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A Pobreza e a Excluso Social:

Teorias, Conceitos e Polticas Sociais


em Portugal
Eduardo Vtor Rodrigues
Florbela Samagaio
Hlder Ferreira
Maria Manuela Mendes
Susana Janurio

Introduo
O presente artigo pretende efectuar, num primeiro momento, uma
resenha terica enquadradora dos fenmenos da pobreza e excluso social,
que permita traar a evoluo dos conceitos e das anlises tericas em torno
destas problemticas.
Em seguida, proceder-se- anlise da evoluo histrica da legislao
produzida em Portugal, fundamentalmente a partir de meados da dcada de
80, no mbito da proteco social em quatro reas distintas: Sade,
Habitao, Famlia e Justia, com especial enfoque na proteco de menores
em risco. A produo legislativa nestas reas pode assumir-se como um conjunto de polticas de interveno nos fenmenos da pobreza e excluso social.
Pretende-se, pois, caracterizar a evoluo legislativa nestas reas, assim como
explicitar as principais tendncias e eixos evolutivos da legislao produzida
em cada um dos domnios.
As fontes principais para a recolha dos diplomas foi a base de dados
de legislao Datajuris e os prprios Dirios da Repblica, posteriormente
cruzados com a anlise documental e bibliogrfica efectuada.
Este artigo resulta de uma primeira fase do projecto "Competitividade
e Excluso Social: as reas metropolitanas de Lisboa e do Porto", da respon63

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sabilidade do Instituto de Sociologia da Faculdade de Letras da Universidade


do Porto, do CIES/ISCTE/UNICS e do DINMIA/ISCTE/UNICS, financiado pelo programa Praxis XXI, fase que consistiu na anlise documental.
A abordagem das polticas sociais aqui patente no to exaustiva, sendo
complementada com o tratamento a trs outros domnios (segurana social,
emprego e educao), que sero abordados num posterior artigo a ser publicado brevemente na revista "Sociologia Problemas e Prticas".

1. A problemtica da Pobreza e da Excluso Social:


breve abordagem terica
Pobreza e excluso social
A utilizao do conceito de excluso social relativamente recente,
sendo a sua abordagem dificultada pela difuso que vai tendo nos vrios discursos, nomeadamente nos meios polticos e intelectuais. Com efeito,
medida que a noo de excluso se generaliza e a sua utilizao se torna
mais comum e consensual, ela torna-se tambm mais fluda e, por vezes,
equvoca enquanto conceito cientfico. Por esta razo, torna-se pertinente
construir uma abordagem que resulte numa definio mais completa e operacionalizvel. Considerando que a desigualdade um princpio inerente a
qualquer forma de estruturao social, torna-se legtimo esperar diferen-tes
capacidades de articulao e de acumulao de recursos (materiais e sociais)
por parte dos actores pertencentes a uma dada sociedade. A excluso surge
com a agudizao das desigualdades (indissocivel dos mecanismos de produo destas), resultando numa dialctica de oposio entre aqueles que efectivamente mobilizam os seus recursos no sentido de uma participao social
plena e aqueles que, por falta desses mesmos recursos (recursos que ultrapassam a esfera econmica, englobando ainda aqueles que derivam dos capitais cultural e social dos actores sociais), se encontram incapacitados para o
fazer. A excluso resulta, ento, de uma desarticulao entre as diferentes
partes da sociedade e os indivduos, gerando uma no-participao num conjunto mnimo de benefcios que defnem um membro de pleno direito dessa
sociedade inerente figura dos excludos opondo-se claramente noo
de integrao social (CIES/CESO I&D, 1998; Capucha, 1998).
A excluso configura-se como um fenmeno multidimensional, como
um fenmeno social ou um conjunto de fenmenos sociais interligados que
contribuem para a produo do excludo. Coexistem, ao nvel da excluso,
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fenmenos sociais diferenciados, tais como o desemprego, a marginalidade,


a discriminao, a pobreza, entre outros.
Acresce o facto de a excluso ter um carcter cumulativo, dinmico e
persistente, encerrando no seu ncleo processos de reproduo (atravs da
transmisso geracional) e evoluo (pelo surgimento de novas formas), que
garantem as suas vias de persistncia, constituindo simultaneamente causa e
consequncia de mltiplas rupturas na coeso social, implicando manifestaes de dualismos e de fragmentao social.
Numa acepo sociolgica, a excluso produto de um dfice de
coeso social global, no se reduzindo a fenmenos individuais nem a simples agregaes de situaes (Lamarque, 1995). A sociologia contempornea
tende a privilegiar a compreenso a contrario dos mecanismos da coeso
social (Xiberras, 1996), ou seja, atribui-se prioridade ao estudo da ruptura e
no da coeso per se. Porm, fazendo uma breve incurso histrica, os
socilogos do sculo XIX atentaram privilegiadamente nos mecanismos de
excluso social. Relembre-se a distino estabelecida por mile Durkheim
entre solidariedade mecnica e orgnica. Vrios autores debateram esta
mesma temtica, nomeadamente, entre outros, F. Tnnies e G. Simmel.
Numa situao de excluso verifica-se uma acentuada privao de
recursos materiais e sociais, arrastando para fora ou para a periferia da
sociedade todos aqueles que no participam dos valores e das representaes sociais dominantes (Fernandes, 1995: 16). O excludo encontra-se
fora dos universos materiais e simblicos, sofrendo a aco de uma espiral
crescente de rejeio, que culminar na incorporao de um sentimento de
auto-excluso.
A nvel simblico tende a ser excludo todo aquele que rejeitado
de um certo universo simblico de representaes, de um concreto mundo
de trocas e transaces sociais (Fernandes, 1995: 17). Esta dimenso da
excluso assume-se pela transformao da identidade do indivduo, inevitavelmente marcada por um sentimento de inutilidade, ligado sua prpria
incapacidade de superar os obstculos e os processos que provocam e/ou
acentuam a sua excluso.
Nas sociedades modernas ocidentais, contudo, pobreza e excluso
reforam-se mutuamente. A excluso do mercado de trabalho gera pobreza
e esta impede o acesso a bens e servios socialmente relevantes (habitao,
sade, lazer). Um excludo ser aquele que no consegue configurar uma
identidade (social) no trabalho, na famlia ou na comunidade. Torna-se um
excludo das relaes sociais e do mundo das representaes a elas asso65

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ciadas. Assim, (...) os excludos no constituem uma ordem, uma classe ou


um corpo. Eles indicam, antes, uma falta, uma falha do tecido social
(Rosanvallon, 1995: 204).
A excluso social evoca uma fractura nos laos entre o indivduo e a
sociedade, propiciando uma quebra na prpria unidade social. Com efeito,
a pobreza e a excluso aparecem, no poucas vezes, associadas ao surgimento de "classes perigosas" ou "marginais", que pem em causa a estabilidade e a normalidade sociais e que interessar acantonar, do ponto de
vista poltico, para melhor controlar.
Desta forma, os processos de excluso traduzem a acumulao das
deficncias ou insucessos em vrias esferas sociais, assumindo igualmente a
forma de uma ruptura dos laos simblicos (Xiberras, 1996). A configurao
da excluso est estritamente ligada desintegrao social (quebra de laos
de solidariedade e risco de marginalizao), desintegrao do sistema de
actividade (associada s mutaes econmicas) e desintegrao das relaes
sociais e familiares (aparecimento de novos tipos de estruturas familiares
mais vulnerveis excluso famlias monoparentais e enfraquecimento
das redes de entreajuda familiares, de vizinhana e comunitrios).
Esta noo remete para a crise estrutural que abala os fundamentos das
sociedades dos nossos dias, a sua origem tem que ser procurada nos mecanismos estruturadores do funcionamento das sociedades modernas. Com
efeito, acentua e d conta do dfice de coeso social, assumindo os contornos de uma ameaa colectiva, que marca as sociedades hodiernas.
A pobreza uma das dimenses, talvez a mais visvel, da excluso
social. Empiricamente, a utilizao difusa do termo excluso social tende,
em alguns discursos, a substituir o de pobreza (Almeida et ai, 1994). A
excluso social, enquanto conceito com relevncia terica no campo da
Sociologia, substituiu o conceito de pobreza no debate social dos finais dos
anos 80, querendo acentuar aspectos mais complexos do que o das condies
meramente econmicas de vida. Para Jos A. Pereirinha h, no entanto, uma
distino conceptual necessria para a apreenso do fenmeno: o conceito
de pobreza, analisado enquanto situao de escassez de recursos de que um
indivduo, ou famlia, dispem para satisfazer necessidades consideradas
mnimas, acentua o aspecto distributivo do fenmeno (a forma como os
recursos se encontram distribudos entre os indivduos e/ou famlias na
sociedade). J o conceito de excluso social acentua os aspectos relacionais
do fenmeno, quando encaramos este conceito enquanto situao de inadequada integrao social (Pereirinha, 1992: 170).
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A Pobreza e a Excluso Social

A evoluo do conceito de pobreza (Costa, 1984)l reflecte em parte


os diferentes contributos destas abordagens, evidenciando uma progressiva
desmultiplicao do conceito em vrias dimenses que procuram enquadrar
novas realidades associadas pobreza. Neste sentido, surgiram dicotomias
no conceito de pobreza que nos do conta da multiplicidade de significados
que pode assumir pobreza absoluta/relativa, pobreza objectiva/subjectiva,
pobreza tradicional/nova pobreza, pobreza rural/urbana, pobreza temporria/pobreza duradoura.
A pobreza absoluta baseia-se na noo de necessidades bsicas,
estando em causa vrias dimenses inerentes noo de recursos (rendimentos, bens de capital, benefcios em espcie associados ao trabalho, etc),
enquanto que a pobreza relativa remete para a anlise da pobreza face aos
padres sociais em geral. Nesta dicotomia est presente uma relao de complementaridade e no de antagonismo.
A pobreza objectiva baseia-se num padro de referncia (frequentemente corporizado na construo de um limiar de pobreza) que tipifica as
situaes de pobreza, permitindo caracterizar objectivamente os pobres. No
caso da pobreza subjectiva so as representaes da pobreza construdas
pelos actores e grupos sociais que esto em causa, introduzindo a dimenso
da percepo e perspectiva subjectiva da pobreza (Costa, 1984) 2.
A pobreza tradicional est associada a uma situao crnica, geralmente localizada no mundo rural, que enquadra um estatuto inferior e desvalorizado. A nova pobreza est directamente relacionada com as reestruturaes econmicas e tecnolgicas e com os seus efeitos no sistema produtivo,
expressos nomeadamente no crescimento do desemprego estrutural e na precariedade do emprego.
A oposio pobreza rural/pobreza urbana traduz formas de excluso
espacial que encerram dois locus diferenciados. A primeira traduz-se como
uma escassez bsica de recursos, proveniente da baixa produtividade agrcola e pela falta de actividades econmicas alternativas, agravada por uma

Segundo Bruto da Costa, no passado, a noo de pobreza passava pelos rendi


mentos familiares e pelas necessidades de sobrevivncia.
2
Em conexo com esta dicotomia encontram-se as noes de pobreza total e
pobreza parcial. Segundo Bruto da Costa, a pobreza total existe quando as famlias e as
pessoas esto, para todos os indicadores (recursos), abaixo do limiar convencional. A
pobreza parcial verifica-se quando as famlias e as pessoas esto, para alguns indicadores
(recursos) em causa, abaixo e/ou acima do limiar convencional.

