no


exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

APRESENTAO.........................................................................................7
AGRADECIMENTOS E DEDICATRIA........................................................9
INTRODUO...........................................................................................11
Jos Celso Cardoso Jr.

CAPTULO 1
ESTADO, PLANEJAMENTO E DIREITO PBLICO
NO BRASIL CONTEMPORNEO...................................................................19
Gilberto Bercovici

CAPTULO 2
ESTADO, PLANEJAMENTO E GESTO PBLICA
NO BRASIL CONTEMPORNEO...................................................................37
Francisco Fonseca

CAPTULO 3
AS INOVAES JURDICAS NO PPA 2012-2015...........................................69
Eugnio Santos
Otvio Ventura
Rafael Neto

CAPTULO 4
A ESTRATGIA DE MONITORAMENTO DO PPA 2012-2015..........................93
Jos Celso Cardoso Jr.
Anderson Rocha
Cludio Navarro
Eugnio Santos

CAPTULO 5
PPA, LDO E LOA: DISFUNES ENTRE O PLANEJAMENTO,
A GESTO, O ORAMENTO E O CONTROLE...............................................115
Eugnio Santos
Otvio Ventura
Rafael Neto

CAPTULO 6
ASPECTOS INSTITUCIONAIS DE GOVERNANA DO SISTEMA
DE PLANEJAMENTO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL LUZ
DO CONTROLE EXTERNO..........................................................................135
Aritan Borges Maia
Patrcia Coimbra Souza Melo

CAPTULO 7
O DESENVOLVIMENTO DO CONTROLE INTERNO NO BRASIL
E A ARTICULAO INTERINSTITUCIONAL..................................................161
Ronald da Silva Balbe

CAPTULO 8
CONTROLE SOCIAL E TRANSVERSALIDADES: SINAIS DE PARTICIPAO
NO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL BRASILEIRO.................................207
Daniel Pitangueira de Avelino
Jos Carlos dos Santos

CAPTULO 9
PARTICIPAO SOCIAL E CONTEDO ESTRATGICO
NOS PPAS ESTADUAIS...............................................................................233
Lucas Alves Amaral

CAPTULO 10
PPAS ESTADUAIS EM PERSPECTIVA COMPARADA:
PROCESSOS, CONTEDOS E MONITORAMENTO........................................273
Ricardo Carneiro

NOTAS BIOGRFICAS............................................................................305

APRESENTAO

O planejamento governamental no Brasil tem conhecido, ao longo das ltimas


cinco dcadas, um movimento pendular de retrocessos e avanos. A Constituio
Federal de 1988 estabeleceu diretrizes e determinaes para o processo de
planejamento que, passados 26 anos, continuam a demandar regulamentaes.
A consequncia que mudanas formais so tentadas de tempos em tempos, sem
que se afirmem modos superiores de organizar este fundamental instrumento do
processo de governar.
Ao mesmo tempo, a sociedade brasileira se torna mais complexa, mais diferenciada, mais informada e mais dinmica. Os interesses se multiplicam, as opes
se ampliam, o consenso se torna mais tortuoso. O ambiente externo tambm se
torna mais complexo, movendo-se a um ritmo mais rpido. As inovaes de todos
os tipos se aceleram, as mudanas sociais se fazem mais imprevisveis, o tempo corre
em velocidades diferentes para os diferentes atores. Tudo isso passa a demandar
governos com capacidades e competncias superiores, com os processos decisrios
ganhando caractersticas novas e surpreendentes. Em tal contexto, o planejamento
estratgico governamental tem de se mostrar com potncia e sofisticao terica,
metodolgica e operacional progressivamente superiores.
Essas so algumas das preocupaes que orientam essa nova srie de livros
do Ipea, intitulada Pensamento Estratgico, Planejamento Governamental &
Desenvolvimento no Brasil Contemporneo, sobre o instigante, e sempre desafiador,
tema do planejamento estratgico governamental. Neste volume 2, em especial,
trata-se de apresentar o Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 como parte de uma
onda maior de experimentalismos institucionais em curso no pas desde os
princpios da dcada de 2000, bem como de discutir alguns constrangimentos
de ordem poltica e burocrtica efetivao das respectivas mudanas, mormente
no campo do planejamento governamental.
Mais frente se ver que um dos prximos volumes da srie trar discusses
prospectivas acerca do PPA 2016-2019, tendo em vista algumas possibilidades concretas para a realizao de novos exerccios de inovao institucional, considerando
que algum tipo de transformao poltico-burocrtica ser necessrio no mbito da
atual administrao pblica brasileira. Mas isso j assunto para o prximo livro.
Desejo a todos(as) uma tima leitura e reflexo!
Sergei Suarez Dillon Soares
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)

AGRADECIMENTOS E DEDICATRIA

Este livro composto por dez trabalhos autorais, cujos contedos so de inteira
responsabilidade de seus autores, no refletindo, necessariamente, a viso institucional das organizaes s quais esto vinculados. No obstante, so uma boa
amostra do potencial analtico e interpretativo presente nestas instituies.
Por isso, em conjunto, os autores deste livro agradecem a todos os seus
respectivos colegas que ajudaram, com crticas, comentrios e sugestes, a devida
finalizao dos dez captulos, alm da introduo, tal qual vm agora a pblico.
Os autores tambm agradecem, de modo muito especial, a maneira como a
obra foi aceita pelas diversas instituies envolvidas. Sendo parte de um processo
contnuo, coletivo e cumulativo de aprendizado pessoal, profissional e mesmo
institucional, este livro deve ser lido no como ponto de chegada, mas sim como
ponto de partida para novas reflexes e aperfeioamentos necessrios aos desafios
tecnopolticos de nosso tempo.
Dessa maneira, ele dedicado, em especial, aos colegas e servidores do Ipea;
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP); da Secretaria-Geral
(SG) da Presidncia da Repblica (PR), assim como do Tribunal de Contas da
Unio (TCU); da Controladoria-Geral da Unio (CGU); e das faculdades e
universidades de origem de alguns dos autores.
Desejamos a todos(as) boa leitura e reflexo!
Comit Editorial

INTRODUO
Jos Celso Cardoso Jr.1

Este livro, como tambm todos os demais desta srie, intitulada Pensamento
Estratgico, Planejamento Governamental & Desenvolvimento no Brasil Contemporneo,
identifica e mobiliza elementos para uma economia poltica do planejamento
pblico brasileiro no sculo XXI. Esta tarefa, entretanto, apenas se faz possvel
com inovao institucional e certo tipo de revoluo administrativa (temas que
sero objeto de outros volumes desta srie). Este volume 2 trata, basicamente, de
alguns poucos (mas significativos!) exerccios de experimentalismo institucional
e da correspondente resistncia burocrtica inovao no seio da administrao
pblica brasileira.
O Plano Plurianual (PPA) relativo ao quadrinio 2012-2015, como ser
visto neste livro, buscou inovar no apenas no redesenho de concepo geral do
plano suas categorias conceituais, seus atributos formais e a prpria forma de
estruturao geral do mesmo , assim como tentou criar comandos mais simples,
claros, diretos e flexveis para a prpria gesto e operacionalizao das polticas
pblicas, isto feito por meio dos seus normativos tradicionais: a lei do PPA, o
decreto de gesto e as portarias ministeriais especficas. Sem desconsiderar alguns
problemas de ordem conceitual ou mesmo dificuldades intrnsecas no campo das
relaes inter e intrainstitucionais para fins de gesto e operacionalizao prtica
e cotidiana das novas categorias organizativas do plano, este PPA buscou conferir
maior peso formulao estratgica dos agora chamados programas temticos,
fazendo com que estes explicitassem por meio dos seus respectivos objetivos e
metas (quantitativas e qualitativas) os diversos compromissos setoriais e territoriais
ou federativos do novo governo que ento se iniciava.
No obstante, foram poucas as inovaes experimentais que conseguiram
ganhar densidade institucional suficiente para se viabilizarem como novidades
reais na conduo dos processos de governo, tpicos das polticas pblicas em
curso hoje no pas. Isto, devido, sobretudo, baixa centralidade institucional da
funo planejamento, de modo geral, e do PPA, em particular, dentro da ossatura
institucional atual do governo federal brasileiro, bem como a outros fatores de
peso, alguns dos quais tratados ao longo dos captulos deste livro.
Por esses motivos que se fala, aqui, em experimentalismo institucional
e resistncia burocrtica como categorias teis e necessrias investigao das
razes pelas quais determinadas tentativas de mudanas inovativas no seio da
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e coordenador desta coleo.

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

administrao pblica encontram obstculos incrustrados sua efetivao, que


apenas em pequena monta se podem atribuir a incompreenses conceituais ou
a dificuldades prticas de assimilao de comandos e novas rotinas burocrticas
derivadas das inovaes sugeridas pelo novo PPA. Obstculos estes, portanto,
que se devem muito mais a resistncias tipicamente burocrticas, sejam de ordem
organizativa e/ou processual dos contextos de trabalho suscitados pela nova
modelagem de planejamento, sejam de ordem cultural, isto , ligadas cultura
organizacional arraigada de formas muito distintas nos diversos ministrios,
secretarias e demais rgos e instncias governamentais no Brasil.
Tal como sugere Roberto Mangabeira Unger,
uma das teses emergentes durante a nossa discusso que a democratizao do acesso
a essas prticas vanguardistas e experimentais no ocorrer espontaneamente pela
sua mera expanso horizontal e vegetativa. S ocorrer por ao do prprio Estado.
No, porm, por ao do Estado que existe, mas de um Estado ainda a construir.
Um Estado que no esteja nas mos do taylorismo e do fordismo. Um Estado que
assimile, ele mesmo, esses mtodos experimentais que ele quer ver disseminados na
sociedade toda. (SAE, 2009, p. 203).

Em outras palavras: experimentalismo institucional como mtodo de governo,


nica forma possvel de se reinventar, na prtica e cotidianamente, os modos de
ser e de fazer da administrao pblica brasileira.
Isso porque, com o fracasso da agenda de reformas do Consenso de Washington
em promover o desenvolvimento, o sculo XXI se iniciou sob um novo ciclo de
ativismo estatal, mas agora sob a vigncia das instituies democrticas estabelecidas pela Constituio Federal de 1988. Muitas reas de polticas pblicas (social,
infraestrutura, industrial etc.) comeam a implementar programas e projetos
transformadores de larga escala. No entanto, quais iniciativas esto sendo adotadas
no mbito da administrao pblica com vistas a dotar o aparelho administrativo
do Estado das capacidades necessrias para os desafios que se colocam? possvel
identificar um projeto ou uma nova plataforma de referncia para as transformaes
em curso na administrao pblica brasileira, de carter ps-gerencialista?2
No bojo da atual ausncia ou precariedade de reflexo estratgica do governo
sobre a natureza especfica do Estado e da administrao pblica federal no Brasil, o
que tem se verificado, na realidade, um pragmatismo acentuado como mtodo
de gesto e de reestruturao da administrao pblica na conduo cotidiana
das aes governamentais ainda preponderantemente focada, por exemplo, no
2. A rigor, em prol do benefcio da dvida, pode-se citar ao menos cinco documentos oficiais do governo federal brasileiro
(Brasil, 2003, 2007, 2011, 2013a e 2013b), nos quais um esboo acerca da viso estratgica, ou de qual modelo de
desenvolvimento estaria em montagem ou perseguio no pas nesta dcada sob escrutnio. Mas qual administrao
pblica necessria para conduzir esta estratgia ainda uma questo em aberto no debate poltico corrente, conforme
sugerem Cardoso Jr. e Gomide (2014).

Introduo

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crescimento do produto interno bruto (PIB) a qualquer custo, em detrimento


de outras dimenses hoje to ou mais importantes que a dimenso meramente
econmica do desenvolvimento.
Por pragmatismo acentuado entende-se um padro de gesto da mquina pblica
movida base do binmio pendncia vs. providncia que, embora possa parecer a nica
via de curto prazo para a torrente de problemas sempre emergenciais de governo, acaba
por explicitar as contradies histricas e a heterogeneidade da formao do Estado e
da administrao pblica no Brasil, alm de impor flego curto aos resultados de uma
gesto pblica pretensamente progressista (ou ps-gerencialista). Entre tais contradies
histricas, destaquem-se as seguintes: i) a convivncia entre nepotismo, clientelismo e
meritocracia; ii) o insulamento burocrtico nas organizaes; iii) a modernizao de
cima para baixo; iv) a fragilidade da gesto pblica em diversas reas estratgicas, em
particular em reas de contato direto com a populao; e v) a alta centralizao decisria
ou deficit democrtico nos processos de alto interesse etc. (Cardoso Jr. e Gomide, 2014).
Dessa forma, embora haja alguns elementos positivos e inovadores implementados de forma incremental no perodo recente,3 o fato que no h clareza
acerca da natureza e da direo das aes em curso desde 2003, assim como sua
conformao a um projeto democrtico e desenvolvimentista. Como regra geral,
parece vigorar a mxima segundo a qual reina certo burocratismo disfuncional
para a conduo de processos formais de governo e, ao mesmo tempo, grande
informalismo e decises ad hoc para processos reais. Por exemplo, o PPA, a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA) seguem rotinas
burocrticas pouco aderentes dinmica real de formulao, de oramentao e
de implementao de polticas pblicas. Enquanto programas setoriais diversos,
embora caream de previso legal ou sejam, em grande medida, informais, costumam
pautar de modo mais efetivo as aes concretas dos ministrios envolvidos. E isso
se v amplificado frente ao chamado paradoxo da abundncia, por meio do qual
as dotaes oramentrias anuais so, em geral, grandes e crescentes (ao menos para
as reas programticas mais importantes de atuao corrente do Estado), enquanto
os nveis de execuo financeira dos oramentos so pfios em vrios casos, ou no
mnimo aqum das possibilidades de realizao na maioria deles.
3. Tais como: i) a criao do Regime Diferenciado de Contratao (RDC) para minimizar os problemas decorrentes, sobretudo,
da Lei no 8.666/1993; ii) os aperfeioamentos no Cadastro nico (Cadnico) dos programas sociais, bem como no seu uso
e gerenciamento das condicionalidades exigidas dos beneficirios do programa Bolsa Famlia; iii) a reduo substantiva
das filas no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), por meio da modernizao e da informatizao da estrutura e dos
procedimentos da Previdncia Social; iv) a criao e o fortalecimento de rgos e instncias de governo voltados promoo
de direitos e de polticas inclusivas; v) as inovaes no planejamento governamental e seus instrumentos legais (PPA, LDO e
LOA), bem como o ressurgimento de planos setoriais e territoriais/regionais de desenvolvimento, alm de novas empresas
pblicas de planejamento, tais como a Empresa de Planejamento Energtico (EPE) e a Empresa de Planejamento e Logstica
(EPL), entre outras; vi) o fortalecimento da Controladoria-Geral da Unio (CGU); vii) a implementao da Lei de Acesso
Informao (LAI); viii) os novos mecanismos de participao da sociedade civil, entre os quais se destacam as conferncias
nacionais, os conselhos de polticas pblicas, as ouvidorias e as audincias pblicas; e ix) os aperfeioamentos do Governo
Eletrnico Brasileiro (E-Gov): compras governamentais, gerenciamento e monitoramento de grandes empreendimentos
inscritos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), porto digital etc.

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Tal constatao se v reforada pelo fato de que o arcabouo institucional-legal


do Estado brasileiro obstaculiza diretrizes e aes de ativao potencialmente
transformadoras de governos com vis desenvolvimentista. Arcabouo este de
teor majoritariamente liberal e amplificado nos anos 1990, como nos atestam,
entre outros, os seguintes institutos jurdicos ainda em vigncia: Lei Orgnica do
Tribunal de Contas da Unio (TCU), de 1992; Lei de Licitaes, de 1993; Lei de
Responsabilidade Fiscal, de 2000; e Lei 10.180, de 2001, que deveria estabelecer os
sistemas de planejamento e oramento, de administrao financeira, de contabilidade
e de controle interno do Poder Executivo Federal, mas sem organicidade clara nem
especificao de atribuies e responsabilidades exclusivas; entre outros exemplos.
Em que pese a ampliao da representao poltica de diversas demandas da
sociedade e o fortalecimento dos grupos de interesses legtimos dentro do aparelho
do Estado, proporcionados pela Constituio Cidad, a partir dos anos 1990 houve
um fortalecimento das organizaes de controle burocrtico do Estado (corregedorias
e controladorias) e vetos por rgos ambientalistas, tribunais de contas, promotorias
e procuradorias em face do desmonte das estruturas de planejamento e da perda
da capacidade de implementao de polticas e programas pelo Executivo.
No que tange ao circuito de funes intrnsecas do Estado brasileiro para
a capacidade de governar, vige grande desequilbrio (em termos de importncia
estratgica dentro do prprio governo e grau de institucionalizao ou maturidade
institucional constituda) entre as atividades de arrecadao, formulao, oramentao, execuo, controles burocrticos e participao social. Como resultado se
tem, em realidade, um Estado com desenho institucional de tipo hbrido e atuao
muitas vezes contraditria. Arranjo institucional hbrido porque se combinam
elementos patrimonialistas, racionais-legais, gerencialistas e societais, tanto nos
diversos desenhos especficos de polticas pblicas, como principalmente em seus
respectivos modus operandi. Atuao de tipo contraditria porque ora se busca
atender a diretrizes republicanas, democrticas e desenvolvimentistas de natureza
estratgica mais geral, ora se v capturado por interesses e decises de carter
particularista, autoritrio e imediatista.
A sobreposio de competncias e de regimes jurdicos distintos, as diversas
iniciativas setoriais de planejamento, a atuao das empresas estatais remanescentes e o fracasso do modelo das agncias reguladoras autnomas, exemplificam os
problemas citados e sinalizam para grande desperdcio de recursos pblicos, no
apenas oramentrios, mas principalmente humanos, organizacionais, de gesto
e de logstica.
Em suma, o acima elencado apenas uma pequena parte, entre outros
exemplos e situaes, que aqui se agrupa em torno da ideia de resistncia burocrtica s mudanas, s inovaes e aos experimentalismos institucionais possveis

Introduo

15

dentro da realidade atual no campo da administrao pblica brasileira. Avanar,


portanto, na explicitao, na compreenso e na superao positiva desses problemas
condio primordial para, de fato, poder-se destravar o potencial intrnseco s
capacidades estatais e aos instrumentos governamentais disposio do Estado
contemporneo, com vistas a uma ampla e estratgica atuao da sociedade para
o desenvolvimento nacional.
PLANO DE ORGANIZAO DO LIVRO

Ao longo deste livro, os captulos foram agrupados com o intuito de explicitarem o


movimento recente de atualizao e ressignificao do debate sobre o planejamento
governamental e a gesto pblica no Brasil. Os temas foram dispostos de forma a se
interconectarem, objetivando, explicitamente, demonstrar que as diversas dimenses
de anlise formam, na verdade, um continuum de situaes que tm, na capacidade
do Estado brasileiro de formular, implementar e executar polticas pblicas em
determinada direo, o centro nevrlgico de sua atuao na contemporaneidade.
O captulo 1, intitulado Estado, planejamento e direito pblico no Brasil
contemporneo, formado por contribuio do professor Gilberto Bercovici, da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP), busca estabelecer
alguns dos parmetros gerais que, sobretudo do ponto de vista jurdico, ajudam
na compreenso dos problemas e tambm das possibilidades do planejamento
governamental no Brasil, a partir da sua determinao constitucional como funo
essencial e indelegvel do Estado para a consecuo dos objetivos fundamentais
da Repblica.
No captulo seguinte Estado, planejamento e gesto pblica no Brasil
contemporneo , de autoria do professor Francisco Fonseca, da Fundao
Getlio Vargas (FGV) de So Paulo, a relao entre planejamento governamental e gesto pblica tratada a partir dos constrangimentos advindos
do modelo de acumulao capitalista e do sistema poltico brasileiro quanto
efetivao de reformas transformadoras, bem como do poder de veto da
mdia e de outros atores relevantes no circuito de polticas pblicas federais.
De outro lado, escrito pelos analistas de Planejamento e Oramento Eugnio
Santos, Otvio Ventura e Rafael Neto, dada ateno, no captulo 3 As inovaes
jurdicas no PPA 2012-2015 , s inovaes jurdicas trazidas pelo Plano Plurianual
(PPA) 2012-2015 que ajudam a operacionalizar as polticas pblicas por meio de
uma nfase conferida aos momentos de implementao e execuo das mesmas
no contexto de alargamento das funes e formas de atuao do Poder Executivo
Federal brasileiro.
A relao entre gesto pblica e monitoramento governamental tratada no
captulo seguinte, intitulado A estratgia de monitoramento do PPA 2012-2015,

16

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

por meio de contribuio formulada pelos analistas de Planejamento e Oramento


Anderson Rocha, Cludio Navarro, Eugnio Santos e Jos Celso Cardoso Jr.,
sendo este ltimo tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Em particular,
tomando como referncia a realidade do PPA 2012-2015, feita a apresentao
e a anlise da chamada estratgia de monitoramento dos programas temticos,
nos quais se cravam conceitos relativamente novos em termos de uma concepo
de monitoramento como aprendizado da realidade nacional e das suas respectivas
polticas pblicas, bem como das condies necessrias para efetiv-lo no seio da
administrao pblica federal, de modo contnuo, coletivo e cumulativo.
Na sequncia, novamente Eugnio Santos, Otvio Ventura e Rafael Neto
abordam, no captulo 5 PPA, LDO e LOA: disfunes entre o planejamento, a
gesto, o oramento e o controle , de forma bastante concreta, disfunes e novas
possibilidades de articulao entre o planejamento, a gesto, o oramento e o
controle, por meio de anlise feita em torno dos instrumentos constitucionais
(PPA, LDO e LOA) que operacionalizam as polticas pblicas brasileiras desde a
Constituio Federal de 1988.
Uma nfase adicional aos temas do controle estatal de polticas pblicas
dada nos captulos seguintes. No captulo 6 Aspectos institucionais de governana
do sistema de planejamento do Poder Executivo Federal luz do controle externo , que
conta com a participao dos auditores federais de Controle Externo do TCU, Aritan
Borges Maia e Patrcia Coimbra Souza Melo, so abordados aspectos institucionais
de governana do sistema de planejamento do Poder Executivo Federal, luz das
principais lacunas identificadas pelo trabalho sistemtico de acompanhamento e
fiscalizao do TCU.
J no captulo 7, intitulado O desenvolvimento do controle interno no Brasil
e a articulao interinstitucional, de autoria do analista de Finanas e Controle,
atual diretor de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle da Secretaria
Federal de Controle Interno (SFC) da CGU, Ronald Balbe, trazido tona o
desenvolvimento do controle interno no Brasil, com nfase especial s necessidades
e s possibilidades de articulao interinstitucional entre a CGU e os demais rgos
e instncias de governo, tanto no plano federativo como em mbito horizontal.
No captulo seguinte Controle social e transversalidades: sinais de participao
no planejamento governamental brasileiro , por sua vez, escrito pelos colegas em
atuao na Presidncia da Repblica (PR), Daniel Avelino e Jos Carlos dos Santos,
feito um balano geral dos encontros e desencontros ainda presentes na relao
entre planejamento e democracia no Brasil, com nfase experincia recente do
Frum Interconselhos, instncia criada no mbito do PPA 2012-2015 para organizar e viabilizar momentos de aproximao entre a sociedade civil, representada
por meio de alguns de seus respectivos conselhos de polticas pblicas, e o governo

Introduo

17

federal, notadamente o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP),


responsvel formal pela coordenao das aes necessrias a viabilizar as polticas
e os programas contidos no referido PPA.
Por fim, nos dois ltimos captulos do livro, intitulados Participao social e
contedo estratgico nos PPAs estaduais e PPAs estaduais em perspectiva comparada:
processos, contedos e monitoramento, compostos por trabalhos de Lucas Amaral e
do professor Ricardo Carneiro, da Fundao Joo Pinheiro (FJP) em Minas Gerais,
respectivamente, se exploram as experincias recentes de participao social na
construo, na execuo, no acompanhamento, na avaliao e no controle pblico
dos PPAs estaduais no Brasil, a partir de pesquisa indita concluda em 2013 no
mbito das atividades do Ipea. Em ambos os casos, procede-se a um balano comparativo e crtico-propositivo acerca dos problemas atuais e algumas possibilidades
de melhorias concernentes aos processos de formulao, de monitoramento, de
avaliao e de engajamento social das populaes residentes nas Unidades da
Federao brasileira em torno do planejamento plurianual de abrangncia estadual.
Em suma, essas so algumas das preocupaes que orientaram este volume
2 da nova srie de livros do Ipea sobre o instigante, e sempre desafiador, tema do
planejamento estratgico governamental. Neste volume, em especial, trata-se de
apresentar o PPA 2012-2015 como parte de uma onda maior de experimentalismos
institucionais em curso no pas desde princpios da dcada de 2000, bem como
de discutir alguns constrangimentos de ordem poltica e burocrtica efetivao
das respectivas mudanas, mormente no campo do planejamento governamental.
REFERNCIAS

BRASIL. Plano Plurianual 2004-2007: projeto de lei. Braslia: MPOG/SPI, 2003.


______. Plano Plurianual 2008-2011: projeto de lei. Braslia: MPOG/SPI, 2007.
______. Plano Plurianual 2012-2015: projeto de lei. Braslia: MPOG/SPI, 2011.
______. Mensagem ao Congresso Nacional. Braslia: Presidncia da Repblica, 2013a.
______. Plano Mais Brasil: PPA 2012-2015. Relatrio Anual de Avaliao: ano-base
2012. Braslia: MPOG/SPI, 2013b. v. 1.
CARDOSO JR., J. C.; GOMIDE, A. Elementos para a reforma do Estado e
da administrao pblica no Brasil do sculo XXI: a dcada de 2003-2013
e a economia poltica do desenvolvimento. Braslia, 2014. (Boletim de Anlise
Poltico-Institucional, n. 5).
SAE SECRETARIA DE ASSUNTOS ESTRATGICOS. Instituies para
inovao: reflexes sobre uma agenda de desenvolvimento para o longo prazo.
Braslia: SAE, Presidncia da Repblica, 2009.

CAPTULO 1

ESTADO, PLANEJAMENTO E DIREITO PBLICO NO BRASIL


CONTEMPORNEO1
Gilberto Bercovici2

1 O PLANEJAMENTO E SUA NATUREZA JURDICA

Desde as concepes da Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal),


entende-se o Estado, por meio do planejamento, como o principal promotor do
desenvolvimento. Para desempenhar a funo de condutor do desenvolvimento,
o Estado deve ter autonomia frente aos grupos sociais, ampliar suas funes e
readequar seus rgos e estrutura. O papel estatal de coordenao d a conscincia
da dimenso poltica da superao do subdesenvolvimento. As reformas estruturais
so o aspecto essencial da poltica econmica dos pases subdesenvolvidos,
condio prvia e necessria da poltica de desenvolvimento. Coordenando as
decises pelo planejamento, o Estado deve atuar de forma muito ampla e intensa,
tendo como objetivos centrais a modificao das estruturas socioeconmicas,
bem como a distribuio e descentralizao da renda, integrando, social e
politicamente, a totalidade da populao no processo de desenvolvimento.
O planejamento coordena, racionaliza e d uma unidade de fins atuao do
Estado, diferenciando-se de uma interveno conjuntural ou casustica (Comparato,
1989). O plano a expresso da poltica geral do Estado. mais do que um programa,
um ato de direo poltica, pois determina a vontade estatal por meio de um conjunto
de medidas coordenadas, no podendo limitar-se mera enumerao de reivindicaes
(Souza, 1996; Moncada, 1985). E por ser expresso desta vontade estatal, o plano
deve estar de acordo com a ideologia constitucional adotada.

1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modificada do artigo Estado, planejamento e direito pblico, apresentado
no XVIII Congresso Internacional sobre Reforma do Estado e da Administrao Pblica do Centro Latino-americano
de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD), em Montevidu, no Uruguai, entre os dias 29 de outubro e 1o de
novembro de 2013. rea temtica cinco: Derecho pblico y garantas jurdicas en la administracin pblica. Painel:
Estado, planejamento e desenvolvimento: a experincia brasileira recente e possibilidades a futuro.
2. Professor titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP)
e professor do Programa de ps-Graduao em Direito Poltico e Econmico (PPGDPE) da Universidade Presbiteriana
Mackenzie (UPM). O autor agradece os comentrios e sugestes dos colegas Eugnio Santos analista em Planejamento,
Oramento e Gesto na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP) , e Jos Celso Cardoso Jr. tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea , isentando-os
pelos erros e omisses remanescentes.

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

O planejamento est sempre comprometido axiologicamente, tanto pela


ideologia constitucional como pela busca da transformao do status quo econmico
e social. Quando os interesses dominantes esto ligados manuteno deste status
quo, o planejamento e o desenvolvimento so esvaziados. Desta forma, no existe
planejamento neutro, pois se trata de uma escolha entre vrias possibilidades,
escolha guiada por valores polticos e ideolgicos (Ianni, 1989; Grau, 1978; Souza,
1996; Moncada, 1985; Comparato, 1986), consagrados, no caso brasileiro, no
texto constitucional. Desta forma, o planejamento, ainda, deve ser compreendido
dentro do contexto de legitimao do Estado pela capacidade de realizar objetivos
pr-determinados. O fundamento da ideia de planejamento a perseguio de
fins que alterem a situao econmica e social vivida naquele momento. uma
atuao do Estado voltada essencialmente para o futuro (Mannheim, 1972; Ianni,
1989; Grau, 1978).
O planejamento, embora tenha contedo tcnico, um processo poltico,
especialmente nas sociedades que buscam a transformao das estruturas econmicas e sociais. Por meio do planejamento, possvel demonstrar a conexo entre
estrutura poltica e estrutura econmica, que so interligadas. O planejamento visa
transformao ou consolidao de determinada estrutura econmico-social,
portanto, de determinada estrutura poltica. O processo de planejamento comea
e termina no mbito das relaes polticas, ainda mais em um regime federativo,
como o brasileiro, em que o planejamento pressupe um processo de negociao
e deciso polticas entre os vrios membros da Federao e setores sociais (Lafer,
1970; Bckenfrde, 1972).
Seguindo esta concepo poltica do planejamento, Celso Lafer, embora
escrevendo na dcada de 1970, pde identificar trs fases no processo de elaborao
de um plano: a deciso de planejar, uma deciso poltica; a implementao do
plano, tambm um fenmeno essencialmente poltico, relacionado administrao
pblica; e o plano em si, nica fase que pode ser analisada sob enfoque tcnico
com exame estrito do documento formal (Lafer, 1970). Portanto, o plano no
configura mera pea tcnica, mas um documento comprometido com objetivos
polticos e ideolgicos.
Em termos jurdicos, houve um debate em torno dos autores que defenderam
a natureza totalmente vinculativa do plano, como os juristas soviticos, entre eles
Petko Stainov e Konstantin Katzarov. O motivo desta nfase estava na prpria
natureza da Constituio Sovitica, uma constituio balano (como declaravam
os textos constitucionais soviticos de 1918, 1936 e 1977) e na importncia da
planificao total da economia e da atuao do Gosplan, o rgo sovitico de
planificao central da economia (Pollock, 1971; Katzarov, 1960; Grau, 1978).

Estado, Planejamento e Direito Pblico no Brasil Contemporneo

21

Outros autores entendem o plano simplesmente como uma obrigao de


natureza poltica, sem qualquer vinculao juridicamente obrigatria para o Poder
Pblico. Defendem esta viso alguns juristas franceses, como Grard Farjat e Georges
Burdeau (Grau, 1978). Mas h juristas que, corretamente, buscaram vincular
juridicamente o plano, tentando compreender sua natureza jurdica, como Jean
Rivero, Georges Vedel, Andr de Laubadre, Juan Gallego Anabitarte, Augustn
Gordillo, Ernest-Wolfgang Bckenfrde, Joseph Kaiser, Washington Peluso Albino
de Souza, Eros Grau e Fbio Konder Comparato (Grau, 1978).
A discusso sobre a natureza jurdica do plano se tornou muito semelhante
discusso clssica da natureza jurdica do oramento. Esses juristas entendem
a lei do plano como uma lei em sentido formal, ou seja, uma lei que aprovada
pelo Parlamento. Ao mesmo tempo esta lei tem a natureza de uma norma-objetivo, ou seja, uma norma que define os fins, as diretrizes, os objetivos a serem
alcanados pelo Estado, no os meios que podem ser alterados de acordo com a
conjuntura econmica.
2 A EXPERINCIA DO PLANEJAMENTO NO BRASIL

A experincia brasileira de planejamento antes da Constituio de 1988 marcada


por trs grandes momentos, dos quais apenas um foi uma experincia bem sucedida.
Estes momentos so representados pelo Plano de Metas (1956-1961), pelo Plano
Trienal (1962-1963) e pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979).
O Plano de Metas vai ser elaborado a partir das concluses, semelhantes em
muitos aspectos, mas com discordncias essenciais, especialmente no tocante
abrangncia do planejamento, de dois grupos de estudos reunidos aproximadamente
na mesma poca: a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos e o Grupo Misto Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe (Cepal). A Comisso Mista Brasil-Estados Unidos defendia a ideia do planejamento setorial ou seccional. Esta propunha a transformao
dos pontos de estrangulamento em pontos de crescimento, mediante investimentos
que irradiassem a expanso econmica para o resto do sistema. Desta maneira,
o Estado deveria estabelecer prioridades e concentrar as inverses em programas
concretos e detalhados, o que seria mais til do que o planejamento global da
economia (Hirschman, 1973; Souza, 1994; Bielschowsky, 1995; Sola, 1998),
defendido pela Cepal. J o Grupo Misto BNDE-Cepal, comandado por Celso
Furtado, preparou um diagnstico global da economia brasileira, com propostas
para um programa de desenvolvimento. No entanto, a grande inovao proposta
por este grupo, a ideia do planejamento global da economia, no foi implementada
(Rangel, 1980; Ianni, 1989; Souza, 1994; Bielschowsky, 1995; Oliveira, 2003).

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Apesar de no ter sido propriamente um plano global, o Plano de Metas foi a


primeira experincia efetiva de planejamento no Brasil, dando sentido de unidade
a todos os projetos e programas setoriais nele previstos. Os rgos responsveis pela
formulao e execuo do Plano de Metas foram superpostos ao sistema administrativo tradicional, o que evitou inmeros desgastes polticos, mas contribuiu para
a fragmentao da elaborao e implementao de polticas pblicas. Apesar das
falhas, deve-se levar em conta a profundidade de seu impacto e seu valor ideolgico, ao associar, de modo plenamente exitoso, planejamento e desenvolvimento
(Lessa, 1983; Lafer, 1970; Rangel, 1980; Ianni, 1989; Souza, 1994; Sola, 1998).3
A inadequao da mquina administrativa tornou-se patente com o Plano de
Metas. A administrao pblica brasileira, composta por uma estrutura ultrapassada,
com superposio de competncias e definio de polticas conflitantes, havia
chegado ao seu limite. A criao do Conselho do Desenvolvimento e da chamada
Administrao Paralela para a implementao do Plano de Metas demonstra
a desconexo existente entre a estrutura da administrao pblica brasileira e
o planejamento.
Segundo Carlos Lessa (1983), durante o governo Juscelino Kubitschek foi
utilizado o velho aparato estatal com ajustes pragmticos parciais, sem nenhuma
redefinio global da estrutura do Estado (Lessa, 1983; Souza, 1994; Draibe, 1985).
As desconexes presentes no quadro instrumental, assinaladas em seo anterior,
acentuadas pelo pragmatismo do Plano de Metas, tendiam naturalmente a se tornar
cada vez mais visveis, na medida em que se superava a margem jurdica herdada dos
decnios anteriores. Forjou-se, do ponto de vista sociolgico, uma nova estrutura
institucional, com a presena do Estado desenvolvimentista, sem as correspondentes
mudanas no plano jurdico. Viu-se que este Estado se montou na prtica, quase que
margem dos textos legais (Lessa, 1983, p. 140).

Ainda de acordo com Carlos Lessa, o Plano de Metas foi implementado


por meio de uma combinao de fundos financeiros com empresas e autarquias
governamentais, combinao esta que s obteve xito porque uma instituio,
o BNDE, assumiu o papel de coordenao dos programas governamentais.
O BNDE caracterizou-se pela vinculao de recursos pblicos especficos, sob
a forma de emprstimos, destinados a investimentos nos setores estratgicos
da economia nacional. Alm disto, compatibilizou e aprimorou as decises e a
execuo dos vrios programas setoriais do Plano de Metas. Administrativamente,
o BNDE foi sobreposto estrutura administrativa existente para contornar vetos
e barganhas polticas com o Congresso (Lessa, 1983; Venncio Filho, 1968;
Souza, 1994; Sola, 1998).
3. Sobre a implementao e os resultados do Plano de Metas, vide Lessa (1983, p. 34-55); Lafer (1970, p. 160-210);
Nunes (1990, p. 191-210).

Estado, Planejamento e Direito Pblico no Brasil Contemporneo

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A preocupao com o planejamento fez o governo Juscelino Kubitschek criar,


logo no seu incio, o Conselho do Desenvolvimento pelo Decreto no 38.744, de
1o de fevereiro de 1956. O Conselho tinha a funo de elaborar, executar, coordenar e acompanhar a implementao do Plano de Metas, abrangendo a utilizao
de praticamente todos os instrumentos de poltica econmica. Seu propsito era
constituir-se no formulador e coordenador da poltica econmica nacional, especialmente no tocante ao planejamento. No entanto, o Conselho do Desenvolvimento
nunca conseguiu cumprir este objetivo, embora tenha obtido enorme sucesso na
elaborao de programas setoriais especficos e no acompanhamento da execuo
do Plano de Metas (Lessa, 1983; Souza, 1994; Lafer, 1970).
Outra experincia de grande impacto simblico foi o Plano Trienal, do governo
Joo Goulart. O Plano Trienal, elaborado em 1962 por Celso Furtado, pode ser
considerado como o primeiro instrumento de orientao da poltica econmica
global at ento formulado, com sua proposta de reformas econmicas e de reformas
de base. O Plano Trienal ressaltou as barreiras ao desenvolvimento e indicou como
super-las. Segundo Octvio Ianni (1989), foi a sntese mais completa de todas
as ambies da poltica econmica do Estado no Brasil. A sua inteno era a de
completar a converso da economia colonial em economia nacional, com a tomada
dos centros de deciso essenciais ao progresso autnomo pelo Estado brasileiro.
Para o presidente Joo Goulart, o plano serviria como um aglutinador poltico,
deveria mobilizar setores estratgicos, obtendo, assim, credibilidade para o seu
governo. As resistncias sofridas dentro e fora do governo acabaram por auxiliar
a minar a sua eficcia como instrumento geral de planejamento e guia da poltica
econmica. A oposio de poderosas foras polticas, conjugada com o momento
de instabilidade pelo qual passava o pas, selou a no aplicao do Plano Trienal.
Ainda segundo Octvio Ianni (1989), deixou de ser posto em prtica um dos instrumentos mais eficazes na constituio do que poderia ser um capitalismo nacional.
A ltima experincia marcante deu-se no perodo da ditadura militar.
O regime jurdico do planejamento, institudo pelo Ato Complementar no 43, de
29 de janeiro de 1969 (com as modificaes introduzidas pelo Ato Complementar
no 76, de 21 de outubro de 1969, e pelo Decreto no 71.353, de 9 de novembro
de 1972) concebia o plano como o programa de um determinado governo, tanto
que a durao do Plano Nacional de Desenvolvimento era igual do mandato
do Presidente da Repblica (Artigo 1o do Ato Complementar no 43, com redao
modificada pelo Ato Complementar no 76).
O objetivo central era assegurar o crescimento econmico acelerado, e a
partir da os planos nacionais de desenvolvimento foram totalmente impostos
pelo Governo Central, desprezando-se a participao e a colaborao dos entes
federados. Por sua vez, o Congresso Nacional tinha um papel passivo, pois no

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

podia votar propostas de planos que no fossem enviadas pelo Poder Executivo,
alm de ter seu poder de emenda restringido. O Congresso tinha competncia
apenas para formular ressalvas ao plano, que poderiam ser acatadas ou no pelo
Executivo, conforme o Artigo 2o do Ato Complementar no 43, sob a alegao de
que poderia comprometer o conjunto do plano. Como ltima restrio, passados
noventa dias do envio do plano ao Congresso, o plano poderia ser aprovado por
decurso de prazo (Grau, 1978; Souza, 1996; Comparato, 1986). Seguindo estes
procedimentos, os militares elaboraram dois Planos Nacionais de Desenvolvimento:
o I PND, aprovado pela Lei no 5.727, de 4 de novembro de 1971, para o perodo
de 1972 a 1974, e o II PND, aprovado pela Lei no 6.151, de 4 de dezembro de
1974, para o perodo de 1975 a 1979.
O II PND foi um amplo programa de investimentos estatais, com o objetivo
de transformar a estrutura produtiva brasileira e superar a barreira do subdesenvolvimento. Buscou-se um novo padro de industrializao, fortalecendo as
indstrias de base e o capital nacional, alm de investimentos nas reas de energia
e transportes (Lessa, 1998). A distribuio de renda e os problemas sociais, no
entanto, foram relegados a segundo plano, com a alegao oficial do regime de que,
com o crescimento econmico, a renda da populao aumentaria (Lessa, 1998).
O II PND desconsiderou, no entanto, a reverso do ciclo de crescimento
econmico, o recrudescimento da inflao e as dificuldades externas. O resultado
foi o recurso extremo ao financiamento externo, a desacelerao da economia e
a desarticulao do plano a partir de 1977, com a crise econmica mundial. De
acordo com Carlos Lessa, a estratgia do II PND estava baseada apenas na vontade
de seus formuladores em transformar o Brasil em uma potncia emergente, buscando
legitimar o regime ditatorial. O resultado da tentativa de implantao do plano
de qualquer modo em uma conjuntura econmica desfavorvel, no entanto, foi o
incio do descolamento do regime militar de suas bases empresariais de sustentao
e a perda do controle sobre os agentes econmicos (Lessa, 1998, p. 11-13, 17-18,
58-60, 77-86; Carneiro, 2002, p. 55-82). O insucesso do II PND marcou a ltima
experincia de planejamento ocorrida no Brasil.
Alm do fracasso do II PND, deixou de existir um regime jurdico do
planejamento a partir de 1 de janeiro de 1979, de acordo com a Emenda no 11,
de 13 de outubro de 1978, Carta de 1969, que revogou os atos institucionais
e complementares, entre os quais o Ato Complementar no 43 (Souza, 1994).
Durante a dcada de 1980, o planejamento foi abandonado pelo Estado. A atuao
estatal desde ento ficou desprovida de uma diretriz global para o desenvolvimento
nacional, a poltica econmica limitou-se gesto de curtssimo prazo dos vrios
planos de estabilizao econmica. Deste modo, o Poder Pblico foi incapaz

Estado, Planejamento e Direito Pblico no Brasil Contemporneo

25

de implementar polticas pblicas coerentes, com superposio e implementao


apenas parcial de diversos planos ao mesmo tempo (Affonso, 1990).
Apesar da crise, na Constituio de 1988 foi prevista a obrigao da funo de
planejamento para o Estado em seu Artigo 174, caput: Como agente normativo
e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes
de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor
pblico e indicativo para o setor privado. O Estado brasileiro, portanto, no pode
se limitar a fiscalizar e incentivar os agentes econmicos privados, deve tambm
planejar (Grau, 2003).
O modelo de planejamento previsto na Constituio de 1988 visa instituio
de um sistema de planejamento com grande participao do Poder Legislativo,
nvel elevado de compatibilidade entre plano e oramento, e sua subordinao
aos objetivos fundamentais da Repblica, expressos, por exemplo, no Artigo 3o
do texto constitucional.4 Na Constituio esto estipuladas as bases para um planejamento democrtico, com aumento da transparncia e controle sobre o gasto
pblico, ao exigir coerncia entre o gasto anual do governo e o planejamento de
mdio e longo prazos.
A grande dificuldade situa-se na falta de vontade e/ou condio poltica para
implementar novamente o planejamento estatal (Biasoto Junior, 1995; Affonso,
1990). Esta falta de vontade e/ou condio poltica em planejar patente no descumprimento da determinao constitucional de estabelecimento de uma legislao
sistemtica do planejamento, conforme o Artigo 174, 1o,5 que, at hoje, no foi
elaborada de maneira adequada. Ou seja, desde 1979, com a revogao dos atos
institucionais e complementares, o Brasil no possui nenhuma lei que regule o
planejamento nacional.
A Lei no 10.180, de 06 de fevereiro de 2001, embora pretenda organizar sob a
forma de sistema as atividades de planejamento, no institui um verdadeiro Sistema
Nacional de Planejamento, nos termos do Artigo 174, 1o da Constituio de 1988.
Esta lei, em seu Artigo 2o, simplesmente repete as competncias constitucionais da
Unio de elaborar os planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social (Artigos 21, IX, 23, 43, 48, II e IV e 165 da
Constituio de 1988). As demais disposies tratam da administrao financeira,
da contabilidade, do oramento e do controle interno do Poder Executivo Federal.
Como se pode perceber, h muita distncia de uma legislao sobre a instituio e funcionamento de um Sistema Nacional de Planejamento. Juntamente a esta
4. Sobre as questes suscitadas pelo planejamento nas relaes entre governo e parlamento (primado do poltico ou
primado da administrao, por exemplo) na Alemanha, vide Bckenfrde (1972, p. 443-458) e Grimm (1994, p. 355-361).
5. Artigo 174, 1o da Constituio de 1988: A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

falta de vontade e/ou condio poltica, pode-se, ainda, elencar alguns obstculos
estruturais ao planejamento na atual conjuntura histrica: a estrutura administrativa
brasileira, agravada com a reforma administrativa dos anos 1990, e a reduo do
planejamento ao oramento.
3 OS OBSTCULOS AO PLANEJAMENTO I: A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA

As formas clssicas do direito administrativo, muitas vezes, so insuficientes para


as necessidades prestacionistas do Estado Social. A administrao pblica brasileira
est bem longe das exigncias do desenvolvimento. Sua organizao tradicional,
com modificaes, geralmente, realizadas de maneira improvisada, mas sem uma
transformao fundamental para que o Estado pudesse promover o desenvolvimento. A administrao pblica e o direito administrativo esto voltados para o
modelo liberal de proteo dos direitos individuais em face do Estado, no para a
implementao dos princpios e polticas consagrados na Constituio de 1988.
O Estado, de acordo com Eduardo Garca de Enterra e Toms-Ramn
Fernndez (2011), uma pessoa jurdica nica que realiza mltiplas funes.6
A administrao pblica, consequentemente, deve atuar de modo harmnico, a partir
da definio de competncias no texto constitucional e na legislao ordinria. Deste
modo, so atribudas aos vrios rgos administrativos competncias especficas,
tanto aos integrantes da Administrao Direta quanto aos da Administrao Indireta.
No plano administrativo, no entanto, a estrutura do Estado brasileiro no
nem um pouco unificada e coesa. As divises internas da administrao pblica
constituem um srio entrave ao sucesso de uma poltica de desenvolvimento.
Cada rgo administrativo representante de interesses polticos distintos, com
foras relativas diferenciadas a cada momento. Deste modo, patente, a incapacidade dos tcnicos e burocratas estabelecerem a partir da administrao pblica
a unidade das polticas econmicas e sociais do Estado.
Esta unidade de direo determinada pelas foras polticas que sustentam,
em um equilbrio instvel, a Presidncia da Repblica. a partir da Presidncia
que se supera, minimamente, a fragmentao interna da mquina administrativa,
mobilizando-se, ao seu redor, setores tcnicos e burocrticos capazes de dar um
sentido atuao estatal. No entanto, mesmo com uma Presidncia forte, como a
brasileira, a falta de um rgo planejador e coordenador com poderes efetivos faz
com que se perpetuem os conflitos polticos no interior do Estado. Estes conflitos, embora nem sempre atrapalhem os objetivos das polticas nacionais, sempre
conseguem comprometer o ritmo e as escolhas politicamente possveis, a cada
6. Vrios autores destacam a chamada administrao policntrica (Otero, 2003, p. 148-150, 315-317). Massimo
Severo Giannini vai alm e descreveu a desagregao da administrao pblica, entendendo o Estado como um ente
administrativo complexo sem centro (Giannini, 2001, p. 78-87).

Estado, Planejamento e Direito Pblico no Brasil Contemporneo

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momento, das polticas de desenvolvimento, impedindo uma ao coordenada


por parte do Poder Pblico (Draibe, 1985).
E este formato tradicional da Administrao brasileira gerou um dos maiores
obstculos a uma estrutura administrativa voltada para o desenvolvimento, que o
mito da neutralidade da administrao pblica. Ou seja, a esta entendida como
uma organizao apoltica, simplesmente tcnica. O Governo poltico, no a
Administrao, gerando um excesso de formalismo sem sentido, em prejuzo da
definio e execuo do interesse pblico
Segundo Nelson Mello e Souza (1994), um dos problemas da compatibilizao da administrao pblica com o planejamento seria a confuso feita entre
plano e planejamento. O planejamento o processo, e o plano a concretizao.
A insistncia na elaborao de planos que no so cumpridos deve-se concepo
de que o planejamento s se viabiliza com planos determinados, quantificados
minuciosamente. Para Nelson Mello e Souza, o planejamento o processo racional
de formular decises de poltica econmica e social, cuja exigncia a atuao
estatal harmnica e integrada para alcanar fins explcitos, mas no necessariamente
quantificados. Seria o planejamento sem plano, que permitiria a instrumentalizao coerente das polticas pblicas pela mquina administrativa do Estado (Souza,
1994; Bckenfrde, 1972).
Toda esta situao agravou-se com a chamada Reforma do Estado dos anos
1990. A regulao da economia (Chang, 1997; Eisner, 2000) virou o tema da
moda, com seus defensores se apressando em proclamar um novo direito pblico
da economia, em sintonia com as reformas microeconmicas estruturadas a partir
do Consenso de Washington (Williamson, 1990). Os objetivos da Reforma
Gerencial, segundo um de seus formuladores, o ex-Ministro Luiz Carlos Bresser
Pereira, so aumentar a eficincia e a eficcia dos rgos estatais, melhorar a
qualidade das decises estratgicas do governo e orientar a Administrao para o
cidado-usurio (ou cidado-cliente). A lgica da atuao da administrao pblica
deixaria de ser o controle de procedimentos (ou de meios) para ser pautada pelo
controle de resultados, buscando a mxima eficincia possvel. Para tanto, um dos
pontos-chave da Reforma atribuir ao Administrador Pblico parte da autonomia
de que goza o administrador privado, com a criao de rgos independentes
(as agncias) da estrutura administrativa tradicional, formados por critrios
tcnicos no polticos (Bresser-Pereira, 2002).
Com a Reforma do Estado, criaram-se duas reas distintas de atuao para
o Poder Pblico: de um lado, a administrao pblica centralizada, que formula e
planeja as polticas pblicas. De outro, os rgos reguladores (as agncias), que
regulam e fiscalizam a prestao dos servios pblicos. Uma das consequncias
desta concepo a defesa de que a nica, ou a principal, tarefa do Estado o

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

controle do funcionamento do mercado (Bresser-Pereira, 2002; Leisner, 2007).


Isto contraria o prprio fundamento das polticas pblicas, que a necessidade
de concretizao de direitos por meio de prestaes positivas do Estado, ou seja,
por meio dos servios pblicos.
Poltica pblica e servio pblico esto interligados, no podem ser separados,
sob pena de serem esvaziados de seu significado. Este modelo de Estado que atua
apenas no sentido de garantir a concorrncia e o livre jogo das foras de mercado,
abstendo-se da maior parte das polticas pblicas de natureza econmica e social,
ficou conhecido no debate europeu como Estado-garantidor (em alemo
Gewhrleistungsstaat) (Knauff, 2004; Schuppert, 2005).
O repasse de atividades estatais para a iniciativa privada visto por muitos
autores como uma republicizao do Estado, partindo do pressuposto de que
o pblico no , necessariamente, estatal (Bresser-Pereira, 2002). Esta viso est
ligada chamada teoria da captura, que entende to ou mais perniciosas que as
falhas de mercado (market failures) e as falhas de governo (government failures)
provenientes da cooptao do Estado e dos rgos reguladores para fins privados.
No Brasil, esta ideia particularmente forte no discurso que buscou legitimar a
privatizao das empresas estatais e a criao das agncias. As empresas estatais
foram descritas como focos privilegiados de poder e a sua privatizao tornaria
pblico o Estado, alm da criao de agncias reguladoras independentes,
rgos tcnicos, neutros, livres da ingerncia poltica na sua conduo
(Bresser-Pereira, 2002).
A neutralidade e a tcnica tornaram-se, portanto, fortes argumentos dos
defensores das reformas regulatrias, reduzindo o espao decisrio reservado
poltica e buscando limitar as atividades estatais a um mnimo. Segundo Michaela
Manetti (1994), o fenmeno dos poderes neutros (como as agncias) ocorre
especialmente em momentos de crise da poltica, quando diminui a percepo da
racionalidade da atuao dos poderes pblicos. Estes poderes neutros tm por
caracterstica marcante o fato de no desenvolverem atividades produtivas, mas
regularem e controlarem estas atividades. Na realidade, o que ocorre a independncia da tecnocracia de qualquer forma de controle, justificando isto por sua
neutralidade ou imparcialidade. Um crculo restrito de tcnicos captura, desta
forma, boa parte da estrutura administrativa. Os rgos pblicos institudos para
assegurar a interveno do Estado na esfera econmica tm sua instrumentalidade
negada, paradoxalmente, pelos seus prprios dirigentes. A pretenso do argumento
da neutralidade a de orientar as escolhas coletivas a partir de clculos de utilidade que os indivduos fariam tendo em vista seus prprios interesses, como se
no existissem valores sociais, fazendo prevalecer os interesses de mercado sobre
a poltica democrtica.

Estado, Planejamento e Direito Pblico no Brasil Contemporneo

29

Nesse contexto, ganha inusitada importncia a famosa anlise custo-benefcio,


ultimamente to em voga, ou a interpretao do princpio da eficincia, ou seja, a
adequao entre meios e fins, exclusivamente como eficincia econmica, como
se a racionalidade de atuao do Estado devesse ser a mesma que a dos agentes
econmicos privados no mercado (Leisner, 1994; Leisner, 2007).
A negao ou a crtica racionalidade da poltica, no entanto, no pode
obscurecer o fato de que as decises dos tcnicos so to discutveis quanto as dos
polticos. Como ressalta Manetti (1994), para alm de suas competncias especficas,
os pressupostos e as valoraes de fundo destes tcnicos continuam subjetivos,
embora possam estar formalmente de acordo com o meio ao qual os tcnicos
esto vinculados. O rgo tcnico ou neutro , deste modo, um instrumento
de representao de grupos restritos de especialistas, cujo espao e importncia
foram ampliados custa da esfera democrtica.
possvel concluir que a chamada Reforma do Estado da dcada de 1990 no
reformou, de fato, o Estado brasileiro. Afinal, as agncias independentes, que na
realidade no so independentes (Sunstein, 1999), foram simplesmente acrescidas
estrutura administrativa brasileira, no modificaram a administrao pblica,
ainda configurada pelo Decreto-lei no 200/1967. Essas apenas deram uma aura de
modernidade ao tradicional patrimonialismo que caracteriza o Estado nacional.
Walter Leisner (2007), por exemplo, enfatiza como ponto central das reformas
do Estado dos anos 1990 o objetivo de, finalmente, conseguir a despolitizao
do direito, retirando, assim, as decises jurdicas (e polticas e econmicas) das
mos dos polticos, devolvendo-as aos cidados.
Pode-se perceber, portanto, que a reforma regulatria consiste em uma nova
forma de captura do fundo pblico, ou seja, a nova regulao nada mais do
que um novo patrimonialismo (Massonetto, 2003), com o agravante de se promover
a retirada de extensos setores da economia do debate pblico e democrtico no
Parlamento e do poder decisrio dos representantes eleitos do povo.
A fragmentao da administrao pblica se tornou muito mais acentuada
com a chamada Reforma do Estado dos anos 1990. Para todo setor de atuao
eminentemente pblica criou-se uma vlvula de escape, uma exceo, privilegiando
solues margem do direito pblico, quando no margem da prpria legalidade. Um exemplo a criao de fundaes estatais de direito privado (Projeto
de Lei Complementar no 92/2007). A justificativa promover uma gesto dos
servios pblicos de sade de forma mais eficiente. Esta proposta demonstra,
mais uma vez, a tentativa reiterada de criao de estruturas que visam burlar os
princpios do regime jurdico de direito administrativo, especialmente os relativos
ao controle da atuao destes novos rgos. O que se costuma esquecer o
fato de que, dependendo do servio prestado, o regime jurdico de direito privado

30

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

torna-se constitucionalmente invivel. No caso dos servios pblicos de assistncia


sade, servios pblicos propriamente ditos (Artigos 198 e 199 da Constituio
de 1988), no h possibilidade de utilizao do regime jurdico de direito privado
(Weichert, 2009).
Em um Estado dotado de uma estrutura administrativa desestruturada neste
grau, planejar uma tarefa praticamente impossvel. A sobreposio de competncias e de regimes jurdicos distintos, os vrios sistemas setoriais de planejamento
(poltica de sade, de educao fundamental, de assistncia social etc.), a atuao
das empresas estatais remanescentes (Petrobrs, BNDES, Banco do Brasil) e o
fracasso das agncias, isto sem entrarmos nas questes de desarticulao federativa,
criaram um verdadeiro Estado esquizofrnico no Brasil, com uma atuao marcada
muitas vezes pelo desperdcio de recursos pblicos e pela absoluta falta de diretrizes
de mdio e longo prazos.
No bastassem esses problemas de estrutura administrativa e de conduo
poltica, ainda h outro obstculo ao planejamento no Brasil: a questo da reduo
do planejamento ao oramento.
4 OS OBSTCULOS AO PLANEJAMENTO II: A REDUO DO PLANEJAMENTO
AO ORAMENTO

A atividade do planejamento est tanto prevista na Constituio (Artigo 174)


como submetida ao princpio da legalidade. a condio do plano enquanto lei,
debatida e aprovada pelos representantes do povo, que d o carter democrtico ao
planejamento (Grau, 1978). Alm disto, os governantes devem atuar obedecendo
hierarquia de prioridades e recursos fixada no plano, que, obviamente, pode ser
adaptado s novas circunstncias, servindo, assim, como orientao e coordenao efetiva da poltica governamental, evitando o desvio de poder e o privilgio
de interesses particulares na Administrao. Deste modo, o planejamento uma
possibilidade de controlar a atuao do Estado, pois deve definir a direo e o
ritmo que este ir tomar (Draibe, 1985).
A grande questo a da vinculao do Poder Pblico ao planejamento por ele
realizado. A doutrina consagrou a ideia de que o planejamento impositivo para
o Poder Pblico e indicativo para o setor privado (GRAU, 1978),7 princpio hoje
positivado no caput do Artigo 174 da Constituio de 1988. Em relao ao setor
pblico, o principal modo de controle da atividade planejadora a necessidade de
integrao entre plano e oramento, que , segundo Eros Grau (1978), um dado
positivo do sistema brasileiro de planejamento. A realizao do plano depende de
7. O planejamento indicativo para o setor privado, mas no a atividade normativa e reguladora do Estado, previstas
no mesmo Artigo 174, caput da Constituio. Alis, no haveria nenhum cabimento na emanao de normas por parte
do Estado que tambm no se aplicassem aos agentes privados. Neste sentido, vide Comparato (1991, p. 20).

Estado, Planejamento e Direito Pblico no Brasil Contemporneo

31

sua previso oramentria, ainda que parcial. A implementao dos planos d-se
por meio da realizao dos investimentos pblicos que devem estar explicitados
nos oramentos, executando de modo imediato ou em curto prazo os objetivos de
mdio e longo prazos contidos nos planos.
Por isso, a preocupao do constituinte de 1987-1988 foi a de modernizar os
instrumentos oramentrios, buscando a integrao entre planejamento e oramento
a mdio e longo prazos (Biasoto Junior, 1995). Para tanto, a Constituio de 1988
prev trs leis oramentrias: o plano plurianual (PPA), as diretrizes oramentrias
e o oramento anual, que devem estar integradas entre si e compatibilizadas com
o planejamento global (de acordo com o Artigo 165, 4o).
O PPA, introduzido pelos Artigos 165, I e 165, 1o da Constituio de
1988, tem por fundamento o encadeamento entre as aes anuais de governo
(previstas no oramento anual) com um horizonte de tempo maior, necessrio para
um planejamento efetivo. O problema do plano plurianual a sua viabilidade,
tendo em vista a inexistncia de preocupao com o planejamento por parte dos
governos ps-1988. Alm disto, as suas relaes com os outros planos previstos
na Constituio no esto claras, apesar do Artigo 165, 4o determinar a sua
compatibilizao com os demais planos nacionais, regionais e setoriais do texto
constitucional (Biasoto Junior, 1995).
A tendncia notria em relao integrao do planejamento ao oramento
a reduo do plano ao oramento. Os instrumentos de controle oramentrio do
planejamento previstos na Constituio favoreceram a limitao do planejamento
ao oramento por meio dos planos plurianuais, cujos exemplos so o Plano Brasil
em Ao, do governo Fernando Henrique Cardoso, e os PPAs dos governos de
Lus Incio Lula da Silva e de Dilma Rousseff.
Esses planos se assemelham, estruturalmente, s primeiras experincias de
planificao dos gastos estatais no Brasil, desenvolvidas pelo Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) durante o Estado Novo (1937-1945), quais
sejam: o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional
(1939) e o Plano de Obras e Equipamentos (1943). Na concepo destes planos,
o oramento era o plano traduzido em dinheiro. Ambos foram limitados proposta
oramentria, sem garantir, efetivamente, os recursos para sua execuo e sem fixar
objetivos para a atuao do Estado. O plano foi reduzido a disciplinar as inverses
pblicas, estabelecendo as dotaes a serem distribudas pelos vrios ministrios
(Souza, 1994; Draibe, 1985). O mesmo princpio foi seguido pelo Plano Sade,
Alimentao, Transportes e Energia (Salte), no governo de Eurico Gaspar Dutra
(1946-1951) e hoje foi retomado pelo Brasil em Ao e pelos PPAs.
A Lei no 10.180/2001 tem este mesmo entendimento, privilegiando o processo
oramentrio em detrimento do planejamento, entendido apenas como uma forma

32

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

de elaborar metas e diretrizes a serem incorporadas no projeto de lei do plano


plurianual e nas metas e prioridades da Administrao Federal a serem integradas
no projeto de lei de diretrizes oramentrias (Artigo 7o da Lei no 10.180/2001).
A lgica do planejamento reduzida lgica oramentria de disputa, previso,
alocao e implementao de gastos pblicos.
O planejamento no pode ser reduzido ao oramento por um motivo muito
simples: porque perde sua principal caracterstica, a de fixar diretrizes para a atuao
do Estado. Diretrizes estas que servem tambm de orientao para os investimentos do setor privado. O PPA uma simples previso de gastos, que pode ocorrer
ou no, sem qualquer rgo de controle da sua execuo e garantia nenhuma de
efetividade. A reduo do plano ao oramento apenas uma forma de coordenar
mais racionalmente os gastos pblicos, no um verdadeiro planejamento, voltado ao
desenvolvimento, ou seja, transformao das estruturas socioeconmicas do pas.
Esta limitao da atividade planejadora exclusivamente s dotaes oramentrias agravada pelas restries impostas, recentemente, atuao do Estado em
todos os nveis pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).8 Independentemente
do mrito de buscar o controle dos gastos pblicos, impedindo o seu desperdcio,
esta lei, visivelmente, impe uma poltica de equilbrio oramentrio a todos os
entes da Federao. A nica poltica pblica possvel passa a ser a de controle da
gesto fiscal.
A Constituio no contempla o princpio do equilbrio oramentrio.
E no o contempla para no inviabilizar a promoo do desenvolvimento, objetivo
da Repblica fixado no seu Artigo 3o, II. A implementao de polticas pblicas
exige, s vezes, a conteno de despesas; outras vezes, gera deficit oramentrios.
No se pode restringir a atuao do Estado exclusivamente para a obteno de um
oramento equilibrado, nos moldes liberais, inclusive em detrimento de investimentos na rea social, que o que faz a LRF.
5 CONSIDERAES FINAIS: A CRISE DO ESTADO BRASILEIRO E A CRISE
DO PLANEJAMENTO

A questo da no retomada do planejamento no Brasil, no entanto, vai alm dos


obstculos estruturais acima mencionados. Ela est ligada crise do Estado brasileiro.
Sem se repensar o Estado brasileiro, sua reestruturao e quais devem ser os seus
objetivos, no h como pensar em planejamento.
A Constituio de 1988 tentou estabelecer as bases de um projeto nacional de desenvolvimento. No entanto, a falta de consenso em torno da prpria
Constituio impede que se implemente, a partir das bases constitucionais, um
8. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.

Estado, Planejamento e Direito Pblico no Brasil Contemporneo

33

projeto nacional de desenvolvimento. Sem o mnimo consenso constitucional, sem


compreender o Estado brasileiro em toda sua especificidade de Estado perifrico
(e isto se reveste de maior importncia no caso do Brasil, pois toda reflexo sobre
a poltica de desenvolvimento exige que se refira ao Estado) e sem sair do impasse
atual, no h como pensar em planejamento.
A crise do planejamento no Brasil, apesar da Constituio de 1988, s ser
superada com a reestruturao (para no dizer a restaurao) do Estado brasileiro,
no contexto do to necessrio e adiado projeto nacional de desenvolvimento. Esta
reflexo sobre o Estado ainda mais fundamental se for levada em considerao
a afirmao do historiador alemo Reinhart Koselleck (2000), de que uma das
principais caractersticas do Estado moderno em seu processo de formao foi a
de se arrogar o monoplio da dominao do futuro. Um Estado que abre mo de
planejar o futuro, desta forma, abre mo de uma das caractersticas fundamentais
da sua prpria estatalidade e razo de existncia.
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CAPTULO 2

ESTADO, PLANEJAMENTO E GESTO PBLICA


NO BRASIL CONTEMPORNEO1
Francisco Fonseca2

1 INTRODUO

O planejamento governamental, vigente em diversos formatos entre os anos


1930 e 1990, teve um perodo de interregno durante os governos Collor e Fernando
Henrique Cardoso (FHC), em que a lgica do mercado se sobreps ao planejamento
e gesto do Estado. Nesse contexto, polticas pblicas como aes finalsticas
do Estado foram delegadas chamada sociedade civil e intentou-se reforma
(do Estado) em uma perspectiva gerencial, por sua vez confluente aos ventos
neoliberais de ento. O planejamento foi deixado de lado, uma vez que os capitais,
sobretudo o internacional, deveriam ser os protagonistas do desenvolvimento, de
acordo com os dirigentes da poca. Ao Estado caberia possibilitar o adequado
ambiente de negcios, tendo em vista, alm do mais, a diviso internacional
do trabalho em perspectiva mundial, que tornaria obsoleta a luta pela insero
soberana no cenrio da intitulada globalizao.
Nesse contexto, as prticas governamentais e o debate acadmico contemporneo tm sido marcados pela predominncia e pela difuso de um conceito amplo,
fugidio e pouco fundamentado: polticas pblicas, conceito este que sintetiza tanto
a dimenso meio (a gesto) como a dimenso fim do Estado, justamente as polticas
pblicas como resposta s demandas contraditrias da sociedade. Interpretada
teoricamente de vrias maneiras, por vezes contrastantes, e por isso percebida e
apropriada social e politicamente com sentidos (e expectativas) distintos, o conceito
de polticas pblicas necessita de reflexo crtica para que se saiba, de fato, do que
se est falando e qual seu papel e impacto na sociedade.
1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modificada do artigo Estado, planejamento e gesto pblica, apresentado no XVIII Congresso Internacional sobre Reforma do Estado e da Administrao Pblica do Centro Latino-americano
de Administrao para o Desenvolvimento (Clad), em Montevidu, no Uruguai, entre os dias 29 de outubro e 1 de
novembro de 2013. rea temtica cinco: Derecho pblico y garantas jurdicas en la administracin pblica. Painel:
Estado, planejamento e desenvolvimento: a experincia brasileira recente e possibilidades a futuro.
2. Professor do Programa de ps-Graduao em Administrao Pblica e Governo da Escola de Administrao de
Empresas de So Paulo (EAESP) da Fundao Getulio Vargas (FGV).Mestre em Cincia Poltica pela Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP) e doutor em Histria pela Universidade de So Paulo (USP). O autor agradece os
comentrios e sugestes dos colegas Eugnio Santos analista em Planejamento, Oramento e Gesto na Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) , e Jos
Celso Cardoso Jr. tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea , isentando-os pelos erros e omisses remanescentes.

38

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Deve-se ressaltar que a difuso sem critrio dessa expresso torna toda e
qualquer ao governamental, incluindo as atividades elementares dos governos,
associada existncia daquilo que se chama, genericamente, de poltica pblica.
Mesmo em termos tericos, uma definio clssica e genrica (como, por exemplo,
o governo em ao), mais confunde do que esclarece acerca de seu significado
preciso. Afinal, o Estado e, no interior deste, o governo, pode entrar em ao de
forma reativa, sem planejamento, e mesmo sem oramento e sem recursos humanos, uma vez que os motores das aes governamentais ocorrem por diferentes
demandas, razes e circunstncias. Trata-se, portanto, de um processo complexo,
multicausal e multidirecional. Alm disso, as polticas e os programas governamentais, genericamente intitulados polticas pblicas, inscrevem-se nos stios dos
governos e so tidas pela percepo pblica do cidado comum como naturais.
Nesse sentido, seriam destitudas de conflitos e vetos, uma vez incrustadas no
planejamento governamental e na gesto pblica.
Tendo como fio condutor o conceito de polticas pblicas como sntese,
reitere-se, do planejamento e da gesto , este captulo objetiva refletir criticamente
sobre o Estado, o planejamento e a gesto pblica, a partir dos seguintes aspectos:
i) as armadilhas de no se ressaltar os conflitos, que so o cerne da lgica do Estado,
notadamente quando no interior deste se formulam polticas pblicas; ii) os alcances
e os limites das polticas pblicas perante o modelo de acumulao vigente, portanto,
luz da lgica do Estado, do planejamento e da gesto; iii) os constrangimentos
conferidos pelo sistema poltico ao planejamento, gesto da burocracia e formulao e implementao de polticas pblicas; iv) o papel da mdia como ator poltico e
ideolgico, notadamente quanto aos vetos que os rgos de comunicao interpem
a determinadas polticas pblicas; v) questes conjunturais relativas ao debate poltico
em que as polticas pblicas no contexto do planejamento estatal aparecem como
protagonistas; vi) as transformaes que vm ocorrendo na gesto pblica brasileira;
e, por fim, vii) a predominncia da lgica individualista (notadamente do capital)
sobre os direitos coletivos, isto , da sociedade.
Portanto, este captulo pretende analisar diversos temas, problemas e
questes relacionados s polticas pblicas como elemento-sntese dos mbitos
meio (gesto) e fim (resposta a demandas diversas e contraditrias) do Estado,
partindo-se, alm do mais, do pressuposto de que o planejamento est presente
em diversas etapas da vida estatal, excetuando-se o aludido interregno do perodo
Collor-FHC. Para tanto, este estudo adota carter ensastico, alm de representar
a tentativa de ir alm do enquadramento predominante quando se reflete sobre
o Estado, em que as polticas pblicas no aparecem como sntese das polifnicas
contradies sociais.

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

39

2 OCULTAO E NEGAO DOS CONFLITOS: ARMADILHAS COMPREENSO


DO ESTADO E DAS POLTICAS PBLICAS

A expresso polticas pblicas tornou-se de domnio comum nos ltimos anos,


sendo frequente nos discursos eleitorais e governamentais, no debate pblico, na
academia e nas organizaes politicamente organizadas da sociedade. Definidas
de forma minimalista como o governo em ao, s se viabilizam se houver um
projeto definido e a mobilizao de recursos oramentrios, humanos, informacionais, legais e logsticos, entre outros.
Tal profuso de espaos em que invocada (Souza, 2006), faz dessa expresso
algo com aparncia neutra e consensual, supostamente voltada ao bem pblico
e ao bem-estar social. Aparentemente, ningum discordaria de programas das
mais variadas ordens cujos objetivos seriam minorar e/ou resolver problemas
que afetam um grande nmero de pessoas e, consequentemente, o prprio pas.
Pois bem, essa imagem generosa das polticas pblicas, em que todos ganham
e ningum perde ou delas discorda a referida naturalizao , no apenas
falsa, como representa verdadeira armadilha compreenso de seu significado, na
medida em que encobre conflitos e disputas de poder.
O pensamento conservador, representante de majoritrios estratos mdios e
superiores da sociedade brasileira, largamente expresso pela grande mdia, tende
a se aproveitar desses supostos consensos como forma de imprimir aberta ou
sorrateiramente suas demandas estratgicas ao prprio Estado.
Alm disso, no chamado ciclo das polticas pblicas agenda, formulao, implementao e avaliao , cada etapa permite intervenes distintas dos
grupos que se sentem, real ou imaginariamente, atingidos. Isso implica a adoo
de vetos, que se do de formas distintas, dependendo da correlao de foras
e dos recursos de poder disponveis aos atores em disputa.
Em outras palavras, no mundo real da poltica, as polticas pblicas expressam
uma infindvel teia de interesses, que congregam desde a capacidade tcnica de elaborar
e implementar um dado programa, as contendas oramentrias, at as combinaes e
recombinaes de interesses em cada etapa do ciclo.3 A imagem e a percepo do cidado
comum sobre um determinado projeto, e mesmo sobre um determinado governo ,
portanto, resultado desse complexo processo, mas que tem na mdia fortemente
conservadora e oligopolizada, como ser visto adiante , um ator fundamental em razo
de sua capacidade de intermediar relaes sociais, aproveitando-se da zona cinzenta
que orbita entre interesses privados, que ela representa, e a esfera pblica, que intenta
representar sua maneira.
3. Mesmo que o enquadramento em forma de ciclo, na anlise das polticas pblicas, seja questionvel, possvel
compreender que em cada etapa que no raro se sobrepe a outras ,os perdedores retornam com o firme propsito
de minimizar suas perdas.

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Tudo somado, h de se ter muita cautela, sobretudo quando grupos progressistas ganham eleies, na medida em que o enfrentamento de problemas de
grande magnitude, como, entre outros, os de mobilidade urbana e moradia,
defronta-se com interesses e situaes comumente conflituosas, que se expressam
na dotao oramentria conferida a uma dada poltica pblica, no nmero
e na qualificao de servidores envolvidos em sua consecuo, no aparato legal
e institucional mobilizado, entre outros aspectos que incidem diretamente no
planejamento e na gesto do Estado, em todos os nveis de governo.
Nos dois exemplos acima, respectivamente, o da poderosa indstria automobilstica e sua cadeia produtiva e o dos grandiosos interesses imobilirios
urbanos, os atores com poder de veto agem para barrar toda e qualquer medida e
programas governamentais consistentes que inibam seus negcios. So, portanto,
pontos de veto que, a despeito de avanos nos cdigos legais caso, por exemplo,
do Estatuto das Cidades e nas instituies de planejamento e controle sobretudo a Controladoria Geral da Unio (CGU) e o Ministrio Pblico (MPU) ,
no impediram o crescimento vertiginoso do automvel como opo prioritria
dos governos, assim como da apropriao do espao pblico pela indstria da
especulao imobiliria.
Como se fossem dois vetores em sentidos opostos, os avanos legais-institucionais, de um lado, e o privatismo do automvel e da especulao
imobiliria, de outro, tm, at agora, demonstrado clara vitria no campo
da demarcao das polticas pblicas urbanas. Muitos dos males de nossas
cidades provm dessa estrutura de poder pouco confrontada poltica e institucionalmente, apesar da existncia de polticas pblicas que, pelas razes
aludidas, necessitam ser mais bem analisadas. aqui que o planejamento
governamental deve estar unido gesto pblica, tendo em vista a proposio
e a execuo de polticas pblicas socialmente transformadoras.
Os governos reformadores, dos quais particularmente os pobres muito esperam,
somente sero progressistas se, mesmo no mbito municipal, houver protagonismo
capaz de conhecer e enfrentar os interesses estabelecidos, notadamente na ocupao
do espao pblico, vale dizer, pelo automvel particular e pelas habitaes de classe
mdia e de luxo, no contexto da apropriao desigual do territrio.
O fato do mbito municipal no ter competncia legal para o enfrentamento
de diversos problemas urbanos e metropolitanos deveria ser atenuado em razo
das grandes cidades brasileiras terem poder poltico, econmico e social capaz de
enfrentar interesses corporativos empresariais, assim como servirem de esteio a
interesses compartilhados pelo prprio governo federal. O conhecimento acerca
do que envolve as polticas pblicas permite, pois, avanar nessa direo.

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

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Sair da armadilha das polticas pblicas supostamente consensuais e generosas


discurso caro aos grupos sociais representantes das classes mdias superiores, mesmo
que de forma subliminar fundamental aos governos progressistas e aos intelectuais reformadores, uma vez que os interesses cristalizados tm grande capacidade
de vetar mudanas sociais profundas, supostamente em nome do bem comum.
Coalizes diversas se formam na defesa e ataque a determinadas polticas, como
mostra Sabatier (1999). O perigo, em torno da ideia de bem comum, diz respeito
possibilidade de os grandes interesses vetarem os dispositivos mais progressistas,
como se viu ao longo da histria mundial, tal como demonstrou Hirchman (1985).
No caso da mobilidade urbana, corredores de nibus e ampliao da frota podem
ser aceitos pelos atores empresariais com poder de veto, mas desde que a estrutura
de incentivos indstria automobilstica e o livre trnsito do automvel no
sejam tocados. No caso do setor imobilirio urbano, sobre o qual o poder pblico
municipal tem legalmente maior autonomia, a questo que parte dos vereadores
financiada por ele, assim como as leis de zoneamento tendem a ser lenientes a
esses grandes interesses basta observar a transformao dos bairros operrios
em condomnios de alto luxo na cidade de So Paulo, por exemplo, assim como
a intensa e progressiva expulso dos pobres das zonas centrais para as periferias
extremas, que inclusive avanam sobre mananciais.
Nesse sentido, estratgias diversas seriam possveis aos governos municipais,
sem desconsiderar a dinmica eleitoral advinda do multipartidarismo vigente, desde
que se cumpram os compromissos de mudana: priorizao do transporte coletivo
com desestmulo progressivo ao transporte individual; utilizao do Estatuto das
Cidades como referncia para a reforma urbana; apoio participao popular; descentralizao, para as subprefeituras, em termos de oramento, recursos humanos,
capacitao tcnica e participao das populaes locais nos processos decisrios;
transparncia nas aes governamentais; e capacidade tecnopoltica para enfrentar
os grandes interesses dominantes, entre outros.
Os dois exemplos analisados sintetizam a complexidade de se governar as
grandes cidades brasileiras no contexto do Estado como um todo , mas, mais que
isso, demonstram como polticas pblicas necessitam ser qualificadas e os interesses
constitudos capazes de interferir em todas as etapas do planejamento e do ciclo
das polticas pblicas compreendidos (Laswell e Kaplan, 1950; Laswell, 1990).
Dessa forma, a suposta unanimidade das polticas pblicas, que objetivariam
o referido bem comum, encobre, sob o chamado ciclo das polticas pblicas, seu
carter conflitivo quanto aos interesses em disputa e os vetos possveis, advindos dos
grupos sociais que se sentem, real ou imaginariamente, prejudicados. Tais conflitos
podem assumir conotao de embate de classes sociais, por mais que conceituar classes
e seus embates implique novo esforo analtico na contemporaneidade (Dye, 2009).

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Finalizando esta seo, deve-se dizer que polticas pblicas podem ser caracterizadas como um processo de deciso poltica que se materializa em objetivos com
resultados desejveis, normalmente vinculados transformao de uma dada realidade, envolvendo: i) tcnicos estatais e no estatais, burocratas (mbito da gesto)
e polticos (tomadores de deciso, isto , mbito da poltica); ii) atores distintos
(com recursos de poder assimtricos), cenrios e conjunturas (por vezes volteis);
iii) capacidade e viabilidade do Estado disponibilizar recursos oramentrios,
humanos, legais e logsticos, isto , o planejamento e a capacidade de governar; e
iv) mecanismos de mensurao dos resultados. Com isso em mente, tem-se que a
teoria do ciclo de polticas pblicas (agenda, formulao, implementao e avaliao)
poderia ser invocada mais para fins pedaggicos do que propriamente reais, uma
vez que a realidade no apenas mais complexa do que faz supor aquelas etapas,
como tambm inerentemente mais conflitiva, luz de C. Lindblom (1959).
3 ALCANCES E LIMITES DAS POLTICAS PBLICAS COMO SNTESE DO
ESTADO NO CAPITALISMO CONTEMPORNEO

Pouco discutido pelos estudos predominantes em polticas pblicas, o modelo de


acumulao capitalista contemporneo, intitulado flexvel justamente por flexibilizar os fatores produtivos, ser analisado neste captulo como dimenso crucial.
Deve-se notar que a flexibilidade se contrape chamada rigidez do modelo
fordista no tocante aos fatores produtivos.
De forma panormica, algumas caractersticas exemplificam essa definio:
complexa e perversa combinao entre capital financeiro e o produtivo; indito
controle do capital sobre: i) a circulao, por meio do estabelecimento de
nichos de produo e consumo, da eliminao de estoques (just in time) e do
incrvel aprofundamento da obsolescncia programada, entre outras estratgias;
e ii) sobre o trabalhador, pela via da diminuio macia da fora de trabalho
nos trs setores produtivos: primrio, secundrio e mesmo o tercirio, embora,
neste, em menor proporo.
Em outras palavras, no capitalismo contemporneo, vigente fortemente
desde os anos 1980, produz-se cada vez mais (bens e servios) com cada vez menos
pessoas: da o clssico tema, no superado, do desemprego estrutural tecnolgico
e da precarizao do trabalho, uma vez que este substitudo vigorosamente por
ocupaes informais. Mesmo nos setores tipicamente ocupados pelas classes mdias
superiores, como o caso da administrao de empresas, a taxa de rotatividade
incrivelmente alta, levando seus profissionais a se tornarem consultores, por
conta prpria, de uma infinidade de atividades, muitas das quais questionveis
quanto sua utilidade social.

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

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No Brasil, a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) vem sendo corroda ano
a ano pela chamada pejotizao da mo de obra, uma vez que vastos segmentos
de trabalhadores so obrigados a se constituir em pessoas jurdicas (PJ) como
forma de vender sua fora de trabalho, o que implica estar alijado de qualquer
direito trabalhista. A pejotizao mais uma demonstrao da preponderncia,
no caso brasileiro, do amplo domnio do trabalho pelo capital, porm de maneira
sorrateira na medida em que no se derrogou formalmente a CLT. Alm disso,
a pejotizao terminologia cada vez mais conhecida por amplos segmentos da
fora de trabalho trata legal e institucionalmente o indivduo como empresa, o
que implica dupla perversidade quanto ao tratamento do trabalhador: pelo capital
e pelo Estado.
Embora o modelo de acumulao no se constitua de forma exatamente
igual em todos os pases e regies, trata-se de varivel-chave cujas exemplificaes
acima so apenas uma amostra. Para diversos analistas e agentes estatais, as polticas
pblicas seriam, nessa perspectiva, um antdoto eficaz por justamente mobilizar as
foras do Estado no sentido de impedir a barbrie do capital.
Sem desconsiderar que vontade poltica, mobilizao social, investimento
pblico (oramentrio, de pessoal, legal e logstico) e regulao estatal elementos
constitutivos das polticas pblicas so fundamentais reverso de situaes de
desigualdade, deve-se indagar a respeito dos limites quanto a seus efeitos prticos.
Observe-se o caso emblemtico da contradio entre obsolescncia programada
um dos elementos nucleares da acumulao flexvel do capital e polticas pblicas
ambientais, cada vez mais cruciais preservao do planeta e consequentemente
das espcies.
Nesse exemplo, o capital tem ampla liberdade para organizar a acumulao,
por meio da reduo tecnicamente programada da durabilidade dos produtos,
liberdade esta que, embora no seja novidade na histria capitalista, jamais encontrou ambiente to frtil como a partir dos anos 1970/1980 (vigncia ideolgica
do neoliberalismo), quando esse processo, que perdura aos dias de hoje, chegou
ao seu pice. O exemplo dos aparelhos tecnolgicos de consumo domstico, tais
como os referentes informtica e aos celulares, marcante, pois so constitudos
de substncias altamente poluidoras e cuja vida til tem como regra a fugacidade.
A quebra (obsolescncia) datada desses aparelhos em um ou dois anos expe os
claros limites do Estado perante o capital em perspectiva internacional. Qualquer
tentativa de interferncia do Estado e de organizaes multilaterais, como as
conferncias mundiais ligadas ao meio ambiente, a Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) e outras (e menos ainda dos sindicatos) no processo produtivo
empresarial, no tocante aos princpios basilares da produo contempornea,
prontamente rechaado como interveno espria. Ademais, o aparato

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

jurdico francamente protetor do empreendedorismo (tido e havido como


schumpeteriano), da inovao, da propriedade e da iniciativa individual
marcos do discurso ideolgico contemporneo , contrariando a perspectiva
do interesse coletivo em preservar as bases mnimas da solidariedade e do
prprio meio ambiente (Evans, 1995). O Estado , portanto, estruturalmente
limitado, como j mostrava Offe na dcada de 1970, ao observar quatro condicionantes estabelecidos pelo modelo de acumulao capitalista sua atuao
na contemporaneidade:
a) A privatizao da produo: o poder pblico est estruturalmente impedido de
organizar a produo material segundo seus prprios critrios polticos. (...)
b) Dependncia dos impostos: o poder pblico depende, indiretamente, atravs
de mecanismos do sistema tributrio, do volume da acumulao privada. (...)
c) A acumulao como ponto de referncia: como o poder estatal depende do processo
de acumulao capitalista, sem ser ele mesmo capaz de organizar este processo, o interesse supremo e mais geral dos detentores do poder do Estado consiste em manter as
condies de exteriorizao de seu poder atravs da constituio de condies polticas
que favoream o processo privado de acumulao. (...) d) A legitimao democrtica:
(...) O exerccio do poder atravs dos mecanismos democrtico-representativos da
formao das vontades e da regulamentao dos conflitos tem o sentido, no contexto
do Estado constitucional burgus, de assegurar de forma politicamente duradoura e
no somente atravs de preceitos constitucionais a delimitao da esfera privada
e da esfera de liberdade econmica, de forma a defender essa esfera de liberdade de
possveis intruses por parte do Estado.
(...) Em outras palavras: o Estado capitalista est sujeito a uma dupla determinao
do poder poltico segundo sua forma institucional, este poder determinado pelas
regras do governo democrtico-representativo; segundo o seu contedo, determinado
pelo desenvolvimento e pelos requisitos do processo de acumulao (Offe, C., 1984,
p. 123-125, grifos do autor).

No foi diferente na era fordista/keynesiana, embora o vetor poltico-econmico


(constituio de sociedades de produo e consumo de massa) e o contexto ideolgico
(disputas entre liberalismo derrotado, nazifascismo, socialismo e social-democracia)
fossem quase que opostos. No Brasil, embora a agenda de direitos se confundisse com
a revoluo industrial (anos 1940 em diante), o processo foi semelhante, guardadas
suas muitas particularidades.
Pois bem, a contradio entre a predominncia de produtos programados
para definhar, e a necessidade que o planeta, notadamente a biosfera, tem de se
recuperar da incessante prospeco de recursos naturais, demonstra os claros limites
das polticas pblicas no capitalismo contemporneo, afetando o planejamento
e a gesto, no sentido de limitar a atuao do Estado. Observe-se que a agenda
ambiental fortemente travada, em escala global, justamente pelo fato dos interesses

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

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do capital, por vezes imiscudos aos dos estados nacionais centrais, se sobreporem
aos das pessoas e das comunidades, mesmo quando esta o planeta.4
Outro exemplo marcante refere-se categoria trabalho, uma vez que no
apenas o nmero de trabalhadores necessrios reproduo do capital cada
vez menor como, dependendo do setor que se observe, o prprio nmero de consumidores pode ser diminudo. Tal como demonstrado por autores como Harvey
(1990), Rifkin (1995) e outros, o capital global necessita de poucos trabalhadores
(da a emergncia de empresas que no fabricam nada, apenas articulam, de forma
complexa, o processo produtivo em escala global e do aos produtos uma marca) e
de poucos consumidores que, contudo, tenham um padro de renda e de consumo
extremamente alto e fugaz. Tal fugacidade fortemente apoiada nas modernas
tcnicas de propaganda e de induo ideolgica ao consumo, ancoradas no sistema
miditico faz da rotatividade do consumo o motor da excluso social do trabalho
e da barbrie ambiental. A corroso do carter, com toda sorte de consequncias
individuais e sociais deletrias, como mostra Sennett (1998), o resultado mais
notrio dessa psicose coletiva envolvida nesse processo.
Reafirme-se que cada pas, em razo da estrutura e insero histrica de suas
economias e de sua trajetria, instituies e capacidade social de mobilizao refaz,
de formas distintas, esse processo estrutural. Contudo, os eixos estruturantes esto
colocados, limitando e circunscrevendo fortemente as alternativas.
Mesmo no Brasil, que na ltima dcada vem ostentando ndices elevados de
empregabilidade formal, esse processo no diferente. Se so marcantes algumas de suas
polticas, tais como a elevao real do salrio-mnimo, a ampliao indita do crdito,
o estmulo ao consumo interno e a transferncia de renda, no contexto de alargamento
de polticas sociais, deve-se ter clareza quanto aos limites das mesmas. Nesse sentido, se
a empregabilidade com carteira assinada significativa (e mesmo indita aos padres
brasileiros), ainda assim no conseguir superar, estruturalmente, o altssimo grau de informalidade da economia brasileira. Os empregos, alm do mais, esto baseados em baixos
salrios e baixa qualificao, e s ocorrem pela combinao talvez conjuntural entre
vontade poltica em diminuir a excluso e a desigualdade mvel da poltica pblica dos
anos recentes e um estoque de empregos formais historicamente muito baixo. Desta
maneira, o fenmeno recente da formalizao talvez seja incapaz de alterar a estrutura
do mercado de trabalho e da produo informal. Uma path dependence informa esse
processo, tal como mostra Pierson (2000). Esses exemplos, entre tantos outros, exteriorizam, portanto, os limites concretos da ao do Estado perante o capital.
4. A filmografia contempornea tem exposto, de forma significativa, o poder do capital perante os Estados, mesmo
aqueles tidos como desenvolvidos, que teriam sido capturados pelos interesses empresariais: os filmes-denncia The
corporation, Enron, Inside job, Food, inc. e boa parte da obra de Michael Moore, entre outros, expressam, a partir dos
pases centrais do capitalismo, as consequncias nefastas do modelo de acumulao flexvel e consequentemente os
limites das polticas pblicas, vale dizer, do planejamento e da gesto pblica, em sentido amplo.

