LA REGULACIN, CLAVE PARA EL DESARROLLO DE LAS

ENERGAS RENOVABLES
GONZALES SENZ MIERA (Universidad Autnoma de Madrid)
INTRODUCCIN.
El mundo est avanzando en la direccin correcta, para que la energa
sostenible sea una realidad en el planeta ms tarde en el 2030, pero esto slo
puede ocurrir si los pases aceleran considerablemente sus esfuerzos y
acciones al desarrollo de nuevas tecnologas. As lo recomienda el Banco
Mundial en su nuevo informe sobre el progreso de la Iniciativa Energa
Sostenible para todos SEHALL. As seala que en el mundo hay 1,100 millones
de personas que viven sin energa elctrica y cerca de 3,000 millones que
cocinan con combustibles contaminantes con querosene, lea, carbn,
estircol etc.
Las energas renovables a diferencia de los combustibles fsiles, se renuevan
de forma natural, por lo que son infinitas y no producen gases de efecto
invernadero, son por tanto una de las pocas opciones que tenemos para hacer
frente al aumento de la demanda energtica, sin empeorar el problema del
cambio climtico. La regulacin como apoyo a estas tecnologas se constituye
en el factor clave para su desarrollo. Las energas renovables no se instalan,
como principio poda pensarse donde ms y mejores recursos naturales hay
sol, viento, agua, ni en los pases ms grandes, sino donde mejores marcos
regulatorios existen.
COMENTARIO
Respecto al mbito nacional, debe sealarse que el Per ha sido
tradicionalmente un pas cuya generacin elctrica se ha sustentado en fuentes
renovables. Esto significa que nuestro desarrollo energtico ya desde hace
tiempo contribuye a la reduccin del efecto invernadero. Hasta el 2002, el 85%
de la electricidad generada, deviene de las centrales hidroelctricas. La llegada
del Gas de Camisea hizo que disminuyera su uso a 61% en el 2008.
El Fondo Nacional del Ambiente (FONAM) se cre en 1997 y recibi el
mandato del Congreso peruano de identificar y promover proyectos que
exploten las fuentes de energa renovable, introduzcan tecnologas limpias y
promuevan la eficiencia de la energa y la sustitucin de combustibles
altamente contaminantes. Sin embargo, la contribucin de las fuentes de
energa renovable es an muy limitada en el Per, excepto en lo que concierne
a la energa hidroelctrica. An falta trabajar un Plan Nacional para el
desarrollo de las Energas Renovables.
EL COSTE DE LAS ENERGIAS RENOVABLES Y LA NECESIDAD DE
MARCOS DE APOYO
Los costes para generar energas renovables son altsimos y no pueden
competir con el precio de las energas convencionales, pues el desarrollo de

stas se enfrenta a un problema econmico que las hace menos competitivas

por dos grandes razones:

Las energas convencionales no internalizan todos sus costos, es decir

externalidades negativas que no son internalizadas, como los costos
ambientales adicionales a las de emisin de CO2.
Al analizar los costes de los renovables no se estn considerando las
externalidades positivas que su difusin genera en la sociedad en
trminos ambientales.

No existe un equilibrio, un marco regulatorio en la que se pueda sacar a flote

las ventajas del uso de este tipo de energa. An falta mucho por hacer en el
desarrollo de sta opcin, trabajar en las limitantes negativas y desarrollar un
escenario ms competitivo.
TIPOLOGIA DE MARCOS DE APOYO A LAS ENERGIAS RENOVABLES

Marcos de Apoyo directos

Su objetivo bsico es el desarrollo de las renovables o indirectos, que
persiguen otro fin pero indirectamente apoyan a los renovables.
Marcos de Apoyo Clsico
O marcos de apoyo complementarios que por s mismos no son
suficientes para el fomento de la inversin, sin embargo pueden servir
de complemento a marcos bsicos.