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alta dependncia face s prestaes da segurana social por parte de uma


populao maioritariamente idosa. No meio urbano, a pobreza reveste
formas mais visveis e extremas de excluso. A pobreza urbana afecta diversos grupos sociais, reflectindo problemas associados a baixos rendimentos
e desemprego, falta de qualificaes (e incapacidade de as desenvolver),
precariedade de emprego, s situaes de doena ou de problemticas
sociais diversas (toxicodependncia, alcoolismo, deficincia, etc), s
presses subjacentes aos processos de urbanizao, estando estas associadas
a mecanismos de discriminao e de segregao espacial.
Podemos acrescentar a esta dicotomia uma outra manifestao da
excluso espacial, a pobreza suburbana. O espao suburbano afectado por
problemas sociais emergentes que, pela sua proximidade ao meio urbano,
apresenta contornos semelhantes s problemticas vivenciadas neste, tais
como o consumo e trfico de droga, a prostituio, a delinquncia, etc. As
zonas suburbanas caracterizam-se por uma forte dependncia em relao aos
centros urbanos, nomeadamente ao nvel do mercado de trabalho. A presso
demogrfica, associada estrutura econmica, implicam uma forte procura
de habitao que tem consequncias ao nvel do uso dos solos, originando
formas de desordenamento territorial, o que se traduz em carncias de
infraestruturas, com incidncias concretas na qualidade de vida e no meio
ambiente.
Finalmente, distinguimos pobreza temporria de pobreza duradoura,
estando a primeira relacionada com fluxos de sada e entrada na pobreza,
de carcter temporrio, delimitados no tempo; a segunda noo remete para
a reproduo social e para o processo cclico da reproduo da pobreza.
Actualmente, constata-se a existncia de relaes contratuais laborais que
reflectem um enfraquecimento dos vnculos que lhes esto subjacentes,
aumentando o risco de surgirem situaes de pobreza temporria. Ao ser
conferido um carcter permanente precariedade no trabalho, o risco de
vivenciar situaes duradouras de pobreza maior. O desemprego, por seu
turno, quando se configura como estrutural (de longa durao) contribui
igualmente para potenciar o surgimento de uma pobreza duradoura.
No entanto, estes conceitos no se confundem. Em torno da pobreza
enquanto fenmeno social surgem diferentes abordagens tericas, nomeadamente a scio-econmica e a culturalista.
Na abordagem scio-econmica associa-se a pobreza a uma situao
de privao resultante da insuficincia de recursos econmicos, relacionando-a com as noes de subsistncia e de necessidades bsicas. Os estudos
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efectuados no mbito desta tradio enfatizam os conceitos de pobreza absoluta e pobreza relativa, limitando-se a descrever, na ptica de Lus Capucha
(1992), situaes e categorias mais vulnerveis pobreza, privilegiando a
utilizao de metodologias extensivas e segmentadas por dimenses da realidade.
A abordagem culturalista centra-se no carcter antropolgico de comunidades, famlias e indivduos e no conceito de cultura de pobreza. Privilegiam-se as relaes interindividuais, as representaes e prticas sociais,
as estratgias de vida, a organizao familiar, os padres de consumo e os
sistemas de valores que configuram modos de vida diferenciados afectos
vivncia da pobreza, que frequentemente se transmitem intergeracionalmente
(Ferreira, 1997; CIES/CESO I&D, 1998). Nesta tradio de anlise faz-se
recurso a tcnicas qualitativas, realizando-se preferentemente micro-anlises
de comunidades, famlias ou biografias individuais. Por outro lado, introduziu-se na anlise dos modos de vida dos pobres, as dimenses simblica
e espacial do fenmeno de pobreza (Capucha, 1992: 12-13 e 32). Na actualidade, consensual a ideia de que a pobreza no representa apenas a insuficincia de recursos econmicos.
O conceito de excluso social enquadra algumas das dimenses
retratadas na evoluo do conceito de pobreza. Concebe-se a pobreza como
um dos fenmenos integrantes da excluso social, sendo aquela mais uma
forma do que um resultado desta ltima, uma vez que a excluso abrange
formas de privao no-material, ultrapassando a falta de recursos econmicos. A ausncia ou insuficincia de recursos sociais, polticos, culturais e
psicolgicos enquadrada teoricamente pelo conceito de excluso social.
Contudo, ambos os fenmenos divergem entre si. Uma das principais
diferenas entre os dois reporta-se s modalidades de identificao. Segundo
Lamarque (1995), fcil identificar as situaes de pobreza, tendo por referncia um standard mnimo em termos de rendimentos e nvel de vida. A
excluso, por seu turno, um processo mais complexo em que causas e consequncias aparecem entrelaadas entre si, no sendo um processo redutvel
a situaes de carncia/escassez em termos de recursos patrimoniais individuais ou globais. Enquanto que a pobreza sobretudo um processo esttico
(um "estado"), a excluso um processo dinmico, associado a uma trajectria que conduziu marginalizao, presenciando-se a acumulao de handicaps vrios (rupturas familiares, carncias habitacionais, isolamento social,
etc). A excluso recobre situaes de precariedade e situaes de risco, no
sendo, assim, um fenmeno marginal. antes um fenmeno que afecta cada
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vez mais indivduos, nomeadamente indivduos provenientes de um leque


cada vez mais amplo de grupos sociais.
Nas sociedades actuais, o debate no se centra mais sobre o carcter
desigualitrio da sociedade e sobre o fenmeno da pauperizao que lhe
inerente (fenmeno que no se pode dissociar da industrializao), no
porque as desigualdades tivessem desaparecido, mas porque esses argumentos j no se afiguram pertinentes para explicar os fenmenos de ruptura e
de crise identitria que trespassam e caracterizam os processos de excluso.
A noo de excluso ultrapassa a de desigualdade, conferindo-lhe um outro
sentido, assente no na oposio de interesses entre grupos sociais, mas
essencialmente sobre a fragilidade, fundada na ausncia de reivindicaes
organizadas e de movimentos com potencialidades ao nvel do reforo
da coeso identitria das populaes menos favorecidas (Paugam (dir.),
1996: 15).
A anlise das categorias sociais desfavorecidas est relacionada com
os conceitos de pobreza e de excluso social. vivncia da excluso social
encontram-se associadas situaes diferenciadas, pelo que se torna possvel
falar de tipos de excluso social. Estes so caracterizados por um peso
desigual dos diversos handicaps (excluso do mercado de trabalho ou precariedade de insero no mesmo, baixos nveis de rendimentos, carncias
habitacionais, baixa escolarizao e reduzidas qualificaes, fraca participao social e poltica, etc); aquele que rene maior preponderncia contribui para nomear o tipo de excluso. Assim, pode falar-se em excluso
econmica, social, cultural, etc. (Costa, 1998).
A acumulao de handicaps aumenta a vulnerabilidade de determinadas
categorias sociais a situaes de pobreza e excluso social, tornando-as
socialmente mais visveis. A identificao dos handicaps pressupe um
(re)conhecimento das circunstncias que permitem considerar um grupo ou
uma categoria como socialmente desfavorecida. Ser importante delimitar a
amplitude destas circunstncias, ou seja, saber se estas esto apenas relacionadas com a esfera do trabalho (ausncia de condies de entrada ou permanncia no mercado de trabalho) ou com um conjunto vasto de questes
sociais, polticas e culturais que contribuem para emergncia de situaes
de desfavorecimento (CIES/CESO I&D, 1998).
O desfavorecimento traduz-se, assim, por diversos graus consubstanciados em posies sociais diferenciadas. A anlise da vulnerabilidade
pobreza e excluso social implica uma dimenso subjectiva que englobe,
quer o sentido dado pelas populaes caracterizadas como desfavorecidas s
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A Pobreza e a Excluso Social

suas vivncias, quer os modos de adaptao das mesmas aos constrangimentos situacionais que as rodeiam (CIES/CESO I&D, 1998).
A abordagem das representaes dos actores pressupe que os agentes
sociais possuam uma margem de autonomia que lhes permita interiorizar,
recusar ou negociar a definio do seu estatuto (Paugam, 1991). Por seu
turno, estas representaes so, na sua constituio, objecto de um processo
de etiquetagem e de estigmatizao que as refora 3. As dificuldades de integrao social so acrescidas pela incapacidade destas categorias sociais
superarem o processo de etiquetagem que as identifica como desfavorecidas.
Definir as categorias sociais desfavorecidas considerar a sua particular vulnerabilidade a situaes de pobreza, pelo facto de ocuparem os
lugares inferiores no espao das posies sociais e que tornam difcil o acesso
de uma parte significativa dos indivduos que as compem condio de
cidadania plena e integrao %o mercado de trabalho (CIES/CESO I&D,
1998).
possvel identificar, no s as categorias clssicas, como tambm
novas categorias sociais vulnerveis excluso social, devido exposio
diferenciada aos diversos handicaps, traduzindo-se na emergncia de modos
de vida e culturas especficas.
As categorias sociais desfavorecidas tradicionais so constitudas por
(CIES/CESO I&D, 1998):
idosos, nomeadamente os marcados pela insuficincia de recursos
econmicos derivada das baixas penses, pela solido e pela desintegrao
familiar;
camponeses pobres, caracterizados pela difcil rentabilidade de uma
actividade tradicional;
assalariados possuidores de fracas qualificaes e baixas remune
raes.
Por seu turno, as novas categorias sociais desfavorecidas incluem
(CIES/CESO I&D, 1998):
desempregados de longa durao, cujas dificuldades de reinsero
no mercado de trabalho se devem, total ou parcialmente, posse de quali3
A tipologia de beneficirios dos servios de aco social definida por Paugam e
utilizada para operacionalizar o conceito de desqualificao social considera este processo
de etiquetagem e a diversidade de estatutos que definem as identidades pessoais e os sentimentos subjectivos da situao vivenciada: interveno pontual (os fragilizados); interveno regular (os assistidos) e infra-interveno (os marginais).