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Essa constatao no significa diminuir o papel do planejamento, da gesto


pblica e das polticas pblicas, nem em termos conceituais nem empricos, haja
vista as transformaes que esto em curso no Brasil contemporneo. Significa,
na verdade, ter clareza sobre seus alcances e limites visando compreenso do que
cabe ao Estado e suas polticas pblicas na luta poltica da sociedade organizada,
objetivando ampliar as capacidades de mobilizao e transformao do ente estatal,
por meio justamente do planejamento e da gesto.
Nesse sentido, a chamada radicalizao da democracia corresponderia
ampliao crescente dos espaos de participao e deliberao nas arenas decisrias, institucionais e sociais; tradutibilidade das linguagens oficiais hermticas,
a comear pelo oramento; ao aprofundamento da transparncia decisria;
reviso do oligoplio da mdia; entre tantas outras reformas possveis. Em uma
palavra, na reverso do carter historicamente elitista do Estado brasileiro.
Tudo isso parece um caminho possvel com vistas reviso de prioridades do
Estado: em sua forma (a democracia radicalizada) e em seu contedo (as
polticas pblicas), o que envolve necessariamente gesto pblica articulada ao
planejamento governamental.
4 A VARIVEL SISTEMA POLTICO COMO BICE A POLTICAS PBLICAS
TRANSFORMADORAS

Outra dimenso fundamental anlise do Estado, igualmente esquecida, refere-se


s travas do sistema poltico brasileiro elaborao e implementao de polticas
pblicas transformadoras. Ressalte-se que, como dissemos acima, embora haja limites
estruturais advindos do modelo de acumulao, no apenas h espao para a ao
do Estado no sentido de alterar regras, induzir comportamentos e transformar
realidades, como a relao entre estrutura econmica (modelo de acumulao) e
ao poltica (polticas pblicas, entre outras aes) no uma equao esttica e
necessariamente aprisionada ao passado. Da o papel do planejamento e da gesto
poder incidir, uma vez mais, nessa lgica. H uma espcie de linha mvel limtrofe
que levou s abordagens do tipo variedades de capitalismo, tal como o demonstram, entre outros, Hall e Soskice (2001).
Especificamente quanto ao sistema poltico brasileiro, foi estruturalmente
moldado pela ditadura militar e jamais alterado significativamente desde a redemocratizao. So algumas de suas caractersticas: i) o multipartidarismo extremamente
flexvel e pouco representativo; ii) o financiamento misto (pblico e privado), mas
que, na prtica, largamente privatizado por meio do denominado caixa 2;
iii) a infidelidade partidria (apenas recentemente minorada por deciso do Tribunal Superior Eleitoral TSE); iv) o acesso institucional ao rdio e televiso
franqueados a todos os partidos com representao federal, independentemente
de sua real representatividade: os partidos chamados de aluguel tm pequena

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

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representao parlamentar mas desfrutam de todas as benesses do sistema poltico;


v) toda sorte de casusmo, tal como a coligao nas eleies proporcionais, que
implica o voto em um partido ou candidato e a eleio de outro, em razo da
contagem do quociente eleitoral, entre outros; vi) a baixa transparncia quanto ao
uso dos recursos pblicos (tambm recentemente minorada com a Lei de Acesso
Informao LAI); vii) a lgica da coalizo para governar, ou melhor, para
obter maioria no parlamento, com impactos diretos na (in)coerncia das polticas
pblicas e nos resultados eleitorais, uma vez que, usualmente, partidos derrotados
participam de coalizes de governo capitaneadas pelos partidos vencedores; viii) o
desenho eleitoral que concede carta branca do eleitor ao representante tornando
o mandato propriedade deste e o distancia de seus representados (a aludida
reinterpretao da fidelidade partidria, pelo TSE, amenizou essa prtica, mas ainda
assim no a eliminou); ix) o baixo poder conferido ao parlamento, tornando-o
despachante de interesses paroquiais e corporativos; e x) o desbalanceamento na
proporcionalidade federativa no Congresso Nacional, entre outras.
A emenda da reeleio aos chefes do Poder Executivo, que golpeou as
regras do jogo vigentes em seu pleno funcionamento (com o apoio entusistico
da grande mdia nos anos 1990), contribuiu ainda mais para as mazelas do
sistema poltico brasileiro, pois: i) mudou profundamente as regras do jogo
poltico-institucional que proibiam a reeleio; ii) no criou nem fortaleceu
qualquer mecanismo institucional de fiscalizao; e iii) sequer obrigou os
governantes recandidatos a se licenciarem enquanto concorriam ao cargo que
estavam ocupando. Em outras palavras, inseriu nova lgica ao sistema poltico,
com efeitos profundos nos partidos e nas eleies, sem qualquer mecanismo
de controle e, mais grave, sem alterar as regras norteadoras do modus operandi
da vida poltica.
Tudo somado, as polticas pblicas de cunho transformador assim como o
planejamento estratgico que as precede so, portanto, estruturalmente limitadas
no apenas pelo modelo de acumulao, mas tambm pela prpria lgica do sistema
poltico. Afinal, s chegam ao poder (Executivo e Legislativo) os partidos polticos
que obtm financiamento privado (legal e ilegal), uma vez que o altssimo valor
das campanhas eleitorais exclui, de sada, grande parte dos partidos que no jogam
as regras do jogo (o fundo partidrio nem de longe cobre o valor das milionrias
campanhas). Ademais, para ganhar eleies so necessrias coalizes que implicam,
anteriormente a elas, a soma de minutos no horrio eleitoral gratuito no rdio e
na televiso da os acordos com partidos das mais diversas linhagens ideolgicas,
com compromissos igualmente diversos. Da mesma forma, para governar h a
necessidade imperiosa de se negociar maiorias confortveis nos respectivos parlamentos (Cmara de Vereadores, Assembleias Legislativas e Congresso Nacional)
com vistas aprovao de medidas, aes e polticas pblicas capitaneadas pelo

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

chefe do Executivo para garantir aquilo que se tornou uma espcie de clusula
ptrea informal do sistema poltico: a chamada governabilidade. O programa
de governo necessariamente negociado com vistas governabilidade conceito
fugidio, porm encarado como limite insofismvel aos governantes eleitos.
Como a esmagadora maioria dos grandes e mdios partidos que carreiam
candidatos ao Executivo e ao Legislativo financiada por grandes interesses
(bancos, construtoras, entre outros setores empresariais sensveis ao estatal),
governar implica fundamentalmente em costurar acordos diversos e contraditrios. Alm disso, a vida pblica torna-se fortemente privatizada, na medida
em que interesses empresariais privados se fazem presentes antes, durante e
depois das eleies, colocando a democracia brasileira, embora no apenas ela,
sob suspeio plutocrtica.
Em outras palavras, seja para se eleger (papel do financiamento privado
para fazer campanha e da coligao para obteno de tempo no rdio e na
televiso), seja para governar (dvida para com os financiadores e necessidade
de maioria parlamentar para governar), os partidos polticos necessitam,
imperiosamente, negociar compromissos publicamente assumidos, e mais
especificamente, o prprio programa de governo. Isso significa a existncia
tanto de polticas pblicas tmidas, por no incidirem vigorosamente contra
interesses constitudos, como contraditrias, uma vez que voltadas a interesses
e conflitos diversos, em larga medida irreconciliveis. Consequentemente, o
planejamento governamental torna-se fugaz, uma vez que prvia e politicamente negociado. Com isso, h claros impactos na gesto pblica, sobretudo
se pensada, como deve ser, de forma articulada ao planejamento.
Qualquer movimento governamental considerado radical, em qualquer
setor, tem como reprimenda, de um lado, a perda de maioria parlamentar
e, de outro, a oposio feroz da grande mdia, porta-voz das classes mdias
superiores e do capital, como ser visto adiante. Isso tudo acarreta reduo
e enfraquecimento das condies de governana e governabilidade, abrindo
caminho para a derrota eleitoral na prxima eleio. Mesmo o apoio a demandas
de movimentos sociais tidos como radicais fortemente bombardeado pela
mdia e pela lgica conservadora do sistema poltico, que ameaa imediatamente
com a retirada de apoio. Note-se o ciclo vicioso que o sistema poltico impe
lgica de governar.
Mas, se esse cenrio verdadeiro, como explicar os inequvocos avanos sociais
vigentes h pouco mais de uma dcada? Antes de tudo, pela entrada do Partido dos
Trabalhadores (PT), at ento um partido mdio, no jogo poltico-institucional dos
partidos do poder, e sua submisso s regras do jogo, vale dizer: financiamento

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

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privado de campanhas, coligaes eleitorais e coalizes governamentais amplas e


contraditrias, negociao do programa de governo e enftica mensagem, simbolizada
pela Carta ao Povo Brasileiro (publicada em 22 de junho de 2002), de partido
da ordem constituda.
Tal reverso poltico-ideolgica no impossibilitou os referidos avanos,
sociais e institucionais, mas teve como preo a redeno partidria s aludidas
regras do jogo, com todas as consequncias conhecidas, assim como o compromisso de que as polticas pblicas no seriam radicalmente transformadoras.
Os protestos que vm ocorrendo desde junho de 2013 demonstram justamente
o fosso entre o sistema partidrio institucional e as demandas vivas e contraditrias da sociedade.
Os avanos, contudo, ou esto aqum do que potencialmente poderiam
ser (por exemplo, o gasto com transferncia de renda custa 10% do pagamento
dos juros da dvida pblica interna), ou convivem com outras polticas pblicas
claramente contraditrias, por exemplo, o apoio desmesurado ao agronegcio, a
no reviso dos efeitos da dvida interna, a lenincia quanto pejotizao dos
trabalhadores, o no enfrentamento do oligoplio da grande mdia, entre inmeros
outros exemplos.
Do ponto de vista institucional, a no reforma das regras do jogo poltico
tambm denota a dificuldade que os partidos progressistas tm de formular polticas
pblicas substantivas e, em simultneo, alterar o modus operandi do sistema poltico.
Este representa, portanto, uma trava quelas.
As reformas com potencial transformador ocorrem, portanto, pelas bordas
do sistema, sem ameaar o poder poltico constitudo ou as elites econmicas,
casos da ampliao e diversificao do crdito, do aumento do poder de compra
real do salrio-mnimo, da maior institucionalizao dos programas de transferncia
de renda, da ativao da economia interna, entre outros programas transformadores, mas cujo alcance tal que no incidam nas grandes fortunas, nos lucros e
no ambiente de negcios. No deixa de ser impressionante o fato de que, apesar
dos inmeros avanos sociais verificados nos ltimos anos, o Brasil ainda ostenta
ndices alarmantes de desigualdade e pobreza.
O sistema poltico brasileiro constrange a todos os partidos polticos,
mas especialmente aos que historicamente lutaram por mudanas radicais na
desigualdade social. O planejamento, a gesto pblica e as polticas pblicas
so, desta forma, moldados tambm de acordo com essa estrutura quase que
intransponvel do sistema poltico, que fora arquitetado, em seu cerne, durante
o regime militar.

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Para que as polticas pblicas sejam mais inclusivas, expressivas e radicais


no sentido de irem raiz dos problemas com vistas a transform-los , torna-se
fundamental enfrentar os interesses constitudos que sustentam o sistema poltico
brasileiro e travam as polticas pblicas transformadoras. Para tanto, a reforma poltica,
que h anos habita a agenda pblica brasileira sem que se efetive, fundamental para
que as polticas pblicas possam ter mais coerncia, serem sistmicas e, sobretudo,
mais expansivas e transformadoras do status quo nacional.
5 O PAPEL DA MDIA COMO ATOR POLTICO E IDEOLGICO: VETOS E BLOQUEIOS

Muito se tem discutido sobre o papel da mdia no mundo contemporneo, notadamente da segunda metade do sculo XX aos dias de hoje. Diversas disciplinas,
como as cincias sociais, a histria, a economia, a semitica e, obviamente, a comunicao, entre outras, abordam os impactos da sociedade miditica nas mais
distintas reas, sobretudo no inconsciente coletivo, tendo em vista a manipulao
de valores e fenmenos e a induo de comportamentos polticos, sociais, econmicos, estticos etc., como mostra Castells (2000).
Individualismo, consumismo, hedonismo, descrdito na ao poltica coletiva
e nas doutrinas polticas, reforo da ideologia do self-made man, nfase no mundo
privado etc. so algumas das caractersticas resultantes desse mundo atomizado,
vigente em maior ou menor medida em todos os pases, notadamente aps a ascenso
do neoliberalismo e o definhamento do socialismo sovitico.
A partir da revoluo digital dos anos 1990, novas questes vm sendo
levantadas, uma vez que as comunicaes estariam passando por profundas
transformaes, mas percebidas intelectualmente de modo distinto: para alguns
setores so vistas como potencialmente democrticas e para outros como
controladoras e alienantes.
Para alm da controvrsia, as chamadas redes sociais (caso do Facebook, por
exemplo, que chegou ao incrvel patamar de um bilho de perfis em 2012, isto , um
stimo da populao humana), a convergncia digital e a ampla disponibilidade
de meios de comunicao no tm alterado, de maneira significativa, a ao poltica
coletiva das sociedades, uma vez que o uso privado para fins de entretenimento e
relaes estritamente privadas, familiares e de grupos de afinidade pessoais so
suas maiores caractersticas. Apenas mobilizaes pontuais, pouco significativas
tendo em vista a dimenso planetria das comunicaes, tm sido observadas, o
que se deve, aparentemente, embora no apenas, ao legado privatista, individualista
e alienante da dominao miditica instaurada desde a metade do sculo passado,
e mais especificamente ao legado neoliberal das dcadas de 1980 e 1990.
No Brasil, onde a prpria urbanizao se confunde com a indstria miditica
o rdio e depois a televiso , os meios de comunicao foram se desenvolvendo sem

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

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regulao pblica, isto , como negcio privado sem responsabilizao quanto a seus
efeitos sociais, o que inclui o no enfrentamento dos grupos polticos dominantes.
Em particular, o regime militar ps-1964 foi responsvel pela verdadeira tragdia
comunicacional que vive o pas em pleno sculo XXI, na medida em que incentivou o sistema oligoplico em que se vive em nome da integrao nacional ,
ao lado da permisso para os empresrios da comunicao tratarem as empresas
deste ramo, ironicamente chamadas de empresas de comunicao social, como
mero negcio privado, desde que convergente aos objetivos do poder dominante,
entre os quais a ovao ao regime militar e a alienao poltico-cultural da maioria
da populao.5 nesse sentido que Parsons (1990) havia questionado o poder da
imprensa de negcios nos pases de capitalismo central.
O autoritarismo poltico, obtuso por excelncia, permitiu e conviveu com a
censura do mercado ao conceder e renovar concesses a empresas de comunicao
que, para se manterem, precisavam apenas adotar o servilismo ao regime. Em vrios
casos, sendo o mais significativo o da Rede Globo emissora gestada no ventre do
militarismo , o servo foi mais realista do que o rei, isto , autocensura e adeso
ideolgica ao regime, com toda sorte de benefcios empresariais, deu contornos
a uma corporao que se tornou a quinta maior empresa de comunicao, em
faturamento, no mundo. Talvez mais importante, embora sem estudos suficientes a respeito, o papel das Organizaes Globo na vida brasileira de dimenso
desconhecida, pois vai alm da prpria rede de televiso, na medida em que seus
impactos so sentidos nos planos cultural e comportamental tomados neste
captulo em sentido gramsciano, alm da cadeia de negcios de que participa.
O conglomerado das Organizaes Globo, como se sabe, inclui muitas emissoras de
rdio (AM e FM), transmissoras e retransmissoras de televiso, jornais e revistas,
indstria fonogrfica, uma fundao (que leva o nome de seu patrono, Roberto
Marinho) com capacidade para financiar e induzir a produo cultural com as
devidas dedues tributrias , parcerias internacionais e um satlite prprio para
seus negcios, entre outras atividades corporativas, conforme demonstrado por
Fonseca (2005).
De certa forma, as vidas cultural (criao de padres estticos em diversas
reas, notadamente com vis estadunidense, integrao nacional a partir de
parmetros predeterminados) e poltica (clara interferncia em eleies e nos centros
decisrios estatais) brasileiras se tornam incompreensveis sem se dimensionar o papel
das Organizaes Globo, que habilmente souberam se adequar tanto ditadura
5. Historicamente, a grande mdia, no Brasil, foi partcipe ativa do jogo poltico e parte atuante no sistema poltico,
como o comprovam o apoio vigoroso a aes golpistas na vida poltica do pas. Paradoxalmente, no houve nenhum
movimento significativo, desde a redemocratizao nos anos 1980, no sentido do enquadramento da mdia nas regras
do Estado de Direito Democrtico, o que denota sua ao para alm dos marcos legais: ausncia de marco regulatrio, de
direito de resposta, de regras claras quanto concesso e renovao das concesses etc., e sobretudo a possibilidade
de prejudicar pessoas e instituies sem que seja responsabilizada.

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

como democracia ps-1989. Por mais que partidos de oposio ditadura e


mesmo s Organizaes Globo tivessem chegado ao poder aps a redemocratizao,
jamais houve combate efetivo ao seu poder. A indigncia comunicacional que se
experimentou, com efeitos culturais mais profundos do que os de estirpe poltico-eleitoral, contribuiu para sedimentar um padro comportamental do brasileiro
mdio cuja marca a ideologia do individualismo meritocrtico e a descrena nas
transformaes polticas coletivas, assim como nas instituies pblicas.
Pois bem, a experincia petista, agora em seu quarto governo em mbito
federal, tem transformado parcialmente essas assertivas. Embora, entre outros
aspectos, o no enfrentamento ao oligoplio miditico, a no colocao na agenda
governamental de um marco regulatrio da mdia e a no reviso das regras de
renovao das concesses representem, em outras palavras, a permanncia da
no democratizao da informao e da comunicao e, consequentemente, a
manuteno de uma democracia superficial e apenas parcial, diversas polticas
pblicas sociais, como se viu acima, tm se desenvolvido e alterado a vida de
milhes de brasileiros.
As grandes corporaes miditicas, que expressam os interesses materiais
e ideolgicos das classes mdias e do capital, embora crticas s transformaes
coletivas promovidas pelas polticas pblicas federais, na medida em que vo em
direo contrria ao mundo dos melhores e dos mais capazes (mote histrico do
jornal O Estado de So Paulo), as aceitaram por no confrontarem a estrutura de
poder e a dinmica das propriedades empresarial (o que inclui a prpria mdia),
agrria e do mercado financeiro.
A convivncia entre reformas sociais limitadas e statu quo se mantm, apesar
do elitismo oposicionista dos meios de comunicao, uma vez que atuam como
verdadeiros aparelhos privados de hegemonia e intelectuais coletivos categorias
gramscianas cada vez mais presentes na cena poltico-miditica brasileira (Gramsci,
2000). Tal modus operandi coloca a mdia como organizadora das classes mdias e
do capital global, obstruindo e vetando polticas pblicas tidas como inaceitveis,
e consequentemente, o planejamento e a gesto em prol dos pobres. O caso da
chamada mobilidade urbana notrio, uma vez que sequer ascende agenda
o tema do necessrio privilegiamento, nas grandes metrpoles, das vias pblicas
ao transporte coletivo. A indstria automobilstica, que financia campanhas de
parlamentares e chefes de Executivos, que patrocina generosamente os meios
de comunicao e que adota estratgias de marketing extremamente agressivas,
entre outras estratgias, tem na mdia seu intelectual coletivo capaz de vetar
qualquer mudana significativa nas polticas pblicas urbanas. O mesmo ocorre
quanto ao Estado em nvel federal, interessado que sempre esteve nos tributos
advindos da cadeia produtiva do automvel, apesar de suas consequncias nefastas.

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

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O mesmo se repete quanto ao mercado imobilirio, altamente especulativo, capaz de


transformar as cidades em verdadeiras selvas de pedras, e ao mercado financeiro,
capaz de sobreviver com os elevados e seguros juros da dvida interna e manter
uma elite rentista, como ser visto adiante.
A grande mdia comercial brasileira composta por organizaes complexas de rdio e televiso, de jornais e revistas, de portais na internet com
contedos diversos e lucrativos, entre outras atividades empresariais veta e
obstrui, por meios diversos, qualquer transformao significativa no que tange
s polticas pblicas. O caso do imposto sobre as grandes fortunas outro
tabu, pois, ao incidir sobre o grande capital, sequer consegue chegar agenda
poltica e pblica de discusso. A mdia, portanto, apenas aceita, mesmo que
a contragosto, mudanas incrementais e consideradas laterais, como o caso
dos programas sociais vigentes.
Mas quando uma dada poltica, contrria aos interesses miditicos, adentra
a agenda governamental, h uma enorme mobilizao no sentido de vet-la ou,
se no for possvel, circunscrever o seu desenho, isto , sua formulao e seus
objetivos quanto ao que pretende alcanar, a ponto de torn-los incuos ou de
baixo impacto.
Toda essa mobilizao conta com especialistas que autorizam uma dada
posio, com todo o aparato de manchetes, fotos e charges (no caso dos meios
impressos) e matrias que expressam opinio e que, por seu turno, se espraia sutilmente pelas coberturas. Embora o discurso miditico advogue, como cantilena, a
separao entre coberturas jornalsticas e a opinio, o que se v fundamentalmente
uma mesma linhagem ideolgica/editorial corroborar o modus operandi dos
aparelhos privados de hegemonia, uma vez que atuam com o objetivo de vetar
e de propor polticas, ora de forma ostensiva, ora subliminar.
A prpria aceitao do poder oligoplico da mdia demonstra a incapacidade poltica do Estado brasileiro em enfrentar tais poderes constitudos,
o que o obriga a atuar nas margens e frestas da estrutura econmica e social
brasileira. Da o incrementalismo das polticas pblicas desenvolvidas em pouco
mais de uma dcada, as quais, por mais importantes e significativas que sejam,
so tmidas perante os recursos econmicos disponveis e, sobretudo, perante as
necessidades de milhes de brasileiros. Basta comparar os gastos sociais com as
necessidades populares para que se compreenda o espao que ainda se tem para
transformaes profundas.
claro que somente vontade poltica dos governantes no suficiente
para alterar realidades historicamente constitudas. necessria uma conjuno
de fatores, tais como, alm da vontade poltica, a capacidade tecnopoltica de
governar, o reordenamento oramentrio, a reforma poltica, a mobilizao e a

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

presso social, entre outros fatores. Sem estes, o enfrentamento aos grandes poderes,
notadamente os da mdia, do latifndio (organizado em torno do agronegcio),
do capital produtivo e financeiro especulativo (cada vez mais articulados), entre
outros, ser sempre protelado.
Os vetos e as obstrues da mdia oligoplica a polticas pblicas profundas
e transformadoras reafirmam seu carter poltico (da mdia) e a constatao de
que parte constitutiva do sistema poltico conservador. Porm, uma janela
de oportunidade (Kingdon, 1 9 8 5 ) reforma do sistema miditico parece
estar se abrindo quando, apesar da oposio vigorosa de grande parte de seus
rgos s polticas pblicas sociais, estas, em perspectiva federal, esto sendo
implementadas Sistema nico de Sade (SUS); Sistema nico de Assistncia
Social (Suas); Luz para Todos; Minha Casa, Minha Vida; vasta concesso de
crdito; valorizao do salrio-mnimo; reduo relativa do preo da cesta bsica;
programa de cisternas; entre outras e aparentemente ganharam estatuto de
polticas de Estado, dada a legitimao institucional que adquiriram.
Ao se institurem como polticas de Estado, diminuem o poder histrico
dos veculos de comunicao de derrog-las, o que por si s um fenmeno
sociopoltico significativo. Nesse sentido, se comparam ao processo europeu
(Skocpol e Ikenberry, 1983), embora com um sculo de atraso. Portanto, este
processo vem provocando indita desconexo entre o poder de audio da mdia
e a realidade social da massa de trabalhadores pobres no Brasil,6 isto , trata-se
de marcante disjuntiva entre sociedade e meios de comunicao, que vem se
aprofundando no pas, o que merece ser analisado com maior acuidade.
Em sntese, oportunidades como a que se est vivenciando evidenciam a
necessidade de um projeto estratgico de nao, capaz de consolidar avanos e
estabelecer novas regras ao jogo democrtico: da o papel crucial do planejamento.
6 O SIGNIFICADO DE FAZER MAIS NO EMBATE POLTICO
CONTEMPORNEO BRASILEIRO

O recm-concludo debate sucessrio Presidncia da Repblica (PR) sobre


fazer mais, ir alm do que j se fez nas polticas pblicas, parte de uma base
comparativa significativa: o pas ostenta ndices sociais progressivamente positivos,
cujos impactos so sentidos no cotidiano do cidado pobre. O Programa Bolsa
Famlia, por exemplo, intrinsecamente capaz de alterar a realidade brasileira
quanto misria, mas poderia, por outro lado, desempenhar papel ainda maior
6. Deve-se ressaltar importantes aes do governo Lula no sentido de minorar o poder da mdia: pulverizao da
propaganda federal, criao da Empresa Brasileira de Comunicao (EBC), promoo da primeira Conferncia Nacional
de Comunicao (Confecom) e tentativa, frustrada, de criao de uma agncia reguladora. Embora importantes, foram
aes claramente insuficientes e tmidas.

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

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se no apenas ampliasse o programa em termos de nmero de beneficirios, como


tambm aumentasse o valor das transferncias. Poderia, em ltima instncia, se
transformar em uma espcie de carro-chefe de um Estado de bem-estar social
brasileiro. Mas o primeiro passo foi claramente dado.
Deve-se ressaltar que os avanos sociais que vm ocorrendo no Brasil, parte
deles introduzidos pela Constituio Federal (CF) de 1988 e aprofundados, sobretudo, a partir do governo Lula, so insofismveis, uma vez que, por um lado deram
sequncia efetivao da lgica dos sistemas de seguridade SUS; Suas; Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (Fundef )/Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB); Sistema nico
de Segurana Pblica (SUSP), este, na lgica maior da segurana como defesa
social; e leis nacionais voltadas a polticas setoriais, em diversas reas e, por outro
lado, inauguraram, tambm no governo Lula, um indito processo de transferncia
de renda por meio de diversos mecanismos: particularmente o programa Bolsa
Famlia, mas tambm a ampla concesso de crdito; a valorizao indita do poder
de compra do salrio-mnimo e da cesta bsica; o acesso s universidades privadas
e pblicas, com a expanso destas ltimas; entre outras polticas exitosas.
Todos esses avanos eivados de problemas e contradies , que tm promovido
significativa mobilidade social no Brasil, se juntam ativao da economia mesmo
em tempos de crise internacional, o que demonstrado pela imensa formalizao
do trabalho, pelo intenso consumo interno e por outras polticas pblicas federais no
contexto dos Planos de Acelerao do Crescimento (PACs).
Reitere-se que, de maneira progressiva, o pas tem caminhado rumo
implantao de um Estado de bem-estar social, na medida em que a seguridade
social combina aes preventivas e compensatrias (caso dos seguros) com aes
focalizadas e universalizantes (casos respectivamente das bolsas de transferncia
de renda e dos direitos como sade, educao etc.), em que a previdncia social,
a sade, o seguro-desemprego, a transferncia de renda e o poder de compra so
seus sustentculos.
Tem-se, portanto, uma nova realidade social, gestada em 1988 e aprofundada h
pouco mais de dez anos, mas que contrasta, como se viu, com a grotesca interpretao
manipulatria da mdia, uma vez que procura sistematicamente neg-la, diminu-la
ou desacredit-la, em vez de apontar seus limites e alcances.
Ressalte-se que o gasto social total vem sendo ampliado desde o governo
Lula, mas, quando cotejado com a dimenso histrica da desigualdade brasileira,
ainda est aqum das necessidades de um pas que pretende, simultaneamente,
extinguir a misria e consolidar um Estado de bem-estar social.

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Por outro lado, a contraface das polticas pblicas sociais exitosas est no gasto
financeiro com a dvida pblica interna. Segundo Eduardo Fagnani:
A agenda brasileira para o futuro, definitivamente, no aquela que os organismos
internacionais querem impor ao mundo. Nosso desafio central consolidar as conquistas de 1988, bem como os avanos e convergncias obtidos recentemente. Isso
depende de uma durssima corrida de superao de obstculos. Um deles a reduo
das despesas financeiras, o maior item do gasto pblico. Somos lderes mundiais em
taxa real de juros e vice-lderes no ranking de maiores pagadores de juros em proporo
do PIB. Se Macunama vivesse hoje, certamente diria: Ou o Brasil acaba com os
juros, ou os juros acabam com o Brasil! (Fagnani, 2011).

O gasto apenas com o servio da dvida pblica, isto , os juros sem,


portanto, considerar o principal , atinge mais de R$ 200 bilhes ao ano (a.a.),
cifra incrivelmente alarmante, mesmo se for levada em considerao a melhoria
recente no seu perfil, assim como sua melhor posio relativa perante outros pases,
por dois motivos: i) cerca de 80% deste valor pertence a aproximadamente vinte
mil proprietrios que, dessa forma, se beneficiam vigorosamente da alta dos juros;
ii) o programa Bolsa Famlia, poltica pblica exitosa e recomendada por instituies internacionais como a Organizao das Naes Unidas para a Educao,
a Cincia e a Cultura (Unesco), que paga benefcios de cerca de R$ 300,00 por
famlia (teto) sendo o valor mdio metade disso , representa apenas 0,4% do
produto interno bruto (PIB), embora atinja cerca de treze milhes de famlias.
Em outras palavras, deve-se considerar que possvel fazer mais, ir alm
nas polticas pblicas, ao se inverter a equao entre gasto social e gasto financeiro
com o pagamento de juros da dvida interna.
Mesmo no sendo deciso simples, que dependa apenas da vontade poltica,
o fato que o enfrentamento aos poderes privados constitudos tarefa crucial
de governos comprometidos com a democracia, notadamente a democracia de
carter popular e social, sem a qual a prpria democracia poltica (dissensos, conflitos,
circulao do poder etc.) torna-se mera formalidade. Enfatize-se, nesse sentido,
que a democracia perdeu seu sentido exclusivamente poltico (as regras do jogo,
no dizer de Bobbio, 1986), tornando-se simultaneamente poltica e social, desde
o final do sculo XIX, quando as primeiras reformas sociais foram implementadas
na Europa. Como aludido, o Brasil somente agora est conseguindo consolidar o
que se iniciou nos anos 1930/1940, durante a Era Vargas, o que , portanto, uma
experincia histrica muito recente.
Dessa forma, pode-se dizer que possvel fazer mais do ponto de vista
fiscal, tributrio e oramentrio sem o que as polticas pblicas, como um todo,
e as sociais, em particular, tornam-se meros apndices , o que implica, fundamentalmente, enfrentar os grandes poderes constitudos, quais sejam i) os aludidos

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

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detentores da dvida pblica; ii) o sistema financeiro como um todo, notadamente


os bancos; iii) os setores do capital, que se beneficiam de dinheiro pblico sem
contrapartida ao desenvolvimento social do pas agronegcio, grandes tomadores
de emprstimos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), do Banco do Brasil (BB) e da Caixa Econmica Federal (CEF), etc.;
iv) a grande mdia, como empresa e como aparelho privado de hegemonia que
vocaliza interesses das classes mdias superiores; v) as grandes empreiteiras, com
seus contratos bilionrios e bastidores opacos; e vi) o sistema poltico, fortemente
privatizado, por meio do financiamento privado (legal e sobretudo ilegal) proveniente das grandes empresas.
Embora a lista seja maior do que essa, e haja poderes intermedirios, seu
enfrentamento inteligente e politicamente hbil poder fazer mais do que se
fez na ltima dcada. Este enfrentamento pode ocorrer, entre outras formas,
com o apoio dos movimentos sociais, por meio de canais institucionais de
participao poltica e com a ampliao radical da transparncia, de forma a,
progressivamente, alterar-se as regras do jogo. No demais ressaltar o papel
das atuais manifestaes sociais que, dessa forma, podem representar alavanca
s transformaes sociais.
Fazer mais, portanto, implica a alterao do cerne fiscal/tributrio/oramentrio cujos nmeros acerca dos juros da dvida pblica contrastam incrivelmente
com os da transferncia de renda , e da maneira como o jogo poltico se desenvolve, o que leva necessidade imperiosa, em termos tericos e empricos, de se
efetuar reforma poltica, com vistas a enfrentar a privatizao da vida poltica, os
grandes poderes constitudos, e o sistema miditico oligopolizado e oligarquizado,
radicalizando-se efetivamente a democracia no pas.
Trata-se de demanda histrica dos movimentos sociais que lutaram pela
democratizao da sociedade brasileira e do pensamento democrtico como um
todo, o que inclui, necessariamente, as universidades e os centros de pesquisa
comprometidos com a democracia poltica e social. Para tanto, somente polticas
pblicas consistentes, sistmicas e transformadoras resultantes do planejamento
estratgico e da gesto pblica a ele conectada sero capazes de reverter, mesmo
que a mdio prazo, a abismal desigualdade socioeconmica e poltica que ainda
rege a sociedade brasileira.
7 A GESTO PBLICA PRIVATIZADA

Muito se tem discutido, nas ltimas trs dcadas, sobre o papel da iniciativa privada
na administrao pblica e nas polticas pblicas de modo geral. Desde a utilizao
de ferramentas e mtodos empresariais na gesto pblica, a privatizao, em sentido

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

estrito isto , a venda de empresas pblicas ao setor privado , tem igualmente


ocupado a agenda de debates (Ham e Hill, 1985).
Tema eivado de postulaes programticas e ideolgicas, no sentido de afirmao do protagonismo estatal ou do setor privado mercantil e, desde os anos 1990,
do assim chamado setor pblico no estatal, genrica e vagamente chamado de
terceiro setor, h vrios aspectos confusos neste debate, conforme analisado na
obra organizada por Guedes e Fonseca (2010).
Notadamente desde a hegemonia neoliberal, rolo compressor propalado
por think tanks, governos, mdia e comunidade empresarial, essa confuso tem
aumentado substantivamente, uma vez que qualquer voz dissonante fora tida
como anacrnica e extempornea. Figuras como Von Mises, Von Hayek e Milton
Friedman (Roberto Campos, Gustavo Franco, entre tantos outros no Brasil), e
governos como os de Margareth Thatcher e Ronald Reagan, com apoio macio
da grande mdia mundial e, no caso brasileiro, dos grandes conglomerados de
comunicao obstruram qualquer discusso acerca do papel do Estado e do
mercado no trato da coisa pblica. A ideologia do neoliberalismo no apenas
impediu o debate, como impactou profundamente as sociedades ao aumentar
exponencialmente a desigualdade social em nome da meritocracia, tomada
como crena ideolgica. Essa ideologia do mrito deveria implicar a supremacia
do indivduo sobre as classes sociais e a sociedade, e do mercado sobre o Estado.
A utilizao de ferramentas de gesto de um setor por outro (do privado
ao pblico e deste ao privado) antiga, embora ocultada quando o assunto a
importncia do Estado iniciativa privada, caso, por exemplo, do planejamento
e mesmo do papel estatal como protetor do capital privado em inmeras guerras
travadas ao longo da histria. Mais importante, sem o Estado o capitalismo sequer
existiria, como mostrou a clssica obra de Polanyi (1957). Alm do mais, as crises
capitalistas como as de 1929 e 2008 s tiveram enfrentamento crvel em
razo do papel ativo do Estado em salvar empresas e o prprio sistema capitalista,
momento em que cessam as crticas neoliberais ao protagonismo estatal. Alis,
a ao estatal tem sido, notadamente desde a crise de 2008, voltada s empresas e
aos bancos, e no aos cidados comuns, como o demonstra o volume de recursos
empregados no salvamento de setores empresarias em detrimento dos chamados
colches sociais capazes de proteger os mais vulnerveis, isto , aquilo que o
movimento occupy wall street sintetizou como we are 99%.
Pois bem, desde a chamada New Public Management a administrao pblica
vem sendo coagida pelos adeptos poderosos da hegemonia neoliberal a aplicar
mtodos e tcnicas gerenciais advindos do setor privado e, sobretudo, a conceder,
contratualizar e terceirizar servios e responsabilidades a empresrios e a agentes tidos
como privados sem fins lucrativos (ou pblicos no estatais). Estas denominaes

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

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so no apenas conceitualmente questionveis, como esto no mesmo contexto do


que genericamente se chama de sociedade civil e de bem comum, entre tantas
outras caracterizadas pela polissemia e pelo baixo poder explicativo caso no se as
defina conceitualmente, mas de uso corrente, notadamente miditico.
Entretanto deve-se notar, ainda, o papel da privatizao, em sentido estrito,
assim como o protagonismo do setor privado no fornecimento de servios, caso
clssico do SUS e de inmeras parcerias pblico-privadas. A privatizao foi
tomada como uma espcie de panaceia milagrosa capaz de salvar a todos do mal
causado pela doena do estatismo.7 Quanto terceirizao do servio pblico e
da gesto pblica, note-se que tem atingido limiares impressionantes no Brasil, a
ponto de diversos setores estratgicos do Estado (notadamente no nvel municipal)
terem sido repassados a consultorias privadas. Alis, consultorias tm vicejado e
obtido retorno financeiro devido fragilizao do Estado que, muito mais do
que contar com parcerias privadas, tem transferido a gesto de setores estratgicos a
grupos empresariais. O planejamento pblico, neste caso, literalmente liquidado.
Deve-se notar, nesse embate, dois aspectos cruciais. Em primeiro lugar, a
utilizao de instrumentos privados pelo setor pblico (e vice-versa) no apenas
antiga, como plenamente possvel, como citado, mas desde que determinados
requisitos estejam presentes entre outros, ressalte-se a no delegao, em qualquer hiptese, dos chamados setores estratgicos (planejamento e gesto dos pilares
constitucionais do Estado). Embora o Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado, editado na gesto Bresser Pereira quando titular do ento Ministrio
da Administrao e Reforma do Estado (Mare), no primeiro governo FHC,
deixasse claro quais seriam as funes exclusivas e no exclusivas do Estado, isso
no impediu ou talvez tenha aberto a porteira para a privatizao do Estado
em sentido lato. Toda sorte de concesses e transferncias tem sido adotada desde
ento, fragilizando ainda mais o poder pblico quanto ao cumprimento de suas
funes constitucionais e prestao de servios de fato pblicos, o que implica
ceifar o poder do Estado como agente capaz de governar e contrariar interesses
constitudos, notadamente os grandes interesses, pois so voltados apropriao
privada do espao e dos recursos pblicos.
Em segundo lugar, a instituio das denominadas Organizaes Sociais (OS)
e Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) tem como resultado, embora com excees, a transformao de polticas pblicas em apndices
dos grupos privados que, embora tidos como sem fins lucrativos, carregam em si
a lgica do setor privado: valores; parmetros de gesto; atuao voltada a grupos
muito especficos, sem noo e articulao do todo; dependncia, por vezes, de
7. Esses processos de como a grande imprensa brasileira adotou esta agenda na histria recente so analisados por
Fonseca (2005 e 2011).

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PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

financiamento privado, no caso das OSCIP; entre outros aspectos. Tal concesso aos
agentes privados torna a gesto pblica sem direo e sem capacidade de orientar e
fiscalizar os agentes concessionrios, contrariando o carter monocntrico do Estado.
Cidades como So Paulo, entre inmeras outras Brasil afora, sintetizam os
efeitos perversos daquilo que para determinados segmentos sociais foi uma
tentativa de modernizar e arejar os servios pblicos, saindo da camisa de fora
das regras que regem Estado, no que diz respeito aos funcionrios, s contrataes, s
licitaes, ao oramento etc. Tal modernidade tem, contudo, liquidado o sentido
pblico do Estado, por mais que haja dificuldade terica e emprica em definir o
sentido do que pblico na sociedade capitalista, como alerta Norberto Bobbio
(1986). Isso no significa que o Estado tenha necessariamente de agir sozinho,
assim como suas aes s sero efetivas se houver transparncia, participao e
capacidade para governar, aquilo que Matus (2006) chamou, em seu conhecido
mtodo Planejamento Estratgico Situacional, de tringulo de governo.
Os processos de concesso de servios pblicos a agentes privados, por meios
diversos e com finalidades distintas, poderiam ser utilizados desde que moderadamente, isto , sem descaracterizar a ao do Estado e o seu papel estratgico,
e mantendo suas capacidades de direcionamento e fiscalizao perante os agentes
concessionrios. Concretamente, isto quer dizer um conjunto de poderes do Estado,
quais sejam: i) poder voltado ao direcionamento poltico-administrativo no que
tange implementao de polticas pblicas, o que implica a coordenao dos
agentes concessionrios que, sem isso, agem de forma autnoma justamente pela
inexistncia de diretrizes estatais e pela tibieza poltica do poder pblico; ii) poder
de natureza tcnica e poltica, com o objetivo de enfrentar os poderes constitudos,
especialmente os que tendem a se apropriar privadamente dos recursos pblicos;
iii) poder voltado fiscalizao dos agentes privados, o que implica impor-lhes
punies severas caso transgridam as regras estabelecidas para tanto, aparatos
tcnico-estatais qualificados, regras claras e transparentes, e efetividade nas aes
do Estado so pressupostos para a atuao qualificada do poder pblico; e iv)
poder por meio da abertura sociedade daquilo que se denomina controle social,
conceito bastante propalado, mas pouco institucionalizado.
Se gesto pblica e ao pensamento poltico e administrativo no cabe
oposio programtica pura e simples quanto utilizao de ferramentas e parcerias com o setor privado, sabido, pela observao da histria recente, que tal
utilizao no pode ser vista como panaceia, assim como ao Estado cabe o papel de
governar, priorizando instrumentos prprios da gesto pblica, seus funcionrios
e suas ferramentas, que podem e devem ser incentivados e aperfeioados, tendo
em vista os objetivos do poder pblico.

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

61

A moderna gesto pblica significa a existncia regular de concursos pblicos,


carreiras pblicas (estrutura de cargos e salrios atrativos), treinamento e qualificao constante do corpo burocrtico, ampliao dos percentuais de funcionrios
pblicos em cargos estratgicos, transparncia, abertura de canais de participao
popular e controle social e, sobretudo, a compreenso de que a gesto pblica
tem pressupostos, caractersticas e objetivos distintos da administrao privada.
Antes de se abrir a terceiros, deve-se qualificar o poder pblico para que seja eficaz,
eficiente e efetivo. Ainda assim, por mais que se possa utilizar ferramentas da gesto
privada na administrao pblica, a grande inovao desta (da gesto pblica), que
se faz e refaz continuamente, criar seus prprios mecanismos capazes de induzir
comportamentos (em diversas dimenses), diminuir desigualdades, ofertar polticas
pblicas de qualidade, entre tantos outros objetivos advindos da CF de 1988 e
das demandas democrticas de movimentos sociais e do pensamento progressista.
Tanto a privatizao das empresas estatais (venda de ativos pblicos ao capital) como a privatizao embutida em concesses, contratualizaes, terceirizaes
e parcerias, necessitam do comando firme e forte de um Estado democrtico de
direito, sem o qual todas as formas de privatizao tornam-se verdadeiras barbries
sociedade e ao pas.
8 O IMPERATIVO DOS DIREITOS COLETIVOS SOBRE OS INDIVIDUAIS

O capitalismo tem, historicamente, sua ideologia legitimadora no liberalismo.


Das vertentes mais moderadas s mais radicalizadas desta ideologia caso, nesta
ltima, do neoliberalismo hayekiano , o indivduo o elemento nuclear da
sociedade, sendo tratado como proprietrio: originalmente de seu prprio corpo e
logo de seus bens, dos resultados de seu trabalho (o que inclui o direito herana
e, sobretudo, explorao do trabalho alheio) e fundamentalmente dos meios de
produo. Assim, desde os primrdios do capitalismo, e de sua ideologia legitimadora, o legado humanidade foi a terrvel lgica do individualismo.
Diversos pensadores clssicos refletiram sobre tal lgica, implicando enorme
controvrsia e contenda. Aos defensores da lgica individualista, os pressupostos
foram a associao com a ideia de liberdade, de inovao e de desenvolvimento, por meio das iniciativas empreendedoras e dos benefcios sociedade,
indiretamente decorrentes da iniciativa individual. Desdobra-se da a perspectiva
de Schumpeter (1976) ao analisar o sentido do empreendedorismo no contexto
maior do esprito individualista no capitalismo.
Pois bem, passados os grandes eventos revolucionrios e as reformas sociais
(sobretudo) do sculo XX, esto mais do que claros os efeitos perversos e trgicos
da prevalncia dos direitos individuais sobre os coletivos e da ideologia individualista, travestida tambm em meritocracia. Nenhum grupo social relevante advoga

62

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

a supresso do indivduo e de suas esferas, tais como a ideia do privado, da


privacidade e, claro, do prprio espao, indelegvel, do indivduo em termos
filosficos, psicolgicos e sociais. As tentativas de tal supresso redundaram em
nazismo e stalinismo, e claramente contrariam o que se quer apontar neste trabalho.
Afinal, grandes crises, como as de 1929, 2008 e tantas outras, demonstraram
justamente a importncia da sobreposio dos direitos coletivos desde que democraticamente definidos e controlados sobre os individuais. Alis, a construo do
Estado de bem-estar social se deu justamente nesta nova lgica ao longo do sculo
XX. Mais ainda, conforme os reformistas o demonstraram, direitos coletivos so
confluentes com direitos individuais (privacidade e direitos fundamentais), desde
que estes, no que afetam a sociedade, sejam coadunados aos interesses majoritrios
que, no limite, seriam do todo.
Embora no capitalismo jamais possa haver um todo, uma vez que estruturalmente a sociedade cindida em fraes de classes, o que torna o prprio conceito
de esfera pblica problemtico, a ideia de totalidade envolve os efeitos sistmicos
das aes individuais e de grupos sociedade como todo, tendo em vista o que
causam no tecido social, tomado em uma perspectiva ampla.
Exceto nos lugares em que os direitos coletivos se impuseram vigorosamente,
caso dos pases nrdicos, e em algumas outras poucas experincias, o fato que o
direito ilimitado propriedade, riqueza herdada ou construda , ao acesso ao
espao urbano, ao uso e ocupao do solo, ideia de liberdade individual sem
correspondncia quanto responsabilidade social e outras, impactam fortemente
Estados, governos e cidados, assim como o prprio planeta, no que tange aos
aspectos ambientais. Deve-se notar que o seletssimo nmero de bilionrios no
mundo, contados em poucas centenas, detm riqueza superior quase totalidade
dos habitantes do planeta.
As grandes metrpoles e o mundo rural, embora marcados por incrveis
diferenas, assemelham-se quanto aos efeitos trgicos da sobreposio da lgica
individual aos direitos coletivos. Da imobilidade urbana produo agrcola
contaminada pelos agrotxicos, a lgica do capital em um capitalismo ainda
estruturalmente desregulado e desregulamentado expressa a preponderncia do
privatismo sobre o direito aos aspectos mais elementares da vida.
Mas especialmente nas grandes cidades, em que milhes de pessoas vivem infernos cotidianos, como vimos, o capital imobilirio eminentemente especulativo
se sobrepe aos marcos legais avanados, como o caso do Estatuto das Cidades, e
mesmo de Planos Plurianuais (PPAs) e de Planos Diretores, por vezes organizados
segundo a lgica coletiva e do bem-estar social. Do financiamento de campanha a
vereadores e prefeitos, a lobbies de toda forma, o capital imobilirio em grande

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

63

medida apoiado por financiamentos estatais da CEF, por exemplo define a


estrutura de bairros, que so construdos, destrudos e reconstrudos incessantemente. Da o motivo de velhos bairros operrios, em cidades como So Paulo,
por exemplo, se tornarem palco de shopping centers, torres comerciais e edifcios
de alto luxo, com impacto urbano, simblico e social, uma vez que as populaes
historicamente residentes nestes locais so expulsas para as periferias profundas,
casos, por exemplo, do extremo sul da cidade, justamente onde se localizam
importantes reservatrios de gua.
Os deslocamentos das populaes pobres pela cidade, mensurados em muitas
horas dirias, implicam, simultaneamente, enorme sofrimento humano aos trabalhadores, baixa produtividade o chamado custo Brasil tem sua origem justamente
no privatismo excessivo de nossa organizao poltico-social e esgaramento do
tecido social. A diviso entre bairros ricos/de classe mdia alta e pobres/de classe
mdia baixa demonstra o fosso ainda existente e aprofundado pelo capital imobilirio
especulativo, que carreia em seu movimento um conjunto de outras iniciativas
voltadas aos servios. Em outras palavras, a democracia poltica subvertida pelo
poder do capital, apesar dos inmeros avanos sociais e institucionais observados.
Nesse sentido, somente mobilizao popular permanente, nas ruas, nas
instituies, na disputa pela opinio, na criao de novos espaos participativos
e na permanente luta pela contra-hegemonia poder alterar esse quadro, o que
implica combater simultaneamente a lgica do sistema poltico (financiamento
privado das campanhas, multipartidarismo voltado produo de maiorias no
programticas, baixa representao poltica dos partidos, necessidade de ampliao
dos canais de participao popular e de controle social etc.) e do capital, isto , a
reverso da submisso dos direitos coletivos pelos interesses individuais, privados.
A iluso da liberdade como iniciativa individual empreendedora e inovadora
discurso dominante e fundamentalmente ideolgico tem trazido consequncias
trgicas s sociedades. O n grdio contemporneo , mais do que nunca, colocar,
em forma de marcos legais e de polticas pblicas as iniciativas individuais que
impactam a sociedade a servio de interesses e direitos coletivos. Embora no seja
simples a definio do que sejam esses interesses e direitos coletivos, a ampla participao popular, o controle social e a transparncia radical permitem definies
concretas: claro que a gesto pblica participativa e o planejamento que dialoga
com a sociedade so cruciais para tanto.
A chamada democracia que se transformou em democracia do capital se
utiliza sorrateiramente da democracia formal (o jogo institucional distante dos
cidados), com apoio do sistema miditico/ideolgico, tornando o sentido de
liberdade e de direitos individuais algo contrrio sociedade e aos direitos coletivos.

64

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

9 CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho objetivou analisar algumas dimenses crticas acerca do debate sobre
o Estado, o planejamento e a gesto pblica tendo como fio condutor a questo
das polticas pblicas. Procurou-se trazer tona questes e problemas no usuais nas
linhagens tericas e mesmo empricas das polticas pblicas (entendidas como esfera
finalstica do poder estatal), notadamente quanto sua vinculao ao papel do
Estado, pela via do planejamento e da gesto (esfera meio do poder estatal).
Diversas questes advieram das anlises realizadas acima, a comear pela forma
como o captulo est organizado: i) anlise conceitual a partir da constatao de que
o cerne conflituoso das polticas pblicas negligenciado; ii) os constrangimentos do
modelo de acumulao flexvel efetivao de polticas pblicas transformadoras e o
papel modelador do sistema poltico perante as mesmas; iii) os vetos e bloqueios interpostos pela mdia ao agendamento, formulao e execuo das polticas pblicas; iv)
a anlise conjuntural do embate sobre fazer mais em polticas pblicas; v) a reflexo
sobre como a gesto pblica tem sido modelada pela agenda neoliberal, mesmo em
tempos desenvolvimentistas, caso das chamadas contratualizaes e terceirizaes das
funes estatais; vi) os constrangimentos advindos do sistema poltico consecuo de
polticas pblicas transformadoras; e, por fim, vii) a necessidade de reverso da lgica
individualista (notadamente do capital) sobre os direitos coletivos, isto , da sociedade.
Tais temas reafirmam a sequncia lgico-analtica das polticas pblicas como sntese
das contradies do Estado (planejamento e gesto) e se articulam na perspectiva da
reflexo crtica acerca das dimenses aludidas quanto ao fenmeno em tela.
Deve-se ressaltar que os problemas analisados levam a concluir que polticas
pblicas representam terminologia de uso relativamente recente no Brasil e que
a maior parte da produo terica advm do exterior, o que implica tanto a
ausncia de particularidades acerca da realidade brasileira (instituies, modelos
organizacionais, cultura poltica, arquitetura legal e institucional, entre outros)
como a tendncia de se analisar as polticas pblicas nacionais (processo decisrio,
estrutura de formao de demandas, alianas entre os atores etc.) sob a influncia
terica de outras realidades. No se advoga, com isso, bloqueio ao que se produz
em outras realidades, assim como se reconhece o mrito que muitas das teorias
produzidas possuem ao subsidiar anlises sobre a realidade de qualquer poltica
pblica. Consequentemente, tudo o que modela as polticas pblicas estatais (papel
conceitual e emprico do Estado, do planejamento estratgico, da gesto pblica,
das potencialidades e dos constrangimentos acerca do papel do Estado e de suas
polticas como ao finalstica etc.) necessita ser repensado luz do modo de ser
e de operar dos sistemas econmico e poltico brasileiros.
Dessa forma, o problema reside na adoo, sem critrios ou filtros, tanto da
terminologia polticas pblicas como de modelos conceituais que, por vezes, so

Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo

65

incapazes de se adaptar a instituies, arenas, atores, marcos legais, cultura poltica,


entre outros fatores e marcos conceituais tpicos da realidade brasileira. No se aceita
neste trabalho a mxima de que, essencialmente, os fenmenos so os mesmos em
todos os lugares, cuja consequncia a onipotncia de certos modelos tericos.
Tampouco se aceita o seu oposto, isto , que cada realidade uma particularidade
jamais generalizvel ou sem fios condutores. H, certamente, espaos metodolgicos intermedirios entre ambas as perspectivas que este captulo quis explorar.
Isso implica a necessidade de constante olhar crtico, como forma de adaptar
as condies nacionais ao que observado em realidades distintas, assim como de
se refletir sobre temas e questes negligenciados. No caso especfico do modelo
de acumulao, trata-se de abordagem clssica nas cincias sociais, mas que praticamente desapareceu do cenrio intelectual brasileiro; sua utilizao impacta as
anlises que, desta forma, vo alm das instituies e dos atores estatais e no estatais.
Este captulo procurou, portanto, refletir sobre conceitos e sobre questes
pertinentes realidade brasileira, notadamente naquilo que se configura como
temas ausentes do debate pblico corrente. O carter ensastico empregado neste
captulo devido tanto reflexo original voltada ao debate pblico, como ao fato
de ser uma tentativa de ir alm do comumente conhecido em polticas pblicas, uma
vez que, reitere-se, so concebidas neste trabalho com sntese das contradies do
Estado (isto , o planejamento e a gesto). Outros estudos devem dar sequncia
essa tarefa, uma vez que termos e conceitos amplos e fugidios tendem muito
mais a encobrir do que a esclarecer acerca do conhecimento das realidades, entre
as quais se destacam o papel do Estado, de seus meios (planejamento e gesto) e
de seus fins, notadamente, neste caso, as polticas pblicas brasileiras.
A dialtica dessas contradies, expressas na reviso do conceito, e no estudo
dos alcances e limites das polticas pblicas nacionais, coloca em xeque o modus
operandi tradicional do Estado brasileiro, seus meios e seus fins.
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CAPTULO 3

AS INOVAES JURDICAS NO PPA 2012-20151


Eugnio Santos2
Otvio Ventura3
Rafael Neto4

1 INTRODUO

O Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 apresentou inovaes significativas na sua


estrutura e linguagem, com o objetivo declarado de representar melhor as escolhas
e as polticas pblicas, alm de criar condies mais adequadas para a sua gesto.
Este captulo objetiva analisar as inovaes na gesto deste PPA. Para tanto,
lanar mo de uma reflexo sobre o conceito de gesto e as circunstncias nas quais
ela se associa ao planejamento e ao PPA a partir do ambiente de funcionamento
do governo, com destaque para as prticas regidas pelo direito administrativo.
Alm desta introduo e da concluso, este trabalho est dividido em trs
sees, de modo a: i) explorar os conceitos e as interfaces entre gesto, planejamento
e PPA; ii) analisar os princpios que organizam o atual modelo e suas inovaes
concretas, comparando as inclinaes atuais com o modelo de gesto anterior;
e iii) apresentar as categorias do PPA, que so objetos formais de gesto. Na concluso
sero apontados desafios relacionados aos assuntos analisados.
2 CONCEITOS

A gesto do PPA no parece ser objeto de consenso quanto sua natureza. Em regra,
ela concebida a partir das atividades de monitoramento, avaliao e reviso, como
se estas atividades, uma vez integradas e muito bem realizadas, fossem suficientes
para ampliar a capacidade do Estado para fazer. Esta abordagem privilegia o enfoque
no fluxo e no sistema de informaes, na responsabilizao e nos mtodos e tcnicas
de avaliao, alm do (re)desenho dos programas.

1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modificada do texto publicado no curso de Monitoramento Temtico
do PPA 2012-2015 e Acompanhamento Oramentrio da LOA, e uma adaptao do artigo O modelo de gesto do PPA
2012-2015, apresentado pelos autores no VI Congresso CONSAD de Gesto Pblica, em 2013, realizado em Braslia.
2. Analista em Planejamento e Oramento.
3. Analista em Planejamento e Oramento.
4. Analista em Planejamento e Oramento.

70

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Outra abordagem possvel seria compreender a gesto como um conjunto


de atividades que visam garantir as condies materiais e institucionais para a
execuo do plano. Trata-se de uma leitura que ressalta a criao de instrumentos
ou o tratamento de informaes sem os limites das categorias formais do PPA.
Significa extrapolar os limites burocrticos do PPA e agir para alm de suas
fronteiras, construindo condies institucionais para viabilizar o gasto pblico,
considerando a teia de normas e prticas que impedem a execuo, ainda que
formalmente utilizando a sua estrutura para criar agendas capazes de contribuir
para atingir as metas.
A preferncia por trabalhar com uma clivagem entre os conceitos de gesto a
partir de suas inclinaes deriva da constatao de que os processos de monitoramento, avaliao e reviso tm se tornado, recorrentemente, um fim em si mesmo.
No PPA 2012-2015 a gesto dialoga com as duas vertentes. Conforme ser
relatado mais adiante, ele se relaciona formalmente com a implementao, ao
mesmo tempo em que orienta seu escopo para o monitoramento, a avaliao e a
reviso. Entretanto, apesar da aproximao com a implementao,5 no h na lei
qualquer instrumento capaz de ajudar o gestor a fazer. H uma expectativa de que,
por meio do monitoramento, da avaliao e da reviso, a gesto do PPA contribua
para entregar as metas pactuadas.
Como o PPA no dispe de instrumentos para fazer acontecer as polticas,
necessariamente ele precisa, no mnimo, saber dialogar com a institucionalidade e os
recursos (formais e informais) que no esto pormenorizados ou descritos no plano.
Nesse sentido, a gesto tem a misso de garantir as condies materiais e
institucionais para a execuo do PPA. Antes de averiguar os elementos presentes no
atual modelo, cabe uma investigao acerca do conceito dominante de gesto, a fim
de identificar lacunas que possam comprometer os objetivos do prprio instituto.
Embora no haja consenso, o conceito dominante6 de gesto pblica est
relacionado organizao dos processos com vistas a aumentar a eficincia do setor
pblico. Assuntos como o combate corrupo, a habilidade (competncia) para a
melhoria da qualidade dos servios e o combate ao desperdcio de recursos, entre
outros, esto fortemente associados ao conceito. A gesto se ocupa, predominantemente, da reflexo, da inveno, do registro e da disseminao de formas mais

5. Artigos 12 e 13 da Lei no 12.593/12 e Artigo 4o do Decreto no 7.866/12.


6. Esse domnio pode ser ilustrado pelo foco da maioria das publicaes, dos editais de concursos pblicos, dos currculos
dos cursos de graduao e ps-graduao e, principalmente, pela representao que a sociedade tem da gesto pblica.
importante investigar as relaes que influenciaram na representao quase universal que o conceito de gesto
adquiriu no mbito da doutrina neoliberal que predominou nos anos 1990.

As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015

71

adequadas de mapeamento e organizao de processos com vistas a aprimorar o


servio pblico, mirando, ainda que apenas no discurso, a eficincia.7
Entre as influncias do conceito, destacam-se a prpria administrao cientfica e
seus desdobramentos, a administrao pblica (encarada especialmente a partir da burocracia como evoluo do patrimonialismo), a nova administrao pblica e a governana.8
Nesse processo de formao do conceito, fundamental destacar a predominncia da separao hermtica que se fez entre poltica e tcnica no mbito da
administrao pblica, porque ela a causa de prticas, procedimentos, vises
e valores que ignoram aspectos fundamentais relativos ao ambiente no qual as
polticas so praticadas. Isto gera impactos negativos tanto na prestao de servios
pblicos quanto na representao que a sociedade tem do Estado e do espao
pblico (Nogueira, 2004). Para refletir sobre essas afirmaes, interessa explorar o
processo de sedimentao de um conceito incompleto de gesto.
Do ponto de vista da administrao cientfica, possvel conceb-la como um
ramo do conhecimento que se estrutura para orientar o Estado no interior de um
sistema econmico regido pelo modo de produo capitalista,9 ou seja, investigaes
que se ocupam de um ambiente privado, no caso, a empresa capitalista, orientada
para maximizar os lucros.
Cabe um parntese para comentar a diferena na trajetria entre a administrao e a economia. Interessante como a primeira teve mais dificuldades para
fazer uma leitura de seu objeto a partir do ambiente pblico, ainda que ela tenha
incorporado na anlise conceitos como cultura, valor e tica. Sobre esse aspecto
importante entender os argumentos de Santos (2004) que justificaram sua afirmao de que a administrao nunca perdeu de vista a sua racionalidade instrumental
no mbito das organizaes. Alm disso, tambm fundamental compreender as
relaes de poder mediadas (e contrabandeadas) pela racionalidade instrumental.
Moretti (2012) desvela os valores oficializados que se escondem na gesto pblica
por detrs de uma linguagem aparentemente neutra.
Na mesma linha, o cerne das investigaes na origem da burocracia busca
introduzir no Estado uma perspectiva neutra e racional, a partir de regras formais
de natureza processual e procedimental, que assegura uma padronizao a partir
de critrios tcnicos com vistas a profissionalizar as organizaes e subsidiar o
exerccio do poder.
7. Eficcia e efetividade sempre acompanharo a eficincia nos manuais de gesto pblica. Mas, infelizmente, e
predominantemente, apenas nos manuais.
8. Apesar da dificuldade em conceituar tanto a nova administrao pblica quanto a governana, Carneiro e Menicucci
(2012), no primeiro caso, e Prats i Catal (2005), no segundo, apresentam reflexes importantes.
9. Interessante notar como a expresso administrao pblica vai perdendo o protagonismo nas reflexes sobre
a organizao do Estado no Brasil. Em seu lugar desponta a gesto pblica, trazendo consigo uma imagem da
eficincia e modernidade.

72

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Ocorre que na tentativa de construir prticas que rompessem com o patrimonialismo e, ao mesmo tempo, racionalizasse a administrao pblica, a perspectiva
instrumental no confere tratamento adequado a uma srie de relaes que
influenciam e, por vezes, determinam as possibilidades associadas aos processos
de produo. Neste captulo, argumenta-se que h um grave equvoco quando
no se confere tratamento adequado esfera pblica,10 com toda a sua complexa
rede contraditria de influncias e determinaes que iro incidir sobre os agentes,
instituies, processos, ideias etc.
Portanto, argumenta-se, neste estudo, que as reflexes originrias precisam ser
refeitas a partir de mtodos de pesquisa capazes de tratar e fornecer respostas que
releiam e avaliem o assunto em sua forma mais plena, considerando a complexidade
que envolve as relaes sociais. Para tanto, preciso ler a gesto a partir de outras
ticas, tais como a filosofia, a cincia poltica e a sociologia.
Um tratamento mais completo da gesto pblica deve considerar que gerir
o Estado fundamentalmente um processo de luta poltica em espao em que h:
conflito entre racionalidade poltica e racionalidade tcnica;
regras de arranjo poltico que por vezes embaralham a situao entre
oposio e adeso;
burocracias insuladas; e
absoluta complexidade, que cria uma srie de perspectivas de leituras
ambguas reforando a acentuada assimetria de informaes.
Nesse ambiente, tratar a gesto pblica sem considerar o cenrio parece mais
uma opo por no tratar de gesto, e sim investigar um outro fenmeno linear
e controlado. Esse conjunto que caracteriza o ambiente pblico parece suficiente
para definir que a gesto , antes de tudo, um processo poltico.
Alm de no contribuir para esclarecer os dilemas, a perspectiva dominante
cumpre uma funo de demonizar a poltica e, consequentemente, o Estado, visto
que ope pejorativamente a tcnica poltica.11
A abordagem dos autores diferente no sentido de combinar essas perspectivas,
tcnica e poltica, visto que para operar o Estado com responsabilidade e respeito
10. O conceito de esfera pblica no se confunde com os polticos. No se refere poltica como antnimo de tcnica.
Trata-se da interao de todos os atores da sociedade no ambiente pblico.
11. Nesse caso os manuais de gesto tambm costumam cumprir a funo de confundir quando afirmam que a gesto
se d a partir da poltica. Exemplos mais concretos disso so as afirmaes de que o PPA nasce do plano do dirigente
eleito. A partir dessa afirmao a gesto (e o planejamento) estaria autorizada a imprimir suas tcnicas nos objetos, visto
que a poltica j teria sido incorporada. Ou seja, provavelmente o leitor s encontrar manuais de gesto pblica que no
oponham pejorativamente a poltica tcnica, pelo contrrio. Entretanto, no s a prtica bem diferente do manual,
como os manuais no costumam explicitar verdadeiramente as dimenses polticas e implicaes aludidas neste captulo.

As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015

73

Constituio Federal (CF) preciso fazer uma leitura das circunstncias e


possibilidades polticas de atuao, como tambm preciso conhecer mtodos,
tcnicas e instrumentos disponveis, e aprimor-los,12 para ampliar a suficincia e
a qualidade dos bens e servios.13
fundamental ressaltar que o ambiente no qual se desenvolvem as atividades
de formulao e implementao de polticas marcado por disputas que foram
consolidando os instrumentos que organizam e operam cotidianamente as polticas
pblicas, cada um deles carregando consigo parte das condies (e contradies) que
viabilizam (ou interditam, na prtica) as polticas pblicas. Isto reitera a afirmao
de que o espao pblico um ambiente fundamentalmente de lutas, um tabuleiro
em que se entrecruzam convices ideolgicas, posies polticas, (in)certezas sobre
as melhores formas de planejar, implementar, controlar etc.
Ou seja, um espao extremamente complexo e permeado por posies
contraditrias e conflitivas, situao que, por si s, deveria suscitar dvidas diante
das certezas que prometem que se X ento Y, ou que B acontece por causa de A.
Diante disso, argumenta-se que preciso superar o conceito tradicional de
gesto, comumente entendido como um conjunto de processos e procedimentos
fundado preponderantemente na teoria da administrao de empresas.14
Portanto, sugere-se que o conceito adequado de gesto deve associar a dimenso
do resultado s condies que permitam ampliar e qualificar a escala dos bens e
servios pblicos no sentido de cumprir os objetivos da Repblica. Significado este
que, necessariamente, parte das possibilidades e condies polticas de atuao do
Estado. Desse modo, o conceito de gesto deve ser praticado a partir da racionalidade poltica, combinando, a partir da, com tcnicas de coleta e tratamento de
informaes e organizao de processos administrativos.
Assim, a gesto deve reconhecer que as maneiras de fazer, ou os processos
de produo de bens, servios e institucionalidades pblicas, so expresses de
relaes sociais. Como tal, preciso fazer uma leitura adequada desse ambiente,
caracterizado por conflitos, interesses de toda a ordem, reatividade ao registro real
dos fatos (inclusive porque incide sobre o registro formal um controle processual
descomprometido com a implementao das polticas), e a ao de diversos atores
12. de se destacar a urgncia em aprimor-los, especialmente porque vrios deles foram concebidos a partir da negao
da complexidade e da poltica, trazendo efeitos negativos na ampliao e na qualificao da ao governamental.
13. Tanto o arranjo que viabilizou a operacionalizao do Bolsa Famlia quanto a estruturao das informaes constante
do Cadastro nico (Cadnico) do programa so bons exemplos de como habilidades tcnicas para a estruturao de
um banco de dados e o conhecimento tcnico sobre a operao das polticas conseguem potencializar os resultados
da ao governamental.
14. Cabe enfatizar que o ambiente das polticas pblicas marcado por caractersticas e contradies mais agudas do
que as observadas em uma fbrica ou no exrcito (e que l tambm existe muito mais capital contrabandeado pela
linguagem e naturalizado nas prticas), de modo que devem ser evitadas abordagens prescritivas, mecanicistas e funcionais.

74

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

que, recorrentemente, iro impor sentidos prprios aos processos, situao que
pode inutilizar os mtodos e modelos ideais desenvolvidos.
Evidentemente que refletir sobre a gesto a partir da sua essncia poltica no
significa descartar as ferramentas desenvolvidas para o setor privado, ou ainda as que
foram adaptadas para o setor pblico. Trata-se, to somente (como se fosse fcil),
de fazer a avaliao correta e as eventuais adaptaes ao ambiente para garantir
que os instrumentos funcionem. E a melhor medida da sua adequabilidade ser
a sua utilizao efetiva.
Especificamente sobre a gesto do PPA, ela disciplinada por meio da Lei
n 12.593/2012, do Decreto no 7.866/2012, e da Portaria MP no 16/2013. Uma
anlise dos dispositivos especficos sobre gesto associa a palavra a um conjunto
diferente de significados; predicados que no costumam fazer parte do lxico
gerencialista. o caso dos dispositivos abaixo:
o

Art. 12 da lei: A gesto do PPA 2012-2015 consiste na articulao dos meios


necessrios para viabilizar a consecuo das suas metas, sobretudo, para a garantia
de acesso dos segmentos populacionais mais vulnerveis s polticas pblicas, e busca
o aperfeioamento:
I dos mecanismos de implementao e integrao das polticas pblicas;
II dos critrios de regionalizao das polticas pblicas; e (...).
Art. 4odo Decreto: A gesto do PPA 2012-2015 consiste na articulao dos meios
necessrios para viabilizar a implementao das polticas pblicas traduzidas nos
programas temticos.
1o do Art. 2o da Portaria: O monitoramento ser orientado para produzir informaes e conhecimentos que aperfeioem a implementao das polticas pblicas com o
objetivo de ampliar a quantidade e a qualidade dos bens e servios prestados ao cidado
(grifos dos autores).

O artigo da lei faz meno direta equidade, o do decreto manifesta uma


influncia do incrementalismo, enquanto que o inciso da portaria orienta para a
produo de conhecimento que permita ampliar a quantidade e a qualidade dos
bens e servios, o que, tal como o caput do Artigo 12, esclarece uma posio poltica. Essa nfase consideravelmente distinta do significado associado ao conceito
dominante, tal como eficincia, padronizao, controle etc.15
Interessante observar, tambm, que os dispositivos presentes nos instrumentos
esto alinhados com o discurso dominante das autoridades16 do governo federal.
15. A nfase destacada no significa que a gesto do PPA seja omissa em relao aos demais aspectos. A observao
cumpre a funo de ressaltar os novos elementos.
16. Infelizmente, nem sempre um instrumento gestado no interior da burocracia profissional est em sintonia com o
comando poltico.

As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015

75

Uma avaliao do debate pblico capta um movimento de ressignificao da gesto


de forma a associar as dimenses da efetividade e da eficcia ao governamental,
alm de condicionar a perspectiva da eficincia ampliao do exerccio de direitos,
o que para um Estado dotado de capacidades fundamental.
A referncia aos instrumentos legais associa a gesto disciplina jurdica,
fato que enseja um olhar para a apropriao que o direito e o controle fazem dos
regulamentos referentes aos processos de gesto.
Porm, a situao mais complexa porque a teia de normas orientadas para
o controle procedimental e instrumental do Estado, organizadas e legitimadas
a partir de representaes negativas17 que se tm da coisa pblica, produziu um
Estado com baixa capacidade de implementar polticas pblicas. Em outras palavras:
quando se sugere que o conceito de gesto deve trabalhar a favor da ampliao dos
canais de atendimento pblico do Estado, quer-se dizer que preciso reconstruir
as capacidades do Estado com vistas realizao de sua misso precpua, que a
promoo do bem comum.
Da a ateno especial ao direito, visto que os principais instrumentos so
institutos vinculados ao direito constitucional e administrativo.
Ocorre que a legislao, alm de possuir uma fora esttica, tambm goza
de representao praticamente universal que ressalta esses instrumentos como de
controle procedimental e burocrtico. Em outros termos, muito comum que a
burocracia e o controle se apropriem dos instrumentos, inscrevendo neles uma
lgica que nem sempre est orientada para a entrega de bens e servios, alterando,
portanto, suas funes.
importante fazer uma anlise do direito considerando, em especial, que
o formalismo e o positivismo so marcas que caracterizam metodologicamente
o pensamento jurdico moderno (Grau, 2011). Para afast-lo desse caminho e
aproxim-lo da Justia, preciso ressaltar o compromisso do direito com a mxima
efetividade das normas constitucionais e enfatizar a utilizao dos mtodos adequados de interpretao constitucional como ingrediente fundamental quando
se examina a relao entre a CF, o planejamento governamental, os instrumentos
previstos e a legislao infraconstitucional.
17. Moretti (2012) faz uma leitura do desenvolvimento da esfera discursiva no planejamento investigando as sutilezas
presentes na institucionalidade e na linguagem que o instrumentaliza, encontrando uma relao entre a administrao
por resultados e a legitimao de um Estado bloqueado. Como pano de fundo que legitima o Estado estril, ele
identifica o compartilhamento de uma viso negativa sobre o Estado oriunda da interpretao dominante sobre a
formao social brasileira, fato que autoriza a implementao de controles organizados a partir do que ele classifica
como racionalidade acima das racionalidades, prticas que vo sedimentando, no Estado, regras pretensamente
neutras que terminam desautorizando a interveno do prprio Estado. Ao final, ele usa, entre outros, o caso do PPA
para ilustrar como a necessidade de implementar polticas constri outros circuitos no Estado, reinventando caminhos
que viabilizam a ao pblica.

76

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Para tanto, o neoconstitucionalismo18 afigura-se como uma inovao na


interpretao constitucional. Com base nisto argumenta-se que, luz de interpretao sistemtica, o planejamento governamental e os instrumentos utilizados para
operar o Estado encontram limites nos fundamentos e objetivos fundamentais da
Repblica e devem contribuir para viabilizar os direitos individuais e coletivos,
particularmente os sociais.
A interpretao aberta da CF pode viabilizar a eliminao das restries ao
planejamento e gesto de polticas, especialmente as vozes que se associam
necessidade de reregulamentao ou normatizao excessiva.
Ocorre que, contraditoriamente, a profuso de controles pode suprimir a
capacidade do Estado de entregar bens e servios pblicos, situao que s contribui
para ratificar essa representao negativa deste, na medida em que a preocupao
fundamental desloca-se da garantia da entrega de bens e servios para a fiscalizao
minuciosa de sua atuao, provocando um emaranhado institucional-legal que
dificulta, e por vezes inviabiliza, a entrega dos bens e servios populao.
Essas anlises so ainda mais urgentes diante da experincia recente de
administrao pblica federal no Brasil. Foi o constrangimento imposto para
que o Estado realizasse as polticas no sentido de ampliar a sua capacidade
(Moretti, 2012) que operou inovaes importantes em diversas reas, tais como no
planejamento Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), Plano de
Desenvolvimento da Educao (PDE), PPA 2012-2015 etc.; na gesto arranjo
do Bolsa Famlia, atendimento programado do Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), gesto do PAC etc.; no controle regime diferenciado de contratao,
maior confiana no gestor, funcionamento do Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA) etc.; e na participao social reativao e criao de conselhos, realizao
de conferncias, etc. Trazendo para os termos da clivagem que foi sugerida nos
conceitos de gesto, no incio deste captulo, no foi a partir das formalidades
do monitoramento, da avaliao e do redesenho de programas que se conseguiu
ampliar o atendimento populao.
Importa ressaltar que o objetivo dessas reflexes ampliar as condies para
que o controle contribua no sentido de criar capacidades no Estado de maneira que
este possa cumprir as suas funes. Vale dizer que todo o controle fundamental
para a democracia, desde o controle de um Poder sobre o outro at o controle
procedimental estrito. Da a importncia de que as aes de controle estejam
orientadas para realizar os objetivos da Repblica, e de que essa concepo balize
as relaes entre planejamento, gesto e controle.
18. O neoconstitucionalismo ressalta a fora normativa da CF, a normatividade dos princpios constitucionais e a
ampliao da jurisdio constitucional. Para mais informaes ver Barroso (2009).

As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015

77

Na prxima seo, essas reflexes encontram outras correspondncias com


alguns princpios declarados no modelo de gesto do PPA 2012-2015.
3 PRINCPIOS

Nesta seo as inovaes sero examinadas a partir dos princpios inscritos nos
normativos que institucionalizaram a gesto. Alm dos casos j expostos, outras
mudanas significam a relativa superao de paradigmas clssicos para as escolas
jurdicas e de administrao pblica.
As principais mudanas esto orientadas para desburocratizar a relao entre
o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e rgos executores,
direcionando os esforos para a implementao das polticas pblicas. Ilustra
esse movimento o princpio do aproveitamento de estruturas organizacionais j
existentes. Busca-se, tambm, reorientar o foco do controle para a implementao
das polticas pblicas, criando menos constrangimento para que o gestor consiga
executar, e induzindo um controle menos centrado em rotinas burocrticas e
mais preocupado com os resultados, qualificando a leitura da eficincia a partir
da eficcia e da efetividade.
Antes dos comentrios e das comparaes, importante ressalvar que o
modelo de gesto do PPA 2008-2011, objeto da comparao a seguir, tem origem
na reforma oramentria de 2000, que adotou estruturas praticamente idnticas
para o PPA e para a Lei Oramentria Anual (LOA). Portanto, ele tem como
base a estrutura de informaes e responsabilizao idealizadas poca, no auge
da aplicao do gerencialismo no Brasil. Entretanto, o modelo de 2008 possui
variaes importantes relativamente ao modelo original, que teve seu pice em
2004.19 de se destacar que o modelo de gesto do PPA 2008-2011, de certa
forma, j foi uma tentativa de minimizar algumas disfunes presentes na verso
de 2004-2007.20
Para analisar as principais inovaes, recorremos a uma comparao entre os
modelos em diversas dimenses luz dos instrumentos que os institucionalizaram,
exerccio que est sistematizado no quadro 1.

19. Para informaes sobre a origem do modelo de gesto do PPA ancorado na LOA ver Santos (2011).
20. Ilustram essa evoluo a flexibilizao de pontos de controle associados aos projetos de grande vulto, e a eliminao
da obrigatoriedade de espaos de coordenao a partir de programas e aes oramentrias.

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

78

QUADRO 1

Comparao entre modelos de gesto dos PPAs 2008-2011/2012-2015


Dimenso

2008-2011

2012-2015

Paradigma jurdico

Legalismo positivista.

Abordagem principiolgica
(neoconstitucionalismo).

Tratamento de casos especiais

Tenta prever casos especficos


e regulamentar detalhadamente.

Princpios do diretrizes para o


tratamento das especificidades.

Escola de gesto pblica

Gerencialismo.
Gesto.

Administrao poltica.
Implementao.

Reflexo na mquina pblica

Cria institucionalidade paralela.


Formal e burocrtico.

Mais integrado rotina dos rgos.

Responsabilizao pela prestao de


informaes

Tenso entre a estrutura do oramento e


a estrutura dos rgos.

Responsabilidade compartilhada.
Cooperao interinstitucional.

Coordenao, implementao, monitoramento e avaliao

Unisetorial.
Centralizado no MP.
One size fits all.

Pactuao.
Multisetorialidade.
Flexibilidade.

Regras para reviso do plano

Rgidas.
Burocratizao da relao entre
Executivo e Legislativo.

Flexveis.

Corrente de planejamento

Afirmao do pensamento
racional-compreensivo.

Afirmao do incrementalismo-lgico.

Fonte: Brasil. Decreto no 6.601/2008 e Decreto no 7.866/2012.


Elaborao dos autores.

Do ponto de vista jurdico os dois modelos diferem-se bastante. O decreto de


gesto do PPA 2008-2011 apresenta fortes traos positivistas, refletindo o apego
ao legalismo, uma tradio do direito administrativo ibero-americano. O texto
formado por vinte artigos, totalizando cerca de 95 dispositivos. O seu contedo
bem detalhado, criando funes e institucionalidades paralelas ao funcionamento
do governo, atribuindo competncias, fundando um sistema formal de monitoramento e regulando os procedimentos para a individualizao e execuo de projetos
de grande vulto. Em suma, o texto sugere uma pretenso totalizante a partir da
regulamentao com acentuado grau de detalhe para vrios casos.
J o decreto de gesto do PPA 2012-2015 apresenta roupagem mais leve e,
conforme j exposto, um contedo novo. Com seus doze artigos e 55 dispositivos
(pouco mais da metade do anterior), o texto desafia a lgica legalista a partir da
qual o positivismo puro recorrentemente praticado, o que permite referenci-lo
no campo do neoconstitucionalismo.
Evidncia disso pode ser encontrada j no terceiro artigo, em que se elencam
oito princpios a serem observados. No se optou pela redao de artigos regulando detalhadamente as atividades, preferindo-se declarar princpios jurdicos a
serem observados e aplicados gesto do PPA. Alm disso, quando o pargrafo
nico do referido artigo subordina a gesto do PPA reduo das desigualdades,
democratizao de oportunidades e ao desenvolvimento nacional, h uma clara

As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015

79

referncia qualificao da eficincia luz da eficcia e da efetividade, invertendo


a ordem que legitima a apurao do custo de fazer e lanando um olhar para os
deficit no atendimento sociedade.
Em outros termos, o dispositivo induz o Estado a considerar quanto custa no
reduzir as desigualdades e, no limite, quanto se perde ao deixar de atender cidados.
O texto tambm fortalece a relao com os objetivos da Repblica, enfatizando o
carter principiolgico do instrumento e remetendo-o CF.
Ainda no mbito do direito e especificamente quanto apropriao que o
controle faz dos dispositivos legais, existem defesas prvias no texto que buscam
forar uma anlise sistemtica da legislao, ao mesmo tempo em que criam
obstculo ao legalismo estrito.
A declarao de que h responsabilizao compartilhada para realizao dos
objetivos e alcance das metas21 e a de que a responsabilidade pelo monitoramento
e avaliao do PPA 2012-2015 coexiste com as competncias especficas dos rgos e
entidades do Poder Executivo,22 so exemplos dessas defesas prvias.
Nos dois casos o objetivo sensibilizar o intrprete da norma quanto
complexidade que envolve o processo de coleta, anlise e ao tratamento da
informao para alimentar o monitoramento. Ocorre que, conforme j reiteradamente exposto, a gesto pblica opera em um ambiente caracterizado por conflito,
assimetria de informaes, concorrncia entre agentes etc. Por isso importante
posicionar o operador do direito quanto s dificuldades inerentes ao processo de
produo das informaes.
No segundo caso, inclusive, h uma referncia expressa ao conflito que h
entre o processo de monitoramento e avaliao ancorado no PPA (que estabelece
objetivos e indica responsveis) com os decretos regimentais dos rgos (que
tambm estabelecem uma srie de competncias e atribuem responsabilidades para
as organizaes). Nesse sentido preciso que a norma seja aplicada considerando
essas tenses; caso contrrio, legitima-se um processo de cobrana e controle que,
alm de no gerar informaes teis, atrapalha o processo de gesto de polticas
porque deslocar a energia que deve ser depositada na implementao das polticas,
alimentando um controle kafkiano.
Sob a tica da corrente de gesto pblica, avalia-se que o PPA 2008-2011
aproxima-se mais do gerencialismo na medida em que a estrutura do plano remete
anlise de eficincia das aes do oramento, limitado, portanto, a dimenso da
eficincia a partir da poupana prvia predominantemente vinculada ao Oramento
Geral da Unio (OGU) que, por definio, exclui diversas fontes e possibilidades de
21. Decreto no 7.866/2012, Artigo 3o, inciso I, grifo dos autores.
22. Decreto no 7.866/2012, Artigo 9o, pargrafo nico, grifo dos autores.

80

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

financiamento. Apesar da existncia formal dos indicadores de programa, a aplicao


da orientao para o resultado gerou distores que Carneiro e Menicucci (2012)
chamam de efeitos no pretendidos da Nova Administrao Pblica. Ocorre que
o indicador de resultado pode levar ao obscurecimento em vez do clareamento de
responsabilidades como, por exemplo, no caso em que um indicador de programa
de educao de jovens e adultos o analfabetismo. Como o PPA da Unio poderia
atribuir como resultado algo que de competncia concorrente? A existncia no
PPA da meta de alfabetizandos atendidos e/ou de alfabetizados seria muito mais
clara e justa, ainda que fizesse parte do programa um arranjo federativo para suporte
ao atendimento da Federao.
Alm disso, so organizados processos padronizados a partir de sistema de
informao orientado por relaes aritmticas simples (fsico-financeiro) que tambm
subestimaram as particularidades das polticas (polticas descentralizadas possuem
medidas de desempenho distintas daquelas executadas diretamente, transferncias
governamentais possuem outra dinmica etc.), ainda que houvesse previso formal
de campo estruturado para captao de informaes qualitativas. Alm disso, foram
criadas/mantidas institucionalidades paralelas organizao de ministrio ou espao de
coordenao poltica de governo, tais como o Comit de Gesto e o sistema formal
de monitoramento e avaliao, este composto de diversas instncias como a Cmara de
Monitoramento e Avaliao, as Unidades de Monitoramento e a Cmara Tcnica
de Projetos de Grande Vulto. Para cada uma destas institucionalidades, os dispositivos
legais previam formas de gerenciamento ou adoo de medidas.
Em oposio organizao anterior, o atual modelo de gesto adotou um
caminho diferente. O primeiro indcio nesse sentido que o instrumento define,
no inciso II do terceiro artigo, que o aproveitamento das estruturas de monitoramento e avaliao existentes um princpio que deve reger a gesto do PPA. Alm
disso, o pargrafo nico do nono artigo do Decreto no 7.866/2012 dispe que a
responsabilidade pelo monitoramento e avaliao do PPA 2012-2015 coexiste com
as competncias especficas dos rgos e entidades do Poder Executivo.
Dessa forma, a gesto relativiza a padronizao e tenta se inserir a partir da
institucionalidade existente. Ademais, as metas e as iniciativas fornecem possibilidades
de leituras sobre a poltica que superam os limites das relaes a partir da meta fsica e
financeira dos produtos das aes oramentrias, induzindo a formulao a dialogar
com a implementao ou com as condies objetivas que viabilizaro as metas.
Diante disso, avalia-se que o modelo de gesto atual se preocupou em se
aproximar do funcionamento real dos rgos, aproveitando as estruturas j existentes e admitindo que o cumprimento das metas depende de uma rede complexa
e assimtrica de atores, o que, por sua vez, implica em particularidades na forma
de operar as polticas.