En este artculo nos centramos principalmente en los marcos directos y

bsicos que se dividen en dos grandes grupos: Los sistemas basados en el
precio y los basados en cantidades
Sistema basado en el precio; el ms relevante es el de apoyo directo al precio
o sistemas de primas. Este marco, que es el tradicional de apoyo a estas
tecnologas descansa sobre dos pilares:
-

La garanta de compra al productor de toda la energa generada;

Bien directamente o a travs de las empresas distribuidoras o
transportistas.
La definicin por parte del regulador de una tarifa fija; El regulador
define la tarifa fija o la prima de forma que el generador obtenga una
rentabilidad adecuada para su inversin.

Entre los sistemas basados en cantidades son dos los instrumentos de apoyo
ms relevantes:
-

Cuotas y certificados verdes negociables.- En este sistema se les

impone la obligacin de que una parte (cuota) de la energa que
suministren sea de origen renovable, y al mismo tiempo, los
generadores renovables reciben un certificado verde por cada Mwh
generado. Este certificado verde puede ser comercializado y tiene un
valor, es decir que los suministradores debern adquirir certificados

verdes en una cantidad igual a su cuota. De lo contrario estaran

incurriendo en una penalizacin.
Por tanto los generadores renovables reciben dos ingresos. El precio de
mercado elctrico por la energa vendida y el precio de mercado de los
certificados verdes por el nmero de certificados vendidos a los
suministradores.
Sistemas de subastas pblicas,- En este sistema, el regulador invita a
posibles generadores a presentar ofertas para la construccin de
capacidad adicional basada en energas renovables. Y las ofertas ms
econmicas que cumplan con los requisitos tcnicos establecidos, se les
adjudica un contrato de compra de toda la energa producida en un
periodo definido, al precio cerrado en la subasta.

Es importante mencionar que el sistema de apoyo directo basado en el

precio, sistemas de primas, fueron los primeros en ser aplicados y al da de
hoy siguen siendo los ms utilizados en todo el mundo
Ventajas y desventajas de los diferentes marcos de apoyo:
-

Conocimiento preciso de los costes de generacin, especialmente su

evolucin en el tiempo.
En los sistemas basados en el precio el regulador define la retribucin
por Mwh que recibe el generador renovable.
Sin embargo no puede controlar la retribucin que obtendr el generador
por Mwh que se establece en el mercado.
Al fijar el precio la incertidumbre sobre los costes se traduce en riesgo
respecto a la cantidad de energa que ser producida.

Desde el punto de vista terico, puede decirse que la eleccin del regulador
entre los dos sistemas depender del riesgo que quiera minimizar o el que
quiera asumir de precio o de cantidad.
En este artculo se realiza un anlisis comparativo de los principales marcos de
apoyo a las energas renovables primas, certificados verdes y subastas,
concluyendo que estos sistemas son los que se estn mostrando ms
eficientes y eficaces en este mbito.
ANLISIS COMPARADO DE LOS MARCO DE APOYO
Utilizando los criterios de eficacia (capacidad para lograr la consecucin del objetivo) y
eficiencia (capacidad para lograr la consecucin del objetivo con el mnimo coste)
analizaremos y compararemos los diferentes marcos de apoyo.
El sistema de apoyo directo al precio tiene ventaja respecto a los basados en
certificados verdes negociables y en subastas, el regulador controla la remuneracin
que perciben los productores por Mwh generado si el regulador tuviera informacin
perfecta sobre costes de las diferentes tecnologas y sobre las horas futuras de
funcionamiento de las instalaciones renovables, podra definir unos niveles eficientes
de precios. Sin embargo se suele considerar que el regulador, por falta de informacin