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fcaes baixas ou obsoletas, estando assim, no s privados da fonte de


rendimentos, mas tambm de um dos vnculos mais importantes de ligao
sociedade e rede de relaes interpessoais que o emprego proporciona
(Costa, 1998);
grupos tnicos e culturais minoritrios, cuja vivncia frequente
mente associada precariedade das condies de vida; em consequncia, a
formao das identidades tnicas pode ser perspectivada como parte de um
processo de racizao e de etnicizao em que as categorias de raa e etnia
so explicitamente invocadas para legitimar processos de incluso, excluso,
discriminao, inferiorizao, explorao, "agresso" verbal ou at mesmo
violncia fsica (Mendes, 1998: 219).
famlias monoparentais com privao de recursos econmicos, indu
tores de situaes de pobreza;
pessoas com deficincias, marcadas por uma baixa capacidade (e
oportunidade) de emprego, uma acentuada dependncia social e familiar e
uma difcil integrao social;
jovens em risco, toxicodependentes e ex-toxicodependentes, detidos
e ex-reclusos, excludos das principais instituies sociais, tais como a
famlia, a escola, o trabalho, etc;
sem-abrigo, uma categoria heterognea em si mesma, baseada em
diversas causas possveis: a toxicodependncia, o alcoolismo, a ruptura
familiar, a deficincia, etc. (Costa, 1998);
trabalhadores da economia informal ou trabalhadores que desen
volvem actividade sob a forma de emprego precrio, cuja vulnerabilidade
pobreza e excluso social latente.
A estas categorias acrescentam-se ainda:
mulheres, pela discriminao a vrios nveis;
jovens procura do primeiro emprego, nomeadamente os que no
possuem formao e qualificaes profissionais;
indivduos com doenas crnicas, cuja debilidade fsica dificulta o
exerccio de uma profisso;
beneficirios do Rendimento Mnimo Garantido, que podero cons
tituir em si mesmos uma categoria transversal que enquadrar algumas situa
es acima mencionadas, embora seja a insuficincia de recursos o princi
pal factor constitutivo desta categoria.
A diversidade de condies objectivas de existncias das diferentes
categorias sociais desfavorecidas cruza-se com a diversidade de referncias culturais, sistemas valorativos e representaes sociais que os indiv72

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duos e as famlias constrem e reproduzem, configurando-se, assim, um conjunto de modos de vida cuja apreenso indispensvel para a compreenso da pobreza e da excluso social em Portugal (Capucha, 1998: 229).
Em suma, importa relembrar que as diversas categorias sociais desfavorecidas
apresentam diferentes handicaps e graus de desfavorecimento, que
condicionam a sua vulnerabilidade e contribuem para a produo e reproduo de uma identidade heterognea, consubstanciada em modos de vida
distintos, pelo que a sua definio ter de evidenciar a realidade complexa
que objectivamente constituem.
Trabalho, emprego, desemprego
A pertinncia da distino entre os conceitos de trabalho, emprego e
desemprego advm do facto de estes se assumirem como aspectos centrais
no que diz respeito s problemticas da excluso social e da integrao/insero social.
Na gnese de grande parte das realidades de excluso social podemos
encontrar situaes de falta ou precariedade de emprego, por exemplo, nos
casos associados com a denominada economia subterrnea, oculta ou informal 4 (Andrade, 1989), que constituem o passo inicial despoletador dos processos e mecanismos inerentes excluso.
Com a inteno de contrariar estes processos e mecanismos cada vez
maior a preocupao poltica no sentido de promover aces de incentivo
ao emprego (fomentando a sua estabilidade e a criao de novas formas de
emprego) e de combate ao desemprego. A insero social passa, frequentemente, por polticas sociais direccionadas para a rea do emprego/desemprego, razo pela qual se revela fundamental uma anlise sobre a trade de
conceitos trabalho/emprego/desemprego.
A definio do conceito de trabalho permite-nos observar um conjunto
de realidades mais complexas que, em ltima instncia, reflectem a prpria
polissemia do conceito.
Em termos de definio macro, o trabalho analisado como uma actividade de transformao socialmente organizada, atravs da qual o homem se
transforma e se produz a si prprio (Kumar, 1984: 7). Nas palavras de
Kitwood, o trabalho pode ser analisado como o exerccio de um poder
pessoal na transformao construtiva do mundo: uma expresso de indi4

Actividade econmica no observada e no registada pelo aparelho administra-

tivo.

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vidualidade, um realce do sentido de estar vivo e o mais poderoso dos laos


sociais para alm da famlia (Kumar, 1984: 8) [traduo nossa].
Numa dimenso de menor amplitude, o trabalho associado ao desempenho de uma actividade que produz dispndio de energia com o intuito de
produzir bens e servios de valor para os outros 5 (Fox e Hesse-Biber, cit.
in Hall, 1994), ao qual corresponde necessariamente uma contrapartida em
dinheiro, bens ou servios (Auster, 1996).
No entanto, as definies apresentadas so ainda omissas em casos
como o de trabalho voluntrio, em que a lgica econmico-material subjacente contrapartida do trabalho se encontra ausente, pelo que se torna
necessrio considerar a dimenso da percepo individual do trabalho, independentemente do que produz ou da natureza da contrapartida que lhe est
associada, uma vez que esta pode no ser necessariamente material, mas de
ordem simblica, psicolgica e/ou social ^ (Hall, 1994: 5).
Uma definio mais globalizante de trabalho apresentada por Blanch,
enquanto conjunto de actividades humanas, retribudas ou no, de carcter
produtivo ou criativo que, mediante o uso de tcnicas, instrumentos,
materiais ou informaes disponveis, permite obter, produzir ou prestar certos bens, produtos e servios. Nesta actividade, a pessoa fornece energias,
habilidades, conhecimentos e outros recursos e obtm algum tipo de compensao, material, psicolgica e/ou social (Blanch, 1990: 112).
Analisado o conceito de trabalho, renem-se as condies para efectuar a distino face ao conceito de emprego. Para a maioria dos autores, a
existncia de uma situao de trabalho no condio sine qua non para a
existncia de emprego, uma vez que o conceito de emprego baseia-se no
pressuposto da legitimao de uma actividade de trabalho atravs de uma
relao contratual constituda entre duas partes (Andrade, 1989).
Esta percepo encontra correspondncia na definio de emprego
apresentada por Blanch. Para este autor o emprego constitui uma categoria jurdica possvel de ser definida como uma relao de intercmbio con-

Ao condicionar o trabalho de produo de bens e servios necessariamente valo


rados positivamente pelos outros elementos da sociedade, realamos mais uma vez a
construo social daquilo que constitui "actividade de trabalho". Nesta dimenso radica
a frequente categorizao, por exemplo, do trabalho artstico como no trabalho, depen
dendo do valor que lhe atribudo em termos sociais.
6
Para Richard Hall "o trabalho o esforo ou actividade de um indivduo orien
tado pelo objectivo de fornecer bens ou servios a outros e que considerado pelo indi
vduo como trabalho" (trad. nossa).

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A Pobreza e a Excluso Social

tratual entre duas partes, de carcter voluntrio, mas regulada institucionalmente. Uma das partes vende trabalho, a outra compra-o, geralmente
mediante dinheiro ou pela troca de bens ou servios (Blanch, 1990: 113).
Como tal, nem todo o trabalho desempenhado em situao de
emprego, embora o inverso se verifique. A distino entre trabalho e
emprego no se prende com o contedo das tarefas realizadas, mas sim com
o regime contratual institucional em que essas tarefas se desenvolvem.
Emprego , por isso, sinnimo de trabalho remunerado, sob determinadas
condies (Ibidem).
Ao nvel da dimenso macro, o emprego constitui um ponto de articulao entre, por um lado, a organizao das relaes colectivas de trabalho
e o Estado e, por outro, o sistema econmico (Ibidem). Podemos, assim,
falar de sistema de emprego, que se traduz numa estrutura profundamente
relacionada com a esfera econmica e com a prpria sociedade em geral 7.
A precariedade do emprego resulta dum enfraquecimento das relaes
contratuais (com o surgimento de novas formas contratuais caracterizadas
por um vnculo de menor intensidade entre empregadores e empregados),
gerando instabilidade social no acesso e fruio de um emprego. A crescente precariedade do emprego actualmente um objecto central de anlise,
sendo frequentemente associada com formas e situaes de excluso.
Assim, o emprego apresenta-se como produtor de um dado nmero
de consequncias latentes positivas, dado que refora a valorao social positiva da actividade, define aspectos do estatuto e identidade pessoal, impe
uma estrutura de tempo ao dia, produz uma partilha de experincias e contactos com pessoas fora do ncleo familiar e liga os indivduos a propsitos
e objectivos que transcendem os seus (Jahoda, cit. in Kumar, 1984: 15).
Desta forma, traduz-se num importante mecanismo de suporte psicolgico,
mesmo quando as condies a ele inerentes so ms (Jahoda, cit. in Kumar,
1984: 15) 8.
Face a este enquadramento conceptual do emprego torna-se possvel
um entendimento mais completo da experincia de desemprego e das reper-

7
A este nvel, recomenda-se a consulta do livro de Maria Joo Rodrigues (1988),
O Sistema de Emprego em Portugal - Crises e Mutaes, onde se efectua uma anlise
do sistema de emprego portugus.
8
Um exemplo possvel -nos dado pelo fenmeno de underemployment, que ocorre
numa situao de emprego onde as qualificaes individuais no esto a ser usadas ou
apreciadas, gerando gradual insatisfao do indivduo em relao ao trabalho que desen
volve.

75

E. V. Rodrigues, F. Samagaio, H. Ferreira, M. M. Mendes e S. Janurio

cusses a nvel social e individual, para alm da simples perda de rendimento com que comummente relacionado. A definio mais genrica de
desemprego equipara-o ausncia de trabalho, sendo uma concepo manifestamente redutora, uma vez que no explica, por exemplo, o caso dos
indivduos que possuem a identidade institucional de desempregado sem o
serem na realidade, pois desenvolvem trabalho clande tino, um tipo de trabalho remunerado, mas no institucionalizado.
Assim, ser mais correcto definir o desemprego como uma situao
associada ausncia de emprego ou de trabalho regulado por uma relao
contratual que institucionaliza o trabalho em emprego 9. A nvel individual
importante distinguir dois tipos diferentes de desempregados, uma vez que
a estes esto subjacentes dois perfis identitrios substancialmente diferentes.
Se, por um lado, podemos falar dos desempregados ordinrios, ou seja,
actores estratgicos que adoptam comportamentos diferenciados ligados
sua trajectria (e em que a assumpo de comportamentos ligados a uma
situao de emprego alterna com outros prprios de uma situao de desemprego), necessrio definir distintamente e em contraposio os denominados desempregados de longa durao.
Neste ltimo caso, temos actores aparentemente sem histria, no filiados, encarcerados numa situao de isolamento face a todo e qualquer campo
de aco, que sofrem de uma incapacidade crnica de produzir prticas
sociais estruturantes. A aco do desemprego provoca uma implementao
gradual da ruptura com todas as ligaes sociais, encerrando-os numa passividade inultrapassvel (Demazire, 1992). Como consequncia, os efeitos
do desemprego ultrapassam o plano restrito da ausncia de fonte de rendimento (com todas as limitaes subsequentes), atingindo mesmo a sade
fsica e psquica do desempregado.
O estudo desenvolvido por Chen e outros (Chen et ai, 1994) parece
indiciar claramente este facto. Segundo os autores, existem duas dimenses
a considerar a este nvel. Por um lado, o estatuto corrente de desempregado
induz ao aparecimento de efeitos no stress psicolgico, em reas chave como
a integrao social (sendo o trabalho no s uma forma de obter um rendimento, mas tambm um pilar base da auto-estima e um mecanismo de integrao do indivduo na comunidade); em contrapartida, a experincia prvia
9

A importncia desta distino reside no facto de, por exemplo, aces de combate ao desemprego abrangerem indivduos que no se encontram verdadeiramente nessa
situao, uma vez que desenvolvem trabalho no regulado institucionalmente (no entanto,
no deixam de usufruir de uma fonte excessivamente precria e instvel de rendimento).