As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015

81

Em relao coordenao, implementao, ao monitoramento e avaliao,


o modelo de gesto do PPA 2008-2011 estabeleceu relao formal e unisetorial
com os rgos executores, com forte centralizao no MP, e de carter one size
fits all, ou seja, modelo nico e rgido para todas as polticas pblicas e todos os
rgos. A relao imposta formal e unisetorial, de modo que cada rgo tratava
diretamente com o MP sobre gesto do PPA, condicionando a multisetorialidade
nas possibilidades de expresso nas aes do oramento, situao que praticamente
inviabilizava a declarao das relaes entre as polticas. O modelo de gesto aplicava a todas as polticas pblicas e rgos as mesmas condies, subestimando as
particularidades de implementao de cada poltica e as diferenas nas capacidades
institucionais de cada rgo.
De outra parte, o atual modelo optou pelo caminho da flexibilidade e
da pactuao com os atores envolvidos em cada poltica pblica, dando mais
vazo gesto da multisetorialidade a partir do seu reconhecimento na prpria
estrutura do PPA.
Ele parte do reconhecimento de que cada poltica pblica possui seu arranjo
prprio, estando conectada de formas diferentes a atores diversos. Todas estas configuraes possveis se encaixam no padro que o novo decreto de gesto estabelece
para a gesto do PPA, que a prpria institucionalidade dos rgos executores,
seja ela como for. A inscrio da considerao das especificidades de implementao
de cada poltica pblica e da complementaridade entre elas como princpio do PPA
refora o argumento.
As regras de reviso do plano tambm so tratadas de maneira bem distinta
pelos modelos de gesto dos PPAs 2008-2011 e 2012-2015. O primeiro, por
incorporar a ao oramentria na sua estrutura, organizou um processo de reviso
rgido na esperana de controlar burocraticamente as mudanas na LOA, exigindo
o envio constante de projetos de lei ao Congresso sempre que era alterada uma
ao oramentria que apresentava impacto plurianual, fosse esse impacto de
R$ 1 ou R$ 1 bilho. A presena dos detalhes do oramento no PPA 2008-2011
tambm transformava qualquer tentativa de reviso do PPA em uma reviso do
oramento, uma vez que os rgos tendiam a direcionar todo o seu esforo na
obteno de novos recursos oramentrios. Desta forma, quando a dinmica de
uma poltica pblica gerava necessidade de se fazer um crdito oramentrio
plurianual, isso demandava, geralmente, a reviso do prprio plano por projeto de
lei, alm do trmite especfico de alterao no oramento, um rito que alimentava
a burocracia congressualista.
J o modelo de gesto do PPA 2012-2015 apresenta regras mais flexveis para
a reviso do plano. Todos os elementos, com a exceo de programas e objetivos,
podem ser atualizados pelo Executivo, a qualquer tempo, desde que motivadas por

82

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

alteraes provocadas por mudanas no oramento, ou mesmo por reorientao


poltica. Esta flexibilidade permite que o PPA se mantenha alinhado dinmica
real das polticas pblicas sem necessariamente atrasar a ao do Estado. Por outro
lado, a flexibilidade concedida implica no compartilhamento de informaes
financeiras e oramentrias para aprimorar o monitoramento.
Por fim, quanto corrente de planejamento, o modelo anterior era mais
influenciado pela escola racional-compreensiva porque buscava combinar o oramento-programa, um modelo mais rgido, com uma releitura do planejamento
estratgico situacional, conformando algo que pode ser considerado, em tese,
um modelo misto. A frico entre os modelos no ambiente do sistema formal de
planejamento e oramento produziu um modelo rgido e subsumido s categorias
oramentrias na tentativa de implementao do oramento-programa.
Quanto aos modelos, cabe destacar que uma espcie de racionalidade acima
das racionalidades (Moretti, 2012) est constantemente presente na formulao e
implementao das polticas. Aplicando ao caso do PPA anterior, essa racionalidade
superior manifestava-se desde o paradigma jurdico positivista, inscrito no decreto
pela sua caracterstica detalhista e a tentativa de regulamentar todas as situaes
possveis, passando pela influncia gerencialista presente no instrumento por meio
da criao de um sistema formal e diversos encargos rigidamente delineados, at
a linguagem utilizada para o desenho dos programas. Em todas estas dimenses
verifica-se a presena da premissa de que a realidade pode ser satisfatoriamente
representada por um modelo finito, previsvel, tcnico, auditvel e, claro, responsvel.
O modelo de gesto atual caminha em direo oposta, ainda que mais restrito
dimenso simblica. A sua abordagem principiolgica, criando condies para
recepcionar e tratar os conflitos, estabelecendo valores a serem respeitados na
gesto do PPA; o aproveitamento de arranjos de polticas pblicas j existentes; e
a preferncia pela flexibilidade e pactuao com os rgos sugerem proximidade
deste modelo escola do incrementalismo-lgico.23 Predomina o respeito s particularidades, o tratamento caso a caso, o reconhecimento da grande complexidade
da realidade e, sobretudo a valorizao do learn-by-doing, ao mesmo tempo em
que se questionam as formulaes prescritivas. Os pargrafos 1o e 2o do Artigo
2o da Portaria no 16, de 31 de janeiro de 2013, a seguir, reforam o argumento,
posicionando o processo de produo de informaes para a gesto do PPA como
elemento central para aprimorar o conhecimento sobre a implementao das
polticas, na linha da implementao como adaptao e aprendizagem com vistas
a ampliar a qualidade e suficincia dos bens e servios disposio da populao.

23. Ver Lindblom (2010).

As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015

83

1o O monitoramento ser orientado para produzir informaes e conhecimentos


que aperfeioem a implementao das polticas pblicas com o objetivo de ampliar
a quantidade e a qualidade dos bens e servios prestados ao cidado.
2o O monitoramento produzir e correlacionar informaes que possibilitem
interpretaes da realidade brasileira e da capacidade institucional do Estado para
implementar com eficincia, eficcia e efetividade as polticas pblicas.

Diante disso, argumenta-se que a base legal sob a qual est assentada a gesto
do PPA 2012-2015 possui elementos fundamentais consideravelmente distintos do
anterior, ainda que sua operacionalizao, sempre em construo, seja de fato o grande
desafio tcnico-poltico do contexto atual.
4 O IMPACTO DAS NOVAS CATEGORIAS DO PPA NA GESTO

Antes de refletir sobre a relao entre as categorias do PPA, que so objetos formais
de monitoramento e avaliao do Plano, cabe contextualizar brevemente sobre a
natureza do planejamento e o ambiente no qual essas categorias foram desenvolvidas.
O plano, entendido como uma expresso poltica do Estado com vistas a
cumprir/construir/implementar a agenda escolhida, apresenta-se como instrumento
importante para o desenvolvimento da nao, uma vez que contribui para organizar,
racionalizar e direcionar a atuao estatal na transformao do status quo. Por isso,
o fortalecimento do planejamento capaz de viabilizar24 as transformaes est diretamente relacionado ao interesse de mudana, uma vez que os atores relativamente
fortalecidos no cenrio inercial tendem a direcionar suas energias para o fortalecimento
de instituies voltadas para a manuteno deste cenrio e, por outro lado, esvaziar
as instituies orientadas para a alterao do ambiente econmico e social.
Portanto, o processo de planejamento, embora possua um contedo tcnico
, sobretudo, um processo poltico que deve perseguir os objetivos fundamentais da
repblica expressos na CF de 1988 (Bercovici, 2006), que inovou com a criao do
PPA como elemento de destaque para o planejamento federal. Na Carta anterior,
o instrumento que cumpria parte da funo reservada atualmente ao PPA era o
Oramento Plurianual de Investimentos (OPI), um instituto que, alm de possuir
natureza oramentria, era omisso quanto ao planejamento de maior parte das
polticas sociais, j que no versava sobre as despesas correntes.
A primeira inovao no PPA 2012-2015 consiste na leitura jurdica do
instrumento luz do neoconstitucionalismo, conforme j exposto, libertando-o
da interpretao literal do Artigo 165 da CF, que condicionava a perspectiva do
instrumento ao ttulo de tributao e do oramento. A partir de 2012 h uma
24. fundamental organizar o planejamento a partir da urgncia na viabilizao das polticas pblicas, o que fundamental para conhecer as estratgias de contratao do Estado, as formas de fazer acontecer.

84

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

qualificao da leitura do PPA fundada na interpretao sistemtica da CF luz


do neoconstitucionalismo, de modo que ele se declara como um instrumento
constitucional destinado a organizar e viabilizar a ao pblica com vistas a cumprir
os fundamentos e objetivos da repblica, em especial os sociais. (Brasil, 2011a).
O plano tambm apresenta inovaes conceituais significativas, fruto da
concepo de planejamento derivada, especialmente, da formulao e implementao das principais agendas executadas no perodo recente, como o PAC, o Bolsa
Famlia, o PDE e o Minha Casa, Minha Vida (Brasil, 2011a).
A estrutura tem uma inspirao no PAC, que estabeleceu relaes profundas
do planejamento com a gesto, o oramento e o controle, articulando os meios para
viabilizar as metas. Alm disso, de se destacar a perspectiva do incrementalismo
como processo de evoluo, adaptao e aprendizagem sobre as polticas pblicas.
Uma linguagem especfica para o planejamento tambm marca a estrutura,
distinta do framework oramentrio e de fcil compreenso por parte do povo, rompendo com o absolutismo tecnicista existente nos formatos anteriores e ampliando
a transparncia da ao pblica ao conferir visibilidade s polticas pblicas.25
Ele organizado a partir da mensagem Presidencial que o encaminha, espao em
que est declarada a sua dimenso estratgica composta pelos cenrios e macrodesafios,
e pela lei propriamente dita que, alm de trazer definies que balizam o conceito de
planejamento e organizam a estrutura do plano, possui dois anexos contendo os atributos
formais, detalhados em programas, indicadores, objetivos, metas e iniciativas. Portanto,
do ponto de vista mais formal, os atributos do PPA a partir dos quais pode se organizar a
gesto so: cenrios, macrodesafios, programas, indicadores, objetivos, metas e iniciativas.
de se destacar a funo das iniciativas, tanto no que se refere relao com
o oramento, visto que cada ao oramentria vinculada a programa temtico
liga-se a uma iniciativa do PPA, quanto pelas possibilidades que elas criam de
remeter o plano a dialogar com os demais meios necessrios para implementar
as polticas. As iniciativas consideram (e declaram) como as polticas organizam
os agentes e instrumentos que as materializam, com ateno gesto, s relaes
federativas e aos mecanismos de seleo e identificao de beneficirios, criando
pontos de controle no PPA para forar o dilogo do plano com a implementao.26
25. A passagem a seguir ilustra as possibilidades relacionadas transparncia que se inauguram com o PPA 2012-2015:
Fica claro a cristalizao de um enfoque social que j emergia das discusses de anos anteriores e que atingiu as
polticas culturais. Enfim, h uma ampliao de escopo e reconhecimento de dimenses da cultura que, se j estavam
presentes na Constituio Federal de 1988, no se expressavam no PPA com tanto vigor e transparncia Ipea (2012).
26. De acordo com Franke, et al. (2012), As novas categorias portam versatilidade capaz de expressar relaes que, antes,
eram restritas pela contabilidade pblica. Nesses termos, a integrao entre as polticas, em especial o tratamento da
transversalidade, no est mais limitada pelo desenho das aes oramentrias com seus respectivos produtos, de forma
que a combinao entre Objetivos, Metas e iniciativas cria condies para uma abordagem mais adequada da relao
entre as polticas. Essa alterao foi fundamental para revelar, por exemplo, boa parte das polticas para as mulheres, raa,
criana e adolescente, idoso, LGBT, quilombola, povos e comunidades tradicionais, juventude e pessoa com deficincia.

As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015

85

A figura 1 demonstra a nova estrutura do PPA e a compatibilidade entre o


PPA e a LOA.
FIGURA 1

Estrutura do PPA 2012-2015


Contedo

Dimenso estratgica

Programas

Viso de futuro.
Valores.
Macrodesafios.

Valor global.
Indicadores.

Objetivos

rgo responsvel, meta global e regionalizada.

Iniciativas

Identifica as entregas de bens e servios sociedade,


resultantes da coordenao de aes oramentrias
e no oramentrias: aes institucionais e normativas,
bem como da pactuao entre entes federados, entre
Estado e sociedade e da integrao de polticas pblicas.

Aes

Vinculam-se aos programas, sendo detalhadas


no oramento.

Fonte: Brasil (2011a).

A definio das metas ampliou as possibilidades para declarar os resultados


esperados, superando os limites dos produtos das aes oramentrias. A nova
categoria tambm foi importante para permitir relacionar o PPA com os demais
planos que declaram metas com expectativa de resultados da ao governamental,
como o PAC. Ento, o fato do instrumento trazer metas claras de atendimento
incide sobre a gesto na medida em que todo o processo de coleta, tratamento e
divulgao de informaes se d em bases mais reais do que aquelas restritas pela
contabilidade oramentria.27
Os objetivos e as iniciativas tambm criam possibilidades adicionais para a
coleta e tratamento das informaes na medida em que facilitam o acompanhamento
das narrativas que incluem aspectos associados implementao das polticas.

27. Para mais informaes sobre as possibilidades associadas ao processo de produo de informaes, ver Franke (2012).

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

86

Nesses termos, o PPA 2012-2015 traz inovaes28 importantes que criam


melhores condies para a gesto, especialmente por conta da qualificao na forma
e na linguagem, induzindo o plano a um dilogo tanto com as metas concretas das
polticas quanto com o universo da implementao.
Diante do exposto, possvel fazer comparaes adicionais entre as duas
concepes de gesto no mbito do PPA, nos termos do quadro 2.
QUADRO 2

Comparao entre as concepes dos PPAs 2008-2011 e 2012-2015


Assunto

2008-2011

2012-2015

Conceito

Preso lgica do oramento.

Revela os desafios do Brasil.

Informaes no
monitoramento formal

Produtos das aes oramentrias e indicadores


de programas.

Anlise situacional dos objetivos e metas e atualizao anual de indicadores.

Legislao

Extensa, rgida e detalhada.


Sugere responsabilidades estanques.

Curta, principiolgica e simples.


Declara responsabilidade compartilhada.

Imagem desejada

A gesto do PPA um conjunto de procedimentos


especficos que, uma vez precisamente articulados,
conseguir produzir informaes teis para o decisor.

A gesto do PPA uma misso complexa orientada


para a produo de conhecimento sobre a
implementao das polticas com vistas a ampliar os
canais de atendimento do Estado, com equidade, e
revelar o resultado das polticas pblicas.

Elaborao dos autores.

5 CONSIDERAES FINAIS

Conforme demonstrado, as inovaes no PPA dialogam com um conceito mais pleno


de gesto e pavimentam um caminho interessante para ressignific-la, libertando-a de
uma srie de controles que terminaram dificultando e at inviabilizando a ao
governamental. Porm, sem subestimar a importncia e o valor da luta simblica
no mbito do Estado, essas mudanas no so condio suficiente para que a gesto
seja efetiva, de modo que persistem restries de vrias naturezas a criar obstculos
para ampliar o atendimento populao.
As restries mais estruturais guardam relao com a escassez do que Moura
(2012) classifica como capital organizacional, que pode ser entendido como o
conhecimento sobre as questes prticas associadas ao funcionamento do Estado
e que permitem viabilizar as polticas.

28. Entre as inovaes, destacam-se: i) criao de espao prprio para o planejamento, no sentido de abrir a linguagem
oramentria e burocrtica, para expressar as polticas pblicas e os seus respectivos pblicos especficos; ii) ampliao da
relao do instrumento com os demais insumos para viabilizar as metas do PPA, para alm do oramento; iii) qualificao
da formulao a partir da implementao das polticas; iv) aproximao dos executores da formulao das polticas,
valorizando o conhecimento sobre as polticas pblicas; v) induo do oramento de modo a perseguir o resultado e
se organizar de forma a no penalizar a execuo; vi) criao de melhores condies para o efetivo monitoramento
dos objetivos e metas do governo; e vii) criao de espao no PPA para aprimorar o tratamento da regionalizao das
polticas. Para anlises mais detalhadas sobre as inovaes no PPA, ver Franke et al. (2012).

As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015

87

Moura esclarece o tipo de conhecimento e poder associado ao capital


organizacional, nos seguintes termos:
Ele representa no o discurso sobre a gesto e nem tampouco o discurso sobre o predomnio
da tcnica, mas a ao objetiva de gesto e a aplicao objetiva da tcnica no contexto
institucional concreto, conforme os objetivos da poltica pblica correspondente, que
so politicamente definidos. Ele se refere ao mundo real e imediato, e busca de resoluo para problemas que tambm so reais e imediatos, com tudo que isso implica em
termos de complexidade para a ao, o que significa que ele est despido das pretenses
escolsticas tpicas dessas duas formas de pensamento. Podemos dizer, em resumo, que
o capital organizacional a capacidade de fazer (Moura, 2012).

Para aumentar o capital organizacional associado ao PPA, e efetivamente


conversar com as condies objetivas que viabilizam o fazer, ele poderia aproximar o
dilogo com as condies para fazer, ao invs de se concentrar no acompanhamento
de unidades que iro instruir um processo de produo de informaes (sob o qual
ainda ir incidir a racionalidade do controle, com todos os seus limites).
Essa imerso concreta do PPA no ambiente de implementao das polticas
tambm poderia ser induzida criando regras especficas na lei do plano para execuo
em determinados casos, flexibilizando o remanejamento oramentrio, definindo
procedimentos especficos mais cleres para determinados tipos de gastos, entre
outros. Ou seja, ele poderia manejar instrumentos capazes de auxiliar o fazer.
A nica inovao mais concreta que se relaciona ao PPA foi a reduo do nmero
de programas e funcionais no oramento, fato que gerou impactos positivos nas
possibilidades de remanejamento de recursos, agilizando a execuo.29
Nesse sentido, o plano poderia apresentar comandos concretos capazes de
disciplinar e articular a arrecadao, o oramento, o controle, a contabilidade
e a gesto, no sentido de criar condies objetivas que permitam ampliar a
escala de atendimento.
Algumas dessas inovaes, inclusive, j foram experimentadas ou j existem em
outros diplomas legais.30 O prprio PPA 2008-2011 trouxe comando especfico para
o oramento do PAC, dispositivo esse que no existe no PPA 2012-2015, o que
um retrocesso relativamente legislao anterior. Nada impede, por exemplo, que
seja pactuado, via lei do PPA, uma margem mnima de remanejamento adicional
para as prioridades, e que a cada ano seja possvel rever o limite mximo por meio

29. Para mais informaes sobre o impacto da reestruturao do PPA na LOA, ver Franke et al. (2012).
30. Exemplos desses comandos que poderiam estar no PPA so o Artigo 7o da Lei Estadual no 12.504/2011, que institui
o PPA da Bahia e orienta a estrutura da LOA a perseguir as metas do PPA; e o Artigo 14 do Decreto-Lei no 200/1967,
que orienta a ao do controle. Outro efeito positivo de deslocar parte da regulamentao para o PPA seria o estabelecimento de uma relao mais estvel entre Legislativo e Executivo, estabilizando um pacto que viabiliza a ampliao
do horizonte de planejamento.

88

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da LOA.31 Ou, de outra parte, que


sejam estabelecidos limites maiores para remanejamento de recursos no interior de
um mesmo objetivo ou entre aes vinculadas a uma mesma iniciativa.
A dimenso institucional tambm impe restries a um funcionamento mais
clere do que se pode chamar de um circuito32 de gesto das polticas. A lei que disciplina
boa parte dos sistemas de planejamento, oramento, controle e contabilidade opera
como se houvesse uma ciso entre a dimenso da formulao e a da implementao.
Alm disso, tal como praticado hoje, ela favorece que cada rea desse circuito crie
representaes prprias sobre seu ramo de atuao, gerando filtros burocrticos que
dificultam ou inviabilizam o gasto. Para alm dos sistemas formais, h uma relao
complexa que envolve diversas organizaes no circuito das polticas pblicas.
Ainda com relao ao debate institucional, urgente a necessidade de criar
mais capacidade nos profissionais para que eles consigam operar no ambiente do
setor pblico. Para tanto, imprescindvel reorganizar os processos de seleo e
formao de servidores, bem como reinventar as organizaes, minando as resistncias burocrticas presentes nos aparelhos estatais. fundamental que os servidores
tenham atitude em relao s demandas sociais e desigualdade. Mais do que a
sensibilidade tcnico-poltica, preciso que a ao administrativa da burocracia seja
comandada pela disposio de fazer acontecer as polticas, independente da filiao
escolstica ou de qualquer racionalidade acima das racionalidades que ouse deslocar
a energia do atendimento populao para qualquer campo do conhecimento
(gerencialismo, desenvolvimentismo, o mundo jurdico ou o contbil etc.). Aqueles
que resolvem, que ampliam os canais de atendimento e que criam solues, apesar
da institucionalidade refratria ao pblica, so os que se orientam para o fazer.
Se os desafios so enormes, por outro lado as conquistas sociais tm se
ampliado, ainda que em ritmo lento. E a administrao poltica da gesto pblica
tem contribudo com inovaes importantes, como o caso do Regime Diferenciado de Contrataes (RDC), dos arranjos de gesto federativa que fortalecem os
municpios, como no caso do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) do Bolsa
Famlia; ou ainda com as recentes estratgias de relacionamento entre Estado e
mercado, quando as entidades pblicas mudaram a sua forma de operar para
diminuir o custo de vida. Esse movimento, que tambm est presente em iniciativas
de diversos entes, cria uma atmosfera de esperana no sentido de que as reflexes
sobre a gesto produzam resultados capazes de reduzir a marcante desigualdade
que caracteriza a sociedade brasileira.
31. Na prtica a alterao no representou retrocesso para a gesto oramentria, mas o PPA deixou de estabelecer
relaes com a gesto do oramento.
32. A expresso circuito de polticas pblicas parece mais adequada do que ciclo de gesto das polticas porque no
promete as facilidades do PDCA (Plan, Do, Check, Action), nem tampouco sugere falsas linearidades nos processos
de formulao e implementao.

As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015

89

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As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015

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CAPTULO 4

A ESTRATGIA DE MONITORAMENTO DO PPA 2012-20151


Jos Celso Cardoso Jr.2
Anderson Rocha3
Cludio Navarro4
Eugnio Santos5

1 INTRODUO

Este captulo aborda a estratgia de monitoramento do Plano Plurianual (PPA)


2012-2015 a partir de novos comandos para a gesto presentes nos diplomas legais
e nos manuais que instrumentalizam a implementao do PPA. Apesar do foco no
monitoramento, as anlises esto associadas s mudanas conceituais no modelo de
gesto e revalorizao do Planejamento das polticas pblicas no Brasil, defendendo
a viso de que a atividade de monitoramento no se resume, e tampouco encerra
suas potencialidades, apenas com atividades de cobrana por resultados, prestao
formal de contas ou mesmo com atividades procedimentais de controle, apesar
de considerar todas essas dimenses relevantes e necessrias sob certos aspectos.
De fato, o monitoramento de polticas pblicas encontra lugar de destaque
dentro da funo planejamento, quando se considera que esta atividade , fundamentalmente, de aprendizado pessoal e institucional sobre vrios nveis da realidade
de implementao das aes de governo, focada na viabilizao das entregas de
bens e servios sociedade, e que fornece subsdios tempestivos para o processo
complexo de tomada de decises pelas instncias superiores.6
Esse entendimento enseja a estruturao de uma nova cultura de monitoramento na administrao pblica, orientada pelos seguintes quesitos:
estruturao de bases primrias de informaes teis ao monitoramento
e aos processos decisrios de governo;
1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modificada do texto publicado no curso de Monitoramento Temtico do
PPA 2012-2015 e Acompanhamento Oramentrio da LOA, e uma adaptao do artigo A Estratgia de Monitoramento
do PPA 2012-2015, apresentado pelos autores no VI Congresso CONSAD de Gesto Pblica, em 2013 em Braslia.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
3. Analista de Planejamento e Oramento.
4. Analista de Planejamento e Oramento.
5. Analista de Planejamento e Oramento.
6. A respeito, ver Matus (1996), Pressman e Wildavsky (1998), Faria (2012) e Howlett, Ramesh e Perl (2013).

94

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

estruturao de sistemas (normativos e tecnolgicos) de produo, organizao,


anlise e interpretao das informaes geradas; e
capacitao permanente dos ativos estatais, nos nveis funcional-pessoal
e institucional.
Sendo o monitoramento, nessa perspectiva, atividade que diz respeito, fundamentalmente, ao processo de implementao, execuo e gesto das polticas,
necessrio que este seja uma prtica de natureza contnua, cumulativa e coletiva
para viabilizar-se como instncia que agrega valor ao campo de compreenso das
polticas, respeitadas as suas dinmicas, especificidades e complexidades.7
Baseado nesses apontamentos, o captulo apresenta uma sntese da estratgia
de monitoramento do PPA 2012-2015, consubstanciada na nova estrutura organizacional e ideolgica do Plano, bem como nas recentes experincias do governo
federal na promoo do bem-estar social.
2 O PPA 2012-20158

O PPA 2012-2015, Plano Mais Brasil, possui estrutura inovadora em relao


aos trs planos anteriores, refletindo uma concepo de planejamento influenciada, sobretudo, por experincias recentes e bem-sucedidas na formulao e
implementao das principais agendas do governo federal, como o Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), o Programa Bolsa Famlia (PBF), o Plano
de Desenvolvimento da Educao (PDE) e o Programa Minha Casa Minha
Vida (MCMV). Outra influncia importante na construo do Plano Mais
Brasil deriva da interpretao que se faz da natureza do PPA, concebido como
instrumento constitucional destinado a organizar e viabilizar a ao pblica, com
vistas a cumprir os fundamentos e objetivos da Repblica, conforme previsto na
Constituio Federal (CF) de 1988.
A nova arquitetura de plano foi concebida aps intensas discusses sobre
a natureza da funo planejamento e do prprio PPA (Franke, et al., 2012).
Essas alteraes decorrem, entre outros, dos limites da estrutura anterior

7. Por bvio que possa ser, esclarea-se que o monitoramento afirmado aqui como atividade de natureza contnua
porque precisa estar ancorado em processo de trabalho institucionalmente rotineiro, permanente. Ele tambm tido
como atividade de natureza cumulativa para se referir ao fato de que, sendo o conhecimento fruto de processo complexo
de produo, organizao, anlise e interpretao de informaes estruturadas, semiestruturadas e no estruturadas,
apenas se cumpre ao longo do tempo, por sucesso de acmulos, por assim dizer, de rodadas de monitoramento.
Por fim, diz-se que o monitoramento tambm atividade de cunho coletivo porque, por suposto, no algo exequvel
em nvel individual. Ademais, referindo-se a processo estruturado de governo, remete-se necessariamente dimenso
institucional e coletiva de trabalho, vale dizer: no algo que se possa executar nem no nvel microindividual, nem
tampouco por iniciativa voluntarstica de qualquer tipo. A este respeito, ver ainda: Ham e Hill (1993) e Matus (1996b).
8. Este item est fortemente referenciado em Franke, Navarro e Santos (2012). Para uma abordagem crtica em relao
concepo e prtica anterior expressa nos Planos Plurianuais, ver Santos (2011).

A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015

95

que induziram a sobreposio entre Plano e Oramento, 9 dois instrumentos


de planejamento que, apesar de complementares, possuem diferenas essenciais de
natureza, contedo e forma.
Essa sobreposio levou a apropriaes e entendimentos que reduziram, em
grande medida, o monitoramento dos programas e as anlises da derivadas
ao acompanhamento fsico e financeiro do oramento.10 Exemplo dessa reduo
exacerbada foi o prprio desenho do Sistema de Informaes Gerenciais e de
Planejamento (Sigplan),11 em que a principal unidade de monitoramento do PPA
era a ao oramentria, que pouco refletia a situao da poltica e as principais
realizaes do governo.12
Nessa linha, interessa qualificar melhor os apontamentos supracitados com
crticas da academia ao modelo tcnico-racional oramento-programa , que
inspirou o desenho e a estrutura dos trs ltimos PPAs. Wildavsky (1982), ao
analisar o modelo PPBS norte-americano, fez os seguintes apontamentos:
A definio da estrutura do programa o aspecto mais pernicioso do Oramento-Programa. Uma vez adotado o Oramento-Programa, torna-se necessria uma
estrutura de programa que fornea uma lista completa dos objetivos da organizao e informao sobre o cumprimento de cada um deles. Na ausncia de estudos
analticos de grande parte ou mesmo todas as operaes dos rgos, a estrutura
resulta em uma fraude que acumula dados de categorias desprovidos de significao.
O oramento-programa oculta mais do que clarifica.
(...)
No sendo nem programa nem oramento, a estrutura do programa se torna intil.
A gerao de poucos dados ao acaso para estrutura do programa ocupa um tempo
valioso para outras preocupaes mais construtivas e tambm prejudica a anlise
de polticas.
(...)
O oramento-programa um descrdito anlise de polticas. (Wildavsky, 1982,
p. 204-208)
9. Influncia do Modelo Oramento-Programa introduzido nos Estados Unidos da Amrica, no final da dcada de 50,
sob a denominao de Planning Programning Budgeting System (PPBS).
10. Este tema tambm est tratado em Melo (2012).
11. Reconhece-se a importncia do conceito do SIGPLAN, principalmente quando se consideram o contexto e o
momento de sua implementao. As crticas esto direcionadas apropriao indevida do sistema e racionalidade
que orientou sua arquitetura.
12. Alm das aes do oramento, outra categoria importante do monitoramento foi o indicador dos Programas
Finalsticos. No entanto, durante a gesto do PPA 2008-2011, por exemplo, percebeu-se considervel instabilidade de
preenchimento e dvidas quanto legitimidade dos indicadores praticados durante o perodo do Plano. Tal fato pode
ser observado em uma anlise mais crtica dos relatrios de avaliao dos rgos. Em muitos casos, percebem-se crticas
do gestor ao indicador previamente definido e narrativas do tipo: No h informaes para apurao do indicador.
Alm disso, diversos indicadores contabilizavam resultados de polticas de outros entes, situao em que, por vezes,
confundia mais do que explicava sobre o resultado do governo federal para um conjunto de gastos.

96

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Giacomoni (2009) aponta outra preocupao no menos relevante:


Em terceiro lugar, certas atividades relevantes ao Estado so intangveis, seus resultados
no se prestam a medies; um sistema oramentrio que valoriza sobremaneira a
quantificao dos produtos finais pode, nesses casos, acabar induzindo decises de
alocao de recursos grosseiramente equivocadas. (Giacomoni, 2009, p. 167)

Para refletir aspectos inerentes a cada poltica e valorizar tanto as declaraes


do Plano como as informaes provenientes do oramento, o PPA 2012-2015
foi estruturado a partir de reflexo estratgica acerca das grandes reas de atuao
estatal ao momento de sua elaborao , bem como das grandes prioridades
polticas da nova gesto presidencial que ento se iniciava. Esse procedimento
ensejou programas nos quais esto contidos os desafios/objetivos e os compromissos/
metas de governo (Brasil, 2011a). Os programas que compem o Plano foram
ento classificados em dois tipos: Programas Temticos e Programas de Gesto,
manuteno e servios ao Estado.13
Os Programas Temticos foram concebidos a partir de macroreas de atuao
do governo, visando a recortes mais aderentes s polticas pblicas, descolando-se
de uma concepo a partir de exerccios de problematizao para outra, que
considerava e combinava institucionalidade que organiza cada rea de poltica.
No modelo proposto, as categorias que agregam tais polticas possuem
delimitaes mais abrangentes e uniformes entre si, dialogando, portanto, com
formulaes reconhecidas pelo governo e pela sociedade. Essa ampliao de escopo
do programa busca, fundamentalmente, valorizar a dimenso da implementao,
permitir uma viso mais agregada e integrada das polticas, alm de qualificar a
comunicao dentro do governo e deste com a sociedade.
Com a finalidade de criar condies para que o PPA estabelea relaes mais
adequadas com outros aspectos inerentes viabilizao das polticas, para alm
dos oramentrios,14 os Programas Temticos organizam-se por categorias mais
robustas de planejamento, quais sejam: os Indicadores, os Objetivos, as Metas e
as Iniciativas; categorias que so, de fato, objetos de monitoramento explcitos do
Plano Mais Brasil.
Os Indicadores, na sua maioria, revelam o status quo da poltica quando
do momento de elaborao do Plano. So referncias de anlise e, em conjunto
com os demais atributos do programa,15 auxiliam no entendimento do momento
13. Programas que tratam da manuteno da mquina do Estado, so compostos somente pelas aes do oramento,
por isso, so considerados em anlises mais agregadas. Cada rgo ministrio possui um programa desse tipo.
14. Vale citar outros aspectos inerentes implementao de polticas e que so fontes importantes de informaes
sobre planejamento: arranjos de gesto envolvidos, definio de prioridades, critrios de seleo, arranjos tecnolgicos,
arranjos de poder, arenas de decises tcnicas e polticas, questes federativas, entre outros.
15. Os indicadores tambm complementam a contextualizao de cada Programa Temtico. O documento contendo a
contextualizao de cada Programa encontra-se disponvel no Mdulo de Monitoramento Temtico do SIOP.

A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015

97

situacional da poltica.16 Quanto aos indicadores, fundamental ressaltar a relao


entre o resultado das polticas pblicas e a complexidade inerente ao ambiente no
qual essas polticas so implementadas, particularmente quanto distribuio de
competncia entre os entes federados.
A mudana no conceito do indicador de item decisivo para a medio do
resultado de um programa para categoria que permite identificar e aferir aspectos
relacionados a um programa tem a ver com a relao sinuosa entre o resultado das
polticas e a competncia dos entes federados, situao que Carneiro e Menicucci
(2011) classificaram como um dos efeitos no pretendidos da nova administrao
pblica tendo em vista os casos onde os indicadores de resultado levam ao obscurecimento em vez de clareamento de responsabilidades.
Como o Plano Plurianual em anlise federal, no parece razovel um
documento que traz, como medida relevante de sucesso ou fracasso dos programas,
indicadores que consolidavam resultados de vrios entes. A situao da segurana
pblica talvez seja a mais emblemtica dessa relao desmedida induzida pelos
indicadores de resultado.
Qual a razoabilidade do principal indicador de resultado sobre a atuao do
governo federal ser a taxa de homicdios, se a grande parte dos gastos nacionais e
da competncia relativa segurana pblica guarda relao com polticas estaduais?
Por isso, na organizao atual o indicador persiste, porm com outra funo: a de
auxiliar a interpretao sobre a evoluo das polticas.
Infelizmente, a situao da segurana pblica se repetia para todas as polticas
onde h atuao complementar da Unio e para todas aquelas em que a competncia
concorrente, ou seja, para praticamente todos os casos. Esse cenrio ainda era
agravado pela ao do controle, que se inclina a cobrar a racionalidade ideal dos
mtodos e manuais, radicalizando a disfuno dos indicadores.
O caso do indicador de resultado vinculado estrutura do oramento-programa
baseado em problemas interessante para refletir sobre algumas caractersticas daquela
organizao. Este ilustra como a estrutura do PPA era espremida de um lado pela
racionalidade oramentria e, de outro, pela racionalidade gerencialista expressa
na busca formal pelo resultado a partir de um indicador com essas caractersticas.
emblemtico o fato de que aps trs PPAs a estrutura no tenha conseguido encontrar espao formal para, por exemplo, declarar a expectativa quanto
quantidade de alfabetizados que o governo federal esperava atender no perodo de
quatro anos. Enquanto a medida do Programa de Educao de Jovens e Adultos
(Proeja) era a taxa de analfabetismo, que contabiliza o resultado de todos aqueles
16. Compreenso do atual estgio de maturao e de execuo das polticas pblicas a partir das vrias fontes, formais
e informais, de monitoramento e do conhecimento tcito acumulado no corpo tcnico-poltico envolvido.

98

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

que implementam polticas de combate ao analfabetismo inclusive as organizaes


da sociedade civil , de outro o produto da ao do oramento era bolsa concedida
para professor, um insumo para a alfabetizao.
Os Objetivos talvez sejam a principal inovao do Plano visto que expressam as escolhas polticas do governo. Por meio deles o PPA declara as principais
diretrizes de ao do governo e busca, sempre que possvel, relacionar o planejar
ao fazer, uma induo associao entre formulao e implementao com vistas
a apontar caminhos para a execuo das polticas e, assim, melhor orientar a
ao governamental.17
A cada Objetivo esto associadas Metas, que possuem naturezas quantitativas
ou mesmo qualitativas. As Metas representam os principais desafios de governo
firmados para o quadrinio de vigncia do PPA. Aquelas com teor qualitativo so
particularmente interessantes porque ampliam a relao do Plano com os demais
insumos necessrios consecuo das polticas que transcendem o oramento,
revelando, portanto, bens e/ou valores intangveis inerentes atividade do Estado.
Pode-se de dizer que a meta substitui tanto os produtos das aes oramentrias
quanto os indicadores dos Programas, na medida em que elas tornam-se referncias
concretas para a gesto do Plano. Por isso, o indicador passa a ser tratado como
referncia para a situao das polticas pblicas e a categoria meta assume a funo
de criar uma medida para a atuao do governo federal.
J as Iniciativas so categorias que representam o que deve ser feito para
a materializao dos Objetivos e atingimento das Metas destacadas no Plano.
Elas indicam os meios e os arranjos necessrios que viabilizam as entregas de
bens e servios sociedade e trazem consigo, por meio de vinculaes com aes
do oramento e com outras fontes de financiamento, uma estimativa do custo
global de implementao.18
Alm dessas categorias, outra inovao no PPA 2012-2015 o deslocamento
do detalhamento das aes oramentrias, que agora constam apenas nas leis
que especificam o oramento anual. A alterao visa garantir uma dinmica de
complementaridade ao invs de sobreposio entre Plano e Oramento, a fim
de respeitar as diferenas estruturais e de contedo entre ambos os instrumentos.
Vale ressaltar, no entanto, que essa separao de contedo no significou perda
alguma de informao e muito menos do histrico de realizaes, mas sim uma
mudana no entendimento e nas possibilidades de gesto e comunicao de
cada instrumento.

17. Sugere-se a leitura do artigo A estrutura do PPA 2012-2015 (Franke, et al., 2012). O texto revela outras caractersticas
presentes na elaborao do PPA 2012-2015 e que so fundamentais para compreender o movimento.
18. Para melhor compreenso da estrutura, vide anexo I da Lei no 12.593 /2012.

A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015

99

Para evidenciar o aprimoramento e a valorizao das declaraes de planejamento que a nova estrutura do Plano explicita, o quadro 1 revela a qualidade
das informaes presentes na estrutura do PPA 2008-2011, comparativamente
estrutura do PPA 2012-2015, tendo-se como referncia, guisa de exemplificao,
a poltica de saneamento bsico.
QUADRO 1

Comparao PPA 2008-2011 x PPA 2012-2015


PPA 2008-2011

PPA 2012-2015

Programas associados.
1) Saneamento rural, servios urbanos de gua e esgoto.
2) Resduos slidos urbanos e drenagem urbana.
3) Controle de eroso martima e fluvial.

Saneamento bsico.

Categorias de planejamento (capazes de serem efetivamente monitoradas).


Indicadores e objetivos dos programas.

Indicadores, objetivos, iniciativas e metas.

Categoria de oramento.
Ao do oramento.

Valor global do programa.

Informao de planejamento efetivamente monitorada.

------------------

Objetivo 0610: expandir a cobertura e melhorar a qualidade


dos servios de saneamento em reas urbanas, por meio
da implantao, ampliao e melhorias estruturantes nos
sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio,
drenagem e manejo de guas pluviais e resduos slidos
urbanos, com nfase em populaes carentes de aglomerados
urbanos e em municpios de pequeno porte localizados em
bolses de pobreza.

Meta fsica da ao oramentria: x projetos elaborados.

Meta: beneficiar quatrocentos municpios com populao


abaixo de cinquenta mil habitantes com implantao ou
ampliao de sistema de resduos slidos urbanos.

Indicadores: taxa de cobertura de esgotamento sanitrio em


reas rurais. (%)

Indicadores: cobertura de esgotamento sanitrio em reas


rurais. (%)

Associao com agendas prioritrias.


No h identificao. A estrutura do programa restringe-se
agregao de aes oramentrias e no oramentrias e
apresentam informaes limitadas a produtos, metas
fsicas e financeiras.

Meta do objetivo 0610: contratar R$ 3 bilhes para apoio


execuo de intervenes de saneamento integrado em municpios com baixos ndices de acesso ou qualidade insatisfatria
em dois ou mais componentes do saneamento idntica
meta do PAC.

Fonte: adaptado de Franke et al. (2012).


Elaborao dos autores.
Nota: Apesar da categoria objetivo do programa, presente no PPA 2008-2011 expressar, conceitualmente, uma unidade
associada ao planejamento, na prtica ela no orientou a ao do Estado. Alm disso, foi unidade praticamente descartada do monitoramento, uma vez que o acompanhamento fsico/financeiro das aes do oramento predominou na
estrutura de informaes e nas anlises.

A partir de uma breve anlise comparativa presente no quadro 1, percebe-se


que o PPA 2012-2015 possui versatilidade capaz de expressar relaes que, antes,
eram predominantemente restritas lgica oramentria. A integrao entre as
polticas, em especial o tratamento das transversalidades e das multissetorialidades

100

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

no Plano, no est mais limitada pelo desenho das aes oramentrias e seus
respectivos produtos fsicos e financeiros. De outra forma, a combinao entre
Objetivos, Metas e Iniciativas cria condies para abordagens mais adequadas de
entendimento da relao entre as polticas e, portanto, cria melhores condies e
possibilidades para o monitoramento e para as anlises dele decorrentes. Ademais,
vale ressaltar que a atual estrutura permite incorporar as diretrizes polticas tais
quais declaradas pelo governo.
Em termos legais, o PPA 2012-2015 foi institudo por meio da Lei
n o 12.593/2012, que composta pelo texto principal e mais trs anexos.
O texto da lei estabelece as diretrizes do Plano, detalha a sua organizao,
estrutura e relao com o oramento, e traz parmetros para a sua gesto,
enquanto os anexos contemplam a parte programtica.
3 O MODELO DE GESTO DO PPA 2012-201519

A gesto do PPA 2012-2015, do qual o monitoramento parte integrante,


tambm apresenta inovaes conceituais importantes. Os seus comandos
legais esto na Lei no 12.593/2012, no Decreto no 7.866/2012, e na Portaria
MP no 16/2013. Uma anlise dos dispositivos especficos sobre gesto associa a palavra a um conjunto diferente de significados, predicados que no
costumam fazer parte do lxico associado gesto. Os dispositivos a seguir
exemplificam as inovaes:
Art. 12 da Lei: A gesto do PPA 2012-2015 consiste na articulao dos meios
necessrios para viabilizar a consecuo das suas metas, sobretudo, para a garantia
de acesso dos segmentos populacionais mais vulnerveis s polticas pblicas, e busca
o aperfeioamento:
I dos mecanismos de implementao e integrao das polticas pblicas;
II dos critrios de regionalizao das polticas pblicas; e (...)
Art. 4o do Decreto: A gesto do PPA 2012-2015 consiste na articulao dos meios
necessrios para viabilizar a implementao das polticas pblicas traduzidas nos
Programas Temticos.
1o do Art. 2o da Portaria: O monitoramento ser orientado para produzir informaes e conhecimentos que aperfeioem a implementao das polticas pblicas
com o objetivo de ampliar a quantidade e a qualidade dos bens e servios prestados
ao cidado. (grifos dos autores)

O artigo da referida Lei faz meno direta equidade, o do Decreto manifesta


uma influncia do incrementalismo, enquanto que o inciso da Portaria orienta para
19. Esta seo uma adaptao do artigo O modelo de gesto do PPA 2012-2015 elaborado por Neto, Santos e Ventura
por ocasio do VI Congresso CONSAD de Gesto Pblica, em 2013.

A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015

101

a produo de conhecimento que permita ampliar a quantidade e a qualidade dos


bens e servios, o que, tal como o caput do Artigo 12, revela uma posio poltica.
Essa nfase consideravelmente distinta do significado associado ao conceito
dominante, tal como eficincia, padronizao, controle etc.20
Esses dispositivos conferem outra orientao para a gesto de forma a ressaltar
as dimenses da efetividade e da eficcia relativamente eficincia, de modo que
submetem a perspectiva da eficincia da ampliao do exerccio de direitos, para
o que um Estado dotado de capacidades de operar fundamental. A referncia aos
instrumentos legais remete a gesto a um dilogo com o direito, razo pela qual
as anlises devem considerar a apropriao que o controle e o direito fazem dos
regulamentos referentes aos processos de gesto.21
A situao ainda mais complexa porque a teia de normas orientadas para
o controle procedimental e instrumental do Estado, organizadas e legitimadas a
partir de representaes negativas que se tm da coisa pblica, produziu um Estado
com baixa capacidade de gesto de polticas pblicas.
preciso praticar um conceito de gesto que trabalhe a favor da ampliao
dos canais de atendimento pblico do Estado, o que significa construir
capacidades para a promoo do bem-comum. Esta a perspectiva que se
busca incutir no PPA. Da a ateno especial ao direito, visto que os principais
instrumentos de realizao das polticas so institutos vinculados aos direitos
constitucional e administrativo.
Ocorre que a legislao, alm de possuir uma fora esttica, tambm goza
de representao praticamente universal que ressalta esses instrumentos como de
controle procedimental e burocrtico. Por isso, muito comum que a burocracia
e o controle se apropriem dos instrumentos, inscrevendo neles uma lgica que
nem sempre est orientada para a entrega de bens e servios, alterando a funo
desses instrumentos.
Nesse cenrio, a profuso de controles pode, contraditoriamente, suprimir
a capacidade do Estado de entregar bens e servios pblicos, situao que s
contribui para ratificar a representao negativa que se tem do Estado, na
medida em que a preocupao fundamental desloca-se da garantia da entrega
de bens e servios para a fiscalizao minuciosa de sua atuao, provocando um
emaranhado institucional-legal que dificulta e por vezes inviabiliza a entrega
dos bens e servios populao.

20. A nfase destacada no significa que a gesto do PPA seja omissa em relao aos demais aspectos. A observao
cumpre a funo de ressaltar os novos elementos.
21. Para anlises mais detalhadas sobre a relao entre o direito e a gesto do PPA ver Neto et al. (2013).

102

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Quanto a esses dilemas, Moretti (2012) interpreta o desenvolvimento


da esfera discursiva no planejamento investigando as sutilezas presentes na
institucionalidade e na linguagem que instrumentaliza este planejamento, e
encontra uma relao entre a administrao por resultados e a legitimao de
um Estado bloqueado. Como pano de fundo que legitima o Estado estril,
o autor identifica o compartilhamento de uma viso negativa sobre o Estado
oriunda da interpretao dominante sobre a formao social brasileira, fato
que autoriza a implementao de controles organizados a partir do que ele
classifica como racionalidade acima das racionalidades, prticas que vo
sedimentando no Estado regras pretensamente neutras que terminam desautorizando a interveno do prprio Estado. Ao final ele usa, entre outros,
o caso do PPA para ilustrar como a necessidade de implementar polticas
constri outros circuitos no Estado reinventando caminhos que viabilizam
a ao pblica.
A inteno com as reflexes acima ampliar as condies para que o controle
democrtico contribua no sentido de criar capacidades no Estado de maneira que
este possa cumprir as suas funes. Vale dizer que todo o controle fundamental
para a democracia, desde o controle de um Poder sobre o outro at o controle
procedimental. Da a importncia de que as aes de controle estejam orientadas
para realizar os objetivos da Repblica, e de que essa concepo balize as relaes
entre planejamento, gesto e controle, para o que uma concepo da legislao
associada dinmica de funcionamento do Estado em oposio a uma concepo
esttica e legalista fundamental.
Alm dos dispositivos de carter principiolgico j mencionados, a legislao
tambm estabelece que cabe ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MP) a definio de prazos, diretrizes e orientaes tcnicas para a gesto do PPA,
entendida como a implementao, o monitoramento, a avaliao e a reviso dos
Programas, Objetivos e Iniciativas referentes aos respectivos Programas Temticos.
Adicionalmente, a legislao atribui ao MP, em particular Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI), a competncia para coordenar os
processos de monitoramento, avaliao e reviso do PPA 2012-2015; disponibilizar
metodologia, orientao e apoio tcnico para a sua gesto; e definir diretrizes,
normas, prazos e orientaes tcnicas para a operacionalizao do monitoramento
e avaliao do plano.
4 A ESTRATGIA DE MONITORAMENTO DO PPA 2012-2015

O PPA pode ser visto como uma forma poltico-institucional especfica e no


exclusiva, entre outras, de organizar a atuao estatal em perspectiva abrangente.
a partir dessa compreenso, expressa na Mensagem Presidencial que encaminhou

A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015

103

o Projeto de Lei do PPA 2012-2015, particularmente as declaraes quanto ao


modelo de gesto do Plano e os macrodesafios ali contidos, que se baseia a Estratgia
de Monitoramento do MP para o PPA ora em curso.
Com novos conceitos e categorias explcitas de planejamento Objetivos,
Metas e Iniciativas o ciclo de planejamento, oramentao e gesto do PPA
2012-2015 tambm foi reformulado, tendo como pressuposto a produo de
informaes teis para subsidiar a ao governamental, orientando-a para a
execuo das polticas. Neste contexto, compreendido como funo especfica,
porm indissocivel da prtica de planejamento governamental, o monitoramento pode ser idealmente composto por todo e qualquer mecanismo ou
estratgia de produo, seleo, organizao, anlise, interpretao e avaliao
de informaes destinadas a subsidiar processos complexos, de natureza tcnica-poltica, dentro do governo.22
Em outras palavras, a atividade de monitoramento perseguida pelo MP inspira-se na compreenso de que monitoramento , antes de tudo, fonte de aprendizado
sobre a realidade de implementao e execuo das polticas pblicas, na medida
em que busca criar fluxos relevantes de informaes para a tomada de decises
cruciais aos mbitos decisrios de governo.
Tido como mito dos manuais, a assertiva anterior se mostra factvel se a
atividade de monitoramento, uma vez institucionalizada como atributo indissocivel
da prtica cotidiana de planejamento governamental, for capaz de realizar-se de
modo dinmico, sistmico, abrangente e multi, inter e transdimensional.23
Com tais elementos em mente, pode-se conceber o monitoramento como
atividade regular de Estado, capaz de produzir: i) conhecimentos densos e
aprofundados das realidades, com nfase s dimenses estratgicas e crticas
da implementao e gesto cotidianas das polticas pblicas; e ii) informaes
harmonizadas e indicadores teis ao gerenciamento tempestivo das aes de governo.
A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015 est, portanto, assentada
em quatro mdulos complementares, apresentadas na figura 1, as quais permitem,
em conjunto, subsidiar as decises de governo e tambm compreender o atual
estgio de maturao e de execuo das polticas pblicas.

22. Sobre a natureza tcnico-poltica da produo governamental, ver Matus (1996a e 1996b), alm de Nogueira (2011).
23. Por abordagens do tipo multi, inter e transdisciplinares, entenda-se abordagens inspiradas pelo paradigma
epistemolgico da complexidade. guisa de exemplificao, veja-se, por exemplo, os valiosos aportes de conhecimento
advindos dos trabalhos de UNESCO (2000), Morin (2005; 2008), Nicolescu (2008), Vivanco (2010) e Halevy (2010).

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

104

FIGURA 1

Representao didtica da estratgia de monitoramento do PPA 2012-2015


Estratgia de monitoramento
Informativo e formativo

Analtico e avaliativo

Prospectivo e corretivo

Qualifica informaes
sobre prioridades da
presidenta;
mon. do PPA trabalha
para o governo

Relatrio de
situao

Sumrio
executivo

M2 mon.
temtico

Monitoramento abrangente,
uniforme e formal do PPA,
ancorado no SIOP

Prestao
de contas

Relatrios
formais (TCU,
Congresso, CGU)

M3 mon.
estratgico

Prioridades PR+
agendas estratgicas;
pactuao com Ministrios;
frequente, oportuno
e no peridico

Relatrios
tempestivos

Informes
estratgicos

M4 dimenso
estratgica

Monitoramento e
avaliao da dimenso
estratgica

Macrodesafios

Relatrio anual
de avaliao do
Projeto Nacional
de Desenvolvimento

M1 temas
priorittios

Cumulativo

Contnuo

Coletivo

Dinmico, sistmico, abrangente e multi-intertransdimencional


Elaborao dos autores.

Nesses termos, essa estratgia baseia-se em seis vetores autoexplicativos de


ao que buscam orientar e legitimar a funo monitoramento dentro das institucionalidades prprias ao setor pblico, quais sejam: formativo, informativo,
analtico, avaliativo, prospectivo e corretivo. Baseando-se nestes vetores, e a ttulo
de organizar as diversas leituras possveis do monitoramento, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MP) definiu as quatro dimenses
de atuao conforme caractersticas dos produtos esperados de cada mdulo e
tratamento das informaes que envolvem cada atividade, a saber: i) monitoramento dos temas prioritrios de governo; ii) monitoramento temtico do PPA
2012-2015; iii) monitoramento estratgico aprofundado em agendas especficas
de polticas ; e iv) monitoramento da dimenso estratgica do PPA referenciado
aos macrodesafios do desenvolvimento nacional.

A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015

105

4.1 O monitoramento temtico do PPA 2012-2015

Parte dessa estratgia compreende o monitoramento dos Programas Temticos,


ancorado no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP) do governo
federal que capta informaes acerca dos Indicadores, Objetivos, Metas e Iniciativas24
associadas a cada programa, alm das informaes referentes ao monitoramento das
aes oramentrias. De forma geral, as informaes captadas nesta dimenso do
monitoramento dizem respeito situao dessas categorias que, no agregado, tem
o objetivo de fornecer um panorama da poltica, com destaque para: as principais
realizaes, os fatores que contriburam e os que dificultaram a implementao,
os arranjos de gesto associados, as conexes com outras polticas, as entregas
parciais sociedade, a avaliao parcial do cumprimento das metas, os desafios
enfrentados, as oportunidades vislumbradas e outras informaes que o prprio
gestor da poltica achar relevante destacar.
Como as categorias do Plano so mais agregadas que as categorias do
Oramento, as possibilidades de qualificao da anlise da poltica aumentam
de forma substantiva, quando comparadas s sugeridas pelo acompanhamento
fsico-financeiro das aes oramentrias. Dito de outra forma, as informaes que
constam no monitoramento das aes oramentrias correspondem dimenso
oramentria/financeira de anlise e esto limitadas dimenso da eficincia,
relao custo-benefcio de produtos.
J as informaes provenientes das categorias do PPA permitem relato complementar e mais qualificado, uma vez que consideram outros aspectos associados
implementao, dinmica das polticas e s demandas sociais. Alm disso,
abrangem assuntos relacionados eficcia e, em alguns casos, efetividade das
aes de governo vide declaraes das Metas destacadas no quadro 1.
Para alm das possibilidades formais de monitoramento, o PPA 2012-2015
permite, por meio das categorias que o organizam, estabelecer recortes diferentes
daqueles impostos pela lgica programtica de cada Ministrio setorial. Na realidade,
possvel acompanhar outras agendas de monitoramento, compostas por categorias
de mais de um Programa Temtico. Ou seja, podem-se criar agendas relevantes
de acompanhamento que diferem dos atuais recortes temticos dos programas.
Por exemplo, possvel criar uma agenda de monitoramento que conceba todas
as aes de governo destacadas no PPA relacionadas oferta/uso da gua Agenda
gua , que um tema amplamente discutido na sociedade e que demanda ateno
poltica. Esta agenda seria composta por objetivos e/ou metas e/ou iniciativas de
quaisquer Programas Temticos que tratam polticas relacionadas gua, como os
24. Notadamente aquelas que indicam Empreendimentos Individualizados como Iniciativa, conforme consta das
Orientaes para a Elaborao do PPA 2012-2015 (Brasil, 2011b).

106

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Programas: de Conservao e Gesto de Recursos Hdricos, de Cincia, Tecnologia


e Inovao, Saneamento Bsico, Agricultura Irrigada e Biodiversidade.
A flexibilidade de criao/leitura de outras agendas, complementares aos
prprios programas do PPA, amplia as possibilidades de monitoramento e, por
consequncia, de avaliaes, entendimentos e novas interpretaes das polticas,
uma vez que diferentes olhares suscitam compreenses diversas.25 Essa prtica serve
inclusive como possvel ferramenta para a discusso da alocao oramentria, pois
se apoiam em unidades mais claras, transparentes e que facilitam o entendimento
das polticas, tais como as Metas do PPA.
A estratgia de monitoramento do PPA tem como objeto principal a
implementao das polticas para a reduo das desigualdades sociais, por isso,
precisa ser aderente s especificidades inerentes ao ambiente da administrao
pblica. Nestes termos, o fluxo e o tratamento de informaes sugeridos pelo
sistema de monitoramento formal no podem limitar a possibilidade de outras
formas ou estratgias de comunicao, intra e extragoverno, necessrias ao
acompanhamento da poltica. Dito de outra forma, necessrio que os rgos
executores de polticas pblicas estabeleam arranjos e pactuem outras dinmicas de monitoramento complementares quelas relacionadas aos Programas
Temticos ou outros sistemas formais que subsidiam a prestao de contas
e outros relatrios de gesto ,26 no intuito de viabilizarem, efetivamente, as
entregas pactuadas com a sociedade.
Para materializar essa diferenciao e complementaridade com as entidades
formais e sistmicas preciso criar, no entanto, uma nova cultura na administrao
pblica que perceba os reais benefcios de um monitoramento baseado na lgica
de implementao, orientada para o fazer. Exemplo disso o monitoramento
das aes de governo relativas ao PAC, que por meio de instncias formais e
informais de acompanhamento,27 produzem informaes qualificadas capazes de
conectar as decises polticas s implementaes tcnicas, resultando da, entregas
efetivas sociedade.

25. Para algumas possibilidades, distintas mas complementares sobre isso, ver Franco e Lanzaro (2006), Goldsmith e
Eggers (2006), Holanda (2006) e Cortes e Lima (2012).
26. Especificamente sobre os relatrios formais e gerenciais que emanam do sistema de monitoramento ancorado
no SIOP, h que se observar que se diferenciam, por exemplo, da Mensagem Presidencial ao Congresso Nacional,
documento encaminhado formalmente ao Congresso Nacional por ocasio da abertura do ano legislativo todo incio
de ano, por conter informaes mais relacionadas implementao das polticas, tendo como referncia os Objetivos
e as Metas declaradas no PPA, alm de informaes sobre a execuo oramentria. Em sntese, alm da prestao
formal de contas, tais relatrios registram o momento situacional do Programa em anlise.
27. Exemplo de instncia formal de acompanhamento do PAC: estrutura de gesto do PAC Comit Gestor do PAC - CGPAC
e Grupo Executivo do PAC GEPAC ; exemplo de instncia informal de acompanhamento do PAC: Salas de situao
do PAC, dinmicas em formatos de reunies que tratam de assuntos relacionados implementao e execuo do PAC.

A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015

107

Importa ressaltar que o Monitoramento Temtico a dimenso mais formal


da estratgia de monitoramento do PPA 2012-2015. Por isso, as racionalidades
que incidem sobre ele naturalmente o posicionam como o maior desafio para a
mudana de paradigma, alm de torn-lo o principal destinatrio dos comandos
principiolgicos constantes nos normativos e no conceito expresso na estratgia de
monitoramento. Alm disso, seu xito funo de outros requisitos, em especial:
i) a racionalidade e o conjunto de capital tcnico-poltico dos atores envolvidos no
processo e ii) a energia dispensada por esses atores no processo que envolve coleta,
tratamento/anlise, organizao e, principalmente, ao para a correo de rumos.28
5 DESAFIOS E POSSIBILIDADES DO MONITORAMENTO

Um dos desafios postos para o PPA se tornar um instrumento de gesto efetivo


para os rgos e entidades envolvidos com a implementao dos compromissos
de governo. Neste contexto, pressupe-se que o monitoramento do Plano trate
informaes abrangentes e aprofundadas sobre a realidade de implementao das
polticas, possibilitando a comunicao entre os rgos e permitindo tratamento
adequado para as questes de natureza transversal e/ou multissetorial inerentes a
diversos temas relevantes e que demandam a atuao estatal.
De fato, um dos grandes desafios do monitoramento vencer o entendimento
de ser mais um rito burocrtico que consome tempo e energia da administrao
pblica, recursos que poderiam ser alocados na efetiva implementao das aes
de governo. Bem mais do que a cobrana pura e simples por resultados, o monitoramento atividade indissocivel da execuo das polticas, se realmente posto
em prtica e reconhecidas suas potencialidades de ao.
Nesse sentido, imperativo tornar as informaes oriundas do monitoramento
teis aos gestores pblicos, que se veem totalmente envolvidos com a agenda do dia
a dia. A natureza desse cotidiano incide sobre a capacidade de uma compreenso
mais abrangente da poltica, bem como de seus desafios e limites.
A atual estratgia de monitoramento do PPA tambm sugere comunicar, de
forma clara e acessvel, as principais realizaes do governo. Para alm das narrativas
tcnicas que do conta dos relatrios formais de prestao de contas, imperativo
conectar a nova estrutura do PPA a uma linguagem que valorize os reais compromissos do governo e facilite o entendimento de todos do que est sendo feito e do
que est disponvel para o aperfeioamento da atividade estatal em todas as reas.29
28. Melo, Neto e Silva (2012) exploram limites e possibilidades adicionais sobre o monitoramento do PPA no artigo
Dilemas na construo de um modelo de acompanhamento do planejamento governamental.
29. O SIOP, por meio das categorias dos Programas Temticos que so monitoradas, permite amplo relato das realizaes de governo. Vale lembrar, no entanto, que estas informaes no esgotam as possibilidades e necessidades de
conhecimento das polticas.

108

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Nesse sentido, a fim de atingir os objetivos propostos, o monitoramento no


pode restringir-se anlise pontual de informaes inseridas em sistemas informatizados. Para alm dos processos formais, necessrio ir a campo; conhecer a
fundo as dificuldades inerentes execuo das polticas; confrontar as informaes
obtidas nos sistemas de informao oficiais com dados disponveis em outras
fontes; e considerar a dinmica de atuao entre os rgos executores. Alm disso,
devem-se entender as particularidades intrnsecas de cada poltica.30
Outro desafio ao monitoramento do PPA 2012-2015 incorporar o entendimento, e considerar isso nas anlises, de que o alcance dos Objetivos e das
Metas declaradas no Plano requer, em geral, articulao de diversos instrumentos
e institutos, para alm do oramento, tais como o pactuado com diferentes entes
federados, a participao da sociedade e a construo de arranjos normativos e de
gesto muitas vezes complexos e turvos. A isso tudo se somam incertezas quanto
aos obstculos que se apresentaro no decorrer do processo de implementao,
quase impossveis de serem vislumbradas a priori.
Sendo assim, o monitoramento do PPA deve ser capaz de considerar todos
esses aspectos relacionados implementao das polticas e ampliar suas anlises
para alm do cotejamento do resultado fsico e financeiro das aes oramentrias,
sob pena de reduzir uma atividade tcnico-poltica por natureza a um determinismo
e automatismo que no se verifica na prtica.
Contrariando o princpio oramentrio da anualidade ou periodicidade
que impera sobre anlises de polticas, as metas do PPA foram estabelecidas para
um horizonte de quatro anos no anualizadas. Alm disso, so indicativas e no
impositivas, como deve ser em qualquer planejamento que dialogue com a realidade.
Outro fato importante que no h vinculao direta e formal com as aes do
oramento. Por trs disso, surge o desafio de realizar uma anlise poltica que
realmente espelhe o que est sendo feito ou o que est sendo entregue. Na prtica,
observa-se que o recurso oramentrio formalmente vinculado a um nico programa,
tambm contribui para o atingimento de metas declaradas em outro(s) programa(s).
Este fato desconstri toda tentativa de racionalizar o entendimento da poltica a
partir de anlises financeiras. No obstante, se as anlises forem complementares,
ou seja, se a partir dos elementos do Plano forem extradas anlises de polticas e,
a partir dos elementos do Oramento anlises financeiras e de custo, ampliam-se
sobremaneira as condies de juzo sobre as aes do governo, favorecendo assim
a dinmica de monitoramento.
30. Particularidades temporais, materiais, legais, financeiras, etc. A ttulo de exemplo, o perodo de maturao de
empreendimentos relacionados poltica energtica nacional, como a construo de hidreltricas; diferente dos
relacionados poltica de educao, como o prazo de construo de escolas. Sendo assim, faz-se necessrio que os
prazos para captao e anlise das informaes, em especial a natureza das informaes tipo de indicadores, por
exemplo , sejam distintos nesses casos.

A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015

109

Dentro desse contexto, as informaes extradas do SIOP constituem


matria-prima de grande valia para anlise das polticas governamentais. Alm
de subsidiarem a elaborao dos relatrios formais de prestao de contas
encaminhados anualmente aos rgos de controle e ao prprio Congresso
Nacional,31 essas informaes tm o potencial de contribuir32 para a elaborao
de relatrios gerenciais especficos sobre determinadas agendas de governo.33
Esses relatrios, com caractersticas e pblicos diferentes dos relatrios formais,
seriam utilizados tanto para fomentar as discusses realizadas intragoverno sobre
esses temas, quanto para subsidiar a tomada de deciso das instncias superiores.
Essa possibilidade consiste em uma das caractersticas mais relevantes do
sistema de monitoramento do PPA 2012-2015, ou seja, a de viabilizar usos mltiplos das informaes com vistas elaborao de planos de ao em apoio
implementao e resoluo de entraves concretos das polticas pblicas. Para ilustrar
a evoluo do sistema de informao que ancora a atividade de monitoramento do
MP, o quadro 2 revela as principais caractersticas do SIGPLAN sistema base dos
PPAs anteriores e do Mdulo de Monitoramento Temtico do SIOP sistema
base do PPA 2012-2015.
QUADRO 2

Principais caractersticas: Sigplan e SIOP


Caractersticas

Sigplan

SIOP

Objeto de monitoramento

Preenchimento fsico-financeiro das aes e


apurao dos indicadores.

Anlise situacional dos objetivos, metas e


iniciativas e apurao dos indicadores.

Periodicidade

Mensal, posteriormente foi definida


periodicidade trimestral.

Contnuo, com fechamento semestral.

Perfil dos preenchedores do


sistema

Formalmente eram coordenadores


de aes oramentrias.

Indicados pelos secretrios-executivos, na


maioria gestores das reas finalsticas.

Informaes sobre andamento das polticas

Foco na apurao do fsico-financeiro das aes.

Declaradas nas anlises situacionais dos


objetivos, metas e iniciativas.

Informaes sobre fsico das


aes do oramento

Detalhadas por localizador de ao mais de


24 mil unidades de informao.

No parte do produto da ao no oramento e


sim da meta.

Tipo de informao

Relativa execuo oramentria


fsico-financeiro.

Relativa implementao da poltica e s metas.

Elaborao dos autores.

31. Como exemplos, podem ser citados Prestao de Contas do Presidente da Repblica, Relatrio de Gesto, Relatrio
Anual de Avaliao do PPA 2012-2015, Mensagem Presidencial encaminhada ao Congresso por Ocasio da Abertura
a Sesso Legislativa etc.
32. Apesar de significativas, as informaes coletadas via SIOP no explicam todas as complexidades inerentes dimenso
de execuo das polticas, fundamentais para a atividade de monitoramento cujo foco destravar os empecilhos que
ainda dificultam a ao estatal.
33. A ttulo de exemplo, a Agenda gua, a Agenda de Mudanas Climticas e a prpria Agenda Transversal.

110

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

6 CONSIDERAES FINAIS

As inovaes promovidas pelo PPA 2012-2015, tanto as relacionadas estrutura


quanto forma de elaborao e pactuao, trouxeram novas possibilidades de entendimento da funo planejamento, bem como do monitoramento das polticas
pblicas. A estratgia de monitoramento do PPA 2012-2015 enseja nova cultura
que se distancia da mera cobrana por resultados, da prestao de contas e mesmo do controle de processos burocrticos; ao contrrio, se aproxima de dinmica
voltada implementao e eficcia da ao governamental.
evidente que o monitoramento no se restringe a um simples preenchimento
de campos estruturados pelos sistemas informatizados e coleta de informaes; mais
do que isso, ele composto por pessoas que, a partir de anlises criteriosas, baseadas
em conhecimento da realidade e das polticas, so capazes de melhor qualificar
os diagnsticos e de contribuir para o aperfeioamento destas na medida em que
subsidiam, com qualidade e tempestividade, os tomadores de deciso.
Nesse sentido, o sucesso ou fracasso do monitoramento no pode ser
medido apenas pelo grau de aderncia ou converso dos seus informes e diretivas
em decises concretas, pois se monitoramento e decises so atividades de natureza tcnico-polticas, ento no h nem causalidade, nem determinismo, nem
automatismo entre uma coisa e outra.
Afirmar que algo tem dimenso poltica, significa dizer que est prenhe de
subjetividades, discricionariedades e racionalidades de toda a ordem. So essas
caractersticas intrnsecas s escolhas polticas que sempre se interpem suposta
tecnicidade e neutralidade dos informes de monitoramento, tornando, dessa forma,
indeterminado o resultado final das decises. Outro ponto importante que tais
escolhas levam em conta vrios outros fatores, objetivos e fontes de informaes
que so externos aos informes propriamente ditos de monitoramento.
No obstante, ainda assim vale a pena para o gestor pblico e para os decisores em qualquer instncia disporem de sistemas ou estratgias de monitoramento
que produzam informao til, desde que os resultados proporcionados, inclusive
os intangveis, sejam maiores do que os custos para a sua criao e operao.
Com isso, coloca-se em relevo a legitimidade e a necessidade de buscar-se, a todo
momento e circunstncias, processos de trabalho que visem institucionalizao
das funes de monitoramento e avaliao, como parte integrante e indissocivel da
prpria funo planejamento governamental.
Por fim, algumas intervenes do governo federal, como o PAC e o Plano
Brasil sem Misria (PBSM), provaram que o monitoramento eficaz e intensivo
em conhecimento estruturado pode sim destravar as amarras ainda existentes de
legislao, de instituies e, principalmente, de cultura burocrtica e poltica.

A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015

111

Mesmo sabendo que essa cultura de monitoramento encontra-se distante da realidade para determinadas polticas, convm alimentar debates, discusses e, sobretudo,
promover ensaios dessa dinmica para que, em momento oportuno, tenhamos
condies de construir um Brasil melhor para todos os brasileiros e brasileiras.
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CAPTULO 5

PPA, LDO E LOA: DISFUNES ENTRE O PLANEJAMENTO,


A GESTO, O ORAMENTO E O CONTROLE1
Eugnio Santos2
Otvio Ventura3
Rafael Neto4

1 INTRODUO

As complexas relaes entre o Estado, o planejamento e as finanas pblicas


podem ser exploradas a partir de diversos ngulos. Neste captulo se optou por
refletir sucintamente sobre essas interfaces a partir das leis que instituem o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria
Anual (LOA), com foco na caracterizao dos instrumentos e na identificao de
algumas mudanas recentes.
Apesar das diversas possibilidades de tratamento desses assuntos, importante
considerar que os temas centrais relacionados formao e aos objetivos do Estado
guardam relao direta e absoluta com o tema. Assuntos como quem, quanto e
como tributar; quais polticas pblicas eleger; quem e como se faz essa escolha;
para quem e como implement-las; quem controla a ao pblica e como se far
esse controle, entre outros, so fundamentais no debate.
Discutir PPA, LDO e LOA significa, ento, abordar a relao entre
Estado e poder. Esta afirmao importante porque o texto no permitir
um aprofundamento em diversas questes de fundo que influenciam decisivamente essas relaes. Mais do que isso, fundamental, porque, em geral,
as anlises sobre esses instrumentos so restritas a uma leitura quase que
gramatical da Constituio.
A produo doutrinria dominante sobre o assunto reduz o debate na medida
em que, por exemplo: i) suprime as leituras que o constitucionalismo contemporneo
1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modificada do texto publicado no curso de Monitoramento Temtico
do PPA 2012-2015 e Acompanhamento Oramentrio da LOA, e uma adaptao do artigo O modelo de gesto do
PPA 2012-2015, apresentado pelos autores no VI Congresso CONSAD de Gesto Pblica, em 2013 em Braslia.
2. Analista de Planejamento e Oramento.
3. Analista de Planejamento e Oramento.
4. Analista de Planejamento e Oramento.

116

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

faz da separao de poderes5 (Abramovay, 2010); ii) ignora as crticas da cincia


poltica sobre a institucionalidade que organiza e instrumentaliza o poder do Estado
(Abranches, 1988 e Limongi, 2006); e iii) no discute a tenso entre direito e justia
(Foucault, 1997 e Grau, 2011), tampouco a disputa que h a partir das diversas
concepes sobre a interpretao e aplicao das normas (Hberle, 1997; Barroso,
2009; Coelho, 2010; Freitas, 2010).
Alm disso, as reflexes, em geral, omitem as discusses sobre a democracia e
a essncia do poder, desde o poder do Estado e a racionalidade parcial dos agentes
at as prticas e estratgias que controlam a informao e o comportamento, assim
como evitam tratar a tenso entre fiscalistas e desenvolvimentistas no mbito da
economia poltica.
Enfim, a discusso sobre PPA, LDO e LOA est muito alm do conhecimento
sobre as definies constitucionais. Inclusive, para alm das definies constitucionais
formais, fundamental ter em mente que os sentidos das palavras que formam
os conceitos desses instrumentos podem mudar independentemente de eventual
alterao material na Constituio Federal (Barroso, 2009).
A opo por refletir sobre PPA, LDO e LOA luz do planejamento, da gesto, do
oramento e do controle justifica-se porque os trs instrumentos dialogam com os quatro
institutos citados o planejamento, a gesto, o oramento e o controle. Aqui tambm
existe um campo muito vasto de investigao, situaes que no sero possveis de tratar
detalhadamente, mas que merecem ressalvas, visto que iro influenciar na representao
que os agentes tm sobre as possibilidades e limites associados aos instrumentos e aos
institutos. Assuntos como as teorias sobre anlise de polticas pblicas, os dilemas afetos
implementao destas (planejamento intensivo em gesto), o oramento-programa
e o controle de resultados possuem vrias interpretaes.
Nesse cenrio, tambm importante considerar a influncia da Lei no 4.320/1964,
conhecida como Lei Geral de Finanas Pblicas, e da Lei complementar no 101/2000,
conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Ambas possuem comandos
especficos que disciplinam as leis que so objeto deste captulo. No entanto, para
aprimorar a viso sobre o cenrio no qual as polticas so disputadas importante
conhecer o ambiente no qual esses diplomas legais foram positivados, bem como os
interesses em jogo.
Apesar de no ser objeto do captulo discorrer sobre essas relaes fundamentais, necessrio posicionar esses elementos como pano de fundo onde se
desenvolvem as relaes entre PPA, LDO, LOA, planejamento, gesto, oramento
5. Em especial as reflexes que criticam o imobilismo poltico que algumas leituras sobre a separao de poderes podem
legitimar. preciso muito cuidado ao aplicar os conceitos da teoria sobre a repartio de poderes para evitar que ela
seja utilizada como tcnica que justifique a obstruo da transformao social.

PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle

117

e controle em um Estado Democrtico de Direito profundamente marcado pela


desigualdade, em todas as suas dimenses.
Os comandos gerais acerca dos institutos esto na Constituio Federal (CF)
de 1988, que organiza os trs instrumentos (Artigo 165), dispensando funes
especficas para cada um e remetendo regulamentao lei complementar que,
at o momento, no foi editada.6
Quanto CF, destaca-se a inteno do legislador de organizar trs instrumentos compatveis, porm distintos, obviamente, de forma que o PPA perseguisse
as diretrizes, objetivos e metas, ocupando, portanto, a dimenso mais geral do
planejamento de mdio prazo. Consequentemente, a LDO deveria conectar a
elaborao do oramento na linha apontada pelo PPA, identificando as prioridades
do exerccio subsequente. Por seu turno, parece razovel supor que caberia LOA
perseguir, prioritariamente, a eficincia do gasto, prevendo as receitas e fixando as
despesas da melhor forma,7 observadas as projees anteriores.
Outra caracterstica fundamental das trs leis, e que ampliam o dilogo que
deve haver da temtica com a separao de poderes no constitucionalismo moderno,
o fato de que se tratam de projetos de lei com reserva de iniciativa. Isso significa
que o Poder Executivo deve preparar o Projeto e encaminh-lo para apreciao e
deliberao no Poder Legislativo.
Para explorar melhor essa racionalidade,8 este captulo est organizado em
outras trs sees alm desta introduo e da concluso, cada uma delas dedicada
a um dos institutos.
2 PPA: PLANO PLURIANUAL

Especificamente quanto ao planejamento, cabe lembrar que a Constituio, alm


de ser o principal instrumento de planejamento,9 informa objetivos fundamentais para a Repblica (Artigo 3o) e diz que a lei estabelecer as diretrizes e bases
6. A matria controversa e j foi objeto de inmeros projetos de lei. Atualmente, um polmico substitutivo ao Projeto
de Lei do Senado no 229/2009 tramita na Comisso de Assuntos Econmicos do Senado, texto conduzido pelo Relator,
Senador Francisco Dornelles, atualmente membro do Partido Progressista (PP) do Rio de Janeiro. Entre as caractersticas
negativas do substitutivo destacam-se: a radicalizao das disfunes do atual sistema de controle, com expanso de
suas atividades e aumento do controle prvio; a limitao ao gasto pblico a partir das regras restritivas para restos a
pagar e a leitura reduzida da relao entre o planejamento governamental e o PPA.
7. A expresso melhor forma em um Estado Democrtico de Direito ainda marcado pela desigualdade sugere que
a medida de eficincia do oramento leve em considerao os recursos que foram arrecadados pelo Estado e que no
foram gastos.
8. Delfim Netto (2012) expressou uma viso interessante do desenho constitucional sobre o PPA, a LDO e a LOA que
ele chamou de monumento lgica tecnocrtica do planejamento financeiro. Segundo ele: evidente que o que
nos falta um processo oramentrio que defenda o Executivo das artes do Legislativo na fixao da receita e liberte
o Legislativo do jogo humilhante de entregar seus votos em troca de emendas parlamentares.
9. Alm dos mandamentos a Constituio possui normas de eficcia plena, que apesar de necessitarem de arranjo
institucional para entrarem em operao, criam condies para o controle judicial das polticas pblicas no sentido de
fazer cumprir as normas.

118

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado (Artigo, 174 1o).


Alm disso, ela tambm faz referncia a planos setoriais e regionais de ordenao
do territrio e de desenvolvimento econmico e social (Artigo 21, IX).
Constituio essa que inovou ao prever a figura do PPA como elemento
de destaque para o planejamento federal. Na Carta anterior, o instrumento que
cumpria parte da funo reservada atualmente ao PPA era o Oramento Plurianual
de Investimentos (OPI), um instituto que, alm de possuir natureza oramentria,
era omisso quanto ao planejamento de boa parte das polticas sociais, j que no
versava sobre as despesas correntes.10
importante compreender as inovaes da Constituio de 1988 para refletir
sobre a natureza do PPA e as funes que ele deve cumprir. Neste sentido, parece
razovel supor que a inteno com o PPA de fortalecer a atividade de planejamento,
criando instrumentos mais adequados do que o limitado OPI.
Um exame do tratamento conferido funo do planejamento na Constituio,
contudo, no pode se restringir avaliao dos institutos relacionados matria.
Ocorre que, em 1988, houve uma ruptura constitucional que instala um novo
paradigma jurdico, democrtico e social, modificando substancialmente a compreenso da ideia de Estado de Direito e, consequentemente, a relao entre Estado
e sociedade. Neste cenrio, emergiram novos mandamentos que incidem sobre a
interpretao das normas. Por isso, uma interpretao constitucionalmente adequada
da legislao de planejamento e finanas pblicas passa por uma interpretao
sistemtica e consequencialista de seus institutos.
Ignorar esse arranjo sistemtico da Constituio e reduzir a relao entre CF e
o planejamento dos dispositivos presentes no ttulo da tributao e do oramento
a causa de boa parte dos equvocos de interpretao concernentes aos instrumentos
de planejamento e de finanas pblicas, situao recorrente na literatura dominante
sobre o assunto.
Literalmente, a Constituio diz que
A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

10. Quanto excluso das despesas correntes, cabe ressaltar que a forma e a estrutura dos documentos promovem ou
interditam uma srie de debates que aproximam ou afastam o Estado do desenvolvimento. Ou seja, importa refletir sobre
a estrutura e a linguagem dos instrumentos de planejamento e gesto das polticas pblicas, bem como a organizao
da contabilidade pblica, visto que esses instrumentos e institutos devem agir em prol do cumprimento dos objetivos
da Repblica e dos programas de governo. As observaes fazem sentido na medida em que hoje parece inconcebvel
que um instrumento de planejamento do Estado seja omisso em relao s despesas correntes, especialmente diante
da centralidade das polticas sociais para a reduo das desigualdades sociais, boa parte delas marginalizadas como
despesas de custeio. Para informaes sobre os efeitos do gasto social no Brasil, ver o captulo 3 do livro Perspectivas
da Poltica Social no Brasil, editado pelo Ipea em 2010.

PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle

119

A partir do comando constitucional, os sucessivos governos foram elaborando os Projetos de Lei do Plano, cada qual com a sua organizao. Entretanto,
a supervenincia do Decreto no 2.829/1998 determinou a forma de organizao
das aes, estabelecendo que planos e oramentos devem ser estruturados a partir
de programas, alm de estabelecer uma srie de requisitos e classificaes para os
institutos criados.
Ento, a partir de 2000, a estrutura do PPA passa a ser centralizada na figura
do programa, uma tentativa de implementao do oramento-programa.11 A cada
programa estavam associados objetivos definidos aos quais seriam relacionados
indicadores capazes de publicizar os resultados alcanados. fundamental ressaltar
que esta organizao, que teve vigncia de 2000 a 2011, foi introduzida no auge
da aplicao do paradigma gerencialista no Brasil.
Os programas, por sua vez, eram constitudos pelas aes que estariam
vinculadas a um nico produto. O objetivo era associar os recursos oramentrios
executados ao bem ou servio disponibilizado sociedade. A inteno, alm da
mensagem de transparncia das aes de governo, era controlar a eficincia da
ao pblica. A chamada estrutura programtica, portanto, substituiu a antiga
classificao funcional que orientava a elaborao do oramento. A Portaria no 42
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) encarregou-se de
viabilizar legalmente a alterao.
Tais transformaes foraram um alinhamento entre a estrutura do PPA e
da LOA. Com isso, a chamada dimenso ttico-operacional do plano passa a ser
praticamente igual ao oramento. Por outro lado, a LOA, apesar de ter sido organizada por programas, apenas citava, sem quantificar, os indicadores que seriam,
em tese, o principal elemento a orientar o oramento para o resultado.
A consequncia desse arranjo foi o Plano passar a apresentar um detalhamento
praticamente igual ao do oramento, de tal sorte que ele possua natureza de
oramento plurianual ao invs de plano. Como a associao entre os instrumentos,
praticamente no diferenciou os nveis de agregao entre ambos e tampouco
respeitou a natureza dos institutos, o plano perdeu o sentido e a funo de orientar
as aes de governo, assumindo a forma de um oramento plurianual.
Por isso, no que tange maneira de organizar a estrutura de informaes, o
PPA no conseguia estar alm de um instrumento formal que no era capaz sequer
de informar adequadamente as metas do governo. Nesta estrutura anterior, como o
PPA no possua linguagem nem categorias adequadas para planejamento, as metas
eram informadas nas mensagens presidenciais que encaminhavam o Projeto de Lei.

11. Para mais informaes sobre a tentativa de implementao do oramento-programa a partir de 2000, vide Santos (2011).

120

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Agravava a situao o fato de que todo o processo de monitoramento e


avaliao do Plano estava concentrado nas unidades do oramento, o que tornava
a gesto do PPA mais prxima de uma gesto oramentria propriamente dita.
Tais fatos explicam, ainda que em parte,12 porque a aplicao das regras previstas
na Constituio no conseguiu conferir materialidade ao plano, instrumento que
deveria auxiliar no planejamento e na gesto das polticas.
Entre os fatores que determinaram o arranjo anterior do PPA estavam, entre
outros, as opes que instrumentalizaram alguns dispositivos da Constituio
relativos ao plano. Por exemplo, a regionalizao das diretrizes, objetivos e metas
foi confundida com um nvel detalhado de agregao dos localizadores das aes
do oramento; as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como os
programas de durao continuada, foram interpretados como sendo todo o dispndio exclusivo do governo, no produzindo bem ou servio; e o investimento
plurianual foi entendido como sendo o gasto classificado como grupo de natureza
de despesa nmero 4, dimensionado a partir das aes oramentrias, nos termos
ultrapassados da Lei no 4.320/1964.
Parte desses equvocos tambm tem origem na interpretao do requisito
constitucional de compatibilidade, j que no parece razovel qualquer compatibilidade entre plano e oramento orientada a partir de funcionais e localizadores de
ao.13 Da forma como foi implementada, a compatibilidade acabou se reduzindo
sobreposio. Ou seja, o carter exaustivo e minudente do PPA terminou por
comprometer a natureza de sua prpria funo.
A situao do detalhamento do PPA era to particular que a LDO, instrumento
que deveria ser intermedirio entre plano e oramento, tambm devia informar14
as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente. Ocorre que ela no
prestava informaes no nvel de ao oramentria. Da a pergunta: qual era a lgica
de um instrumento mais genrico que a LDO, o PPA, ser mais detalhado que ela?
Diante disso, argumenta-se que a relao que o PPA estabelecia com o
oramento era de sobreposio ao invs de compatibilidade, situao que, alm
de descumprir a Constituio, limitava as possibilidades do plano, na medida em
que praticamente interditava uma relao com os demais institutos que viabilizam
as polticas pblicas. Se a contribuio do oramento decisiva para a transfor12. Apesar de sua importncia, a estrutura de informaes de um instrumento no condio suficiente para que
um instrumento de planejamento seja efetivo. A racionalidade dos agentes que se ocupam do planejamento e da
implementao das polticas pblicas, por exemplo, exerce uma influncia decisiva para o sucesso dos instrumentos
de planejamento.
13. Em 2011 o PPA chegou a possuir mais de 25 mil unidades de acompanhamento.
14. Diz o texto constitucional: A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao
pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da
lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das
agncias financeiras oficiais de fomento (Artigo 165, 2o).

PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle

121

mao dos sonhos em realidade, tambm verdade que as restries associadas


dimenso da gesto impedem a implementao das polticas. Neste sentido, a
relao de quase exclusividade do PPA com a LOA dificultou que a grande maioria
dos operadores do PPA enxergassem a real dimenso da gesto que deve estar
relacionada ao planejamento.
Quanto relao com o controle, a contribuio do PPA se restringia verificao
dos indicadores e ao atingimento das metas fsicas dos produtos das aes. Como a
maioria dos produtos das aes oramentrias no se constituem em entregas efetivas
do governo e boa parte dos indicadores de programa contabilizavam o resultado de
todos os atores que implementam polticas pblicas, alm do governo federal, a contribuio do controle, alm de ser limitada, se orientava para a anlise da relao entre
execuo fsica das aes e execuo oramentria, ou para a consistncia metodolgica
dos indicadores. Em um ambiente que no diferencia as medidas de eficincia a partir
das particularidades das formas de implementao de polticas (implementao direta
possui medidas de eficincia diferentes de polticas descentralizadas, por exemplo) era
praticamente impossvel que o controle contribusse com alguma informao capaz de
ampliar a escala de entregas do governo a partir da gesto do PPA.
Diante do descrdito do modelo anterior, o Governo Federal criou um novo
formato para o instrumento que responde, ao menos em parte, as disfunes
comentadas. As inovaes foram veiculadas por meio do PPA 2012-2015, que, j
de partida, declara-se como instrumento constitucional destinado a viabilizar os
objetivos fundamentais da Repblica.
Ora, se as principais novidades na Carta Magna foram os fundamentos (Artigo 1o)
e objetivos da Repblica (Artigo 3o), os direitos e garantias individuais e coletivas
(Artigo 5o) e os direitos sociais (Artigo 6o e seguintes), todos os comandos guardam
relao com o Planejamento. Analogamente, se o PPA um instrumento formal de
organizao e declarao do planejamento, os artigos mencionados constituem-se
em mandamentos qualitativos para o planejamento. O Artigo 3o, inclusive, limita o
planejamento determinando que este deve estar orientado para cumprir os objetivos da
Repblica. Logo, o PPA deve respeitar a hierarquia consubstanciada nos objetivos
da Repblica sob pena de afrontar a Constituio.
Para alm das mudanas simblicas, houve uma alterao tanto na estrutura
quanto na linguagem do PPA, de modo a criar um espao prprio para o planejamento para alm da racionalidade oramentria.15 Neste sentido, novas categorias

15. Para mais detalhes sobre as inovaes no PPA 2012-2015 ver Franke, Navarro e Santos (2012), bem como os demais
artigos do Painel Inovaes em direito pblico: a concepo jurdica do Plano Plurianual do governo federal no Brasil
e possibilidades a futuro, do qual este captulo faz parte.

122

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

foram criadas (objetivos,16 metas e iniciativas) assegurando um nvel de agregao


especfico para o planejamento e aprimorando a relao com a gesto, na medida
em que a declara. Os programas, que so comuns tanto na LOA quanto no PPA,
garantem o cumprimento do requisito constitucional da compatibilidade.
Entre as mudanas no PPA, as que trouxeram maior reflexo concreto no
funcionamento do governo talvez sejam as menos conhecidas: tanto a diminuio
no nmero de programas quanto a diminuio no nmero de unidades oramentrias.17 Ocorre que, como existem regras especficas para remanejamento de
oramento para as aes que esto em um mesmo programa, a diminuio das
unidades oramentrias amplia as possibilidades de remanejamento de recursos por
decreto, agilizando a ao governamental e aumentando a eficincia oramentria.
3 LDO: LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

A LDO tambm uma inovao da Constituio de 1988, introduzida, em


especial, para aproximar o planejamento, expresso no PPA, do Oramento.
Entretanto, para alm das definies e possibilidades de sentidos que podem
ser atribudos ao instituto, a LDO parece ter sofrido mais influncias do ambiente
poltico e econmico do pas na poca, visto que seu processo de consolidao
foi incorporando mais mecanismos de controle do que os demais institutos.
Neste sentido, a preocupao com o excesso e descontrole dos gastos pblicos,
as associaes desses fenmenos com a inflao e as tenses entre os Poderes em
ambiente de redemocratizao parecem ter influenciado mais a LDO.
Assim, a imagem de fragilidade das finanas pblicas e a disputa entre
Executivo e Legislativo na alocao dos recursos pblicos fizeram com que a LDO
se desvirtuasse da sua essncia, aproximando-se mais da lgica do controle do que
do planejamento e da gesto.
As competncias iniciais da Lei esto na Constituio Federal e versam
sobre: estrutura do oramento anual; alteraes na legislao tributria; poltica
de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento; metas e prioridades da
LOA, com destaque para a despesa de capital; e projees para a despesa de pessoal.
Formalmente, a CF diz que a LDO
compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as
despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da
lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer
a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
16. J havia objetivo associado a programas nos formatos anteriores, de modo que cada programa possua um objetivo.
Entretanto, o conceito atual no possui qualquer relao com as formulaes anteriores.
17. A quantidade de programas no PPA reduziu de 306 para 109, uma queda de 64,7%. A evoluo no nmero de
funcionais no PLOA tambm caiu 15% se comparado com o PLOA 2008, primeiro oramento na vigncia do PPA anterior.
Para maiores informaes sobre as comparaes, vide Franke, Navarro e Santos (2012).

PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle

123

Alm dessas competncias iniciais, a LRF atribuiu outras LDO, de forma


que, atualmente, esta tambm deve dispor sobre: equilbrio entre receitas e despesas;
riscos fiscais; programao financeira; critrios e formas de limitao de empenho
em caso de risco; controle de custos; condies e exigncias para transferncias de
recursos a entidades pblicas e privadas; entre outras.
A LDO tambm trata tanto de matrias que deveriam estar na Lei Complementar de Finanas Pblicas quanto de outras para as quais no h previso
constitucional, como sobre pagamento de precatrios. Algumas disposies da
LDO parecem institucionalizar posies dos rgos de controle, em especial do
Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Entre as disfunes da LDO, destaca-se a utilizao desta, que tem vigncia
de um ano, para regular matrias de natureza contnua, como, por exemplo, os
comandos para o levantamento dos custos e execuo de obras de engenharia
para obras com indcios de irregularidades e para transferncias voluntrias e ao
setor privado. Tais aes geralmente perpassam mais de um exerccio financeiro,
de modo que no parece razovel tratar o assunto em legislao transitria, como
o caso da LDO. Esta disfuno produz insegurana jurdica tanto para o gestor
responsvel pela execuo quanto para o agente privado que contrata com o poder
pblico para implementao de obras e servios e termina se transformando em
mais um risco implementao das polticas pblicas.
Apesar das disfunes estruturais, nos ltimos anos a LDO apresentou avanos
importantes em sintonia com a ampliao da capacidade do Estado de implementar
polticas, para o que o gasto pblico fundamental.
Talvez o principal avano tenha sido a incluso de possibilidades de ajuste na
meta de supervit primrio, o que ampliou as condies da LDO para criar caminhos
para o desenvolvimento a depender das condies da economia. Importa ressaltar
que as possibilidades de reduo da meta foram introduzidas em um contexto de
poltica econmica anticclica que buscava fazer frente aos reflexos da crise internacional de 2008. Com a mudana, passa a ser possvel abater da meta o montante de
recursos destinados aos programas prioritrios. Na LDO para 2013, por exemplo,
houve uma ampliao dessa flexibilidade com a possibilidade de abatimento de
recursos que o Estado deixou de arrecadar em razo de desoneraes fiscais.
Outra inovao foi o deslocamento das metas e prioridades para o prprio
texto da lei ao invs de se utilizar um anexo especfico. A opo parece ser mais
razovel diante da descaracterizao do anexo de metas, que nunca conseguiu ser
acordado como espao para representar os principais desafios e metas do Governo
Federal. Se por um lado o Executivo prefere proteger o detalhamento das prioridades
sempre em negociao com os diversos atores da arena, inclusive os parlamentares,
de outro o Legislativo encara o anexo de metas como forma de proteger as emendas

124

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

parlamentares do oramento que vir. A mudana ao menos evita que rgos de


controle cubram racionalidade de um instrumento que no orienta prioridades.
Outra inovao da LDO corresponde instituio de comandos que disciplinam a ao do controle destinada paralisao de obras com indcios de
irregularidade grave. Entre os itens a serem considerados quando da paralisao
foram inseridos os impactos econmicos e financeiros (...); os riscos sociais,
ambientais e segurana da populao local (...); a motivao social e ambiental
do empreendimento (Brasil, 2010). Esta evoluo da LDO se destina, sobretudo,
a produzir melhores condies para que o responsvel pela execuo da obra possa
viabilizar as entregas. Busca-se, assim, sensibilizar os rgos de controle para os
dilemas e dificuldades enfrentados no cotidiano da execuo das polticas pblicas
e orientar os agentes para que avaliem o custo no qual o Estado incorre quando
deixa de entregar um bem ou servio, ou seja, o custo do no fazer.
Na mesma linha, a LDO 2012 esclarece que a incluso de uma obra na lista
de empreendimentos que apresentam irregularidades graves depende de deciso
monocrtica ou colegiada do TCU, tendo este rgo quarenta dias aps a concluso
da auditoria pela unidade tcnica para se pronunciar. A inovao evita a paralisao
da obra antes da deliberao do Tribunal e tambm permite que o gestor apresente
as defesas cabveis ou realize medidas saneadoras que permitam a continuidade
da obra. Em carter complementar, a lei tambm abriu a possibilidade de o TCU
rever a sua deciso, a qualquer tempo, caso sejam apresentados novos elementos
de fato e de direito.
Tal como estruturada hoje, a LDO mais importante porque disciplina um
conjunto de regras que trazem maiores impactos para a execuo das polticas
pblicas. Neste sentido, uma inovao na LDO foi importante, pois comeou dar
oportunidades para o Regime Diferenciado de Contratao (RDC), famoso por
permitir inovaes que reduziram o prazo das licitaes e diminuir o preo das
obras relativamente ao oramento bsico. A contratao integrada, de certa forma,
advm das inovaes constantes do 6o do Artigo 127 da LDO para 2011 (Brasil,
2010), que criou disciplina para a empreitada por preo global.
A ltima inovao a se destacar foi a supresso das regras para apurao de
custo de obras e servios de engenharia com a publicao do Decreto no 7.983/2013.
Apesar dos avanos recentes, ainda h um longo caminho para que a LDO
crie melhores condies, tanto de instituir uma relao entre o planejamento e a
execuo oramentria, quanto de criar mecanismos de controle capazes de viabilizar
as polticas pblicas. Entre as possibilidades importante torn-la inteligvel, desta
forma, uma sistematizao imprescindvel.

PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle

125

Na lei atual, muitas matrias esto dispersas e outras so retomadas em outras


partes do texto. Seria adequado que a LDO estabelecesse mais claramente o seu
objeto e introduzisse princpios capazes de criar condies para a implementao
das polticas, incluindo dispositivos que favoream uma interpretao orientada para
viabilizar o gasto, o que significa superar a predominncia do vis de controle prvio.
A referida Lei tambm pode introduzir inovaes na LOA, articulando as prioridades a partir das principais metas do PPA. Tal soluo contribuiria para a recuperao
de duas funes da Lei: i) a intermediao entre o PPA e a LOA; e ii) a definio das
prioridades da Administrao Pblica para o prximo exerccio com a disponibilizao
de meios que viabilizem a execuo. Importa destacar que no basta indicar as metas
e prioridades, preciso tambm oferecer tratamento diferenciado para a execuo do
que for prioridade, nos termos institucionalizados pelo PAC.
Alm disso, a LDO um exerccio desafiador de comunicao entre os Poderes.
Criar acordo em torno da sua estrutura e seus comandos importante para a institucionalizao de um oramento comprometido com a reduo das desigualdades.
4 LOA: LEI ORAMENTRIA ANUAL

A maioria das escolhas de polticas pblicas demandam recursos oramentrios


e financeiros para que sejam viabilizados. Os recursos oramentrios se originam
predominantemente da atividade de tributao e, secundariamente, de outras
fontes, tais como emisso de ttulos, atividades produtivas nas quais o Estado atua
em parceria com o setor privado.18
Torna-se, ento, necessrio planejar quais recursos oramentrios estaro
disponveis para um determinado perodo, bem como em que sero alocados.
O instrumento governamental destinado a realizar esta dimenso do planejamento
o oramento, formalizado juridicamente pela Lei Oramentria Anual (LOA).
Portanto, o oramento o instrumento que estima as receitas e fixa as despesas
para o perodo de um ano.
importante destacar que a CF refora em seu Artigo 165, 7o, que os
oramentos tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais,
mantendo um dilogo direto com os j mencionados objetivos da Repblica.
Uma possvel interpretao deste trecho constitucional seria a de que o oramento,
enquanto instrumento, existe para viabilizar os objetivos da Repblica. Portanto,
deriva desta interpretao o prprio posicionamento da LOA como pea de carter
predominantemente poltico.

18. Importa ressaltar que a viabilizao das metas do PPA dialoga com diversos instrumentos para alm do Oramento,
tais como financiamento extraoramentrio, isenes fiscais, arranjos de gesto, medidas normativas, entre outros.

126

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Nesses termos, a LOA est situada em um amplo contexto de planejamento


permeado pela motivao constitucional de viabilizar os objetivos da Repblica,
pela racionalidade poltica dos governantes e pelas metas de governo.
Dessa maneira, a elaborao da lei oramentria e a definio de sua estrutura
devem colaborar para a efetiva implementao das polticas pblicas, sendo que o
PPA, como instrumento que organiza a atuao estatal em perspectiva abrangente,
deve orientar o direcionamento dos recursos oramentrios para as prioridades
nele declaradas.
No tocante estrutura do oramento, o montante global fixado para as
despesas se encontra subdividido em inmeras classificaes. Sob o ponto de vista
estratgico, existem dois grandes grupos de classificaes.
O primeiro grupo possui a natureza de permitir que sejam feitos recortes
analticos no oramento sob os mais diversos critrios. Por meio destas categorias
de classificao, possvel saber, por exemplo, quais os valores globais constantes
no oramento para despesas correntes e despesas de capital, ou qual proporo
do oramento financiado por um determinado tipo de fonte. Sendo assim, esta
modalidade de classificao facilita a anlise do oramento sob diferentes prismas,
contribuindo para o acompanhamento da execuo oramentria.
J o segundo grupo visa alocar os recursos em finalidades especficas, de
modo que se expresse qual recurso ser alocado para qual tipo de despesa, ficando
permitido em lei o uso do referido recurso apenas na finalidade para a qual
foi fixado. importante perceber que, para esta modalidade de classificao,
deve-se dedicar cuidadosa ateno, pois o grau de fragmentao das despesas
possui ntima relao com a capacidade de gerir o oramento e adapt-lo s
condies reais de implementao, que, em vrios casos, fortemente marcada
pela incerteza.
Ocorre que a atividade estatal se d num ambiente complexo, em que no
se possui domnio da maioria das variveis, culminando, muitas vezes, em dificuldades de execuo para determinadas despesas. Nestes casos, seria desejvel
a possibilidade de realocao destes recursos para outras aes, de forma a no
prejudicar a entrega de bens e servios pelo Estado e garantir a utilizao efetiva
dos recursos. Ou seja, garantindo que estes, uma vez arrecadados, sejam utilizados
de forma a zelar pela qualidade de vida dos cidados ao invs de ficarem reservados
aguardando a superao de obstculos por vezes intransponveis no perodo de
vigncia do oramento.
Desta forma, oramentos cuja estrutura possui unidades de gasto demasiadamente
rgidas, ou seja, em que a flexibilidade para remanejar recursos entre diferentes despesas
seja mnima, tendem a comprometer a capacidade de implementao do Estado.

PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle

127

J os oramentos em que as despesas estejam mais agregadas e permitam satisfatria


flexibilidade para o remanejo de recursos, cumprem melhor sua funo de contribuir
para concretizao das entregas pblicas.
nesse contexto que se desenvolvem os debates para elevar o nvel de
agregao do oramento, de maneira que ele se comprometa com a entrega
de bens e servios e esteja relacionado s polticas pblicas. Em outros termos,
significa organizar institucionalmente um oramento que tenha condio de se
comprometer com o resultado.
Por outro lado, tanto o Poder Legislativo quanto as instncias de controle,
em especial, tendem a interpretar o oramento a partir de outro ponto de vista,
imprimindo neste a funo de instrumento de controle prvio, sob o argumento da
transparncia19 dos recursos pblicos. No se trata aqui de abrir mo das atividades
de controle ou da transparncia. As reflexes so no sentido de que o arranjo entre
as atividades de planejamento e controle viabilize a implementao ao mesmo
tempo em que comunique com clareza o que est sendo feito.
Nesse sentido primordial que o controle a priori seja flexibilizado em
favor do resultado das polticas pblicas, utilizando-se do controle a posteriori,
tal como sugerem os manuais de controle, de desburocratizao e, ainda, aqueles
que defendem uma administrao por resultados. Alm disso, o nvel de agregao
no oramento e as regras de remanejamento oramentrio dialogam diretamente
com o princpio da celeridade.
A ttulo de exemplo, o quadro 1 compara o nvel de agregao do oramento
de quatro pases no ano de 2012. Os nmeros informam que entre os modelos
portugus, estadunidense, alemo e brasileiro, a nossa estrutura a mais fragmentada, possuindo um ndice de agregao muito baixo se comparado aos demais
oramentos. Alm disso, o nmero de programas tambm alto se comparado
com a estrutura dos oramentos europeus, situao que cria dificuldades adicionais
para a gesto oramentria, fato que penaliza a execuo.
Na tentativa de acelerar as realizaes do governo federal e melhorar as
informaes na LOA, a estrutura do oramento federal passou recentemente
por alteraes significativas com impactos positivos na flexibilizao dos
recursos oramentrios.

19. Parece mais adequado falar em falsa transparncia, visto que o intenso detalhamento prvio de certas despesas
resultar na impossibilidade da execuo.

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

128

QUADRO 1

Comparao da estrutura oramentria para pases selecionados (2012)

Portugal

Alemanha

Estados Unidos

Brasil

14 programas

22 oramentos
departamentais

283 programas

123 programas

Menor unidade do
gasto2

1.138 medidas-programa

3.851 ttulos

1.791 funes-programa

19.065 funcionais-programticas

Valor autorizado em
2012

R$ 204,5 bilhes

R$ 840,3 bi

R$ 7,9 tri

R$ 2,3 tri

ndice de agregao3

R$ 179,7 milhes/
unidade de gasto

R$ 218,2 milhes/
unidade de gasto

R$ 4,4 bilhes/unidade
de gasto

R$ 120,6 milhes/
unidade de gasto

Elemento de maior
agregao1

Fonte: Bundesministerium der Finanzen (www.bundesfinanzministerium.de); DGO (www.dgo.pt); The White House (www.
whitehouse.gov/omb); MP (www.planejamento.gov.br).
Elaborao dos autores.
Notas: 1 Elemento de maior agregao: elemento mais abrangente que agrupa as despesas no oramento. Quanto menor for a
quantidade deste elemento, maior ser o grau de agregao do oramento, sugerindo maior flexibilidade de execuo
caso haja regra de remanejamento especfica para unidades dentro de um elemento maior de agregao.
2
Menor unidade do gasto: este elemento corresponde menor unidade do gasto do oramento. Quanto menos o
oramento for fragmentado em unidades de gasto, mais flexvel ele ser, pois mais volume de recursos haver associado
a uma unidade, e mais fcil ser remanejar recursos de uma finalidade para outra.
3
ndice de agregao: clculo que divide o Valor Autorizado em 2012 pela quantidade de Menor unidade do
gasto. Este valor representa o valor mdio alocado em cada unidade de gasto. Quanto maior este valor, mais flexvel
ser a execuo oramentria.
Obs.: taxas de cmbio 12/2012: euro: R$ 2,702 e dlar: R$ 2,078.

Inicialmente, o oramento foi positivamente impactado pela mudana na


estrutura do PPA, visto que diversas aes foram redesenhadas para se associarem
s iniciativas do plano. Alm disso, houve tambm uma importante reduo na
quantidade tanto de programas quanto de funcionais-programticas (Franke et al.,
2012), facilitando a gesto do oramento conforme j mencionado.
Alm dos efeitos oriundos da mudana no modelo do PPA, a modernizao
especfica da LOA, expressa no Plano da Lei Oramentria Anual (PLOA 2013),
consiste no acompanhamento do oramento por meio da disponibilizao de
informaes mais qualificadas acerca do gasto pblico, criando melhores condies
para o monitoramento da ao estatal e aprimorando o controle social.
Nesse sentido, foi criada uma nova classificao da despesa, denominada
de Plano Oramentrio (PO). O PO um recurso gerencial que permite separar
capital no interior de uma mesma ao oramentria, atribuindo subprodutos
especficos. Assim, foi possvel agregar diversas aes com descries semelhantes,
que agora podem ser separadas por meio do PO.
A inovao representa uma preponderncia do controle posterior sobre
o controle prvio, viabilizando maior flexibilidade de execuo oramentria.
A reduo de cerca de 30% do nmero de funcionais da LOA de 2013 relativamente
LOA de 2012 materializa a afirmao e incidir positivamente na capacidade de
execuo da Unio.

PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle

129

Alm disso, o PO reduz consideravelmente o esforo do corpo burocrtico


voltado anlise de pedidos de realocao de recursos oramentrios. H tambm
a reduo do desgaste entre os poderes Executivo e Legislativo, uma vez que a
flexibilidade trazida pelo PO tende a diminuir o nmero de projetos de lei de
crditos oramentrios.
Outra dimenso importante da LOA refere-se s possibilidades que ela cria
para o monitoramento. A estratgia de monitoramento do PPA 2008-2011,
conforme j mencionado, consistia na captao dos valores de execuo fsica
e financeira das aes oramentrias por meio de um sistema informatizado
organizado a partir dos localizadores das aes, razo pela qual ela se assemelhava
mais a um processo de gesto da LOA do que do prprio PPA. Este processo
foi interrompido com o advento do PPA 2012-2015 justamente por conta das
inmeras disfunes que apresentava.
A estratgia do PPA 2012-2015 buscou, ainda que do ponto de vista simblico, tornar o processo de monitoramento mais til e menos oneroso para os atores
que fornecem as informaes, de modo que houve uma significativa reduo do
nmero de campos estruturados de preenchimento.
Entretanto, a partir de 2012, h uma radicalizao das disfunes anteriores,
com a criao de uma srie de indicadores calculados a partir da execuo fsica
dos produtos das aes, o que pode induzir o gestor a perseguir a racionalidade
da eficincia de custeio em detrimento dos prprios resultados declarados como
metas no PPA.
Alm das mudanas atuais, talvez a alterao que trouxe maior impacto para
a execuo das polticas pblicas foi a institucionalizao da flexibilizao especfica dos recursos do PAC. Por meio das regras de remanejamento oramentrio
especfico, possvel remanejar 30% do total de recursos identificados como PAC,
soluo que permite ao Poder Executivo ajustar os desembolsos de acordo com o
ritmo das obras e se prevenir de eventuais entraves execuo, alm de aproveitar
para implementar polticas de infraestrutura que entrem subitamente na agenda.
Outra modificao importante introduzida na LOA foi a reorganizao
das funcionais de manuteno de rodovias, ainda na poca em que o PPA era
sobreposto LOA. Na oportunidade, foi enviado ao Congresso um Projeto de Lei
especfico para incluir o PAC 2 na LOA de 2011, oportunidade na qual cerca de
260 funcionais de manuteno de rodovias foram substitudas por 27, de tal forma
que esses servios passem a se concentrar em funcionais por unidade da federao
e no mais em cada rodovia federal de cada estado. A proposta facilitou a gesto
oramentria e a operacionalizao dos Contratos de Manuteno de Rodovias
(Crema), constituindo-se em um bom exemplo de como possvel aprimorar a

130

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

relao entre a formulao de polticas, o oramento e a execuo. Alm de criar


condies para produo de informao mais agregada para a coordenao do
governo a partir da LOA, a mudana aprimorou a eficincia oramentria e a
eficcia do planejamento.
Considera-se, assim, que os avanos recentes na estrutura da LOA, tanto os
induzidos pelo novo modelo do PPA quanto os referentes ao PO, foram importantes
para conduzir o oramento sua misso constitucional. Entretanto, a estrutura da
LOA do governo federal ainda muito fragmentada, conforme ilustra a comparao
realizada com outras estruturas oramentrias; a estratgia de acompanhamento
oramentrio ainda dialoga mais com a racionalidade de custos do que com a lgica
da viabilizao das metas declaradas no PPA; e o plano oramentrio ainda pode ser
muito mais til para a gesto pblica na medida em que pode aprimorar o nvel de
agregao ao mesmo tempo em que qualifica as informaes sobre execuo fsica.
5 CONSIDERAES FINAIS

Conforme j mencionado, este captulo no tem a pretenso de esgotar os assuntos


tratados. Todavia, a simples constatao das tenses entre planejamento, gesto,
oramento e controle parece suficiente para afirmar que possvel inscrever diferentes
significados nos instrumentos que operacionalizam as polticas pblicas.
No mesmo sentido, os fatores que influenciam no relacionamento entre os
poderes Executivo e Legislativo tambm sugerem que muitas respostas para os
desafios no esto prontas, fato que comprova que a complexidade caracteriza os
assuntos tratados.
Se a LOA de iniciativa privativa do Executivo, em que medida isto limita
o poder do Legislativo na representao do povo na alocao anual de recursos?
Se aproximadamente 90% dos recursos oramentrios possuem natureza obrigatria e derivam de legislao aprovada pelo Legislativo, por que a flexibilidade
do Executivo em gerir os outros 10% produz tamanha tenso com o Legislativo,
incluindo avaliaes de excesso de um poder sobre o outro? Todas estas questes
remetem prpria anlise da legitimidade de cada um dos poderes e de qual o
balanceamento desejvel entre as suas competncias para que o Estado persiga o
cumprimento dos objetivos da Repblica.
Dessa maneira, no parece vivel fazer uma leitura adequada de instrumentos
como o PPA, a LDO e a LOA sem considerar a complexa racionalidade poltica
na qual eles esto imersos.
Tampouco parece razovel supor que o PPA, a LDO e a LOA possam ser
interpretados separadamente dos objetivos da Repblica. A Constituio, ao se

PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle

131

autodeclarar como pea poltica dotada de comandos de planejamento, no autoriza


que qualquer instrumento de planejamento esteja em desconformidade com os
seus preceitos. Ao prescindir desta interpretao sistemtica incorre-se em risco de
desvirtuar estes instrumentos e, em ltima instncia, afrontar a Constituio Federal.
H tambm que se atentar para a tendncia dominante de reduo das atividades de planejamento, gesto, oramento e controle aos seus respectivos instrumentos
mais emblemticos, situao que reduz o potencial desses instrumentos e dificulta
uma relao mais harmnica e completa.
A atividade de planejamento no se resume ao PPA, assim como a atividade
de gesto no est limitada por qualquer modelo ideal de excelncia. No mesmo
sentido, a oramentao no se limita LOA e o controle exercido em diversas
instncias a partir de regras que so inscritas em diversos instrumentos. Como
desconsiderar na oramentao a atuao dos agentes financeiros pblicos, tais
como a participao da Caixa Econmica Federal (CEF) no Programa Minha Casa
Minha Vida (PMCMV), ou a do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) na execuo do PAC?
Da mesma forma, a prpria atividade de alocao de recursos, independente
da fonte de recursos ser a LOA ou no, no esgota as condies para a viabilizao
do gasto. Haveria, no entanto, alguma relao decisiva entre a aprovao da reforma
poltica e oramento disponvel para custear o funcionamento do Congresso Nacional?
Isto significa que os arranjos de gesto e as medidas normativas so cruciais para que
as metas sejam alcanadas. Ignorar esta dimenso da gesto pblica corresponde a
acreditar que os problemas enfrentados pela implementao das polticas se resume
falta de recursos financeiros, o que falso.
Depreende-se das anlises que algumas inovaes recentes no campo das
polticas pblicas, como o PAC, so de extremo valor para que se possa compreender
o ambiente de implementao de polticas. Embora exista uma escassez de anlise
quanto aos impactos do PAC nos instrumentos tratados, possvel perceber que as
inovaes inauguram novas relaes entre o planejamento, a gesto, o oramento
e o controle.
Mais do que isso, as leituras feitas sobre o PPA, a LDO e a LOA com ateno
s suas inovaes parecem materializar uma mudana de postura do Estado no
sentido de ampliar as condies que viabilizam as polticas pblicas. Essas inovaes dialogam com um outro cenrio que supera a exclusividade do paradigma
gerencialista-fiscalista que atingiu seu pice na dcada de 90, indicando que tais
transformaes dialogam com novos desafios postos para a sociedade brasileira,
sem, contudo, esquecer os antigos.

132

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

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CAPTULO 6

ASPECTOS INSTITUCIONAIS DE GOVERNANA DO SISTEMA DE


PLANEJAMENTO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL LUZ DO
CONTROLE EXTERNO
Aritan Borges Maia1
Patrcia Coimbra Souza Melo2

1 INTRODUO

Ao realizar-se um estudo conjunto sobre planejamento e governana, deve-se


atentar para o que se entende por planejamento, bem como qual o conceito de
governana que se pretende utilizar, visto tratar-se a governana de tema que possui
conceitos e dimenses variados, permeado, em alguns momentos, por certo grau
de abstrao e impreciso.
Dessa forma, o conceito de Matus (1997, p. 9, apud Ataide, 2005, p. 27),
segundo o qual o planejamento no outra coisa que tentar submeter nossa
vontade o curso encadeado dos acontecimentos cotidianos, os quais determinam
uma direo e uma velocidade mudana que inevitavelmente experimenta um pas
em decorrncia de nossas aes, importante para que se comece a compreender
qual a dimenso do planejamento que se pretende tratar aqui.
Matias Pereira (2003, p.117, apud Ataide, 2005, p. 29) define o planejamento como um processo dinmico e no esttico, o qual est contido em
um ciclo contnuo de formulao, implementao, monitoramento e avaliao
de resultados, encaixando-se esta definio no contexto do planejamento das
polticas pblicas.
Cardoso Jr e Melo (2011) elaboraram um conceito para plano de desenvolvimento que condiz perfeitamente com o que se deve esperar do contedo para
um plano nacional, regional ou setorial, que so objetos desse estudo:
Um plano de desenvolvimento consiste em um esquema coerente e fundamentado
de objetivos, de metas quantitativas e qualitativas, bem como de aes com carter
econmico, social e poltico. Ele contm objetivos, metas e aes escolhidas, avaliadas
e implementadas de acordo com certos critrios, a serem cumpridas, atingidas e
1. Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
2. Auditora Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio (TCU).

136

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

executadas dentro de determinado nmero de anos. Deve haver instrumentos que


permitam ao plano ser implementado, alm de monitorado para as devidas aes de
controle, revises e correes de rumos. (Cardoso Jr e Melo, 2011, p. 13)

Ressalte-se que no existe no Brasil definio, em instrumento normativo,


do contedo de um plano nacional, regional ou setorial, conforme ser abordado
adiante. Devido a isso, a definio dos autores torna-se importante para o entendimento de qual tipo de documento pode ser considerado um plano durante as
anlises a serem realizadas neste trabalho.
Por outro lado, segundo o Referencial Bsico de Governana Aplicvel a
rgos e Entidades da administrao pblica, a governana no setor pblico
compreende essencialmente os mecanismos de liderana, estratgia e controle
postos em prtica para avaliar, direcionar e monitorar a atuao da gesto, com
vista conduo de polticas pblicas e prestao de servios de interesse
da sociedade.
A juno, em uma mesma anlise, do planejamento de um Estado e do
nvel de governana no qual este planejamento est estruturado consiste em
um agradvel desafio de conhecer e compreender as instituies e os atores que
participam deste processo, bem como conhecer as prticas e os procedimentos
que do origem aos documentos que devem nortear a ao do Estado por determinado perodo de tempo.
No caso do Brasil, as prticas de planejamento ainda esto em processo de
consolidao. Os primeiros registros de aes voltadas ao planejamento da ao
do Estado brasileiro datam da dcada de 30, tendo o planejamento alcanando
seu auge na dcada de 70. No entanto, foi aps a promulgao da Constituio
Federal (CF) de 1988 que se verificou o surgimento de diversos instrumentos de
planejamento importantes, que compem o Sistema de Planejamento Federal,
tanto os previstos na Constituio Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA), quanto outros criados
com base em interpretaes de seus preceitos e das normas infraconstitucionais
que a seguiram.
2 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E A ANLISE DA GOVERNANA

O Tribunal de Contas da Unio (TCU) adotou a governana como um dos temas


prioritrios a ser analisado em suas fiscalizaes, com o objetivo de contribuir para
o aperfeioamento da administrao pblica na busca de resultados mais efetivos
para a sociedade, pautando sua atuao no sentido de tornar as instituies pblicas
mais confiveis e capazes de promover o desenvolvimento nacional.

Aspectos Institucionais de Governana do Sistema de Planejamento do


Poder Executivo Federal Luz do Controle Externo

137

No sentido de conhecer melhor o grau de governana das instituies pblicas,


o TCU formalizou o acordo com a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) intitulado Fortalecimento da Governana Pblica:
boas prticas e o papel das Entidades Fiscalizadoras Superiores. Com base neste
estudo, o Tribunal tem realizado diversas fiscalizaes com enfoque na anlise
da governana.
Inicialmente, foram selecionados os sistemas de planejamento, oramento e
administrao financeira; os sistemas de controle interno e de gesto de riscos; os
sistemas de coordenao de polticas; os sistemas de monitoramento e avaliao;
e os sistemas de prestao de contas. Destaque-se que a palavra sistema tem
acepo de conjunto de instituies que, de modo organizado e estruturado, atuam
conjuntamente sobre determinada temtica, conforme disposto no Artigo 30 do
Decreto-Lei no 200/1967.
Embora a atividade de planejamento no tivesse previso expressa no Decreto-Lei
no 200/1967 quanto sua estruturao em forma de sistema, isto foi feito por meio
do Decreto no 71.353/1972. Atualmente, a Lei no 10.180/2001 que estrutura
a atividade de planejamento governamental em nvel de sistema e dispe sobre o
Sistema de Planejamento e Oramento Federal.
Nesse sentido, o TCU realizou fiscalizao com o objetivo de conhecer
melhor a dimenso institucional de governana do Sistema de Planejamento do
Poder Executivo Federal, cujas principais concluses so tratadas neste trabalho.
2.1 Governana: conceitos e modelos

A expresso governana pblica comporta uma considervel multiplicidade


de significados, derivados dos diferentes enfoques de anlise possveis. De um
modo geral, conforme apontado no Referencial Bsico de Governana Aplicvel
a rgos e Entidades da administrao pblica (2013), elaborado pelo TCU, a
governana no setor pblico pode ser analisada sob quatro perspectivas de observao: i) sociedade e Estado; ii) entes federativos, esferas de poder e polticas
pblicas; iii) rgos e entidades; e iv) atividades intraorganizacionais.
Entre as quatro perspectivas de observao existe uma relao de
interdependncia e complementaridade. As estruturas de governana estabelecidas
sob a perspectiva de entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas, por
exemplo, devem estar alinhadas e integradas s existentes nas demais perspectivas.

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

138

FIGURA 1

Complementaridade das perspectivas de anlise da governana no setor pblico

Sociedade
e Estado

Entes federativos,
esferas de poder
e polticas pblicas

rgos e
entidades

Atividades
intraorganizacionais

Fonte: referencial bsico de governana aplicvel a rgos e entidades da administrao pblica, 2013.
Elaborao dos autores.

A perspectiva Entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas a


vertente poltico-administrativa da governana no setor pblico, com foco na
formulao, implementao e efetividade de polticas pblicas. Conforme apontado
no referencial, a governana sob essa perspectiva trata de questes relacionadas:
i) coordenao de aes; ii) ao exerccio do controle em situaes em que vrias
organizaes esto envolvidas; iii) s estruturas de autoridade; iv) diviso de
poder e responsabilidade entre os diversos atores; v) alocao tempestiva e
suficiente de recursos; enfim, e vi) governabilidade das aes, entendida como a
capacidade de o governo coordenar a ao de atores com vistas implementao
de polticas pblicas.

Aspectos Institucionais de Governana do Sistema de Planejamento do


Poder Executivo Federal Luz do Controle Externo

139

Adicionalmente, segundo a definio proposta pela International Federation of


Accountants (IFAC, 2013), governana compreende a estrutura empreendida para
garantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam definidos e
alcanados. Essa estrutura pode ser de diversas naturezas, como administrativa,
poltica, econmica, social, ambiental, legal e outras.
De fato, essa vertente da anlise de governana de Entes federativos, esferas
de poder e polticas pblicas, alinhada definio proposta pela IFAC, parece ser
a mais adequada para se analisar o Sistema de Planejamento do Poder Executivo
Federal, uma vez que o planejamento parte integrante e de destaque no ciclo
das polticas pblicas.
Peters (2013) aponta que no se deve perder de vista o sentido de capacidade
de direo da economia e da sociedade para a consecuo do bem comum, para o
qual desdobra uma concepo genrica fundada em quatro pilares:
definio de objetivos e metas coletivos;
coerncias entre metas e polticas e coordenao entre os atores envolvidos;
capacidade para implementao dos objetivos e metas traados;
avaliao das aes empreendidas e respectiva responsabilizao pelos
resultados alcanados.
Segundo Calmon e Costa (2013), a governana de redes de polticas pblicas
envolve analisar a inter-relao entre atores heterogneos, que possuem relao de
interdependncia e interagem com troca de informaes, objetivos e recursos para a
realizao de uma ao coletiva. Neste cenrio, um arranjo institucional deficiente
dificulta a ao coletiva, enquanto facilita uma boa gesto das interaes entre os
atores. Trata-se de perspectiva aderente ao cenrio encontrado na administrao
pblica federal.
Por fim, Calmon e Costa (2013) apresentam cinco caractersticas bsicas do
ambiente em que se inserem as redes de polticas pblicas, a partir das quais os
autores propem seis dimenses para diagnosticar a capacidade de governana das
redes de polticas pblicas: Capital Social; Institucionalizao; Sustentabilidade;
Estruturas e Instrumentos de Coordenao; Comunicao e Informao e Anlise.
A anlise da estrutura do Sistema de Planejamento do Poder Executivo Federal
foi realizada com base no conceito que entende a governana como os arranjos
e redes colocados para garantir que os resultados pretendidos sejam definidos e
alcanados. Para esta anlise, utilizou-se a definio da dimenso institucionalizao do modelo proposto por Calmon e Costa (2013).

140

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Para os autores, a dimenso institucionalizao averigua se uma rede de polticas pblicas possui normas e procedimentos que definem claramente as arenas
decisrias e a diviso de competncias e atribuies dos atores. Enquanto algumas
redes esto muito bem estabelecidas, outras dependem das relaes informais
entre seus membros. Destaca-se, ainda, que se deve ter cuidado com o excesso de
normas e formalidades, pois elas podem dificultar a participao e a coordenao
dessas redes. A definio e institucionalizao de procedimentos e arenas decisrias
depende muito mais do estabelecimento de rotinas e prticas sociais compartilhadas
entre os atores em rede, bem como dialoga com o estabelecimento dessas rotinas
e prticas sociais.
Posteriormente, definiu-se o sistema de planejamento do Poder Executivo
Federal como o conjunto amplo de rgos superiores, previstos ou no na Lei no
10.180/2001, encarregados de participar da elaborao dos principais planos de
responsabilidade do governo federal.
3 ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO DO
PODER EXECUTIVO FEDERAL

A atividade de planejamento surgiu e foi sendo construda ao longo do tempo,


baseada na necessidade de organizar a ao humana, com a finalidade de obter
melhores resultados dos esforos empreendidos na realizao dos diversos trabalhos.
Mesmo inconscientemente, o homem planeja a sua ao, tendo sido a sistematizao
e a racionalizao deste planejamento um passo importante para a humanidade.
Quando se trata do planejamento das atividades do Estado, este foi precedido
da criao de diversos rgos e instrumentos normativos, que foram se aperfeioando com os anos, com a finalidade de implantar uma cultura organizada e
lgica de planejamento.
3.1 Arcabouo normativo que institui e disciplina o sistema de planejamento

Segundo Rezende (2011), as primeiras intervenes do Estado brasileiro na


economia, com a finalidade de planejar sua atividade, datam da dcada de 1930.
Como um dos primeiros marcos do planejamento no Brasil, pode-se citar a
criao, em 1934, do Conselho Federal de Comrcio Exterior, com atribuio de formular polticas econmicas voltadas para a reduo da dependncia
externa, tendo sido considerado o primeiro rgo do governo que tinha entre
suas competncias funes tpicas de planejamento.
Rezende (2011) cita, ainda, a criao do Departamento Administrativo
do Servio Pblico (DASP), tambm nessa dcada, como mais um marco para
a introduo do planejamento entre as atividades desempenhadas pelo Estado
brasileiro. O DASP foi responsvel pela elaborao do primeiro plano quinquenal

Aspectos Institucionais de Governana do Sistema de Planejamento do


Poder Executivo Federal Luz do Controle Externo

141

do governo, o Plano Especial de Obras Pblicas e Reaparelhamento da Defesa


Nacional, que vigorou entre 1939 e 1943, substitudo pelo Plano de Obras e
Equipamentos (1943).
Apesar dos esforos em elaborar instrumentos de interveno e organizao
das atividades do poder pblico, at 1964, as experincias relacionadas ao planejamento na administrao pblica possuam como principal caracterstica a
desvinculao entre o planejamento e o processo oramentrio. Neste perodo, os
planos ou eram voltados para determinados gastos especficos, a exemplo do Plano
Especial de Obras Pblicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional (1939) e de
seu sucessor o Plano de Obras e Equipamentos (1943) ou para aspectos setoriais
ou regionais como o Plano Salte (1948/1950), o Plano de Metas (1956/1960) e
o Plano Diretor de Desenvolvimento do Nordeste.
Segundo Core (2001, p. 20), tanto no primeiro quanto no segundo caso os
planos eram inadequados e insuficientes para as finalidades a que se propunham e
no constavam integralmente da Lei Oramentria Anual (LOA).
A aprovao da Lei no 4.320, em maro de 1964, introduziu novas tcnicas s
prticas oramentrias brasileiras. Apesar de no falar claramente em planejamento,
essa lei inovou no sentido de possuir um enfoque um pouco mais gerencial e menos
voltado para o controle. Nos Artigos de 23 a 26, ao tratar das previses plurienais,
pode-se observar um esforo inicial em legislar sobre a organizao da despesa do
governo por perodos maiores que um ano, por exemplo. Note-se, entretanto, que
o controle ainda est muito presente entre suas disposies.
Deve-se destacar que, apesar de a Lei no 4.320/1964 encontrar-se em vigor
at hoje, em virtude da omisso do governo federal em aprovar a lei complementar
prevista no pargrafo 9o do Artigo 165 da Constituio Federal de 1988 que deveria
substitu-la, grande parte de suas disposies no foi implementada, em virtude
da no recepo de seus mandamentos pela constituio promulgada em 1967 e
pelas constituies que a seguiram.
Em novembro de 1972, foi aprovado o Decreto no 71.353, que criou o
Sistema de Planejamento Federal (SPF), formado por todos os rgos da administrao pblica, direta e indireta. O Decreto estabeleceu como objetivos do SPF
a coordenao da elaborao dos planos e programas de governo; a promoo da
integrao entre os planos regionais e setoriais; o acompanhamento e a execuo
desses planos e programas; o estabelecimento das prioridades entre as atividades
governamentais; a modernizao de estruturas e procedimentos da administrao federal; e o estabelecimento de fluxos permanentes de informaes entre os
componentes do Sistema. O Decreto estabeleceu, ainda, que o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP) seria o rgo central do SPF.

142

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Na dcada de 1970, o planejamento governamental atingiu seu auge no que


se refere sua participao na formulao e implementao das polticas pblicas.
O incio dessa dcada foi marcado por reformas administrativas que tinham como
objetivos a modernizao do Estado e a recuperao de sua capacidade de intervir
na economia, com a finalidade de consolid-la e de melhorar a competitividade
do pas. Neste contexto, o fortalecimento do planejamento tornou-se elemento
estruturador do governo no sentido de estabelecer instrumentos de conduo da
economia. (Rezende, 2011)
Outro importante acontecimento que contribuiu para o fortalecimento das
prticas de planejamento no Brasil foi a promulgao da CF 1988. A Constituio
inovou em matria de planejamento e oramento ao criar o PPA, a LDO e unificar
os trs oramentos fiscal, seguridade social e investimento das estatais em
uma nica LOA. As disposies contidas nos Artigos de 165 a 169 demonstram
o esforo dos constituintes em unificar planejamento e oramento, tratando-os
conjuntamente em uma mesma seo.
O pargrafo 9o do Artigo 165 da CF estabelece que lei complementar dispor
sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do
plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual.
Apesar de existir em tramitao no Congresso Nacional, h alguns anos, projeto
de lei complementar com a finalidade de tratar dos assuntos previstos no dispositivo constitucional, a lei complementar ainda no foi aprovada. Dessa forma, os
aspectos que deveriam ser tratados em lei complementar so regidos pelo disposto
no pargrafo 2o do Artigo 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
(ADCT), por disposies da Lei no 4.320/1964, por manuais diversos e por decretos
do Poder Executivo.
A falta da citada lei complementar provoca perda de qualidade e de coerncia do processo de planejamento, pois os prazos estabelecidos pelo ADCT para
elaborao e aprovao das leis oramentrias, por exemplo, impedem, em alguns
momentos, o encadeamento idealizado para as trs leis oramentrias. Neste caso,
pode-se citar o primeiro ano do mandato presidencial, em que o PPA e a LOA so
apreciados pelo Congresso Nacional ao mesmo tempo, ou em ocasies em que
ocorre atraso na aprovao da LDO, no havendo tempo para que esta lei oriente
a elaborao da LOA. Tambm no existem regras estabelecidas em lei sobre a
elaborao e organizao do PPA, da LDO e da LOA.
A Constituio possui outros dispositivos que tratam de planejamento. O inciso
IX do Artigo 21 da CF de 1988 dispe que est entre as competncias da Unio
elaborar e executar os planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social. O inciso IV do Artigo 48 dispe que cabe
ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre os

Aspectos Institucionais de Governana do Sistema de Planejamento do


Poder Executivo Federal Luz do Controle Externo

143

planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento. J o inciso


VI do pargrafo 2o do Artigo 58 estabelece que compete ao Congresso Nacional,
Cmara do Deputados e ao Senado Federal, por meio de suas comisses, apreciar e
emitir parecer sobre os planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.
Ainda na CF, merece destaque o Artigo 174, bem como seu pargrafo 1o,
que dispe o seguinte:
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado
exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo
este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
1o A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento
nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e
regionais de desenvolvimento. (grifo dos autores).

Este captulo trata de dois pontos importantes. A obrigatoriedade de o Estado


planejar, sendo este planejamento determinante para o setor pblico; e a necessidade
de aprovao de lei estabelecendo as diretrizes e bases do planejamento. A lei prevista
no pargrafo 1o no existe e decorre deste fato a inexistncia de diretrizes bsicas
para orientar o planejamento das aes no Poder Executivo Federal, uma vez que
essas diretrizes no foram dispostas em nenhum outro instrumento.
Os preceitos a serem seguidos para o planejamento da ao do Estado, estabelecidos pelo poder constituinte originrio, tm sua efetividade diminuda, ou
at mesmo anulada, em face da falta das normas previstas. A no regulamentao
de dispositivos como o pargrafo 9o do Artigo 165 e o pargrafo 1o do Artigo 174
da CF faz com que esses mandamentos tenham pouca ou nenhuma validade.
Vale destacar, ainda, o contedo do pargrafo 4o do Artigo 165 da CF, o
qual dispe que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem ser
elaborados em consonncia com o PPA e apreciados pelo Congresso Nacional.
Quanto aos planos setoriais e regionais estarem em consonncia com o PPA, o
TCU verificou, em Levantamento ainda em fase de julgamento, que h um esforo
por parte da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) e dos
rgos setoriais em manter a coerncia entre o que j est disposto nestes planos e o
PPA. Os planos setoriais costumam ser elaborados para vigncia em um horizonte
temporal maior que os quatro anos do PPA, dessa forma, no momento em que
ocorre a elaborao do Plano Plurianual, os planos setoriais e regionais esto em
andamento, o que impossibilita o atendimento ao preceito constitucional.
A segunda parte do pargrafo 4o do Artigo 165 da CF dispe que os planos
nacionais, regionais e setoriais devem ser apreciados pelo Congresso Nacional.
No entanto, o TCU verificou que a maioria dos planos regionais e setoriais em
execuo no Poder Executivo Federal no foram aprovados por lei.

144

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Dessa forma, conclui-se que, apesar de j serem utilizados como instrumentos


norteadores da tomada de deciso, nmero expressivo de planos a cargo dos
ministrios setoriais no foi apreciado pelo Congresso Nacional, fato que afeta
sua legitimidade. Destaque-se que o nmero reduzido de planos aprovados por lei
deve-se falta de orientao sobre quais planos devem ser submetidos ao crivo do
Congresso Nacional e dificuldade de aprovao das leis pelo Legislativo.
Analisando-se as normas infraconstitucionais aprovadas aps 1988, merece
destaque a Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, que, alm de dispor sobre
os Sistemas de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de
Controle Interno do Poder Executivo Federal, organiza e disciplina os Sistemas
de Planejamento e Oramento Federal, mantendo o sistema de planejamento
idealizado inicialmente pelo Decreto no 71.353/1972.
A Lei no 10.180/2001 estabelece como finalidades do Sistema de Planejamento
e Oramento Federal: a formulao do planejamento estratgico nacional; a formulao dos planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econmico
e social; a formulao do PPA, da LDO e da LOA; o gerenciamento do processo
de planejamento e oramento federal; e a promoo e articulao com os estados,
Distrito Federal e municpios, com a finalidade de compatibilizar as normas e
tarefas presentes entre os diversos sistemas nas trs esferas de governo.
No Artigo 4o da citada lei, so apresentados os integrantes do sistema, quais
sejam: o MP, como rgo central, cuja funo prestar orientao normativa e
superviso tcnica aos rgos setoriais e especficos; os rgos setoriais e os rgos
especficos, sendo os ltimos aqueles que possuem atividades voltadas para as
atividades de planejamento e oramento.
Salvo novidades, como incluir entre as finalidades do sistema de planejamento
federal a formulao do PPA, da LDO e da LOA e a diviso dos rgos que compem o sistema entre rgos setoriais e especficos, alm do rgo central, a Lei
no 10.180/2001 no inovou muito se comparada ao Decreto no 71.353/1972.
Esta Lei apresenta certa fragilidade, pois no regulamenta os dispositivos que
tratam do Sistema de Planejamento Federal, fato que impede os integrantes do
sistema de ter maior clareza de seu papel.
A administrao pblica federal padece de falta de cultura de planejamento e de
dificuldade em organizar as polticas pblicas para mdio e longo prazos. Tal fato
causado pelo imediatismo social e poltico que permeia o processo de planejamento,
o que resulta na falta de sistematizao desse processo e na elaborao de planos
que no obedecem a critrio previamente definidos. A principal consequncia desse
quadro a dificuldade em identificar a direo pretendida para as polticas pblicas
e a pouca legitimao dos planos por parte do Congresso Nacional.

Aspectos Institucionais de Governana do Sistema de Planejamento do


Poder Executivo Federal Luz do Controle Externo

145

3.2 Competncias do sistema de planejamento e atores que o compem

A Lei no 10.180/2001 em seu Artigo 3o estabelece que o Sistema de Planejamento


e Oramento Federal compreende as atividades de elaborao, acompanhamento
e avaliao de planos, programas e oramentos e de realizao de estudos e
pesquisas socioeconmica.
Observa-se que tanto a Lei no 10.180/2001 quanto o Decreto no 71.353/1972,
que estabeleceram as finalidades do Sistema de Planejamento Federal em seu
Artigo 2o, o fazem de forma macro. Dessa forma, considerando que no h outro
instrumento normativo que trate do Sistema de Planejamento Federal, pode-se
inferir que suas competncias no foram estabelecidas de forma clara e objetiva.
O Artigo 4o da Lei no 10.180/2001 dispe que o Sistema de Planejamento
e Oramento Federal composto pelo MP, que o rgo Central; pelos rgos
setoriais e pelos rgos especficos. Segundo a Lei, so rgos setoriais as unidades
de planejamento e oramento dos Ministrios, da Advocacia-Geral da Unio
(AGU), da Vice-Presidncia e da Casa Civil da Presidncia da Repblica, e rgos
especficos, aqueles vinculados ou subordinados ao rgo central, que possuem suas
atividades voltadas para as atividades de planejamento e oramento. Verifica-se que
no h uma definio clara na Lei do que seja rgo especfico, o que gera dvida
em relao a sua definio.
Quanto s competncias dos atores, a Lei no 10.180/2001, mais uma vez, no
foi clara. A referida lei dispe em seu Artigo 8o sobre as competncias das unidades
responsveis pelas atividades de planejamento de forma genrica. As competncias
elencadas so: elaborar e supervisionar a execuo de planos e programas nacionais
e setoriais de desenvolvimento econmico e social; coordenar a elaborao dos
projetos de lei do PPA e a parte que se refere s metas e prioridades da administrao pblica federal, que integram o projeto de lei de diretrizes oramentrias,
compatibilizando as propostas de todos os rgos aos objetivos do governo e aos
recursos disponveis; assegurar o acompanhamento e a avaliao da execuo dos
programas, projetos e atividades pelos rgos responsveis; manter sistema de
informaes gerenciais; identificar, analisar e avaliar os investimentos estratgicos
do governo, prestando apoio sua implementao; realizar estudos e pesquisas
socioeconmicas e anlises de polticas pblicas; e estabelecer polticas e diretrizes
gerais para a atuao das empresas estatais.
No contexto de definio dos atores que compem o Sistema de Planejamento
Federal, merecem destaque alguns dispositivos da Lei no 10.683/2003, que dispe
sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. O primeiro
dispositivo a ser destacado a alnea a do inciso I do Artigo 2o, segundo o qual
compete Casa Civil assistir direta e imediatamente o Presidente da Repblica

146

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

na coordenao e na integrao das aes do governo, do que se pode inferir estar


entre essas aes as de planejamento.
Na estrutura da Casa Civil, prevista pela Lei em questo, encontra-se a
Subchefia de Articulao e Monitoramento (SAM), cuja funo realizar o acompanhamento das polticas pblicas consideradas prioritrias pela Presidncia da
Repblica. O principal papel desse monitoramento o fornecimento de informaes
que auxiliam o processo de planejamento.
O Artigo 24-B da citada lei dispe que compete Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE) assessorar direta e imediatamente o Presidente da Repblica no planejamento nacional e na elaborao
de subsdios para formulao de polticas pblicas de longo prazo voltadas ao
desenvolvimento nacional.
Ator vinculado SAE que merece destaque no processo de planejamento do
governo federal o Ipea, cuja misso, disposta em seu stio eletrnico, produzir,
articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Entre as competncias
do Ipea, dispostas no Artigo 3o do anexo I do Decreto no 7.142/2010, est a de
realizar atividades de pesquisa, planejamento econmico e assessoria tcnica ao
governo federal nas reas de sua competncia.
O Ipea anteriormente encontrava-se na estrutura do MP, passando a compor
a estrutura da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica a
partir da publicao do Decreto no 7.142/2010. At o PPA anterior, quando o
Ipea ainda estava na estrutura do MP, ele possua participao formal na Comisso
de Monitoramento e Avaliao (CMA) e nas atividades de planejamento do
PPA. Atualmente, no h previso de sua participao sistemtica no processo.
O Instituto passou a atuar apenas quando demando pelos Ministrios, geralmente
para realizao de estudos pontuais. Dessa forma, uma participao que antes era
ativa, passou a ser passiva. Conclui-se, dessa forma, que h capacidade produtiva
no utilizada do Ipea para o processo de planejamento.
As alneas a, d, g, h e l do inciso XVII do Artigo 27 da Lei no 10.683/2003
trazem novas competncias ao MP, rgo central do Sistema de Planejamento
Federal: participar da formulao do planejamento estratgico nacional; elaborar,
acompanhar e avaliar o plano plurianual de investimentos e os oramentos anuais;
coordenar e gerir os sistemas de planejamento e oramento federal; formular as
diretrizes, coordenar e definir os critrios de governana coorporativa das empresas
estatais federais e formular a poltica e as diretrizes para modernizao do Estado.
Essas competncias esto regulamentadas no Decreto no 7.675/2012.

Aspectos Institucionais de Governana do Sistema de Planejamento do


Poder Executivo Federal Luz do Controle Externo

147

O Artigo 1o da Portaria no 162, de 6 de abril de 2010, do MP, dispe que


so finalidades da SPI, vinculada estrutura do MP:
I coordenar o planejamento das aes de governo, em articulao com os rgos
setoriais integrantes do Sistema de Planejamento e Oramento Federal; II - estabelecer
diretrizes e normas, coordenar, orientar e supervisionar a elaborao, implementao,
monitoramento e avaliao do Plano Plurianual, bem como a gesto de risco dos
respectivos programas e do planejamento territorial.

Sendo estabelecidos no Artigo 2o da mesma Portaria que so competncias da


SPI: I coordenar a elaborao das metas e prioridades da administrao pblica
federal; II coordenar o Sistema de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual.
Dessa forma, dentro da estrutura do MP, a SPI o ator responsvel pela coordenao do planejamento a cargo do Poder Executivo Federal. preciso ressaltar
que h outras secretarias vinculadas ao Ministrio e que tambm contribuem para
o processo de planejamento federal.
Alm dos atores dispostos nas leis, levantamento realizado pelo TCU,
verificou-se a existncia de diversos outros atores atuando no processo de planejamento federal. So conselhos setoriais, agncias reguladoras, universidades,
entidades representantes da sociedade civil, entidades privadas, alm de outros
rgos e entidades da Administrao direta e indireta, que contribuem para o
processo de planejamento de polticas pblicas.
A definio das competncias do Sistema de Planejamento Federal, seus
atores e suas respectivas competncias carecem de detalhamento, para que possa
haver maior clareza sobre o papel a ser desempenhado por cada um, evitando,
dessa forma, a sobreposio de papis e a consequente duplicidade de esforos ou,
ainda, a existncia de capacidade de trabalho ociosa, ou no utilizada.
3.3 A coordenao entre os atores e entre os planos

A alnea g do inciso XVII do Artigo 27 da Lei no 10.683/2003 dispe que


competncia do MP coordenar e gerir os sistemas de planejamento e oramento
federal. A alnea a do inciso I do Artigo 2o da mesma Lei estabelece que a Casa
Civil da Presidncia da Repblica responsvel pela assistncia direta e imediata
ao Presidente da Repblica na coordenao e na integrao das aes do governo.
Desta forma, pode-se concluir que essa coordenao inclui as aes de planejamento.
O Artigo 2o do Decreto no 7.866/2012, que regulamenta a Lei no 12.593/2012,
Lei do PPA, dispe que compete ao MPOG, em articulao com os demais
rgos e entidades do Poder Executivo, coordenar os processos de monitoramento,
avaliao e reviso do PPA 2012-2015, e disponibilizar metodologia, orientao
e apoio tcnico para a sua gesto.

148

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

O fato da administrao pblica estar organizada por setores, mas os problemas


possurem dimenso multissetorial, faz com que o sucesso do planejamento dependa
da sintonia entre as iniciativas que esto sob a responsabilidade dos diversos rgos
setoriais responsveis. A fragmentao ministerial, que resultou na multiplicao
de ministrios, exigiu a criao de estruturas de coordenao, a exemplo dos
conselhos e colegiados interministeriais e das atividades de coordenao a serem
desempenhadas pelos prprios ministrios. Para que ocorra o bom funcionamento
do sistema de planejamento, necessrio que as atividades de coordenao faam
parte de um sistema de coordenao que esteja sob o comando do rgo central de
planejamento e oramento, sendo este processo necessrio para o fortalecimento
dos rgos setoriais em seu processo de planejamento. (Rezende, 2011)
Apesar de os dispositivos da Lei no 10.683/2003 e do Decreto no 7.866/2012
deixarem claro estar entre as competncias, tanto do MP quanto da Casa Civil, a
coordenao do Sistema de Planejamento Federal, o TCU apurou em levantamento
que os rgos setoriais sofrem com deficincias na coordenao do Sistema de
Planejamento do Poder Executivo Federal.
Os rgos setoriais ouvidos durante o Levantamento apontaram que a participao da Casa Civil e do MP na coordenao dos planos e dos atores responsveis
por sua elaborao e execuo pouco expressiva. No que se refere ao MP, o TCU
verificou que o fato de ser um ministrio de linha, estando no mesmo patamar
hierrquico dos demais ministrios, retira dele parte do poder necessrio a um rgo
central de planejamento, pois os demais ministrios o veem como um ministrio
setorial e no com um rgo com competncias diferenciadas relacionadas
superviso e coordenao.
Em relao Casa Civil, segundo o TCU, as deficincias esto relacionadas
ao fato de ela no possuir estrutura institucional e normativa para desempenhar o
papel que lhe cabe na coordenao do Sistema de Planejamento do Poder Executivo
Federal. Dessa forma, as deficincias de coordenao apontadas so reflexos da
inexistncia de normas, diretrizes e orientaes sobre planejamento que permitam o
estabelecimento claro das competncias de todos os atores participantes do processo.
Tal fato impede que os responsveis por essa coordenao possuam instrumentos
legtimos para desempenhar sua competncia.
3.4 O PPA e seu papel no planejamento federal

O pargrafo 1o do Artigo 165 da CF 1988 dispe que a lei que instituir o plano
plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas de durao continuada.

Aspectos Institucionais de Governana do Sistema de Planejamento do


Poder Executivo Federal Luz do Controle Externo

149

O primeiro PPA aps a Constituio de 1988, que criou esse instrumento,


foi aprovado para vigorar no perodo de 1991 a 1995 e, segundo Garcia (2000),
representou um retrocesso em termos de planejamento governamental, pelo fato
de ter sido elaborado sob a gide da teoria dominante na poca, de que um bom
planejamento deveria ser baseado na racionalizao e otimizao da aplicao dos
recursos oramentrio-financeiros, o que o aproximava dos Oramentos Plurianuais
de Investimentos (OPI) previstos na Lei no 4.320/1964, os quais deveriam conter
estimativas de investimentos para um prazo mnimo de trs anos.
O segundo PPA, que vigorou entre 1996 e 1999, ao contrrio do anterior, foi
elaborado durante o governo de um Presidente com grande experincia poltica e
acadmica. No entanto, o Plano ainda possua perfil econmico/fiscalista, em que
as aes de planejamento eram tratadas separadamente ao oramento. A prioridade
deste Plano era criar condies para a consolidao da nova moeda, o Real, lanado
no ltimo ano do governo anterior, no qual o Presidente havia sido Ministro da
Fazenda. (Garcia, 2000)
O PPA para o perodo de 2000 a 2003 foi elaborado com base em um novo
modelo de planejamento e oramento implantado aps a reforma de planejamento
e oramento ocorrida em 2000. A reforma tinha como objetivo a integrao entre
planejamento e oramento, em uma tentativa de dar convergncia s estruturas
do plano plurianual e do oramento anual, visando acabar com o problema de
integrao entre o plano e o oramento que existiam. Neste novo contexto, os
programas e as aes faziam a ponte entre planejamento e oramento.
Os PPAs para os perodos de 2004 a 2007 e de 2008 a 2011 no apresentaram
grandes alteraes em relao ao PPA anterior. No primeiro, a novidade residiu
na participao da sociedade civil organizada nas discusses sobre as diretrizes e
prioridades do PPA. No segundo, a inovao introduzida refere-se incluso na
estrutura de Plano de orientaes estratgicas relacionadas ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), criado pelo governo federal em 2007, e ao Plano
de Desenvolvimento da Educao (PDE).
O Plano Plurianual para o perodo de 2012 a 2015, em comparao aos
anteriores, foi elaborado com significativas alteraes em sua concepo e estrutura.
Essas alteraes tinham o objetivo de dar mais coerncia s aes do governo.
Buscou-se criar uma estrutura que refletisse as principais agendas governamentais,
representadas pelo PAC e pelo Plano Brasil sem Misria (PBM). Neste contexto,
os antigos programas finalsticos foram substitudos por programas temticos
objetivos e iniciativas e as aes deixaram de constar do PPA para permanecerem
apenas na Lei Oramentria Anual.
As alteraes efetuadas na estrutura de planejamento para formulao do PPA
2012/2015 tiveram como principais objetivos: resgatar a funo planejamento,

150

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

que havia sido confundida com o oramento no modelo anterior; possibilitar o


monitoramento dos objetivos de governo, bem como a gesto desses objetivos no
PPA; possibilitar o tratamento no Plano das polticas transversais e multissetoriais,
bem como da regionalizao das polticas; possibilitar a reorganizao da lgica de
execuo oramentria; e dar ao Plano uma linguagem que pudesse ser compreendida
tanto dentro quanto fora do governo.
No obstante ter sofrido alteraes em sua estrutura e em seus conceitos,
o PPA 2012-2015 continua apresentando deficincias. A nova base conceitual
utilizada para a formulao do plano est permeada de imprecises e redundncias
que dificultaram o entendimento por parte dos setoriais dos principais conceitos
nele presentes programa temtico, objetivo e iniciativa. Tal fato contribui para
afastar ainda mais os setoriais do processo de planejamento, pois eles encontram
dificuldade em compreender de maneira precisa o papel que devem exercer dentro
do novo contexto criado para o PPA.
Segundo Garcia (2011), ao organizar a agenda do governo por temas, representados pelos programas temticos, o MP assumiu o risco de aumentar a impreciso
do Plano, pelo fato de as polticas pblicas serem setoriais ou multissetoriais, nunca
temticas. Alm disso, o significado da palavra tema, por ser impreciso e possuir
vrios significados, no deveria ser utilizado no contexto de polticas pblicas.
Dessa forma, a nova sistemtica serviu muito mais para afastar os rgos setoriais
do planejamento contido no PPA, do que para inseri-los neste processo.
A tentativa de dar uma dimenso estratgica ao PPA tambm no surtiu
efeito. Segundo Garcia (2011), a dimenso estratgica resume-se a um captulo
do Plano, o qual contm viso de futuro, definio de cenrio macroeconmico e
definio de contexto internacional, baseados em inferncias e projees, alm de
conjunto de projees econmico-fiscais e diagnsticos setoriais, sendo a parte mais
estratgica do captulo a que apresenta a relao de macrodesafios. No entanto,
os macrodesafios no foram analiticamente explicitados, de forma que pudessem
contribuir para o desenho dos programas e para estabelecimento de seus respectivos objetivos, levando o autor a afirmar que os programas temticos estavam
pr-desenhados muito antes do estabelecimento dos macrodesafios, sendo apenas
ajustados ou desdobrados pelos ministrios setoriais. (Garcia, 2011, p. 448)
Os reiterados problemas em torno do PPA demonstram que h deficincias
muito maiores que os pontos abordados pelos tcnicos do MP no processo de
reestruturao deste instrumento. Existem deficincias relacionadas s diretrizes
e ao estabelecimento de contedos e procedimentos bsicos para o plano. Alm
disso, o PPA possui muito mais caractersticas de um oramento plurianual do
que de um plano estratgico norteador da ao do Estado. A necessidade de se
consolidar toda e qualquer ao a ser tomada pelo governo federal em um plano

Aspectos Institucionais de Governana do Sistema de Planejamento do


Poder Executivo Federal Luz do Controle Externo

151

dificulta sobremaneira qualquer tentativa de dar um carter de planejamento


estratgico ao instrumento.
A ausncia de regulamentao dos normativos previstos no pargrafo 9o do
Artigo 165 e no pargrafo 1o do Artigo 174 da CF 1988, j tratada como um fato
que afeta negativamente a qualidade dos planos nacionais, setoriais e regionais de
desenvolvimento, tambm influencia negativamente a qualidade do PPA, visto
que este instrumento, apesar de previsto na Constituio, no possui regras claras
que orientem sua elaborao.
Entre os diversos problemas estruturais que afetam o PPA, merecem destaque
o horizonte temporal curto de planejamento; o perodo de vigncia, do segundo
ano do mandato de um governo at o primeiro ano do mandato seguinte; e o presidencialismo de coalizo existente no Brasil, que gera mudanas no direcionamento
da ao do governo a cada troca de poder.
A maior parte das demandas da sociedade requer tempo para ser atendida,
neste contexto, o horizonte temporal do PPA, de apenas quatro anos, tem se
demonstrado insuficiente para resoluo de problemas estruturantes, bem como
para a realizao de investimentos em qualquer rea, seja ela social, econmica ou
de infraestrutura.
Rezende (2011) afirma que a curta vigncia do PPA e a rgida interpretao
dos dispositivos constitucionais, que levam a crer que todas as despesas previstas na
LOA devem constar do PPA, representam empecilhos quando se pretende implantar
planejamento capaz de proporcionar uma viso estratgica dos desafios a serem
enfrentados para o desenvolvimento brasileiro. Com isso, a viso estratgica se perde
e o plano que se ajusta ao oramento, e no o contrrio, como de se esperar.
4 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO NO PODER EXECUTIVO FEDERAL

Inicialmente, deve-se comentar os aspectos gerais do processo de planejamento


governamental. De fato, constitui grande desafio falar sobre o processo de planejamento
do Poder Executivo Federal, dado o fato de a realidade institucional federal possuir
aspectos muito heterogneos.
fundamental ressaltar que nem sempre possvel e talvez no seja desejvel
analisar o processo de planejamento como uma atividade estanque, que possui fases bem
definidas, concatenadas e sequenciais, cujo perfeito encadeamento e cumprimento leva
melhor elaborao. Alm disso, outro ponto relevante a se considerar que, embora
seja desejvel a elaborao do planejamento em bases tcnicas, deve-se reconhecer que
se trata de uma atividade eminentemente poltica. Pensar o planejamento dessa forma
ajuda a mitigar concluses equivocadas.

152

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Santos (2013) faz uma importante abordagem distintiva sobre as agendas


de governo formal e substantiva, para diferenciar a agenda concebida por todo
o arcabouo normativo regente das polticas pblicas em que participa o Estado
daquela que passa a existir quando as condies materiais para o tratamento dos
problemas estiverem em processo de produo, ou seja, daquela decorrente da
colocao em prtica da agenda formal.
Esse um alerta relevante quando se busca retratar o processo de elaborao de polticas pblicas vigentes, pois implica dizer que o estabelecimento de
um processo formal de planejamento de polticas pblicas no tem a necessria
consequncia de tornar mais eficiente o ciclo da poltica pblica em uma relao
proporcional. Certamente o arcabouo formal tem fundamental importncia no
Estado de direito, mas no traz soluo a problemas originados na prpria dinmica
de execuo do processo.
Santos (2013) tambm evidencia dois aspectos relevantes nos processos de
polticas pblicas: a falcia do ciclo linear e a centralidade do processo decisrio
de mobilizao de recursos. O primeiro mostra que, por mais conveniente que
seja, pedagogicamente, a separao das fases de produo da poltica pblica
formulao, implementao e avaliao, bem como seus desdobramentos , o
ciclo desenvolve-se de forma iterativa e a solidez institucional da agenda depende
do processo de mobilizao de agentes, organizaes e estratgias.
O segundo aspecto evidencia que a mobilizao de recursos para definio e
institucionalizao da agenda possui um foro privilegiado, o oramento pblico.
Como decorrncia, no h planejamento que esteja descolado da alocao de recursos
financeiros, sob pena de a agenda se manter vinculada apenas agenda formal.
Por essas razes, o processo de planejamento no Poder Executivo federal
deve ser analisado de maneira menos formalista, ou seja, sem excessivo apego s
regras impostas pelo arcabouo normativo, a fim de explorar um pouco mais que
a agenda formal.
4.1 A elaborao dos planos nacionais, regionais, setoriais

Quanto aos planos nacionais, regionais e setoriais, a inexistncia de regulamentao a respeito do sistema de planejamento um ponto a ser destacado. Com isso,
cada rgo setorial procura cumprir suas funes individualmente, sem observar
diretrizes gerais de planejamento superiores.
Como consequncia da falta de regulamentao e tambm do enfraquecimento
da funo de planejamento do Estado, no possvel se observar a existncia
formal de um plano nacional de desenvolvimento. Em tese, tal plano demandaria
grande esforo de planejamento e seria utilizado como norte para os demais planos

Aspectos Institucionais de Governana do Sistema de Planejamento do


Poder Executivo Federal Luz do Controle Externo

153

de governo. Dessa forma, o Poder Executivo tem-se concentrado nas trs peas
oramentrias cuja omisso de envio resulta em crime de responsabilidade, mas
sem a orientao sistemtica de um plano superior, com utilizao apenas das
diretrizes especficas do governo eleito.
importante destacar que existem estudos que preveem essa orientao nacional
de desenvolvimento, embora nenhuma tenha sido efetivamente implementada.
So exemplo os planos Brasil 2022 e Brasil em trs tempos, ambos desenvolvidos
pela SAE/PR.
Outra consequncia direta da ausncia de regulamentao a inexistncia de
padres no processo de planejamento. Segundo apurado em levantamento realizado
pelo TCU, enquanto alguns ministrios contam apenas com procedimentos para
elaborao do PPA, outros relatam processo de planejamento diferenciado a cada
plano e a cada situao especfica. Isso torna impossvel evidenciar um macroprocesso
de planejamento comum a todos os rgos.
O TCU tambm verificou que no h normatizao clara sobre quais atores
devem participar no processo, quais so suas competncias e de que maneira devem
atuar, conforme j comentado neste trabalho.
importante frisar que no se defende a existncia de processo de
planejamento rgido, onde cada ator esteja especificamente identificado, com
todas as suas competncias plenamente estabelecidas e atuando apenas nos limites
do rito mapeado. Na verdade, sabe-se que algumas etapas mnimas integrantes
de um ncleo nico devem ser cumpridas na atividade de planejamento, como a
consulta viabilidade financeira do planejamento e a verificao de alinhamento
s diretrizes superiores.
O arcabouo comum da teoria de planejamento vindo da academia e das boas
prticas nacionais e internacionais pode oferecer pontos de verificao comuns,
necessrios elaborao de planos. A competncia na administrao pblica para
disseminar esses pontos comuns deve ser, no caso de um setor com proposta de
organizao sob a forma de sistema, do rgo central desse sistema.
De acordo com os resultados do Levantamento realizado pelo TCU, no
h padronizao no processo de elaborao dos planos. Foram identificados os
seguintes problemas:
a) ausncia de normativos que caracterizem quais os produtos do processo
de planejamento setorial;
b) ausncia de normativos para conduzir o processo de elaborao dos planos;
c) desconhecimento por parte dos tcnicos do ministrio de quais planos
contam com sua participao e quais so os responsveis por eles;

154

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

d) existncia de planos que, embora tenham sido elaborados, no so viabilizados financeiramente, como resultado de um insuficiente processo
de elaborao;
e) existncia de divergncias metodolgicas entres os diversos planejamentos
os ministrios;
f ) ausncia de orientaes do MP quanto aos planos setoriais, com contato
quase exclusivo em relao ao PPA; e
g) a perda da capacidade de planejamento, j tratada neste estudo, parece
ser a principal causa para a falta de orientao que se verifica no
processo de planejamento dos planos nacionais, regionais e setoriais
de desenvolvimento.
O TCU verificou que h receio dos rgos setoriais de que eventual regulamentao mais detalhada do processo de planejamento provoque o engessamento
da administrao pblica, se realizada de forma inadequada, mesmo sob o formato
de procedimentos ou etapas mnimos a serem observados.
Deve-se destacar, contudo, que a falta de procedimentos mnimos acarreta
consequncias ao sistema de planejamento com um todo, como, por exemplo:
dificuldade de os rgos setoriais menos estruturados administrativamente e com
menos experincia de planejamento realizarem suas atividades com segurana;
elaborao de planos sob critrios de planejamento diversos, ainda que dentro do
mesmo rgo setorial; dvida sobre o prprio conceito de plano e seus componentes
necessrios; e dificuldade para entender a abrangncia de um plano e como ele se
distingue de uma polticas e programas temtico.
4.2 Plano Plurianual

Diferentemente dos planos nacionais, setoriais e regionais, o PPA possui processo de


planejamento bem definido, apesar da inexistncia de regulamentao do processo
de planejamento como um todo. Isso decorre principalmente do papel integrador
atribudo ao PPA pela Constituio de 1988 e da relevncia que foi dada ao plano
ao longo do tempo dentro do MP.
O processo de elaborao do PPA orientado pelo MP, mais especificamente
pela SPI. A SPI, a cada plano plurianual, edita um documento contendo orientaes
para sua elaborao, com informaes sobre o modelo escolhido, descrio de como
se dar o processo de construo do plano, entre outras informaes gerenciais e
operacionais relevantes para os rgos setoriais.
O conjunto de programas temticos, propostos inicialmente pela SPI, foi apresentado aos rgos setoriais a fim de pactuar a programao definitiva. Para tanto, foram

Aspectos Institucionais de Governana do Sistema de Planejamento do


Poder Executivo Federal Luz do Controle Externo

155

realizadas duas oficinas com cada ministrio. A primeira oficina teve o objetivo
de apresentar o novo modelo do PPA, bem como o rol de programas propostos
pela SPI aos rgos setoriais. Como no novo modelo os ministrios no so mais
responsveis por programas, mas pelos objetivos que os integram, as oficinas
foram realizadas por programa temtico, e participaram de cada oficina, relativa
a cada programa, os ministrios responsveis pelos objetivos que compunham o
programa em discusso.
No interstcio entre a primeira e a segunda oficina, a orientao dada aos
ministrios foi que repensassem, com assessoramento do MP, os programas, objetivos e iniciativas temticos apresentados na primeira oficina e encaminhassem
nova proposta a este ministrio para subsidiar nova discusso na oficina seguinte.
Na segunda oficina, portanto, buscou-se discutir cada programa temtico
apresentado inicialmente, em conjunto com as novas propostas encaminhadas
pelos ministrios, a fim de se consolidar a verso final de programas, objetivos e
iniciativas a constarem do PPA. O registro final do PPA foi realizado posteriormente
por meio do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP).
A figura 2 apresenta um resumo de como se deu o processo de elaborao
do PPA 2012-2015:
FIGURA 2

Processo de elaborao do PPA 2012-2015


1 oficina: apresentao do novo modelo do PPA 2012-2015
Apresentao dos programas propostos pelo MP, de acordo com o novo modelo

Elaborao dos programas temticos pelos ministrios


Assessoramento do MP

2 oficina: elaborao dos programas temticos


Apresentao dos programas
temticos pelos ministrios

Discusso da proposta

Ajustes das propostas


ao novo modelo

Consolidao dos programas temticos discutidos e aprovados


Insero pelos rgos setoriais da proposta consolidada no SIOP
Fonte: orientaes para elaborao do Plano Plurianual 2012-2015.
Elaborao dos autores.

156

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

O processo de elaborao do PPA, conforme descrito, est bastante consolidado


e disseminado entre os rgos setoriais. No se trata de processo demasiadamente
detalhado, mas de um conjunto de procedimentos e definies mnimos para atender
s necessidades de padronizao do plano, a fim de conter todas as informaes
necessrias para sua devida transparncia, como objetivos, iniciativa, indicadores
e metas, seus conceitos e sua construo.
4.3 O monitoramento dos resultados dos planos e a utilizao de
informaes para retroalimentar o seu processo de elaborao

O monitoramento e a avaliao dos resultados da ao governamental possuem


intrnseca ligao com a atividade de planejamento, pois tm o fim imediato de
medir o que foi planejado, com o objetivo de possibilitar sua retroalimentao.
A anlise da governana de polticas pblicas contempla esses dois aspectos.
Conforme destacado por Santos (2013, p. 10),
a avaliao de polticas pblicas inicia-se no na fase final do ciclo, mas desde seu
incio. A formao e institucionalizao da agenda, a escolha de cursos de ao
e as estratgias adotadas para sua implementao mantm-se, constantemente,
sob discusso, sendo a avaliao da poltica a consolidao desse processo de
discusses e escolhas.

O monitoramento e a avaliao podem ser entendidos como processos


contnuos que objetivam o aperfeioamento da administrao pblica, por meio
do melhoramento de programas e polticas. Podem ser vistos tambm como o
acompanhamento da execuo de planos, programas e aes com vistas a identificar problemas existentes na implementao, que possam comprometer os
resultados esperados.
Em levantamento realizado pelo TCU, verificou-se que os rgos setoriais
realizam atividades de monitoramento e avaliao no PPA. Os planos setoriais
tambm possuem instrumentos de monitoramento e avaliao em grande parte
dos rgos, embora o nmero seja menor em relao ao PPA.
O processo de monitoramento e avaliao do PPA bastante conhecido pelos
ministrios. Isso se deve principalmente sua padronizao por meio de manuais
e informativos e existncia de uma secretaria que conduz esse processo, no caso
a SPI. Por outro lado, o TCU no pode verificar se o processo de monitoramento
e avaliao do PPA utilizado para outros fins alm do prprio cumprimento do
rito estabelecido de prestao de informao no SIOP.
Em relao aos planos setoriais, as atividades de monitoramento e avaliao parecem estar relacionadas ao grau de maturidade institucional do rgo.
Quanto a isso, sabe-se que diversos fatores contribuem para o fortalecimento do

Aspectos Institucionais de Governana do Sistema de Planejamento do


Poder Executivo Federal Luz do Controle Externo

157

rgo na conduo de suas polticas pblicas. Fatores como setor privado robusto
e atuante, cobrana da sociedade, volume de recursos gerenciados, autonomia na
conduo das polticas, regulao existente no setor, e diversos outros, contribuem
sobremaneira para o amadurecimento maior de alguns ministrios.
Deve-se ter ateno apenas com o grau de centralizao do monitoramento
no rgo central do sistema planejamento, em face das conhecidas deficincias
existentes neste monitoramento e da necessidade de fortalecimento dessa prtica
pelos rgos setoriais.
5 CONSIDERAES FINAIS

Para a anlise sobre a governana do sistema de planejamento do Poder Executivo


Federal, foi necessrio definir qual conceito de governana seria utilizado, bem
como qual dimenso da governana seria analisada, visto ser o tema governana
composto por diversos conceitos e definies, que abrangem inmeras dimenses.
Desta forma, optou-se por utilizar como base terica desta anlise a dimenso de
institucionalizao da governana, proposta no modelo descrito por Calmon e
Costa (2013).
Com a finalidade de dar suporte ao tema tratado neste trabalho, foram
utilizados os resultados de levantamento realizado pelo TCU sobre a estrutura de
governana do Sistema de Planejamento do Poder Executivo Federal, cujo acrdo
ainda no foi julgado, mas com anuncia do Ministro Raimundo Carrero, Relator
do processo.
A carncia de normas que tratem sobre o sistema de planejamento federal
de forma mais especfica e detalhada, a inexistncia de definio para plano, bem
como de quais devem ser os elementos mnimos que um instrumento deve conter
para que possa ser caracterizado como um plano e a no aprovao de planos por
meio de instrumentos normativos foram apontados como os principais fatores
que contribuem para que no exista no Brasil um sistema de planejamento forte
e condizente com os quesitos exigidos para uma boa governana, que se pauta na
existncia de mecanismos de liderana, estratgia, controle e coordenao postos
em prtica com o objetivo de avaliar, direcionar e monitorar a atuao da gesto,
com o fim de conduzir as polticas pblicas.
Entre os fatores que contribuem para as deficincias relacionadas governana
do Sistema de Planejamento do Poder Executivo Federal, destacam-se a inexistncia
das normas previstas no pargrafo 9o do Artigo 165 e no pargrafo 1o do Artigo
174, ambos da CF; a falta de regulamentao de dispositivos da Lei no 10.180/2001
e da Lei no 10.683/2003, decorrentes da dificuldade de aprovao de leis pelo
Congresso Nacional; o desinteresse pelo planejamento de longo prazo existente
no Brasil; e a constante troca de direcionamento do rumo das polticas pblicas.

158

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Apesar das dificuldades apontadas pelo TCU, os rgos setoriais tm trabalhado


em aes de planejamento. Tal evidncia respaldada pela quantidade de planos que
o TCU j mapeou junto aos rgos setoriais. Mesmo no se tratando de uma listagem
exaustiva dos planos em vigor no Poder Executivo Federal, o mapeado pelo TCU
conta com 88 planos, o que um nmero expressivo de planos, considerando-se
que esto sob a responsabilidade de apenas vinte e cinco rgos setoriais.
Problemas relacionados ausncia de normas, falta de definio de diretrizes
de planejamento, definio no muito clara de atores e competncias e s dificuldades de coordenao demonstram que a estrutura de governana que suporta
o sistema de planejamento do Poder Executivo Federal necessita de ajustes, que
devem propiciar a organizao das atividades de forma mais sistematizada, com a
finalidade de tornar o planejamento uma atividade a ser realizada pelos rgos de
forma natural e organizada.
Um Estado que no tem tradio de planejamento no possui condies
tcnicas e polticas de construir um sistema de planejamento estruturado e
eficiente apenas com a previso constitucional ou com a publicao de algumas
normas. A cultura de planejamento deve ser construda ao longo dos anos,
como a estrutura institucional que deve suport-la. Para a administrao pblica
brasileira, planejar uma atividade relativamente recente, que ainda se encontra
em processo de maturao.
O Brasil, apesar do disposto na Lei no 10.180/2001, ainda no possui um
sistema de planejamento institucionalizado, em que normas e diretrizes tenham
sido estabelecidas, atores, competncias e procedimentos claramente definidos e
em que exista uma coordenao adequada entre os diversos planos e atores. No
entanto, embora sua construo seja um processo demorado, o sistema precisa ser
iniciado, para que, no futuro, o Estado possua condies de planejar sua atuao
de forma estrutura.
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CAPTULO 7

O DESENVOLVIMENTO DO CONTROLE INTERNO NO BRASIL E A


ARTICULAO INTERINSTITUCIONAL
Ronald da Silva Balbe1

1 INTRODUO

Assim como o Estado e a administrao pblica no Brasil, o controle interno foi


fundado no sculo XIX logo aps a chegada da famlia real portuguesa em 1808.
Desde ento, o desenvolvimento dos organismos encarregados de fiscalizar os
gastos pblicos segue o padro de desenvolvimento do prprio pas. Este trabalho
descreve a evoluo dos rgos de controle interno no Brasil, bem como trata da
articulao interinstitucional entre os diversos envolvidos com o controle do gasto
pblico no Brasil.
Quando se fala em controle, de uma maneira geral, estamos nos referindo
ao processo de verificao, monitoramento, avaliao. um conceito presente em
todos os ramos de atividade, dos mais simples aos mais complexos. Controlar os
gastos pblicos talvez se encaixe na categoria dos mais complexos, j que a ao
governamental revela-se cada vez mais abrangente e dinmica.
A funo controle parte do ciclo administrativo. Controlar est associado
com outras fases do ciclo: planejar, organizar e dirigir. Mais especificamente,
controlar assegurar que os objetivos planejados, originalmente, sejam atingidos.
Para tanto, o primeiro passo estabelecer padres e critrios, em seguida observar
o desempenho, promovendo comparaes e, por fim, adotar medidas corretivas
para os pontos de anormalidade observados.
No campo poltico, a funo controle uma das atribuies centrais do
parlamento, lado a lado com as funes representativa, legislativa e de legitimao.
O parlamento exerce a funo controle quando solicita explicaes, faz interpelaes
e realiza inquritos a respeito da atuao do Executivo (Bobbio; Matteucci; Pasquino,
1997). Este controle pode ser classificado tambm como controle externo, pois
se encontra ao redor do Poder Executivo e tem por objetivo garantir a defesa da

1. Diretor de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle na Secretaria Federal de Controle Interno da
Controladoria-Geral da Unio (CGU).

162

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

sociedade. No Brasil, o controle externo exercido pelo Poder Legislativo Federal


recebe o apoio do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
J o controle desempenhado no mbito do prprio poder denomina-se controle
interno. Esta atividade exercida tanto pelo prprio rgo formulador e executor
das polticas pblicas, quanto pelo organismo encarregado especificamente desta
tarefa. Ao primeiro d-se o nome de autocontrole ou controle interno administrativo.
O segundo caracteriza-se como um recurso utilizado pelos dirigentes polticos do
Poder sobre a sua burocracia, de modo a garantir que os objetivos sejam atingidos
e os recursos sejam corretamente aplicados e, eventualmente, as deficincias sejam
tempestivamente corrigidas.
Os controles externo e interno se modificaram sensivelmente ao longo dos
ltimos trinta anos, como de resto a administrao pblica. Tais ajustes no ficaram
restritos ao Brasil, mas aconteceram na grande maioria dos pases, que ao longo
do sculo passado viram as polticas pblicas se desenvolverem. A New Public
Management, conceituada como sendo o conjunto de reformas que alteraram
o funcionamento da mquina pblica mediante a adoo de modelos de gesto
privada no final da dcada de 1970, modificou diretrizes, estruturas e procedimentos do modelo de administrao pblica burocrtica, em vigor anteriormente,
caracterizado pelo respeito hierarquia e ao cumprimento das normas (Hood,
1990; Peters, 1997; Pollitt, 2004).
Enquanto pases como Inglaterra e Estados Unidos assistiram o nascimento
da nova gesto pblica, o Brasil, durante a dcada de 1980, observou o declnio da
ditadura militar e a redemocratizao. Somente na dcada seguinte, com o lanamento do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), foi possvel
notar no Brasil a adoo do rol de medidas utilizadas nos pases desenvolvidos.
Em parte, o ocorrido se explica pelo carter exgeno das reformas (Peters, 1997)
e pelo esforo da indstria do management em impor novos modelos de gesto ao
setor pblico (Paula, 2005).
Ainda que adotada com certo atraso e, em alguma medida, adaptada realidade tropical, a reforma da administrao pblica no Brasil possui outro ponto de
contato com as mudanas advindas da New Public Management. Trata-se da adoo
de um novo padro de auditar os gastos pblicos, conhecido como auditoria de
desempenho. Conforme argumenta Power (2005), trs fatores teriam propiciado
o que ele denomina de teoria da exploso da auditoria. O primeiro diz respeito
demanda por maior accountability. O segundo refere-se presso fiscal para reduo
de gastos pblicos. O terceiro envolve a busca da maior eficincia e qualidade nos
servios pblicos.
O termo auditoria de desempenho, normalmente utilizado para demarcar a
distino entre a atividade de reviso governamental e a auditoria tradicional, tem

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

163

se desenvolvido especialmente aps o surgimento das reformas na virada da dcada


de 1970-1980. Pollitt et al. (2008) entende ser difcil identificar at que ponto uma
teria sido causa da outra. Nesta publicao, os autores assinalam que a auditoria e
o desenvolvimento dos conceitos de desempenho so mutuamente constitutivos.
No Brasil, no mbito do Poder Executivo Federal, essa tcnica se desenvolveu
com a criao da Secretaria Federal de Controle em 1994, portanto, quase que
de forma simultnea ao plano diretor. O instrumento adotado denominado de
avaliao da execuo de programas de governo, em respeito ao que preconiza o
Artigo 74, inciso I da Constituio Federal. A metodologia j descrita por Martins
(1997) e Ribeiro (1997) visa comprovar o nvel de execuo das metas dos programas
federais, o alcance dos objetivos e a adequao do gerenciamento.
A institucionalizao do controle interno a partir da segunda metade da
dcada de 1990 decorre, preponderantemente, do novo federalismo brasileiro.
A descentralizao das polticas pblicas foi decisiva para alterar o padro tradicional
de auditoria, muitas vezes limitado comprovao da legalidade e com base na
mera anlise documental. A nova forma de atuao, fundamentada na verificao
in loco, mostrou-se mais eficaz para identificar os problemas e propor solues
abrangentes para os gestores das polticas pblicas federais.
Essa experincia desenvolvida nos dez primeiros anos de vida da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) serviu de base para a fundao da
Controladoria-Geral da Unio (CGU) que, por sua vez, a partir de 2003,
vem delineando o novo modelo de funcionamento dos rgos de controle.
Atualmente, existem dezesseis rgos estaduais, sendo que oito foram fundados ou adotaram essa nomenclatura aps 2003. No nvel municipal ocorreu
tambm a adoo do modelo. Hoje 26 rgos tm tal denominao.
O desenvolvimento dos rgos de controle interno, especialmente do recente
modelo encabeado pela CGU o foco de ateno deste trabalho. Descreve-se no
somente o relacionamento entre o nvel federal com os outros entes da federao,
mas a ampliao das parcerias entre os rgos federais preocupados com a boa gesto
e o combate corrupo. Estas duas iniciativas so denominadas neste trabalho
como articulao interinstitucional.
Para obter uma maior clareza a respeito do funcionamento das instituies e
a interao entre elas, este trabalho tambm apresenta um resumo das teorias e os
modelos analticos que tratam da ao coletiva, desenvolvimento institucional e
governana de redes de polticas pblicas. Ao final, traa-se uma viso prospectiva
sobre por onde devem caminhar estas parcerias nos prximos anos.