precisa sobre los costes y las horas de funcionamiento de las centrales, tiende a
definir primas ms elevadas de las necesarias, lo que genera cierta ineficiencia.
La gran ventaja de los sistemas de apoyo directo al precio es que, bien definidos, dan
una gran seguridad al inversor, en la medida en que fijan la senda de retribucin para
toda la vida til de la instalacin como en el caso de la regulacin vigente en
Espaa, Francia.
Cuando los sistemas de apoyo directo al precio son estables y predecibles implican
poco riego para el productor que exigir, por tanto, una menor prima de riesgo, con lo
que las retribuciones necesarias para incentivar la inversin sern menores. El menor
riesgo tiene ventajas, en consecuencia, tanto para el productor como para el
consumidor. La idea es clara: un MWh producido con un marco con poco riesgo cuesta
menos al consumidor, que en un marco con ms riesgo.
Dado que la retribucin se define de forma que se incentive el desarrollo del nmero
de instalaciones necesarias para lograr el objetivo perseguido, es decir, capacidad, las
instalaciones con mejores condiciones, con mayor nmero de horas de utilizacin,
recibirn mayores ingresos por MW instalado, sin requerir un mayor coste. As, estas
instalaciones obtendran rentabilidades superiores a las pretendidas por el regulador,
lo que provoca cierta ineficiencia en el sistema. Este problema se ha abordado
mediante mecanismos de retribucin del rendimiento de cada instalacin.
Una primera opcin es la definicin de una misma tasa de rentabilidad para todas las
instalaciones, independientemente de sus horas de utilizacin. El problema con este
tipo de sistema es doble:
El regulador no solo se enfrenta a la incertidumbre de los costes de las instalaciones y
su evolucin futura, sino tambin a cual es nmero de horas de funcionamiento
esperado. Este problema podra ser resuelto ajustando la retribucin anual de forma
ex post, es decir, una vez conocida la utilizacin de la instalacin. Este sistema dara
lugar a una ineficiencia significativa, debido a que los productores no tendran
incentivos para ocupar las mejores ubicaciones.
Una segunda opcin que se est aplicando para la energa elica en pases como
Francia o Portugal es la de definir retribuciones por MWh inversamente proporcionales
a las horas de funcionamiento, pero permitiendo que los parques con ms horas
obtengan mayores rentabilidades, de esta manera se mantiene el incentivo a la
ocupacin de las mejores ubicaciones.
La ventaja de este tipo de sistemas es la simplicidad de su aplicacin y la posibilidad
de establecer retribuciones diferenciadas por tecnologa, solo hay que definir niveles
tarifarios por tecnologas y realizar revisiones peridicas.
Se afirma que uno de los principales problemas de los sistemas de primas es que el
regulador controla el precio pero no la cantidad que finalmente se instala de una
determinada tecnologa. Sin embargo esta, esta situacin se puede resolver
regulatoriamente bien, estableciendo lmites de potencia, es decir legislando que a
partir de cierta capacidad instalada las nuevas instalaciones no recibirn apoyo
regulatorio a travs de primas.
Sistemas de certificados verdes negociables, la ventaja de este marco reside en
que permiten al regulador acotar la cantidad mxima demandada de una determinada
tecnologa y por tanto dar una seal respecto a la capacidad a instalar.
El principal problema de este tipo de marco es la incertidumbre que generan en el
inversor, que est sometido a dos volatilidades significativas en relacin con sus

ingresos esperados, el riesgo de precio de mercado de energa y el riesgo de precio

del mercado de certificados. Todo ello implica una mayor prima de riesgo exigida a las
inversiones, que se traduce en la necesidad de una mayor retribucin, reflejada en el
precio de los propios certificados.
Existe, adems, un riesgo regulatorio para el productor, que se deriva como se ha visto
en los casos de Italia y reino Unido, de que el regulador intervenga en el precio del
mercado de certificados.
Otro de los problemas del sistema de certificados verdes negociables, es que
normalmente se definen un nico producto, es decir un nico tipo de certificado,
independiente de la tecnologa con la que se haya generado, con lo que solo existe un
precio. El precio nico no permite el desarrollo de las tecnologas ms costosas, pese
a que sera interesante fomentarlas con el objetivo de alcanzar un parque de energas
renovables diversificado.
Un ltimo problema es la fijacin de la penalizacin a los suministradores por
incumplimiento de sus obligaciones, para que un sistema de CVN funcione
correctamente es necesario que la penalizacin sea ligeramente superior al coste
esperado de los certificados.
Sistemas de subastas, este tipo de sistemas hace un uso intermedio del mecanismo
de mercado, mayor que en el caso de las primas, pero menor que en el de los CVN,
en este sentido presenta una serie de ventajas en relacin con los otros dos marcos:
Permiten al regulador asegurar que no se sobrepasa una determinada cuota de
renovables, lo que no ocurre con un sistema de primas.
Permiten cierto grado de competencia, ya que los generadores compiten en la subasta
para lograr los contratos
El precio recibido por los generadores se establece en la resolucin de la subasta lo
que reduce el riesgo para el generador y para el regulador a diferencia de los sistemas
de CVN, en donde el precio lo establece el mercado y est afectado por el valor de la
penalizacin. Por tanto las subastas son aparentemente mecanismos adecuados para
la promocin de las energas renovables, ya que pueden limitar el techo de instalacin
de una determinada capacidad, con menos riesgo para los inversores y el regulador.
Se puede considerar dos tipos de subastas, la marginalistas y pay-as-bid.

