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Os

catadores de materiais reciclveis e reutilizveis na Poltica Nacional de Resduos Slidos 152


Fabiana Cristina Severi
DOI 10.12957/dep.2014.9437

Os catadores de materiais reciclveis e reutilizveis na Poltica Nacional de


Resduos Slidos1

The waste pickers at the National Solid Waste Policy

Fabiana Cristina Severi2



Resumo

Nosso objetivo analisar os mecanismos jurdicos presentes na PNRS voltados para a proteo
jurdica dos direitos dos catadores de materiais reciclveis. Buscamos entender tais mecanismos
como expresso jurdica de uma luta social por reconhecimento da relevncia social, ambiental e
econmica do trabalho dos catadores e catadoras, em face de um histrico de invisibilidade social
e explorao econmica.

Palavras-chave: Resduos Slidos. Catadores. Excluso.


Abstract

Our objective is to analyze the legal mechanisms of NSWP facing to the legal protection of the
rights of waste pickers. We aimed to understand such mechanisms as the legal expression of a
social struggle for recognition of social, environmental and economic importance of the waste
pickers work, in the face of a history of economic exploitation and social invisibility.

Keywords: Waste. Waste pickers. Exclusion.





1

Artigo recebido em 13 de fevereiro de 2014 e aceito em


Professora de Direito Constitucional, Teoria do Estado e Direitos Fundamentais na Faculdade de Direito de Ribeiro
Preto da USP (FDRP-USP). Doutora em Psicologia pela USP (FFCLRP). Mestre e Graduada em Direito pela UNESP (FCHS-
Franca). Coordenadora do Ncleo de Assessoria Jurdica Popular de Ribeiro Preto (NAJURP) da FDRP-USP. E-mail:
fabianaseveri@usp.br.

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Introduo

A Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), Lei n 12.305/10, regulamentada pelo
Decreto n 7.404/10, consolidou uma trajetria de mudanas legislativas3 que buscaram, desde o
final dos anos 1990, reconhecer juridicamente o valor do produto e do trabalho dos catadores de
materiais reciclveis e reutilizveis. Para isso, ela garantiu a integrao dos catadores nas aes
que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, por meio de trs
tipos de mecanismos jurdicos: de incluso social, de emancipao econmica e de garantia da
representatividade da categoria nos espaos de participao e controle social previstos na lei.
Nosso objetivo, no presente texto, analisar esses mecanismos de forma articulada,
considerando alguns elementos do contexto scio histrico que deu suporte elaborao da lei,
em especial: a) o protagonismo do Movimento Nacional de Catadores de Materiais reciclveis
(MNCR) na defesa do desenvolvimento integral dos catadores, para que possam atuar como
profissionais formalmente organizados e adequadamente remunerados pelos servios de coleta,
triagem, beneficiamento, comercializao e reciclagem; b) a caracterizao do resduo slido
reutilizvel e reciclvel como um bem econmico e de valor social; c) a necessidade de se eliminar
as inmeras formas de explorao de trabalho historicamente presentes na cadeia produtiva de
reciclagem.


1. Os catadores em movimento: da invisibilidade mobilizao social


3

Os principais textos legislativos so: a) o reconhecimento, feito em 2002 pelo Cdigo Brasileiro de Ocupaes, da
Categoria profissional de Catador de Material Reciclvel (Portaria n 397/02 do Ministrio do Trabalho e Emprego); b)
a criao do Comit Interministerial da Incluso Social de Catadores de Lixo (Decreto de 11 de setembro de 2003), que
implementou o Projeto Interministerial Lixo e Cidadania, a fim de garantir condies dignas de vida e trabalho
populao catadora de lixo e apoiar a gesto e destinao adequada de resduos slidos nos Municpios, e buscou
articular polticas setoriais e acompanhar a implementao dos programas voltados populao catadora de lixo; c) a
instituio da coleta seletiva solidria pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta e indireta, com
destinao dos materiais reciclveis para os Catadores dos resduos reciclveis descartados (Decreto n 5.940/06); d) a
permisso de contratao de Cooperativas de Catadores pelo poder pblico municipal, com dispensa de licitao para
coleta de resduos slidos (Lei n 11.445/07); e) a instituio do Programa Pr-Catador, que redimensionou o Comit
Interministerial para Incluso Social e Econmica dos Catadores de Materiais Reutilizveis e Reciclveis (CIISC) e previu
a adeso voluntria dos entes federados ao Programa Pr-Catador (Decreto n 7.405/10).