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

164

2 ASPECTOS CONCEITUAIS DO CONTROLE DOS GASTOS PBLICOS

Inicialmente, cabe destacar que a palavra controle tem significado vasto e sofre variaes
dependendo do ramo de investigao e do contexto. Assim, pode representar domnio, vigilncia, como tambm fiscalizao, monitoramento, avaliao, entre outros.
A funo controle visa assegurar que os resultados planejados, organizados e
dirigidos se ajustem tanto quanto for possvel ao que foi previamente estabelecido.
O controle tambm um processo cclico, no qual esto presentes quatro fases distintas:
estabelecimento de padres e critrios de forma a se fixar o desempenho e normas que
guiaro as decises; observaes de desempenho que buscam as informaes precisas
sobre o que controlado; comparao do desempenho que a identificao dos pontos
de desvios que precisam ser corrigidos; e ao corretiva voltada para a manuteno
das operaes dentro da normalidade para alcance dos objetivos (Chiavenato, 1999).
No campo poltico, a funo controle uma das atribuies centrais do parlamento. Ainda que ocorram variaes em funo do estgio do desenvolvimento
democrtico de cada pas, as funes podem ser classificadas como representativa,
legislativa, de legitimao e de controle, sendo que esta ltima ocorre quando o
parlamento solicita explicaes, faz interpelaes e realiza inquritos a respeito da
atuao do Executivo (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 1997).
Bresser-Pereira e Grau (2006) argumentam que os controles parlamentares e
procedimentais vm sendo substitudos por mecanismos para fiscalizar a elaborao
e os resultados das polticas pblicas. Os autores acreditam que este movimento
pode contribuir para republicanizar o sistema poltico, visto que vem ocorrendo
uma transio da perspectiva estadocntrica para uma tica sociocntrica.
De acordo com os autores, a melhoria do desempenho governamental depende
de dois mecanismos de responsabilizao, quais sejam: introduo da lgica dos
resultados na administrao pblica e vinculao ao desempenho das polticas pela
competio administrada. Nesse sentido, o quadro 1 apresenta os mecanismos de
controle, classificados conforme a participao do controlador em cada processo.
QUADRO 1

Formas de controle e controladores


Controle
parlamentar
Polticos
Burocratas

Controle de
procedimentos

Controle social

Controle de
resultados

Competio
administrada

2
X

Sociedade
Concorrncia
Fonte: Bresser-Pereira e Grau (2006).
Elaborao do autor.
Obs.: o nmero 1 representa o controlador mais importante.

2
1

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

165

O controle social, controle de resultados e a competio administrada representam as inovaes, porm nos dois ltimos o exerccio do controle mostra-se mais
complexo em funo da existncia de mais de um controlador, o que acaba provocando tambm uma variao de objetivo. Assim, torna-se prioritrio desenvolver
mecanismos capazes para atender ao maior nmero de usurios e anteciparem-se
preventivamente a problemas cujos custos sociais e econmicos sero maiores no
futuro (Bresser-Pereira; Grau, 2006).
Especificamente em relao responsabilizao pela competio administrada,
Bresser-Pereira e Grau (2006) apontam questes que precisam ser superadas.
Primeiro ponderam que se deve atentar para o estabelecimento de mecanismos
contratuais adequados, de modo a no perder de vista a constante necessidade de
melhoria no desempenho. Segundo, deve-se montar o marco regulatrio regras
e agncias ponto nevrlgico desse tipo de responsabilizao. Em terceiro lugar,
assinalam a importncia de se garantir a profissionalizao da burocracia incumbida
da fiscalizao. Os autores tambm preveem que um dos maiores perigos a concorrncia selvagem entre agncias, que pode redundar em perda de racionalidade
poltica ou criao de um falso crculo virtuoso, que no mdio prazo prejudica
a consistncia interna do mecanismo.
A introduo da lgica dos resultados tem se mostrado fundamental para
melhorar a avaliao e o controle da eficcia, eficincia e efetividade das aes
governamentais. Na verdade, o movimento de reforma do estado e da administrao pblica se alimenta e alimentado pelas mudanas ocorridas nos rgos
de avaliao, auditoria e controle. Esse movimento, conhecido como New Public
Management ou nova gesto pblica (NPM ou NGP), tem origem no Reino Unido
e nos Estados Unidos, e ocorreu na virada das dcadas de 1970/1980.2
A correlao entre as reformas e o desenvolvimento de novas formas de avaliao e controle da administrao pblica objeto de estudo de diversos autores
(Barzelay, 1997; Power, 2005; Pollitt et al., 2008; Lonsdale; Wilkins; Ling, 2011).
Power (2005), por meio da teoria da exploso da auditoria, explica que o crescimento
da auditoria est associado a trs fatores: demanda por maior accountability, presso
fiscal para reduo de gastos pblicos e busca da maior eficincia e qualidade nos
servios pblicos.

2. A proposta de se mudar a administrao pblica foi a tentativa de absorver as prticas do mundo empresarial
dentro do setor pblico. Desta forma, cunhar a expresso New Public Management foi uma maneira intencionalmente
concisa de representar a mistura do campo gerencial com o campo do governo. Os padres desse fenmeno foram
sendo construdos ao longo de dez anos e assim denominada por diversos autores, dentre os quais Christopher Hood.
Ele identificou uma srie de componentes doutrinrios comuns maioria das experincias at ento vividas: liberdade
para agir; padres mensurveis de desempenho; nfase no controle de resultados; integrao entre as unidades do
setor pblico; competio para reduzir preos e melhorar qualidade; uso de ferramentas do setor privado; disciplina e
parcimnia no uso de recursos (Hood, 1990).

166

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Registre-se, porm, que a NPM, depois de duas dcadas de hegemonia, passou a ser criticada especialmente pelo resultado no entregue e consequncias no
esperadas. Estaria emergindo ento uma produo acadmica que aponta novos
rumos para a reforma do Estado, reafirmando o papel da burocracia weberiana
para reinscrev-la em uma concepo de gesto, que procura recuperar suas dimenses poltica e social, sem descurar a busca da eficincia (Carneiro e Menecucci,
2011, p. 33). Raciocnio semelhante ao desenvolvido tambm por Denhardt e
Denhardt (2003) e Paula (2005), que, respectivamente, denominam o movimento
de New Public Service e administrao pblica societal.
Contudo, na rea de controle de gastos pblicos a conjuno de fatores
produzidos pela NPM foi determinante para o surgimento da nova forma de se
fazer auditoria, mecanismo que ficou conhecido por auditoria de desempenho.
O termo, normalmente utilizado para demarcar a distino entre a atividade de
reviso governamental e a auditoria tradicional, tem se desenvolvido especialmente
aps o surgimento da nova gesto pblica. Conceituar auditoria de desempenho
menos trivial do que parece, especialmente para os servidores pblicos que esto
diretamente envolvidos com tal questo.
Furubo (2011) conta uma anedota sobre a dificuldade de se delimitar o tema.
Certa vez, perguntaram qual a funo da auditoria de desempenho dentro de um
rgo de auditoria. Os funcionrios teriam respondido auditoria de performance.
E ao se perguntar o que auditoria de desempenho, os mesmos auditores responderam: o que ns fazemos. De modo a superar esta dificuldade, o autor a define
como sendo atividade avaliativa que produz opinio sobre desempenho, com um
grau to confivel e sem restries de investigao e de elaborao de relatrios
que podem ser usados no campo da accountability.
Do mesmo modo como existem crticas aos movimentos de reforma da
administrao, cabe anotar que a auditoria de desempenho tambm no est
imune a crticas. No entanto, o que se observa que a base conceitual inicial vem
se adaptando ao contexto atual, como a interface dos rgos de auditoria com
outras instituies, que ser objeto da prxima seo deste captulo.
Especificamente em relao ao caso brasileiro, cabe destacar o desenvolvimento
do mtodo utilizado pela SFC para avaliao de programas. Olivieri (2008) descreve
o rgo, criado em 1994, como sendo uma instituio voltada para o monitoramento da execuo das polticas pblicas. De acordo com a autora, as atividades do
rgo representam um recurso de poder do governo federal sobre como controlar
a direo da burocracia federal e a distribuio de poder na coalizo de governo.
A metodologia utilizada pela SFC pode ser considerada similar ao mtodo
empregado por diversas instituies. Como referncia pode ser citado o estudo
conduzido por Pollitt et al. (2008), que descreveu o funcionamento dos organismos

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

167

de auditoria no Reino Unido, Sucia, Frana, Holanda e Finlndia. No governo


federal brasileiro, atualmente, o mecanismo tem como normativo essencial a Instruo Normativa no 1 SFC/MF de 2001. A metodologia, descrita originalmente
em Martins (1997) e Ribeiro (1997), conhecida como avaliao da execuo
dos programas de governo.
Essa avaliao visa comprovar o nvel de execuo das metas dos programas
federais, o alcance dos objetivos e a adequao do gerenciamento, percorrendo os
seguintes passos: mapeamento das polticas pblicas, hierarquizao dos programas
de governo considerados essenciais ao exerccio do controle, descrio das formas
de operacionalizao desses programas, elaborao da estratgia de atuao do
controle e realizao das verificaes in loco, consolidao e anlise das verificaes, elaborao e apresentao do relatrio, acompanhado das recomendaes,
monitoramento das providncias.
Em termos mais tradicionais, o controle pode ser classificado de acordo com
diversos critrios. Meireles (2003) segmenta conforme quadro 2.
QUADRO 2

Classificao do controle
Fundamento
hierrquico;
finalstico.

Aspecto
legalidade;
mrito.

Momento
prvio;
concomitante;
subsequente.

Poder
Administrativo;
Legislativo;
Judicirio.

Localizao
interna;
externa.

Fonte: Meireles (2003).


Elaborao do autor.

Alm das distines apresentadas, cabe assinalar outra variao quando se


analisa mais profundamente o controle interno. Trata-se da distino entre o papel
desempenhado pelos rgos responsveis pela atividade de controle interno dentro
da administrao pblica e o controle exercido pelos prprios rgos responsveis
pela gesto das polticas pblicas. Este ltimo comumente denominado de
controle interno administrativo ou autocontrole. Segundo Olivieri (2008), os
administradores pblicos devem fiscalizar os recursos de que dispem, seja mediante
aplicao direta ou indireta, sendo que esta ltima ocorre quando h repasses a
outras instituies ou outros nveis de governo.
A prxima seo traa o panorama do controle interno no Brasil, descrevendo
o surgimento, desenvolvimento e estgio atual do controle interno no pas.

168

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

3 HISTRICO DO CONTROLE INTERNO EM MBITO FEDERAL NO BRASIL

O Brasil uma repblica federativa constitucional presidencialista. O estado


brasileiro est organizado em trs Poderes: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio.
A Repblica est constituda por 26 estados, um Distrito Federal e 5.570 municpios.
Essa estrutura projeta uma complexidade natural ao processo de gesto pblica,
notadamente os necessrios pactos federativos.
Nesse sentido, as transferncias de recursos entre os entes funcionam como
um sistema cardiovascular. A arrecadao e distribuio dos recursos no nvel
central so repartidas conforme regras estabelecidas na carta constitucional.
Por analogia, o recurso redirecionado do nvel federal para os estados e municpios
atua como o sangue que bombeado do corao para as clulas de todo o corpo.
Similarmente ao complexo corpo humano, a organizao poltico-administrativa
tambm exige sincronia, equilbrio e coordenao entre as partes. Nesse aspecto,
o controle interno de cada nvel governamental precisa exercer o papel que lhe
conferido institucionalmente. Como se trata de um sistema, as falhas em um
podem afetar o desempenho de outro.
Em termos mais gerais, a constituio, promulgada em 1988, prev em seu
Artigo 74 que Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno. Dentre as finalidades desse sistema esto previstas a de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo
dos programas de governo e dos oramentos da Unio; de comprovar a legalidade e
avaliar os resultados; apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
A Constituio Federal, Artigo 31 institui ainda que a fiscalizao do municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e
pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
Ainda que as atribuies previstas no Artigo 74 estabelea obrigao para
Unio, constituies estaduais e leis orgnicas municipais vm acompanhando
os dispositivos fixados no nvel federal. H outras normas que fixam atribuies
tambm para o nvel municipal, estados e Distrito Federal, como o caso da Lei
no 4320/1964, notadamente os Artigos 75-80.
Este captulo apresenta levantamento sobre a criao, estruturao e composio dos rgos de controle interno nos estados e nas capitais. O objetivo
montar um panorama geral que permita melhor compreender os fatos histricos
relevantes, bem como sustentar a discusso que ser levada adiante a respeito da
articulao entre os diferentes rgos de controle.
Inicialmente fundamental enfatizar que a evoluo dos organismos de controle interno, como no poderia ser diferente, acompanha o desenvolvimento do
estado e da administrao pblica brasileira. As transformaes polticas, econmicas

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

169

e sociais foram, ao longo dos ltimos duzentos anos, alterando a configurao da


estrutura da administrao pblica e at mesmo a constituio do estado nacional.
O fio condutor da narrativa a evoluo do controle interno no nvel federal,
combinada com o surgimento dos rgos estaduais. A descrio tem incio no
sculo XIX com a criao do Ministrio da Fazenda, poca da institucionalizao
ainda incipiente do rgo. O primeiro organismo que pode ser tipificado, da forma
como conhecemos hoje, Contadoria Central da Repblica (CGR), de 1921.
Em 1967 ocorre a segmentao entre as atividades de controle interno e externo,
com a criao da Inspetoria-Geral de Finanas, cuja atuao se encerra em 1979,
data da fundao da Secretaria Central de Controle Interno (Secin), 1979-1986.
Na sequncia, j durante a redemocratizao do pas, o controle se organizou por
meio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), 1986-1994. No perodo mais
recente ocorre por meio da SFC, em 1994, e da CGU, em 2003.
O quadro 3 combina as datas de fundao dos rgos federais e estaduais ao
longo dos ltimos cem anos. A anlise do perodo foi dividida em trs momentos
distintos, segmentados conforme as caratersticas do prprio pas. O primeiro
perodo pode ser definido como sendo de transio socioeconmica, quando ento
so criados os rgos basilares da administrao pblica brasileira. Nesta fase, apenas
dois estados viram surgir os organismos de controle interno Rio Grande do Sul
em 1948 e Bahia em 1966.
QUADRO 3

Fundao dos rgos de controle interno

Fonte: Balbe (2013a).


Elaborao do autor.
Obs.: Imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).

No segundo perodo, a caracterstica mais relevante da instabilidade democrtica,


marcada pela ditadura militar e o incio da redemocratizao. Nesta fase, foram criadas
trs instituies no nvel federal e onze no estadual MA, MG, SP, RJ e PB, MT, MS,
AP, RO, ES, RR.
O terceiro momento, denominado de consolidao democrtica e institucional
se inicia em 1994 com a criao da SFC no nvel federal, seguida de outros cinco
rgos estaduais SC, SE, RN, PA, DF. No entanto, a partir do surgimento da

170

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

CGU em 2003 que o modelo de controle interno se consolida, sobretudo se for


observado o mimetismo, evidenciado na prpria nomenclatura de controladoria
geral em oito dos nove rgos institudos aps 2003.
Como parte integrante da estrutura administrativa, os organismos de controle
interno tambm se modificaram ao longo do tempo. Ainda que os primeiros sinais
do exerccio mais regular da atividade de controle no Brasil, registrados, remetam
ao perodo colonial (Peter; Machado, 2003), a etapa mais relevante ocorre no incio
do sculo XIX, quando D. Joo VI transferiu a corte portuguesa para o Brasil,
aps a ameaa de invaso francesa. Nesta data, ocorreram diversas medidas para
a organizao da corte no Brasil, dentre as quais o Errio Rgio e o Conselho da
Fazenda, responsveis pelo controle dos gastos pblicos. Em 1821 os organismos
mencionados foram transformados em Ministrio da Fazenda, portanto a data
marca a fundao do primeiro organismo de controle, ainda que no exclusivamente
voltado para este fim.
Se nos primeiros cem anos o movimento de construo do estado se deu de
forma lenta e superficial, a partir de 1920/1930 ocorre a acelerao do processo,
pois foi nessa data que, conforme Costa (2008), se d a passagem do Brasil agrrio
para o Brasil industrial. justamente no limiar do centenrio da fundao do estado
e da administrao pblica no Brasil que nasce a primeira instituio encarregada
mais especificamente da funo controle dos gastos.
Castro (2008) revela que a origem do controle interno foi marcada por um fato
econmico, mais especificamente desequilbrios macroeconmicos provocados por
alteraes bruscas na posio externa a que o Brasil estava sujeito por razes estruturais.3 A crise gerou a necessidade de novos emprstimos que foram condicionados
implantao de tcnicas de contabilidade que retratassem a situao financeira,
econmica e patrimonial do governo. Foi ento editado, em 28 de dezembro de
1921, Decreto no 15.210, que institui a Contadoria Central da Repblica (CCR)
como uma repartio da Diretoria do Tesouro Nacional dentro do Ministrio da
Fazenda. Essa data marca a fundao do primeiro rgo de controle interno, ainda
que com um vis profundamente contbil.4
Na Era Vargas, perodo marcado por dois ciclos ditatoriais (1930 a 1934 e
1937 a 1945) entremeados por um perodo democrtico (1934 a 1937), foram
realizadas diversas mudanas concentradoras de poder, as quais podem ser agrupadas
3. Os desequilbrios decorrentes da variao no preo e das alteraes na economia mundial, motivadas pela Primeira
Guerra Mundial (Fritsch, 1992). Tais desequilbrios levaram o governo brasileiro a realizar novas operaes de crdito,
no entanto banqueiros ingleses entenderam que o pas no tinha condies de oferecer garantias para os emprstimos
em razo de no ter um sistema de contabilidade.
4. A forte influncia da contabilidade est presente em quase todas as fases dos rgos que sucederam a CCR. A edio
de dois normativos no ano seguinte comprova tal afirmao: Cdigo de Contabilidade Pblica (Decreto no 4.536) e
Regulamento Geral da Contabilidade Pblica (Decreto no 15.783).

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

171

em dois eixos: mecanismos de controle da crise econmica e racionalizao burocrtica do servio pblico. Outro fato correlato importante diz respeito criao do
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), Decreto-lei no 579, de
30 de setembro de 1939. O rgo, diretamente ligado ao Presidente da Repblica,
foi incumbido de organizar a proposta oramentria e fiscalizar a execuo do
oramento. Atividade esta ento exercida pela Contadoria Central da Repblica,
que a partir de 1940 passou a ser denominada Contadoria-Geral da Repblica
(CGR), Decreto-lei no 1.990, de 31 de janeiro de 1940).
Com a deposio de Vargas, em 1945, nasce uma nova Constituio em 1946,
que restabelece o estado de direito. Surgem no perodo mecanismos de controle
da execuo dos oramentos pblicos mais eficientes, como a atribuio prevista
para o TCU, no inciso II do Artigo 77 da Constituio de 1946, julgar as contas
dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos, e as dos administradores
das entidades autrquicas.
Enfim, no perodo que vai da criao da contadoria em 1921 at o golpe militar
de 1964, a estrutura e o funcionamento do rgo de controle interno estiveram
voltados para a organizao da contabilidade pblica governamental, sendo que
as iniciativas ligadas ao controle interno se limitaram s atividades coadjuvantes
e pouco coordenadas, sobretudo porque os ministrios tinham seu rgo prprio
de fiscalizao.
Conforme levantamento realizado por Balbe (2013a) o primeiro organismo
institudo em mbito estadual foi a Contadoria-Geral do Estado do Rio Grande
do Sul, criada pela Lei no 521, de 28 de dezembro de 1948. De forma semelhante
ao organismo federal, a institucionalizao do controle gacho ocorre em razo da
necessidade de estruturao e aprimoramento da contabilidade pblica. Em 1970,
por meio do Decreto no 20.193, o rgo teve suas funes ampliadas, incorporando
a rea de auditoria, e transformou-se na Contadoria e Auditoria Geral do Estado
(Cage), denominao preservada at os dias de hoje.
Ainda que a Reforma de 1967 seja um dos eventos mais importantes do
sculo passado, parte das mudanas tiveram origem no perodo anterior ditadura
militar instalada em 31 de maro de 1964.5 Evidncia mais relevante a Lei no
4.320, de 17 de maro de 1964, portanto um dos ltimos atos do presidente
Joo Goulart. Os Artigos 75-82 da citada lei instituram as novas atribuies dos
controles interno e externo.

5. O perodo de 1952 a 1962, conforme explica Costa (2008), foi marcado pela realizao de diversos estudos e projetos
institucionais, alguns dos quais jamais seriam implantados. At mesmo o programa de metas do presidente Juscelino
Kubitscheck (1956-1961) foi executado fora dos rgos administrativos convencionais, tendo sido criado para grupos
executivos de coordenao poltica das aes (Costa, 2008).

172

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Outro normativo importante, Decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967,


tambm havia sido pensado antes. A Comisso Amaral Peixoto, criada ainda no
governo Goulart, contribuiu para a consolidao do modelo de administrao
para o desenvolvimento no Brasil. O novo decreto fixou princpios, estabeleceu
conceitos e instituiu regras de estrutura administrativa. O Artigo 23 estabeleceu as
funes das secretarias gerais e das Inspetorias-Gerais de Finanas (IGF), sendo a
primeira o rgo setorial de planejamento e oramento e a segunda, como setorial,
dos sistemas de administrao financeira, contabilidade e auditoria.
Nova regulamentao da atividade de controle interno ocorreu em 19 de
setembro de 1967, mediante a publicao dos Decretos no 61.135 e 61.386,
dispondo, respectivamente, sobre os sistemas de administrao financeira, contabilidade e auditoria e o regimento interno. O diploma tambm criou a estrutura
das Inspetorias-Gerais de Finanas (IGF), localizadas em cada ministrio civil,
sendo o rgo central localizado no Ministrio da Fazenda.
Com a institucionalizao do rgo federal, outras experincias estaduais
foram surgindo: Bahia (1966), Maranho (1968), Minas Gerais (1969), So
Paulo (1969). Nesses estados pioneiros, a denominao mais comum foi auditoria-geral, no entanto todos tiveram suas nomenclaturas alteradas ao longo dos anos.
Diferentemente, a Auditoria Geral do Estado do Rio de Janeiro (AGE), criada em
15 de maro de 1975, mantm-se inserida na estrutura organizacional da Secretaria
de Estado de Fazenda e com o mesmo nome.
Em 1976 foi criado o Departamento de Controle Interno, dentro da Secretaria de Finanas do Estado da Paraba (Lei no 3.873). Em 1979, surgiram trs
novos organismos de controle interno estaduais: Amap, Mato Grosso do Sul e
Mato Grosso.
No nvel federal, as inspetorias-gerais de finanas funcionaram at 1979,
quando da instituio da Secretaria Central de Controle Interno (Secin), Decreto
no 84.362, de 31 de dezembro de 1979. Oliveira (2001) afirma que, naquela
data, a IGF estava carecendo de reforma substancial. O novo modelo, como o
nome j dizia, tinha como caracterstica relevante a concentrao. Os auditores
foram deslocados dos ministrios para um nico rgo, vinculado Secretaria de
Planejamento (Seplan) da Presidncia da Repblica (PR). No incio do governo
do presidente Joo Figueiredo, como registra Codato (2003), houve reformulao
de outras reas em direo a uma maior concentrao de poder na Seplan.6
A Secin passou a exercer a competncia exclusiva de atividade de auditoria
contbil e de programas dos rgos da administrao direta e indireta. Oliveira
6. A criao da Secretaria Especial de Abastecimento e Preos, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais tornou
a Seplan um superministrio.

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

173

(2001) entende que este processo gerou mais liberdade, dado que antes eles tinham
peias que os atavam hierarquia anterior. Nesse perodo surgiram tambm as
Secretarias de Controle Interno, conhecidas pela sigla CISET. Estas unidades
tinham a funo de realizar o acompanhamento fsico e financeiro de projetos e
atividades e de fornecer ao ministro de estado, dentro de periodicidade estabelecida,
os balancetes contbeis, as posies oramentrias, financeiras e patrimoniais e os
relatrios de acompanhamento dos programas.
A Secretaria Central de Controle Interno teve vida curta.7 Foi substituda
logo aps o fim do governo militar pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
Decreto no 92.452, reestruturando mais uma vez o sistema de controle interno.
As auditorias passaram a ser executadas, preferencialmente, pelas Secretarias de
Controle Interno de cada ministrio civil (CISETs).
Em 1986, foi editado o Decreto no 93.872, 23 de dezembro de 1986, que
unificou o caixa da Unio e consolidou a legislao sobre administrao financeira,
dvida pblica, contabilidade, auditoria, prestao e tomada de contas. A nova
regulamentao favorece a implantao do Sistema Integrado de Administrao
Financeira do Governo Federal (Siafi), do incio de 1987. Conforme anota Leite
(2010), a limitao dos empenhos e saques autorizao oramentria e disponibilidade financeira automatizou o que at ento era a atividade central do
controle interno.
A revoluo do Siafi ajudou a provocar significativas mudanas no controle
interno, por exemplo a utilizao dos servidores que auxiliavam a contabilidade
pr-Siafi em aes que controlavam os gastos in loco. Contudo, transformaes
como essa demoraram um pouco para amadurecerem.
Diferentemente do texto constitucional como um todo, as matrias de finanas pblicas no foram marcadas por muita disputa, conforme apurou Ferreira
(2006). Ele anota que, provavelmente em decorrncia do carter tcnico do tema,
os trabalhos foram liderados pelos constituintes com maior experincia na questo,
no caso o presidente da comisso, Francisco Dornelles (PFL/RJ), e o relator, Jos
Serra (PMDB/SP). No entanto, especificamente em relao ao controle, Garcia
(2011) pondera que houve um embate entre a viso externa e interna para constituir
o entendimento sobre o que deveria ser o controle interno do Poder Executivo
Federal. Participaram do debate o secretrio do Tesouro Nacional, Andrea Calabi,
e o ministro do TCU, Alberto Hoffmann.
O Artigo 74, que trata do sistema de controle interno, foi elaborado no mbito
da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, tendo origem em emendas
7. O nico organismo estadual que surgiu no perodo da Secin foi a auditoria geral criada pelo Decreto-lei no 1 de 31
de dezembro de 1981.

174

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

do Deputado Osmundo Rebouas (PMDB/CE) trouxeram a configurao mais


prxima do que se conhece hoje, com destaque para o encadeamento dos incisos
I acompanhar e avaliar (...) II controlar e fiscalizar a gesto oramentria (...)
III controlar as operaes de crdito, avais (...) IV apoiar o controle externo
no exerccio de sua misso institucional.
O amadurecimento do novo modelo de controle interno no encontrou
terreno frtil no perodo posterior assembleia constituio, pois houve muita
movimentao em termos de poltica e economia: primeira eleio para presidente
depois de 29 anos; reformas econmicas e planos de estabilizao da inflao;
renncia, seguida de impeachment, do presidente Collor, acusado de corrupo.
A Constituio tambm alterou significativamente o padro de descentralizao das polticas pblicas. Assim, o movimento em direo aos municpios foi
determinante para que a realizao de auditorias no formato tradicional tambm
fosse revista. Outros dois fatores que antecederam e, de alguma forma, motivaram
a fundao do novo modelo de controle interno, aconteceram no incio da dcada
de 1990, auditoria operacional do TCU sobre o sistema de controle interno em
1992 e a CPMI do oramento.8
O poder excessivamente concentrado durante a ditadura deu origem ao
modelo denominado unionista-autoritrio. O processo de redemocratizao fez
surgir o modelo do federalismo estadualista, sobretudo em funo do fortalecimento
do papel exercido pelos governadores aps as eleies de 1982 (Abrucio, 1998).
O quadro somente comeou a ser revertido a partir de 1994, com a estabilizao da
economia e a adoo de um novo modelo de gesto financeira, notadamente aps
a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000 (Abrucio, 2005).
J no governo Itamar (1992-1994), o quadro comeou a ser revertido com
a aprovao do fundo social de emergncia em 1994, com a reteno de recursos
comumente repartidos s unidades subnacionais. Na sequncia, sob a presidncia
de Fernando Henrique (1995-2002), o pas passou a reunir melhores condies
para a instituio de um novo modelo de federalismo no Brasil.9
Uma nova pgina na histria do controle interno tem incio um pouco antes
do plano real. Em 27 de abril de 1994 foi editada a Medida Provisria no 480 que
criou a SFC, unidade singular vinculada ao Ministro da Fazenda. O novo modelo
8. O TCU fez auditoria no Departamento do Tesouro Nacional e em trs CISETs (MEC, MS e MTPS), tendo concludo que
havia baixa eficincia e pouca eficcia do SCI, especialmente em relao ao apoio ao controle externo a cargo do TCU.
A CPI do oramento teve origem involuntria na investigao do crime de sequestro e morte da esposa, envolvendo
o diretor do Departamento do Oramento da Unio, Jos Carlos Alves dos Santos. No total, 43 congressistas foram
investigados por envolvimento com superfaturamento de obras pblicas e distribuio de subvenes sociais.
9. Abrucio (2005) apresenta quatro fatores: eleio presidencial casada com as disputas para deputado federal e
governador; eleio de aliados nos cinco estados mais importantes da Federao (SP, MG, RJ, RS e BA); falncia das
finanas pblicas estaduais; situao econmica internacional favorvel.

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

175

de controle interno, institudo em 1994 e fortalecido ao longo dos quase dez anos
subsequentes, ficou marcado pelas seguintes caractersticas: descentralizao geogrfica e centralizao organizacional; efetiva capacidade de coordenao do sistema
pelo rgo central; e predominncia da fiscalizao concomitante (Olivieri, 2008).
A nova configurao do SCI, balizada pela postura preventiva, estava alinhada
com o contexto de mudanas da administrao pblica da poca, notadamente
com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), de iniciativa
do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. O Relatrio de
Gesto de 1995 assinala a mudana de rumo: As atividades esto voltadas para a
orientao e no mais para a punio. O controle preventivo, orientador e voltado
para a aferio de resultados vem se mostrando como a maneira mais produtiva de
tratar a coisa pblica (Brasil, 1995 citada por Ribeiro, 1997, p. 18).
Essa nova filosofia, segundo Olivieri (2008), no foi resultado da ao individual de burocratas iluminados ou mesmo em funo da ao isolada de rgos
insulados. De acordo com a autora, o movimento em direo a uma nova forma
de fazer controle foi um processo complexo, determinado por fatores histricos,
voluntarsticos e pela confluncia de elementos ao acaso.10 Cinco fatores poltico-institucionais teriam contribudo para a construo do novo modelo de controle
interno: a criao do Siafi em 1987; a redefinio do papel do controle interno
na constituio; a auditoria do TCU de 1992 e a CPI do oramento de 1993; a
reestruturao do Ministrio da Fazenda e o controle da inflao a partir de 1994;
e as reformas administrativas do governo Fernando Henrique (Olivieri, 2008).
Sobre o ltimo ponto, a autora acredita que, a despeito da autonomia entre
estas reformas e o distanciamento destas em relao ao controle interno, o resultado
final foi positivo para o modelo da SFC. A primeira, tambm conhecida como
reforma Bresser, trouxe como benefcio a recomposio dos quadros da secretaria,
por meio da realizao de frequentes concursos, visto que a carreira de finanas e
controle foi classificada como tpica de estado, na linha do que previu o PDRAE.
Quanto segunda reforma, denominada tambm de Reforma Silveira, colocou
a categoria programa no centro do processo de elaborao oramentria. Como
as mudanas que se processavam no controle interno tinham na avaliao da execuo de programas de governo seu eixo predominante, o resultado foi tambm
considerado positivo (Olivieri, 2008).
Em 1998 ocorre uma significativa mudana em termos de foco da atuao.
O agravamento da crise internacional, particularmente em funo da moratria
10. Complexo em funo da alterao de normas e reviso de processos e de estruturas organizacionais; parcialmente
determinado historicamente porque a SFC uma instituio insulada, semelhana dos outros organismos que a
precederam; parcialmente determinado voluntariamente, posto que os dirigentes tinham a inteno de realizar a reforma;
e parcialmente determinado pela confluncia de elementos do acaso, em virtude de conjugao no premeditada dos
efeitos de reformas concomitantes (Olivieri, 2008, p. 122).

176

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

russa em agosto de 1998, e leva o governo a elaborar um programa de ajuste fiscal.


Diversas medidas foram tomadas, inclusive dentro do ambiente organizacional do
controle interno. O Decreto no 2.797, de 8 de outubro de 1998, por exemplo,
extinguiu onze unidades regionais de controle interno. No dia 3 de outubro de
1998, foi encaminhada Nota no 18/98-GAB/SFC/MF ao ministro da Fazenda.
Com o documento, o secretrio Domingos Poubel de Castro props alteraes
no funcionamento do controle interno do Poder Executivo, do que se destaca:
Diante da necessidade de reduzir o dficit pblico (...) preocupados com a continuidade dos trabalhos, elencamos os pontos principais (...) transformao das
Ciset em setoriais [exceto dos ministrios abrangentes (MF, MARE, MPO)] (...)
reformulao da contabilidade analtica (...) [amostragem na] anlise dos processos
de aposentadoria e penso (...) transferncia das auditorias de recursos externos
para o MF (...) centralizao na SFC da coordenao das auditorias integradas e de
programas (...). Dessa forma, o controle ter suas funes limitadas : avaliao dos
programas de governo contemplados com recursos do OGU, dos oramentos e da
gesto. (...) h de se definir se a SFC deve ficar no MF ou na Casa Civil, pela ligao
dos seus trabalhos com a gerncia dos programas e ministrios abrangentes. A SFC
passa a ser uma Secretaria de Auditoria e no de controle, que um conceito muito
abrangente e indefinido (Alencar, 2000).

A nova fase da Secretaria Federal de Controle inicia-se em 1999. A MP


1.893-67, de 29 de junho de 1999 institui o Sistema de Contabilidade Federal.
A alterao teve como propsito desonerar o SCI da funo exercida desde os
primrdios da atividade de controle e acentuar o inciso I do Artigo 74 da CF
avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio.
Contudo, somente no ano seguinte ocorreu a alterao que viria a marcar
significativamente o modelo de controle. Desde a edio da MP no 480, em 1994,
a SFC/MF passou a exercer maior controle sobre as Secretarias de Controle Interno
(CISET, unidades descentralizadas e presentes em cada ministrio). Surgiram ento
resistncias naturais por parte dos titulares e dos servidores. Com o Decreto no
3.366, de 16 de fevereiro de 2000, as antigas CISETs foram extintas.
Em Balbe (2013a), anotam-se trs fatores que contriburam para que a queda-de-brao entre o rgo central e as CISETs: a subordinao ao secretrio federal
de controle e no mais aos ministros; o fortalecimento das unidades regionais; a
fixao e aferio de metas trimestrais. Ainda que, fisicamente, continuasse no espao
fsico do ministrio, o dirigente da CISET deixou de ser diretamente subordinado
ao ministro, ou seja, deixou de ser homem do Ministro para ser um fiscal do
Ministro. (Olivieri, 2008). O deslocamento da capacidade operacional em direo
s unidades regionais ocorreu mediante a desconcentrao da competncia para a
realizao dos trabalhos de auditoria e nomeao do novo contingente de pessoal,

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

177

oriundo dos novos concursos. O terceiro fator associa aumento da remunerao e


a institucionalizao de mecanismo de gesto por resultados.11
No ano 2000 tambm ocorre a edio do Decreto no 3.591, de 6 de setembro
de 2000. Curiosamente a Lei no 10.180, cujo decreto estaria regulamentando,
somente veio a ser sancionada no ano seguinte, em 6 de fevereiro de 2001, portanto quase sete anos depois e 89 medidas provisrias. O decreto disps sobre as
finalidades, as atividades, a organizao, a estrutura e as competncias do SCI.
O instrumento normativo tratou tambm das incumbncias dos assessores especiais
de controle interno. A presena destes representantes do controle foi o mecanismo
adotado para manter acesa a chama do controle interno nos ministrios depois
da extino das CISETs.
O comeo da dcada tambm foi marcado por fatores externos que deram
incio a mais uma transio no modelo de controle interno. A construo do Tribunal
Regional do Trabalho em So Paulo (TRT/SP) ganhou as manchetes dos jornais em
1999, quando se tornou objeto central da CPI do Judicirio no Senado. Naquele
momento, sobraram acusaes de todos os lados, inclusive algumas direcionadas
ao TCU, que no teria conseguido evitar as fraudes, a despeito de ter fiscalizado a
obra desde 1993. O TCU adotou diversas medidas, inclusive resolveu realizar uma
nova auditoria operacional na SFC, nos meses de setembro a dezembro de 2000.12
A questo mais polmica decorrente da auditoria do tribunal sobre o controle
interno foi a proposta de deslocamento da SFC para a Casa Civil, iniciativa que j
havia sido pensada antes dentro da prpria SFC em 1998 na Nota no 18/98-GAB/
SFC/MF. A proposta foi acatada, contudo em curto espao de tempo houve uma
nova alterao na estrutura. O Decreto no 4.177, de 28 de maro de 2002 fixou
a SFC como parte da Corregedoria-Geral da Unio. Com a mudana, o foco do
controle interno foi deslocado para a apurao de denncias, tendo em vista o
vis estabelecido pelo novo superior hierrquico. Mas estas mudanas ocorrem
simultaneamente ao processo eleitoral e a eleio do presidente Luiz Incio Lula
da Silva, que ocasionou novas modificaes no mbito do controle interno.
A eleio do candidato do Partido dos Trabalhadores, aps trs tentativas
mal sucedidas, alterou o quadro poltico, mas foi mantido um equilbrio de poder

11. O aumento do salrio pode ser notado quando se compara com a remunerao do auditor-fiscal da Receita Federal
ao longo do tempo. Na primeira metade da dcada de 1990, os salrios se mostravam bem diferenciados, contudo, a
partir de 1994, ocorreu uma aproximao e sucessivos aumentos. O processo de avaliao de desempenho estabeleceu
que a remunerao variaria de acordo com desempenho individual e institucional.
12. A Deciso TCU no 507/2001 determinou que a SFC: efetuasse o rotacionamento de reas, informasse os critrios
utilizados para definio da amostra analisada, bem como encaminhasse ao tribunal as snteses dos resultados das
avaliaes de programas realizadas. Foi recomendado o reposicionamento hierrquico da Secretaria Federal de Controle
Interno (SFC) junto ao rgo mximo do Poder Executivo.

178

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

com o partido que governara o pas nos ltimos oito anos.13 Sobre o perodo do
governo Lula (2003-2010), Abrucio (2007, p. 77-79) argumenta que houve uma
continuidade de iniciativas advindas da experincia anterior da modernizao do
estado brasileiro, em especial com o reforo de algumas carreiras, o aprimoramento
do governo eletrnico e na nova moldagem que deu ao rgo de controle interno
do poder executivo federal (CGU). Pelo lado negativo, o autor aponta para o
loteamento dos cargos pblicos, inclusive a politizao da administrao indireta
e dos fundos de penso.
A nova CGU nasceu no dia 1o de janeiro de 2003 com a Medida Provisria
n 103, que trouxe duas mudanas singelas, mas de grande importncia para o
controle interno: o C de CGU voltou a significar controladoria e seu titular
passou a ser denominado de ministro de estado do controle e da transparncia.
Foi natural que, dentro do contexto de um novo governo, surgissem novas vises
de qual deveria ser o papel do rgo de controle interno. De incio o novo ministro
Waldir Pires destacou a importncia de se fortalecer o controle social, o aumento
da transparncia e a maior articulao interinstitucional.
o

Nessa linha, o mais evidente exemplo dessas trs caractersticas foi a criao
do programa de fiscalizao a partir de sorteios pblicos.14 O Programa deu visibilidade CGU, pois at ento o controle interno evitava o contato com a imprensa
e, por vias de consequncias com a sociedade. Em decorrncia da publicao dos
primeiros relatrios do programa sorteio, a nova vertente adotada pelo rgo
central de controle interno atraiu a ateno tambm de outros rgos interessados
em controlar os gastos e, sobretudo, combater a corrupo.15
Conforme assinala o Relatrio Anual da CGU de 2008, as atividades de
articulao interinstitucional e de defesa do estado constituem-se em trabalhos
especiais que podem ter duas origens. As internas nascem do planejamento do
prprio rgo. A segunda relaciona-se com as denncias encaminhadas pelos
cidados ou as representaes apresentadas por rgos, como o Departamento
de Polcia Federal (DPF) e o Ministrio Pblico Federal (MPF), que do incio
13. Na eleio para os governos estaduais o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) manteve-se frente de
sete estados (SP, MG, GO, RO, PA, CE, PB), o PMDB sofreu pequena diminuio, de seis para cinco (RS, SC, PR, DF, PE),
e o PFL teve reduo de seis para quatro localidades (BA, SE, MA, TO). O PT, a despeito de ter perdido a disputa de
segundo turno em seis estados importantes (SP, MG, RJ, RS, PR, BA), saiu vitorioso em trs estados (AC, PI, MS) e ainda
conseguiu ampliar sua influncia no Congresso Nacional e nas assembleias legislativas.
14. Programa abrange uma srie de atividades que se iniciam com a realizao do evento, o planejamento das verificaes, a execuo dos trabalhos de campo, o encaminhamento da verso preliminar ao prefeito para manifestao, a
reviso final, o encaminhamento aos destinatrios e publicao na Internet. Aps realizar a 38a edio do sorteio, em 4
de maro de 2012, a CGU atingiu a marca de 2.084 municpios fiscalizados. Os valores envolvidos ultrapassam a casa
dos R$ 19,9 bilhes (vide site da CGU).
15. A repercusso do programa de sorteio serviu ainda de inspirao para diversos trabalhos de cunho acadmico
(Mendes, 2004; Ferraz; Finan, 2006; Spinelli, 2008; Ribeiro, 2006; Vieira, 2008). Os autores tratam de temas como
ineficcia do controle social; probabilidade de reeleio dos prefeitos envolvidos em fraudes; anlise entre associativismo
e corrupo municipal.

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

179

s atividades investigativas isoladas ou em conjunto. Desse conjunto, a atividade


investigativa que tem provocado mais repercusso tanto interna quanto externa
a realizao das operaes especiais.
De 2003 a 2013, o DPF promoveu centenas de operaes, das quais cerca de
130 contaram com a colaborao da CGU. Em Balbe (2013a), analisam-se quais
operaes teriam provocado maior impacto na mdia. Uma das mais relevantes,
operao sanguessuga, foi realizada em maio de 2006. Naquela data, o DPF prendeu
aproximadamente cinquenta pessoas. Os problemas relacionados com fraudes nos
convnios para aquisio de ambulncias foram inicialmente apresentados pela
CGU, ainda em outubro de 2004, Polcia Federal e ao Ministrio da Sade.16
O caso em que o nome da CGU esteve associado com mais frequncia com a
investigao policial a operao Joo de Barro. No evento, ocorrido em junho
de 2008, a polcia cumpriu 38 mandados de priso temporria em sete estados da
federao, cujos envolvidos foram considerados suspeitos de desvio de dinheiro
pblico destinado construo de casas populares.
O binio de 2007/2008 foi marcado pela retomada do discurso do controle
interno de carter preventivo. A iniciativa contempornea de outro movimento
de carter mais geral ocorrido no mbito do Executivo Federal. Trata-se da institucionalizao do Programa de Acelerao do Crescimento, em janeiro de 2007.
O programa teria sido uma encomenda do presidente Lula para a nova ministra
da Casa Civil, Dilma Rousseff, que substituiu Jos Dirceu. Ela foi encarregada de
promover um choque de gesto, porque os projetos estavam paralisados em funo
da crise do mensalo (Alencar, 2005).
Alis, a adoo de um novo padro para administrao pblica esteve presente tambm no nvel estadual. Costa e Landim (2007) afirmam que as reformas
estaduais seguiram a tendncia tradicional do mimetismo, assim como foram
estimuladas tanto pelo governo federal quanto pelos organismos de financiamento
internacional. O caso de Minas Gerais, implementado a partir de 2003, ficou
conhecido como choque de gesto. O objetivo do programa foi descomplicar
procedimentos, racionalizar gastos e incrementar o resultado produzido com os
recursos disponveis. A experincia da administrao mineira se tornou notria
em nvel nacional no final de 2004, quando o governo anunciou que, aps ter
encontrado o estado com uma previso de dficit de R$ 2,4 bilhes para 2003
(aproximadamente 20% das receitas do ano), terminaria 2004 com deficit zero.
Outros casos relevantes foram Rio Grande do Sul (Rocha, 2009), Cear (Medeiros
et al., 2008), Bahia (Siqueira, 2009).
16. Em artigo publicado em 2006, realcei algumas das diferenas entre o caso em questo e a CPI dos anes do oramento, j abordada neste trabalho: papel desempenhado pelos principais atores do esquema de corrupo, incluindo
parlamentares e fornecedores e a capacidade de articulao de rgos responsveis pela garantia do funcionamento
do estado, dado que a descoberta dos crimes se deu em funo da troca de informaes entre CGU, DPF e MPF.

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

180

A maior visibilidade do trabalho do controle interno por meio da CGU


levou os rgos estaduais a adotarem o modelo controladoria-geral. A partir de
2002 mais dez rgos de controle foram criados,17 completando o conjunto dos
26 estados e Distrito Federal. Deste subconjunto, oito dos dez foram institudos
com o nome controladoria geral, evidenciando a fora que a mudana no nvel
federal provocou nas outras esferas de governo.
De maneira semelhante, no nvel municipal, tomando como referncia as
26 capitais estaduais, existem, atualmente, vinte rgos denominados controladorias-gerais, trs so auditorias gerais e trs possuem nomenclatura diferenciada.
Conforme levantamento reproduzido no quadro 4,18 metade das doze instituies
que disponibilizaram informaes foi criada aps 2003.
QUADRO 4

rgos de controle interno nas capitais


UF

Nome

Ano de fundao

AM

CGM

1993

MT

CCM

1993

RJ

CGM

1993

PR

CM

2000

RN

CGM

2001

RO

CGM

2001

AC

CM

2005

SP

AUDIG

2006

GO

CGM

2008

MS

SEPLANFIC

2009

SC

SECIO

2009

PE

CGM

2011

Fonte: Balbe (2013a).


Elaborao do autor.

Se nos quatro primeiros anos a CGU ficou conhecida como um rgo de


combate corrupo e defensora da transparncia, a partir do novo contexto
institucional no governo federal ocorre uma alterao na estratgia de atuao do
rgo de controle. Balbe (2013a) caracteriza esse momento apontando para trs
caractersticas: lanamento do programa de sorteio especial do PAC para obras de
17. Conforme levantamento de Balbe (2013a): DF (2002); AL, AM, CE, PI, TO (todos cinco em 2003); AC, PE, PR (todos
os trs em 2007); GO (2011).
18. Conforme levantamento promovido por Balbe (2013a), em setembro de 2012, em apenas doze instituies foi
possvel recolher informaes, seja mediante atendimento aos pedidos encaminhados (via SIC e por e-mail), seja por
meio de consulta aos respectivos sites de internet.

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

181

infraestrutura; nova regulamentao das auditorias anuais de contas e a retomada


do acompanhamento sistemtico de programas de governo.
Quanto ao primeiro, trata-se de uma adaptao do programa sorteio ao
novo padro de gasto fortemente voltado para a rea de infraestrutura social,
urbana, logstica e energtica do pas. O ministro-chefe da CGU comentou que
os resultados da fiscalizao mostram o acerto da estratgia de ao preventiva
do Governo, que visa antecipar-se aos possveis problemas, atuando, sempre que
possvel, desde a fase de projetos, portanto antes da licitao ou da contratao.19
A iniciativa ocorreu apenas duas vezes, em agosto de 2008 e em maro de 2009,
sendo incorporada ao programa tradicional do sorteio.
Sobre o segundo elemento, como mencionado anteriormente, a atividade
auditoria anual de contas foi relevante em quase todos os rgos que precederam
a CGU, especialmente aps a reforma de 1967, quando o controle externo passou
a contar com o apoio do controle interno. Dezenas de normativos vm sendo
editados desde ento, tanto por parte do TCU, quanto por parte do controle
interno. A regulamentao de 2004 (Instruo Normativa TCU no 47/2004, de
27 de outubro de 2004) pode ser considerada um divisor de guas, j que revogou
o normativo que vigorava desde 1996 (IN TCU no 12, de 24 de abril de 1996),
porque passou a exigir um novo padro de responsabilizao dos gestores federais
por parte do rgo de controle do Executivo.20
O novo requisito imposto pelo tribunal causou dificuldades execuo dos
trabalhos, tanto interna quanto externamente, pois o processo de auditoria ficou
mais complexo e mais suscetvel a erros. Diante do novo contexto, a controladoria
passou a adotar uma nova postura na realizao dessa atividade. Resolveu apoiar
mais intensamente os gestores desde a fase inicial de preparao dos relatrios de
gesto e ampliou as possibilidades de dilogo durante elaborao dos relatrios de
auditoria. Balbe (2013a) destaca que a iniciativa no impediu que se cumprisse
a obrigao de apontar os problemas quando estes forem detectados, desde que
devidamente fundamentados e acompanhados da manifestao dos responsveis
pelos fatos.
O terceiro fator tambm merece destaque pois, justamente por representar
uma retomada, revela o reconhecimento da importncia da atividade que teria
sofrido uma grave interrupo quando da criao do programa de sorteio em
2003. Balbe (2013a) afirma que no perodo 2007/2010 a atividade, que passou
19. Conforme nota publicada no site CGU em: 14 de maio de 2008.
20. Nos relatrios produzidos a partir de 2005 deveriam ser indicados obrigatoriamente os responsveis (nome e nmero
do Cadastro de Pessoa Jurdica CPF). A indicao deveria conter tambm a conduta (ao ou omisso, culposa ou
dolosa praticada pelo responsvel), o nexo de causalidade (evidncia que demonstre a ligao da conduta e o resultado
ilcito) e a culpabilidade (significa a reprovabilidade da conduta do gestor).

182

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

a ser denominada de avaliao da execuo de programas de governo, volta a


fazer parte da pauta do controle interno e, dessa forma, recupera a capacidade de
produo de informaes, inclusive com inferncias nacionais, sobre a execuo
de programas de governo.21
A histria do controle interno na era da CGU deve ser ampliada para se
perceber a real dimenso do rgo e suas interfaces internas e externas. A iniciativa
de maior relevncia talvez seja a articulao interinstitucional, notadamente pela
percepo de que somente uma ao coordenada capaz de fazer frente ao fenmeno complexo e multifacetado que a corrupo. Conforme registro no site, da
atuao isolada e estanque que se via no passado, quando os trabalhos realizados
por um rgo no tinham consequncias concretas no outro, o que se observa hoje
so esses rgos atuando de forma integrada e articulada (Brasil, 2014).
Na linha punitiva, uma das iniciativas mais significativas foi a estruturao
do Sistema de Corregedoria (Decreto no 5.480/2005). Um grande investimento
foi realizado no aprimoramento tcnico dos rgos e profissionais que atuam
nessa rea. J possvel observar o aumento da qualidade tcnica dos processos e
a manuteno das punies. De 2003 a 2013 j foram aplicadas mais de 4.500
penas expulsivas a servidores pblicos federais do Poder Executivo.
No campo da transparncia, a CGU vem implementando mecanismos voltados
para a ampliao do acesso a informaes sobre a aplicao dos recursos pblicos.
O Portal da Transparncia foi criado em 2004 e se constitui no mais abrangente e
completo banco de informaes disponvel populao sobre a aplicao de recursos
feita pelo governo federal. Ainda dentro deste contexto de maior transparncia,
foram desenvolvidos os programas Olho Vivo (focado nos cidados, em geral, nas
lideranas comunitrias e nos conselheiros de polticas pblicas) e Fortalecimento
da Gesto Pblica (direcionado a agentes pblicos municipais). O primeiro atingiu,
at 2012, pblico de aproximado de 91 mil pessoas (Brasil, 2014).
Em outra frente bastante conhecida, a CGU tambm contribui para o aprimoramento do marco legal relacionado gesto dos recursos pblicos. Ela vem
estimulando o debate e formulando projetos de lei sobre importantes temas para
a agenda nacional. Para a Controladoria, a publicao da Lei 12.257/2011 (Lei
de Acesso Informao) representa importante passo para a consolidao democrtica do Brasil e tambm para o sucesso das aes de preveno da corrupo no
pas. Outras duas leis tambm caminham na mesma direo, so elas: Conflito de
interesses (12.813/2013) e Responsabilizao de pessoa jurdica (12.846/2013).

21. De acordo com levantamento realizado no site da CGU em 31 dez. 2013 entre os anos de 2011 e 2013 foram
publicados 23 relatrios de avaliao, com destaque para os programas Bolsa Famlia, Segurana Pblica nas Rodovias
Federais e Expanso da Rede Federal de Educao.

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

183

Enfim, a experincia da CGU pode estar formando um novo modelo de


controle interno e, dessa forma, fomentando a adoo de ferramentas semelhantes
nos outros dois nveis de governo. Ademais, a divulgao dos trabalhos realizados
pela CGU tem contribudo para ampliar a rede de controle que vem se formando,
pois na medida em que a instituio se torna conhecida, mais outras instituies
se interessam por conhecer e firmar parcerias com vistas ao compartilhamento de
informaes ou realizao de trabalhos conjuntos. Ambas as iniciativas fomento
utilizao do modelo e ampliao das parcerias sero objeto da prxima seo
deste captulo.
4 ARTICULAO INTERINSTITUCIONAL

O compartilhamento de informaes e experincias tem se mostrado o melhor


caminho para o fortalecimento mtuo dos rgos encarregados de controlar e avaliar a gesto pblica. Ainda que do ponto de vista de resultados efetivos exista um
longo trecho a percorrer, as alianas firmadas revelam que o norte foi estabelecido.
A articulao tem se mostrado alavanca fundamental para diversas reas do
conhecimento. O desenvolvimento da cincia, por exemplo, deu um salto na
segunda metade do sculo XX. A formao de redes cooperativas para desenvolver
temas de investigao mais complexos favoreceu o desenvolvimento cientfico
(Gomes, 2011).
Para obter uma maior clareza a respeito do funcionamento das instituies e
a interao entre elas, interessante caracterizar as teorias e os modelos analticos
que tratam desta matria.
Os seres humanos buscam estabelecer parcerias e cooperaes ao longo de
muitas geraes e, de acordo com Haguette (2005), as explicaes no se restringem
aos aspectos puramente fisiolgicos. A psicologia social e o interacionismo simblico
ajudam a entender os motivos que levam cooperao.22 A Escola Sociolgica de
Chicago e as pesquisas sobre ao coletiva e interao simblica prevaleceram por
um longo perodo (do final do sculo XIX at meados do sculo XX), quando
eclodiram mobilizaes de massa, tanto na Europa quanto nos Estados Unidos
(movimentos pelos direitos civis, feminismo, pacifismo, ambientalismo). Gohn
(2004) destaca pelo menos cinco grandes linhas tericas de abordagem clssicas
sobre os movimentos sociais e coletivos.

22. George Herbert Mead e Herbert Blumer so os grandes representantes destas teorias. O primeiro teve sua obra
publicada postumamente a partir de sua atuao como professor na Universidade de Chicago, de 1893 a 1931. Coube
ao segundo representar, com clareza, a abordagem interacionista (Symbolic, interactionism, perspective and method,
de 1937), a qual divergia das vises dominantes da psicologia e das cincias sociais que ignoravam o processo de
autointerao (Haguette, 2005).

184

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

A primeira trata das aes coletivas sob a perspectiva da Escola de Chicago, que
se dedicou a analisar os movimentos resultantes dos conflitos urbanos. A segunda
linha terica nasceu aps a Segunda Guerra, que concebia os movimentos sociais
como formas irracionais de comportamentos coletivos. A terceira etapa teve predominncia na dcada de 1950, abarcando tanto os movimentos sociais quanto
as reivindicaes partidrias. J a quarta corrente de pensamento se desenvolveu
da confluncia entre a Escola de Chicago e a teoria de ao social de Parsons,
quando se investigou as aes coletivas, notadamente os comportamentos sociais e
as mais apuradas e refinadas formas de aes coletivas. A quinta abordagem terica
denominada de organizacional-institucional; o argumento desenvolvido nesta
teoria rejeitava as explicaes concebidas pela sociologia interacionista clssica,
calcada no comportamento coletivo dos grupos sociais.
A grande inovao desta ltima linha terica foi enquadrar os movimentos
sociais como grupos de interesses. Olson (1996) desenvolveu a lgica da ao
coletiva, descrita como o desincentivo que tende a desencorajar a ao conjunta
dos indivduos em busca de um objetivo comum. Para ele, no verdadeira a
noo de que os membros de um grupo de interesses iro agir racionalmente para
atingir objetivos predeterminados. A ao coletiva s poderia ser considerada vivel
se fossem oferecidos os incentivos adequados e se fossem tomadas medidas para
evitar o fenmeno do free riding (carona).
A produo terica sobre movimentos sociais enfrenta algumas dificuldades
em funo da prpria mobilidade do fenmeno e a sua pluralidade. Para Rosa e
Mendona (2011) torna-se difcil a utilizao de uma nica maneira de se estudar a
ao coletiva, a teoria tende a acompanhar esse movimento tornando-se igualmente
dinmica, indeterminada e plural (Rosa e Mendona, 2011, p. 645).
De todo modo, a teoria da ao coletiva vem sendo utilizada como base de
anlise para variados temas,23 como por exemplo: o comportamento da indstria da
construo durante a elaborao da legislao sobre concesses (Mancuso, 2003); o
ciclo de greves diante das transies poltica e da estrutura produtiva e demogrfica
brasileira (Noronha, 2009); e o problema institucional de cooperao na trajetria
de regies metropolitanas (Santos, Fernandes e Teixeira, 2013).

23. Em relao ao tema combate corrupo, foi possvel observar que j existem estudos e anlises comparativas
que cuidam do tema ao coletiva (Dobie et al., 2013; Aiolfi, 2013). O Global Compact da Organizao das Naes
Unidas (ONU) e o International Centre for Collective Action at the Basel Institute on Governance, localizado na Sua,
podem ser apontados como dois exemplos de organismo preocupados com a questo. Em 2014, a entrada em vigor da
Lei no 12.846/2013, que trata da responsabilizao administrativa e civil, o tema ganhar mais relevncia, pois, como
ocorreu em outros pases, haver aes preventivas e punitivas que exigiro maior dilogo entre os setores pblico e
privado visando combater atos de corrupo.

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

185

Ao lado deste conjunto terico, cabe tambm anotar o desenvolvimento do


novo institucionalismo,24 uma das abordagens tericas mais influentes na cincia
poltica contempornea, em especial nos estudos sobre polticas pblicas.25
O pressuposto bsico que as instituies afetam o comportamento de atores
sociais (Andrews, 2005), bem alinhado, desse modo, aos objetivos deste trabalho
no que se refere ao desenvolvimento dos rgos de controle e seus efeitos sobre a
administrao pblica e a sociedade de maneira geral.
Hall e Taylor (1996, apud Rezende, 2012) consideram que o novo institucionalismo se volta para compreender trs problemas fundamentais: a gnese, o
desenvolvimento e a mudana institucional. Como narrado na seo anterior,
os organismos de controle nas trs esferas de governo foram fundados e se
desenvolveram significativamente nos ltimos cinquenta anos. Certas mudanas foram incrementais e outras mais severas, como a que se observa na ltima
dcada, aps o desenvolvimento e consolidao do modelo denominado de
Controladoria-Geral.26
A institucionalizao pode ser definida como o aparecimento de uma ordem
estvel, integrando padres socialmente instveis, livremente organizados ou
minuciosamente definidos pelas atividades tcnicas (Furlanetto, 2008, p. 57).
O mesmo autor entende que as organizaes acabam moldando-se a uma determinada forma ou estrutura por entenderem ser a mais legtima no lugar e no
tempo em que esto inseridas. Assim, quando uma ao ou uma forma se torna
predominante, ela institucionalizou-se. O processo ocorre tanto com organizaes existentes quanto com as nascentes. Neste particular, ser demonstrado na
sequncia como o novo desenho institucional adotado pela CGU vem sendo
seguido por outras instituies.27

24. A preocupao em entender a interao entre instituies no nova. Furlanetto (2008) revela que, entre os
tericos pioneiros da perspectiva institucional, podem ser mencionados os economistas Thorstein Veblen, John Commons
e Wesley Mitchel; assim como os socilogos mile Durkhein e Max Weber. Contudo, na metade do sculo XX essa
perspectiva ganha fora, quando ento ocorre a distino, entre o velho e o novo institucionalismo. Philip Selznick
considerado o precursor dessa abordagem por meio dos argumentos descritos no artigo Institutionalism old and new
(1996). Neste trabalho, o autor declara que a segregao foi desenvolvida no livro Leadership in administration (1957).
25. Andrews (2005) e Rezende (2012) adotam a classificao do novo institucionalismo segregado em trs abordagens: o institucionalismo histrico, o sociolgico (tambm referido como o da teoria das organizaes) e o da escolha
racional, sendo este ltimo o prevalente. Esta organizao est amparada na obra Political science and the three new
institutionalisms, de Peter Hall e Rosemary Taylor de 1996. As influncias tericas do novo institucionalismo podem ser
encontradas na nova economia institucional e no behaviorismo. Elinor Ostrom considerada uma das institucionalistas
mais influentes na rea de polticas pblicas e adota a perspectiva da escolha racional.
26. Encontra-se em tramitao Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 45/2009, a qual prev inscrever no texto
constitucional regras sobre a organizao das atividades do Sistema de Controle Interno Brasileiro (SIC) de forma similar
estrutura da CGU. O projeto prev quatro macrofunes (auditoria, ouvidoria, controladoria e correio) exercidas por
servidores organizados em carreiras especficas.
27. Furlanetto (2008) traa uma analogia entre as organizaes e os seres humanos. Segundo o autor, pessoas sonham
em ser parecidas com os lderes, artistas e esportistas. Da mesma maneira ocorre com as organizaes, pois algo que
legitimado pela sociedade algo que passa a ser almejado, pois pode representar menores riscos.

186

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Rezende (2012) destaca que a teorizao tradicional esteve centrada em anlises que privilegiavam causas exgenas das mudanas institucionais. As principais
crticas s teorias da mudana geradas pela primeira gerao do novo institucionalismo histrico apontaram, ento, para duas questes centrais: o problema da
endogeneidade e o vis da estabilidade.28
A primeira questo decorre do excessivo poder causal conferido aos fatores
considerados exgenos. A segunda configura-se pelo vis conservador contido
implcita ou explicitamente nas teorias institucionalistas. A estabilidade mostra-se
til para compreender alguns fenmenos, contudo, insuficiente para processos mais
complexos de mudana. Rezende (2012) assegura que a alternativa para a superao
da elevada dose de exogeneidade passa pela insero progressiva de elementos endgenos. Para tanto, recorrendo a Mahoney (2000) e Thelen (1999), o autor prope
que as novas geraes de institucionalistas devem conferir substancial ateno a
outros mecanismos, tais como incentivos, convenes, normas sociais, ou a fatores
associados a interaes entre agentes e instituies (Rezende, 2012, p. 117).
Nesse sentido, a abordagem a seguir confere especial ateno interao entre
os rgos de controle, no somente destes com outras instituies em um mesmo
poder ou esfera de governo, mas tambm os organismos encarregados de efetuar
controle sobre os gastos pblicos no nvel estadual e municipal. A articulao entre
os mencionados rgos, os respectivos fatores internos e externos de mudanas
sero, na medida do possvel, considerados na anlise. Por certo, como pondera
Rezende (2012), as instituies, especialmente no mundo da poltica, so eivadas
de conflitos, tenses, desequilbrios, choques de preferncias, valores e interesses.
Estas caractersticas so fundamentais para entender a anlise endgena da mudana.
Outro modelo analtico vem se desenvolvendo e trata das redes de relacionamentos. Calmon e Costa (2013) destacam o carter inovador do conceito de
redes de polticas pblicas, pois combina as vertentes de abordagem analtica e
governana, alm dos elementos prprios que envolvem polticas pblicas, cincia
poltica, economia e estudo de relaes interorganizacionais.29 Inova, tambm, porque
se contrape noo de que governo algo independente e acima da sociedade.
A anlise de redes de polticas pblicas est associada com os problemas de ao
coletiva porque, conforme Calmon e Costa (2013), o contexto no qual as polticas
28. Outras crticas direcionadas teoria institucional apontam contra o excessivo vis econmico do novo institucionalismo.
Furlanetto (2008) revela que Perrow (1986) entende que o institucionalismo traz embutida uma ideologia que mais
serve para distorcer os problemas do que para esclarec-los; Simon (1991) considera a teoria divorciada da realidade;
e Dore (1983) afirma haver lacunas decorrentes de preconceitos etnocntricos.
29. As duas vertentes, de acordo com os autores, so propostas por Powell e Smith-Doerr (1994). A primeira, fundamentada na sociologia e na teoria das organizaes, conceitua redes como um instrumento analtico para compreender as
relaes sociais. A segunda vertente possui carter multidisciplinar com ntidas influncias da economia, das polticas
pblicas e da administrao pblica. A aplicao desta segunda perspectiva ocorre sob a forma da anlise da governana
de sistemas complexos.

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

187

esto inseridas marcadopor um conjunto de variados atores, com preferncias


heterogneas, com recursos de poder distintos e assimetricamente distribudos.
Desse modo, precisam se articular para resolver seus problemas de coordenao,
cooperao e comunicao.
Atores heterogneos e interdependentes formam redes de polticas pblicas.
Estes atores atuam um mesmo subsistema de polticas pblicas a partir de uma
determinada estrutura de governana, composta por regras formais, informais e
maneiras e formas de interpret-las e implement-las (Calmon e Costa, 2013, p. 13).
Considerando as trs diferentes perspectivas sobre governana das polticas
pblicas, Calmon e Costa (2013) afirmam que no h como adaptar a percepo
top-down (perspectiva tradicional que atribui ao governo federal papel preponderante) ou bottom-up (perspectiva participativa que preconiza a descentralizao)
ao contexto da gesto de redes.
Os autores propem seis medidas para se alcanar um funcionamento
adequado das redes. Primeiramente tratam da ativao da rede, que significa
identificar e incorporar pessoas e organizaes necessrias para o alcance dos
objetivos. Em seguida falam em enquadramento das relaes, etapa ideal para
facilitar a formao de acordos, definio de arenas e procedimentos. A medida
denominada de intermediao importante porque resulta da reunio de diferentes recursos, informaes, ideias e solues que esto presentes na rede. Neste
quadro, possvel haver dificuldades de comunicao e por alto risco de conflitos;
logo, preciso facilitar a criao do consenso. Em havendo conflitos, os autores
terminam indicando a necessidade de se exercitar a mediao e a arbitragem.
Ao coletiva e governana de redes de relacionamento no mbito de atuao
dos rgos de controle vm sendo comumente denominada de articulao interinstitucional. Mesmo reconhecendo que classificar atividades seja tarefa bastante
complicada, possvel perceber dois grupos distintos observando a separao dos
poderes e os nveis de governo. Desse modo, este captulo trata, na sequncia, da
articulao interinstitucional horizontal e vertical.
4.1 Articulao horizontal

A articulao interinstitucional horizontal (ou complementar) se caracteriza pelo


intercmbio de informaes entre os rgos, cada um cumprindo suas respectivas
atribuies nas diferentes etapas do processo de gesto das polticas pblicas. O produto
desta interao, em geral, se materializa pelo envio de informaes ao rgo parceiro
para adoo de providncias no mbito de suas respectivas aladas. Os resultados
desta articulao dependem, basicamente, da capacidade destes rgos resolverem
os problemas de comunicao e cooperao.

188

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

A integrao entre diversos rgos dentro da administrao pblica no


somente recomendvel, como em diversos casos extremamente necessria. Existem
situaes em que determinadas instituies no teriam razo de ser se no colaborarem
para o funcionamento em ciclo. A atividade de controle interno pode ser classificada
como tal. Desta maneira, na sequncia, aborda-se justamente a articulao com outros
rgos, inclusive as mudanas que foram se processando com o passar dos anos.
O desenvolvimento institucional do controle interno, conforme apresentado
anteriormente, acompanhou o funcionamento da mquina pblica ao longo dos ltimos
duzentos anos, contudo, dois momentos foram mais relevantes e demarcam perodos da
histria recente do Brasil, so eles: a ditadura militar de 1964-1985 e a redemocratizao.
Acompanhando alteraes legais que precedem o Golpe Militar de 1o de abril
de 1964, a atividade de controle sofre ruptura com a instituio do controle interno e
redefinio do controle externo.30 O controle da execuo oramentria, sem prejuzo
das atribuies do Tribunal de Contas, passou a ser exercido pelo controle interno
de forma prvia, concomitante e subsequente.31 A Constituio de 1967 consolidou
as modificaes no direito financeiro at ento formuladas. O controle externo seria
exercido com o auxlio do TCU. J o controle interno foi incumbido de criar condies indispensveis para eficcia do controle externo e para assegurar regularidade
realizao da receita e da despesa. A regulamentao mostra que o arcabouo legal
institudo poca disciplinava profunda relao entre o controle interno e externo.
Durante muito tempo, inclusive mesmo aps a redemocratizao e a nova
Constituio de 1988, as atividades de controle interno se destinavam a apoiar o
controle externo, notadamente a realizao das auditorias anuais de contas. Durante
a constituinte, houve um debate sobre o que deveria ser o controle interno. Participaram do evento o secretrio do Tesouro Nacional, Andrea Calabi, e o Ministro
do TCU, Alberto Hoffmann. O primeiro defendeu maior transparncia na gesto
e um conceito de controle interno que no se restringisse ao papel acessrio que
tinha de apreciao das contas. Em lado oposto, o Tribunal afirmou que controle
interno deveria ser apenas para ajudar o controle externo (Garcia, 2011).
O relacionamento quase que exclusivo com o TCU se modifica a partir de 1994
com a criao da SFC. Diante do contexto da administrao pblica brasileira, marcado pela descentralizao e pelo novo padro de contabilidade pblica, a secretaria
redirecionou seu foco para os recursos transferidos aos estados e municpios. O controle
interno, ao invs de auditar os recursos administrados de maneira concentrada em
30. A Lei no 4.320/1964 e o Decreto-lei no 200/1967 instituram novas atribuies dos controles interno e externo.
Os dois disciplinamentos tinham sido discutidos antes mesmo do incio da Ditadura Militar, quando dos estudos da
Comisso Amaral Peixoto (Marcelino, 1988, apud Costa, 2008).
31. As novas funes do controle interno geraram protestos do Tribunal. Segundo Silva (1999), em 9 de dezembro de
1966, nota enviada imprensa dizia: O Poder Executivo passa, portanto, a exercer as funes at ento deferidas ao
rgo de fiscalizao e controle das finanas do Estado, erigindo-se, de instituio fiscalizada, em instituio fiscalizadora,
atravs de controle interno.

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

189

Braslia, passou a diagnosticar e monitorar a execuo das polticas pblicas. Tal medida
propiciou maior aproximao com os gestores pblicos federais, dado que no lugar de
fazer o controle formal, a SFC passou a realizar o que foi inicialmente denominado de
Acompanhamento Sistemtico de Programas de Governo (atividade que mais recentemente passou a ser chamada de Avaliao da Execuo de Programas de Governo).32
A metodologia adotada no decorrer dos primeiros anos da SFC foi essencial no
momento da incorporao da secretaria pela CGU no incio dos anos 2000. O surgimento
da CGU representou um marco no desenvolvimento institucional do controle interno,
pois o rgo passou a experimentar novas atividades at ento no exploradas pelo controle
como, por exemplo, mobilizao social e divulgao dos trabalhos. Esse movimento gerou
maior visibilidade sobre a instituio, propiciando a ampliao da rede de relacionamento.
O Programa do Sorteio revelou-se um importante instrumento que proporcionou a cooperao interinstitucional. Ele toma como base a experincia de
verificao in loco iniciada pela SFC em meados da dcada anterior. A divulgao
dos trabalhos do sorteio e os encaminhamentos aos outros rgos encarregados
da defesa do Estado propiciou a formao de uma rede de combate corrupo.
A CGU conseguiu, ao longo dos onze anos de existncia, reunir e intensificar os
contatos com outros rgos como nunca havia feito outro organismo do controle interno.
No site do rgo esto disponveis notcias que registram o histrico das aes integradas
de cunho investigativo. Estes trabalhos tm duas origens. A primeira nasce dentro da
prpria controladoria, em decorrncia das constataes oriundas das aes rotineiras.
A segunda tem origem nas denncias encaminhadas pelos cidados ou nas representaes
apresentadas por rgos, como o DPF e o MPF. De 2003 a 2013, o DPF promoveu
centenas de operaes, muitas das quais envolvendo o uso de recursos pblicos federais.
Deste conjunto, a CGU participou de mais de 130 operaes, sendo que a contribuio
da Controladoria vem ocorrendo antes, durante ou depois das operaes.33
Essa nova vertente da atuao do controle interno, combinada com o avano
sobre a avaliao de programas na segunda metade da dcada de 1990, representou
de vez a superao do estigma de rgo auxiliar do controle externo. Contudo,
a mudana ainda no atingiu outro grupo de rgos que tambm podem ser
importantes parceiros na luta pela eficincia do gasto pblico.
32. Em Balbe (2013a) esto apresentados trinta trabalhos que provocaram impactos positivos sobre a gesto pblica federal
(1998-2009). A ttulo de ilustrao cabe mencionar: arrecadao do Seguro de Danos Pessoais Causados por Veculos
Automotores de Vias Terrestres (Seguro DPVAT), conforme Decreto no 2.867 (1998); fiscalizaes sobre o Plano Nacional
de Qualificao Profissional (Planfor, 1999); o trabalho da SFC sobre a erradicao do Aedes aegypti, responsvel pela
transmisso da dengue (2001); atuao da secretaria sobre os pagamentos de benefcios da Previdncia Social (2009); e
o trabalho do controle interno no aprimoramento do programa Bolsa Famlia (2009).
33. A CGU, em agosto de 2003, solicitou ajuda ao DPF em funo de terem sido registradas ameaas aos fiscais desta em
Tapero-BA e Abel Figueiredo-PA (vide notcia CGU ter apoio da Polcia Federal nas fiscalizaes. Publicada em 1o de agosto
de 2003. Disponvel em: <www.cgu.gov.br>). A ttulo de exemplo podem ser mencionadas algumas das operaes de maior
repercusso na mdia: Sanguessuga, em 2006; Navalha, em 2007; Joo de Barro, em 2008; Sade, em 2011; Esopo, em 2013.

190

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Conforme anteriormente tratado, o controle uma funo de um ciclo


mais amplo. Dentro do Poder Executivo Federal diversas instituies constituem
o que se convencionou chamar de ciclo de gesto das polticas pblicas federais
brasileiras. Cardoso Jr. e Matos (2011) descrevem o que pensam 21 dirigentes do
alto escalo do governo federal sobre o mencionado ciclo.34
Quando questionados sobre o significado prtico do ciclo de gesto, os dirigentes sinalizaram que existe um circuito ou um ciclo de funes sem, no entanto, dizer
que tais atividades e processos tenham sido institucionalizados. J sobre as carreiras
e integrao do ciclo, os entrevistados mostraram divergncias quanto seleo,
qualificao e composio da fora de trabalho, pois as opinies so diferentes sobre
quais funes pertencem ou deveriam pertencer ao ciclo (Cardoso Jr. e Matos, 2011).
Os autores assinalam trs conjuntos de desafios para a eficincia do referido ciclo,
entre os quais, o de aperfeioar os mecanismos institucionais-legais no espectro amplo da
gesto e da execuo das diversas polticas pblicas. De fato, por mais que sejam ntidos
os avanos desde a dcada de 1980, notadamente no amadurecimento institucional no
interior do Estado brasileiro ainda persistem lacunas que precisam de preenchimento.
A atividade desenvolvida no mbito do controle denominada de Avaliao da
Execuo de Programas de Governo35 pode ser um mecanismo institucional capaz
de contribuir para o desenvolvimento do ciclo de gesto.36 Esta avaliao pode ser
classificada como um tipo de auditoria de desempenho, semelhante ao que se faz em
outros pases. Desde 2011 at o incio de 2014, a CGU j publicou 25 relatrios de
avaliao sobre um conjunto amplo de programas de governo.
O material est disponvel no site do rgo aps um longo percurso que tem incio
no planejamento, na execuo e no monitoramento das aes de controle espalhadas por
todo o territrio nacional. Atualmente a CGU conta com aproximadamente 2.300 servidores, sendo que 1 mil trabalham nas 26 unidades regionais e se deslocam constantemente
para o interior dos estados para a realizao das verificaes in loco. Este espalhamento
territorial e a capacidade de recolher, analisar e consolidar informaes sobre a execuo
de importantes polticas nacionais um grande diferencial do trabalho da Controladoria.
34. Os entrevistados pertenciam aos seguintes rgos: i) Presidncia da Repblica: SAM e Casa Civil; ii) Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP): SPI, SOF, Seges, SRH, ENAP e Secretaria Executiva; iii) do Ministrio da Fazenda:
STN, SPE e Secretaria Executiva; iv) da Secretaria de Assuntos Estratgicos: SAE e Ipea; v) da Controladoria-Geral da
Unio: CGU e SFC; e vi) outros: CONSAD, MEC, MDS.
35. Conforme anotado no site da CGU, a metodologia utilizada visa a avaliar o alcance dos objetivos e a adequao do
gerenciamento. O trabalho se inicia com as fases de mapeamento, hierarquizao e priorizao das polticas pblicas.
Para cada ao governamental priorizada, desenvolve-se estudo acerca de suas formas de execuo e definem-se as
questes estratgicas que sero respondidas ao longo da avaliao. Aps o detalhamento da estratgia de avaliao,
as verificaes in loco so realizadas, e ocorrem a consolidao e a anlise das verificaes, viabilizando a elaborao
e a apresentao aos gestores federais de relatrios de acompanhamento que contm recomendaes discutidas em
conjunto com os responsveis pela execuo das aes de governo avaliadas. Por fim, inicia-se o ciclo de monitoramento
das providncias adotadas, que culmina com a publicao dos relatrios.
36. Registre-se que o autor participou de diversas reunies para organizao do ciclo de gesto no perodo de 2007
a 2009, porm no houve avanos vislumbrados neste trabalho ora apresentado, talvez, por conta de, na poca, a
Avaliao da Execuo de Programas de Governo ainda no estar plenamente desenvolvida.

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

191

Na fase de monitoramento, quase no encerramento do ciclo, as equipes da


CGU se renem com os gestores federais para discutir as medidas necessrias
para solucionar os problemas, momento que tambm poderiam estar presentes
alguns dos outros rgos que compem o ciclo, como por exemplo, os servidores
do Ipea, especialistas naquela matria.37 Sem prejuzo de participarem em outras
fases, esta parece ser a oportunidade de outros atores se envolverem no processo.
FIGURA 1

Correlao entre as atividades da CGU e do Ipea

Outras avaliaes iniciadas


(em mdia 50 por ano)
mas ainda no publicadas

261 projetos de 2012


no associados diretamente
aos relatrios publicados

Relatrios de Avaliao CGU 2011/2013


Ateno sade mdia e alta complexidade
Concesso de bolsa formao a policiais (Pronasci)
Concesso de licenas de importao
Construo de cisternas para armazenamento de gua
Cursos do Cozinha Brasil do Sesi

Realizaes selecionadas Ipea/2012 Projetos interdiretorias


Anlise das compras pblicas de medicamentos
Avaliao de intervenes de abast. de gua, esgoto e drenagem urbana
Boletim de Polticas Sociais Previdncia Social e Assistncia Social

Expanso da Rede Federal de Educao


Fiscalizao da concesso infraestrutura rodoviria
Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica

Bolsa Famlia, seleo no mercado de trab. e crescimento da renda


Cidades navegveis: articulaes entre rios
Custos de acidentes de trnsito

Incluso digital recondicionamento de computadores


Infraestrutura de Tecnologia Educao Bsica (Proinfo)

Dinmica das finanas dos estados brasileiros


Distribuio regional da eficincia das escolas municipais brasileiras

INSS Previdncia Social Bsica


Instalao de unidades de funcionamento do INSS
Operao do sistema de pesagem de veculos (PPV)
PGFN Dvida Ativa da Unio
Programa Bolsa Famlia transferncia de renda
Programa Sade da Famlia
Proteo social para crianas trabalho infantil
Reformas e adaptaes das unidades do INSS
Reformulao das agncias da Previdncia Social
SENAC qualificao profissional
Senai educao profissional e tecnolgica
SESC assistncia ao trabalhador do comrcio
Sesi educao para a nova indstria
STN gesto de haveres da Unio
Integrao de bacia do So Francisco

Estrutura familiar, trabalho infantil e frequncia escolar


Filas para acesso ao Sistema nico de Sade (SUS)
Financiamento e gasto de sade
Impactos produtivos de padres de comrcio exterior brasileiro
Pobreza extrema, subnutrio e mortalidade infantil no Brasil
Polticas de comrcio exterior no Brasil
Projees multirregionais de mo de obra qualificada no Brasil
Sistema previdencirio brasileiro
Tticas locais e estratgias internacionais: a poltica social do Bolsa Famlia
Universidade para todos (Prouni) e da Educao Profissional e Tecnolgica (EPT)

Projetos programados para serem iniciados

Avaliaes ainda no iniciadas

Fonte: CGU e Relatrio de Gesto do Ipea (2012).


Elaborao do autor.

37. O Decreto no 7.142/2010 prev que o Ipea tem por finalidades promover e realizar pesquisas e estudos sociais
e econmicos e disseminar o conhecimento resultante, assim como dar apoio tcnico e institucional ao governo na
avaliao, na formulao e no acompanhamento de polticas pblicas.

192

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

A figura 1 mostra, a partir de levantamento junto CGU e ao Ipea, que


existe razovel relacionamento entre as atividades desenvolvidas nos dois rgos,
o que pode viabilizar a integrao anteriormente mencionada. Ao se comparar os
25 relatrios de avaliao de programas da CGU publicados nos anos 2011/2013
com os 279 projetos desenvolvidos pelos servidores do Ipea constata-se que os
assuntos objetos de avaliao do controle tm correlao com pelo menos dezoito
projetos do Ipea. Esse nmero pode ser ainda mais elevado se for considerado
que, anualmente, a CGU inicia, em mdia, cinquenta avaliaes de programas de
governo, alm de cerca de quinhentas avaliaes da gesto de rgos federais que
tambm poderiam permitir algum grau de interao. H casos em que o grau de
associao se eleva porque existe mais de um relatrio da Controladoria que pode
ser de interesse de determinado grupo de pesquisa no instituto, entre os quais se
destacam: Fiscalizao da Concesso infraestrutura rodoviria e operao do
sistema de pesagem de veculos (Posto de Pesagem de Veculos PPV), com o
grupo que estuda os custos de acidentes de trnsito.
Ilustrativamente, cabe detalhar a avaliao sobre o programa Bolsa Famlia,
publicada em outubro de 2012. O trabalho guarda correlao com pelo menos
quatro projetos desenvolvidos no Ipea em 2012 (Bolsa Famlia, seleo no mercado
de trabalho e crescimento da renda dos mais pobres; estrutura familiar, trabalho
infantil e frequncia escolar: um estudo para o Brasil; pobreza extrema, subnutrio
e mortalidade infantil no Brasil; tticas locais e estratgias internacionais: a poltica
social do Bolsa Famlia). O relatrio da CGU traz concluses sobre a avaliao de
uma das iniciativas mais relevantes do governo federal nos ltimos tempos. Foram
fiscalizados quatrocentos municpios em todo o Brasil, nos quais foram visitadas
cerca de onze mil famlias, alm de visitas a mais de 2.900 escolas.
No relatrio, esto anotados os problemas relativos atualizao do cadastro,
existncia de aes complementares e s condicionalidades. No entanto, como se
trata de um documento bilateral, o relatrio traz, tambm, as medidas adotadas
pelo Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) aps as recomendaes de
melhoria apresentadas pela CGU. Esto registradas diversas medidas como, por
exemplo, o aprimoramento do Sistema Cadnico e o cancelamento do Bolsa
Famlia de 664 mil beneficirios que recebiam indevidamente. A CGU calcula
que quantidade idntica de famlias foram includas na sequncia sem o necessrio
aporte financeiro no valor de R$ 73 milhes.38
A participao em rede de tcnicos da CGU e do Ipea poderia alavancar
iniciativas ainda mais relevantes. O aproveitamento das expertises dos dois rgos
no pode ser desprezado. Do lado do controle haveria a contribuio de quem
38. Este um exemplo de benefcio financeiro, indicador de resultado utilizado na gesto do rgo de controle.
A metodologia foi estabelecida pela Portaria CGU 2.379, de 31 de outubro de 2012.

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

193

estudou o programa e foi a campo recolher dados primrios. J do lado do instituto, a discusso dos resultados recolhidos com o rigor terico e conceitual viria
a permitir compreender melhor os fenmenos sociais, econmicos e polticos.
A montagem de uma rede de relacionamentos com o propsito de avaliar
programas foi objeto de trabalho recente em que se discutiu como os rgos de
auditoria de desempenho e de avaliao podem, juntos, aprimorar a administrao pblica (Balbe, 2013b). O estudo comparado ouviu oito especialistas,
sendo cinco brasileiros (trs auditores e dois avaliadores) e trs americanos (dois
avaliadores e um auditor). Ambas as reas auditoria e avaliao evoluram
recentemente e compartilham diversos instrumentos, abordagens e alguns
resultados. No entanto, tanto no Brasil quanto nos Estados Unidos no se
observa uma efetiva integrao entre os dois organismos responsveis pelas
mencionadas atividades.
Ento, as grandes questes so: por que e como essas reas podem compartilhar informaes para se obter mais e melhores resultados. Primeiramente, o
estudo constatou que os entrevistados admitiram que no existe interao entre
as duas metodologias. A questo colocada na sequncia foi qual a razo da falta
de interao?. Entre as respostas obtidas, foi possvel segregar conforme a rea de
atuao. Os auditores disseram que o problema reside na falta de arcabouo legal
e de falta de tempo. J os avaliadores apontaram que as auditorias tm um forte
vis legal e investigativo, de maneira que as constataes no tocam nas questes
principais (Balbe, 2013b).
De fato, as atividades so distintas, porm, h razes para acreditar que a
integrao pode permitir no somente o conhecimento mtuo, como tambm
a otimizao de esforos e a superao dos desafios. Bemelmans-Videc e Lonsdale
(2007) apresentam um modelo que combina dois importantes efeitos decorrentes
das atividades. A aprendizagem organizacional o grande resultado das avaliaes e
o accountability o principal impacto decorrente das auditorias. O grfico 1 mostra
que estes efeitos tm origens invertidas, logo, parece que o caminho a ser seguido
ser a ampliao da capacidade de cada um dos rgos em produzir os dois efeitos
simultaneamente, ainda que respeitadas as tradies de cada uma das disciplinas.
O quadro demonstra tambm que, quando se fala em auditoria e avaliao, existe
um conjunto de atividades, cada uma delas com caractersticas distintas.
No Brasil, a CGU realiza tanto as auditorias tradicionais, com recorte financeiro,
como as auditorias de desempenho, representadas no quadro anterior pelas letras A,
B e C. J as avaliaes so realizadas tanto pelos prprios gestores responsveis pela
poltica, como por rgos especializados como o Ipea e a Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos (SPI) representadas pelas letras C a G.

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

194

GRFICO 1

Efeitos das auditorias e das avaliaes


0
A: Auditoria financeira
B: Auditoria de desempenho
C: Auditoria de desempenho
transversal

A
p
r
e
n
d
i
z
a
g
e
m

D: Avaliao externa
encomendada

E: Avaliao interna
encomendada para
fins de defesa

F: Avaliao interna
endomendada para a
aprendizagem e a publicao

100
0

Accountability

G: Avaliao interna
encomendada para fins de
aprendizagem e no
100 publicao

Fonte: Bemelmans-Videc e Lonsdale (2007, p. 13).


Elaborao do autor.

Ficou demonstrado que a articulao interinstitucional vem se desenvolvendo


no mbito da atividade de controle com resultados positivos, notadamente no
que diz respeito ao apoio ao controle externo e nas aes de combate corrupo.
No entanto, especificamente em relao integrao entre os rgos que compem
o ciclo da gesto, observa-se que ainda so necessrios esforos para viabilizar a
superao dos problemas de coordenao, cooperao e comunicao.
4.2 Articulao vertical

O segundo grupo refere-se articulao interinstitucional vertical (ou procedimental), que ocorre entre rgos de mesma natureza ou similar em diferentes nveis de
governo. O compartilhamento de informaes e experincias visa fomentar o desenvolvimento mtuo por meio de parcerias, treinamentos e at trabalhos conjuntos.
A articulao vertical tem, ento, na relao entre os entes da Federao, a
questo central. Como a estrutura federativa brasileira tem passado por intensas
modificaes ao longo dos ltimos cinquenta anos, torna-se essencial compreender
essa dinmica antes de explorar este tipo de cooperao entre os rgos de controle
nos diversos nveis de governo.

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

195

Etimologicamente, a palavra federalismo vem do latim faedus, que significa


pacto, contrato. Abrucio (2005) anota duas condies bsicas para o surgimento
da Federao. A primeira a existncia de heterogeneidade que divide a nao, e a
segunda refere-se ao discurso e a prtica da unidade na diversidade. A Constituio
escrita o principal contrato do pacto poltico-territorial.
Com o fim da Ditadura Militar, um novo federalismo surgiu no Brasil.
O movimento se deveu unio entre
foras descentralizadoras democrticas com grupos regionais tradicionais que se
aproveitaram do enfraquecimento do governo federal em um contexto de esgotamento do modelo varguista e do Estado nacional-desenvolvimentista a ele subjacente
(Abrucio, 2005, p. 46).

Com o objetivo de reforar os governos subnacionais, a Federao tornou-se


clusula ptrea da Constituio de 1988, prevista no Artigo 60, pargrafo 4o.
Outra peculiaridade da Carta Magma foi a transformao dos municpios em entes
federativos, ou seja, com mesmo status jurdico.
O desenvolvimento desse novo federalismo encontrou obstculos, especialmente junto aos municpios. Estes, a despeito de possurem caractersticas em
comum, tm tambm uma enorme desigualdade entre si. Como anota Abrucio
(2005), pelo menos duas destas caractersticas contriburam e ainda dificultam o
funcionamento do sistema federativo: municipalismo autrquico e metropolizao.
A primeira a dificuldade dos municpios se consorciarem, de modo a atacarem os
problemas comuns dentro das meso e microrregies nos seus respectivos estados.
No lugar de uma viso cooperativa, existe a predominncia de jogos entre os
municpios na luta por recursos originrios de outros nveis de governo, ou mesmo
a corrida predatria por investimentos privados.
J o fenmeno da metropolizao marcado pelo crescimento das reas
metropolitanas, no apenas no que se refere ao nmero de pessoas, mas tambm
aos problemas sociais advindos da aglomerao. De acordo com Abrucio (2005),
a Constituio no favoreceu o equacionamento da questo, pelo contrrio,
incentivou a criao de pequenas cidades. Este processo pouco contribui para a
gesto compartilhada do territrio diante do quadro repleto de desafios nos grandes
centros urbanos.
Aps o regime centralizador e autoritrio, o jogo federativo passou a depender
mais de negociaes, coalizes e indues das esferas superiores de poder. Abrucio
(2005) observa que no governo Fernando Henrique (1995-2002) foram desenvolvidos
mecanismos que favoreceram a construo de um modelo mais adequado de Federao.
Entre outros aspectos, podem ser destacados: o fim da hiperinflao com o Plano
Real, a descentralizao e reformulao do Estado, o incentivo ao controle social e o
desenvolvimento de polticas sociais baseadas em metas.