EVIDENCIA EMPRICA
El trabajo emprico ms importante realizado por la Comisin Europea en el
2005, dio lugar al documento El apoyo a la electricidad generada a partir de
fuentes de energas renovables, donde los Estados miembros tenan la
libertad de elegir sus marcos de apoyo. El informe de la Comisin se centra en
la evaluacin d la eficiencia y eficacia de los diferentes marcos en el periodo
2001-2005 para cada una de las principales tecnologas e incluye una serie de
propuestas de cara al futuro.
EFICIENCIA.- El informe llega a la conclusin de que aunque la rentabilidad
de los proyectos en inversin de las energas renovables depender de la
evolucin futura de los precios, parece que el rendimiento del capital es mayor
en marcos de Certificados Verdes Negociable (CVN) que en aquellos con
primas, lo que ser indicativo de una cierta ineficiencia de un marco respecto al
otro.

La realidad europea viene a corroborar desde un punto de vista puramente

tcnico que los Certificados Verdes Negociable (CVN) parecen ms eficientes,
la experiencia reciente muestra que por conllevar mayor riesgo y con posibles
problemas en su diseo y aplicacin, estos sistemas son menos eficientes que
los sistemas de primas, pues, implican mayor costo para el consumidor MWh
producido.
EFICACIA.- La eficacia anual del marco seria el ratio entre la generacin
adicional de ese ao comparado con el potencial restante a 2020, esto implica
que un pas con indicador de eficacia anual del 6% durante cuatro aos habra
logrado un 6% de potencia cada ao y, en el conjunto del periodo un 24% de
potencial restante. En definitiva la Comisin seala:
a) Los marcos de prima son ms efectivos y parecen hasta el momento, ms
eficientes, no obstante es necesario esperar a que los Certificados Verdes
Negociable (CVN) evolucionen para ver sus resultados a mediano y largo
plazo.
b) La coexistencia de diferentes marcos tiene ventajas, por ejemplo, los
marcos de apoyo directo al precio por tecnologas benefician a los sistemas
de Certificados Verdes Negociable (CVN) porque fomentan el proceso de
aprendizaje tecnolgico de las tecnologas menos eficientes, que a su vez,
a mediano y largo plazo, revierte en precios ms bajos para los
consumidores, no solo en marcos de prima sino tambin en los entornos
con Certificados Verdes Negociable (CVN).
CARACTERSTICAS PRINCIPALES DE LOS MARCOS DE APOYO

Eficiencia

Competencia
entre
generadores

Riesgo para
el regulador

Riesgo para
el productor

Apoyo directo
al precio
Alta, cuando los
niveles tarifarios
estn bien
definidos. Mejor
con sistemas en
funcin de las
horas de
funcionamiento
Intensa para
desarrollar los
proyectos ms
eficientes.

Certificados verdes
negociables
Con nico producto se
sobre retribuye a las
tecnologas ms
econmicas. Mayor coste
por mayor prima de riesgo,
problema de definir
correctamente la
penalizacin.
Muy elevada, pero el
riesgo implcito puede
desincentivar la
participacin de agentes
pequeos.

Riesgo reducido
en precio. En
cantidad, se
puede limitar
estableciendo
lmites de
potencia a
instalar.
Reducido, por lo
que su prima de

Riesgo elevado en precio.

En cantidad relacionado
principalmente con el nivel
de la penalizacin.