76

A Pobreza e a Excluso Social

de perda do emprego, afecta a sade fsica e mental 10, uma vez que aumenta
consecutivamente, e medida que se vai repetindo, o sentimento de incerteza
do trabalhador sobre o seu trabalho no futuro.
Por conseguinte, fundamental que a anlise emprica do desemprego
ultrapasse a lgica puramente econmica (quer a nvel dos rendimentos individuais, quer a nvel social, como no caso do aumento do peso das prestaes
sociais inerentes ao desemprego e seus efeitos no sistema de Segurana
Social), no sentido de englobar tambm a prpria presso psicolgica que
promove sobre o desempregado (fundamentando assim a regularidade social
constituda pela incorporao e reproduo do estigma que lhe est associado).
Por ltimo, ainda relevante abordar algumas transformaes que afectam de forma transversal a trade trabalho/emprego/desemprego e que esto
directamente relacionadas com os processos de excluso social.
Em primeiro lugar, regista-se uma presso crescente sobre a estabilidade
do trabalho, evidenciada no aumento das formas precrias de emprego11.
Assim, assiste-se a uma transformao importante no tempo de trabalho, com
o surgimento de formas como o trabalho a tempo parcial, imposto pelo
empregador e integrando uma estratgia de flexibilizao do emprego (que
afecta sobretudo mulheres, jovens e activos de idade mais avanada), assim
como o trabalho a tempo reduzido, onde se verifica uma opo individual
dos trabalhadores (frequentemente resultante de uma negociao colectiva)
associada garantia de emprego que permita ocupar o tempo parcial de forma
reversvel, no momento do ciclo de vida em que se verifica uma necessidade
maior de tempo extra-laboral (Bouffartique et ai, 1992).
Em segundo lugar, e estreitamente relacionada com a precariedade,
observa-se uma segmentao do mercado de trabalho (que remete para o
conceito de trabalho segmentado e para as teorias da segmentao 12), com
10

Para os empregados, a segurana e estabilidade do emprego constitui uma base


fundamental de suporte a um projecto de trajectria de vida e de articulao das suas
diferentes capacidades e recursos para optimizar a sua condio e estatuto social.
11
Referenciando, por exemplo, a cada vez maior frequncia de trabalho clandes
tino, contratos a prazo/termo, aluguer de mo-de-obra, trabalho ao domiclio, trabalhadores
independentes, trabalho temporrio/a tempo parcial.
12
As teorias da segmentao realam a imperfeio do mercado de trabalho, mar
cado por descontinuidades estruturais e cuja configurao determinada, prioritariamente,
pelo sistema produtivo. Os processos de discriminao de trabalhadores e as condies
diferenciadas de trabalho so exemplos de realidades que existem no interior do mercado
de trabalho, no lhe sendo exteriores, pelo que constituem factores activos na sua seg
mentao.

77

E. V. Rodrigues, F. Samagaio, H. Ferreira, M. M. Mendes e S. Janurio

o estabelecimento de um antagonismo cada vez mais profundo entre o


denominado segmento primrio, que engloba o grupo de trabalhadores das
empresas que gozam de salrios satisfatrios e boas condies de trabalho,
possuidores de empregos estveis e salvaguardados das oscilaes
econmico-financeiras, e o segmento secundrio, que abrange os elementos
caracterizados por situaes de precariedade e instabilidade a todos os nveis.
A realidade inerente aos empregos instveis encontra-se em crescimento,
uma vez que estes constituem a resposta das empresas s solicitaes de
flexibilizao de mo-de-obra e de diminuio dos custos salariais
(Doeringer e Piore, 1971).
No entanto, a influncia destes e de outros factores que actualmente
podero questionar a centralidade do valor do trabalho no produziram um
reconhecimento consensual no sentido de se verificar a a-centralidade do
mesmo.
De facto, a centralidade do valor do trabalho (e, por conseguinte, do
emprego) ainda se mantm, uma vez que a participao efectiva na esfera
econmica, atravs da posse de um emprego (associado ao desempenho de
um trabalho), condiciona a participao global em termos sociais e a prpria
localizao dos indivduos na escala social.
Destes factos resulta que as polticas sociais atribuam destaque ao combate ao desemprego, uma vez que este se traduz no s numa ausncia de
rendimento, mas tambm num factor multiplicador da incapacidade de
insero nas vrias esferas sociais sob a forma de excluso social.
Integrao e insero social
O conceito de excluso social est associado, por oposio, ao conceito de integrao social. Justifica-se, assim, a sua problematizao a par
de um outro conceito, o de insero social.
A integrao pressupe a delegao de poder; os excludos ou grupos
empobrecidos devem ter necessariamente uma participao activa no funcionamento de grupos sociais organizados. Esta uma condio bsica para
se operar a integrao.
Assim sendo, a integrao remete para um conjunto de situaes estveis e consolidadas ao nvel das relaes de trabalho, familiares e sociais.
A sua possibilidade passa pela interaco entre quatro sistemas o sistema
poltico-jurdico, que deve operar a integrao cvica e poltica; o sistema
econmico e territorial, que pressupe a integrao scio-econmica num
dado espao; o sistema de proteco social, que proporciona a integrao
78

A Pobreza e a Excluso Social

social e o sistema familiar, comunitrio e simblico, que deve realizar a integrao familiar e na comunidade mais abrangente.
Numa sociedade de lgica produtivista, a integrao assenta, em certa
medida, sobre a actividade profissional, que favorece a segurana material
e financeira, as relaes sociais, a organizao do tempo e do espao e a
identidade no trabalho (Paugam, 1991).
As polticas de combate pobreza e excluso assentam na noo de
integrao social, que utilizada para designar o processo que caracteriza
a passagem das pessoas, famlias ou grupos das situaes de excluso para
as de participao social e cidadania (CIES/CESO I&D, 1998: 9).
A discusso sobre polticas sociais e proteco social dever pressupor uma outra em torno da insero social, uma vez que aquelas, em ltima
instncia, visam promov-la. Torna-se, assim, pertinente levar a cabo uma
reflexo que vise o conceito de insero social, antes mesmo de procedermos anlise das polticas sociais que esto na base do sistema de proteco
social.
A insero social remeter, assim, para o duplo movimento que leva,
por um lado, as pessoas, famlias e grupos em situao de excluso social
e de pobreza a iniciar processos que lhes permitam o acesso aos direitos
de cidadania e de participao social e, por outro lado, as instituies a
oferecerem a essas pessoas, famlias e grupos reais oportunidades de iniciar esses processos, disponibilizando-lhes os meios, dando-lhes apoio
(CIES/ CESO I&D, 1998: 9; Capucha, 1998). Esses processos so accionados em mltiplos momentos da vida humana interaco social e familiar, acesso a instituies, escolarizao, qualificao, acesso ao emprego,
participao cvica, etc.
A insero social poder passar pelo recurso regular ou espordico aos
servios de aco social, estabelecendo-se uma situao de dependncia, ou
seja, de inferioridade social e de uma reduzida auto-estima. As populaes
ajudadas ou assistidas negoceiam a inferioridade do seu estatuto social. Isto
significa que os assistidos no so meras vtimas manipuladas por um "sistema", so antes actores sociais que dispem de um espao de manobra e
de negociao.
A proteco social, entendida como sistema que ter por objectivo
diminuir os efeitos mais graves das desigualdades sociais, dever privilegiar
a concretizao de aces de apoio e insero que assentem em polticas
que restituam, em ltima instncia, os direitos e capacidades para o exerccio da cidadania.
79

E. V. Rodrigues, F. Samagaio, H. Ferreira, M. M. Mendes e S. Janurio

Neste sentido, procederemos, de seguida, a uma anlise da evoluo e


das tendncias de sentido da legislao nas reas da sade, habitao, famlia
e justia, uma vez que as outras reas foram j avaliadas em outro lugar 13.
2. Anlise das grandes reas de interveno
Sade
Analisando a situao portuguesa nos domnios da sade possvel,
grosso modo, dividir a preocupao com a sade em vrias fases, ora caracterizadas por uma interveno espontnea, ora caracterizadas por uma interveno mais organizada e sistemtica.
Assim sendo, at segunda metade do sculo XIX, verifica-se a
existncia de uma assistncia de tipo sanitrio, dirigida aos indigentes e aos
doentes, qual a Igreja Catlica e as prticas particulares de caridade no
se mantiveram alheias. na segunda metade do sculo XIX que se assiste
a uma aco mais organizada, cujo primeiro passo ter sido dado pelas associaes mutualistas.
No que diz respeito a uma interveno do foro estatal, apenas no
sculo XX que se assiste criao do seguro social obrigatrio. A partir
desta medida, o Estado tem manifestado um crescente interesse pela proteco social na sade, embora por vezes traduzido em aces fragmentadas.
Na segunda metade do sculo XX, o Estado inicia a organizao dos cuidados pblicos de sade atravs de servios prprios. As virtualidades desta
responsabilizao estatal apenas so visveis no ltimo quartel do sculo
XX.
Segundo Medina Carreira, at 1946 verifica-se a existncia em exclusivo de uma assistncia pblica e, de 1946 a 1976, coexistem a assistncia
pblica e o seguro social obrigatrio. Em 1976, no contexto envolvente da
democracia, criado pela Constituio da Repblica Portuguesa, o Servio
Nacional de Sade (SNS), ainda que apenas em 1979 surja previsto em termos legislativos (Lei n. 56/79, de 15/09). No perodo de 1976 a 1990, predomina largamente o SNS e, em 1990 (com a Lei de Bases da Sade
Lei n. 48/90, de 24/08), introduzida uma reforma, que visa a continuao
do SNS, ainda que com vrias alteraes (as quais sero desenvolvidas mais
adiante), derivadas essencialmente da incapacidade financeira de sustentao
deste servio (Carreira, 1996: 117).

13

Na revista Sociologia, Problemas e Prticas, no prelo. 80

A Pobreza e a Excluso Social

Antes de 1974, de acordo com Arnaldo Sampaio, o Estado, no


querendo assumir a responsabilidade dos cuidados de sade dos portugueses, permitiu a criao de (...) um grande nmero de subsistemas independentes, difceis de coordenar e originando duplicaes e guerras de competncia e rivalidade, que impediam ou dificultavam a formao de equipas
multidisciplinares indispensveis reduo dos problemas de sade (...).
Como resultado (...) os portugueses tinham vrios servios de sade de tipo
vertical, mal dotados e mal equipados (Sampaio, 1981: 80).
Assim, possvel constatar que o sistema de sade portugus se traduz, desde sempre, num conjunto de medidas pontuais e no tanto numa
lgica de planeamento estratgico. Esta fragmentao de medidas reala
os* deficincias da produo estatal de sade e segurana social, contribuindo para originar a respectiva compensao por parte de formas de
Sociedade-Providncia (Santos, 1987: 62). Ainda de acordo com Boaventura
de Sousa Santos, o que caracteriza especificamente a sociedade portuguesa
a forte presena da medicina popular de produo artesanal ao lado da
medicina oficial e funcionando como mecanismo compensatrio das deficincias da medicina estatal ou da inacessibilidade da medicina privada
(Santos, 1987: 62).
criao do SNS esto subjacentes determinados princpios bsicos,
tais como a universalidade do acesso por parte dos cidados aos servios de
sade disponveis, o benefcio dos servios de preveno, ambulatrio e
cuidados de reabilitao hospitalar e a gratuitidade, na medida em que o sistema quase exclusivamente financiado atravs do processo redistributivo
dos impostos.
Atendendo ao contedo da legislao essencialmente emitida a partir
de 1986, verificam-se algumas tendncias legislativas que revelam certas
oscilaes derivadas da (in)capacidade de adaptao do SNS a (novas) necessidades. em 1990, com a Lei n. 48/90, de 24/08 Lei de Bases da Sade
que se assiste a uma efectiva preocupao estatal em organizar as medidas de proteco da sade.
A Lei de Bases da Sade reafirma a proteco na sade como um
direito universal e bsico, permanecendo como dever do Estado assegurar e
promover o acesso aos cuidados de sade a todos os cidados. Contudo,
estabelece novos princpios organizacionais e institucionais. Estas alteraes
correspondem ao Programa do XII Governo (Novembro de 1991), o qual
aponta a necessidade da descentralizao e da flexibilizao do sistema de
sade, de acordo com a criao de reas Funcionais de Sade dotadas de
81