196

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Por outro lado, o modelo federativo adotado no perodo 1995-2002 tambm


teve questes no equacionadas, algumas das quais foram superadas nos governos
posteriores e outras ainda se encontram em aberto. Entre o que foi conquistado no
governo Lula (2003-2010), destacam-se: redesenho e consolidao da poltica de
saneamento e mobilidade urbana (Ministrio das Cidades); desenvolvimento regional
(Ministrio da Integrao); e concentrao das polticas de distribuio de rendas.
A questo tributria, a institucionalizao de fruns intergovernamentais e
os mecanismos de avaliao das polticas pblicas (ainda que avanos tenham sido
observados na rea de educao) so pontos que carecem de desenvolvimento.
No plano dos tributos, Abrucio (2005) entende que o pas necessita de mudanas
no sistema, principalmente na lgica da cobrana do Imposto sobre a Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS). Pondera, tambm, que foram insuficientes os
auxlios para a reformulao e a criao de capacidade administrativa de estados
e municpios.
Diante desse diagnstico, qual a importncia dos rgos de controle e,
sobretudo, de que forma a interao entre organismos nas diferentes esferas de
governo pode auxiliar a superao dos problemas remanescentes do federalismo e
a boa gesto dos recursos pblicos?
Como se observa na descrio histrica dos rgos de controle ocorre, em
meados da dcada de 1960, a fundao do Sistema de Controle Interno no nvel
federal; no entanto, somente aps a atual Constituio o organismo responsvel pelo
controle interno se institucionaliza e passa a exercer seu papel mais efetivamente.
Uma pequena parte dos rgos estaduais e das capitais teve trajetria semelhante.
No entanto, a maioria desses organismos ainda carece de desenvolvimento, o que
comeou a mudar a partir de 2003. Atualmente existem dezesseis controladorias
estaduais, sendo que oito foram fundadas ou passaram a ser denominadas assim a
partir de 2003. No nvel municipal, dezesseis tm esta nomenclatura; do mesmo
modo, das seis institudas aps a data, trs so designadas controladorias.
Cabe mencionar, tambm, a relevncia da criao do Conselho Nacional dos
rgos de Controle Interno dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
das Capitais (Conaci). O organismo tem como propsito principal promover a
necessria integrao entre todos os rgos responsveis pelo controle dos gastos
pblicos atuantes no Brasil. O histrico dele mostra que sua criao ocorreu com
a realizao do I Frum Nacional, em 2004. Na sequncia, foram definidos as
diretrizes gerais (2010), o planejamento estratgico (2012) e o acolhimento de
novos membros em 2013.
Os contatos entre a CGU e os rgos estaduais e municipais vinham sendo
espordicos, contudo, com o convite para que o rgo federal passasse a integrar
o Conselho, a aproximao se efetivou e viabilizou o desenvolvimento de parcerias

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

197

mais consistentes. Ademais, a prpria atuao da CGU, reconhecida como uma


instituio com alta capacidade e autonomia (Bersch, Praa e Taylor, 2013) e aes
efetivas no combate corrupo,39 constitui-se em si um parmetro a ser seguido,
pois representa um modelo sujeito a menores riscos.
Em 2013, ocorreram quatro eventos em que a CGU se fez presente no
frum de discusso dos rgos estaduais e municipais. Na Sexta Reunio Tcnica,
realizada em maro de 2013, em Macei, os tpicos que mais geraram interesse
dos participantes foram o Cadastro Nacional de Empresas Inidneas e Suspensas
(Ceis) e a realizao de reunies conjuntas de solues, etapa posterior ao trabalho
de campo em que so discutidos o alcance e a viabilidade das recomendaes.
Na Stima Reunio Tcnica, evento realizado em julho na capital capixaba, o
secretrio federal de Controle Interno da CGU exps a metodologia da Avaliao da
Execuo de Programas de Governo (AEPG) e as perspectivas de integrao com os
controles internos estaduais. Foram apresentados detalhes, tambm, do Programa
Brasil Transparente, mecanismo por meio do qual a CGU auxilia os estados e os
municpios na implementao da Lei de Acesso Informao, no incremento da
transparncia pblica e na adoo de medidas de governo aberto.
As reunies realizadas em 2013 marcaram, tambm, a adeso da CGU ao
conselho, revelando o compromisso do rgo federal com a articulao intergovernamental. Em 2013, ocorreram, ainda, o IX Encontro Nacional do Conaci
(em Belm-PA) e a Oitava Reunio Tcnica (Porto Alegre-RS). No encontro foi
apresentado o estgio de desenvolvimento do trabalho integrado envolvendo a CGU.
Em setembro de 2013, a CGU organizou treinamento para vinte servidores
das Controladorias Estaduais do Distrito Federal, Esprito Santo, Maranho,
Rio de Janeiro e Sergipe e as Municipais de Vitria e Rio de Janeiro. No evento,
realizado em Braslia, o rgo federal compartilhou sua iniciativa para avaliao
do funcionamento do Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (Samu) em
todo o Brasil. Foram apresentados os processos do planejamento, da execuo e do
monitoramento das aes de controle. Nos meses subsequentes, foram realizados
dois trabalhos de carter piloto na capital federal e na capital sergipana.
Outro elemento de integrao entre os rgos de controle interno tem
sido a operacionalizao de leis recentemente sancionadas. A implementao
da Lei n o 12.527/2011, por exemplo, tem contado com a colaborao da

39. Conforme notcia publicada no site da CGU em 14/09/2009, pesquisa realizada pelo Centro de Referncia do Interesse
Pblico (CRIP) da UFMG, em parceria com o Instituto Vox Populi, apontou que 75% dos brasileiros reconhecem que o
crescimento neste governo no foi da corrupo, mas da apurao dos casos de corrupo, que ficavam escondidos.
Em relao efetividade das aes empreendidas no combate corrupo, dois rgos tiveram suas aes consideradas
pelos entrevistados: Polcia Federal (84% das opinies) e CGU (77%).

198

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Controladoria, notadamente do Programa Brasil Transparente.40 Por meio


de aes e capacitao e a disponibilizao de material de apoio, a CGU vem
auxiliando o aumento da transparncia dos gastos pblicos no pas.
Outra iniciativa a regulamentao da Lei no 12.846, de 1 de agosto de 2013,
que dispe sobre a responsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela
prtica de ilcitos contra a administrao pblica. A lei amplia a capacidade desta
no combate corrupo pois, anteriormente, no havia como punir a empresa corruptora. Com a nova lei ser possvel, inclusive, alcanar o patrimnio de entidades
privadas (at 20% do faturamento no ano anterior ou at R$ 60 milhes). Por outro
lado, a lei prev que empresas podero ter penas minimizadas se vierem a adotar
programas de combate corrupo. Ento, a regulamentao e a implementao
em cada estado no prescindem de intensa articulao e troca de experincia.
A narrativa apresentada descreve diversas medidas adotadas de compartilhamento de informaes e cooperao entre os organismos de controle nas diversas
esferas de governo. Como em todos os nveis as instituies pertencem ao mundo
da poltica, desta maneira sujeitas a conflitos, tenses, valores e interesses, a coordenao e induo da poltica de controle interno precisa se desenvolver com cautela,
de modo a evitar a verticalizao, pois significaria quebrar princpios bsicos do
federalismo, tais como autonomia, pluralismo e controles mtuos.
A disseminao das tcnicas e de boas prticas adotadas pelo rgo de controle no nvel federal pode ser til no somente ao desenvolvimento institucional
dos rgos responsveis pela mesma matria no nvel estadual e municipal, mas
tambm poder gerar efeitos multiplicadores para o funcionamento da mquina
pblica nestes entes. Como a histria do rgo de controle federal nos ltimos
vinte anos mostra os avanos metodolgicos e os impactos sobre a administrao
pblica (Balbe, 2013a), o aproveitamento dessa abordagem federal, bem como a
utilizao do conhecimento local, auxiliar a superao dos desafios existentes nas
diversas reas de atuao dos rgos estaduais e municipais.
Enfim, incentivos positivos parecem ser superiores aos negativos para a
integrao dos rgos de controle, que poderiam vir a se transformar no Sistema
Nacional de Controle Interno. Para tanto, os problemas envolvendo a ao coletiva
precisam ser previstos e minimizados. A soluo passa pelo exerccio e, consequente,
pela aprendizagem quanto a como operar eficientemente as tarefas de coordenao,
cooperao e comunicao.
40. A transparncia e o acesso informao esto previstos como direito do cidado e dever do Estado na Constituio
Federal e em diversos normativos, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar no 101/00 ; a Lei
da Transparncia Lei Complementar no 131/09 , e, mais recentemente, a Lei de Acesso Informao (LAI) Lei no
12.527/11. Em novembro de 2004, a CGU lanou o Portal da Transparncia, stio eletrnico por meio do qual qualquer
cidado pode acompanhar a execuo dos programas e aes do governo federal. A iniciativa tem sido utilizada como
parmetro para o desenvolvimento de diversos sites nos estados e municpios.

O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional

199

5 VISO PROSPECTIVA

Na seo anterior ficou demonstrado que a articulao interinstitucional existe e


pode ser ampliada. Para que isto ocorra so necessrias medidas de carter geral
e especfico, cada qual no nvel e no momento adequado. So estas questes que
sero abordadas na sequncia como forma, ainda que no prescritiva, de superar
os desafios impostos aos dirigentes e servidores que trabalham no controle interno.
Os desincentivos existem e esto previstos na teoria da ao coletiva, logo as
instituies envolvidas com a articulao interinstitucional precisam estar atentas
para superar os problemas de cooperao entre as partes. Mesmo as atividades
em que j esto consolidadas as parcerias, aes de coordenao, como avaliaes
peridicas; de cooperao, como compartilhamento mtuo de informaes; e de
comunicao, como intensificao do dilogo, so necessariamente importantes.
Rivalidades polticas, contradies de projetos e baixo envolvimento so riscos
inerentes que um projeto de integrao corre. A soluo passa por planejar aes
preventivas e contingenciais para o caso de estes problemas ocorrerem. Antecipadamente podem ser pensadas medidas capazes de esclarecer, para os parceiros, quais
so os objetivos e os limites existentes no desenho inicial do projeto. Em embates
polticos, por exemplo, que podem ser mais frequentes na articulao, os estados
e os municpios sero prejudicados se os ganhos almejados no forem afetados por
intromisses na autonomia de cada ente federado.
No estudo sobre a formao de arranjos metropolitanos, Santos, Fernandes
e Teixeira (2013) assinalam que a capital a instituio que mais perde com a
organizao da Regio Metropolitana (RM), pois dispensa mais recursos nos
fundos e consrcios do que a nova organizao, e passa a constituir junto com os
municpios mdios e pequenos. Logo, so necessrios mecanismos de incentivos
institucionais que demonstrem as vantagens que a ao coletiva pode trazer.
A articulao interinstitucional no campo de atuao dos rgos de controle,
do mesmo modo, exige reflexo sobre quais seriam as vantagens de ampliar o que
j existe e fomentar o que ainda est se desenvolvendo. Como asseguram Calmon e
Costa (2013), para se alcanar um funcionamento adequado das redes ser necessrio
avaliar seu estgio de desenvolvimento. Isto porque, se j houver consenso sobre os
objetivos, a atuao dos seus membros tende a ser mais efetiva do que um grupo
em que as definies centrais ainda esto sendo discutidas.
A rede de articulao horizontal que, por muito tempo teve aes de cooperao
quase que exclusivas com o Tribunal de Contas, recebeu novos parceiros no perodo
mais recente e est atingindo resultados positivos. A explicao se deve ao fato dos
objetivos estarem claramente definidos. O que une a CGU, o MPF e o DPF em
diversos trabalhos conjuntos a reunio de competncias complementares para

200

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

combater a corrupo e a sensao de impunidade. Essa rede j superou, tambm, a


segunda fase de firmatura de acordos, arenas e procedimentos. Nada que no merea
revises, at porque conflitos surgem a qualquer momento e, dessa forma, exigem
avaliao constante e capacidade de super-los por meio de mediao e arbitragem.
Quanto articulao no mbito do ciclo de gesto, no h consenso a respeito
dos objetivos e dos papis de cada membro. A articulao entre os rgos ainda carece
de institucionalizao, que poder ser solucionada por meio do estabelecimento
de um marco regulatrio. Antes, porm, so necessrias medidas de ampliao da
comunicao entre os rgos. A realizao rotineira de reunies, ou mesmo de
seminrios de divulgao dos trabalhos, poderia facilitar os dilogos e o processo
de fortalecimento de uma rede de integrao.
Quanto articulao interinstitucional vertical com os rgos estaduais e
municipais, esta ainda se encontra em estgio inicial de desenvolvimento. A ativao
da rede no foi um problema, visto que os objetivos so comuns e, em parte, j
previamente estabelecidos em normativos. Bastou a abertura do dilogo para que
houvesse candidatos a participar de treinamentos, trabalhos conjuntos e disseminao de experincias. A pauta de possibilidades de integrao bastante grande,
no entanto, a governana desta rede precisa estar atenta no apenas capacidade
dos membros de transmitirem informaes dentro do grupo, mas sobretudo
busca e obteno das solues para os problemas enfrentados pela coletividade.
A sustentao dessa iniciativa depender do grau de atingimento dos resultados
fixados no decorrer dos primeiros anos.
Enfim, pelo que ficou demonstrado, a funo controle interno possui grande
capacidade de articulao e coordenao institucional. A atuao da CGU vem
despertando interesse na montagem de parcerias na Administrao Pblica Federal,
mas tambm vem amealhando aliados nos outros nveis de governo. O principal
desafio para o rgo assumir novos compromissos sem se descuidar do que j foi
construdo e largamente disseminado em seus relatrios, treinamentos, seminrios
e outros instrumentos de divulgao institucional.
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CAPTULO 8

CONTROLE SOCIAL E TRANSVERSALIDADES:


SINAIS DE PARTICIPAO NO PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL BRASILEIRO
Daniel Pitangueira de Avelino1
Jos Carlos dos Santos2

1 INTRODUO

A Constituio Federal (CF) de 1988, como parte significativa do arcabouo


institucional brasileiro, aprovou legislao de reformas constitucionais e o instrumento dos Planos Plurianuais (PPAs) que se constituem no principal mecanismo
formal-legal de planejamento governamental para mdio prazo no pas, aplicvel
a todos os trs mbitos da federao.
Consolidado como instrumento de planejamento governamental, sobretudo
ao nvel federal, o que se pode afirmar sobre a efetividade da participao social
durante as etapas de planejamento ao longo dos 25 anos de vigncia de nosso
quadro constitucional? Avanaram a compreenso e a interveno sobre polticas
com participao? Existem aprendizagens institucionais consolidadas, alguma
irrigao metodolgica e, se presentes, elas fertilizam inteligncia decisria sobre
polticas pblicas?
Respostas a tais perguntas devem partir do reconhecimento de que o Brasil
dispe de um conjunto de estruturas participativas que estimula a interao entre
Estado e sociedade em diversos nveis e fases das polticas pblicas. Entre outras
dimenses mais recentes, esto conferncias nacionais, ouvidorias pblicas, audincias pblicas etc., conselhos gestores de polticas, rgos colegiados permanentes
com participao de representantes governamentais e no governamentais, que so
alguns dos instrumentos participativos mais difundidos na administrao pblica
brasileira em nvel federal.
No mbito dos conselhos, destaca-se neste captulo a experincia do recm-criado Frum Interconselhos, como espao potencial de participao social na
elaborao e monitoramento dos PPAs, com destaque para algumas das iniciativas
1. Diretor substituto de Participao Social na Secretaria-Geral (SG) da Presidncia da Repblica (PR).
2. Assessor na Presidncia da Repblica (PR).

208

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

em curso no mbito do atual PPA 2012-2015. Trata-se de um tipo de tecnologia


intelectual de natureza socioestatal voltada superao da fragmentao setorial dos
espaos participativos. A estratgia possui caractersticas apontadas pela literatura
como tpicas de projeto transversal e institui a prtica da participao entre seus
inmeros participantes.
Essa prtica apresenta uma forte caracterstica de acompanhamento continuado da execuo oramentria, deslocando o momento de maior intensidade
participativa das fases de debate prvio aprovao das Leis Oramentrias Anuais
(LOAs), para a execuo propriamente da poltica pblica. Alm disso, o caso
federal vem privilegiando, como mtodo, a discusso das escolhas estratgicas de
governo e suas metas, o que confere protagonismo ao planejamento pblico em
sua expresso formal, o PPA.
Com vistas a aprofundar alguns aspectos referentes s questes supracitadas,
este captulo se organiza da seguinte maneira. A primeira seo traz algumas
reflexes sobre planejamento em contexto democrtico. A segunda seo dialoga
com literatura recente sobre conselhos e participao cidad, com nfase na experincia brasileira. A terceira trata das tenses inerentes ideia de transversalidade
em fomento com os conceitos de planejamento em contexto democrtico. Por fim,
a quarta seo apresenta a experincia do Frum Interconselhos no mbito do
governo federal.
2 BREVES REFLEXES SOBRE O DEBATE DEMOCRACIA X PARTICIPAO X
PLANEJAMENTO3

Observado o debate que se traou principalmente ao longo do sculo XX at a


atualidade sobre democracia, h uma mudana de foco bastante importante. No
incio do sculo XX, a discusso que se fazia era que democracia adotar?, ou seja,
democracia ou socialismo, democracia ou comunismo, ou ainda, uma variedade
outra de formas de organizao poltica. Desde a primeira metade do sculo XX,
entretanto, a democracia consolida-se indiscutivelmente como regime poltico
hegemnico no mundo.
Com isso, tem-se uma esmagadora maioria dos pases do mundo que se declaram democracias se so ou se no so, e em que intensidade, pois se sabe que h
muita variao. Hoje, no entanto, grande parte dos pases do mundo se identifica
com essa ideia de serem regimes polticos democrticos. Diante desse contexto, a
grande questo que se coloca diz respeito s formas pelas quais essas democracias
se organizam, isto : quais so as formas de exerccio do poder democrtico que
prevalecem ou vigoram nestes pases?
3. Esta seo baseia-se e reproduz trechos presentes em Roberto Rocha C. Pires, Lucas Alves Amaral e Jos Carlos dos
Santos (2014).

Controle Social e Transversalidades:


sinais de participao no planejamento governamental brasileiro

209

Nesse sentido, o debate dentro da teoria democrtica acabou assumindo


uma contraposio entre duas concepes distintas sobre a forma da democracia na qual o elemento participao tem papel decisivo em sua diferenciao.
Ambas so concepes de democracia e que so sempre aqui lembradas. No entanto,
em uma delas a noo de participao central e estruturante, e em outra no.
Nesse segundo caso, normalmente, tornou-se comum falar em uma concepo
elitista de democracia, elitista no sentido de que se trata de um regime poltico
cujo exerccio da autoridade e a conduo cotidiana dos negcios e das atividades
da administrao pblica feito por um grupo menor, ou seja, por uma elite
dentro dessa comunidade poltica.
Essa concepo elitista se ancora na ideia de que a democracia, fundamentalmente, deve se basear somente, ou principalmente, no procedimento eleitoral
formal de escolha de representantes pblicos. A argumentao que d suporte a
essa anlise a seguinte: as sociedades atuais so complexas, os Estados nacionais
tm que administrar territrios em grande escala ou populaes em grande escala,
e no h como o cidado se fazer presente nas atividades cotidianas do governo.
Mesmo se houvesse como, h o argumento de que o cidado provavelmente no
teria interesse nisso, ou ainda, se tivesse interesse, no teria capacidade de participar
dos debates polticos e das decises sobre as polticas pblicas.
Nessa frmula, fundamentalmente, a democracia envolve o estabelecimento de um
procedimento por meio do qual esses cidados possam delegar o seu poder de deciso, a
sua autonomia, a sua soberania para algum que o represente na conduo das atividades
de governo, algum que possua as capacidades necessrias, e que em nome desse cidado,
possa tomar decises cruciais e conduzir as polticas pblicas.
Em contraposio a isso, h outra concepo de democracia, que tenta dar
maior valor, ou maior nfase, ideia de participao social direta dos cidados.
Essa segunda concepo vai argumentar, resumidamente, que o procedimento
eleitoral essencial, no se trata de desmerec-lo, ou de substituir a sua institucionalidade, mas ele no pode ser considerado a nica forma de contato entre
cidados e as elites dirigentes, nem pode ser considerado o nico mecanismo de
legitimao das decises pblicas.
Nessa perspectiva, uma democracia precisa ser composta por uma variedade,
uma pluralidade de procedimentos que permitam contatos mais ou menos diretos
entre o governo e os seus cidados. Alm disso, seus defensores vo afirmar que
verdade que a atividade pblica e que o desenvolvimento das polticas pblicas
envolve muita complexidade, muito conhecimento tcnico e que este pode no
estar disponvel ao cidado comum. Entretanto, ao mesmo tempo, consideram que
todo cidado que lida com suas dificuldades, no seu contexto de residncia ou de
trabalho, na sua comunidade local, sabe aquilo de que precisa, sabe as demandas

210

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

que poderiam melhorar a sua condio de vida e tem condies de acompanhar


aquilo que os governos fazem em relao ao atendimento dessas demandas.
O argumento do conhecimento tcnico importante, mas tambm no uma
barreira a essa maior aproximao entre o Estado e a cidadania social.
Portanto, essa concepo tenta acrescentar aos procedimentos tradicionais da
democracia a ideia de que existem oportunidades para viabilizar um contato mais
prximo entre os cidados e os governantes. Assim, ao viabilizar tais oportunidades,
o cidado estaria diante de uma forma de democracia que poderia ser considerada
mais intensa e substantiva no que diz respeito a seu componente participativo.
Contudo, como que isso se relaciona com a discusso sobre o planejamento
pblico governamental?
At ento observado o debate na teoria democrtica se for entendido que
o planejamento basicamente o processo de deciso e de priorizao dos rumos
de uma sociedade no mdio e longo prazo, talvez a concepo de democracia
participativa acima no faa tanto sentido se considerado o padro histrico de
planejamento governamental no Brasil. Em outras palavras: se o planejamento
pode ser entendido como esse processo por meio do qual uma sociedade estabelece
as suas prioridades de desenvolvimento para o mdio e longo prazos, como que
isso se relaciona com a ideia de participao, ou seja, com a ideia de incluso da
cidadania ativa na discusso sobre as atividades do governo?
Essa aproximao no de fato simples e, de forma geral, observa-se tambm
na literatura dois grandes argumentos sobre esse possvel encontro. O primeiro
argumento e o mais tradicional trafega pela seguinte linha: existe uma incompatibilidade entre essas duas abordagens. Desenvolver um processo de planejamento
tecnicamente slido e responsvel e que de fato contribua para a transformao
de uma sociedade no possvel se for pretendido, ao mesmo tempo, ampliar
as oportunidades de incluso de atores sociais e polticos.
Primeiro porque, se planejamento envolve a ideia de transformao, de
mudana de um quadro atual para um quadro melhor no futuro, ele se confronta
com a ideia de que a democracia que basicamente um sistema de moderao
ento um sistema de poder conservador. Porque se a democracia cria oportunidade
para manifestao dos interesses de grupos variados, a partir dessa manifestao, ela
caminha na direo da acomodao ou certo equilbrio relativo desses interesses e,
portanto, qualquer tipo de transformao radical de uma sociedade, que envolva a
supresso de alguns interesses importantes, tende a ser obstaculizada num contexto
de regras democrticas de tipo representativo. Assim, transformaes rpidas ou
radicais raramente sero possveis dentro de um sistema poltico deste tipo. Ento,
este o primeiro argumento que se refora: planejamento com desenvolvimento
e participao seriam coisas intrinsecamente incompatveis.

Controle Social e Transversalidades:


sinais de participao no planejamento governamental brasileiro

211

Alm disso, so recorrentes as afirmaes de que na hora em que so includos


mais atores e chamado um conjunto maior e mais plural de grupos e atores polticos
para discutir o futuro, provoca-se um excesso ingovernvel de demandas, pois cada
um desses grupos vai apresentar suas perspectivas, suas queixas e suas propostas, e
isso, provavelmente, vai transformar o processo de construo de prioridades em
algo muito mais complexo e muito mais difcil de ser administrado.
Esses seriam os dois argumentos mais gerais sobre essa tese da incompatibilidade. Essa tese encontra respaldo em experincias histricas bastante relevantes,
que esto na literatura que se dedicou a explicar as experincias dos estados desenvolvimentistas do leste asitico, por exemplo. So sociedades que conseguiram
em um espao de poucas dcadas lograr transformaes importantes das suas
bases econmicas e de suas respectivas condies sociais. Na maioria dos casos,
so sociedades no democrticas e isso tem servido, na interpretao de autores
conservadores, como argumento de que planejamento com desenvolvimento e
participao seriam, portanto, incompatveis.
2.1 Desencontros entre estruturas de participao e estruturas de planejamento

No caso brasileiro, um primeiro elemento desse desencontro diz respeito ao contexto em que essas instncias de participao entram na gesto pblica brasileira,
que bastante diferente daquilo que a populao demanda ou espera delas hoje.
Os dados apresentados por Pires, Amaral e Santos (2014) indicam que houve grande
expanso desses mecanismos de participao na dcada de 1990 no Brasil. Este foi um
perodo de abertura e de incluso poltica comparado com as dcadas anteriores.
No entanto, foi tambm um perodo de baixa atividade governamental, de um ativismo
estatal declinante, sobretudo na rea de planejamento, apesar das inovaes formais introduzidas pela CF 1988. Nesse contexto, houve certa emergncia da participao num
cenrio de desmerecimento do planejamento obviamente, essa participao no nasceu
para cumprir um papel de democratizar o planejamento.
Igualmente, no mesmo perodo, em um contexto de ajuste fiscal pesado ao
final da dcada, minimizao do papel do Estado e busca por transparncia e novos
mecanismos de controle sobre a burocracia, os espaos de participao acabaram
sendo entendidos e restringidos muito mais s funes de acompanhamento
cotidiano da atividade governamental e muito menos no sentido de desenvolver
carter propositivo, criativo ou estimulador de espaos geradores de reflexo coletiva
sobre os rumos das polticas pblicas e sobre os rumos do pas.
Esse fato se manifesta, sobretudo, no nvel setorial, pois algumas reas de
polticas pblicas comearam a inovar e a trabalhar instrumentos de planejamento
de mdio e de longo prazos e ainda se est em processo para algo num nvel mais
sistmico. Nesta linha de interpretao, pode-se dizer que os mecanismos de

212

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

participao consolidados no perodo anterior j no so mais capazes de responder


a essa nova demanda pela construo de uma viso compartilhada de futuro, porque
estavam ali j no integrados, abduzidos pela gesto cotidiana e pela funo do
controle sobre a gesto, ao invs de se direcionarem para discusses mais amplas,
de pensar os rumos, as prioridades, a pactuao de projetos de desenvolvimento,
seja no nvel local, estadual ou federal.
Essa interpretao encontra suporte emprico em uma avaliao recente
(Pires e Vaz, 2012) sobre a percepo que os gestores federais tm sobre o papel
dos mecanismos de participao nos programas que eles coordenam.
O estudo baseia-se no acesso a um conjunto vasto de relatrios de avaliao
de programas, extrados do j desativado Sistema de Informaes Gerenciais e de
Planejamento (Sigplan),4 nos quais esses gerentes eram perguntados se o programa
tinha algum mecanismo de participao. Se sim, qual papel esse mecanismo de
participao cumpriu na gesto do programa?
Analisados esses argumentos, em uma amostra composta por mais de 1.300
respostas, foram sistematizados os principais padres de resposta e identificados
basicamente trs:
1) Uma grande parte dos gestores afirma que o papel que a gesto participativa
cumpre no programa gerido de fiscalizao e controle. So, assim, instncias
de participao que servem para que os cidados possam acompanhar
e demandar informaes, alm de cobrar a execuo dessas polticas.
2) Outro conjunto de argumentos chama a ateno para a ideia de transparncia.
Os gestores comentaram que esses mecanismos serviriam, ento, como
uma forma de demonstrar para a sociedade o que o governo est fazendo.
Assim, o governo ofereceria sociedade um canal de exposio de sua
poltica, com alguma escuta de agentes participativos.
3) Em um terceiro conjunto de argumentos, os gestores citaram a participao
social nos programas por eles geridos como mecanismo de dilogo com os
atores sociais e identificao de possveis problemas e correo de rumos.
Ou seja, fala-se aqui de um programa que j est em andamento. Durante
a implementao de um projeto, h espao para debate com a sociedade e
incorporao de alguma sugesto interessante, incorporao e seguimento.
Em nenhum desses trs casos aparece a funo propositiva, ou mesmo reflexiva,
de usar os canais de relao entre Estado e sociedade para definio de rumos,
prioridades e projetos compartilhados. Considerando que esse desenho bastante
4. Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan) para os ciclos de PPA 2004-2007 e 2008-2011.
O ciclo ora vigente tem como suporte o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP), disponvel em <https://
www.siop.planejamento.gov.br/siop/>.

Controle Social e Transversalidades:


sinais de participao no planejamento governamental brasileiro

213

precrio no possa ser chamado de planejamento com participao, pode-se afirmar


que planejamento e participao no tm se encontrado com a frequncia e a nfase
necessrias para a tomada de deciso em contexto democrtico.
Talvez tenha-se aqui uma aproximao tmida entre planejamento, participao e
gesto, mas planejamento e participao, como parte de processo integrado, ainda no
existem, ao menos no Brasil. Por mais expressiva que seja a expanso e a pluralidade nas
formas de participao, ela tem se dado de forma desarticulada, dispersa e com poucos
encaixes e formas de integrao no ciclo de planejamento, gesto e controle das polticas
pblicas. Desta forma, h uma fragmentao, uma pulverizao desses espaos, que
so de vrios tipos e esto includos em vrias reas, mas no dialogam muito entre si.
H situaes em que uma Conferncia decide uma coisa e o Conselho da
mesma poltica decide em outra direo; ou ainda, o Conselho no sabe que a
Conferncia debateu outro assunto que poderia ser aproveitado por essa instncia. Pires e Vaz (2012) apontam como se do algumas dessas formas de interface
socioestatais: conferncias, conselhos, reunies com grupos de interesse, consultas,
audincias pblicas, ouvidorias. Observa-se, ao analisar o conjunto de programas
do governo federal e todas as formas de participao que eles utilizam que
existe uma espcie de especializao setorial da participao social.
Algumas polticas de algumas reas gostam mais de alguns mecanismos participativos do que de outros. No h um tipo de mecanismo de participao que perpasse todas
as diferentes reas. Conselhos e conferncias so muito comuns na rea de poltica social
e, por sua vez, muito ausentes nas discusses sobre infraestrutura e desenvolvimento
econmico. Audincias pblicas so muito comuns na rea de infraestrutura, mas por
sua vez so pouco utilizadas na rea de poltica social.
Tem-se, com isso, certa disperso que acaba contribuindo para uma discusso
fragmentada das polticas. No existe nenhum mecanismo participativo, nesse
quadro, que promova discusso mais intersetorial ou transversal dessas polticas.5
Trata-se de um quadro heterogneo e complexo para pensar a relao participao
x planejamento. No obstante, pode-se comemorar o fato de que, sobretudo ao
longo da primeira dcada de 2000, observou-se disseminao muito expressiva
desses canais de interao entre Estado e sociedade, e de que essa disseminao
no s quantitativa, mas tambm qualitativa e plural. A maioria desses espaos
de participao est vinculada a algum processo de produo de polticas pblicas,
eles no so espaos de participao isolados; pelo menos do ponto de vista formal,
eles tm uma relao com as polticas pblicas do governo.
5. Como exemplo, quando os cidados so convocados para discutir a poltica de sade indgena dentro da grande
poltica nacional de sade: se, por um lado, essa especificao tem o ganho de aumentar o conhecimento de que existem
temas que precisam de ateno, como a sade indgena, por outro lado, perde-se a perspectiva do papel que isso tem
na poltica de sade como um todo, na poltica social como um todo e na atividade governamental como um todo.

214

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

2.2 Para alm dos desencontros entre planejamento e participao

Os desencontros entre participao e planejamento so tenses que vieram para


ficar e fazem parte do dia a dia das sociedades contemporneas. No h que se
procurar por solues fceis e algumas experincias recentes da democracia brasileira
so auspiciosas para ajudar a pensar e a trabalhar na perspectiva de um possvel
encontro entre participao e planejamento.
Uma experincia importante, observada nessa ltima dcada no Brasil,
a experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES),
conhecido popularmente como Conselho. Este foi criado em 2003, logo no
primeiro ano do primeiro governo Lula, e tem uma caracterstica que radicalmente distinta dos demais conselhos: ele no se insere no panorama das polticas
pblicas como um conselho setorial, um conselho especializado em algum tipo
ou rea de poltica.
O CDES um conselho que busca como o prprio nome indica abrir um
espao para discusso sobre desenvolvimento econmico e social. Diferentemente
de outros conselhos, tem uma composio na qual esto os principais representantes
dos setores empresariais e do mundo do trabalho, assim como outras organizaes da sociedade civil. O Conselho um rgo colegiado onde a participao
se d por meio da representao desses setores, mas um grande rgo colegiado.
H uma presena mais intensiva de empresrios, h lideranas da sociedade civil e
representantes da alta burocracia (Cardoso Jr.; Santos e Alencar, 2010).
Outra caracterstica tambm distintiva diferentemente dos conselhos que
esto localizados juntos s burocracias setoriais que o CDES um conselho que
tem uma insero mais panormica na estrutura de poder e da burocracia federal,
este possui um mandato de assessoramento Presidncia da Repblica na formulao de polticas pblicas e diretrizes para o desenvolvimento econmico e social.
Como fruto dos debates internos realizados, o ator governamental consegue ler
o debate pblico e identificar prioridades e hierarquias entre os temas construdos.
O procedimento cria a possibilidade de que qualquer conselheiro possa levar um
item pauta, ainda que nenhum dos outros concorde com ele. Enfim, o mtodo
interessante, pois gera um produto de um frum participativo que chega para
o ator governamental, para o ator que toma deciso, com algum mecanismo de
peso, ponderao e avaliao dessas decises.
Ou seja, tem-se um processo transversal, no setorial, que busca trazer para
o debate os atores que em geral tm posies conflitantes quando o assunto a
promoo do desenvolvimento econmico e social. Com isso, trabalha-se em
uma dinmica em que as opinies e distintas perspectivas sejam construdas e

Controle Social e Transversalidades:


sinais de participao no planejamento governamental brasileiro

215

exprimidas pelo governo de uma forma clara, racional e mais densa.6 Algumas das
medidas adotadas pelo governo federal em resposta crise internacional deflagrada
em 2008 tiveram forte ancoragem em decises e discusses prvias do CDES.
Com isso, notam-se traos nesta experincia que a aproximam daquilo que um espao
onde atores sociais e governamentais interagem e formam uma viso compartilhada
sobre os rumos que as polticas pblicas devem seguir no mdio e longo prazos.
Outro tipo de experincia recente a promover certo encontro entre
planejamento e participao diz respeito s conferncias nacionais. De todos
os mecanismos de participao hoje disponveis audincias, ouvidorias,
conselhos etc., as conferncias so os que mais se aproximariam de algo com
um espao ou instrumento potencial para discusses sobre o planejamento e a
construo de diretrizes para orientar estrategicamente a ao governamental.
De fato, mesmo com dificuldades, o que se observa nessa ltima dcada
que um conjunto de conferncias tem tido bastante efetividade na definio e no
direcionamento do planejamento governamental em algumas reas. Alguns exemplos
de conferncias que tiveram resultado direto na definio de polticas pblicas
nacionais podem ser encontrados nas reas de sade e de assistncia social. Foram
as prprias conferncias que consagraram um processo de debate que veio a resultar
na criao dos Sistemas nicos de Sade (SUS) e de Assistncia Social (Suas).
As conferncias tm sido tambm fundamentais para a definio dos planos
nacionais, como no caso da rea de direitos e polticas pblicas para mulheres e
juventude. Apesar das fragilidades, alguns processos conferenciais tm se prestado
a esse exerccio de chamar os diversos atores da sociedade para dialogarem sobre
os problemas das suas respectivas reas, como tambm para formularem diretrizes
conjuntas para a ao governamental.
O ponto a expandir que esses sucessos so isolados, setoriais, e no transbordam para uma lgica mais ampla de planejamento. Nos ltimos anos, pde-se
notar, tanto por iniciativa do governo federal como tambm de governos estaduais,
a tentativa de se instaurar processos participativos para a elaborao do PPA.
Este, diferentemente daquelas polticas setoriais compartimentadas, s recentemente
vem sendo submetido a um processo de formulao participativa; uma rea em
que a introduo e a utilizao de mecanismos participativos ainda so incipientes
se comparadas, por exemplo, com as reas de sade e assistncia social.

6. Nessa metodologia, um exemplo daquilo que o CDES foi capaz de produzir a Agenda Nacional de Desenvolvimento.
Foi um processo no linear, bastante complexo, que foi capaz de entregar para a sociedade brasileira algo como essa
Agenda Nacional do Desenvolvimento, em um processo que durou quase dois anos, envolveu uma discusso sobre
o diagnstico dos principais problemas da economia e da sociedade, e a identificao de outros problemas centrais
que precisavam ser equacionados no horizonte de mdio e longo prazos com a apresentao de alternativas para
superao dos mesmos.

216

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Os governos tm procurado criar alguma dinmica participativa nesses


ambientes de planejamento. O Ipea tem conduzido pesquisas nesta rea, uma das
quais explorada em outros dois captulos deste livro foi realizada em dez estados
brasileiros, que espelham bastante da diversidade regional e poltica do Brasil.
Na amostra, h governos de oposio e governos que fazem parte da base aliada
da coalizao federal, em regies que tm culturas ou tradies polticas bastante
diversas. No entanto, apesar dessa diversidade, um ponto que chama bastante ateno que, em todos esses estados, afirma-se que esto sendo conduzidos processos
participativos para o planejamento, e isso algo no trivial.
No se est aqui falando da efetividade, mas apenas que em todos os casos
pesquisados h um processo participativo presente. Isto sugere que, de alguma
forma, essa ideia de que a participao precisa imbricar-se ao planejamento est
se tornando algo difundido na experincia concreta nacional. Esta reflexo tem
um lado positivo, que o de se pensar que finalmente uma constelao de agentes
sociais far parte do processo; o lado negativo que se pode interpretar que o discurso se banalizou porque todos dizem que promovem participao e, neste caso,
talvez haja alguma coisa estranha acontecendo durante a construo dos planos e
as pesquisas a respeito precisaro se aprofundar nisso.
Outra caracterstica que, em todos os casos, a participao acaba sendo desenvolvida em regimes menos intensos quando comparados com aquelas experincias
mencionadas dos conselhos e das conferncias. Em todos os estados, o processo
participativo tem um carter consultivo, funcionam como uma forma de estabelecer
dilogos, de expor o mtodo de trabalho para a sociedade. O que est bem aqum
de um processo de planejamento com o compromisso de realizar essa incorporao
da participao de fato, j que existe uma variao muito grande em relao aos
processos participativos em cada um dos estados pesquisados.
Os casos identificados como mais bem sucedidos no sentido de ter um
processo de maior intensidade e participao contemplam com alguma variao
trs elementos: a regionalizao, a utilizao de mecanismos de interao mediados
pela internet e o envolvimento de outros espaos de participao j existentes. Alm
disso, e provavelmente em funo da sua incipincia, esses casos so complementados por audincias pblicas convocadas pelo poder legislativo. A o prprio poder
legislativo, ao receber propostas de projetos de lei do PPA enviados pelo executivo,
chama audincias pblicas para fazer uma discusso mais ampla junto sociedade.
Com isso, nesse panorama, possvel afirmar: sim, existem alguns avanos
no sentido de tentar fazer com que os cidados e a sociedade civil participem na
elaborao de um instrumento de planejamento to importante como o PPA.
Entretanto, ainda h um caminho bastante longo a ser trilhado.

Controle Social e Transversalidades:


sinais de participao no planejamento governamental brasileiro

217

3 CONSELHOS

Ainda na linha de se buscar identificar pontos de encontro entre democracia participativa e planejamento governamental, h de se destacar para alm dos trs
exemplos citados acima, respectivamente, as experincias recentes do CDES, das
Conferncias Nacionais e a da maior ou menor presena de mecanismos de participao social direta na formulao e monitoramento dos PPAs estaduais o caso
dos Conselhos de polticas pblicas, em especial o caso do Frum Interconselhos,
dada a relativa novidade institucional que parece representar para uma atuao
qui transversal no campo da formulao e monitoramento do PPA federal.
De incio, no entanto, necessrio lembrar que o Brasil conta hoje com
um conjunto de estruturas participativas que fomenta a interao entre Estado
e sociedade acerca das polticas pblicas. Os conselhos, no formato de rgos
colegiados permanentes com a participao de representantes governamentais e
no governamentais, so alguns dos instrumentos participativos mais difundidos
na administrao pblica brasileira. Os dados recentes (IBGE, 2012) mostram que
em algumas reas de polticas pblicas, como sade e assistncia social, os conselhos
esto presentes em mais de 99% dos municpios brasileiros. No entanto, no
uma distribuio homognea. Por um lado, algumas reas de polticas pblicas
ainda no contam com uma estrutura de conselhos que alcance a maior parte do
territrio nacional. Por outro lado, os dados desagregados por porte do municpio
evidenciam que os conselhos so mais frequentes nas localidades de maior porte,
constituindo assim uma estrutura de gesto mais tpica dos grandes centros urbanos.
Os conselhos tambm representam um desafio do ponto de vista conceitual.
As formas de definio variam bastante no ambiente acadmico. Em uma breve
sntese da literatura sobre o tema, possvel adotar a definio paradigmtica dos
conselhos gestores, de Maria da Glria Gohn (2007), ou a dos conselhos de polticas
pblicas, de Luciana Tatagiba (2002). H, ainda, a possibilidade de entender os
conselhos como instituies hbridas (Avritzer; Pereira, 2005) ou como interfaces
socioestatais (Pires; Vaz, 2012), para usar a categoria proposta pelo Ipea. Em resumo,
h um cardpio de alternativas conceituais, em relao s quais necessria uma
opo mais explcita. Ser destacada neste trabalho a definio da Secretaria-Geral
da Presidncia da Repblica que, por meio da Nota Tcnica no 7, de 10 de maio
de 2013, assim conceitua os rgos colegiados de participao social:
A leitura analtica da expresso rgo colegiado de participao social fornece, de
maneira direta e intuitiva, os critrios essenciais que definem este conceito:
a. rgo significa rgo pblico, o que especifica que os conselhos so criados e
mantidos pelo Poder Pblico, a quem incumbe zelar pelo seu bom funcionamento.
Dessa caracterstica de publicidade decorrem outras duas: (1) os conselhos, como

218

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

rgos pblicos, so estruturas permanentes do Estado; (2) os conselhos, como rgos


pblicos, so estruturas formalmente institudas por ato governamental.
b. colegiado significa que o rgo composto por mais de um titular, compartilhando
o mesmo nvel hierrquico e poder de deciso, em que as manifestaes em nome
desta instituio so formadas de maneira coletiva, por deliberao dos seus membros.
c. participao social a incluso dos cidados e cidads como sujeitos de direito e
titulares de interesse no processo de tomada de deciso governamental. Envolve,
portanto, a confluncia entre, de um lado, os temas e assuntos da agenda estatal
e, de outro, a sociedade civil organizada em torno daqueles temas, na perspectiva
de uma agenda pblica. Os rgos pblicos so espaos de participao social se
conseguem trazer atores sociais para o debate de temas pblicos, o que significa,
no caso de colegiados, que existem representantes no governamentais entre seus
membros (Avelino, 2013, p. 7).

Por conta dessa discusso conceitual, no h hoje uma quantificao precisa


do nmero de conselhos existentes no mbito federal. No estudo do Instituto de
Estudos Socioeconmicos (INESC) e Instituto Plis sobre Estudos, Formao e
Assessoria em Polticas Sociais sobre a arquitetura da participao social no Brasil
(Teixeira; Souza; Lima, 2012), so listados sessenta conselhos nacionais. No Guia dos
Conselhos Nacionais publicado pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
(Brasil, 2013), so apontados 35 conselhos, cinco comisses nacionais e outros
57 rgos colegiados. Uma busca no Sistema de Informaes Organizacionais
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, (MP) pode apontar 62
conselhos, 33 comisses e quatorze comits nacionais, com essa denominao. Em
qualquer dos casos, preciso considerar que no so poucos os espaos colegiados
participativos hoje existentes no governo federal.
Com essas caractersticas, os conselhos representam uma tendncia de abertura
da gesto pblica participao da populao num exerccio efetivo da cidadania.
Espalhados por diversas reas de polticas pblicas, formam um canal de controle social
das polticas pblicas, em um projeto de democratizao do Estado brasileiro impulsionado pela Constituio Federal de 1988. Nas palavras de Maria da Glria Gohn:
De fato, os conselhos gestores foram a grande novidade nas polticas pblicas ao longo
dos anos. Com carter interinstitucional, eles tm o papel de instrumento mediador
na relao sociedade/Estado e esto inscritos na Constituio de 1988, e em outras
leis de pas, na qualidade de instrumentos de expresso, representao e participao
da populao. [...] Os conselhos gestores so importantes porque so frutos de lutas
e demandas populares e de presses da sociedade civil pela redemocratizao do pas
(Gohn, 2007, p. 84-85).

Estes rgos colegiados integrantes da administrao federal, estadual e


municipal fazem parte do que se pode chamar de primeiro nvel da participao

Controle Social e Transversalidades:


sinais de participao no planejamento governamental brasileiro

219

social brasileira. So compostos, alm dos agentes governamentais, por representantes da sociedade civil que ali esto reunidos para defender os interesses dos
cidados brasileiros. Em alguns casos exigido que estes representantes estejam
organizados em movimentos, sindicatos ou associaes, enquanto em outros
casos possvel o exerccio da representao por um indivduo, no organizado.
Em qualquer caso, os representantes da sociedade civil so chamados para falar
em nome dos cidados e cidads, sem necessidade de vinculao a qualquer
estrutura governamental. Cada conselho, ento, atua como uma arena pblica
de dilogo, pactuao, discusso e proposio entre governo e sociedade. A sua
difuso pelas diversas reas de polticas pblicas e pelos vrios entes federados
demonstra como hoje, em contraste com o passado, a gesto pblica brasileira
est muito mais permevel participao dos cidados e cidads.
O nmero de conselhos existentes, no entanto, no suficiente para que se
possa concluir que h no Brasil uma rede de rgos colegiados interferindo sobre
a gesto pblica. Tambm no possvel presumir que a atuao da sociedade e
mesmo do governo no conjunto desses espaos participativos ocorra de forma
coordenada e homognea. Em outras palavras, preciso reconhecer que existe no
Brasil um conjunto de prticas de participao social, mas no existe ainda um
sistema nacional de participao social.
4 TRANSVERSALIDADE

Os formatos institucionais adotados para as prticas participativas interferem


com o grau de liberdade que possuem os seus participantes para expresso de suas
convices de uma forma compatvel com os processos formais de tomada de deciso governamentais. Por isto o desenho institucional de estratgias participativas
importa e faz a diferena, ainda mais na discusso de temas amplos da agenda
nacional, como o PPA.
O desenho institucional de uma estratgia participativa pode ser considerado
uma tecnologia intelectual de tipo socioestatal. Em mais uma metalinguagem, as
tecnologias intelectuais so produtos da criatividade e engenho humanos que se
voltam para os processos de produo e compartilhamento de conhecimentos e
relaes da decorrentes, o que faz com que interfiram na criao de novas tecnologias. O papel conformador das tecnologias intelectuais nos processos cognitivos
merece destaque, por exemplo, na conceituao de Pierre Lvy (1993):
As tecnologias intelectuais desempenham um papel fundamental nos processos
cognitivos, mesmo nos mais cotidianos; para perceber isto, basta pensar no lugar
ocupado pela escrita nas sociedades desenvolvidas contemporneas. Estas tecnologias
estruturam profundamente nosso uso das faculdades de percepo, de manipulao
e de imaginao (Lvy, P., 1993, p. 160).

220

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Ainda segundo Pierre Lvy, as tecnologias intelectuais variam de acordo


com o que foi definido, tais como os trs tempos do esprito: a passagem do
polo da oralidade primria, marcado pelo saber narrativo, para o polo da escrita,
composto pelo saber terico, at o polo meditico-informtico, caracterizado pelo
saber operacional. Em cada um destes momentos predomina um tipo de conhecimento e suas respectivas tcnicas cognitivas. No primeiro caso, o conhecimento
mitolgico trazia consigo a ritualidade como forma de disseminao, enquanto
no segundo caso o conhecimento cientfico e filosfico incentivava a interpretao
como forma de discutir noes de verdade. Para o terceiro tempo, marcado por
uma inteligncia mais virtual, a tcnica cognitiva predominante seria a simulao.
As pessoas aprendem e transmitem conhecimentos na medida em que realizam as
operaes que esse mesmo conhecimento aperfeioa.
A questo que emerge desse aprendizado por simulao que a identificao
da prtica e sua reiterao como fonte de conhecimento torna difcil diferenciar
o habitual do conceitual, ou seja, se determinada circunstncia a nica possibilidade admissvel ou se assim apenas porque sempre foi feito assim. por meio
da confuso s vezes proposital entre habitual e conceitual que ocorre o que
Michel Foucault (1990) denominou disciplinarizao do saber, caracterizada
pela compartimentalizao do conhecimento em campos e subcampos e, mais
importante, pela definio e defesa de regras de produo e organizao desse
mesmo conhecimento.
Para analisar como isso possvel, Foucault distingue a episteme clssica da
episteme moderna. No primeiro caso, o conhecimento produzido por semelhana
e este o critrio de sua organizao. Na episteme moderna, por outro lado, o
conhecimento passa a ser produzido por representao, o que abre espao para
formas mais complexas e at arbitrrias ou intencionalmente manipulveis de
organizao. Entra em cena uma racionalidade operativa analtica que, ao estabelecer
critrios de validade, promove uma organizao especfica do conhecimento que,
embora no seja a nica possvel, ganha espao ao se afirmar como tal. preciso
reconhecer que existe, portanto, uma hierarquizao poltica do conhecimento por
meio da disciplina, com todos os aspectos de restrio e coero que lhe so inerentes:
A disciplina um princpio de controle da produo de discurso. Ela lhe fixa os limites
pelo jogo de uma identidade que tem a forma de uma reatualizao permanente das
regras. Tem-se o hbito de ver na fecundidade de um autor, na multiplicidade dos
comentrios, nos desenvolvimentos de uma disciplina, como que recursos infinitos
para a criao dos discursos. Pode ser, mas no deixam de ser princpios de coero;
e provvel que no se possa explicar seu papel positivo e multiplicador, se no se
levar em conta sua funo restritiva e coercitiva (Foucault, M., 1996, p. 36).

Perceber os limites disciplinares e as estratgias hierrquicas e coercitivas de manuteno dessa conformao s possvel se a forma de organizao do conhecimento for

Controle Social e Transversalidades:


sinais de participao no planejamento governamental brasileiro

221

considerada como circunstancial e habitual. Isso implica reconhecer que essa episteme
algo construdo por uma racionalidade operativa analtica especfica e, portanto,
pode assumir outras formas em outros momentos histricos, em outros contextos
sociais ou em outras relaes de poder. Para isso, no entanto, preciso fazer a difcil
superao da identidade que se afirma entre uma episteme especfica circunstancial,
habitual, histrica, social e poltica com o prprio saber:
Epistm no sinnimo de saber; significa a existncia necessria de uma ordem,
de um princpio de ordenao histrica dos saberes anterior ordenao do discurso
estabelecida pelos critrios de cientificidade e dela independente. A epistm a
ordem especfica do saber; a configurao, a disposio que o saber assume em
determinada poca e que lhe confere uma positividade enquanto saber (Machado, R.,
1982, p. 148-149).

Um dos efeitos mais limitadores da identificao do conhecimento com


uma episteme especfica o contexto de fragmentao que Hilton Japiassu (1976)
definiu como patologia do saber. Os critrios de validade do conhecimento e as
suas regras de produo e organizao passam a ser apropriadas para justificar a
manuteno de estruturas sociais e as relaes de poder da decorrentes, representadas
pelas disciplinas, que passam a ser fragmentadas e isoladas de formas cada vez mais
rgidas. O remdio para a patologia das disciplinas estanques, na poca meados
dos anos 1970 , era identificado com a proposta da interdisciplinaridade, que
em sntese estimulava o trabalho comum em oposio ao trabalho individualizado, a
interao de disciplinas em oposio superespecializao, a organizao cooperativa
e coordenada em oposio hierarquia e o redimensionamento epistemolgico
em oposio episteme fragmentria.
Na perspectiva da administrao pblica, a disciplinaridade pode ser traduzida
como setorialidade. Da mesma maneira que a episteme disciplinria promove a
fragmentao do saber em disciplinas estanques, tambm estimula a repartio dos
rgos pblicos em setores especializados, que aqui correspondem s polticas pblicas ou, com menos granularidade, aos sistemas e s reas de atuao governamental.
semelhana das disciplinas do conhecimento, cada uma delas incentivada a
desenvolver seus prprios critrios de validade para as noes de verdade, o que
inclui estratgias especficas e nem sempre convergentes de interao com os
atores sociais organizados e com a sociedade em geral.
Isso traz o desafio da superao da setorialidade na participao social. Cada
conselho, na heterogeneidade dos seus atos de criao, est vinculado a uma rea,
um sistema, um setor especfico de polticas pblicas, em atribuies e competncias.
Com isso, dialogam com um conjunto restrito e determinado de rgos pblicos
acerca de um conjunto tambm restrito de aes e programas governamentais.
por isso que se afirma que a participao social se difundiu de forma setorializada:

222

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

ainda so necessrios espaos que possam pensar as polticas pblicas como um


todo e discutir uma agenda de desenvolvimento nacional.7
Pensar a articulao dos conselhos para alm deste primeiro nvel de participao social marcado pela setorialidade , portanto, necessrio para discutir
a democratizao da gesto pblica em sentido mais amplo. Considerando que
a complexidade das relaes sociais exige cada vez mais uma interao entre
as diferentes reas de polticas pblicas, a interveno da sociedade no pode
se restringir a momentos isolados e parciais do processo de tomada de deciso
governamental, mas alcanar nveis mais intensos de sinergia e intersetorialidade.
Por intersetorialidade pode ser entendida a articulao de saberes e experincias
no planejamento, a realizao e avaliao de aes para alcanar efeito sinrgico
em situaes complexas visando o desenvolvimento social, superando a excluso
social (Junqueira e Inojosa, 1997).
A prtica da intersetorialidade entre os conselhos deve partir da premissa de
que a complexidade das relaes sociais exige a interveno da sociedade sobre
diferentes rgos e diferentes polticas pblicas, levando em considerao os
espaos participativos que j existam. Envolve, em outras palavras, um respeito
ao acmulo de deliberaes participativas que ocorreram nesses espaos e uma
estratgia de articulao sinrgica da sua atuao. Isso provoca uma ressignificao
dos contornos tradicionalmente existentes entre as reas de polticas pblicas, por
meio da participao social, para tratar de um tema ou de um problema especfico,
que no se limita apenas a um setor governamental.
A interdisciplinaridade se afirma com intensidade nos anos entre 1970 e 1980
como alternativa episteme disciplinria. Muito embora a convergncia por oposio
fosse evidente, identificando na fragmentao do conhecimento em disciplinas
uma espcie de inimigo comum, outras propostas tambm so levantadas sob
denominaes diferentes, como estratgias multidisciplinares, pluridisciplinares
ou transdisciplinares. Tambm comea a surgir uma crtica epistemolgica que
no se identifica mais com o termo intersetorialidade:
A crtica ao prefixo inter que ele poderia significar apenas a proximidade de
saberes isolados, sem da gerar novas articulaes. (...) Na literatura, possvel
encontrar os termos intersetorialidade e transetorialidade com o mesmo sentido:
a articulao de saberes e experincias para a soluo sinrgica de problemas
complexos (Inojosa, 2001, p. 103).

Um destacado esforo de definio das diferentes propostas foi feito por Abt e
Jantsch, com base na relao de Michaud de 1970, enunciando os seguintes conceitos:
7. Tal como mencionado na seo 1, h algumas iniciativas de criao de rgos colegiados que no so regidos pela
lgica setorial. O exemplo mais notvel at o momento no pas o do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social, institudo pelo Artigo 8o da Lei no 10.683, de 23 de maio de 2003.

Controle Social e Transversalidades:


sinais de participao no planejamento governamental brasileiro

223

disciplina conjunto especfico de conhecimentos com suas prprias


caractersticas sobre o plano de ensino, da formao dos mecanismos,
dos mtodos, das matrias;
multidisciplina justaposio de disciplinas diversas, desprovidas de
relao aparente entre elas. Ex.: msica + matemtica + histria;
pluridisciplina justaposio de disciplinas mais ou menos vizinhas nos
domnios do conhecimento. Ex.: domnio cientfico: matemtica + fsica;
interdisciplina interao existente entre duas ou mais disciplinas. Essa
interao pode ir da simples comunicao de ideias integrao mtua
dos conceitos diretores da epistemologia, da terminologia, da metodologia,
dos procedimentos, dos dados e da organizao referentes ao ensino e
pesquisa. Um grupo interdisciplinar compe-se de pessoas que receberam
sua formao em diferentes domnios do conhecimento disciplinas
com seus mtodos, conceitos, dados e termos prprios;
transdisciplina resultado de uma axiomtica comum a um conjunto de
disciplinas ex. Antropologia considerada como a cincia do homem
e de suas obras, segundo a definio de Linton (apud Fazenda, I. C. A.,
2002, p. 27).
Atualmente o termo transversalidade passa a ser mais utilizado at o prximo
paradigma. Desta forma, herda, da bandeira da intersetorialidade, a oposio
episteme disciplinria e a aposta em uma forma alternativa de organizao do
conhecimento e da sociedade. o que Flix Guattari sintetiza como:
Transversalidade em oposio a:
- uma verticalidade que encontramos por exemplo nas descries feitas pelo organograma de uma estrutura piramidal (chefes, subchefes etc.);
- uma horizontalidade como a que pode se realizar no ptio do hospital, no pavilho
dos agitados, ou, melhor ainda no dos caducos, isto , uma certa situao de fato em
que as coisas e as pessoas ajeitem-se como podem na situao em que se encontrem
(Guattari, F., 1985, p. 93-94).

Muito embora seja um importante passo para a superao da setorialidade


participativa, a estratgia da intersetorialidade ainda limitada ao tentar responder a
questes mais amplas. Quando h um problema mais especfico, possvel delinear
as polticas e rgos pblicos envolvidos com razovel preciso e, com isso, reduzir a
um conjunto relativamente estreito os espaos de participao social que devem ser
envolvidos. Isto no vivel, por outro lado, quando esto em questo temas mais
amplos que envolvem, em tese, todo o conjunto do governo. Nestas situaes, no
apenas preciso lidar com um nmero muito maior de conselhos, como tambm

224

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

necessrio considerar e propor solues para as reas em que no h espaos


participativos permanentes constitudos. Assim, as multiplicidades, de um lado,
e as lacunas, de outro, fazem com que as questes mais amplas e mais complexas
sejam abordadas por outra lgica, a da transversalidade, aqui compreendida como:
o atravessamento mtuo dos campos de saberes, que a partir de suas peculiaridades
se interpenetram, se misturam, se mestiam, sem no entanto perder sua caracterstica
prpria, que s se amplia em meio a essa multiplicidade. Singularidade de saberes
e multiplicidade de campos. Uma vez mais aqui poderamos falar em ecologia do
conceito, introduzindo a noo de multiterritorialidade e atravessamento de campos
que leva a uma mestiagem (Gallo, S., 2007, p. 33).

Um projeto que se pretenda transversal deve cumprir uma srie de caractersticas, como a participao de mltiplos atores, compartilhamento de objetivos
comuns, necessidade mtua, relaes continuadas e sem hierarquias, relaes de
interdependncia de forma autnoma e autorregulada, reciprocidade e colaborao
(Brugu, 2012). No apenas uma reunio e articulao de diferentes setores, mas o
desenvolvimento de uma nova forma de relao entre as partes, para a constituio
de categorias mais complexas que no se restringem aos limites anteriores.
5 FRUM INTERCONSELHOS

Foi essa a perspectiva adotada pelo MP e Secretaria-Geral da Presidncia da


Repblica (SGPR) no momento da elaborao do PPA 2012-2015. O tema, extremamente amplo, envolvia todas as polticas pblicas do governo federal e, por
isso, demandava a articulao do nmero mais amplo possvel de conselhos em
torno de sua discusso. Alm disso, a estrutura conceitual do PPA estava sendo
revisada e passava por uma transformao bastante profunda. Estava em preparao,
no incio do ano de 2011, uma nova forma de organizar o planejamento pblico.
Nos momentos anteriores de elaborao do PPA tambm j haviam sido
implementados processos participativos. Houve audincias pblicas e consultas
aos conselhos em 2003, para a consolidao do PPA 2004-2007, e em 2007,
para a consolidao do PPA 2008-2011. Estas experincias contriburam para
destacar o tema do planejamento pblico na agenda de debates dos conselhos e
firmaram a prtica de consulta sociedade para a construo dos grandes planos
governamentais. As crticas foram apresentadas pelos participantes sinalizando a
ausncia de uma resposta explcita e especfica do governo s propostas trazidas
pela sociedade e a falta de continuidade na mobilizao sobre o tema. Por todos
estes motivos, o processo participativo previsto para 2011 precisava ir alm do que
j havia sido realizado.
Nesse sentido, o Decreto Presidencial de 1 de maro de 2007 constituiu
um grupo de trabalho para discusso de propostas para a participao social na

Controle Social e Transversalidades:


sinais de participao no planejamento governamental brasileiro

225

elaborao e execuo do PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei


Oramentria Anual (LOA). Nos termos do Artigo 1o do Decreto,8 caberia a este
grupo, composto por representantes da sociedade civil e do governo federal, sob
a coordenao do MP:
Art. 1 Fica institudo, no mbito do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
Grupo de Trabalho com a finalidade de elaborar proposta de participao social no
acompanhamento da elaborao e execuo do Plano Plurianual PPA, da Lei de
Diretrizes Oramentrias LDO e da Lei Oramentria Anual LOA, envolvendo:
I definio da forma e do escopo da participao social no acompanhamento da
elaborao e execuo do PPA, da LDO e da LOA;
II constituio de frum permanente de acompanhamento da elaborao e execuo
do PPA, da LDO e da LOA, com sugestes acerca de sua atribuio, composio,
vinculao, funcionamento e eleio dos representantes da sociedade civil; e
III proposio de forma e de procedimento de acesso da sociedade civil ao Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Siafi e ao Sistema de
Informaes Gerenciais e de Planejamento SIGPLAN.

O grupo de trabalho foi institudo pela Portaria no 197, de 5 de julho de 2007,


do MP,9 com a designao dos seus membros. Infelizmente, aps suas discusses,
no apresentou a concluso de seus trabalhos nos prazos previstos. Ainda assim,
foi naquele espao que j se comeou a levantar o conjunto de questes que iriam
orientar a estratgia participativa adotada em 2011.
O desenho da participao social na elaborao do PPA, em 2011, partiu do
desafio de superar o cenrio da setorialidade existente. Um primeiro movimento,
que pode ser considerado como intersetorial, foi marcado pela promoo do
debate sobre planejamento pblico entre os cerca de trinta conselhos mapeados
pela SGPR. Desta forma foi possvel trazer ao debate os diferentes pontos de
vista representados por estes colegiados, garantindo pluralidade e diversidade que
seriam capazes de ultrapassar os limites da atuao setorial. Um dos diferenciais,
em relao aos processos adotados nos PPAs anteriores, seria a convocao de um
frum conjunto de conselhos, que veio a ser denominado Frum Interconselhos,
para que os debates pudessem ser conduzidos de forma unificada.
O Frum Interconselhos acabou sendo o elemento da estratgia participativa
que promoveu o deslocamento do foco de uma perspectiva intersetorial para um
horizonte mais prximo da transversalidade. Um dos aspectos que mais contribuiu
8. BRASIL. Decreto de 1o de maro de 2007. Institui Grupo de Trabalho, no mbito do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, com a finalidade de elaborar proposta de participao social no acompanhamento da elaborao
e execuo do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual. Dirio Oficial da Unio,
a. CXLIV, n. 42, seo 1, 2 mar 2007, p. 2.
9. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Portaria no 197, de 5 de julho de 2007. Dirio Oficial da
Unio, a. CXLIV, n. 129, seo 2, 6 jul 2007, p.34.

226

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

para essa transformao foi a composio adotada. Conforme orientao recebida,


os conselhos somente poderiam indicar ao Frum representantes no governamentais, provenientes da sociedade civil. Com isso, houve um estmulo para que
os debates ocorressem segundo as pautas e agendas prevalentes entre estes agentes
do que conformados s estruturas dos rgos e polticas pblicas. Houve ainda
um convite a diversas entidades da sociedade civil com atuao nacional para
que viessem a integrar o Frum, independentemente de indicao dos conselhos.
Esta participao direta, sem intermediao dos rgos colegiados, foi importante
para garantir mais diversidade ao conjunto e suprir parcialmente a ausncia de
conselhos em determinadas reas de atuao governamental.
Outra caracterstica que colaborou para uma construo mais transversal foi
a forma de organizao dos debates. Os conselhos enviaram ao Frum apenas os
representantes no governamentais, o que fez com que as discusses fossem mais
orientadas pelas agendas e pautas desses agentes do que pela estrutura de rgos
e polticas pblicas. Alm disso, os momentos de proposio ocorreram com a
presena de representantes de vrios conselhos no mesmo espao, o que estimulou
a interao e o compartilhamento de opinies entre eles. Esse desenho foi capaz de
trazer os participantes para a anlise de questes mais amplas e mais relacionadas
com uma agenda de desenvolvimento nacional, como era o propsito da estratgia.
Isso no significa que os conselhos tenham perdido espao para o Frum
Interconselhos. Pelo contrrio, incentivando uma organizao em rede, cada
conselho teve seu papel reconhecido como agente de formulao para o planejamento nacional e, mais adiante, como responsvel pelo seu monitoramento.
A estratgia transversal inova porque no rivaliza com as atribuies e competncias
j estabelecidas para cada conselho, mas reconhece o papel protagonista de cada
um deles em sua respectiva rea de polticas pblicas e lhes acrescenta uma nova
possibilidade. H, portanto, um fortalecimento dos conselhos em sua funo de
formulao e monitoramento, o que j era feito por alguns deles, com uma linha
de dilogo e interveno direta com o rgo responsvel pelo planejamento do
governo federal.
Assim, com esse desenho, o I Frum Interconselhos ocorreu nos dias 24 e
25 de maio de 2011 e contou com a presena de cerca de 250 representantes da
sociedade civil, para discusso sobre o novo modelo de PPA e apresentao de
crticas e propostas. Durante os dois dias do evento, os participantes resgataram
os debates realizados em seus conselhos e entidades de origem, o que resultou na
apresentao de cerca de seiscentas propostas de elementos a serem tratados no
plano que estava em elaborao.
O II Frum Interconselhos aconteceu em 13 de outubro de 2011, quando o
governo teve a oportunidade de apresentar aos conselhos e organizaes da sociedade

Controle Social e Transversalidades:


sinais de participao no planejamento governamental brasileiro

227

civil a resposta especfica e motivada a cada uma das propostas recebidas. O evento
foi transmitido ao vivo, por videoconferncia, para as capitais dos estados, onde
as informaes puderam ser disseminadas.
O III Frum Interconselhos foi realizado entre os dias 7 e 9 de novembro de
2012, quando o PPA 2012-2015 j estava em vigor. Atendendo a uma demanda
dos participantes, foi precedido de um curso sobre noes bsicas de planejamento
e oramento, como forma de superar a barreira da linguagem tcnica. Durante
a plenria, foi pactuada uma proposta de monitoramento participativo do PPA
por meio da atuao integrada do Frum com os conselhos, tendo as Agendas
Transversais como objeto de anlise.
Por fim, o IV Frum Interconselhos foi o encontro mais recente at o
momento de finalizao deste texto desse processo e teve seu momento no dia
2 de setembro de 2013, quando foram apresentados, pelo governo federal, os
relatrios de execuo das Agendas Transversais no ano anterior, para apreciao
dos participantes. Na ocasio, os principais destaques da atuao governamental
foram comentados e foram chamados os conselhos para exercerem um papel
mais ativo de anlise e crtica das informaes compartilhadas, o que representa o
monitoramento participativo acontecendo na prtica.10
6 CONSIDERAES FINAIS

Os avanos e as conquistas recentes colocam-se todos ao mesmo tempo e impem


ao Estado notadamente aos seus agentes, em diversa frentes burocrticas novssimos e diversos desafios de processamento e de incorporao dessas mudanas em
torno dos temas de planejamento com participao social em contexto democrtico.
Como so e quo densas so essas experincias? Quais esto em andamento no pas,
hoje? O estudo sobre experincias estaduais, do Ipea (2013) deve prosseguir e as
experincias municipais comeam a ser estudadas. Existe alguma relao entre um
plano que construdo de forma participativa e um plano que construdo de uma
forma menos participativa, ou no? Ou o contedo e o processo so dimenses
independentes? Ainda no se sabe tudo, mas percorrer este caminho e transpor
esta topografia so condies inescapveis para a consolidao de uma democracia
ampla e inclusiva no Brasil.
A episteme disciplinria promoveu uma rigidez nos critrios de validade e na
forma de organizao das noes de verdade. Do ponto de vista do conhecimento, isto
resultou na fragmentao das disciplinas que Japiassu denominou patologia do saber.
10. Ao momento de finalizao deste texto, os conselhos esto voltados anlise dos relatrios de execuo do PPA
2012-2015, para que possam subsidiar com suas crticas a elaborao do relatrio seguinte. Tambm j se desenvolve o
desenho do processo participativo para elaborao do PPA 2016-2019, com base na avaliao a ser feita (em conjunto
com a sociedade) da estratgia representada pelo Frum Interconselhos.

228

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Do ponto de vista da administrao pblica, isso se refletiu na segmentao das


polticas pblicas, maneira das disciplinas cientficas, e das suas respectivas estruturas
participativas, no que acima se denomina setorializao da participao social.
As alternativas episteme disciplinria partiram da perspectiva da interdisciplinaridade at a noo de transversalidade, passando por vrias outras denominaes,
compartilhando a noo comum de superao da excessiva fragmentao e hierarquizao
de saberes. Na administrao pblica, isso se reflete na concepo da transversalidade
como transetorialidade, concretizada por meio de projetos transversais, orientados
por uma organizao em forma de rede como alternativa organizao hierrquica.
No contexto da participao social, ainda prevalece a lgica setorial, em
especial em relao aos conselhos. Esses rgos colegiados, embora bem difundidos
pelo territrio nacional e por diversas reas de polticas pblicas, no contam com
canais de interao capazes de superar essa fragmentao setorial e, com isso, ainda
atuam nos limites da sua respectiva rea de poltica pblica.
O Frum Interconselhos, criado como espao de participao social na elaborao do PPA 2012-2015 e hoje responsvel pelo seu monitoramento participativo,
surge como uma tecnologia socioestatal voltada superao da fragmentao
setorial dos espaos participativos. Esta estratgia demonstra possuir as caractersticas apontadas pela literatura como tpicas de um projeto transversal e por isso
coloca a prtica da participao social em debate entre seus prprios participantes.
Desta forma, considerando o terceiro tempo do esprito mencionado por Pierre
Lvy, faz com que os membros dos conselhos vivenciem e pratiquem um processo
participativo que no restrito aos limites setoriais, aprendendo por simulao,
os conhecimentos necessrios para operar uma episteme participativa transversal.
Marcante nesse processo o fato de que o Frum Interconselhos no proclama
uma substituio do paradigma setorial. Ao contrrio, reconhece sua validade e defende
seu fortalecimento, como um primeiro nvel de participao social, necessrio para
introduzir, em cada poltica pblica especfica, a interao com a sociedade. Sem
desconsiderar esse alicerce, o Frum Interconselhos nele se apoia para construir um
espao de dilogo alm dos limites da setorialidade e marcado pela discusso de uma
agenda nacional de desenvolvimento, constituindo o que aqui denomina-se estrutura
participativa de segundo nvel. No rastro da transversalidade e do trabalho em rede,
mantm-se uma relao de interdependncia com as estruturas de primeiro nvel, sem
as quais perde a razo de existir, e ao mesmo tempo lhes promove o fortalecimento,
assegurando competncias e poder de influncia que de outra forma no teriam.
O debate mostra que as edies do Frum Interconselhos ocorridas
entre 2011 e 2014 no tiveram como objetivo a substituio dos conselhos,
mas a sua superao dialtica, na direo de uma participao social marcada
pela transversalidade.

Controle Social e Transversalidades:


sinais de participao no planejamento governamental brasileiro

229

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CAPTULO 9

PARTICIPAO SOCIAL E CONTEDO ESTRATGICO NOS


PPAS ESTADUAIS
Lucas Alves Amaral1

1 INTRODUO

Historicamente, o planejamento governamental esteve nas mos da burocracia


estatal.2 Na ltima dcada, no entanto, a participao social comea a ser introduzida na elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs), federal, estaduais e municipais.
Entre os motivos que concorrem para isso esto as experincias anteriores em
estados e muncipios com o Oramento Participativo (OP) e a tnica de relao
com a sociedade civil e movimentos sociais dos governos petistas. Desde ento,
alm da prpria Unio, a partir do PPA 2004-2007, vrios estados brasileiros tm
implementado mecanismos de participao social na elaborao de seus PPAs,
independentemente de orientao partidria, e simultaneamente ao processo
desenvolvido em mbito federal.
Entre os anos de 2010 e 2011 ocorreram experincias na construo dos
PPAs estaduais relativos ao quadrinio 2012-2015, as quais o projeto coordenado
pelo Ipea, Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise
comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs analisou.
No projeto foram estudadas experincias de construo dos PPAs 2012-2015 em
dez estados da Federao: Bahia, Cear, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Esprito
Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Mato Grosso do Sul, Paran e Rio Grande do
Norte.3 Em tais anlises se explorou, entre diversos temas, como se deu a participao
1. Doutorando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB) e mestre em Antropologia Social e Cultural pela
mesma universidade.
2. O planejamento governamental uma funo do Estado que tem por finalidade construir uma estratgia alinhada
a uma viso de futuro capaz de afirmar, no presente, escolhas de futuro que resultem no desenvolvimento do pas,
entendida no apenas como produo de riquezas, mas tambm e, essencialmente, como garantia de bem-estar,
cidadania e democracia. O planejamento explicita os compromissos dos governos com a sociedade: o que ser feito,
como ser feito e quais os recursos que sero mobilizados (Oliveira, 2013, p. 40).
3. importante salientar que no projeto que gerou os estudos de caso, foram produzidas anlises das experincias
recentes das administraes das Unidades Federativas acima citadas concernentes utilizao do instrumento de
planejamento consubstanciado no PPA referente ao perodo 2012-2015. Os casos foram definidos segundo a adeso
voluntria dos estados plataforma Ipea. Portanto, no foram selecionados segundo critrios objetivos, por isso, em
termos territoriais, h a ausncia de estados da regio Norte do pas entre os relatrios. Os casos versam sobre o
contexto poltico e os antecedentes do planejamento governamental em cada estado; sobre o processo de elaborao
do PPA; sobre seu contedo; e, por fim, sobre seu sistema de monitoramento.

234

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

social no processo de elaborao dos PPAs, qual a natureza da participao e por


meio de quais canais e formatos ela aconteceu, quando aconteceu.
Este captulo objetiva, munindo-se desses dados, descrever as variaes da
participao social na elaborao dos diferentes PPAs estaduais, problematizar
seus porqus, bem como observar se h variaes nos contedos estratgicos dos
planos que se relacionam com tais variaes da participao. Para isso, utiliza-se
como fonte de dados os relatrios dos dez estados citados no mbito do projeto
do Ipea, o documento Plano Plurianual 2012-2015: Dimenso Estratgica:
Relatrio PPAs Estaduais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MPOG 2013), bem como a base ESTADIC do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE 2012).
Sistematizam-se e sintetizam-se as informaes contidas nessas fontes de
dados quanto presena e intensidade da participao social nos PPAs estaduais,
elaborando tipologias com as variaes identificadas nos casos analisados. Aps
isso, uma anlise comparativa foi realizada entre os estados com diferentes graus
de participao na elaborao dos PPAs no que tange base aliada ao governo
federal e no que tange presena, ausncia e ao tempo de existncia de conselhos
de polticas pblicas nos estados, informao extrada da base ESTADIC (IBGE,
2012). Por fim, se busca enxergar as variaes no contedo estratgico dos PPAs dos
estados analisados, aps sistematizao desses contedos extrados do documento
Plano Plurianual 2012-2015 Dimenso Estratgica: Relatrio PPAs Estaduais
(MPOG, 2013).
Realiza-se, neste trabalho, um esforo no sentido de descrever o que tem
sido feito nos PPAs estaduais nos ltimos anos em termos de participao social,
deslocando o eixo de anlise para a esfera estadual. Considerando-se o fato de
que o encontro entre planejamento governamental e participao social recente
no Brasil, espera-se contribuir para uma maior convergncia entre ambos. Este
estudo, portanto, objetiva explorar aspectos da interseco entre participao social
e planejamento governamental em mbito estadual no Brasil, j que a informao
a respeito do tema quase nula na literatura. Em carter exploratrio, busca-se
problematizar os porqus das variaes e identificar se a participao social, de
fato, promove alteraes nos contedos dos PPAs.
Este captulo se estrutura da seguinte maneira: na primeira seo, O que
o Plano Plurianual?, faz-se uma conceituao sinttica do que vem a ser o PPA.
Na seo seguinte, Participao social e contedo estratgico nos PPAs estaduais,
discutem-se os modelos de planejamento governamental brasileiros e a insero da
participao social nos mesmos em trs perodos at 1930, de 1930 a 1980, e de
1990 em diante.Na terceira seo, As variaes nos graus de participao social na
elaborao dos PPAs estaduais, descreve-se a participao social nos PPAs estaduais

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

235

de 2012-2015 de dez estados brasileiros, quais sejam: Bahia, Cear, Rio Grande
do Sul, Minas Gerais, Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Mato Grosso do
Sul, Paran e Rio Grande do Norte, classificando-os de acordo com os graus de
participao social entre eles. Na quarta seo, Os contedos estratgicos dos PPAs
estaduais, discute-se brevemente a influncia da participao social no contedo
estratgico dos planos. Por fim, foram traadas breves consideraes finais acerca
da interseco entre participao social e planejamento governamental.
2 O QUE O PLANO PLURIANUAL?

Antes de tudo, preciso retomar o significado do PPA no planejamento governamental do pas. No h, na Constituio Federal (CF) de 1988, a definio de
um modelo formal de planejamento para o Brasil, mas h destaque para o PPA,
instrumento que baliza a ao governamental e desemboca na programao oramentria do Poder Executivo. Na letra da lei, o PPA definido da seguinte forma:
O Plano Plurianual (PPA) define, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e
as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital, para as despesas
delas decorrentes e para as despesas relativas aos programas de durao continuada
(Artigo 165, 1o, CF 1988).

O PPA elaborado sempre no primeiro ano do mandato do governante eleito.


por meio deste instrumento que o governo faz as definies prvias a respeito do
planejamento e do oramento que devem orientar as aes durante o perodo de
quatro anos. Todo o gasto que feito de forma parcelada por mais de um ano deve
estar previsto no PPA. Alm disso, a partir deste que o Poder Executivo elabora
a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) que, aprovada pelo Poder Legislativo,
estabelece as prioridades e metas para o ano subsequente e orienta a formulao
da proposta da Lei Oramentria Anual (LOA).
Dessa forma, alm de poder espelhar o contedo de um programa de governo,
o PPA representa, tambm, um instrumento de controle sobre os objetivos do gasto
pblico, ao condicionar a elaborao da LDO e da LOA. Ele se constitui, assim,
como pea central na articulao entre planejamento e gesto, intermediada pelo
oramento. Alm disso, devido ao seu carter de instrumento de planejamento, o
PPA tem, tambm, o papel de revelar a estratgia de desenvolvimento para o pas,
ainda que circunscrita ao mandato presidencial em curso.
O PPA um instrumento de planejamento elaborado no somente pela Unio,
mas tambm por estados e muncipios brasileiros. No h normas que definam um
padro para sua elaborao muito menos que tornem obrigatria a participao
social nesse processo. No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada
em 2000, e a Resoluo de 2006, que dita as regras de tramitao do oramento
no mbito da Comisso Mista de Oramento (CMO) do Congresso Nacional,

236

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

avanaram no que diz respeito previso de participao social. Elas preveem, no


entanto, apenas a realizao de audincias pblicas no Parlamento. No h, no
entanto, nenhuma penalidade caso a audincia no acontea.
3 A PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL BRASILEIRO

Existiram diferentes momentos de insero do planejamento governamental na


forma como os governantes geriram o Estado brasileiro desde que este passou
efetivamente a promover o desenvolvimento por meio da interveno na economia na dcada 1930 com Getlio Vargas. possvel observar trs momentos
bem definidos: 1930-1980, marcado por viso tecnocrtica do planejamento; os
anos 1990, norteados pela reforma do aparelho do Estado e por uma viso que
privilegiava a gesto ao planejamento; e, por fim, os anos 2000, registrando uma
retomada paulatina do instrumento do planejamento sem a tecnocracia do passado e com a aplicao efetiva de inovaes constitucionais, entre elas o PPA,
como esforo de articular planejamento e oramentao.
Getlio Vargas promoveu uma reforma administrativa e adotou medidas
protecionistas para promover mudanas na estrutura produtiva at ento dominada pelo setor agrrio exportador e, com isso, alterar tambm a relao das
foras que controlavam o poder poltico nacional (Rezende, 2011: 178). Nesse
perodo o planejamento se tornou um importante instrumento de desenvolvimento
e predominou uma viso incompatvel com a participao social nesse processo.
Somente os tcnicos governamentais, os grandes empresrios e a classe poltica
eram mobilizados para discutir e propor (Pomponet, 2008, p. 2). Tal viso tpica
de um planejamento tecnocrtico, feito por especialistas. Sabel (2004) considera
que essa viso est envolta em um paradigma de planejamento no qual apenas
um ator, o especialista burocrata, considerado capaz de solucionar os problemas
complexos da sociedade.
A partir de 1964, com a instituio do regime militar, essa tendncia do
planejamento tecnocrtico se acentuou. Foi no perodo entre 1965 e 1985 que
foram elaborados o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) e os famosos
Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND) I e II, com nfase em aspectos
econmicos, como a supresso dos entraves logsticos ao crescimento, bem como
na ausncia de participao da sociedade.
At o trmino da Ditadura Militar (1964-1985), no havia envolvimento da sociedade
com a gesto pblica. Foi, a propsito, a presso de sindicatos e movimentos sociais
por maior espao poltico que serviu de justificativa para o golpe militar que deps
o presidente Joo Goulart em 1o de abril de 1964 (Pomponet, 2008: 03).

De acordo com Pomponet (2008), trs motivos concorreram para corroborar a


ausncia de qualquer mecanismo de participao social no planejamento nessa fase.

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

237

Primeiramente, o mundo vivia a polarizao ideolgica da Guerra Fria, na qual qualquer trao de consulta sociedade era sinnimo de comunizao do pas. Inclusive,
o Golpe foi justificado pelos generais para evitar que o pas se tornasse comunista.
Em segundo lugar, a classe dirigente brasileira, herdeira de tradies escravocratas,
oligrquicas e patrimonialistas, no via com bons olhos a mobilizao social. Por
fim, predominava poca uma crena positivista de tradio militar de que era a
burocracia estatal, por meio de tcnicos qualificados, a nica capaz de formular a
estratgia de desenvolvimento do pas.
Na dcada de 1990, com a orientao neoliberal de Collor, e a crise poltica
que se instalou no pas devido corrupo e m gesto, embora as funes de planejamento perdessem mpeto, por outro lado surgiam mecanismos que fortaleciam
a participao social no gerenciamento dos recursos pblicos (Pomponet, 2008:
05). o caso do Sistema nico de Sade (SUS), cuja gesto prev a participao
de membros da comunidade nas esferas municipal, estadual e tambm federal.
O envolvimento da sociedade no gerenciamento da sade foi um dos primeiros
legados da CF de 1988. Mais demorados, os mecanismos de participao social
referentes educao foram definidos quase uma dcada depois da CF 1988 e
tomaram forma com a lei que instituiu as diretrizes e bases da educao nacional
(LDB), sob a gesto Fernando Henrique Cardoso (FHC). Mas, mesmo institudo
por meio de legislao, o envolvimento social permaneceu escasso, apesar de alguns
avanos (Pomponet, 2008).
Ainda na dcada de 1990, no governo FHC, colocou-se em marcha a reforma
do aparelho de Estado de Bresser Pereira. Abrucio (2007) diz que um dos efeitos
fragmentados e dispersos da reforma sobre o planejamento que se constituiu
uma coalizo em torno do PPA e da ideia de planejamento, no na sua verso
centralizadora e tecnocrtica adotada no regime militar, mas sim segundo uma
proposta mais integradora de reas a partir de programas e projetos. Assim, segundo
o autor, embora o PPA esteja mais para um Oramento Plurianual (OPA) na
maioria dos governos, alguns estados trouxeram inovaes importantes, como
a regionalizao e a utilizao de indicadores para nortear o plano plurianual
(Abrucio, 2007: 75). Para Cardoso Jr. (2011), nos anos 1990, h a primazia da
gesto sobre o planejamento. Ou seja, o PPA estaria muito mais vinculado oramentao do que ao planejamento e engessado por uma viso gerencial voltada
para o controle de gastos e seus resultados, viso antevista pelos constituintes em
resposta ao perodo autoritrio (Abrucio, 2007; Santos, 2011; Cardoso Jr., 2011).
Como afirma Santos (2011):
essencial ter claro que o atual modelo de planejamento surgiu na esteira do Plano
Diretor da Reforma do Estado, documento elaborado em um contexto de crise fiscal
e dominado por ideias que preconizavam a reduo das funes diretas do Estado
(Santos, 2011: 313).

238

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Nos anos 2000, com a eleio de Lula para a Presidncia, algumas inovaes
no mbito do planejamento governamental foram feitas no pas. O governo Lula
aproveitou sua inspirao na democracia participativa para discutir mais e melhor
o PPA com a sociedade, em vrias partes do Brasil, realizando um avano no campo
do Planejamento (Abrucio, 2007: 76).
O PPA 2004-2007 adotou a estratgia de consolidao da metodologia lanada no
plano anterior, tendo o programa como unidade de gesto voltada para resultados.
A inovao proposta foi a insero da participao social na elaborao e gesto do
plano, que se materializou durante o processo de confeco, em eventos realizados
em todos os estados e no Distrito Federal. Contudo, durante a gesto do plano no
foram estabelecidos mecanismos sistmicos para promover a desejada participao
(Paulo, 2010: 175).

de se notar com este breve relato que, no Brasil, a conciliao entre


planejamento e participao social um fenmeno relativamente recente
(Pomponet, 2008: 01). A interao entre planejamento governamental e participao social, a exemplo do que se realizou no OP com o processo oramentrio,
desde a experincia da cidade de Porto Alegre na dcada de 1980, vem tomando
nova face no Brasil h menos de uma dcada em alguns estados brasileiros.
Mecanismos de participao social tm sido criados para subsidiar a construo
dos PPAs estaduais. Alguns estados, inclusive, chamam seu Plano Plurianual de
PPA Participativo, pois os mesmos so construdos com a premissa de que a
participao social o elemento-chave na sua elaborao. Ou seja, vm sendo
implementados arranjos participativos em alguns estados da Federao com
formatos e naturezas de participao especficos, objetivando que a participao
social, alm dos planos de governo, planos de longo prazo e outros mecanismos,
tambm defina ao menos o escopo geral de contedo do PPA, expresso, em geral,
em suas diretrizes, metas, programas e aes.
Tais experincias na arena estadual comeam a ocorrer em paralelo e simultaneamente ao processo que se iniciou no primeiro mandato do presidente Lula de se
fazer confluir a participao social no PPA da Unio, por intermdio da experincia
de se produzir o PPA federal de 2004-2007, Plano Brasil de Todos: participao
e incluso. Em 2003, na elaborao do PPA 2004-2007 foi realizada uma grande
consulta popular. Foram feitos dilogos nacionais com entidades representativas
da sociedade civil e realizados 27 Fruns Estaduais de Participao Social no
PPA. Alm disso, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES),
instncia de prestgio durante o governo Lula, tambm discutiu o plano. Como
resultado deste processo foi criado um Grupo de Trabalho (GT), constitudo por
representes do governo e da sociedade, com o objetivo de formular a metodologia
de participao. O GT comeou a funcionar, de fato, em 2007.