Muy elevado riesgo de

exceso de capacidad de

Subastas
En teora elevada, pero
no ms eficiente que la
primera. En la prctica
los costes
administrativos y las
penalizaciones generan
ineficiencia.
Solo, antes de la
subasta. Los costes
administrativos pueden
reducir competencia al
desincentivar a sus
agentes pequeos.
Riesgo elevado tanto en
cantidad
como en
precio.

Reducido casi
nicamente riesgo de

riesgo tambin
lo ser.
Eficacia

Alta

nivel de la penalizacin del

precio del mercado de
energa, entre otros.
Media

Aplicacin

Sencilla

Muy compleja

penalizaciones por
incumplimiento.

Compleja

Reducida

El Sistema Espaol de Apoyo a la tica como Caso de xito

La regularizacin de apoyo a las energas renovables en Espaa, desde un
punto de vista en la ley 82 del ao 1980, dio lugar, principalmente, al fomento
de la cogeneracin y de controles hidroelctricos de pequea potencia en el
siguiente punto segn al hito regulatorio amplia las tecnologas apoyadas a la
elica, la biomasa y lo solar manteniendo las lneas bsicas.
En 1997 se aprueba la ley 54 del sector elctrico, el cual establece las lneas
generadas de liberacin a las actividades elctricas, adems la norma contiene
un rgimen especial de apoyo a estas tecnologas diferentes del rgimen
ordinal de las centrales convencionales. El primer caso, el generador reciba el
precio medio final de demanda ms una prima y el segundo aporte de la prima
a precio horario ms la remuneracin de la garanta de potencia y servicios
complementarios.
Despus de varios desarrollos normativos orientados a mantener una mayor
participacin de las energas renovables en el mercado, se establece el marco
econmico de apoyo a la produccin de energa elctrica en rgimen especial y
que est actualmente vigente dicho marco mantiene dos opciones de
retribucin para las energas renovables:

Tarifa fija independiente del precio de mercado

Precio de mercado los productores pueden acogerse a cualquiera de las
dos opciones.

Despus de elegir una de ellas, deben mantenerse en la misma al menos un

ao.
Por lo tanto, bajo el marco actual los inversores en energas renovables
asumen riesgos similares a los del resto de agentes del sector: riesgo de precio
de la energa en el mercado, de demanda o de costos de las infraestructuras
de red.
Un factor clave en el marco vigente es que plantea recursos cada 4 aos de los
niveles tarifarios en funcin de los costos de la tecnologa y de la situacin del
mercado, pero poco se aplican a los instalaciones y que se pongan en
funcionamiento a partir de la revisin. Las instalaciones puestas en marcha con
anterioridad que siguen manteniendo los niveles retributivos iniciaqles.
Vienen identificando durante las ultimos tres aos a Espaa como uno de los
pases del mundo con atractivos para invertir en energas renovables y en
concreto en potencia clica gracias a su marco regulatorio.
Se menciona los tres factores y explican el xito del marco espaol:

Predictibilidad: define la remuneracin de las instalaciones a lo largo de su

vida de acuerdo a un mecanismo transparente con un margen de seguridad
adecuado.
Estabilidad: contempla revisiones de los niveles tarifarios cada cuatro
aos, pero dichas revisiones son no retroactivas, slo aplica a los nuevos
inversores lo que otorga la necesaria seguridad econmica a la inversin.
Suficiencia tarifaria: tienen los niveles tarifarios definidos y permiten una
rentabilidad razonable de las inversiones.

En conclusin, la adopcin de modelos regulatorios de apoyo a las energas

renovables de una decisin poltica de enorme importancia de cara al futuro,
dado que los objetivos de desarrollo de estas energas son cada vez ms
ambiciosos.
Por ello, a la hora de decidir sobre el marco a poner en prctica se debe de
considerar tambin cuestiones tales como el desarrollo econmico, el empleo,
la seguridad energtica y el medio ambiente.
El marco de apoyo a la energa elica en Espaa est basado en su sistema de
primas es el caso de xito internacionalmente reconocido. Por lo tanto, si se
pretende considerar esta trayectoria de crecimiento y los futuros recursos del
marco de apoyo deberan conservar y perfeccionar dichos pilares bsicos de
forma especial su estabilidad regulatorio.