E. V. Rodrigues, F. Samagaio, H. Ferreira, M. M. Mendes e S. Janurio


uma maior autonomia e responsabilidade, com o intuito de garantir uma permanente adaptao s necessidades de mbito local e regional (Programa do
XII Governo: 128-132; Pereirinha, 1993: 41). Deste modo, criaram-se as
Regies de Sade, de acordo com divises territoriais (Norte, Centro, Lisboa
e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve), as sub-regies ao nvel do distrito e
as reas de sade correspondentes aos municpios. s Regies de Sade correspondem as Administraes Regionais de Sade, s quais cabe a responsabilidade de coordenar todas as actividades do servio de sade, para alm
de garantir os cuidados primrios de sade.
A Lei n. 48/90 prev igualmente novas formas de participao da
populao e municpios, assim como o estabelecimento de contratos com
organizaes no-governamentais. A mesma lei prev o Conselho Nacional
de Sade como rgo consultivo do Governo, assim como os Conselhos
Regionais de Sade como rgos consultivos das ARS e as Comisses Concelhias de Sade a um nvel local.
Apesar do seu carcter universal, o sistema de sade torna-se "tendencialmente gratuito"". A este nvel, pode apontar-se uma interveno eventualmente selectiva do designado Estado-Providncia, no mbito da sade,
de acordo, por exemplo, com o disposto no D.L. n. 157/88, de 4/05.
No obstante o SNS ser financiado pelo Estado, so introduzidas novas
fontes de financiamento (contrariamente, por exemplo, ao estipulado na Lei
n. 56/79), a participao financeira dos prprios utentes, atravs da introduo das taxas moderadoras, conforme o disposto no D.L. n. 54/92, de
25/04. No entanto, em face das polticas restritivas do Estado e na ausncia de medidas credveis de ajustamento da oferta s necessidades sociais,
as taxas moderadoras tm, no entanto, vindo a funcionar como fonte de
obteno de receitas e, logo, como tributo fiscal, o que colide com o princpio da gratuitidade do SNS consignado na Constituio (Santos, 1987: 50).
Torna-se igualmente pertinente salientar o aumento do papel do sector
privado na promoo dos servios de sade. A este propsito, destaca-se,
no s a Lei n. 48/90, como tambm o D.L. n. 11/93, de 15/01, os quais
prevm formas alternativas na sade, mediante os Contratos-Programa e os
acordos com instituies privadas. Deste modo, a administrao das instituies e dos servios do SNS poder ser atribuda a outras instituies pblicas ou privadas, atravs de contratos especficos. O referido diploma prev
ainda a criao de seguros alternativos de sade, desta vez envolvendo a
participao das Seguradoras. Por ltimo, salienta-se o D.N. n. 14/95, de
12 de Junho, o qual visa assegurar uma maior liberdade de escolha para o
82

A Pobreza e a Excluso Social

utente, no que diz respeito ao acesso a actividades de proteco da sade,


prestao de cuidados e ao acesso a medicamentos.
Importa tambm referir que a legislao mais recente prev a coordenao de servios e de instituies do SNS com organizaes da Segurana
Social e instituies privadas, atravs de programas gerais de promoo da
sade, programas coordenados de aco social (essencialmente nas grandes
cidades) e servios de sade de carcter preventivo, curativo e de reabilitao (com particular acuidade, neste ltimo caso, no que concerne aos acidentes de trabalho). Neste sentido, pode salientar-se a Portaria n. 698/97,
de 19/08, que aprova o regulamento da concesso de subsdios pelos servios
e organismos dependentes do Ministrio da Sade a IPSS (abrangidas pelo
D.L. n. 119/89, de 25/02) e outras entidades privadas sem fins lucrativos,
que prossigam actividades no mbito da sade, de ndole educativa, preventiva, curativa ou de reabilitao.
Estas modalidades de interveno sugerem uma corresponsabilizao
entre o sector pblico e o sector privado, englobando este os prprios particulares e/ou utentes, no tratamento das questes da sade, como demonstra a Portaria n. 667/90, de 13/08.
Deste modo, ao mesmo tempo que se assiste a uma tendncia no sentido de melhor abranger situaes especficas de doena, verifica-se igualmente o recuo do SNS universal, essencialmente na vertente da gratuitidade,
com a Lei n. 1/89, de 31/01, que prev subsdios e garantias a atribuir aos
cidados que sofram de paramiloidose (PAF) ou do D.L. n. 193/96, de
15/10, que reformula o programa nacional de preveno da toxicodependncia.
Ao desenvolver-se nesta direco, o sistema nacional de proteco da
sade revela uma relativa fragilidade, o que poder implicar o recurso mais
sistemtico s formas privadas. Assim, enquanto que a medicina estatal
total ou parcialmente desmercadorizada (...), a medicina privada, produzida
na sociedade civil, est sujeita s regras da produo e do mercado
(Santos, 1987: 66). Este recurso pode gerar o surgimento de desigualdades
sociais, no que concerne ao acesso aos cuidados de sade, potenciando situaes de vulnerabilizao e de excluso social.
Habitao
Esta breve incurso incidir sobre as polticas que vm sendo aplicadas
no domnio da construo, reconstruo, aquisio, recuperao e reabilitao habitacional, no perodo em causa e numa perspectiva diacrnica.
83

E. V. Rodrigues, F. Samagaio, H. Ferreira, M. M. Mendes e S. Janurio

A este nvel, referenciam-se vrios eixos analticos, entre os quais a


evoluo da produo pblica ao nvel da construo habitacional (designadamente a habitao social e a habitao a custos controlados), a maior
importncia atribuda aquisio de casa prpria, a maior relevncia dos
apoios ao arrendamento direccionados aos jovens, os maiores apoios concedidos ao movimento cooperativo, uma mais intensa cooperao entre a
administrao central e local e a abertura a outros operadores com uma
importncia crescente atribuda aos processos de conservao, recuperao
e reabilitao dos prdios urbanos.
Abordaremos sucintamente o perodo antecedente a Abril de 1974, com
o intuito de clarificar os contextos scio-polticos anteriores, em que radica
a produo de medidas polticas de habitao social. Com tal abordagem,
mais no se far do que aflorar elementos sumariamente explicativos do multifacetado percurso das medidas de poltica habitacional, nomeadamente das
principais orientaes da interveno estatal, na construo de habitaes
econmicas para os grupos e categorias sociais mais carenciados.
Antes de 1974, era patente uma reduzida participao do sector pblico
na promoo habitacional. Em meados da dcada de 60, as necessidades
manifestavam-se mais a nvel qualitativo do que quantitativo, sendo de evidenciar as deficientes condies de habitabilidade, a ausncia de infraestruturas e de equipamentos sociais e a acentuada degradao dos edifcios existentes, devido ausncia de uma poltica de conservao e recuperao do
edificado.
No sentido de atenuar algumas das carncias emergentes, o Estado
Novo promoveu a proliferao de programas e regimes destinados a promoo de bairros de renda limitada e de renda econmica, principalmente nas
cidades de Lisboa e Porto: as "Casas Econmicas", os "bairros camarrios"
do Porto, as "casas para famlias pobres", as "casas para pescadores" e as
"casas para funcionrios pblicos" 14, entre outros (cf. Gros, 1994).
Em sntese, a aco do Estado visou a utilizao da casa como instrumento privilegiado de defesa da instituio familiar e de conservao da
14

Segundo Marielle Gros, em 1933, com a publicao do Estatuto Nacional do


Trabalho e Acto Colonial, por via do Programa das Casas Econmicas, o Estado Novo
estabeleceu a sua poltica social em matria de habitao. Mais tarde, j em 1943, autorizou-se a Segurana Social, as organizaes corporativas, as empresas concessionrias de
servios pblicos, assim como todas as empresas privadas a construir casas econmicas
para os seus funcionrios (cf. Gros, 1994).

84

A Pobreza e a Excluso Social

ordem social existente. Com efeito, pode dizer-se que a poltica de habitao neste perodo visou basicamente objectivos polticos e ideolgicos
(normalizao social e familiar, afirmao da capacidade realizadora do
regime e do seu providencialismo social) (Ferreira, 1988: 56).
A crise habitacional e as carncias a este nvel acentuaram-se a partir
do incio dos anos 60, associadas intensificao dos processos de urbanizao e industrializao. Neste contexto, as transformaes sociais e econmicas exigiram a implementao de uma poltica habitacional orientada para
a melhoria das condies de reproduo da fora de trabalho. No entanto, a
promoo pblica directa marcava passo, enquanto que a especulao
fundiria e imobiliria subia em flecha. Assim se consolidou, nesse perodo,
um mercado de habitao caracteristicamente dual: por um lado, um sector legal dominantemente privado e especulativo produzindo quase
exclusivamente para o mercado de luxo, de oferta inacessvel a 70% da
populao; por outro lado, um sector clandestino respondendo s necessidades econmicas das populaes com um certo grau de solvncia
(Ibidem: 57).
O Fundo de Fomento da Habitao (FFH), criado em 1969 e funcionando enquanto instrumento de interveno na promoo habitacional do
Estado Novo, teve at 1974 um papel discreto. Aps o 25 de Abril, a participao aumentou por via da promoo pblica local e/ou nacional. Nos dois
primeiros anos, o reforo da interveno pblica manifestou-se, quer no
fomento directo de habitaes, quer na diversificao dos apoios e programas de produo indirecta, nos domnios da poltica urbanstica e de solos.
Houve um esforo ao nvel da promoo indirecta, atravs da criao de
diversos programas de apoio tcnico e financeiro aos promotores privados
e cooperativos, tais como os "Contratos de Desenvolvimento", os "Emprstimos s Cmaras", as "Cooperativas de Habitao Econmica", o "SAAL"
(Servio Ambulatrio Local que consistiu num programa cooperativo combinado com um sistema de renda resolvel, apoiado financeira e tecnicamente
pela Administrao Central) e o "Programa de Recuperao de Imveis
Degradados" (PRID).
No domnio da poltica urbanstica e de solos destacam-se, ao nvel da
interveno das autarquias locais, medidas como a criao dos Gabinetes de
Planeamento Urbanstico (GPU), os Grupos de Coordenao das Obras
Municipais (GCOM), os Gabinetes de Apoio Tcnico (GAT) e os Servios
Municipais de Habitao (SMH). Embora tivesse aumentado a promoo da
construo habitacional, intensificou-se a especulao imobiliria e os preos