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

239

Contudo, de acordo com a sociedade civil organizada, as propostas elaboradas


nos fruns no foram incorporadas de modo efetivo no plano. Tal experincia
produziu algumas frustraes, mas tambm aprendizados importantes. Na viso
crtica da sociedade civil organizada envolvida no processo, como resultado final,
esse processo foi um verdadeiro espetculo da participao, em que as contribuies
da sociedade civil no foram consideradas nem existiu qualquer estratgia de governo
para criar e aprofundar, de fato, espaos institucionais de participao popular em reas
estratgicas para a efetivao de direitos no pas, como o oramento e o planejamento
pblicos e, principalmente, o modelo de desenvolvimento. (Moroni, 2010: 132).

No PPA 2008-2011 federal, no mbito do Legislativo, a Comisso Mista de


Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do Congresso teve a iniciativa
de discutir o PPA com organizaes da sociedade civil, prometendo acatar com
prioridade as sugestes apresentadas. Foram promovidos seminrios regionais, bem
como um seminrio nacional realizado em Braslia, na Cmara dos Deputados,
em outubro de 2007. O processo de consulta ao PPA 2008-2011, coordenado
pela CMO, revelou-se um momento que suscitou muitas crticas. De acordo com
a sociedade civil, nos seminrios regionais, parlamentares aproveitaram o espao
para prolongados discursos, reduzindo o tempo destinado s vozes da sociedade
civil, dos movimentos sociais, das universidades, dos representantes de bairros.
Na fase de elaborao do plano 2008-2011, no mbito do Executivo, verificou-se,
mais uma vez, a frustrao da sociedade civil, que h muito luta para ter maior
participao no processo de concepo do Plano Plurianual (INESC, 2007).

A elaborao do PPA 2012-2015 contou com a introduo de um novo


elemento com fins de incorporar a participao da sociedade civil nesse processo, o
Frum Interconselhos.4 Essa instncia surgiu aps um primeiro momento de debates
em quase todos os conselhos setoriais, incluindo a indicao de at dez membros
para participar do segundo momento do processo, um Frum Interconselhos de
Debate do PPA (Oliveira, 2013: 34).
O frum, que rene representantes da sociedade civil, integrantes de conselhos
e comisses nacionais, foi criado para, alm de continuar o processo de participao
social no ciclo oramentrio iniciados nos PPAs 2004-2007 e 2008-2011, auxiliar
no aprofundamento e aperfeioamento das experincias anteriores (SGPR, 2011).
Esse espao de debate com a sociedade surgiu quando o governo federal definiu que
o Plano Plurianual 2012-2015 seria orientado por um amplo processo participativo,
cuja finalidade a de torn-lo um importante instrumento de interao entre o Estado
e o cidado, com vistas efetividade das polticas pblicas. Para tanto, o Ministrio
4. O frum foi criado para ser uma instncia de debate efetivo, qualificado, contnuo e institucionalizado sobre
participao social e planejamento pblico, assim como ampliar a conexo entre a participao social e expresses das
escolhas estratgicas de governo, como PPA, LDO e LOA (Secretaria Nacional de Articulao Social, 2011).

240

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e a Secretaria-Geral da Presidncia


da Repblica (SGPR) elaboraram, em conjunto, uma estratgia que ampliasse o
dilogo social e permitisse sociedade apresentar suas recomendaes e sugestes
para a construo de um pas melhor. Para que esse evento acontecesse, realizou-se,
primeiramente, uma reunio de sensibilizao para a importncia do processo com
os secretrios executivos de todos os conselhos. Nessa reunio, esclareceu-se como
a participao social seria inserida na fase de elaborao do PPA e sua importncia
para o monitoramento e avaliao durante os prximos quatro anos. A partir da, a
Secretaria-Geral e a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos participaram de reunies preparatrias em dezenove Conselhos Nacionais e trs Comisses
(...), a fim de esclarecer as principais dvidas do processo de participao social e
aquelas concernentes ao novo modelo do PPA, orientaes estratgicas de governo
e proposta programtica, tendo sido inclusive encaminhado por meio eletrnico um
material de apoio que trazia informaes sobre os dilogos sociais e sobre o prprio
Plano Plurianual (Secretaria Nacional de Articulao Social, 2011, p. 4).

O I Frum Interconselhos ocorreu em maio de 2011, por meio de plenrias


onde foram apresentados os programas temticos propostos pela Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do MP. Alm das plenrias foram
construdos grupos de trabalho para discusso de temas especficos. Ofrum reuniu
cerca de trezentas pessoas que apresentaram as contribuies da sociedade civil
para o processo de elaborao do PPA 2012-2015 Plano Mais Brasil. Foram
apresentadas mais de seiscentas propostas. Depois de analisadas, resultaram na
incorporao total de cerca de 80% das sugestes e incorporao parcial de 20%
no texto do projeto de lei do PPA enviado ao Congresso Nacional.5
Em outubro de 2011 ocorreu o II Frum Interconselhos. Neste foi apresentada
aos representantes de diversos conselhos nacionais e entidades da sociedade civil
a proposta do PPA 2012-2015, que foi enviada ao Congresso Nacional no final
de agosto daquele ano. Nela estavam includas as recomendaes propostas pela
sociedade civil durante o I Frum. Durante o encontro foi discutida, ainda, a
implementao do monitoramento dos programas temticos do PPA.
Em novembro de 2012 ocorreu o III Frum Interconselhos. Foi o primeiro
evento de participao social de um PPA que ocorreu posteriormente sua elaborao. Reuniram-se representantes de 37 Conselhos de Polticas Pblicas e entidades
de mbito nacional para debater o PPA 2012-2015 e seu monitoramento. Neste
encontro foi sugerido que o frum se reunisse semestralmente, de forma presencial,
para analisar relatrios das agendas transversais produzidos pelo MP, o que vem
ocorrendo desde ento.

5. No total, a sociedade civil fez 629 sugestes proposta de PPA apresentada pelo Ministrio do Planejamento,
tendo sido incorporadas na avaliao do Ministrio do Planejamento (2011) 96,7% delas, sendo 77,1% integralmente
e 19,6% parcialmente (Oliveira, 2013: 34).

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

241

Em setembro de 2013 aconteceu o IV Frum Interconselhos para divulgar


os relatrios de monitoramento e avaliao das agendas transversais do PPA
2012-2015. As agendas transversais so documentos que renem o conjunto dos
compromissos de governo relativos a temas de natureza transversal e multissetorial
(MPOG, 2013), tais como juventude, mulheres, igualdade racial, populao de
lsbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais e transgneros (LGBT), populao
de rua, criana e adolescente, idosos, deficientes e povos indgenas (SGPR, 2013).6
As experincias que envolvem a participao social no PPA federal tm sido
debatidas e problematizadas (INESC, 2007; Moroni, 2010; Oliveira, 2013). Mas
no se trata de um fenmeno apenas de mbito federal. Paralelamente, a participao social tem sido introduzida em mbito estadual desde o PPA 2004-2007. Tem
aumentado o nmero de PPAs estaduais com experincias de participao social
em sua elaborao. Alguns estados tm tomado emprestado as experincias federais
e outros tm trilhado caminhos independentes no que tange participao social
na elaborao dos PPAs estaduais. Mecanismos inovadores na internet, oficinas,
audincias, plenrias, at conselhos prprios para o PPA estadual tm sido criados
com a inteno de aproximar a sociedade do planejamento governamental.
4 A PARTICIPAO SOCIAL NOS PPAS ESTADUAIS NO BRASIL

Como dito, na ltima dcada alguns mecanismos de participao social tm


sido criados para subsidiar a construo dos PPAs estaduais. O projeto do Ipea
Planejamento e gesto governamental na esfera estadual: uma anlise comparativa dos
processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs analisou as experincias
de construo dos PPAs 2012-2015 em dez estados da Federao: Bahia, Cear,
Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo,
Mato Grosso do Sul, Paran e Rio Grande do Norte. Busca-se aqui sistematizar as
informaes relativas participao social presentes nesses processos.7
Uma lista com caractersticas da participao social na construo dos PPAs
estaduais, a partir da observao das caractersticas empricas observadas nos prprios casos analisados sobre como se organiza essa participao, foi elaborada. Na
ausncia de uma literatura que defina tais critrios, optou-se por utilizar as prprias
caractersticas das experincias prticas para construirmos uma base comparativa
6. So formas alternativas de organizao das informaes contidas no plano, que permitem apreender a ao planejada
para assuntos que esto dispersos nos programas temticos, fazendo uso da maior capacidade do PPA 2012-2015 de
revelar os compromissos de governo para os pblicos especficos (MPOG, 2013, p. 9).
7. A participao aqui foi considerada a partir de seu formato (o modo como organizada e os canais pelos quais
acontece), e no por sua natureza (se consultiva ou deliberativa), pois na grande maioria dos estados analisados a
participao social teve natureza apenas consultiva. Embora os estados tenham feito esforos no sentido de envolver
a sociedade no processo de construo do contedo do PPA, tal envolvimento social no significa vinculao das
propostas com o contedo do documento. A opo analtica pelo formato se deu, pois ele permite visualizar se h um
esforo de construo de um sistema de participao integrado no estado, o que aponta para uma participao social
mais inclusiva, efetiva e perene.

242

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

entre os casos e perceber entre eles os diferentes graus de participao social na


elaborao dos PPAs estaduais, e a partir da buscar semelhanas e diferenas entre
os casos. A definio desses graus permitir problematizar adiante se estados com
PPAs com graus de participao social semelhantes apresentam governos da base
aliada na esfera federal e instituies participativas tambm semelhantes, bem como
se poder observar se a variao nos graus de participao social na elaborao dos
PPAs corresponde variao nos contedos estratgicos dos planos.
4.1 Regionalizao da participao

Entre as caractersticas mais marcantes observadas nas experincias de participao


social na elaborao dos PPAs estaduais encontra-se a regionalizao da participao. Em alguns estados a participao social aconteceu de forma regionalizada,
sendo este dividido em regies com caractersticas socioeconmicas diferentes
para que ocorressem eventos locais, com ou sem eleio de representantes para
encontros posteriores em nvel estadual envolvendo representantes dessas regies.
Por detrs desta descentralizao da participao social subjaz o princpio da
incluso e a busca por equanimidade entre as regies, muitas vezes dspares em
termos socioeconmicos.
4.2 Presena de mais de um canal de participao

Como segundo critrio de organizao da participao social na elaborao dos


PPAs estaduais observou-se, em alguns estados, a presena de mais de um canal
de participao. Como dito no incio deste trabalho, no h legislao especfica
que obrigue o envolvimento social na elaborao dos PPAs, com exceo da LRF,
aprovada em 2000, e da Resoluo de 2006 da CMO do Congresso Nacional,
que ditam as regras de tramitao do oramento no mbito do Legislativo e preveem a participao social por intermdio da realizao de audincias pblicas no
parlamento. No entanto, no h pena ou sano caso essa prerrogativa no seja
cumprida. Considera-se, portanto, um critrio significativo no que tange organizao da participao social na elaborao dos PPAs estaduais a presena de mais
de um canal de participao. Ou seja, para alm das audincias previstas em lei, a
participao ocorre em plenrias regionais e/ou estaduais, oficinas, seminrios, por
meio da internet, nos conselhos de polticas pblicas e/ou em conselhos prprios
criados para o PPA estadual em questo.
4.3 Eleio de representantes regionais para deliberao na esfera estadual

O terceiro critrio observado nos PPAs estaduais que apresentam a participao


social de forma mais sistematizada deriva dos primeiros critrios expostos acima.
Trata-se da eleio de representantes regionais para deliberao na esfera estadual.
Esta uma caracterstica importante que demonstra a inteno da sistematizao

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

243

da participao e de sua institucionalizao. O que isso quer dizer? Que a participao ocorre em dois nveis, por intermdio de encontros regionais e um ou mais
encontros estaduais, apresentando regras definidas para a eleio de representantes,
envolvendo critrios variados de votao, entre outras regras que tornam o processo
mais democrtico, transparente e plural. Alm disso, esta descentralizao demonstra
o interesse do estado em envolver no somente um maior nmero de pessoas no
processo poltico de construo do PPA, como tambm contribuir pedagogicamente para o entendimento deste instrumento de planejamento governamental por
um maior nmero de grupos e pessoas da sociedade civil. Alm disso, em alguma
medida, cada representante expe as necessidades mais prementes da sua regio,
o que pluraliza e complexifica o processo de proposies.
4.4 A criao de conselho ou frum exclusivo para construo
e debate do PPA estadual

O quarto critrio observado nos estados que apresentam uma organizao mais
sistematizada da participao na construo de seus PPAs e que tem paralelismo
com o terceiro critrio exposto acima no sentido do esforo do estado em construir
um sistema de participao efetivo e integrado na elaborao do PPA a criao
de um conselho exclusivo para construo e debate do PPA estadual. Tal critrio
demonstra o carter especial dado ao PPA como instrumento de planejamento que
requer discusso e monitoramento por parte da sociedade civil.
4.5 A participao social promovida tanto pelo Executivo
quanto pelo Legislativo

O quinto critrio a ser observado que a participao social promovida tanto pelo
Executivo quanto pelo Legislativo. Como foi visto, no h sano ou pena para
o Legislativo que no realizar audincias pblicas no processo oramentrio (que
envolve o PPA, a LDO e a LOA, de que se fala acima). Portanto, aqueles estados
que tm Legislativos que cumprem com a realizao dessas audincias pblicas
e ainda possuem um Executivo que cria outros canais e formas de dilogo com
a sociedade demonstram um maior grau de participao na elaborao do PPA
em relao queles estados que somente cumprem com a realizao de audincias
pblicas e no apresentam outros canais (caso do Esprito Santo) e, mais ainda, em
relao queles estados que sequer cumprem com a norma de realizar audincias
pblicas (caso do Paran, que realizou apenas uma audincia em um muncipio
durante todo o processo de elaborao do seu PPA estadual).
Observados estes cinco critrios iniciais a partir da observao dos casos
empricos estudados e comparando-os uns aos outros a partir da presena ou no
dos critrios sugeridos, possvel afirmar que aqueles estados que apresentam

244

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

um conjunto significativo destas caractersticas listadas possuem um alto grau de


participao social na elaborao de seus PPAs estaduais.
A Bahia e o Rio Grande do Sul so os estados que apresentam esse conjunto
de caractersticas como um todo entre os casos analisados. Alm destes destaca-se o
Cear, pois entre os demais estados analisados o nico que apresenta, tambm, um
conjunto significativo de caractersticas importantes das listadas acima, tais como a
regionalizao da participao, a presena de mais de um canal de participao e a
participao promovida tanto pelo Legislativo quanto pelo Executivo. No entanto,
ainda assim, distancia-se da Bahia e do Rio Grande do Sul, pelo fato de ambos terem
criado um comit especial para o PPA e de preverem eleio de representantes em
plenrias regionais para deliberaes e debates em etapas estaduais. Mesmo com
tal distanciamento, o Cear , quando comparado aos demais estados analisados, o
que apresenta alto grau de participao social na construo de seu PPA estadual,
assim como a Bahia e o Rio Grande do Sul.
O conjunto de caractersticas listadas acima demonstra um esforo de integrar
diferentes regies do territrio e diferentes espaos de participao com vistas a
no s atender o maior nmero de cidados nesses espaos, bem como pluralizar
(em termos regionais) os debates em termos de priorizao e hierarquizao de
propostas advindos da sociedade. Desta forma, em termos objetivos, a presena
conjunta das caractersticas acima citadas caracteriza os estados com alto grau de
participao social na elaborao dos PPAs em relao aos demais por demonstrar
esforo de construir um sistema de participao social em torno do PPA, que seja
inclusivo e perene. Note como se deu a participao social no PPA 2012-2015
nos estados da Bahia, do Rio Grande do Sul e do Cear.
Na construo do PPA 2012-2015, o Executivo baiano dividiu o estado em
26 territrios de identidade onde foram construdos GTs com a participao de
representantes do estado e da sociedade civil regionalizao da participao.
Alm disso, como mtodo complementar s plenrias dos GTs foi desenvolvido
um espao na internet para consultas sociais do PPA. Alm da internet e dos GTs,
foi criado o Conselho de Acompanhamento do Planejamento Plurianual (Cappa)
presena de mais de um canal de participao e criao de um conselho
exclusivo para construo e debate do PPA estadual. Este conselho considerou a
eleio, nas audincias pblicas do PPA, dos representantes dos 26 territrios de
identidade, totalizando 104 representantes da sociedade civil, com a finalidade
de acompanhar, monitorar, subsidiar e aconselhar o governo do estado quanto
execuo do PPA eleio de representantes regionais para deliberao na esfera
estadual. Como dito, foram realizadas audincias pblicas organizadas pelo Poder
Legislativo para discusso do PPA da Bahia participao social promovida tanto
pelo Executivo quanto pelo Legislativo. Alm disso, entre dezembro de 2009 e

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

245

2010, a Secretaria de Planejamento (Seplan) realizou o Ciclo de Debates Pensar


a Bahia 2023 Construindo o Nosso Futuro. O Pensar a Bahia foi uma srie
de eventos nos quais participavam representantes do governo federal, acadmicos
e representantes da iniciativa privada e dos movimentos sociais. Cada um destes
discorria sobre um tema em questo e apresentava crticas ou sugestes e, ao final,
um debate era franqueado.
Dito isso, possvel observar com clareza que no estado da Bahia h o esforo
de construo de um sistema de participao social elaborado e efetivo. Foram
realizadas plenrias territoriais, reunies com a participao da sociedade civil
local para definio das preferncias em termos de hierarquizao e priorizao de
propostas para o plano. Assim, a participao social considerada relevante para
o PPA baiano, de forma que o plano foi chamado de PPA Participativo (PPA-P).
Entre os dez casos analisados, somente a Bahia e o Rio Grande do Sul apresentam
este nome para seus PPAs. O PPA-P baiano busca integrar diferentes espaos
de participao e diferentes formas de gerar propostas. Um fator extra que o
estado em questo se diferencia dos demais casos analisados por demonstrar um
esforo de incluir as demandas sociais no contedo do plano, destacando, no PPA
2012-2015, aquelas propostas que foram elaboradas pela sociedade e includas no
seu contedo. O aumento da complexidade no sistema de participao social na
construo do PPA estadual na Bahia advm da incluso da participao desde o
PPA 2008-2011, que foi aprimorado no atual.
O Rio Grande do Sul apresenta formalmente a construo de um sistema
estadual de participao, um conjunto de aes e canais que permitem sociedade
participar e acompanhar as realizaes de governo (UNISC, 2013). A participao
social na construo do PPA-P 2012-2015 se configurou a partir da realizao de
um seminrio de governo, que envolveu a participao dos Conselhos Regionais
de Desenvolvimento (Corede) e do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social (CDES). Alm disso, ocorreram seminrios regionais com a participao
da sociedade civil organizada. Para a realizao destes seminrios, o estado foi
dividido em nove regies de planejamento regionalizao da participao.
Nos seminrios, o governo se dirigia comunidade para apresentar o balano da
situao econmico-financeira do estado e os objetivos estratgicos do plano. Os
seminrios tinham como objetivo ouvir a populao sobre suas necessidades e buscar
sugestes para alavancar o desenvolvimento da regio. Alm destes foi criado um
stio eletrnico chamado Participao Digital (presena de mais de um canal de
participao). A participao social envolveu tanto a consulta sociedade sobre
a dimenso estratgica do contedo do PPA, como a prestao de contas sobre a
realizao do planejamento e o dilogo com o governo em outros campos, como,
por exemplo, no programa de interao entre o estado e a sociedade civil, chamado
A comunidade pergunta e o governo responde. Alm de tudo o que foi citado,

246

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

foi criado um conselho do PPA formado por um representante de cada Corede


e por representantes eleitos nos seminrios regionais (eleio de representantes
regionais para deliberao na esfera estadual e criao de um conselho exclusivo
para construo e debate do PPA estadual). Este conselho tem como atribuies
iniciais apreciar, emitir opinio e validar a proposta do PPA do governo do estado
para encaminhamento Assembleia Legislativa do estado, alm de acompanhar a
execuo do plano. Assim, a verso final do PPA de participao cidad foi apresentada para aproximadamente sessenta conselheiros do PPA. Alm de todas as
iniciativas promovidas pelo Executivo do estado do RS, foram realizadas audincias
pblicas pela Assembleia Legislativa do estado (participao social promovida
tanto pelo Executivo quanto pelo Legislativo).
No Cear, j no PPA 2008-2011 foi realizado um Frum Estadual do Planejamento Participativo e Regionalizado como esforo de introduo da participao
social na construo do PPA. Assim, a elaborao do PPA 2012-2015 procurou
incrementar a participao social e focar nas diferentes potencialidades regionais do
estado, tendo como metodologia a participao e a regionalizao. Foram divididas
dezessete macrorregies do estado, em que foram realizadas oficinas participativas
em 2011 sob a coordenao conjunta da Vice-Governadoria e da Secretaria de
Planejamento e Gesto (regionalizao da participao). Para as oficinas foram
convocados os diversos setores da sociedade, tais como cidados e representantes das administraes municipais, de ONGs, dos sindicatos, de entidades de
classe, da iniciativa privada e dos fruns de polticas pblicas, para dar sugestes,
estabelecer suas demandas e fazer reivindicaes. Foi feita uma reunio com os
Conselhos de Gesto de Polticas Pblicas em nvel estadual e houve a realizao
do V Frum Estadual de Planejamento Participativo com a entrega do Caderno
do PPA 2012-2015 (presena de mais de um canal de participao). No Cear
observa-se, tambm, a presena de audincias pblicas executadas pelo Legislativo
(participao social promovida tanto pelo Executivo quanto pelo Legislativo).
Desta forma, o Cear o estado que mais se aproxima do esforo de se construir
um sistema integrado de participao ensejado no RS e na BA em relao a todos
os demais casos analisados.
O conjunto de critrios observados na Bahia, no Rio Grande do Sul e no
Cear representa meios de se construir uma sistematizao e uma integrao da
participao social na elaborao dos PPAs estaduais. O esforo do estado em
concretiz-los e articul-los confere maior intensidade da participao social na
elaborao do PPA. No entanto, alm desse conjunto de critrios se observam
outros tambm importantes nos estados que apresentaram intensidade mdia de
participao social na elaborao dos PPAs 2012-2015 em comparao com os
demais casos.

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

247

4.6 A participao social ocorre por meio da interlocuo com os conselhos


gestores existentes no estado

Um critrio importante a ser observado, e que tambm demonstra um esforo de


integrao entre diferentes espaos de participao social o fato que a participao social ocorre por meio da interlocuo com os conselhos gestores existentes
no estado independente e paralelamente participao mais geral da sociedade,
por meio de plenrias, oficinas, seminrios, audincias, internet e eleio de
representantes outros que no apenas os representantes de conselhos gestores.
A utilizao dos conselhos gestores de polticas pblicas na discusso e na proposio do instrumento de planejamento demonstra a inteno de sobrepor metas e
objetivos estratgicos de acordo com as reas temticas dos conselhos, embora no
necessariamente isso acontea de fato, alm de se utilizar complementarmente os
espaos institucionalizados de participao social j existentes, como o caso dos
conselhos, para alm da implementao de polticas pblicas, utilizando tambm
para a discusso do planejamento governamental, que antecede tal implementao.
4.7 Presena de mais de duas audincias pblicas sobre o PPA estadual

Alm do critrio acima citado, outro importante critrio a ser observado


a presena de mais de duas audincias pblicas sobre o PPA estadual, promovidas pelo Legislativo ou pelo Executivo, contando com a presena de altos
quruns de participantes nessas audincias pblicas. Como foi visto, a LRF,
aprovada em 2000, e a Resoluo de 2006 da CMO do Congresso Nacional
ditam as regras de tramitao do oramento no mbito do Legislativo e preveem
a participao social mediante a realizao de audincias pblicas no parlamento.
No entanto, no existem sanes caso as audincias no ocorram. O fato de
alguns Legislativos fomentarem a realizao de vrias audincias pblicas, o fato
de alguns Executivos as realizarem tambm, e a presena de altos quruns nessas
audincias demonstra no somente o cumprimento da legislao, mas um esforo
para que a populao saiba o que o PPA e quais so seus principais objetivos
e a eficcia da publicidade das audincias.
4.8 Presena de meios eletrnicos como espaos de consultas ou construo
de propostas ao PPA estadual

Um oitavo critrio a ser observado no que diz respeito ao grau de participao


social na elaborao do PPA estadual a presena de meios eletrnicos como espaos de construo de propostas ou para consulta do processo de construo do
PPA. A internet tornou-se um meio de participao social, embora no se possa
dizer que todas as experincias de participao social via internet sejam eficazes.
Primeiramente, levanta-se a questo do acesso internet ser ainda muito diferente
entre diferentes grupos sociais. Alm disso, nos casos analisados, os meios eletrnicos

248

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

tm sido usados mais como um mecanismo de consulta das diretrizes, objetivos e


metas do PPA do que como espao de proposio social. No entanto, a internet
um instrumento inovador como tecnologia da participao social e tem includo
uma srie de cidados que no participam dos espaos fsicos como audincias e
plenrias, o que aponta a incluso de um novo perfil de participantes.
4.9 A participao social tem sido incorporada na elaborao do PPA desde
o ltimo (ou ltimos) PPA(s)

Por fim, o ltimo critrio passvel de ser analisado o fato de que a participao social
tem sido incorporada na elaborao do PPA desde o ltimo (ou ltimos) PPA(s).
O esforo de continuidade e/ou aprimoramento do instrumento da participao
social na elaborao do PPA demonstra inteno de se enraizar a participao social
como um dos meios de se construir o plano.
Os estados que apresentam algumas dessas caractersticas listadas, em comparao com os demais estados analisados, possuem grau mdio de participao
social na elaborao de seus PPAs estaduais. Mdio, pois no apresentam as
principais caractersticas citadas acima que contribuem para que se construa um
sistema de participao social que integre diferentes momentos de participao
(em escala regional e em escala estadual), diferentes espaos (audincias, internet,
conselho do PPA, plenrias etc.), acessando, assim, um maior nmero de pessoas
e promovendo uma pluralizao das propostas, como o caso da Bahia, do Rio
Grande do Sul e do Cear. Os critrios apresentados pelos estados com mdio
grau de participao demonstram algum esforo deste em ir alm do mecanismo
das audincias pblicas.8 Mdio, ainda, pois os estados que possuem um baixo
grau de participao social no apresentam nenhuma das caractersticas listadas,
como ser visto adiante.
Os estados que apresentam mdio grau de participao social na elaborao
dos PPAs estaduais so Rio de Janeiro, So Paulo e Esprito Santo. Observa-se nestes
a presena de audincias pblicas como o principal canal de participao social.
No entanto, ainda possvel identificar outras formas de participao em todos
eles, como caso dos fruns setoriais criados no RJ, complementando o trabalho
das audincias, ou a audincia online, no caso de SP. No ES e em SP a internet
tambm vista como um meio de gerar propostas e realizar consultas sobre o PPA.
Alm disso, outro fator considervel na participao deste grupo de estados com
grau de participao mdia que as audincias pblicas so propostas tanto pelo
Legislativo quanto pelo Executivo, e so em nmero variado. Diferentemente,
no grupo de estados com baixo grau de participao social nos PPAs estaduais a
ocorrncia das audincias pblicas bem menor e as mesmas tm carter isolado
8. Para uma conceituao de audincia pblica ver: Fonseca et al., 2013.

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

249

e apresentam baixos quruns, como ser visto a seguir. No geral, este grupo
intermedirio apresenta considervel nmero de participantes nestas audincias.
No Esprito Santo uma srie de audincias pblicas foi organizada pelo
Executivo. Nelas os participantes foram divididos em seis grupos e debateram
a priorizao e a hierarquizao das metas para cada um dos temas: educao,
cultura, esporte e lazer; desenvolvimento, turismo, cincia, tecnologia e meio
ambiente; transportes, desenvolvimento urbano e saneamento; sade, assistncia
social, trabalho e direitos humanos; segurana pblica e justia; desenvolvimento
regional: agricultura e pequenos negcios.
Mais de seis mil pessoas participaram das reunies (FCAA, 2013). Alm das
audincias convocadas pelo Executivo com carter de oficinas, ocorreram tambm
audincias pblicas no Legislativo, assim como foi criado no estado o PPA online,
instrumento por meio do qual o cidado podia definir demandas prioritrias para
o estado do Esprito Santo.
Em So Paulo, por sua vez, o Executivo realizou uma srie de audincias
pblicas no mbito do ciclo de eventos regionais Governo Presente. Alm disso,
o estado se muniu da internet de diferentes formas, criando o Portal PPA para
consulta da populao. Alm deste, a Assembleia Legislativa de So Paulo (ALESP)
realizou uma audincia online por meio de seu portal na internet, e foi realizada
outra audincia em carter presencial no Legislativo. Em So Paulo, desde 2005, o
governo faz audincias pblicas anuais durante o processo de elaborao da LOA
nas Regies Administrativas (RAs) do estado. Alm do Portal PPA criado pelo
Executivo e do Portal da ALESP, em So Paulo foi criado o site Emendas Online,
no qual a populao produz sugestes que se tornam emendas ao projeto do PPA,
que permanecem ou no no texto a critrio do relator do projeto. O Portal PPA
registrou 218 sugestes, sendo 191 de cidados, 24 de rgos pblicos e trs de
ONGs, conforme mostra o Relatrio da Consulta Pblica, disponvel no Portal
PPA (Cepam, 2013).
Por fim, o estado do Rio de Janeiro realizou algumas audincias pblicas sobre
o PPA promovidas pelo Executivo. Alm disso, foram criados fruns setoriais sobre
o PPA. Os fruns so comisses setoriais que envolvem conselhos paritrios, em
especial o da sade e o da assistncia social. Alm disso, para a elaborao do PPA
2012-2015 foram realizadas entrevistas pela equipe da Secretaria de Planejamento
do estado com pessoas de notrio saber sobre as perspectivas para o Rio de Janeiro,
incluindo acadmicos e a sociedade civil organizada. Alm das audincias pblicas
realizadas pelo Executivo, ocorreram algumas audincias pblicas em algumas
assembleias legislativas municipais.
O terceiro grupo, PPAs com baixo grau de participao social, o grupo dos
estados que no apresentam nenhuma das caractersticas presentes nos PPAs com

250

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

alto e com mdio grau de participao social. Os estados com baixo grau de
participao social, na prtica, apresentam uma frgil relao com a participao
social em comparao aos demais. So eles: Rio Grande do Norte, Minas Gerais,
Mato Grosso do Sul e Paran. Pode-se ver, no caso do Rio Grande do Norte e do
Mato Grosso do Sul, apenas a presena de uma relao pouco profcua com os
conselhos gestores na definio de diretrizes e metas do PPA; no caso de Minas
Gerais, apenas a presena de audincias pblicas propostas pelo Legislativo; e no
caso do Paran, uma ausncia expressiva da participao social na construo do
PPA, na qual se registrou apenas uma audincia pblica em um muncipio do
estado em dois anos.
Em Minas Gerais a Assembleia Legislativa do estado (ALMG) possui comisses permanentes que realizam audincias pblicas no interior e na capital. Tais
audincias so realizadas pelas comisses permanentes da ALMG, de acordo com
o tema em discusso, e coordenadas pelas Comisses de Fiscalizao Financeira e
Oramentria e de Participao Popular, contando, tambm, com a participao
dos gestores dos programas estruturadores do PPA. As audincias no contaram
com a presena expressiva da populao. Os secretrios e gestores responsveis pelo
PPA afirmaram que a participao social no seria considerada no contedo do
PPA, pois o plano deveria vincular-se ao plano de governo e aos planos de longo
prazo do estado (UFV, 2013). Desta forma, a presena de audincias no interior
e na capital se deu apenas como publicizao do processo, mas sem um esforo
eficaz do governo em chamar a populao a participar dessas audincias.
No Mato Grosso do Sul, alm de espordicas audincias pblicas realizadas
pelo Legislativo, a participao social ocorreu na elaborao da proposta no mbito
do Executivo por meio dos segmentos representativos dos conselhos estaduais, seja
mediante demandas expressas, ou mesmo por intermdio de suas deliberaes.
No Rio Grande do Norte, por sua vez, a participao social na elaborao
do PPA foi anunciada para acontecer a partir do conjunto das deliberaes e das
recomendaes dos conselhos e das conferncias, identificadas tanto em sua
abrangncia estadual, quanto regional, por intermdio da formao de grupos de
trabalho. Na prtica, houve baixa participao dos conselhos. Os mais antigos, de
sade e de educao, procuraram apenas se informar das propostas do PPA. No
houve um processo dinmico de escuta nos conselhos (UFRN, 2013).
Por fim, na elaborao do PPA 2012-2015 do Paran no se observou nenhum
estmulo para que ocorresse a participao da sociedade. Para o PPA 2012-2015
ocorreu a excepcionalidade de uma audincia pblica no municpio de Laranjeiras
do Sul, por convocao da Comisso Permanente de Oramento da Assembleia
Legislativa. Tal como constatado em anlise sobre o PPA no Paran, a ausncia
da participao social no estado durante a construo do PPA estadual notvel.

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

251

Preocupante, no entanto, a constatao de que no h estmulo para que


ocorra a participao da sociedade nos debates de elaborao do PPA. Verifica-se
um retrocesso poltico no estado do Paran referente s iniciativas de planejamento
e gesto participativa, como havidas durante o mandato do governador Jos Richa
(pai do atual), durante o perodo de transio democrtica da dcada de 1980.
Para o PPA 2012-2015 ocorreu a excepcionalidade de uma audincia pblica no
municpio de Laranjeiras do Sul, por convocao da Comisso Permanente de
Oramento da Assembleia Legislativa.
Na falta de participao popular no planejamento governamental, os articuladores do discurso oficial buscam uma brecha democrtica no fato de o plano de
governo ter sido aprovado nas urnas quando a populao elegeu o mandatrio do
governo do estado. Se por um lado indiscutvel a legitimidade do governante, por
outro lado o eleitor no votou especificamente no plano de governo que gostaria,
apenas eliminou uma alternativa menos desejvel. A coordenadora oficial do PPA
apresenta um discurso oficioso de que o Paran nunca desenvolveu a cultura de
participao popular (Unicentro, 2013, p. 38).
A partir do que foi exposto nos dez casos analisados, identificam-se trs grupos
de estados com a presena distinta da participao social na elaborao dos PPAs
2012-2015. H estados com um formato participativo mais complexo, com vistas
construo de um sistema de participao que integra diferentes espaos, como
o caso da Bahia, do Rio Grande do Sul e do Cear. Em um segundo grupo,
existem estados com uma intensidade de participao inferior ao primeiro grupo
na construo dos PPAs. Nestes, encontram-se os canais das audincias pblicas
convocadas pelo Legislativo em sua maioria como o principal espao de participao
social na construo no PPA. Em alguns casos, ou encontram-se outras audincias convocadas pelo Executivo, ou se v a interao com os conselhos gestores
tomados como os legtimos e nicos espaos representativos da populao para se
discutir as diretrizes, programas e aes do futuro PPA. O processo de seleo de
outros representantes advindos de outras clivagens ou exteriores s organizaes
da sociedade civil mais capitalizadas do estado fica de fora deste grupo de estados
com grau de participao mdia. Por fim, tem-se um grupo de estados que no
apresenta esforo de incluir as demandas sociais no processo de construo do PPA.
Nestes a participao social na elaborao dos PPAs estaduais praticamente nula.
5 AS VARIAES NOS GRAUS DE PARTICIPAO SOCIAL NA ELABORAO
DOS PPAS ESTADUAIS

Por que alguns estados tm aparatos mais participativos na elaborao de seus PPAs
do que outros? Quais fatores ajudam a explicar os diferentes graus de participao
social discutidos acima? Busca-se analisar aqui estas questes sob a perspectiva de
duas variveis. Pergunta-se: i) se o governo do estado da base aliada ao governo

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

252

federal, bem como ii) se o estoque de instituies participativas anteriores apresenta


variaes entre os estados que reproduzam a lgica da variao entre os graus de
participao social na elaborao do PPA.
Observa-se se o governo da base aliada do governo federal em cada estado
buscando analisar se h algum padro entre os estados com diferentes graus de
participao social nos PPAs, bem como observada a presena, a ausncia e o tempo
de existncia de alguns conselhos de polticas pblicas nos estados analisados, tais
como os conselhos do idoso, de deficincia, de igualdade racial, LGBT, de direitos
humanos, da mulher, de segurana alimentar, de assistncia social, de educao, de
cultura, de esporte, de habitao, de transporte, de sade, de segurana pblica,
de meio ambiente e da criana disponibilizados na base de dados ESTADIC
(IBGE, 2012), e sistematizados pelo Ipea.
O quadro 1 indica se o governo estadual da base aliada ao governo federal
nos dez estados analisados neste estudo, organizados de acordo com os graus de
intensidade da participao social na elaborao dos PPAs estaduais.
QUADRO 1

Governos e bases partidrias por estado


Estado

Governador (partido)

Base aliada ao governo federal

Bahia

Jaques Wagner (PT)

Governista

Rio Grande do Sul

Tarso Genro (PT)

Governista

Cear

Cid Gomes (PSB)

Governista

Esprito Santo

Jos Renato Casagrande (PSB)

Governista

So Paulo

Geraldo Alckmin (PSDB)

Oposio

Rio de Janeiro

Srgio Cabral (PMDB)

Governista

Minas Gerais

Antonio Anastasia (PSDB)

Oposio

Mato Grosso do Sul

Andr Puccinelli (PMDB)

Governista

Rio Grande do Norte

Rosalba Ciarli Rosado (DEM)

Oposio

Paran

Carlos Alberto Richa (PSDB)

Oposio

Fonte: pesquisa Ipea.


Elaborao do autor.
Nota: Dados referentes a dezembro de 2013.
Obs.: Em vermelho esto os estados com alto grau de participao social na elaborao do PPA; em laranja esto os estados com
grau mdio de participao social na elaborao do PPA; e em amarelo esto os estados com baixo grau de participao
social na elaborao do PPA.

Pode-se observar, no quadro 1, que os estados com governos pertencentes


base aliada do governo federal que introduziram mecanismos de participao social
na construo de seus PPAs so maioria. Entre eles esto a Bahia, o Rio Grande do
Sul e o Cear estados que possuem mais mecanismos de participao de forma
sistmica e integrada , bem como Esprito Santo e Rio de Janeiro estados com
grau mdio de participao social na elaborao do PPA. Entre os quatro estados

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

253

com baixo grau de participao social, apenas o Mato Grosso do Sul da base
aliada ao governo federal. Dos dez estados analisados, quatro governos so da
oposio ao governo federal: Minas Gerais, Rio Grande do Norte e Paran, todos
com baixo grau de participao social na construo dos seus PPAs, e apenas So
Paulo com grau mdio.
Considerando essa relao entre a base aliada ao governo federal e o grau
de participao social na construo dos PPAs estaduais, possvel afirmar que
h maior incidncia de estados que introduziram mecanismos de participao
social na elaborao de seus PPAs sendo da base aliada do atual governo federal.
De acordo com Abrucio (2011), desde o primeiro mandato petista no governo
federal abriu-se espao para a introduo de mecanismos de participao social na
administrao pblica. Por exemplo, das oitenta conferncias nacionais realizadas
de 1988 a 2009, 68% delas foram realizadas na gesto petista, envolvendo 33
temticas (Abrucio, 2011). Alm disso, o autor menciona a criao do Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social e a introduo da participao no mbito
do PPA federal. A incidncia de mais governos da base aliada ao governo federal
com introduo de mecanismos de participao social no mbito do PPA estadual
pode estar ligada a esta intensificao no plano federal, por uma questo de certo
paralelismo de princpios entre os governos estaduais e federal da mesma base.
Estes enxergam a participao social como geradora de melhorias na administrao
pblica e veem, na participao social, um reforo do carter popular que prega o
atual governo federal petista. Por outro lado, governos da oposio, representados,
principalmente, por PSDB e DEM, tm desenvolvido administraes consideradas
de cunho gerencialista, com pouca nfase na participao social e mais nfase na
suposta eficcia do planejamento.
Outro fator que julgado interessante de ser observado nos estados analisados a presena, a ausncia e o tempo de existncia de conselhos de polticas
pblicas. Considera-se que os estados com mais conselhos de polticas pblicas e
com conselhos h mais longo tempo, em tese, tm maior tradio participativa
e maior propenso a constituir um sistema mais integrado de participao social
em seu planejamento governamental. Observe, no quadro 2, se estes estados so
aqueles que tm implementado mais mecanismos de participao na construo
de seus PPAs.
O quadro 2 indica se h a presena do conselho de poltica pblica indicado
no estado e, para aqueles conselhos em que h a presena no estado, est exposto
entre parnteses o ano de criao do conselho no estado. Ao todo constam dezessete
conselhos de polticas pblicas, abarcando, principalmente, o rol de conselhos de
proteo social, direitos humanos e da rea de infraestrutura.

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

254

QUADRO 2

Conselhos de polticas pblicas por UF


UF

BA

RS

CE

ES

SP

RJ

MG

MS

RN

PR

Idoso

Sim
(1994)

Sim
(1988)

Sim
(2003)

Sim
(1999)

Sim
(2007)

Sim
(1996)

Sim
(1999)

Sim
(1998)

Sim
(1992)

Sim
(1997)

Deficincia

Sim
(2002)

Sim
(2005)

Sim
(1988)

Sim
(2004)

Sim
(1996)

Sim
(1995)

Sim
(2000)

Sim
(1996)

Sim
(2004)

Sim
(2002)

Igualdade racial

Sim
(1987)

No

No

No

Sim
(1986)

Sim
(2001)

Sim
(2009)

Sim
(1987)

Sim
(2009)

No

LGBT

No

No

No

No

Sim
(2010)

Sim
(2009)

No

Sim
(2011)

No

No

Direitos humanos

Sim
(2011)

No

Sim
(1997)

Sim
(1995)

Sim
(1991)

Sim
(2010)

Sim
(1987)

Sim
(1987)

Sim
(1997)

Sim
(1995)

Mulher

Sim
(2011)

Sim
(2012)

Sim
(1986)

Sim
(2004)

Sim
(1983)

Sim
(1987)

Sim
(1983)

Sim
(1987)

Sim
(1986)

Sim
(1985)

Segurana alimentar

Sim
(2003)

Sim
(2003)

Sim
(2003)

Sim
(2003)

Sim
(2003)

Sim
(2003)

Sim
(1999)

Sim
(1999)

Sim
(2003)

Sim
(2010)

Assistncia social

Sim
(1995)

Sim
(1996)

Sim
(1999)

Sim
(1995)

Sim
(1995)

Sim
(1996)

Sim
(1996)

Sim
(1995)

Sim
(1995)

Sim
(1996)

Educao

Sim
(1842)

Sim
(1992)

Sim
(1948)

Sim
(1962)

Sim
(1963)

Sim
(1998)

Sim
(1962)

Sim
(1993)

Sim
(1962)

Sim
(1964)

Cultura

Sim
(1967)

Sim
(1998)

Sim
(2003)

Sim
(1967)

Sim
(1959)

Sim
(1988)

Sim
(2011)

Sim
(1979)

Sim
(1997)

Sim
(2012)

Esporte

No

Sim
(2011)

Sim
(2003)

No

Sim
(2001)

Sim
(2007)

Sim
(1995)

No

Sim
(1998)

Sim
(1995)

Habitao

Sim
(2007)

Sim
(2005)

Sim
(2007)

Sim
(2012)

Sim
(2008)

Sim
(1995)

Sim
(1982)

Sim
(2007)

No

Sim
(2007)

Transporte

No

Sim
(1998)

No

No

Sim
(1967)

Sim
(1987)

Sim
(1996)

Sim
(2001)

No

No

Sade

Sim
(1991)

Sim
(1954)

Sim
(1961)

Sim
(2004)

Sim
(1993)

Sim
(1991)

Sim
(1991)

Sim
(1991)

Sim
(1993)

Sim
(1994)

Segurana pblica

No

Sim
(1996)

Sim
(1993)

No

No

Sim
(1999)

No

Sim
(2007)

No

Sim
(1994)

Meio ambiente

Sim
(1973)

Sim
(2004)

Sim
(1987)

Sim
(1999)

Sim
(2009)

Sim
(2007)

Sim
(1977)

Sim
(1990)

Sim
(1994)

Sim
(1984)

Criana

Sim
(1994)

Sim
(1993)

Sim
(1991)

Sim
(1991)

Sim
(2007)

Sim
(1990)

Sim
(1991)

Sim
(1991)

Sim
(2002)

Sim
(1991)

Fonte: ESTADIC, IBGE 2013.


Elaborao do autor.
Obs.: Em vermelho esto os estados com alto grau de participao social na elaborao do PPA; em laranja esto os estados
com grau mdio de participao social na elaborao do PPA; e em amarelo esto os estados com baixo grau de participao social na elaborao do PPA.

Um primeiro dado extrado do quadro o nmero de conselhos por estado,


conforme possvel observar no grfico 1.

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

255

GRFICO 1

Nmero de conselhos de polticas pblicas por estado


14

PR
13

RN

16

MS
15

MG

17

RJ
16

SP
12

ES

14

CE

14

RS
13

BA
0

10

12

14

16

18

Fonte: ESTADIC, IBGE 2013.


Elaborao do autor.

O Rio de Janeiro aparece como o estado que contm o maior nmero de


conselhos de polticas pblicas, dezessete ao todo. Em seguida, observa-se que So
Paulo e Mato Grosso do Sul registram dezesseis conselhos cada um. Minas Gerais
tem quinze conselhos de polticas pblicas, seguido de Rio Grande do Sul, Cear
e Paran, com quatorze conselhos cada um. Por fim, Bahia e Rio Grande do Norte
apresentam treze conselhos de polticas pblicas cada um e o Esprito Santo registra
doze conselhos, apresentando a menor presena de conselhos em relao aos demais
estados. Observa-se que Bahia e Rio Grande do Sul, que so os estados com maior
grau de participao na elaborao dos PPAs estaduais, entre os casos analisados
neste estudo, figuram entre os estados com o menor nmero de conselhos, treze e
quatorze, respectivamente. Por outro lado, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul, que
figuram entre os estados com menor grau de participao social na construo dos
PPAs estaduais, esto entre os estados com maior nmero de conselhos de polticas
pblicas. Em suma, esta informao no permite aferir nenhuma concluso mais
substantiva, mas aponta para o fato de que o grau de intensidade da participao
social na construo dos PPAs estaduais no necessariamente varia de acordo com
o estoque de instituies participativas do estado.

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

256

GRFICO 2

Nmero de estados por conselho de poltica pblica


12
10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10
9

BT

e
rt

LG

ci

po
ns

Tr
a

ld

ad

ra

bl
p

a
n

Se

Ig

gu

ua

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D

al

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Es

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Id

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gu

Se

te

ra

l tu

ia
Cr

nc

Cu

al
ci
so

e
d

ia

Sa

Ed

uc

Fonte: ESTADIC, IBGE 2013.


Elaborao do autor.

Outro dado que se pode extrair da quadro 2 se refere porcentagem de


conselhos nos dez estados analisados: observa-se que todos possuem conselhos
de educao, sade, assistncia social, criana, cultura, segurana alimentar, meio
ambiente, idoso, deficincia e mulheres; nove deles possuem conselho de direitos
humanos, com exceo do Rio Grande do Sul; sete possuem conselho de esportes;
nove possuem conselho de habitao; cinco possuem conselhos de segurana pblica
e de transportes; seis possuem conselho de igualdade racial (entre estes esto Minas
Gerais, Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Norte) e apenas trs possuem conselho
LGBT (So Paulo, Rio de Janeiro e Mato Grosso do Sul). Observe o nmero de
conselhos por dcada de criao de cada estado analisado no grfico 3.
GRFICO 3
18

Nmero de conselhos por dcada de criao

16
6

14
12
10

6
4
2
0

4
5

5
4

6
3
1
1

1
1

BA

RS

CE

ES

Fonte: ESTADIC, IBGE 2013.


Elaborao do autor.

2
1
SP
1960

1970

1
1

RJ

MG
1980

1
1
1
1

Antes de 1960

1990

1
1

MS

RN
2000

2
1
PR

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

257

Entre os conselhos mais antigos identificados na quadro 2 encontram-se os


conselhos de educao dos estados da Bahia (com a excepcional data de 1842),
do Esprito Santo (1962), de So Paulo (1963), de Minas Gerais (1962) e do Rio
Grande do Norte (1962). Figuram, ainda, os conselhos de cultura da Bahia (1967),
do Esprito Santo (1967) e de So Paulo (1959) e o conselho de sade do Cear
(1961). Encontram-se entre os conselhos mais antigos os conselhos da mulher,
tendo sido implantado em So Paulo e em Minas Gerais em 1983, no Paran em
1985 e no Cear e no Rio Grande do Norte em 1986. Na sequncia, os conselhos
de igualdade racial da Bahia e do Mato Grosso do Sul seguem a cronologia dos
conselhos mais antigos, tendo sido implantados em 1987.
Entre os conselhos mais atuais, que foram implementados recentemente,
encontram-se, na Bahia e no Rio Grande do Sul, os conselhos da mulher, em
2011 e 2012, respectivamente. Na sequncia, encontra-se o conselho de direitos
humanos da Bahia, implementado em 2011, o conselho de segurana alimentar
do Paran, implantado em 2010, e os conselhos LGBT do Rio de Janeiro (2009),
So Paulo (2010) e Mato Grosso do Sul (2011). Encontram-se, ainda, o conselho
de cultura de Minas Gerais (2011), o conselho do esporte do Rio Grande do Sul
(2011) e o conselho de habitao do Esprito Santo (2012).
Observe, no grfico 3, o nmero de conselhos criados at 1980 por estado.
O estado da Bahia possui quatro conselhos criados at 1980 e o do Rio Grande
do Sul possui apenas dois conselhos criados at 1980. J o Cear possui cinco
conselhos criados at 1980. Entre os estados com grau mdio de participao social
na construo dos PPAs estaduais, observa-se o Espirito Santo com apenas dois
conselhos criados at 1980 e So Paulo com cinco conselhos, seguido do Rio de
Janeiro, com trs (todos criados em 1980). Por fim, o grfico 3 revela que Minas
Gerais registra cinco conselhos criados at 1980, Mato Grosso do Sul registra
quatro, Rio Grande do Norte registra dois e Paran registra trs conselhos criados
at 1980. Os estados com maior incidncia de conselhos criados h mais longo
tempo so Bahia, Cear, So Paulo, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul. Desta
forma, observa-se que estados com alto, com mdio e com baixo graus de participao social na elaborao dos seus PPAs possuem conselhos de polticas pblicas
h mais de trinta anos envolvendo a participao social no monitoramento, na
implementao e na construo de polticas pblicas.
Se conclui, em sntese, que os dados analisados no permitem enxergar uma
relao direta entre o estoque de conselhos de polticas pblicas nos estados analisados e o grau de participao social na construo dos PPAs estaduais 2012-2015.
No entanto, os estados da Bahia e do Cear figuram entre os estados com conselhos
de polticas pblicas com existncia a mais longo tempo. Rio Grande do Sul, por
sua vez, o estado no qual as experincias, no com os conselhos de polticas
pblicas, mas com o OP, em mbito municipal, iniciou-se no Brasil, na cidade de

258

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Porto Alegre, em 1989, e teve repercusso em vrias outras cidades do estado.


Atualmente, uma cidade do estado, Canoas, coordena a Rede Brasileira de Oramento Participativo. Os prprios estados da Bahia e do Cear tambm contam
com uma srie de experincias do OP, com destaque para a cidade de Vitria
da Conquista (BA). Estas experincias com o OP com os conselhos de polticas
pblicas existentes nos estados e a prpria presena nestes estados de governos da
base aliada ao governo federal, sem dvida os influenciaram a adotarem mecanismos
de participao social de modo integrado e sistmico na construo de seus PPAs
estaduais. No entanto, no se pode afirmar que so estes os motivos preponderantes
que contribuem para o alto grau de participao social nestes estados.
As variveis analisadas neste captulo (a base aliada do governo do estado em
relao ao governo federal, bem como o estoque de conselhos de polticas pblicas
nos estados) mostram que h um padro na variao encontrada entre os estados
no que diz respeito aos graus de participao social na elaborao do PPA quanto
base aliada dos governos em relao ao governo federal. possvel observar
uma tendncia evidente de governos da base aliada governista em introduzir mais
mecanismos de participao social na construo de seus PPAs. Nota-se, porm,
que a quantidade de conselhos de polticas pblicas e o tempo de existncia desses
conselhos nos estados no variam de acordo com os graus de participao social
na elaborao dos PPAs estaduais. Estados que possuem baixo e mdio grau de
participao social na elaborao de seus PPAs possuem mais conselhos, e com mais
tempo de existncia, que estados que registram alto grau de participao social na
elaborao de seus PPAs.
6 OS CONTEDOS ESTRATGICOS DOS PPAS ESTADUAIS

O prximo passo exploratrio a ser tomado aqui o de observar as variaes e as


ausncias de variaes entre os contedos estratgicos expressos nos PPAs dos dez
estados analisados, buscando identificar se h padres de contedos relacionados aos
graus de participao social na elaborao do PPA descritos nas sees anteriores.
Quando se fala em contedo do PPA, este se refere sua concepo formal
enquanto documento de planejamento. Isso diz respeito, por um lado, aos aspectos
de natureza metodolgica, que se relacionam com a elaborao do PPA e as principais
categorias analticas utilizadas no documento (por exemplo, o conceito de ao
estratgica ou de ao finalstica, ou a utilizao das categorias de eixos temticos
e reas temticas ou eixos e reas estruturantes). Por outro lado, a concepo
formal do PPA enquanto documento de planejamento tambm diz respeito aos
aspectos ligados ao detalhamento da programao proposta, ou seja, para a forma
como se d a definio de prioridades para a atuao do governo, o que envolve,
por exemplo, a incorporao ou no de questes relativas intersetorialidade e
regionalizao no desenho das aes propostas.

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

259

Tal detalhamento da programao proposta pode se dar em dois nveis: o


estratgico, em que so traadas linhas gerais que balizam ou orientam a atuao
do governo, as quais se expressam sob a forma de diretrizes e objetivos estratgicos, ou termos congneres, como macrodesafios e macro-objetivos, entre outros,
dependendo da concepo metodolgica adotada; bem como no nvel operacional,
em que aparecem os programas e as aes ou as iniciativas, desenhados com o
propsito formal de conferir materialidade estratgia de governo (Carneiro, 2013).
O PPA pode ser definido como um instrumento de articulao e coordenao
das aes governamentais, o que inclui aquelas de natureza prioritria, de forma a
assegurar sua coerncia ao longo do tempo (Carneiro, 2013). Para que este instrumento exista, uma srie de variveis concorre para a configurao do seu contedo.
Em primeiro lugar, o contedo do PPA influenciado pelo plano de governo
apresentado pelo candidato durante as eleies. Espera-se minimamente que seu
contedo espelhe as principais propostas do candidato vencedor. O governador quer
mostrar populao que ir cumprir seus compromissos de campanha. Por exemplo,
o PPA 2012-2015 do Esprito Santo foi estruturado tendo como base o plano de
governo do estado, a partir do documento Novos Caminhos Esprito Santo:
um estado prspero, sustentvel e seguro, com oportunidades para todos (FCAA,
2013).9 Alm disso, ambos (PPA e planos de governo) so planos de mdio prazo,
tendo sobreposio temporal de trs anos, mais um reforo para sua sobreposio.
Alm do paralelismo com o plano de governo, o PPA construdo em dilogo
com os planos de longo prazo adotados pelo estado no passado, tendo que observar
certo paralelismo com esses tambm, j que so compromissos de planejamento
anteriores. Alm do planejamento de longo prazo, possvel que o estado tenha
adotado ou adote planejamentos setoriais de longo prazo especficos (ex.: transporte,
cultura e lazer, erradicao da pobreza, meio ambiente entre outros) que correm
em paralelo, embora, em geral, no ocorra de forma concorrente. De acordo com
Carneiro (2013) tais planos, tanto os de longo prazo, quanto os setoriais, provm
subsdios para a elaborao do PPA, o que se faz segundo a discricionariedade do
rgo responsvel pela atividade (Carneiro, 2013). Em alguns estados, como
o caso de MG, os planos de longo prazo passam por revises a cada quatro anos,
anteriormente elaborao do PPA, que nele dever se referenciar.
Alm da relao com os planos de governo e planos de longo prazo, o
contedo estratgico de cada PPA estadual ser influenciado pelas singularidades
e pelo contexto sociocultural de cada estado. Em alguns estados, como o caso
do Rio de Janeiro, a questo da segurana pblica e a pacificao de favelas so
considerados objetivos estratgicos a serem observados, j em outros no.
9. O PPA no Esprito Santo no elaborado apenas em cumprimento a uma obrigao constitucional, mas , de fato,
o plano que conduz a atividade governamental para o perodo estabelecido (FCAA, 2013).

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

260

Tal variedade, para alm das especificidades locais e das mltiplas variveis
j citadas que podem influenciar os contedos dos Planos, pode ser explicada,
tambm, pela ausncia de uma legislao especfica sobre como deve ser elaborado
e estruturado o PPA. De acordo com Garcia (2012):
Ao deixar sem regulamentao, mediante LC, os Artigos 165 e 174 e, principalmente,
ao no organizar as disposies constitucionais referidas anteriormente em estrutura
lgico-hierrquica, permanece-se sem orientaes conceituais e metodolgicas para a
elaborao de planos de desenvolvimento e a prtica do planejamento governamental.
Tal lacuna pode ser tomada como indicador da incompreenso da importncia do
planejamento ou da baixa prioridade atribuda pelas lideranas polticas nacionais em
dotar o Estado de instrumentos de conduo poltica dos projetos de transformao
social. Na ausncia de regulamentao, os PPAs vm sendo desenvolvidos segundo
o entendimento dos responsveis por sua elaborao e a interpretao que fazem do
1o do Artigo 165 (Garcia, 2012).

A participao social concorre como um dos fatores que influenciam o contedo


estratgico do PPA estadual. Desde o PPA 2004-2007, e com mais nfase a partir do
PPA 2008-2011, alguns estados vm utilizando-se da participao social na construo
dos PPAs estaduais, assim, esta passou a figurar entre as variveis que potencialmente
influenciam o contedo do plano. Em geral, nos dez casos analisados em que ocorre a
configuraes de arranjos para que a participao da sociedade acontea, a sociedade
participa, construindo propostas que possam subsidiar a formatao de polticas
pblicas em termos de hierarquizao e priorizao (em geral, busca-se identificar as
demandas populares mais prementes), ou seja, so manifestos pela sociedade os temas
prioritrios nos contedos dos PPAs. No entanto, a grande maioria das experincias
de participao na construo dos PPAs estaduais tm natureza consultiva, ou seja,
so consideradas as preferncias reveladas da sociedade, mas estas no tm efeito
obrigatrio de serem incorporadas no PPA.
QUADRO 3

Fatores que influenciam o contedo estratgico do PPA estadual


Planos de governo.
Planos de planejamento de longo prazo e planos setoriais.
Especificidades e contexto sociocultural de cada estado.
Base aliada do atual governador do estado em relao ao governo federal.
Ausncia de uma legislao especfica que exija uma padronizao dos PPAs estaduais.
Participao social.
Elaborao do autor.

O interesse deste estudo , mesmo ciente das limitaes da participao social


nos processos de construo dos PPAs estaduais, entender se, e quanto, a participao
social tem influenciado na configurao dos contedos dos PPAs estaduais.

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

261

Uma forma de responder esta questo analisar a dimenso estratgica do contedo


dos planos, ou seja, as diretrizes, os princpios e os objetivos estratgicos que no
geral so similares e paralelos s propostas de hierarquizao e de priorizao que
a sociedade manifesta na participao social. Tal anlise se dar neste trabalho a
partir da observao das variaes e das ausncias de variaes entre os contedos
estratgicos expressos nos PPAs dos dez estados analisados, buscando identificar
se h padres de contedos relacionados intensidade da presena (os graus de
participao social na elaborao dos PPAs discutidos anteriormente).
Entendem-se neste captulo por diretrizes, princpios e objetivos estratgicos
as linhas gerais e as prioridades que balizam e orientam a atuao do governo
formalizadas no PPA, ou seja, que orientam os programas e as aes propriamente
ditos do PPA.10 Portanto, o que se chamam neste estudo de diretrizes, princpios e
objetivos estratgicos so parte fundamental do contedo do plano no que tange
ao detalhamento da programao proposta.
importante frisar, de antemo, as limitaes encontradas nos dez casos
analisados quanto incorporao das propostas da sociedade no contedo do
plano para que no se espere que a participao social gere grandes efeitos neste.
Como concluiu Carneiro (2013), aps realizao de anlise comparativa dos dez
casos analisados neste trabalho,
quaisquer que sejam os canais adotados, o alcance da participao no tocante
efetiva incorporao das demandas manifestadas pela sociedade na programao do
PPA revela-se muito restrito [nos casos analisados]. Em alguns casos, a participao
meramente informativa; em outros, consultiva. Quando consultiva, as sugestes
e demandas constituem apenas subsdios a serem considerados na formulao do
documento, sem o compromisso formal de acat-las. Instncias participativas com
atribuies deliberativas so escassas, sendo registradas apenas no Rio Grande do Sul
e no Cear. Isto posto, pode-se afirmar que a participao social no mbito dos PPAs
estaduais se presta mais aprendizagem democrtica que a tornar o contedo dos
documentos produzidos mais permeveis manifestao das preferncias e interesses
da sociedade (Carneiro, 2013).

As informaes relativas ao contedo estratgico dos PPAs apresentadas neste


captulo foram coletadas dos relatrios do projeto Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e
sistemas de acompanhamento dos PPAs, bem como do documento elaborado pelo
MP, Plano Plurianual 2012-2015, Dimenso Estratgica Relatrio PPAs Estaduais
10. O que se chamam neste estudo de diretrizes, princpios e estratgias so chamados de formas diferentes nos
PPAs estaduais, justamente por estes apresentarem uma diversidade de contedos metodolgicos. Assim, no PPA do
Paran, por exemplo, encontram-se estes expressos nas estratgias de governo e nas polticas setoriais; j no PPA do
RN encontra-se o conceito de macro-objetivos e diretrizes. Em geral pode-se considerar tais elementos como o norte
do planejamento: quais so as principais reas de atuao e quais so as prioridades em que o governo pretende se
focar no planejamento?

262

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

e organizadas de modo comparativo, entre os grupos dos graus de participao social,


tal como se pode observar nos quadros A.1 e A.2 no apndice A deste captulo.
importante salientar que os princpios, as diretrizes e os objetivos estratgicos
configuram-se em prioridades do PPA. As prioridades so, em essncia, decises
polticas, ou seja, gestores e governantes definem a sua prioridade de acordo com a
poltica de governo, com o que est mais deficitrio, com o que dar maior retorno
para a sociedade, com um menor custo e em menor prazo de execuo, ou se
houver alguma parceria com outras esferas governamentais, federal ou municipal,
na execuo das atividades (CEPERJ, 2013: 67).
O contedo estratgico apresenta-se apontando uma rea prioritria para o
governo acompanhada de um princpio ou diretriz, como por exemplo infraestrutura e sustentabilidade ambiental ou desenvolvimento regional. Desta forma,
algumas reas e princpios, diretrizes e objetivos so compartilhadas pela grande
maioria dos estados em se tratando que todos vivem em um estado democrtico em
que alguns valores so amplamente arraigados na sociedade, tais como sade para
todos, educao de qualidade ou segurana pblica. Assim, encontram-se muitas
similaridades entre todos os estados no que diz respeito ao contedo estratgico.
Para uma melhor visualizao dos contedos estratgicos dos PPAs estaduais
foram elaborados os quadros A.1 e A.2 (apndice A deste captulo), em que constam os contedos estratgicos retirados dos PPAs de cada estado, dos dez casos
analisados. O apndice A apresenta todo o contedo estratgico dos dez estados
dividido de acordo com as reas temticas que abarcam o rol de atuao de governos
distintos no Brasil, de acordo com Pires e Vaz (2012): proteo e promoo social;
desenvolvimento econmico; infraestrutura; e meio ambiente. Alm destas
reas, optou-se por adicionar, tambm, a rea gesto pblica pela recorrncia
desta em todos os casos analisados.
A observao do apndice A permite afirmar que todos os estados apresentam
um maior conjunto de princpios, diretrizes e objetivos estratgicos na rea de
proteo e promoo social. Em seguida, respectivamente, seguem-se as reas de
desenvolvimento econmico, gesto pblica, infraestrutura e meio ambiente.
Embora sejam distintas as diretrizes, os princpios e os objetivos estratgicos de cada
rea para cada estado, as semelhanas so maiores do que as diferenas entre os estados.
Isso leva a perceber que os contedos estratgicos no obedecem uma variao
similar tipologia dos graus de participao observada entre os diferentes estados.
Em termos de ressonncia significativa entre a variao nos contedos estratgicos e nos graus de participao social na elaborao do PPA, o que possvel afirmar
que h uma coerncia entre o aspecto formal e o aspecto prtico da participao
social presente nos estados com alto grau de participao e nos estados com baixo
grau de participao na construo dos PPAs estaduais. Os contedos estratgicos

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

263

dos estados com alto grau de participao do espao e nfase participao social
como um princpio, diretriz ou objetivo estratgico no contedo do seu plano.
O RS tem a participao cidad e concertao econmica e social e a cidadania
como elementos importantes de seu contedo estratgico. Na BA, por sua vez, a
participao social e a incluso social so consideradas elementos importantes do
contedo estratgico do PPA do estado. De forma inversa, os estados com baixo grau
de participao social na construo de seus planos no apresentam a participao
social sequer em seu contedo formal no PPA, com exceo de MG, que o nico
estado a mencionar a participao social como objetivo estratgico: assegurar os
direitos fundamentais e fomentar a participao cidad. Alguns estados com grau
mdio de participao social na elaborao dos PPAs tambm apresentam a participao social como elemento de seu contedo estratgico. No ES a participao
aparece como participao e proteo social; e no RJ como formulao de polticas
pblicas com a participao da sociedade.
A partir das informaes analisadas possvel afirmar que, apesar da variao
nos graus de participao na construo dos PPAs estaduais, os contedos (em
termos de diretrizes e objetivos estratgicos) no variam de acordo com um padro
que permite visualizar se entre os graus de participao h variaes similares na
dimenso estratgica dos contedos dos PPAs. Ou seja, as variaes no contedo
so mais formais que substanciais e, ao que tudo indica, um maior envolvimento
social no processo no altera o direcionamento geral dado por gestores e governantes
no que tange ao instrumento do PPA, em geral similar ao modelo federal.
Com as informaes contidas neste captulo no possvel saber em que medida
as propostas advindas da participao social foram incorporadas ao contedo do
plano e influenciaram a dimenso estratgica do mesmo. Muitos dos casos analisados
apresentam justamente um entrelaamento da definio de prioridades estratgicas
com o plano de governo e com os planos de longo prazo de antemo, ficando a
participao social como elemento marginal da definio do contedo do PPA.
7 CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho, mais do que trazer respostas sobre correlaes que o processo participativo
pode ensejar no contedo dos PPAs estaduais, contribui para a descrio do que vem
sendo realizado em termos de participao social na construo dos PPAs estaduais
no Brasil. Observa-se uma variao de intensidade na introduo de mecanismos
participativos na elaborao dos PPAs estaduais, e nota-se que h uma tendncia dos
governos da base aliada ao governo federal petista a introduzirem mais mecanismos
de participao social na elaborao dos PPAs. Alm disso, se viu que a presena e
o tempo de existncia de conselhos de polticas pblicas nos estados no variam de
acordo com os graus de participao social identificados. Por fim, observa-se que o
contedo estratgico dos planos no varia de acordo com os graus de participao

264

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

social na construo destes. O dado que mais ficou evidente foi que nos estados com
maior grau de participao social na elaborao de seus PPAs, o prprio plano possui
a participao social como diretriz ou objetivo estratgico.
De acordo com Abrucio (2011), no so encontrados resultados significativos
no processo de ampliao participativa no plano oramentrio no Brasil. O fato
de grande parte do oramento j estar vinculada a determinadas despesas e, ainda,
o fato da execuo oramentria ser centralizada, faz com que o PPA seja um
instrumento pouco efetivo de sinalizao de preferncias sociais construdas por
mecanismos participativos (Abrucio, 2011:10). Esta afirmao parece se confirmar
em relao ao contedo estratgico do plano tambm, pois, como foi visto, observa-se
uma pequena alterao no contedo com a variao dos graus de participao na
elaborao dos PPAs estaduais. Percebe-se uma abertura ao envolvimento social, o
que garante maior transparncia e conhecimento por parte dos cidados do PPA,
mas o planejamento governamental brasileiro parece ainda amarrado ao paradigma
de planejamento feito por especialistas, tal como descrito por Sabel (2004).
Independentemente do efeito vinculativo da participao social ao contedo
estratgico do PPA, a participao social pode contribuir, como vem acontecendo
com o envolvimento social no PPA federal, para se repensar a metodologia de
construo do plano, pois gera feedbacks e demandas da sociedade em relao
ao governo. Embora os dados demonstrem que baixo o efeito vinculativo da
participao social em relao ao contedo dos planos estaduais, a participao
social contribui para legitimar o processo de planejamento governamental, na sua
busca por abarcar a complexidade das demandas sociais e ao aproximar os planos
de governo da sociedade. Gera-se, assim, mais transparncia sobre o PPA e mais
conhecimento popular sobre o plano e como este funciona.
Outro fator que pode justificar a relao entre PPA e participao social a
explicitao de conflitos. Muitas vezes, embora a natureza da participao seja consultiva e muitas contribuies sociais no sejam consideradas nos documentos finais
do PPA, o processo considerado politicamente pedaggico para a sociedade, ao
promover debates de ideias, explicitando conflitos e promovendo possibilidades de
melhor dilogo entre estado e sociedade civil.11 Alm disso, de acordo com Pires e Vaz
(2012), a disseminao de interfaces socioestatais, tal como tem acontecido em alguns
estados na elaborao do PPA, supostamente teriam o potencial de promover mais
incluso, bem como maior racionalizao de recursos, em face da adoo de mtodos
de consulta queles prprios indivduos, grupos e entidades impactados por decises
11. De acordo com Sabel (2004), nos anos 1950 a burocracia dominava o conhecimento tcnico e era vista como o nico
ator capaz de responder os problemas do desenvolvimento sozinho. Hoje, os problemas so complexos e no existe um
ator capaz de respond-los sozinho. A participao social produz informao e isso gera capacidades de resolver os
problemas. O conhecimento pblico aumenta a capacidade de atuao estatal, que o Estado no conseguiria sozinho.
Alm disso, h a questo da legitimidade. Se possvel construir uma viso de mdio e longo prazos compartilhada por
vrios atores sociais obtm-se uma sustentao mais slida para o governo. Isto evita conflitos e facilita as decises.

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

265

eventualmente tomadas (Pires e Vaz, 2012: 12). A relao entre participao e racionalizao de recursos est intimamente ligada ao aumento nos graus de responsividade
e accountability dos processos de tomada de decises.
Por fim, o processo de participao social ensejado nos PPAs estaduais de
2012-2015, embora no seja possvel observar em que medida o mesmo influencia
o contedo estratgico dos planos, tem o potencial de gerar relaes fecundas
entre estado e sociedade civil, a exemplo do que tem sido observado nos conselhos
de polticas pblicas (Abers e Keck, 2008). Ou seja, h um processo produtivo na
aproximao da sociedade com o governo (e o planejamento governamental) expresso
no PPA por meio da participao social na elaborao dos planos. A participao
social se torna espao fecundo para exposio de conflitos e vocalizao de demandas
sociais. Esses efeitos transcendem o resultado da incorporao de propostas no PPA,
gerando um resultado de qualificao do prprio plano. A participao social tem
o potencial de aprimorar o instrumento do planejamento, embora muito ainda
possa ser feito no sentido de tornar a participao uma varivel que efetivamente
vincula o contedo do PPA.
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Participao da sociedade civil reforada na elaborao do PPA 2012-2015.
Out. 2011. Disponvel em: <http://www.secretariageral.gov.br/noticias/ultimas_
noticias/2011/10/13-10-2011-participacao-da-sociedade-civil-e-reforcada-na-elaboracao-do-ppa-2012-2015>.
______. Encontro em Braslia rene sociedade civil e governo para debater
planejamento. Maio 2011. Disponvel em: <http://www.secretariageral.gov.br/
noticias/ultimas_noticias/2011/05/24-05-2011-encontro-em-brasilia-reune-sociedade-civil-e-governo-para-debater-planejamento>.
______. SG e Planejamento divulgam relatrio das agendas transversais do
PPA 2012-2015. Set. 2013. Disponvel em: <http://www.secretariageral.gov.br/
noticias/ultimas_noticias/2013/09/03-09-2013-sg-e-planejamento-divulgam-relatorio-das-agendas-transversais-do-ppa-2012-2015>.
SNAS SECRETARIA NACIONAL DE ARTICULAO SOCIAL. Relatrio Preliminar do Frum Interconselhos PPA 2012-2015. 2011. Disponvel
em: <http://www.secretariageral.gov.br/art_social/forumppa/materiais-de-apoio/
relatorio%20preliminar.pdf>.
UFRN UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE.
Relatrio de Pesquisa Estado do Rio Grande do Norte. Projeto Planejamento e
Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa dos processos,
contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs. Braslia: Universidade Federal
do Rio Grande do Norte e Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2013.
UFV UNIVERSIDADE FEDERAL DE VIOSA. Relatrio de Pesquisa
Estado de Minas Gerais. Projeto Planejamento e Gesto Governamental na
Esfera Estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de
acompanhamento dos PPAs. Braslia: Universidade Federal de Viosa e Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada, 2013.
UNICENTRO UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CENTRO-OESTE.
Relatrio de Pesquisa Estado do Paran. Projeto Planejamento e Gesto
Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs. Braslia: Universidade Estadual
do Centro-Oeste e Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2013.
UNISC UNIVERSIDADE DE SANTA CRUZ DO SUL. Relatrio de Pesquisa
Estado do Rio Grande do Sul. Projeto Planejamento e Gesto Governamental
na Esfera Estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas
de acompanhamento dos PPAs. Braslia: Universidade de Santa Cruz do Sul e
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2013.

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

269

APNDICES
APNDICE A
QUADRO A.1

Contedo estratgico dos PPAs estaduais


Proteo e promoo social

Desenvolvimento econmico

RS

Incluso social e combate a misria;


direitos humanos e diversidade cultural;
participao cidad e concertao
econmica e social; autonomia para
mulheres; combate violncia contra
mulheres; cidadania; direitos humanos;
combate ao uso de drogas.

Crescimento econmico;
desenvolvimento regional; inovao e
fortalecimento da indstria; Copa 2014.

Infraestrutura e sustentalibilidade
ambiental.

Infraestrutura

BA

Incluso social; participao social;


afirmao dos direitos do cidado;
incluso social e afirmao de direitos;
desenvolvimento social; incluso
produtiva; sade; educao; segurana
pblica; esporte e lazer; trabalho e
renda; cidadania e direitos humanos; e
gnero, raa e etnia.

Desenvolvimento com equidade.

Desenvolvimento sustentvel e infraestrutura para o desenvolvimento; infraestrutura


logstica e de telecomunicaes; energia;
cincia e tecnologia; meio ambiente;
economia verde; desenvolvimento
urbano cidades sustentveis; cadeias
produtivas do agronegcio; turismo, cultura
e desenvolvimento; indstria, minerao e
servios estratgicos.

CE

Superao das desigualdades sociais e


econmicas; ampliao das oportunidades econmicas e sociais; avano das
instituies democrticas; consolidao
das polticas sociais.

Desenvolvimento econmico
com justia social.

ES

Desenvolvimento da educao, cultura,


esporte e lazer; empregabilidade,
participao e proteo social; ateno
integral sade; preveno e reduo da
criminalidade.

Produo do conhecimento, inovao e


desenvolvimento; Integrao logstica;
distribuio dos frutos do progresso;
insero nacional.

Integrao logstica; desenvolvimento da


infraestrutura urbana.

RJ

Segurana pblica; pacificao das


comunidades; renovao do sistema e
ressocializao com incluso positiva;
integrao de polticas sociais, erradicao
da pobreza extrema e promoo e defesa
dos direitos humanos; qualidade de vida;
melhoria da sade; reduo de desastres;
ser referncia nacional em educao;
desenvolvimento cientfico, da inovao
tecnolgica e da capacitao profissional
do cidado; formulao de polticas
pblicas com a participao da sociedade;
valorizao da diversidade cultural.

Incluso produtiva no mercado de trabalho; desenvolvimento da atividade


produtiva; desenvolvimento regional
sustentvel; promover o desenvolvimento sustentvel e integrado do
turismo.

Infraestrutura com incluso social e


econmica; melhorar a mobilidade de
passageiros e a logstica de cargas;
reduo do deficit habitacional;
infraestrutura
e servios para o xito
dos megaeventos.

SP

Estado promotor do desenvolvimento


humano com qualidade de vida;
universalidade e equidade da ateno
sade; qualidade do sistema
educacional; proteo social bsica;
segurana pblica e justia; acesso
cultura, ao esporte e lazer.

Estado indutor do desenvolvimento


Melhoria das cidades; infraestrutura
econmico comprometido com as futuras adequada de transportes, logstica,
geraes; Estado integrador do desenenergia, telecomunicaes e turismo.
volvimento regional e metropolitano;
fomento da sociedade do conhecimento e
do empreendedorismo; fomento capacidade produtiva nos setores estratgicos
da economia; marco jurdico-institucional
e regulatrio para a atuao produtiva da
iniciativa privada; capacidade de inovao
nas esferas pblica e privada; modelo de
desenvolvimento regional ajustado s
potencialidades e oportunidades de cada
territrio.
(Continua)

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

270

(Continuao)
Proteo e promoo social

Desenvolvimento econmico

Infraestrutura

MG

Reduzir a pobreza e as desigualdades;


Aumentar a empregabilidade e as
possibilidades de realizao profissional;
garantir o direito de morar dignamente
e viver bem; viver mais e com sade;
transformar a sociedade pela educao e
cultura; aumentar a segurana e a sensao de segurana; assegurar os direitos
fundamentais e fomentar a participao
cidad; educao e desenvolvimento
humano; ateno em sade; defesa e
segurana; desenvolvimento social e
proteo; identidade mineira.

Desenvolver e diversificar a economia


Ampliar e modernizar a infraestrutura e
mineira e estimular a inovao;
os servios pblicos; cincia, tecnologia e
desenvolvimento econmico sustentvel; inovao; cidades; infraestrutura.
desenvolvimento rural.

MS

Acesso universal respeitando a


diversidade social no acesso aos servios
de educao, sade, previdncia e
assistncia social, e segurana pblica;
ampliar o acesso com equidade e qualidade ao trabalho decente, cultura, ao
esporte, ao lazer, ao ensino tecnolgico
e superior, educao para a cidadania,
aos direitos humanos e ao meio
ambiente; garantir o atendimento das
famlias necessitadas pelos programas
de redistribuio de renda.

Desenvolvimento sustentvel e
regionalizao; habitao e desenvolvimento urbano; produo, economia
e competitividade; desenvolvimento
sustentvel, fortalecendo as polticas
econmicas; desenvolvimento local
e regional; consolidar e fortalecer as
cadeias produtivas do estado; estimular
a instalao de empresas com processos
produtivos sustentveis, ecolgicos e
inovadores; expanso e consolidao de
sistemas produtivos locais e regionais;
estimular a instalao de novas empresas
e o crescimento das que esto implantadas; implantar programas de estmulo
pesquisa cientfica, inovao tecnolgica
e permanente capacitao e atualizao
da fora de trabalho estadual.

Ampliar e manuteno da malha


rodoviria estadual; recuperao e
construo da malha ferroviria, modernizao e construo de aeroportos e o
fortalecimento das hidrovias e dos portos
fluviais; garantir a oferta de energia
eltrica ; estimular a instalao de
plantas geradoras de energia renovvel
e de biocombustveis; manter e ampliar
os programas de produo de habitaes
de interesse social; desenvolvimento das
cidades com qualificao das infraestruturas urbanas, aumento de efetividade
das gestes municipais e planejamento
urbano.

RN

Combate pobreza; promover a


capacidade intelectual e laborativa da
populao potiguar, com aes dirigidas
para a educao de qualidade, para o
desenvolvimento da cincia, da tecnologia e da inovao e para valorizao
da cultura popular; promover aes
voltadas para uma vida saudvel, que
compreendem o acesso universal aos
servios de sade de qualidade, prtica
esportiva, promovendo um ambiente
social harmnico e pacfico.

Desenvolvimento integrado sustentvel;


dinamizar a base econmica, garantindo
a sustentabilidade e a gerao de
emprego e renda.

Ampliar e modernizar a infraestrutura


socioeconmica com uma logstica
integrada e eficiente.

PR

Aumento do ndice mdio do IDH para o


Estado; educao; trabalho; assistncia
social; segurana, cidadania e justia;
sade; habitao; turismo; cultura;
esporte, lazer e atividade fsica.

Aumento da riqueza; desconcentrao


do desenvolvimento;
desenvolvimento econmico; agricultura
e agronegcio.

Infraestrutura e logstica; cincia,


tecnologia e inovao.

Fonte: PPA 2012-2015 dimenso estratgica: relatrio PPAs estaduais (MPOG 2013).
Elaborao do autor.

Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais

271

QUADRO A.2

Contedo estratgico dos PPAs estaduais


Meio ambiente
RS

BA

Gesto pblica
Cooperao federativa e internacional; gesto pblica;
capacidades de investimento do Estado; recuperar instituies pblicas e valorizao do servidor; qualificar gesto e
controle pblico do Estado; captao de recursos.

Desenvolvimento sustentvel e infraestrutura para o


desenvolvimento: meio ambiente e economia verde.

Gesto transparente e democrtica; excelncia na gesto.

CE

Administrao gerencial com gesto por resultados;


organizar em programas todas as propostas do governo
que resultem em bens ou servios para atendimento das
demandas da sociedade; transparncia nos recursos;
distribuio regional das metas e gastos do governo;
programas alinhados com a orientao estratgica do
governo e compatveis com a previso de disponibilidade
de recursos; permitir alocao de recursos compatvel com
os objetivos e iniciativas estabelecidas no plano e com o
desempenho obtido na execuo dos programas; estimular
as parcerias para diversificar as fontes e alavancar os
recursos necessrios aos programas, com vistas a ampliar
seus resultados.

ES

Melhoria da gesto pblica e valorizao do servidor.

RJ

Polticas ambientais.

Gesto dos recursos com excelncia, aumento da arrecao


e gesto fiscal responsvel; Administrao Pblica eficiente;
articulao institucional e poltica e apoio logstico a
demais polticas de governo; gesto e articulao das
aes de governo.

SP

Sustentabilidade ambiental das polticas.

Estado criador de valor pblico pela excelncia da gesto;


intensificao da gesto para resultados; qualidade de
prestao dos servios pblicos.

MG

Promover e garantir a utilizao sustentvel dos recursos


ambientais.

Governo integrado, eficiente e eficaz.

MS

Modernizao da gesto ambiental.

Gesto pblica; valorizao profissional do servidor pblico;


ampliao da participao da sociedade na definio
das prioridades; modernizao dos rgos de controle;
descentralizao da prestao de servios ao cidado.

RN
PR

Gesto para resultados.


Sustentabilidade e meio ambiente; desenvolvimento
florestal.
Fonte: PPA 2012-2015 dimenso estratgica: relatrio PPAs estaduais (MPOG 2013).
Elaborao do autor.

CAPTULO 10

PPAS ESTADUAIS EM PERSPECTIVA COMPARADA: PROCESSOS,


CONTEDOS E MONITORAMENTO1
Ricardo Carneiro2

1 INTRODUO

O planejamento convencionalmente tratado como um instrumento de racionalizao do processo decisrio relativo forma de definir e organizar as atividades ou
aes concernentes implementao de qualquer empreendimento ou interveno
de maior complexidade. Sua aplicao na administrao pblica reflete o progressivo
alargamento do escopo das intervenes estatais na economia, o que se faz acompanhar de sua crescente complexificao, tornando a atividade governativa cada
vez mais exigente quanto capacidade de formular, monitorar e avaliar polticas
pblicas (Brasil, Carneiro e Teixeira, 2010, p. 130). No sem razo, o impulso
decisivo adoo do planejamento governamental nas sociedades capitalistas
dado pela hegemonia conquistada pelo pensamento keynesiano no ps-guerra
e sua defesa de um papel mais ativo do Estado na economia.
O maior ativismo estatal tambm est na raiz da introduo do planejamento
governamental no Brasil. Tendo por propsito mais geral a promoo da industrializao da economia, o esforo desenvolvimentista empreendido pelo poder pblico ir
demandar a construo de capacidade estatal e, junto com ela, a adoo do planejamento
como instrumento de racionalizao das polticas e aes de governo. Este processo de
construo das bases estruturais do aparato burocrtico estatal e de seus instrumentos
de interveno comea a adquirir contornos mais efetivos na dcada de 1930,3 com
a ascenso de Getlio Vargas ao poder, notadamente aps a instaurao do Estado
Novo. , no entanto, a partir do final da segunda guerra mundial que as incurses
governamentais na rea do planejamento econmico adquirem maior consistncia e
solidez, delineando uma trajetria de progressiva institucionalizao, que ir desembocar
em sua consolidao ocorrida na dcada de 1970.
1. O artigo consiste em uma verso modificada do relatrio consolidado da pesquisa Planejamento e gesto governamental
na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs, coordenada
pelo Ipea. Tal relatrio, em sua verso completa, pode ser acessado nos stios do Ipea (Rede Ipea Plataforma de Pesquisa
em Rede) e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
2. Professor e pesquisador da Escola de Governo (EG) Prof. Paulo Neves de Carvalho, da Fundao Joo Pinheiro (FJP).
3. A esse respeito, ver, entre outros, Draibe, S. Rumos e metamorfoses: estado e industrializao no Brasil 1930/1960.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2004.

274

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Sob a gide da ditadura militar, o planejamento reafirmado e fortalecido


como instrumento de racionalizao da ao governamental na economia,
o que conflui para a obrigatoriedade de elaborao de Planos Nacionais de
Desenvolvimento (PNDs), instituda pelo Ato Complementar no 43/1969.4
Inaugurado com o lanamento do I PND, em 1972, tal fase tem seu pice com
a edio do II PND, no Governo Geisel, para entrar em declnio na dcada de
1980, com a proposio, pelo Governo Figueiredo, do III PND, j como mero
cumprimento do rito legal. Ao lado dos PNDs, outra dimenso da institucionalizao da atividade planejadora no perodo consiste na criao, em 1972, do
Sistema Federal de Planejamento, que tem, no Ministrio do Planejamento e
Coordenao Geral, seu rgo central (Rezende, 2011, p. 183).
Espelhados na experincia do governo federal, os governos estaduais tambm
fazem incurses na rea do planejamento, demarcadas pela definio de suas
competncias em face s da Unio. Sem desconhecer a diversidade da trajetria
dessas incurses, possvel apontar dois traos salientes na adeso dos estados
atividade planejadora. O primeiro tem a ver com a orientao mais geral que
informa a adoo do planejamento pelos governos estaduais, caracterizado, como
no caso federal, por forte vis econmico. O segundo remete criao de sistemas
estaduais de planejamento que tm, como rgo central, Secretarias de Planejamento
e Coordenao Geral (Seplans) e suas congneres.
Aps a crise da dvida externa ocorrida na transio para a dcada de 1980, a
promoo do desenvolvimento econmico cede lugar estabilizao macroeconmica na agenda pblica do governo federal. O planejamento do desenvolvimento
econmico substitudo por programas endereados ao enfrentamento dos desequilbrios externos e, depois, ao controle inflacionrio.
Refletindo a mudana na agenda pblica, a atividade planejadora entra em
declnio, aliando o descrdito quanto a seu potencial de transformao da realidade
nacional com o progressivo desmonte do aparato tcnico burocrtico construdo
para lhe dar suporte. A derrocada do planejamento econmico do governo federal5
estende-se aos estados, trazendo, em seu rastro, processo similar de esvaziamento e
desmonte das respectivas estruturas encarregadas da atividade planejadora, ainda
que preservando, em alguns casos, a arquitetura organizacional do sistema.
Ao longo da mesma dcada de 1980 so rediscutidas as bases do ordenamento
poltico e institucional do pas, o que se faz em articulao com a retomada da normalidade democrtica, culminando na promulgao Constituio Federal (CF) de 1988.
4. Pelo dispositivo legal, cada governo que assumisse o poder deveria elaborar um Plano Nacional de Desenvolvimento,
correspondendo ao perodo do mandato presidencial (Rezende, 2011).
5. Formalmente, a elaborao de planos nacionais de desenvolvimento ainda foi observada no governo Sarney, que
lanou o Plano de Metas para o perodo 1986-1989.