E. V. Rodrigues, F. Samagaio, H. Ferreira, M. M. Mendes e S. Janurio

no mercado legal, tornando a aquisio inacessvel s camadas sociais com


baixos rendimentos.
Entre 1976 e 1980 ocorreu uma mudana gradual no plano das polticas habitacionais, seguindo-se, entretanto, uma orientao no sentido da progressiva liberalizao da poltica habitacional e urbanstica. Este perodo
ficou marcado pelo congestionamento das reas urbanas, o que se ficou a
dever aos aumentos assinalveis das taxas de crescimento populacional e ao
fenmeno do "retorno".
A criao de medidas de poltica social de habitao tornou-se mais
profcua a partir de 1978. em 1979 que se estabelece o quadro legal dos
Contratos de Desenvolvimento de Habitao (Lei n. 344/78, de 18/08). Nos
anos subsequentes, dada especial ateno ao envolvimento da iniciativa
privada, estando subjacente a preocupao de garantir melhores condies
para a promoo habitacional, at porque se acentua a austeridade financeira
do sector pblico, tendo em vista a estabilizao econmica e o controlo da
inflao, o que acarretou a regresso da promoo pblica e cooperativa.
Aps 1980, consumou-se um aumento significativo da promoo
pblica e cooperativa e, concomitantemente, foi relegado para plano secundrio a promoo de habitao de renda econmica por parte do poder central, ao mesmo tempo que eram transferidos para os municpios algumas
competncias a este nvel. Por outro lado, foram escassamente apoiados programas como a auto-construo, o PRID e a renovao urbana. Gradualmente, a administrao central assumiu uma posio reguladora e orientadora do sistema e no tanto produtora e distribuidora de alojamento.
Em 1985, regista-se uma acentuada quebra da promoo pblica ao
nvel da construo habitacional, o que decorre, em parte, do desmantelamento do sector pblico promocional desencadeado a partir de 1981/82,
nomeadamente com o fim do FFH. Sucederam a esta estrutura o Instituto
Nacional de Habitao (INH) e o Instituto de Gesto e Alienao do Patrimnio Habitacional do Estado (IGAPHE). Enquanto que o INH tem pautado a sua interveno ao nvel da concesso de crdito s Cooperativas e
Autarquias, o IGAPHE tem a seu cargo a gesto e conservao do patrimnio
habitacional, em termos da sua gesto corrente e do respectivo enquadramento normativo.
O ex-FFH sobreviveu at 1987 em regime de liquidao e, ao ser
extinto, cedeu lugar ao IGAPHE (D.L. n. 88/87, de 26/02). Neste perodo,
os operadores que aplicaram recursos financeiros neste sector so basica86

A Pobreza e a Excluso Social

mente trs: as instituies pblicas, as instituies particulares e as empresas privadas.


Com a regulamentao dos sistemas de crdito para aquisio de casa
prpria, amplia-se a proporo de agregados familiares que, por esta via,
solucionaram as suas necessidades de habitao. Note-se, contudo, que esta
medida no produziu efeitos junto dos agregados familiares socialmente desfavorecidos. Na realidade, o crdito aquisio de casa prpria continua
a ser um instrumento privilegiado de substituio da promoo em regime
de mercado livre e o nico incentivo ao desenvolvimento deste ltimo
(Ferreira, 1988: 61).
As camadas mais jovens tm tido uma ateno especial, visto que tendencialmente enfrentam srios problemas na aquisio de casa prpria. Neste
sentido, foi criado o "crdito jovem", cuja acessibilidade foi ampliada com
a descida das taxas de juro. De acrescentar ainda a consagrao de medidas
de poltica habitacional especficas, tendentes a minimizar as dificuldades
dos jovens no acesso habitao, como so os casos da fixao das condies especiais que regulam o acesso ao crdito para aquisio de habitao
prpria (R.C.M. n. 20/85, de 23/04), a institucionalizao de um regime de
crdito destinado s Cooperativas de Habitao que promovam a construo
de habitaes para arrendamento a jovens (D.L. n. 163/92, de 05/08) e a
consagrao dos benefcios emolumentares na aquisio de habitao prpria, ao abrigo do regime de crdito jovem bonificado (D.L. n. 183/92, de
28/08).
Apenas em 1983 so definidos os objectivos da habitao social
(Portaria n. 580/83, de 17/05), no sentido de proporcionar s famlias de
parcos rendimentos e carenciadas de alojamento condies mnimas de habitabilidade e o acesso habitao. A promoo da habitao social passa,
ento, a ser uma tarefa das autarquias locais e das cooperativas de habitao.
A extenso dos Programas de Habitao Social inclusivamente ampliada
s Regies Autnomas dos Aores e da Madeira.
Em 1988, as habitaes a custos controlados so equiparadas a habitaes sociais (Portaria n. 828/88, de 29/12). Por outro lado, o Estado tem
tido a preocupao de reactualizar anualmente os preos para venda de habitao social.
Em 1995, alargado o espao de interveno s IPSS e s pessoas
colectivas que prosseguem fins assistenciais, estabelecendo-se a possibilidade
de serem abrangidas pelo regime de cooperao entre administrao central
e local (at a circunscrito ao municpio), no mbito de programas de
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E. V. Rodrigues, F. Samagaio, H. Ferreira, M. M. Mendes e S. Janurio

habitao social para arrendamento, destinados ao realojamento de populaes residentes em barracas.


Tm sido um facto as medidas no sentido da descentralizao e de uma
maior cooperao entre administrao central e local, no que concerne aos
Programas de Habitao Social para arrendamento (D.L. n. 110/85, de 17/04
e D.L. n. 226/87, de 06/06).
Em 1993, estabelecido o Plano Especial de Realojamento (PER), concebido como uma soluo face s carncias habitacionais, com a finalidade
ltima de proceder erradicao das barracas e ao realojamento das respectivas famlias (D.L. n. 163/93, de 07/05). O PER aplica-se s reas metropolitanas de Lisboa e do Porto, sendo uma medida circunscrita do ponto de
vista territorial e que visa responder a particularidades do crescimento
metropolitano.
No mesmo ano, estabelecido o Programa de Habitaes Econmicas (D.L. n. 164/93, de 07/05), que enquadra a construo de habitaes a
custos controlados nas reas metropolitanas de Lisboa e do Porto, com o
intuito de combater a especulao imobiliria e diminuir as carncias habitacionais. Como no caso do PER, a administrao central tem aqui a preocupao de proceder a uma actualizao anual do preo mximo de venda de
terrenos, no mbito deste programa. Ambos os programas apelam implicao directa dos municpios e centram-se exclusivamente nas duas reas
metropolitanas.
Em 1994, garantida uma maior celeridade e rapidez na concretizao do PER, ao serem estabelecidas condies especiais de financiamento
da aquisio, por parte dos municpios, dos fogos em empreendimentos de
habitaes a custos controlados, no mbito deste programa. Por outro lado,
em 1997, o INH passa a deter a exclusividade da representao do poder
central no PER (D.L. n. 30/97, de 28/01).
Em 1995, com a finalidade de proceder concretizao da erradicao
definitiva das barracas, o envolvimento no PER ampliado a outras entidades, como as IPSS e pessoas colectivas que prosseguem fins assistenciais
(D.L. n. 87/95, de 05/05 e D.L. n. 93/95, de 09/05). Por outro lado, passa
a ser permitido que as famlias possam escolher o local e o fogo mais adequado ao seu realojamento (D.L. n. 79/96, de 20/06).
Mais do que atender s necessidades quantitativamente sentidas e manifestadas por parte das populaes, o Estado, desde os finais da dcada de
80, tem mostrado preocupaes acrescidas com a recuperao e reabilitao
do patrimnio edificado.

A Pobreza e a Excluso Social

Neste domnio, destaca-se o RECRIA, que visa a execuo de obras


de conservao e beneficiao, para a recuperao de fogos e imveis em
estado de degradao. Esta medida destina-se aos senhorios de fogos cuja
renda tenha sido objecto de correco extraordinria, aos inquilinos de fogos
naquelas condies e s Cmaras Municipais (D.L. n. 4/88, de 14/03). De
sublinhar ainda o RECRIPH (destinado reabilitao e recuperao de prdios urbanos em regime de propriedade horizontal, D.L. n. 106/96, de
31/07), o REHABITA (recuperao habitacional e reconverso urbanstica
das reas urbanas antigas, D.L. n. 105/96, de 31/07) e a implementao do
Programa Comunitrio URBAN (reabilitao e recuperao urbana), localizado em Lisboa, no "Casal Ventoso" (D.L. n. 262/95, de 04/10), bem como
a criao da unidade de gesto da interveno desta iniciativa comunitria
nos municpios de Lisboa, Porto, Gondomar, Oeiras e Loures (Despacho
Conjunto n. 248/97, de 26/10).
A possibilidade do acesso ao financiamento dada s Cooperativas de
Habitao tem sido uma constante nas medidas de poltica habitacional
(Portaria n. 692/85, de 17/09 e D.L. n. 37/88, de 05/02). Este sector tem
demonstrado um notrio dinamismo, evidenciado pelo nmero de projectos
financiados pelo INH, no mbito da construo de equipamentos sociais
(Portaria n. 302/88, de 12/05). Embora as cooperativas orientem a sua produo para as classes mdias, ao abrigo de um esquema financeiro excepcional, tm disponibilizado habitaes a um preo mais acessvel para a
populao em geral.
Outra figura importante o regime de Contratos de Desenvolvimento
para a Habitao, que envolve entidades ligadas administrao central
(INH), autarquias locais, instituies bancrias (Caixa Geral de Depsitos,
Caixa Econmica de Lisboa, Montepio Geral), associaes e empresas do
sector pblico, cooperativo e privado (D.R. n. 79/85, de 02/12 e D.L. n.
236/85, de 05/07).
Concomitantemente, estabelecem-se possibilidades de articulao entre
o Programa Especial de Erradicao de Barracas e o Programa Nacional de
Luta contra a Pobreza (D.L. n. 163/93, de 07/05), bem como a realizao
de obras de recuperao e restauro de habitaes no mbito do Sub-Programa
Integrar (Portaria n. 1280/97, de 31/12).
Em termos conclusivos, pode referir-se que, para A. Fonseca Ferreira,
quer antes, quer depois da Revoluo de Abril de 1974, nunca existiu uma
poltica de habitao explcita e coerentemente definida no que respeita aos
objectivos sociais, s metas quantitativas, ao papel dos diferentes sectores
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E. V. Rodrigues, F. Samagaio, H. Ferreira, M. M. Mendes e S. Janurio

de iniciativa e garantia dos meios (tcnicos, financeiros, produtivos e institucionais) para a sua realizao', assim sendo, o que tem existido e persistido, so medidas e programas desconexos entre si, decididos em funo
das conjunturas e executados ao sabor das vicissitudes e dos condicionalismos financeiros (Ferreira, 1988: 55). Actualmente, as medidas de poltica
social neste sector so mais selectivas, orientadas fundamentalmente para os
grupos insolventes e para os jovens. Evidencia-se uma outra tendncia, no
sentido da difuso do acesso propriedade da habitao em detrimento do
mercado de arrendamento.
Alguns factores parecem constituir-se em bloqueamentos estruturais ao
desenvolvimento de uma poltica de habitao coerente e articulada. Um dos
principais obstculos reside na crnica escassez de solos infraestruturados,
em zonas adequadas e a preos acessveis, associada ao facto de a propriedade fundiria ainda constituir entre ns, suporte de um real poder econmico e poltico, impondo o primado da renda sobre a produo. Este facto
est na origem da natureza acentuadamente especulativa deste sector...
(Ferreira, 1988: 55).
De facto, o sistema de financiamento para a aquisio e construo de
habitao est ainda muito dependente da interveno do Estado, nomeadamente do Oramento de Estado (na atribuio de bonificaes) e do prprio
crdito bancrio.
Famlia
A famlia reconhecida pela Constituio da Repblica Portuguesa
como um elemento fundamentai da sociedade, o que leva a que o Estado
intervenha na criao de condies propcias efectivao da realizao pessoal dos seus membros.
O Estado assegura a proteco famlia, nomeadamente ao nvel da
independncia social e econmica do agregado, implementando mecanismos
de redistribuio que, anteriormente, eram da exclusiva responsabilidade da
famlia e da esfera privada da vida social (Fernandes, 1997: 30), tendo-se
mantido relativamente atento s mudanas ocorridas nas duas ltimas dcadas no domnio dos valores, das estruturas familiares e das estruturas sciodemogrficas. Destacam-se algumas das tendncias evolutivas das estruturas
familiares que tm marcado a sociedade portuguesa: a queda acentuada da
famlia numerosa (com mais de 5 pessoas), a descida da dimenso mdia
do agregado domstico, a ligeira subida do nmero de "pessoas isoladas"
(nomeadamente idosas) e dos "casais sem filhos", o predomnio das "famlias
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A Pobreza e a Excluso Social