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

275

Entre as inovaes introduzidas pelo novo texto constitucional, interessa destacar


o redesenho da sistemtica oramentria, contemplando trs elementos o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei do Oramento
Anual (LOA) os quais devem ser compatibilizados entre si, integrando planejamento e oramento (Oliveira, 2009). Nesse redesenho, o PPA passa a se configurar
como o instrumento de balizamento da ao governamental, articulando-se com a
programao oramentria.
Em termos mais especficos, cabe ao PPA definir as prioridades de governo
num horizonte temporal de quatro anos, estabelecendo as diretrizes, os objetivos
e as metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas
decorrentes, bem como para os programas de durao continuada. Com base no
plano plurianual, o poder executivo elabora a LDO que, aprovada pelo poder
legislativo, orienta a formulao da proposta da LOA. Assim, alm de espelhar o
contedo de um programa de governo, o PPA representa tambm instrumento
de controle sobre os objetivos do gasto pblico, ao condicionar a elaborao da
LDO e da LOA.
O primeiro PPA elaborado pelo governo federal, referente ao perodo 19911995, visto como uma mera formalidade, no sentido de atender ritualisticamente as
proposies contidas no texto constitucional (Garcia, 2000). O PPA seguinte pouco
avana no tocante inteno de prover um instrumento eficaz de balizamento da
ao governamental. No final de dcada de 1990, contudo, o governo federal prope
uma mudana em profundidade na concepo conceitual e metodolgica at ento
adotada na elaborao e gesto do PPA. O sentido mais geral das alteraes propostas
consiste na definio do programa como unidade de gesto, o qual passa a organizar
a ao governamental em funo da resoluo de problemas ou do atendimento
de demandas da sociedade, desdobrando-se em projetos e atividades portadores de
produtos que expressam a oferta de bens e servios sociedade (Garcia, 2000; Paulo,
2010). tambm com base no programa que se pensa a integrao entre plano e
oramento. Editada em maio de 2000, a Lei Complementar no 101/2000, mais
conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),6 veio reafirmar e reforar a
integrao entre os trs instrumentos, no sentido de a LOA ser elaborada de forma
compatvel com o PPA e com a LDO.
Essa maior integrao encontra ressonncia no PPA 2000-2003 do governo
federal. H relativo consenso na literatura que tal documento representa um marco
para o planejamento e organizao da ao estatal (Garcia, 2000; Paulo, 2010;
Santos, 2011), assinalando uma ruptura com a lgica que presidiu as duas verses
6. A Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar no 101 estabelece normas gerais de finanas pblicas,
aplicveis aos trs nveis de governo. A referida lei procura aperfeioar a sistemtica de planejamento e oramento
prevista no texto constitucional, enfatizando a gesto fiscal responsvel e a transparncia da administrao pblica.

276

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

anteriores do documento. Os PPAs correspondentes aos perodos 2004-2007


e 2008-2011 seguem, em linhas gerais, a metodologia introduzida pela verso
2000-2003, com algumas inovaes em aspectos ligados sua elaborao e gesto.
No entanto, persistem sem constituir efetivamente um instrumento de planejamento
e gesto estratgica capaz de subsidiar as aes de governo, informando as prioridades
da agenda pblica e os caminhos para sua implementao. No surpreende que o
governo federal tenha usado o expediente de lanar, em paralelo, planos que procuram
contemplar seus projetos prioritrios com vistas promoo do desenvolvimento
nacional, a exemplo das Metas Presidenciais, de 2004, do Plano de Acelerao do
Crescimento (PAC) e da Agenda Social, ambos de 2007 (Paulo, 2010; Santos, 2011).
O propsito formal de conferir ao PPA maior efetividade enquanto instrumento de planejamento e gesto estratgica das aes de governo leva a mudanas
na base conceitual e metodolgica utilizada na elaborao do PPA 2012-2015.
Como consta na Mensagem Presidencial que o encaminha ao Congresso Nacional,
so mudanas justificadas pela inteno de fazer com que o plano expresse, de fato,
as polticas pblicas para os prximos quatro anos.
Tais mudanas procuram enfatizar a dimenso estratgica do plano, tendo,
como principal inovao, a introduo dos denominados programas temticos,
definidos a partir de recortes mais aderentes s polticas pblicas (Garcia, 2012,
p. 18). Com os programas temticos, o detalhamento operacional das aes ficaria
a cargo do oramento. Pode-se dizer, dessa forma, que o sentido mais geral das
alteraes propostas romper com a lgica oramentria qual ficou submetido o
PPA at ento, no sentido de permitir que o documento passe a orientar as alocaes
oramentrias e no o contrrio, como vinha sucedendo na prtica.
Seguindo a trajetria do governo federal, os governos estaduais comearam
a adotar, a partir dos anos 1990, a sistemtica de elaborao de PPAs, at porque
suas respectivas constituies tendem a reproduzir o disposto no Artigo 165 da CF,
que trata da matria. Atualmente, todos os estados da federao brasileira utilizam
formalmente o PPA como instrumento de planejamento de mdio prazo, o que
o reveste de carter institucionalizado. Neste processo, a principal referncia, do
ponto de vista conceitual e metodolgico, levada em considerao quando da
elaborao dos PPAs estaduais o PPA do governo federal.
Este trabalho procura examinar o papel cumprido pelo PPA no balizamento
e na orientao da implementao da estratgia de governo dos estados brasileiros,
responsveis pela aplicao de expressiva parcela do gasto pblico do pas. Para a
consecuo de tal objetivo, a anlise foca o PPA 2012-2015, dirigindo a ateno
para aspectos relacionados elaborao do documento, ao contedo de sua programao e ao sistema ou arranjo organizacional encarregado do acompanhamento
e avaliao de sua execuo.

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

277

A anlise considera as experincias de dez estados brasileiros Bahia, Cear,


Espirito Santo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paran, Rio de Janeiro, Rio
Grande do Norte, Rio Grande do Sul e So Paulo. De natureza comparada, a abordagem realizada busca identificar as convergncias e divergncias mais marcantes
das referidas experincias estaduais, tendo em perspectiva proporcionar subsdios
para o aprimoramento da administrao pblica no tocante sua capacidade de
conceber e coordenar as polticas e aes de governo. Tal abordagem apoia-se,
primariamente, nos relatrios de pesquisa produzidos no mbito do projeto Gesto
Pblica e Capacidades Estatais para o Desenvolvimento, organizado e coordenado
pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).7
O trabalho foi estruturado em quatro sees, alm desta introduo e das
consideraes finais. A primeira seo procura contextualizar o PPA enquanto
instrumento da ao planejadora dos governos estaduais. A segunda direciona
a ateno para o processo de elaborao do documento, no mbito do poder
executivo, e sua posterior tramitao e aprovao, no mbito do poder legislativo.
A terceira seo trata do contedo propriamente dito do plano plurianual, considerando aspectos relativos sua concepo metodolgica e ao detalhamento de
sua programao. A quarta e ltima seo dedicada abordagem da estruturao
e funcionamento das atividades de acompanhamento e avaliao da execuo da
programao proposta. As consideraes finais sistematizam os principais avanos,
tendncias, limites e desafios encontrados, confluindo para a realizao de um
balano crtico do papel que o PPA desempenha enquanto instrumento para a
gesto da estratgia de governo.
2 O PPA E A ATIVIDADE PLANEJADORA DOS ESTADOS

A maior parte dos estados examinados no trabalho como Minas Gerais,8 Bahia,
Esprito Santo, Paran, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Cear passou a
adotar o modelo de planejamento estruturado em torno do PPA a partir do incio
da dcada de 1990. Outros, como So Paulo e Mato Grosso do Sul, somente o
fizeram na dcada seguinte. Com a edio da LRF, a prtica se institucionalizou
7. O mencionado projeto se inscreve no mbito do Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento (PNPD) e
foi conduzido por uma rede de pesquisa que recebeu a adeso de dez instituies, que atuaram como rgos parceiros
do Ipea. Cada uma delas encarregou-se da anlise da experincia de um determinado estado da federao concernente
s atividades de construo, monitoramento e avaliao do respectivo PPA para o perodo 2012-2015. O caso da Bahia
foi analisado pela Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia (SEPLAN/BA); o do Cear, pelo Instituto de Pesquisa
e Estratgia Econmica do Cear (IPECE); o do Esprito Santo, pela Fundao Ceciliano Abel de Almeida (FCAA); o do
Mato Grosso do Sul, pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia (SEMAC);
o de Minas gerais, pela Universidade Federal de Viosa (UFV); o do Paran, pela Universidade Estadual do Centro-Oeste
(UNICENTRO); o do Rio de Janeiro, pela Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores
Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ); o do Rio Grande do Norte, pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte
(UFRN); o do Rio Grande do Sul, pela Universidade de Santa Cruz do Sul (UNISC); e o de So Paulo, pelo Centro de
Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam). Os referidos relatrios de pesquisa, em sua verso completa,
podem ser acessados nos stios do Ipea (Rede Ipea Plataforma de Pesquisa em Rede) e do MP.
8. No estado, o PPA designado como Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG).

278

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

no mbito da administrao pblica brasileira, nos diferentes nveis de governo.


A presente seo procura contextualizar o PPA na atividade planejadora dos estados, destacando suas relaes com o planejamento de longo prazo e as propostas
de campanha eleitoral.
A construo do PPA no um processo fechado em si mesmo. Ao contrrio,
sua lgica enquanto planejamento de mdio prazo supe conexes ou articulaes
com outras atividades planejadoras, de distintos horizontes temporais, como o
planejamento de longo prazo, que expressa a orientao estratgica do governo
no tocante promoo do desenvolvimento, para alm do ciclo poltico, e o curto
prazo, que desdobra as polticas pblicas em programaes anuais, consoante o
ciclo financeiro-oramentrio proposto na CF. Essa articulao com o oramento,
intermediada pela LDO, pode requerer a reviso peridica do PPA, de forma a
acomodar mudanas conjunturais em objetivos ou prioridades do governo ao longo
do mandato, o que normalmente ocorre.
Ao lado disso, cabe mencionar a relao que se estabelece, ou pode se
estabelecer, entre o PPA e outros instrumentos de planejamento de mdio prazo.
De um lado, tem-se uma conexo at certo ponto lgica com o plano de governo
apresentado pelo candidato eleito e discutido durante a campanha. Como um
planejamento de mdio prazo, pensado para o horizonte temporal correspondente
ao mandato, de se esperar que o PPA espelhe as principais propostas do candidato
vencedor, transmutadas em compromissos polticos que este assume enquanto
governador eleito. De outro, nada impede o lanamento, paralelamente ao PPA,
de algum outro plano de mdio prazo, como aqueles endereados a explicitar
iniciativas prioritrias do governo. H uma expectativa de que isto no ocorra, j
que a concepo do PPA tem um carter de instrumento de articulao e coordenao das aes governamentais, o que inclui aquelas de natureza prioritria,
de forma a assegurar sua coerncia ao longo do tempo. Assim, o lanamento de
qualquer plano de natureza mais global, que no seja um desdobramento do
PPA, denota uma desconsiderao poltica do governante para com o mesmo
ou, o que equivalente, seu esvaziamento como instrumento de planejamento
e gesto estratgica do governo.
No que se refere ao planejamento de longo prazo, sua utilizao bastante
heterognea entre os estados examinados pela pesquisa, como mostram as informaes
do quadro 1, apresentado abaixo. A maior parte utiliza o instrumento, as excees
so Paran e Cear. As aes de planejamento de longo prazo adotadas, contudo,
apresentam concepes variadas e se articulam, tambm de forma variada, com o
PPA. A este respeito cabe mencionar a utilizao, em alguns estados como Minas
Gerais, Rio de Janeiro e Esprito Santo , de modelos de planejamento estratgico
oriundos do setor privado, vistos como uma ferramenta capaz de conferir maior

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

279

eficincia na conduo da atividade governativa, consoante as premissas do reformismo da New Public Management.9 Trata-se de iniciativa ancorada, do ponto de
vista operacional, na contratao de consultorias especializadas,10 sem nenhuma
garantia efetiva de sua continuidade no tempo. O risco da descontinuidade se insinua na prpria necessidade de recorrer contratao de consultoria deciso que
aponta na direo de deficit de capacidade tcnica prpria para lidar com a questo.
QUADRO 1

Estados pesquisados com planejamento de longo prazo, por tipo, ano de adoo e
grau de institucionalizao
Estado

Tipo

Incio de adoo

Bahia

Global

2000

Mdia

Esprito Santo

Global

2005

Baixa a mdia

Global e regional

1999

Mdia

Minas Gerais

Global

1995

Alta

Rio de Janeiro

Global

2007

Baixa

Mato Grosso do Sul

Rio Grande do Norte

Institucionalizao

Regional

2000

Baixa a mdia

Rio Grande do Sul

Global

1995

Mdia

So Paulo

Setorial

Sem informao

Baixa

Fonte: Ipea (2013).


Elaborao do autor.

Prevalece, entre os estados que desenvolvem aes de planejamento de longo


prazo, o enfoque global, no sentido de incorporar as vrias dimenses da interveno
estatal. No Rio Grande do Norte, o planejamento marca-se pelo enfoque regional.
So planos regionais que apontam para o longo prazo, embora de forma genrica,
sem horizonte temporal claramente definido. Alm disso, no h tambm uma
sistemtica formal de reviso de tais documentos, nem previso de que isto venha a
ocorrer. So Paulo comparece apenas com o planejamento setorial, com iniciativas
nas reas de transporte, energia e meio ambiente. Como no Rio Grande do Norte,
tais iniciativas caracterizam-se pela ausncia de regularidade em sua elaborao,
tornando a prtica mais suscetvel a riscos de descontinuidade. J Mato Grosso do
Sul vem combinando o planejamento global com o regional.
A rigor, o nico estado que adota formalmente a sistemtica de elaborar
planos de longo prazo Minas Gerais, o que decorre de prescrio da constituio estadual. Denominado como Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(PMDI), o planejamento de longo prazo estadual, contendo as diretrizes gerais da
9. Para uma viso crtica do reformismo da NPM, ver, entre outros, Carneiro, Ricardo; Menicucci, Telma M. G. Gesto
pblica no sculo XXI: as reformas pendentes. Texto para discusso n. 1686, Braslia, Ipea, 2011.
10. Os trs estados recorreram, circunstancialmente, mesma empresa de consultoria a Macroplan Prospectiva
Estratgia & Gesto.

280

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

ao do governo, deve ser feito a cada quatro anos, em consonncia com o ciclo
poltico-eleitoral. No entanto, a prescrio constitucional no foi respeitada na
gesto 1991-1994 e, nas duas gestes seguintes, foi cumprida ritualisticamente,
sob a forma de plano de mdio prazo.
A perspectiva de longo prazo s comea a ser efetivamente adotada a partir de
2003, quando o PMDI assume tambm a conotao de planejamento estratgico
(Silveira, 2013). Desde ento, o plano tem passado por revises a cada quatro anos,
antecedendo a elaborao do Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG),
que formalmente nele se referencia. So caractersticas que permitem trat-lo como
uma atividade institucionalizada.
Nos demais estados, o planejamento de longo prazo pode ser considerado
como uma atividade ainda em fase de institucionalizao, apresentando graus
distintos de consolidao. Algumas experincias so muito recentes, como as do Rio
de Janeiro e do Espirito Santo, tornando-as mais suscetveis a descontinuidades ou
retrocessos. Este risco pode ser ilustrado pelo caso da Bahia, onde o planejamento
de longo prazo, introduzido em 2000, teve continuidade nas gestes 2003-2006
e 2007-2010. Na atual gesto, contudo, o esforo de elaborao de um plano de
longo prazo no estado gerou apenas um documento de circulao interna, no
validado pelo governo e nem considerado formalmente na formulao do PPA
(Seplan/BA, 2013).
Outro aspecto a considerar tem a ver com a ausncia de um padro mais
regular ou estvel de articulao entre o planejamento de longo prazo e o PPA.
O caso do Rio Grande do Sul, cuja incurso pelo planejamento de longo prazo
se inicia na dcada de 1990, exemplifica a questo. A trajetria gacha marcada
pelo reduzido aproveitamento dos trabalhos e documentos produzidos quando da
elaborao do PPA (UNISC, 2013), para o qual contribui a alternncia poltica
no comando do executivo estadual.
Comparativamente ao planejamento de longo prazo, h uma maior articulao
da elaborao dos PPAs estaduais com as propostas de plano ou aes de governo
apresentadas na campanha eleitoral. Trata-se de resultado at certo ponto esperado,
a comear pelo fato de ambos serem planos de mdio prazo, que apresentam
sobreposio temporal de trs anos, dos quatro anos que lhes dizem respeito.
Outro aspecto que favorece essa articulao a expectativa de que o governador
eleito cumpra seus compromissos de campanha, o que significa projet-los na
programao do PPA, embora no exista a obrigatoriedade, do ponto de vista
normativo, de que isto ocorra. Tal articulao v-se tambm favorecida pelo escopo
abrangente que tende a caracterizar as propostas feitas por ocasio da campanha
eleitoral, o que facilita sua acomodao no PPA.

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

281

O quadro 2, mostrado adiante, sintetiza as principais informaes relativas


relao entre propostas de campanha e o PPA nos estados pesquisados. Observa-se
que a relao entre as propostas apresentadas na campanha eleitoral do candidato
eleito e a programao do PPA 2012-2015 tem configurao bastante heterognea.
Apenas em trs estados, tal relao revela-se estreita, no sentido de a programao do
PPA reproduzir as principais diretrizes, estratgias e prioridades propostas durante
a campanha. Em outros trs, ela pode ser considerada como parcial e indireta,
significando que as mencionadas propostas de campanha foram retrabalhadas
no perodo ps-eleitoral com vistas sua incorporao no PPA. Em dois casos,
caracteriza-se como parcial, denotando certa similaridade entre algumas propostas
de campanha e alguns programas ou aes do PPA. Nos casos restantes, ainda
mais frgil ou difusa, com a correspondncia se restringindo a um alinhamento
mais geral entre temas e assuntos tratados nos dois documentos.
QUADRO 2

Relao entre propostas de campanha e PPA 2012-2015 e existncia de plano de


governo paralelo ao PPA 2012-2015 nos estados pesquisados
Relao entre propostas de campanha
e PPA

Plano de governo paralelo ao PPA

Bahia

Parcial/indireta

Inexistente

Cear

Parcial/indireta

Formal

Estado

Esprito Santo

Estreita

Formal

Mato Grosso do Sul

Difusa

Inexistente

Minas Gerais

Estreita

Informal

Paran

Estreita

Informal

Rio de Janeiro

Difusa

Informal

Rio Grande do Norte


Rio Grande do Sul
So Paulo

Parcial

Inexistente

Parcial/indireta

Inexistente

Parcial

Informal

Fonte: Ipea (2013).


Elaborao do autor.

O quadro 2 sintetiza tambm informaes relativas existncia de algum tipo


de documento que possa ser enquadrado como Plano de Governo, paralelo ao PPA
2012-2015. Em apenas quatro estados isto no ocorre, significando que neles, em
tese, o PPA cumpre tal finalidade. Nos outros seis, registrou-se a presena de algum
tipo de programao tratada como estratgica ou prioritria para o governo, distinta
do PPA. Em dois desses casos Cear e Espirito Santo as propostas de campanha
foram retrabalhadas no perodo ps-eleitoral, transformando-se num documento
formal, utilizado para orientar a gesto da estratgia de governo, ficando reservado
ao PPA um papel mais prximo de instrumento da gesto oramentria. Nos outros
quatro casos, o planejamento utilizado para fins da gesto da estratgia do governo

282

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

no se materializa enquanto documento formal. O que se tem, nesses casos, a


atribuio a um conjunto de programas e projetos, presentes na programao do
PPA, do rtulo de prioritrio, o que lhes assegura tratamento diferenciado no que
se refere a monitoramento e liberao de recursos oramentrios.
Quanto reviso do PPA, trata-se de prtica adotada pelos diferentes estados,
o que guarda relao com a necessidade de promover ajustes formais no documento
de forma a permitir que eventuais mudanas introduzidas nos programas e aes que
o compem possam ser contempladas pela programao oramentria anual. Vale
ressaltar que a reviso do PPA se impe como forma de promover o alinhamento
de sua programao com a LDO e a LOA, o que aponta na direo de revises
anuais, embora isto no seja necessariamente uma norma.
No entanto, a despeito de prtica comum aos estados, h diferenas significativas na forma como estes procedem em relao reviso. Em alguns estados, como
Minas Gerais, Rio de Janeiro e Cear, a reviso feita sistematicamente a cada ano.
A formalizao da atividade fica expressa na existncia de manual especfico para
orientar o processo. Outros estados tambm adotam revises sistemticas do PPA,
como Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte e Paran, ainda que no disponham
de manual que informe e oriente a atividade, a qual se apoia, principalmente, nos
subsdios proporcionados pelo sistema informacional construdo para dar suporte
ao acompanhamento fsico-financeiro das aes de governo.
Nos estados da Bahia, Esprito Santo e So Paulo, a reviso ocorre sempre que
necessria, ou seja, sempre que alteraes promovidas no oramento a exigirem,
sem uma sistemtica formalmente instituda para sua realizao. Mesmo sem uma
sistemtica formal, a periodicidade da reviso tende a ser anual. So igualmente
muito diferenciadas a forma como a reviso apresentada ao poder legislativo
para fins de anlise e aprovao. Em alguns casos, o governo limita-se a informar
quais programas e aes foram objeto de reviso. Em outros, a reviso processada
nos programas e aes se faz acompanhar de uma justificativa para sua realizao.
Por fim, h alguns documentos de reviso que tecem comentrios sobre vrios
elementos do PPA, enfatizando aspectos de natureza conjuntural, no se limitando
a relacionar alteraes em programas e aes originalmente propostas.
3 DA ELABORAO APROVAO DO PPA

A elaborao da programao do PPA de competncia do executivo, cabendo ao


legislativo apreciar e aprovar o documento. Trata-se de um ciclo que se repete a cada
quatro anos, o qual se desdobra na elaborao anual da LDO e da LOA, tambm
submetidas apreciao e aprovao do legislativo. A presente seo examina a forma
como os governos estatuais conduzem as atividades de elaborao do documento e
como se comportam os legislativos com relao sua anlise para fins de aprovao.

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

283

A ateno dirigida, inicialmente, para a abordagem do arranjo organizacional


encarregado da formulao do PPA, considerando aspectos como os atores envolvidos na atividade e suas atribuies, as principais fases ou etapas do processo de
elaborao, as prticas e os procedimentos adotados, entre outros. Na sequncia,
busca-se apreender a forma como se d a insero da sociedade no processo de
construo do PPA, considerando, entre outros, aspectos como os mecanismos
ou instrumentos utilizados para viabilizar a participao social, a natureza objetiva
de tal participao e seu alcance. Por fim, o foco analtico direcionado para a
abordagem do tratamento dispensado pelo legislativo estadual ao PPA, ou seja,
como se processa a discusso do documento na Assembleia Legislativa com vistas
sua aprovao formal e o alcance das mudanas nele introduzidas.
Os sistemas estaduais de planejamento construdos a partir de meados da
dcada de 1960 comearam a ser desmontados no decorrer da dcada de 1980.
Esse desmonte envolveu tanto a capacidade de planejar do sistema, refletindo,
em larga medida, a perda e a no renovao de quadros tcnicos qualificados,11
quanto a capacidade de coordenar a ao planejadora, com o esvaziamento dos
mecanismos e instrumentos que lhe davam sustentao. Isto se reflete nos arranjos
organizacionais que os governos estaduais vm utilizando com o intuito de elaborar os respectivos PPAs, os quais apresentam uma arquitetura institucional de
relativa heterogeneidade.
H, contudo, dois traos comuns aos mencionados arranjos organizacionais.
O primeiro representado pela existncia de uma secretaria que centraliza e articula
o processo de elaborao do PPA.12 Esse papel remete, em regra geral, secretaria
que tem a atribuio formal do desempenho da funo de planejamento, a qual
assume denominaes variadas entre os estados pesquisados, sendo a mais comum
a de Secretaria de Planejamento e Gesto (SEPLAG).
O segundo trao mencionado consiste no envolvimento das diferentes secretarias setoriais na atividade, cabendo-lhes a elaborao das propostas de programao,
em suas respectivas reas de atuao, que iro compor o PPA. Tal envolvimento
justifica-se, do ponto de vista tcnico, pelo fato de, em tese, as secretarias setoriais
deterem o conhecimento e a expertise para lidar com as questes ou temticas
especficas que correspondem s funes a elas formalmente atribudas. Vale aqui a
ressalva de que a atribuio formal de competncias no se transmuta automaticamente em capacidade burocrtica de atuao, a qual supe a existncia de quadros
11. Alguns estados vm, mais recentemente, tomando iniciativas no sentido da construo de carreiras na rea de
planejamento, oramento e gesto, de forma a recompor sua capacidade tcnica de lidar com a atividade planejadora.
A ttulo de ilustrao, podem ser citadas a carreira Analista em Planejamento, Oramento e Finanas Pblicas, existente
em So Paulo, a de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), criadas em Minas Gerais e
no Rio de Janeiro, e a carreira de Analista de Planejamento e Oramento (APO), criada tambm no Rio de Janeiro.
12. Em So Paulo, so duas as secretarias frente do processo a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento
Regional e a Secretaria da Fazenda.

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

284

profissionalizados, nem sempre presentes na administrao pblica brasileira,


notadamente nos nveis subnacionais de governo.
O quadro 3, representado a seguir, sintetiza as principais informaes referentes
conformao dos arranjos organizacionais estruturados pelos estados pesquisados
com vistas elaborao do PPA. Um primeiro aspecto a destacar tem a ver com a
natureza heterognea da forma como se d a articulao entre a secretaria responsvel
pela atividade planejadora e as secretarias setoriais. Em alguns casos, como So
Paulo, Paran, Cear e Rio de Janeiro, tal articulao apresenta uma conformao
sistmica, apoiando-se em estruturas formalmente constitudas, que fazem a interlocuo das secretarias setoriais com a secretaria que centraliza o planejamento.13
No caso do Rio de Janeiro, ainda que o arranjo apresente tambm uma
configurao sistmica, a articulao com as secretarias setoriais se faz por meio da
denominada Comisso Setorial de Gesto do PPA, instituda por decreto do governo
estadual, que no se materializa sob a forma de unidade administrativa formalmente
constituda nas estruturas das secretarias setoriais. Na maior parte dos casos, o que
prevalece so arranjos ad hoc, de natureza transitria, especificamente desenhados
com o intuito de lidar com as atividades de elaborao da programao do PPA.
QUADRO 3

Conformao estrutural e grau de centralizao do arranjo organizacional encarregado


da elaborao do PPA 2012-2015, e participao da alta direo no processo
Conformao estrutural

Grau de centralizao

Participao da alta direo

Bahia

Estado

Ad hoc

Centralizado

Mdia

Cear

Baixa

Sistmico

Descentralizado

Esprito Santo

Ad hoc

Descentralizado

Alta

Mato Grosso do Sul

Ad hoc

Descentralizado

Baixa

Minas Gerais

Ad hoc

Centralizado

Baixa

Paran

Sistmico

Descentralizado

Baixa

Rio de Janeiro

Sistmico

Centralizado

Baixa

Rio Grande do Norte

Ad hoc

Descentralizado

Baixa

Rio Grande do Sul

Ad hoc

Descentralizado

Mdia

Sistmico

Descentralizado

Baixa

So Paulo
Fonte: Ipea (2013).
Elaborao do autor.

O envolvimento de atores de perfil tcnico variado, sem a necessria expertise


na rea de planejamento o que ocorre principalmente nos casos onde prevalecem
13. No caso de So Paulo, a unidade de articulao das secretarias setoriais constituda pelo denominado Grupo
Setorial de Planejamento, Oramento e Finanas Pblicas (GSPOFP); no Paran, pelo Grupo de Planejamento Setorial
(GPS); no Cear, pela Unidade Setorial de Planejamento (USP).

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

285

arranjos organizacionais ad hoc para a elaborao do PPA , emerge como um


fator que tende a dificultar a articulao e integrao das atividades desenvolvidas
no mbito das secretarias setoriais, tendo em vista a consistncia e coerncia do
documento. Para lidar com essa dificuldade, os estados, de um modo geral, editam
manuais com orientaes para a elaborao do PPA14 e outros documentos que
normatizam e informam a conduo da atividade planejadora pelas secretarias
setoriais e rgos a estas vinculados.
Ao lado disso, praticamente todos os estados recorrem a alguma ferramenta
digital no desenvolvimento das atividades relacionadas formulao das propostas
de programao para o PPA. Trata-se, na ampla maioria dos casos, da mesma
ferramenta utilizada para fins de monitoramento das aes programadas, na fase
de execuo. A utilizao dessa ferramenta potencializada pela disponibilizao
de formulrios contemplando informaes padronizadas referentes aos atributos
dos programas, a serem preenchidos pelas secretarias setoriais, o que favorece
a sistematizao e a anlise das propostas apresentadas, de responsabilidade da
secretaria que centraliza o processo.
O uso combinado de formulrios e de sistemas informacionais cria facilidades para a coordenao das atividades de elaborao da programao do PPA
desenvolvidas no mbito das secretarias setoriais, conferindo feies burocrticas
ao processo, no sentido de sua padronizao e rotinizao. No surpreende que
prevaleam, entre os estados pesquisados, conforme quadro 3, processos descentralizados de elaborao do PPA, nos quais as secretarias setoriais dispem de relativa
autonomia decisria na formulao das respectivas programaes para compor
o documento. Nesses casos, cabe, secretaria que coordena a atividade, alm de
produzir os documentos que orientam e informam a atividade de elaborao do
PPA, onde se inclui a definio das diretrizes e objetivos estratgicos do governo,
analisar e consolidar as propostas setoriais, o que culmina na formulao do Projeto
de lei enviado apreciao do legislativo para fins de aprovao.
Processos de elaborao de natureza mais centralizada ocorrem em poucos
estados, mais especificamente Bahia, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Neles, a secretaria
responsvel pela coordenao do processo tem um papel mais efetivo nas decises
relativas ao contedo mais geral da programao do PPA. Esse papel no se atm
definio das diretrizes e objetivos estratgicos do governo, mas avana na direo
da especificao dos programas que iro compor o PPA e a fixao dos valores para
o financiamento de suas aes e projetos. Cabe s secretarias setoriais basicamente
o detalhamento operacional dos programas afetos s respectivas reas de atuao.

14. A edio de manual para orientar a elaborao do PPA reproduz prtica adotada no nvel do governo federal. tambm
o manual produzido por este que serve usualmente de referncia para os manuais elaborados pelos estados.

286

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Ao mesmo tempo que cria facilidades de coordenao, o uso de sistemas


informatizados e de formulrios reduz a necessidade de interaes face a face entre
os atores envolvidos nas atividades de formulao das propostas de programas, sob a
forma de reunies, encontros e procedimentos assemelhados, e, com ela, os espaos
e canais para a interlocuo e a deliberao interna s secretarias e entre estas. Isto
no s limita o intercmbio de experincias e a aprendizagem organizacional que
poderiam servir para o aprimoramento e o fortalecimento da metodologia em uso,
como dificulta ou inibe a formulao de propostas de conotao multissetorial.
Essa reduo dos espaos e canais de interlocuo na relao entre as secretarias e
internamente a estas poderia ser compensada ou atenuada pelo envolvimento da alta
direo nas discusses relativas formulao da programao do PPA. De fato, em
uma administrao estruturada em moldes burocrticos, logo hierarquizada, cabe alta
administrao a responsabilidade pela coordenao e articulao dos processos decisrios
e das atividades da organizao, de forma a assegurar-lhes uma conformao sistmica.
Tal participao, contudo, revela-se, na maior parte dos estados, pouco expressiva ou
mesmo perifrica, o que permite classific-la como baixa ou mdia, conforme quadro 3.
Trata-se, ademais, de participao circunscrita s decises relativas s diretrizes estratgicas de governo, que informam a elaborao da programao do PPA, avanando, em
algumas poucas situaes, no terreno da definio de aes ou programas de natureza
prioritria. Apenas num estado, o Esprito Santo, h uma sistemtica mais includente
no que se refere participao da alta direo na formulao do PPA, qualificada como
alta para real-la face aos demais casos examinados pela pesquisa.
No tocante interlocuo do governo com a sociedade civil, cabe observar
que, desde o contexto de redemocratizao delineado nos anos 1980 e, principalmente, a partir da promulgao da CF, vem ocorrendo a proliferao de canais de
participao na formulao e implementao de polticas pblicas no pas. Deste
processo resultou um repertrio amplo e heterogneo de prticas e instncias de
participao direcionadas incorporao dos cidados e associaes da sociedade civil
nas deliberaes concernentes a assuntos de interesse pblico, em especial aqueles
que envolvem a proviso de bens e servios populao. Trata-se de fenmeno
que se manifesta de forma mais intensa nos nveis subnacionais de governo, em
especial nos governos locais, para os quais, em vrias circunstncias, h prescrio
legal de criao de instncia participativa.
Embora sem a mesma intensidade observada no nvel dos governos locais,
a participao social tem sido considerada pelos governos estaduais, inclusive no
tocante ao processo de elaborao do PPA. No entanto, na ausncia de prescrio
normativa determinando sua adoo, a incorporao da participao depende
da vontade poltica do governante. Assim, nem todos os estados pesquisados
abriram espao para a participao da sociedade na elaborao do respectivo
PPA 2012-2015, como o caso do Paran.

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

287

Rio de Janeiro, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul se assemelham ao


Paran, distinguindo-se dele por apresentarem algum tipo de incurso, ainda
que incipiente, na rea da participao, com alcance muito limitado ou mesmo
irrelevante. No extremo oposto, Rio Grande do Sul e Bahia, ambos governados pelo
Partido dos Trabalhadores (PT), so os estados que mais valorizam politicamente
a participao, rotulando, inclusive, os respectivos PPAs como participativos.
Os demais estados aparecem em situao intermediria, no sentido de que adotam
prticas participativas sem, contudo, conferir-lhes a importncia a elas formalmente
atribudas no Rio Grande do Sul e na Bahia.
O quadro 4, apresentado a seguir, sintetiza as informaes sobre a interlocuo
dos governos estaduais com a sociedade civil no processo de elaborao do PPA,
enfatizando aspectos relativos aos canais utilizados nesta interlocuo e natureza da
participao quanto ao alcance de sua influncia na definio da programao proposta.
QUADRO 4

Canais de interlocuo com a sociedade e natureza da participao no processo de


elaborao do PPA 2012-2015 nos estados pesquisados
Estado

Canal de participao

Natureza da participao

Bahia

Encontro/plenria

Informativa/consultiva

Cear

Oficina/frum

Informativa/consultiva

Audincia pblica/portal

Consultiva

Esprito Santo

Conselho

Consultiva

Minas Gerais

Mato Grosso do Sul

Frum

Consultiva

Rio de Janeiro

Conselho/conferncia

Informativa

Rio Grande do Norte

Conselho/conferncia

Consultiva

Rio Grande do Sul

Vrios

Consultiva/deliberativa

So Paulo

Portal

Informativa/consultiva

Fonte: Ipea (2013).


Elaborao do autor.

Os canais ou instncias de participao utilizados pelos governos estaduais


apresentam conformao variada. Os conselhos e conferncias de poltica setorial
institudos nos estados seriam uma espcie de candidato natural viabilizao dessa
participao, tendo em vista o carter tambm setorial que caracteriza o arranjo
organizacional estruturado para a elaborao do PPA. Em dois estados Mato
Grosso do Sul e Rio Grande do Norte chegou-se a pensar na interlocuo via
conselhos e conferncias. Na prtica, no entanto, isto no ocorreu, j que os arranjos
propostos com tal intuito no se materializaram. Prevalecem, na ampla maioria
dos casos, a realizao de audincias pblicas ou fruns, de recorte regional, e a
criao de sites ou portais especficos para a interlocuo com a sociedade, os quais
podem ser, e em diversos casos o so, usados de forma combinada.

288

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

No entanto, quaisquer que sejam os canais adotados, o alcance da participao


no tocante efetiva incorporao das demandas manifestadas pela sociedade na programao do PPA revela-se, na ampla maioria dos estados pesquisados, muito restrito.
Em alguns casos, a participao meramente informativa; em outros, consultiva.
Quando consultiva, as sugestes e demandas constituem apenas subsdios a serem
considerados na formulao do documento, sem o compromisso formal do governo
de acat-las. Isto posto, pode-se afirmar que a participao social no mbito dos PPAs
2012-2015 estaduais, na maioria dos casos, se presta, quando muito, aprendizagem
democrtica, pouco contribuindo para tornar o contedo dos documentos produzidos
mais permeveis manifestao das preferncias e interesses da sociedade.
Apenas dois estados Bahia e Rio Grande do Sul conferem maior relevncia
poltica participao na formulao do respectivo PPA. Na Bahia, a participao da
populao no processo de elaborao do PPA 2012-2015 envolveu uma arquitetura
institucional de relativa complexidade, tendo, como principal espao de interlocuo,
a realizao de plenrias nos denominados territrios de identidade,15 que representam as unidades regionais de planejamento utilizadas no estado. As propostas
de interveno aprovadas em tais plenrias foram analisadas para fins de possvel
incorporao na programao do PPA, embora sem a garantia de incluso.
, contudo, o Rio Grande do Sul que conta com o arranjo institucional de
maior abrangncia e complexidade para a interlocuo com a sociedade no processo
de elaborao do PPA. Isto se expressa na estruturao do denominado Sistema
Estadual de Participao Popular e Cidad, que envolve vrios canais e instrumentos
com vistas a viabilizar a participao social no planejamento e acompanhamento
das aes do governo, o que inclui o PPA 2012-2015, compreendendo no apenas
mecanismos de informao e consulta, mas tambm de deliberao.
Elaborado pelo poder executivo, o projeto de lei do PPA submetido apreciao do poder legislativo, que tem atribuio formal de aprov-lo. Para tanto, as
Assembleias Legislativas dispem de mecanismos variados para ampliar a discusso
sobre o documento. Tais mecanismos vo do direito de cada parlamentar requerer,
do governo, as informaes que julgar pertinente ao exame e deliberao acerca
do contedo do PPA ao direito de suas comisses temticas solicitarem o envio
de documentos complementares ou de promoverem audincias com autoridades
representativas do executivo, passando pela realizao de audincias pblicas para
ouvir a sociedade e especialistas no tema. No surpreende que a forma como as
Assembleias Legislativas discutem e aprovam a proposta de lei do PPA enviada pelos
respectivos executivos revele-se muito variada entre os estados, considerando-se os
instrumentos ou mecanismos por elas mobilizados.
15. Cada territrio conta com uma instncia participativa, sob a forma de rgo colegiado, composto paritariamente
por representantes da sociedade civil e do poder pblico (SEPLAN/BA, 2013).

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

289

No entanto, a despeito da heterogeneidade dos processos de discusso e


aprovao PPA por parte das Assembleias Legislativas, o alcance das mudanas por
elas propostas no documento , quase sempre, muito limitado. Diversos fatores
podem ser arrolados na explicao desse resultado. Primeiro, os governos estaduais,
de um modo geral, dispem de slidas bases de apoio no legislativo, o que lhes
permite a aprovao de matrias de seu interesse, como a proposta de lei do PPA,
sem a necessidade de negociaes ou concesses polticas de maior abrangncia.
Segundo, o legislativo tende a atribuir pouca importncia poltica ao documento
comparativamente ao oramento. o oramento que galvaniza a ateno dos deputados. Isto se evidencia, com nitidez, no maior nmero de emendas endereadas ao
oramento, quando comparadas s emendas ao PPA.16 Terceiro, o prazo regimental
para a discusso e aprovao do PPA no necessariamente compatvel com um
exame mais detido ou aprofundado do documento. Alm do mais, o processo tende
a ocorrer em paralelo ou ter sombreamentos com a tramitao e aprovao da LDO
e da LOA. Quarto e ltimo, os deputados dispem de mecanismos alternativos
para o encaminhamento de sugestes relativas ao PPA ainda na fase de elaborao
do documento pelo executivo. Um desses canais decorre da influncia que o legislativo exerce na composio da alta direo do governo, o que inclui a indicao de
deputados eleitos para ocupar cargos de secretrio. Essa influncia cria um canal
de comunicao entre os dois poderes, que favorece a intermediao de interesses
dos deputados que integram a base de apoio do governo. Outro canal consiste na
participao dos deputados nas audincias pblicas ou fruns regionais promovidos
pelo executivo com vistas a discutir, com a sociedade, a programao do PPA.
Na ampla maioria dos estados, a tramitao do PPA no legislativo assume
conformao ritualstica e se faz em atendimento a uma prescrio legal.
O ritualismo se aplica inclusive incorporao da participao da sociedade
durante a fase de avaliao do projeto de lei do PPA elaborado pelo governo.
Qualquer que seja o mecanismo utilizado com vistas a ensejar a participao social
no processo, como a realizao de audincias pblicas ou a criao de canais online
para receber sugestes ou crticas da populao, os resultados da interlocuo
revelam-se modestos, aportando, quando muito, subsdios para eventuais emendas
parlamentares programao originria do executivo.
O caso do Rio Grande do Norte pode ser usado para ilustrar que ocorre
nos estados de um modo geral quanto ao processo de apreciao e aprovao
do projeto de lei do PPA na Assembleia Legislativa. Conforme anlise feita pela
UFRN (2013, p. 76-77), o legislativo estadual no discute e no d importncia
devida ao planejamento consubstanciado no PPA. Quando algum parlamentar
16. O caso de So Paulo ilustra bem essa realidade. Enquanto o projeto de lei do PPA 2012-2015 estadual foi objeto
de 705 emendas, a LOA para o exerccio de 2012 recebeu 9.733 emendas (Cepam, 2013).

290

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

se envolve com a questo, o foco direcionado para a negociao de pontos


especficos do documento, descolada de uma avaliao sobre a pertinncia
ou no do conjunto de aes propostas e muito menos de uma avaliao sobre
a soluo dos problemas que o plano pretende resolver. Essa conduta ajuda a
entender o fato de a Assembleia Legislativa estadual no ter realizado nenhuma
audincia pblica para discutir, com a sociedade, a programao do PPA 20122015, a despeito da ocorrncia de algumas solicitaes com tal finalidade. No
surpreende, assim, que o alcance das mudanas introduzidas pelo legislativo
no projeto de lei oriundo do executivo tenha sido mnimo, envolvendo apenas
questes perifricas ou acessrias do documento. As emendas apresentadas pelos
parlamentares, alm de pouco expressivas, no implicaram nenhuma alterao
significativa na programao proposta pelo governo, at porque sua base de
apoio no legislativo permite a rejeio de qualquer proposta de mudana que
no lhe interesse.
A Assembleia Legislativa de Minas Gerais constitui, a rigor, a nica que escapa
a esse padro de conduta, desempenhando, em particular, o papel de promover
a interlocuo com a sociedade acerca da programao do PPA, que o governo
estadual praticamente se exime de fazer. por meio dela que se d a interlocuo
da atividade planejadora do governo com a sociedade. Para tanto, so utilizados
dois canais principais: a Comisso de Participao Popular (CPP) e a realizao
de audincias pblicas.
Instituda em 2003, a CPP17 foi concebida como um canal para favorecer e
ampliar a participao do cidado na atividade legislativa. Suas atribuies envolvem receber, analisar e dar encaminhamento a proposies vindas da sociedade,
o que se aplica, em particular, ao projeto de lei que encaminha o PPAG e a suas
revises anuais. As audincias pblicas constituem outra importante instncia de
participao da sociedade na discusso da programao elaborada pelo governo
para o PPAG. Cabe CPP avaliar as propostas apresentadas durante as audincias
pblicas, tendo em vista seu aproveitamento sob a forma de emenda parlamentar.
Se acatadas, elas so incorporadas, junto com as demais emendas propostas diretamente pelos diversos deputados, ao parecer referente ao projeto de lei a ser votado
pelo plenrio.18 Nem todas, contudo, so aprovadas, j que, como nos demais
estados, o governo estadual dispe de confortvel base de apoio na Assembleia
Legislativa e faz prevalecer seu interesse poltico.

17. A criao da CPP foi inspirada na Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, possuindo
funcionamento similar mesma (UFV, 2013, p. 40)
18. Desde 2003, quando essa sistemtica passou a ser adotada foram apresentadas 2.741 propostas de emendas
populares ao PPAG, incluindo suas revises anuais, com uma mdia de 274 propostas ao ano. Destas, 660 viraram
emendas parlamentares ao PPGA, com uma mdia de 66 emendas ao ano (UFV, 2013).

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

291

4 O CONTEDO DO PLANO

O PPA foi concebido como instrumento de planejamento de mdio prazo, tendo,


como propsito mais geral, expressar a estratgia de governo e as aes ou atividades pensadas para conferir-lhe materialidade, cujo desdobramento operacional
de d por meio da programao oramentria, detalhada a cada ano. Essa seo
direciona o foco para a abordagem do contedo dos PPAs estaduais, buscando
apreender sua concepo enquanto documento formal de planejamento, o que
implica considerar tanto aspectos de natureza metodolgica quanto aspectos
atinentes ao detalhamento da programao proposta. Para tanto, examina-se,
inicialmente, a concepo metodolgica que informa a elaborao do PPA 20122015 e as principais categorias analticas utilizadas no documento. Na sequncia,
a ateno dirigida para a forma como se processa a definio de prioridades
concernentes atuao do governo, avanando comentrios acerca da incorporao
ou no de questes relativas intersetorialidade e regionalizao no desenho
das aes propostas.
Em sintonia com o que a literatura neoinstitucionalista designa como isomorfismo mimtico,19 as principais referncias metodolgicas para a elaborao dos
PPAs estaduais so originrias do governo federal. Trata-se, mais especificamente,
do modelo proposto em 2000 e adotado na formulao dos PPAs federais at a
verso 2008-2011, e do modelo atual, proposto mais recentemente e utilizado na
elaborao do PPA 2012-2015.20 A principal justificativa oficial para a referida
mudana metodolgica seria a recuperao da dimenso estratgica do PPA,
demarcando com maior nitidez os papeis cumpridos pelo plano e pelo oramento.
Nessa esteira, a inteno declarada consiste em romper com o carter segmentado
ou fragmentado da programao do PPA, que se caracterizava pelo recorte setorial,
de forma a permitir a incorporao da intersetorialidade ou transversalidade e, ao
mesmo tempo, favorecer a gesto, o monitoramento e a avaliao das polticas
pblicas que compem a agenda de governo.
O primeiro modelo baseia-se no binmio programa-ao, fundamentando-se, do ponto de vista terico, no Planejamento Estratgico Situacional (PES).21
Do PES deriva a distino de dimenso estratgica e dimenso ttica-operacional.
Na dimenso estratgica seriam traadas, a partir de uma viso de longo prazo,
as orientaes e diretrizes estratgicas de governo, que informariam, em uma
perspectiva de mdio prazo, os objetivos das polticas pblicas, de recorte setorial.
19. O neoinstitucionalismo sociolgico considera trs tipos principais de isomorfismo: coercitivo, normativo e mimtico.
Esse ltimo se caracteriza pela replicao voluntria de prticas, procedimentos e condutas por parte de uma determinada
organizao, referenciada naquilo que feito em outras organizaes.
20. Para uma discusso crtica dos dois modelos, ver Garcia, Ronaldo C. PPA, o que e o que pode ser. Braslia: Ipea,
2012 (Mimeo).
21. Trata-se de uma concepo de planejamento proposta por Matus (1993). A esse respeito, ver: Matus, Carlos (1993).
Poltica, planejamento e governo. Braslia, Ipea, 1993.

292

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Na dimenso ttica-operacional, por sua vez, seriam propostos programas com


vistas consecuo da estratgia de governo, com o concomitante detalhamento
de suas aes e dos produtos correspondentes, traduzidos na oferta de um bem ou
servio. A formulao dos programas seria informada por um problema a resolver,
ou uma demanda da sociedade ou ainda por uma oportunidade a aproveitar, cuja
identificao teria, como balizamento, as diretrizes estratgicas do governo, de
forma a garantir coerncia interna ao plano (Paulo, 2010, p. 176). A especificao
das aes que compem o programa guardaria uma relao de causa-efeito face ao
objetivo ou fim pretendido.
O segundo modelo distingue-se do anterior por se restringir s dimenses
estratgica e ttica do planejamento, remetendo o detalhamento operacional das
aes de governo para a esfera do oramento. Na dimenso estratgica, seriam
expressas, como anteriormente, as diretrizes ou orientaes estratgicas de governo,
tendo, como fundamentos, a viso de longo prazo daquilo que se pretende alcanar
e os macrodesafios a serem enfrentados com tal finalidade. Na dimenso ttica,
transita-se de programa setorial para programa temtico, o qual se desdobra em
iniciativas, que correspondem s entregas de bens e servios sociedade.
O programa temtico apresenta um carter mais abrangente que a concepo
anterior de programa, medida que congrega e articula um conjunto de objetivos
afins, relativos a um determinado tema de poltica pblica, dando forma a objetivos
transversais, que incorporam, ou procuram incorporar, a intersetorialidade.
A maior parte dos estados examinados pela pesquisa continua a adotar uma
concepo metodolgica de PPA consoante o modelo anteriormente utilizado pelo
governo federal, o que bem ilustrado pelos casos de So Paulo e Rio Grande do
Norte. Alguns poucos procuraram acompanhar a inovao metodolgica introduzida pelo governo federal, exemplificados pelos casos do Paran, do Cear e,
principalmente, da Bahia. De um modo geral, no so apropriaes literais dos
mencionados modelos, mas uma mimetizao que envolve adaptaes s especificidades de cada estado que neles se referencia.
Nesse sentido, cabe destacar os casos dos estados de Minas Gerais, Esprito
Santo e Rio de Janeiro. Como visto anteriormente, so estados que procuram
reafirmar a dimenso estratgica do PPA, articulando-o a alguma modalidade de
planejamento estratgico de longo prazo oriunda da iniciativa privada, da qual
deriva, formalmente, um conjunto mais restrito de programas, classificados como
estruturadores ou estruturantes nomenclatura que procura traduzir, no discurso
oficial adotado no plano, a relao mais estreita de tais programas com a estratgia
do governo.
O quadro 5 sintetiza as informaes referentes dimenso estratgica da
concepo dos PPAs 2012-2015 dos estados pesquisados, considerando o nvel

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

293

mais agregado em que esta definida e seu desdobramento no tocante articulao


com os programas. Do ponto de vista da definio mais agregada da estratgia, as
designaes convergem para eixo estratgico ou eixo estruturante. As excees
so Minas Gerais e Rio de Janeiro, que se utilizam, respectivamente, das designaes rede de resultados e macrorea, alm do Mato Grosso do Sul, que adota
a terminologia macrodesafio.
Quanto ao desdobramento da estratgia, os termos mais recorrentes consistem
em diretriz estratgica e macro-objetivo, que, em alguns casos, so usados de
forma indistinta. A rigor, os estados que fogem ao padro so aqueles que fizeram
incurses pela nova metodologia proposta pelo governo federal. Bahia e Cear
adotam o conceito de rea temtica, derivando dele as diretrizes estratgicas,
enquanto o Paran desdobra suas estratgias de governo em polticas setoriais.
QUADRO 5

Formas de descrio da concepo da estratgia dos PPAs 2012-2015 dos estados pesquisados
Macro

Desdobramento

Bahia

Estado

Eixo estruturante

rea temtica e diretriz estratgica

Cear

Eixo estratgico

rea temtica e diretriz estratgica

Esprito Santo

Eixo estratgico

Diretriz e macro-objetivo

Macrodesafio

Macro-objetivo

Mato Grosso do Sul


Minas Gerais
Paran
Rio de Janeiro

Rede de resultados

Diretriz e objetivo estratgico

Estratgia de governo

Poltica setorial

Macrorea

Macro-objetivo e objetivo setorial

Eixo estratgico

Diretriz e macro-objetivo

Rio Grande do Sul

Eixo estratgico

Diretriz e objetivo setorial/ transversal

So Paulo

Eixo estratgico

Diretriz e objetivo estratgico

Rio Grande do Norte

Fonte: Ipea (2013).


Elaborao do autor.

Quanto aos programas que correspondem ao nvel ttico, descurou-se de


apresentar, no quadro 5, a forma como eles so detalhados pelos estados pesquisados,
dada a variedade de nomenclaturas que recebem. Passando ao largo dessa variedade
de denominaes, so programas que se distinguem fundamentalmente como
finalstico e de apoio gesto. No que se refere aos programas finalsticos, tm-se,
em regra geral, programas de carter setorial, nas programaes dos estados que
no acompanharam as mudanas metodolgicas propostas pelo governo federal,
os quais se desdobram em aes, e programas temticos, nas programaes dos
estados que o fizeram, os quais se desdobram em iniciativas. Mato Grosso do Sul
se distingue ao estruturar a programao do PPA 2012-2015 em macroprogramas,
aos quais se associam subprogramas, desdobradas em aes, classificadas como
projeto ou atividade.

294

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

A definio de prioridades no processo de elaborao do PPA, como visto,


pode se dar em dois nveis: estratgico e ttico-operacional. No nvel estratgico so
traadas linhas gerais que balizam ou orientam a atuao do governo, as quais se
expressam sob a forma de diretrizes e objetivos estratgicos, ou termos congneres,
como macrodesafios e macro-objetivos, entre outros, dependendo da concepo
metodolgica adotada. No nvel ttico-operacional aparecem os programas e aes
ou iniciativas, desenhados com o propsito formal de conferir materialidade
estratgia de governo.
As estratgias de governo propostas nos PPAs 2012-2015 estaduais foram
definidas a partir de insumos oriundos de fontes variadas, que vo das propostas
apresentadas na campanha eleitoral pelo candidato eleito aos planos de longo
prazo, passando por processos de discusso internos administrao pblica, com
o envolvimento ou no da alta direo, e a interlocuo com a sociedade, entre
outros. No entanto, na transio das estratgias de governo para as intervenes
especficas essa priorizao tende a se diluir, o que significa a existncia de uma
articulao relativamente frouxa, quando no inexistente, entre os programas, de
um lado, e os objetivos e os propsitos mais gerais que informam, ou deveriam
informar, a formulao das polticas pblicas, de outro. Para alm dos problemas de
coordenao, esta ausncia de uma relao mais orgnica entre a viso estratgica e
o desenho dos programas sinaliza para a existncia de um problema de priorizao
na dimenso operacional do PPA.
Umas das possveis explicaes para o problema oferecida por Garcia (2012),
que chama a ateno para a seletividade como trao inerente ao plano de governo.
No entanto, o que se observa no tocante programao dos PPAs dos estados
que esta, normalmente, no seletiva, mas exaustiva, no sentido de procurar
listar as aes desenvolvidas pela administrao pblica, independentemente
de serem ou no resultado de um processo objetivo e intencionado de escolha.
E, parte expressiva dessas aes assume configurao de atividades de durao
continuada, logo de natureza rotineira. So aes que ao governante no dada
a opo de no faz-las (Garcia, 2012, p. 22), tendo em vista o carter impositivo
ou compulsrio que as revestem.
Outra possvel explicao tem a ver com a forma como se processa a elaborao
dos programas, que, por seu recorte setorial, delegada diretamente s secretarias
setoriais. Na maior parte dos casos, tais secretarias contam com elevada discricionariedade na tomada de decises, adotando os critrios de seleo que lhes so
mais convenientes, ainda que, formalmente, a formulao dos programas setoriais
seja associada a problemas a resolver ou oportunidades a aproveitar.
H uma multiplicidade de problemas a resolver e de oportunidades a aproveitar, que se acomodam com relativa facilidade nas diretrizes estratgicas que

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

295

devem ser consideradas pelas secretarias, j que, quase sempre, tais estratgias ou
diretrizes so definidas de forma muito abrangente e, portanto, vaga. O principal
constrangimento s escolhas das mencionadas secretarias tende a ser a restrio na
capacidade de financiamento do estado, que, obviamente, impe limites ao que
pode ser feito. Desse modo, quando h priorizao de programas, como ocorre nos
casos do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Esprito Santo, isso se d principalmente
em funo do interesse poltico em assegurar-lhes tratamento diferenciado no
tocante disponibilizao de recursos oramentrios e ao acompanhamento das
aes por parte do governo, ou seja, trata-se de uma priorizao do ponto de vista
operacional e no da perspectiva estratgica.
O conjunto mais restrito de programas, objeto da priorizao, vai compor
a agenda de prioridades do governo, ou plano de governo, que destacado da
programao do PPA, embora a continue integrando. Cabe observar, contudo,
que os critrios utilizados na seleo dos programas assim priorizados rotulados
como estruturadores, estruturantes ou termos assemelhados , tambm no so
claramente especificados, ainda que do ponto de vista da justificativa formal guardem
relao mais direta com a consecuo da estratgia do governo.
A opo pelos programas temticos, em substituio aos programas setoriais,
adotada por alguns estados, como Bahia e Cear, tambm no resolve a contento o
problema da priorizao, no sentido de fazer do PPA uma guia para a conduo
estratgica do governo (Garcia, 2012, p. 22).
Revestidos de maior nvel de agregao que os programas setoriais e, portanto,
menos numerosos, os programas temticos poderiam, primeira vista, contribuir
para uma maior seletividade na elaborao da programao do PPA. No isto,
contudo, o que se observa na prtica. O carter exaustivo que tende a caracterizar a
programao do PPA no revertido, apenas v alterada a forma como se manifesta,
que tende a se deslocar para os atributos dos programas os objetivos, as iniciativas,
as metas e as aes , reproduzindo o que se passa, consoante a anlise de Garcia
(2012), no mbito do PPA 2012-2015 do governo federal. Ao lado disso, a adoo
de programas temticos no torna necessariamente mais claros ou transparentes
os critrios de priorizao, mas, como pondera Garcia (2012, p. 18), constitui um
elemento que contribui para aumentar o grau de impreciso do PPA.
Por sua vez, a ideia de transversalidade ou intersetorialidade vem ganhado
destaque no mbito da gesto pblica ao longo dos anos mais recentes, por expressar
uma inovao na direo de um arranjo organizacional de natureza horizontal,
presumidamente mais eficiente, que se contrape aos limites impostos por estruturas
hierrquicas verticais, tpicos da burocracia. Trata-se de uma lgica de gesto que
transcende um nico setor da poltica pblica, fundado na percepo de que os
problemas reais cruzam os setores e tm atores que se beneficiam ou so prejudicados

296

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

por eles (Inojosa, 1998, p. 43). Em sintonia com tal percepo, faz-se necessria
uma abordagem intersetorial do problema para sua compreenso e atuao sobre o
mesmo. No entanto, so poucos os estados que procuraram incorporar, na formulao dos programas que compem o respectivo PPA 2012-2015, uma concepo
metodolgica informada pela transversalidade.
A adoo de programas temticos, em substituio a programas setoriais,
sinaliza na direo da preocupao com a incorporao da lgica intersetorial ou
transversal, criando condies mais favorveis para lidar com a multissetorialidade
inerente a diversas polticas pblicas, notadamente na rea social. So exatamente os
estados que fizeram a opo por programas temticos, acompanhando a inovao
metodolgica proposta pelo governo federal, aqueles que informam a presena de
um maior nmero de programas de concepo multissetorial nas programaes
dos respectivos PPAs.
Por sua vez, a forma como a administrao pblica se organiza, marcadamente setorial, atua em sentido contrrio, dificultando a efetiva incorporao da
transversalidade na formulao e implementao das polticas pblicas e aes de
governo. O arranjo organizacional encarregado da elaborao da programao do
PPA, na ampla maioria dos estados, adere lgica setorial, remetendo, s secretarias
setoriais, a responsabilidade pela formulao dos programas em suas respectivas
reas de atuao. Ao lado disso, o uso de ferramentas digitais tende a reforar o
enfoque setorial, medida que faz, da elaborao das propostas de programa, uma
atividade de conotao burocrtica o preenchimento eletrnico de formulrios com
informaes relativas aos atributos dos programas que reduz, por desnecessria,
a interlocuo entre os rgos governamentais e mesmo internamente ao mesmo.
J a regionalizao confere salincia ao territrio como uma dimenso relevante na formulao e implementao das polticas pblicas, tendo em vista uma
melhor calibragem entre a oferta de bens ou servios pelo Estado e as necessidades
e interesses da populao neles interessada. Do ponto de vista da formulao, o
que se coloca aqui a busca de solues no padronizadas, capazes de refletir as
heterogeneidades sociais e econmicas que se manifestam no territrio, favorecendo
ganhos de eficincia na alocao dos recursos oramentrios. Sobre a questo,
observa-se que so poucos os estados que procuram incorporar as nuances regionais
na concepo dos programas do PPA.
Vale dizer que os programas so setoriais, multissetoriais ou temticos, mas
poucos tm uma concepo que se possa chamar apropriadamente de regional.
Programas regionais, quando existem, tendem a expressar, a rigor, intervenes
endereadas a regies especficas, como as reas metropolitanas, as regies menos
desenvolvidas etc. Do ponto de vista da implementao, o aspecto considerado a
forma como as aes propostas se desdobram no territrio. essa a regionalizao

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

297

que se faz presente nos PPAs 2012-2015 estaduais, os quais, em sua quase totalidade,
definem metas regionalizadas para as aes de seus programas.
O quadro 6, apresentado a seguir, sintetiza as informaes relativas existncia de priorizao, incorporao da intersetorialidade ou transversalidade e
considerao da regionalizao no mbito das programaes dos PPAs 2012-2015
dos estados pesquisados. No que se refere priorizao, registrou-se apenas sua
ocorrncia formal quando da formulao da programao do plano, deixando-se
de lado priorizaes para fins de acompanhamento.
Quanto transversalidade, o registro feito diz respeito ao fato de ela ser formalmente considerada quando da elaborao da programao do PPA, sem entrar
no mrito da natureza objetiva de como tal incorporao ocorre na prtica. J no
tocante regionalizao, o registro de sua considerao discrimina se isto ocorre
quando da formulao dos programas do PPA e/ou da especificao de suas metas.
QUADRO 6

Priorizao, transversalidade e regionalizao no mbito dos PPAs 2012-2015 dos


estados pesquisados
Estado
Bahia
Cear
Esprito Santo
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Paran
Rio de Janeiro

Priorizao

Transversalidade

Regionalizao

Inexistente

Considerada

Concepo e metas

Inexistente

Considerada

Metas

Contemplada

No considerada

Metas (parcial)

Inexistente

No considerada

Metas

Contemplada

Considerada

Concepo e metas

Inexistente

No considerada

Metas

Contemplada

No considerada

Concepo e metas (parcial)

Rio Grande do Norte

Inexistente

No considerada

Metas

Rio Grande do Sul

Inexistente

Considerada

Concepo e metas

So Paulo

Inexistente

No considerada

Concepo

Fonte: Ipea (2013).


Elaborao do autor.

Dos estados pesquisados, apenas trs Esprito Santo, Minas Gerais e Rio
de Janeiro fazem indicaes de programas considerados como prioritrios no
mbito da programao do respectivo PPA 2012-2015. J a transversalidade
formalmente considerada em apenas quatro estados22 e se traduz, a rigor, na
formulao de alguns programas de natureza multissetorial, assim rotulados por
22. O PPA 2012-2015 de So Paulo faz meno a intersetorialidade e integrao, tratando-as como uma necessidade
a ser considerada no desenho das polticas e dos programas do governo, principalmente nas intervenes endereadas
s regies metropolitanas. No entanto, apesar do reconhecimento formal da importncia da incorporao desses conceitos na concepo da programao do plano, a intersetorialidade e a integrao no transparecem nos programas
definidos (Cepam, 2013, p. 52).

298

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

envolverem mais de uma secretaria em sua execuo. Cabe observar, no entanto,


que, no caso do Rio Grande do Sul, a despeito de formalmente considerada, a
transversalidade no se materializa na prtica, enquanto no Rio de Janeiro, onde
no formalmente considerada, h o registro da ocorrncia de alguns programas
de natureza multissetorial.
Por fim, a regionalizao constitui uma dimenso considerada pelos diversos
estados, notadamente no que tange especificao das metas das aes e programas
propostos. No Esprito Santo e no Rio de Janeiro, a regionalizao das metas de
natureza parcial, no se aplicando programao do PPA 2012-2015 como um
todo, enquanto em So Paulo a regionalizao das metas mais exceo que regra.
Quanto sua considerao quando da formulao da programao, isto se
restringe a quatro estados, traduzindo, na maior parte dos casos, situaes em
que alguns programas so endereados a regies especificamente demarcadas,
como as regies metropolitanas. O Rio Grande do Sul destaca-se nesse quesito,
incorporando a questo regional tanto no processo de elaborao da programao
quanto no detalhamento dos programas propostos. Essa incorporao se expressa,
com maior nitidez, na elaborao dos denominados Cadernos de Regionalizao,
nos quais so apresentados os programas e aes especficos para cada regio
(UNISC, 2013, p. 14).
5 O SISTEMA DE MONITORIA E AVALIAO

A literatura sobre planejamento e polticas pblicas enfatiza o papel da monitoria


e da avaliao no ciclo do planejamento. O monitoramento direciona a ateno
para a apreenso do nvel de execuo das aes programadas, buscando identificar
os problemas ou dificuldades defrontadas na realizao daquilo que foi planejado.
Assim, o principal propsito da estruturao de um sistema de monitoria consiste
em prover informaes sistematizadas sobre a implementao das aes propostas
pela atividade planejadora, de forma a auxiliar a tomada de decises e a correo de
rumos por parte dos gestores por elas responsveis, quando indicado ou necessrio.
De modo complementar, o acompanhamento se presta a funes como conferir
maior transparncia s aes de governo e favorecer a aprendizagem organizacional,
entre outras. J a avaliao foca os resultados alcanados pela implementao das
aes programadas, buscando verificar sua eficcia, eficincia e efetividade na promoo dos objetivos propostos. Enquanto tal, o principal objetivo de um sistema de
avaliao tem a ver com a gerao de conhecimento sobre um determinado projeto,
programa ou estratgia de interveno, proporcionado subsdios para a correo
de rumos ou a melhoria de sua concepo. Como no caso da monitoria, atende
tambm a propsitos de incremento da transparncia da gesto pblica e de gerao
de conhecimento acerca das alternativas para a promoo do interesse pblico.

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

299

Esta seo examina a forma como se organizam e funcionam os sistemas de


monitoria e avaliao do PPA organizados pelos estados pesquisados. No tocante
organizao do sistema, a ateno dirigida para aspectos como a concepo
do arranjo institucional responsvel pelas atividades e as ferramentas tecnolgicas
utilizadas, entre outros. No que se refere ao funcionamento, ganham destaque
aspectos como a natureza das informaes geradas pelo sistema, a forma como so
usadas e com qual finalidade, e seus principais usurios.
De um modo geral, todos os estados dispem de um sistema de monitoria
das aes programadas no PPA, at porque a realizao do acompanhamento
prevista no projeto de lei que institui o plano. Apenas o Rio Grande do Norte
e o Mato Grosso do Sul no tm sistema formalmente constitudos, ficando as
atividades de acompanhamento delegadas, por default, s unidades setoriais ou
gestores responsveis pela execuo dos programas. Outro estado que tambm se
distingue neste quesito o Cear, cujo sistema anteriormente em uso teve que
ser redesenhado face s mudanas introduzidas na concepo dos programas,
acompanhando a nova metodologia proposta pelo governo federal.23
Trata-se de sistemas construdos com base em ferramentas digitais que, em
sua ampla maioria, so as mesmas utilizadas no processo de elaborao e reviso
do PPA. O uso de tais ferramentas assegura a padronizao dos procedimentos e
das informaes disponibilizadas pelo acompanhamento, de um lado, e delineia
quem so os atores relevantes no processo, de outro.
Quanto s informaes, prevalecem, em regra geral, aquelas referentes
execuo das metas fsicas e financeiras das aes propostas nos programas. Pouco
se avana no sentido de informaes qualitativas acerca das atividades de implementao dos programas, com consideraes relativas s dificuldades defrontadas
e forma de enfrent-las. Quanto aos atores, o sistema usualmente alimentado
pelos gestores dos programas ou unidades administrativas formalmente incumbidas da tarefa. Tais informaes so centralizadas na secretaria responsvel pelo
planejamento, que as utilizam na produo de relatrios peridicos de monitoria
e na prestao de contas das aes desenvolvidas pelo governo.
Para alm do atendimento da prescrio inscrita na lei que institui o PPA,
so sistemas que se prestam basicamente gesto financeira ou oramentria dos
programas. A propsito da questo, pode-se generalizar a anlise feita no relatrio
de pesquisa elaborado pelo Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao
Municipal (Cepam, 2013) referente ao caso paulista, segundo o qual o conhecimento resultante do sistema de monitoramento no subsidia adequadamente os
processos decisrios e de aprendizagem para o aperfeioamento da gesto, nem
23. O novo sistema de monitoria do estado encontrava-se em fase de implantao no ano de 2013 (Ipece, 2013).

300

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

contribui para a melhoria da implementao de programas e polticas pblicas


(p. 70). Este alcance limitado dos sistemas do ponto de vista gerencial se insinua
no fato da maior parte dos estados ter estruturado arranjos paralelos de monitoria
para os projetos ou programas considerados prioritrios pelo respectivo governo.
J a avaliao se confunde com o monitoramento, assumindo feies de mera
formalidade. No h, a rigor, uma sistemtica de avaliao direcionada a verificar o
alcance ou no dos objetivos propostos para os programas, nem de aferir a efetiva
contribuio de cada um deles para a promoo das diretrizes estratgicas do
governo. Isto no surpreende, tendo em vista os efeitos combinados de dois fatores
principais. O primeiro tem a ver com o carter exaustivo da programao do PPA,
que dificulta em muito a realizao de avaliaes em processo da implementao
da programao proposta, de periodicidade anual, e mesmo de avaliaes dos
resultados finais, a cada quadrinio.
O segundo guarda relao com deficincias ou fragilidades tcnicas e institucionais dos aparatos administrativos estaduais no tocante capacidade de realizar
avaliaes sistemticas de polticas pblicas e aes do governo. Refletindo essas
dificuldades, alguns estados, como Minas Gerais e, mais recentemente, Bahia, vm
realizando avaliaes especficas dirigidas para um conjunto selecionado e restrito
de programas, tratados como estratgicos ou prioritrios pelo governo. Para tanto,
utilizam-se da metodologia conhecida como avaliao executiva de projetos,24 cujo
alcance atm-se ao nvel operacional, desconsiderando o nvel estratgico.
O quadro 7, logo adiante, sintetiza informaes referentes existncia de
acompanhamento paralelo de programas, projetos ou aes do PPA 2012-2015
consideradas prioritrias pelo governo, ao uso de ferramenta digital e periodicidade
do monitoramento realizado. No que se refere ao acompanhamento paralelo, sua
realizao pode envolver tanto a utilizao de ferramenta digital especfica quanto
a estruturao de um arranjo organizacional especfico para sua operacionalizao,
ou ambas.
Os registros para ferramenta digital consideram se ela atende a toda a programao ou apenas aos projetos e aes consideradas prioritrias, o que implica
a possiblidade de ocorrncia das duas situaes, ou seja, uma ferramenta geral e
outra especfica. Quanto periodicidade, considera-se a existncia de normatizao
relativa edio de relatrios peridicos de monitoria. Na ausncia de normatizao
da matria, os relatrios tendem a ter periodicidade anual, assumindo feies de
relatrio de avaliao.
24. Conforme Knopp et al. (2011, p. 5), as avaliaes executivas expressam um processo analtico global e integrado de
programas e projetos governamentais, a partir de uma metodologia padronizada e relativamente rgida, com perguntas
que demandem critrios para as respostas. So avaliaes rpidas, de baixo custo, direcionadas a sistematizar, sob
uma tica operacional, informaes relacionadas concepo dos programas avaliados.

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

301

QUADRO 7

Existncia de acompanhamento diferenciado na execuo da programao do PPA


2012-2015: uso de ferramenta digital e periodicidade da atividade de monitoria nos
estados pesquisados
Estado

Monitoria paralela

Ferramenta digital

Periodicidade

Bahia

No

Geral

Quadrimestral

Cear

Sim

Especfica

Indefinida

Esprito Santo

Sim

Geral e especfica

Indefinida

Mato Grosso do Sul

Sim

Especfica

Indefinida

Minas Gerais

Sim

Geral

Bimestral

Paran

No

Geral

Indefinida

Rio de Janeiro

Sim

Geral e especfica

Indefinida

Rio Grande do Norte

No

Geral

Indefinida

Rio Grande do Sul

No

Geral

Trimestral/semestral

So Paulo

Sim

Geral e especfica

Indefinida

Fonte: Ipea (2013).


Elaborao do autor.

A monitoria paralela ocorre na maioria dos estados pesquisados. Merecem


destaque os casos do Mato Grosso do Sul, no qual o nico sistema de monitoria
formalmente constitudo est direcionado para os projetos e aes priorizados pelo
governo, e do Rio Grande do Sul, no qual a priorizao de projetos e aes no se
desdobra na construo de um arranjo especfico para a monitoria.
O uso de ferramenta digital como suporte s atividades de acompanhamento
encontra-se disseminado entre os estados pesquisados. Novamente aqui, merece
destaque o caso do Mato Grosso do Sul, cuja ferramenta digital utilizada apenas
para o acompanhamento dos projetos e aes prioritrios. O Cear tambm dispe
de uma ferramenta digital que atende apenas ao acompanhamento da programao
considerada como prioritria. No entanto, ao contrrio do Mato Grosso do Sul, o
governo estadual pretendia implantar, at o final de 2013, uma nova ferramenta
digital para dar suporte ao acompanhamento do conjunto da programao do PPA.
Por fim, em apenas trs estados Bahia, Minas Gerais e Rio Grande do Sul h
uma normatizao acerca da periodicidade da edio de relatrios de monitoria.
6 CONSIDERAES FINAIS

A anlise realizada evidencia a elaborao do PPA como uma atividade institucionalizada na esfera estadual de governo. Tal institucionalizao comea a tomar
forma em meados dos anos 1990 para adquirir contornos mais slidos na dcada
seguinte, quando sua elaborao se generaliza entre os diversos estados. No entanto, isto no significa que o plano plurianual tenha se transformado num instrumento de planejamento capaz de dar suporte gesto da estratgia do governo.

302

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Ao contrrio, o documento se presta, a rigor, ao gerenciamento financeiro e


oramentrio dos projetos e aes da administrao pblica. Como mostra o
exame das experincias estaduais referentes ao PPA 2012-2015, sua produo
expressa, em larga medida, o cumprimento de uma formalidade, tendo em vista o
papel que lhe atribudo de informar a elaborao da programao oramentria.
O formalismo presente no processo de elaborao do PPA reflete a reduzida
importncia poltica que lhe usualmente atribuda pelos governos estaduais. Esse
desprestgio poltico do documento se insinua em dois aspectos observados nas
experincias dos estados examinados. O primeiro tem a ver com a proposio de
planos de governo paralelos ao PPA, que constitui uma prtica adotada na maior
parte dos casos examinados. Nem sempre formalizados, esses planos de governo
condensam os projetos e aes priorizados pelo governante, suprindo um papel
que deveria, ou poderia, ser desempenhado pelo PPA.
O segundo refere-se natureza da participao da alta direo na discusso
relativa formulao da programao do plano. Como visto, o envolvimento da
alta direo com a construo do PPA caracterizado, predominantemente, como
pouco expressivo ou mesmo perifrico. O desprestgio do plano, ademais, no
uma prerrogativa do executivo, manifestando-se tambm na esfera do legislativo.
Ainda que os procedimentos adotados pelas Assembleias Legislativas, quando da
apreciao e aprovao do projeto de lei do PPA enviado pelo executivo, apresentem conformao variada, o documento normalmente no desperta a ateno
dos deputados, para os quais o que efetivamente importa a pea oramentria.
Desvestido de importncia poltica, a elaborao propriamente dita da programao do PPA assume a configurao de uma atividade de forte matiz tcnico.
Sua conduo envolve, em regra geral, as diversas secretarias setoriais e entidades
vinculadas que compem a estrutura organizacional da administrao pblica
estadual. Disto decorre um processo descentralizado de planejamento, o que
favorece a fragmentao e a setorializao das propostas de interveno, abrindo
espao para a utilizao de critrios de priorizao variados, sem uma preocupao
com a organicidade do contedo do plano.
A esse respeito, cabe observar que as diretrizes e objetivos estratgicos propostos
com o intuito de orientar a conduo da ao planejadora no mbito dos rgos
setoriais so definidos, quase sempre, de forma muito genrica, pouco contribuindo
para atenuar o problema. Raciocnio similar se aplica coordenao propriamente
dita do processo de elaborao, atribuda secretaria que tem a responsabilidade
formal pelo desempenho da funo planejadora no mbito da Administrao.
De fato, o exerccio da funo coordenadora ancora-se, na ampla maioria
dos estados pesquisados, no uso de algum tipo de ferramenta digital, o que se
faz acompanhar da introduo de formulrios a serem preenchidos, de forma
a potencializar sua utilizao. Se, de um lado, tal prtica facilita o exerccio da

PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento

303

funo coordenadora, de outro, contribui para conferir-lhe feies burocrticas,


no sentido de se ater, em muito, alimentao do sistema com as informaes
demandadas, com a concomitante reduo da interlocuo e do debate interno
aos rgos setoriais e entre os mesmos, por desnecessrios.
Em uma consequncia no pretendida, a articulao e a integrao das
aes propostas ficam prejudicadas e, com elas, a coerncia e a consistncia da
programao do PPA. A abertura participao da sociedade no processo de
formulao do documento poderia atuar em sentido contrrio, ao fomentar a
criao de canais de discusso e deliberao acerca da programao do plano.
No entanto, a despeito de ser considerada pela ampla maioria dos governos
estaduais pesquisados, a interlocuo com a sociedade revela alcance limitado,
apresentando carter consultivo ou mesmo apenas informativo.
Das consideraes anteriores nota-se que o principal desafio com o qual o
PPA se defronta transformar-se num instrumento de planejamento capaz de
delinear direcionamentos mais objetivos para a atuao do governo, contribuindo,
de forma mais efetiva, para a melhoria da gesto pblica. De alguma forma, existem
indicaes de percepo poltica da necessidade de romper com o formalismo que
cerca a elaborao do documento. o que transparece na disposio manifestada
por alguns governos estaduais em acompanhar as inovaes na concepo metodolgica do PPA 2012-2015 introduzidas pelo governo federal. Outra sinalizao
na mesma direo so as iniciativas com vistas incorporao das ferramentas do
planejamento estratgico utilizadas na inciativa privada.
Trata-se, contudo, de um desafio cujo enfrentamento nada trivial. Primeiro,
necessrio que o PPA passe a ser percebido e tratado como um instrumento
endereado a expressar as prioridades de governo e a contribuir para conferir-lhes
materialidade. Isto implica repensar a concepo do plano, deixando de lado
vises de futuro, diretrizes e objetivos estratgicos de contedo genrico, para
aproxim-la dos problemas e necessidades presentes na realidade concreta com as
quais os governos estaduais interagem, sem perder de vista suas competncias e
atribuies formais e sua capacidade de mobilizar recursos.
Segundo, no h como descurar da importncia de se recuperar a capacidade
operacional dos sistemas estaduais de planejamento, no sentido de sua efetiva profissionalizao, consoante as premissas da burocracia weberiana. Embora a pesquisa
realizada no tenha se detido no exame da questo, a adoo, na maior parte dos
estados pesquisados, de arranjos organizacionais ad hoc no processo de elaborao
do PPA indica, no mnimo, a ausncia de uma estrutura permanente, de conformao sistmica, para lidar com atividade planejadora na esfera estadual de governo.
O recurso contratao de consultorias privadas para o desempenho de atividades
concernentes ao planejamento governamental, utilizado tambm em alguns estados,
outra sinalizao da existncia de deficincias estruturais na rea.

304

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

REFERNCIAS

BRASIL, F. P. D.; CARNEIRO, R.; TEIXEIRA, L. M. G. Democracia e incluso:


novos marcos para o planejamento e as polticas urbanas no mbito local a partir
da Constituio Federal de 1988. Cadernos da Escola do Legislativo, v. 12, n.
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CARNEIRO, R.; MENICUCCI, T. M. G. Gesto pblica no sculo XXI:
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GARCIA, R. C. PPA, o que e o que pode ser. Braslia: Ipea, 2012. Mimeografado.
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MATUS, C. Poltica, planejamento e governo. Braslia: Ipea, 1993.
OLIVEIRA, F. A. Economia e poltica das finanas pblicas no Brasil.
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no Brasil. Braslia: Ipea, 2011.
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CARDOSO JR., J. C. (Org.). A reinveno do planejamento governamental
no Brasil. Braslia: Ipea, 2011.
SILVEIRA, M. C. O processo de formulao da estratgia governamental: um
estudo de caso sobre o processo de construo das estratgias do governo de Minas
Gerais. Tese (Doutorado em Administrao) Faculdade de Cincias Econmicas
da Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2013.

NOTAS BIOGRFICAS

ORGANIZADORES
Jos Celso Cardoso Jr.

Economista pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade (FEA)


da Universidade de So Paulo (USP), com mestrado em Teoria Econmica e
doutorado em Economia Social e do Trabalho, ambos pelo Instituto de Economia
(IE) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Desde 1996 tcnico
de Planejamento e Pesquisa do Ipea, tendo sido diretor de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) deste mesmo instituto e diretor de
Planejamento, Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual (PPA 2012-2015),
na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
E-mail: josecelso.cardoso@ipea.gov.br
Eugnio Andrade Vilela dos Santos

Graduado em Direito pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU). Desde


2004 servidor pblico da carreira de analista em Planejamento e Oramento. Na
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP) trabalhou com polticas sociais; modelos
de planejamento; interfaces entre o planejamento, as finanas, a gesto, o oramento
e o controle; e comunicao e monitoramento de polticas pblicas. Atualmente
coordenador-geral de Planejamento e Desenvolvimento Institucional na Diretoria
de Planejamento e Gesto da Secretaria Executiva (SE) do MP.
E-mail: eugenioavs@yahoo.com
AUTORES
Anderson Lozi da Rocha

Mestre em Engenharia Mecnica pela Universidade de Braslia (UnB). Foi engenheiro da Petrobras e, desde 2006, servidor pblico da carreira de analista
de Planejamento e Oramento. Na Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP)
assessorou o secretrio, acompanhou as polticas de recursos hdricos, transporte
rodovirio e petrleo e gs, alm do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).

306

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Tambm foi coordenador-geral de Qualidade. Atualmente acompanha a execuo


oramentria e financeira do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI),
na assessoria da Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao.
E-mail: andersonlr76@gmail.com
Aritan Maia

Engenheiro eletricista, ex-analista de Planejamento e Oramento da Secretaria de


Oramento Federal (SOF), e atualmente auditor federal de Controle Externo do
Tribunal de Contas da Unio (TCU), com atuao nos temas de planejamento e
oramento governamental, gesto fiscal e finanas pblicas.
E-mail: aritanbm@gmail.com
Cludio Alexandre de Ara Leo Navarro

Bacharel em Engenharia Eltrica pela Universidade de Braslia (UnB) e ps-graduado


em Projetos e Arquitetura de Redes de Comunicaes pela mesma universidade.
analista de Planejamento e Oramento do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MP) e atualmente participa do Programa de Mestrado no Centro de
Estudos Avanados e Multidisciplinares (Ceam) da UnB, na rea de Desenvolvimento
e Polticas Pblicas.
E-mail: navjava@gmail.com
Daniel Pitangueira de Avelino

Advogado, membro da carreira federal de polticas pblicas e gesto governamental


e professor assistente da Universidade Federal da Bahia (UFBA). especialista em
Direito do Estado e mestre em Teoria e Filosofia do Direito e doutor em Poltica
Social. Atualmente, diretor substituto de Participao Social na Secretaria-Geral
(SG) da Presidncia da Repblica (PR), onde coordena o Frum Interconselhos e
as aes de participao social no planejamento e oramento federal.
E-mail: davelino@gmail.com
Francisco Fonseca

Professor do Programa de ps-Graduao em Administrao Pblica e Governo da


Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (EAESP) da Fundao Getulio
Vargas (FGV). Coordenador da linha de pesquisa Governo e Sociedade Civil em
Contexto Subnacional e pesquisador do Centro de Estudos em Administrao
Pblica e Governo (CEAPG) na mesma instituio. Mestre em Cincia Poltica
pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e doutor em Histria pela
Universidade de So Paulo (USP).
E-mail:franciscocpfonseca@gmail.com

Notas Biogrficas

307

Gilberto Bercovici

Professor titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito


da Universidade de So Paulo (USP). Professor do Programa de ps-Graduao
em Direito Poltico e Econmico (PPGDPE) da Universidade Presbiteriana
Mackenzie (UPM). Doutor em Direito do Estado e livre-docente em Direito
Econmico pela USP.
E-mail: gilberto.bercovici@gmail.com
Jos Carlos dos Santos

Especialista em Estado, Governo e Polticas Pblicas pelo Instituto de Cincia


Poltica (Ipol) da Universidade de Braslia (UnB). Cientista social, graduado e
licenciado pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Coeditor
de Dilogos para o desenvolvimento: a experincia do conselho de desenvolvimento
econmico e social sob o governo Lula, em co-organizao com Jos Celso Cardoso
Jr. e Joana Alencar (Ipea/CDES, 2010). Foi assessor do Gabinete da Presidncia do
Ipea e exerceu funes de diretor substituto na Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) deste mesmo instituto. Participou
da equipe responsvel pelas estratgias de Monitoramento e Avaliao do Plano
Plurianual (PPA) 2012-2015 entre 2012 e 2013, hoje coordenador da Gesto
da Informao no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e
assessor na Presidncia da Repblica (PR) desde 2013.
E-mail:zecapesquisa@uol.com.br
Lucas Alves Amaral

Doutorando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB) e mestre em


Antropologia Social e Cultural pela mesma universidade. Foi pesquisador assistente
do Ipea entre 2012 e 2013. Atualmente pesquisa temticas relacionadas participao social, avaliao de polticas pblicas, ao planejamento governamental e
aos movimentos ambientais e de direitos humanos.
E-mail: agualucas@gmail.com
Otvio Augusto Ferreira Ventura

Mestrando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB), integrante


da carreira de Planejamento e Oramento Federal. Na Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MP) coordenou atividades de comunicao e monitoramento de polticas
pblicas. Atualmente coordenador de Planejamento e Projetos Estratgicos na
Secretaria Executiva (SE) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
E-mail: otavium@gmail.com

308

PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica

Patrcia Coimbra

Administradora de empresas, especialista em oramento pblico, atualmente auditora federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio (TCU), com
atuao nos temas de planejamento e oramento governamental, gesto fiscal e
finanas pblicas.
E-mail: pcsmelo@gmail.com
Rafael Martins Neto

Administrador pela Universidade de Braslia (UnB). Desde 2009 servidor pblico


da carreira de Planejamento e Oramento Federal, em exerccio na Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP). Tem experincia no monitoramento de polticas sociais
e atualmente coordenador de Avaliao.
E-mail: rafaelmneto@gmail.com
Ricardo Carneiro

Bacharel em Matemtica, mestre em Economia e Doutor em Sociologia e Poltica


pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Professor e pesquisador da Escola de Governo (EG) Prof. Paulo Neves de Carvalho da Fundao
Joo Pinheiro (FJP), atuando nos programas de graduao e ps-graduao em
Administrao Pblica.
E-mail: ricardo.carneiro@fjp.mg.gov.br
Ronald da Silva Balbe

Mestre em Administrao Pblica pelo Instituto Universitrio de Lisboa (ISCTE/


IUL). Possui graduao em Administrao pela Fundao Educacional Machado
Sobrinho (FEMS) e em Economia pela Universidade Federal de Juiz de Fora
(UFJF). Ps-graduado, com especializao em Administrao de Marketing pela
FEMS, Administrao Pblica pela Fundao Getlio Vargas (FGV) e Economia
e Polticas Pblicas pela George Washington University (GWU). analista de
finanas e controle e atualmente ocupa a funo de diretor de Planejamento e
Coordenao das Aes de Controle na Secretaria Federal de Controle Interno da
Controladoria-Geral da Unio (CGU). autor do livro Controle interno voltado
para resultados (Editora Frum, 2013).
E-mail: ronald.balbe@gmail.com

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL
Coordenao
Ipea
Reviso e editorao
Editorar Multimdia
Capa
Editorar Multimdia

The manuscripts in languages other than Portuguese


published herein have not been proofread.

Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES
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Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

Este livro, como os demais desta srie, identifica e mobiliza elementos para uma
economia poltica do planejamento pblico brasileiro no sculo XXI. Ele trata de
alguns poucos (mas significativos!) exerccios de experimentalismo institucional e
da resistncia burocrtica inovao no seio da administrao pblica brasileira.
O Plano Plurianual (PPA) relativo ao quadrinio 2012-2015, como ser visto
neste livro, buscou inovar no apenas no redesenho de concepo geral do
plano suas categorias conceituais, seus atributos formais e a prpria forma de
estruturao geral do mesmo , como tentou ainda criar comandos mais simples,
claros, diretos e flexveis para a prpria gesto e operacionalizao das polticas
pblicas. Sem desconsiderar alguns problemas de ordem conceitual ou mesmo
dificuldades intrnsecas no campo das relaes inter e intrainstitucionais para
fins de gesto e operacionalizao prtica das novas categorias organizativas do
plano, este PPA buscou conferir maior peso formulao estratgica dos agora
chamados programas temticos, fazendo com que estes explicitassem por
meio dos seus respectivos objetivos e metas (quantitativas e qualitativas) os
diversos compromissos setoriais e territoriais ou federativos do novo governo
que ento se iniciava.
No obstante, foram poucas as inovaes experimentais que conseguiram
ganhar densidade institucional suficiente para se viabilizarem como novidades
reais na conduo dos processos de governo. Isso devido, sobretudo, baixa
centralidade institucional da funo planejamento, de modo geral, e do PPA, em
particular, dentro da ossatura institucional atual do governo federal brasileiro,
bem como a outros fatores de peso, alguns dos quais tratados ao longo dos
captulos deste livro.

Anderson Rocha | Aritan Borges Maia | Cludio Navarro


Daniel Pitangueira de Avelino | Eugnio Santos | Francisco Fonseca
Gilberto Bercovici | Jos Carlos dos Santos | Jos Celso Cardoso Jr.
Lucas Alves Amaral | Otvio Ventura | Patrcia Coimbra Souza Melo
Rafael Neto | Ricardo Carneiro | Ronald da Silva Balbe

ISBN 978-85-7811-243-1

9 788578 112431