nucleares" (ncleo de pai, me e filhos) em detrimento das famlias alargadas, a importncia crescente de outras formas de conjugalidade, nomeadamente a unio de facto, a coabitao, a vida a dois sem coabitao e as
famlia recompostas (resultantes de um segundo casamento), o aumento do
nmero de famlias monoparentais, o acrscimo dos nascimentos fora do
casamento, o aumento da taxa de divrcio, o aumento do nmero de agregados domsticos "a-tpicos", por exemplo, de famlias complexas e agregados domsticos compostos por vrias pessoas a coabitar juntas sem ncleo
familiar (Almeida e Guerreiro et ai, in Viegas e Costa (orgs.), 1998: 50).
Saliente-se que, apesar destas mutaes, ainda se reconhece a importncia
relativa das solidariedades intergeracionais, pelo que alguns avs ainda
desempenham um papel estruturante na vida familiar, designadamente ao
nvel da guarda das crianas e da prestao de um apoio diversificado vida
domstica das novas geraes. A entrada da mulher no mercado de trabalho
e a elevao dos seus nveis de escolarizao contribuiu, em grande medida,
para a ocorrncia das transformaes anteriormente referenciadas.
Embora a famlia tenha sido uma clula estruturante da vida social,
no permanece inalterada, tendo conhecido vrias transformaes nas suas
formas tradicionais, designadamente com a passagem das formas de famlia
alargada para formas de famlia nuclear, principalmente no contexto das
sociedades ocidentais. A par da famlia nuclear, coexistem novas e outras
formas de conjugalidade e formas "a-tpicas", o que revela o carcter dinmico da famlia.
Embora no descurando o incio da dcada de oitenta, profcua na discusso de medidas de poltica social no mbito da famlia, a presente anlise
incide em algumas reas consideradas mais importantes, privilegiando uma
lgica de anlise orientada para uma perspectiva macro.
Assim, a primeira rea destaca figuras institucionais cujo objectivo de
aco a famlia.
A criao de algumas destas figuras institucionais remonta a um
perodo anterior a 1986, com o surgimento, por exemplo, da Comisso Interministerial da Famlia, que tem como objectivo a articulao de uma poltica
familiar global, integrada e coerente (R.C.M. n. 202/80, de 11/06). Em 1988,
so alteradas algumas disposies desta Comisso com o intuito de viabilizar a constituio do Conselho Consultivo dos Assuntos de Famlia (D.L.
n. 442/88, de 30/11).
No ano de 1991, tendo em vista o Ano Internacional da Famlia a ser
assinalado em 1994, criada a Comisso para o Ano Internacional da
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E. V. Rodrigues, F. Samagaio, H. Ferreira, M. M. Mendes e S. Janurio

Famlia, destinada a promover o reforo da consciencializao dos problemas da famlia e desenvolver a formulao para a execuo de polticas
familiares (R.C.M. n. 11/91, de 04/04).
Com a R.C.M. n. 30/92, de 18/08, institudo o Projecto de Apoio
Famlia e Criana (PAFAC), com o objectivo principal de detectar as situaes de maus tratos, violncia e diagnosticar as disfunes ao nvel da unidade familiar. O referido projecto engloba ainda uma vertente de interveno,
atravs de apoios diversificados e do envolvimento de vrias entidades, o
qual se encontra na actualidade sob superviso do Alto Comissariado para
as Questes da Promoo da Igualdade e da Famlia. Recentemente, tem
sido prestada uma maior ateno aos problemas das crianas, nomeadamente
aos maus tratos e abuso sexual, ao impacto na criana das novas formas de
famlia, ao trabalho infantil, ao direito educao pr-escolar, entre outros.
Neste sentido, criada, no mbito do Alto Comissariado para as Questes
da Promoo da Igualdade e da Famlia, a Comisso de Controle dos Direitos
da Criana. Paralelamente e do ponto de vista institucional, criada uma
Comisso Ministerial para o Combate ao Trabalho Infantil e so implementadas por todo o pas Comisses para a Proteco dos Menores.
Por sua vez, o Cdigo Penal contempla a condenao da violncia no
interior da famlia, a falta de assistncia material e o abandono moral das
crianas. Neste contexto, saliente-se ainda a Lei n. 61/91, de 13 de Agosto,
a qual prev a garantia de proteco adequada s mulheres vtimas de violncia.
Em 1996, assiste-se reorganizao dos servios governamentais com
interveno no domnio da famlia e com a supresso da Direco-Geral da
Famlia enquadrada no Ministrio da Solidariedade, cujas funes e servios
foram transferidos para a Direco de Aco Social e para o Alto Comissariado para as Questes da Promoo da Igualdade e da Famlia (D.L. n. 3B/96, de 26/01). Este organismo vem dar outra dimenso s questes da
famlia, atribuindo uma nova centralidade a esta problemtica no contexto
da agenda poltica nacional.
Igualmente importante a criao do Conselho Nacional da Famlia
(D.L. n. 153/96, de 05/09), organismo de carcter consultivo, que vem substituir duas outras entidades j referenciadas e que foram criadas no incio
da dcada de oitenta - o Conselho Interministerial da Famlia e a Comisso
Consultiva para os Assuntos Familiares.
A aco conjugada destas instituies poder suscitar a promoo do
debate, ao nvel de toda a sociedade portuguesa, sobre as transformaes e
problemas que atravessam a famlia.
92

A Pobreza e a Excluso Social

Uma segunda rea de anlise prende-se com a ratificao de Convenes Internacionais, que influenciam o enquadramento legislativo das medidas, direccionadas famlia e que so implementadas em Portugal.
Destaca-se a ratificao da Conveno n. 103, relativa proteco da
maternidade, adoptada pela Conferncia Internacional do Trabalho na sua
35.a sesso (Decreto do Governo n. 63/94, de 10/10), a ratificao da
Conveno Europeia em Matria de Adopo de Crianas (R.A.R. n. 4/90,
de 31/01), a ratificao da Conveno sobre os Direitos da Criana, assinada em Nova Iorque, em 26 de Janeiro de 1990 (R.A.R. n. 20/90, de 12/09)
e o Protocolo n. 7 Conveno para a Proteco dos Direitos do Homem
e das Liberdades Fundamentais, nomeadamente no que respeita ao artigo 5.,
que refere a igualdade de direitos dos cnjuges e das responsabilidads de
carcter civil (R.A.R. n. 22/90, de 27/09).
No que concerne a uma terceira rea de anlise, centrada especificamente na temtica da maternidade e da paternidade, de referir alguns decretos que precederam a formulao da lei fundamental neste domnio, a Lei
n. 4/84, de 5 de Abril. Em 1980, so definidos princpios gerais de proteco a famlia e maternidade, reconhecendo-se o papel insubstituvel da
famlia na formao e educao dos filhos. A lei considera que os pais
tm iguais direitos e deveres quanto manuteno e educao dos filhos.
Convm, ainda, salientar que os filhos s podem ser separados dos pais
mediante deciso judicial e quando estes no cumprem os seus deveres para
com eles. Os mesmos princpios procuram a garantia gradual de uma adequada proteco social s mulheres e aos homens que livremente optem por
privilegiar a sua funo no acompanhamento directo dos filhos (D.L. n.
503/80, de 20/10).
A lei da proteco da maternidade e da paternidade materializa os
princpios gerais anteriormente enunciados: reconhece a maternidade e a
paternidade como valores sociais eminentes, bem como a proteco por parte
da sociedade e do Estado em relao aos pais, a igualdade dos pais em
matria de direitos e deveres quanto educao, a manuteno dos filhos e
a inseparabilidade dos filhos face aos pais.
Em 1985, esta lei regulamentada em termos gerais e ao nvel da sua
aplicao aos trabalhadores da administrao pblica central, regional e local
e demais entidades pblicas (D.L. n. 135/85 e D.L. n. 136/85, ambos de
03/05). Uma nova regulamentao da proteco maternidade, paternidade
e adopo ocorre em 1988, desta feita ao nvel da atribuio de prestaes
pecunirias destinadas a apoiar as eventualidades em questo (D.L. n.
154/88, de 29/04).
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E. V. Rodrigues, F. Samagaio, H. Ferreira, M. M. Mendes e S. Janurio

A proteco da maternidade e da paternidade vem a sofrer uma nova


alterao, j em 1995, com a instituio da licena de maternidade de 98
dias consecutivos, da licena de acompanhamento em caso de adopo e da
licena especial para assistncia a filhos (Lei n. 17/95, de 09/06, posteriormente regulamentada pelo D.L. n. 194/96, de 16/10).
O desempenho do trabalho tambm objecto de regulamentao, com
vista a alargar o mbito da proteco da maternidade. o caso da Portaria
n. 229/96, de 26/06, onde so fixados os agentes, processos e condies de
trabalho, proibidos ou condicionados, s mulheres grvidas, purperas e lactantes.
A ltima alterao efectuada tem a ver com a Lei n. 102/97, de 13/09,
que cria a licena especial para assistncia a deficientes e doentes crnicos,
bem como o subsdio relacionado com esta.
A partir de 1995, o Ministrio da Solidariedade Social adoptou uma
postura mais selectiva no que se refere atribuio das prestaes familiares, com o intuito de beneficiar as famlias de menores rendimentos e mais
vulnerveis s situaes de excluso. Assim sendo, subiram os valores das
prestaes do subsdio familiar a crianas e a jovens, tendo sido implementados trs escales de rendimento para a determinao do acesso a estas mesmas prestaes, bem como a prestao destinada s crianas deficientes. As
transformaes destacadas induziram, por seu turno, mudanas ao nvel das
prestaes familiares no mbito da Segurana Social, que registaram um
crescimento e uma maior diversidade de tipos de beneficirios, passando a
enquadrar famlias de adopo, famlias com pessoas portadoras de deficincia e/ou doena crnica, entre outras (sublinha-se a discriminao das
prestaes no D.L. n. 154/88, de 29/04).
Um ltimo tema recorrente na rea da famlia o do acolhimento familiar, em estreita relao com os idosos e pessoas portadoras de deficincia
e/ou doena crnica (D.L. n. 190/92, de 03/09, que reformula a legislao
sobre o acolhimento familiar).
Reala-se a definio e regulamentao do exerccio de actividade dos
ajudantes familiares no D.L. n. 141/89, de 28/04, que define o regime
jurdico de proteco social dos mesmos, tentando-se controlar por via legislativa os mecanismos de assistncia familiar e a regulamentao do regime
de acolhimento familiar de idosos e adultos com deficincia (D.L. n. 391/91,
de 10/10).
A famlia, enquanto objecto de medidas legislativas, reveste-se de acentuada importncia, desde logo devido ao facto de muitas das iniciativas ao
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A Pobreza e a Excluso Social

nvel da Segurana Social a terem como alvo principal. A comprovar esta


ideia, inevitvel a referncia ao Rendimento Mnimo Garantido (RMG) e
ao papel que a famlia assume, uma vez que o valor da prestao calculado com base no nmero de membros do agregado familiar. Acrescente-se
igualmente que o Plano Especial de Realojamento (PER) se destina em
grande medida ao realojamento do agregado familiar (aspecto referido na
temtica da habitao).
Nos programas do RMG, do PER e no Projecto de Apoio Famlia e
Criana, evidencia-se a dimenso local das medidas de proteco social
no domnio da famlia, uma vez que promovem o envolvimento e a aco
concertada de vrias entidades na sua implementao.
Em termos conclusivos, evidencia-se uma proliferao, ainda que lenta
e irregular, das medidas de poltica social no domnio da famlia (Wall,
1998), como, por exemplo, a revalorizao de forma diferenciada das penses, a determinao mais rigorosa dos riscos e/ou perigos no sentido de
proteger as mes e as mulheres grvidas nos locais de trabalho, a preocupao com a criao de equipamentos e servios destinados guarda de crianas (estabelecimentos de ensino pr-escolar, creches e jardins pblicos e das
IPSS e as "amas em casa") e de apoio ao idoso, bem como a instaurao
de outras prestaes destinadas proteco desta ltima categoria social
subsdio por assistncia de terceira pessoa e o complemento de penso de
cnjuge a cargo.
Justia/Proteco de menores em risco
A anlise desta rea evidencia uma temtica principal: a proteco de
menores vtimas de maus tratos, negligenciados ou patenteadores de comportamentos desviantes e que assim constituem uma categoria social particularmente vulnervel s situaes de excluso social
semelhana do que acontece com outros grupos sociais, a lei fundamental preconiza que as crianas tm direito proteco da sociedade e
do Estado, com vista ao seu desenvolvimento integral.
Neste sentido, em 1979, foi regulamentado o Instituto da Colocao
Familiar, assim como os objectivos subjacentes a esta medida (D. L. n.
278/79, de 13/08). Refira-se que, posteriormente, aquela entidade foi substituda pelo Instituto do Acolhimento Familiar. Assim, em 1992, o D.L. n.
190/92, de 3/09, explicita as vantagens deste Instituto, principalmente quando
confrontado com respostas mais tradicionais, como, por exemplo, o internamento em lares. O meio familiar valorizado em detrimento das respostas
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E. V. Rodrigues, F. Samagaio, H. Ferreira, M. M. Mendes e S. Janurio

tradicionais, mesmo quando ocorre a substituio da famlia natural. Aquele


meio continua a ser concebido como um espao privilegiado para a satisfao das necessidades materiais, afectivas e psicossociais dos menores. A
este propsito, realce-se a preocupao em actualizar as prestaes destinadas s famlias de acolhimento (D.N. n. 69/86, de 19/08, D.N. n. 66/87,
de 08/12 e o D.N. n. 56/88, de 18/07).
Igualmente importante foi a reviso da Organizao Tutelar de Menores
(O.T.M.), a qual enquadra os centros de observao e aco social, em substituio dos centros de observao anexos dos tribunais centrais de menores.
Por outro lado, destaque-se a redefinio dos objectivos subjacentes aos estabelecimentos tutelares, atribuindo-se maior importncia aos lares de semiinternato, de transio e residenciais, prevendo-se ainda a criao de estabelecimentos polivalentes. Resta salientar que estes centros constituem
instituies competentes para aplicar medidas tutelares, designadamente a
menores com idade inferior a 12 anos como, por exemplo, a admoestao,
a entrega aos pais, tutor ou pessoa encarregada da sua guarda, o acompanhamento educativo, a colocao em famlia idnea, a colocao em estabelecimento oficial ou particular de educao, a colocao em regime de aprendizagem ou de trabalho junto de entidade oficial ou particular, a submisso
ao regime de assistncia, a colocao em lar de semi-internato, a colocao
em instituto mdico-psicolgico, bem como em estabelecimento de reeducao (D.L n. 314/78, de 27/10). Em 1989, assiste-se ao alargamento da
sua rea de competncia a outras comarcas, para alm daquelas que constituem a rea de jurisdio dos Tribunais de Menores e sua sede, principalmente por via da constituio de ncleos de aco local ou sub-centros em
zonas onde se verifique uma maior incidncia de casos de delinquncia ou
de inadaptao (Portaria n. 568/89, de 22/07).
Relativamente aos organismos judicirios, aponte-se a importncia dos
tribunais de menores, com funes de proteco judiciria de menores, bem
como defesa dos seus direitos e interesses, atravs da aplicao de medidas tutelares de proteco, assistncia e educao. Compete a estes tribunais
decretar medidas relativas a menores que, tendo completado 12 anos e antes
de perfazerem 16 anos, demonstrem dificuldades de adaptao a uma vida
social normal e que se dediquem mendicidade, vadiagem, prostituio,
libertinagem, abuso de bebidas alcolicas ou uso ilcito de drogas ou ainda
que sejam agentes de algum facto qualificado na lei como crime, contraveno ou contra-ordenao. Estes tribunais esto sedeados em Lisboa e no
Porto e estendem a sua rea de influncia a outras zonas geogrficas. Subli96

A Pobreza e a Excluso Social

nhe-se a expanso territorial do nmero de Tribunais de Famlia e Menores


(tribunal de competncia especializada), Tribunais de Pequena Instncia
Mista (tribunal de competncia especializada mista) e Tribunais do Crculo
Auxiliar, que o tribunal de competncia genrica (D.L. n. 153/95, de
01/07).
No sentido de uma melhor adaptao s necessidades actuais tem-se
assistido reestruturao da Direco-Geral do Servio Tutelar de Menores
(D.L. n. 213/84, de 03/07; Aviso, de 16 de Fevereiro de 1985; D.L. n.
455/85, de 29/10; D.L. n. 222/89, de 05/07). No mbito desta Direco-Geral, assiste-se criao e regulamentao das Comisses de Proteco
de Menores, acentuando-se a territorialidade destes organismos. Prev-se a
sua criao ao nvel da comarca, pressupondo uma interveno interdisciplinar e interinstitucional de base local no que respeita problemtica do menor
negligenciado, maltratado e patenteador de condutas desviantes (D.L. n.
189/91, de 17/05). De salientar ainda a sua implementao ao nvel do territrio nacional, nomeadamente escala das reas metropolitanas de Lisboa
e Porto (Portaria n. 228/92, de 24/03; Portaria n. 41/93, de 12/01; Portaria
n. 150/93, de 10/02; Portaria n. 1032/95, de 23/11; Portaria n. 580/95, de
17/06; Portaria n. 624/95, de 20/06; Portarias n. 27/96, n. 29/96, n. 31/96
e n. 31/96 de 08/02). Relembre-se que as Comisses de Proteco de
Menores so instituies oficiais no judicirias que intervm com o fim de
prevenir ou pr termo a situaes susceptveis de afectar a integridade fsica
ou moral da criana ou do jovem, ou que coloquem em risco a sua insero
na famlia e na comunidade.
No tocante adeso do nosso pas a Convenes Internacionais, pode
salientar-se a ratificao da Conveno Europeia sobre o Reconhecimento e
Execuo das Decises relativas Guarda de Menores, assim como o seu
restabelecimento (Aviso, de 16 de Fevereiro de 1985; Aviso n. 166/97, de
07/06), bem como da Conveno sobre os Direitos da Criana (Decreto do
P.R. n. 49/90, de 12/09; R.A.R. n. 20/90, de 12/09; Rectificao 1/91,
de 14/01; Rectificao n. 8/91, de 20/03; Aviso n. 149/97, de 10/05). Neste
domnio, o Instituto de Reinsero Social constitui a autoridade central,
que representa o Estado portugus, no que diz respeito Conveno sobre
os aspectos civis do rapto internacional de crianas (Aviso n. 302/95, de
18/10).

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E. V. Rodrigues, F. Samagaio, H. Ferreira, M. M. Mendes e S. Janurio

Consideraes finais
A opo analtica subjacente formulao das consideraes finais consistiu em privilegiar dois eixos cruciais - a excluso social e a territorialidade das medidas de poltica social - relacionados com as principais tendncias evolutivas da legislao produzida.
Nesta perspectiva, optamos por centrar a ateno nas polticas estatais
destinadas a resolver e/ou minorar potenciais e efectivas situaes de
desigualdade, que constituem objecto das referidas medidas de poltica
social.
Na rea da sade, reala-se a prpria lgica do Sistema Nacional de
Sade, que se orienta no sentido de uma universalidade do direito aos cuidados mdicos em geral, pretendendo-se assim garantir uma proteco social
da e na sade, de modo a abranger todos os cidados.
Embora o sistema de sade se oriente para uma crescente co-responsabilizao dos utentes, o Estado no se demite quanto proteco de grupos
sociais especficos, como sejam os pensionistas e os portadores de doenas
crnicas, entre outros. Neste sector regista-se um envolvimento maior da
sociedade civil, designadamente atravs do estabelecimento de acordos e
contratos-programa com organizaes no-governamentais (ONG), pro
movendo eventualmente respostas mais prximas das necessidades das populaes.
No que respeita habitao, tambm se constata uma crescente
promoo habitacional por parte das autarquias, bem como um aumento da
participao da sociedade civil (particularmente das IPSS), na tentativa de
resoluo das carncias habitacionais das populaes. No entanto, a administrao central assume, ainda, um importante papel neste domnio ao garantir
a implementao de mecanismos destinados a facilitar o acesso aquisio
de casa prpria por parte de determinados grupos e categorias sociais. Em
linha de continuidade com a tendncia verificada anteriormente
Revoluo de Abril de 1974, assiste-se a uma preocupao constante em
proporcionar s famlias de parcos e precrios rendimentos uma habitao
condigna, caracterizada pelos padres considerados socialmente aceitveis.
ainda relevante a tentativa de articulao dos programas de promoo
habitacional, nomeadamente do Programa Especial de Erradicao de Barracas, com outros programas orientados essencialmente para a insero
social, como o Programa Nacional de Luta contra a Pobreza e o sub-Programa Integrar.
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A Pobreza e a Excluso Social

No domnio da famlia, destaca-se a dimenso local das medidas de


poltica social, atravs do Projecto de Apoio Famlia e Criana, do Rendimento Mnimo Garantido e do PER. A estas medidas est subjacente uma
aco concertada, que passa pelo envolvimento das entidades no terreno e
que tem o agregado familiar como base privilegiada de interveno.
No respeitante rea da proteco de menores em risco articula-se
a preveno da vulnerabilidade dos menores face excluso social com a
lgica territorial de implementao dos organismos tutelares. Destaca-se a
expanso das Comisses de Proteco de Menores e dos Centros de
Observao e Aco Social, cuja competncia se circunscreve a um determinado mbito local, com vista a efectivar essa.proteco nas zonas de maior
incidncia de casos de delinquncia e inadaptao.
Face ao exposto, podemos considerar que existem propsitos de fomentar uma certa complementaridade ao nvel das polticas de proteco social
desenvolvidas nas vrias reas em anlise, na medida em que procuram promover o combate excluso social, atravs da produo legislativa que
enquadra as aces a este nvel. Nota-se ainda um relativo deslocamento do
papel tutelar do Estado, com o progressivo envolvimento de entidades radicadas na sociedade civil, que assumem o papel de parceiros na prossecuo
destas polticas.

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