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A cadeia produtiva de reciclagem compreende todo o processo de gerenciamento dos


resduos slidos: o descarte ps-consumo, a coleta, a triagem, o enfardamento, a comercializao
do material, a logstica de transporte, o beneficiamento pela indstria e o desenvolvimento do
mercado para o novo produto (SANTOS et al., 2010, p. 71).
O trabalho de catao, separao e triagem do material retirado dos resduos slidos
urbanos nas cidades brasileiras corresponde a 89% do circuito acima descrito e, por dcadas,
realizado pelos milhares de catadores e catadoras de reciclveis como meio para a subsistncia. s
indstrias, restam 11% do trabalho (MNCR, 2009). Entre os catadores e as indstrias, figura outro
ator na cadeia de reciclagem: os intermedirios (ou sucateiros) que compram dos catadores
pequenas quantidades de materiais e revendem, em grandes volumes, s indstrias (SANTOS et.
al., 2010).
Essa cadeia tem sido responsvel por garantir ao Brasil posies de liderana nos
rankings mundiais em eficincia na reciclagem de latas de alumnio, material PET, papelo e
embalagens longa vida. Alm disso, quando se consideram os atuais ndices de reciclagem do pas,
estima-se que a atividade tem sido capaz de gerar benefcios econmicos ambientais entre R$ 1,4
bilho e R$ 3,3 bilhes anuais. Esse clculo realizado em relao produo com uso de matria-
prima virgem, medindo o custo evitado pela reciclagem em termos de consumo de recursos
naturais e de energia, bem como a diminuio dos impactos sobre o meio ambiente devido ao
consumo de energia, s emisses de gases de efeito estufa, ao consumo de gua e perda de
biodiversidade (HARGRAVE et al., 2010).
Mas os benefcios, sobretudo econmicos, no so compartilhados, de forma
minimamente equitativa, entre todos os grupos da cadeia. O maior percentual dos benefcios
econmicos decorrentes do uso de materiais reciclveis como matria-prima fica para as
indstrias. Os ganhos advindos da comercializao dos reciclveis so dos intermedirios
(sucateiros). Isso porque so eles que geralmente possuem a infraestrutura necessria (balana,
prensa, triturador, caminho, galpo, telefone e capital financeiro) para garantir s indstrias os
materiais em grande volume.
J os catadores, sejam autnomos, associados, cooperativados ou organizados em
redes, trabalham frequentemente em condies precrias e subumanas, sem obter o suficiente
para viver com dignidade e em situao de subordinao aos outros elos da cadeia produtiva da
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reciclagem (intermedirios e indstria de reciclagem), em razo da necessidade de capital de giro


de curtssimo prazo, da falta de equipamentos e da capacitao tcnica para a manipulao e
comercializao do material recolhido (SANTOS et al., 2011).
Aos catadores, alm de poucos benefcios, ficam os maiores prejuzos tambm. So
eles os que mais sofrem com as oscilaes de preos dos materiais reciclveis no mercado, pois
sobre o trabalho deles, precarizado e informal, que os intermedirios e as indstrias conseguem,
em curto prazo, repassar as redues de preos. Quando o preo da matria-prima virgem
diminui, as indstrias passam a utiliz-la em substituio aos reciclveis, o que, por sua vez,
estimula as indstrias de pr-beneficiamento a comprarem matria-prima reciclada em menor
quantidade. Os intermedirios, buscando diminuir seus prejuzos econmicos, diminuem ainda
mais os valores pagos aos catadores pela coleta (SANTOS et. al., 2011).
Os catadores, portanto, sempre estiveram includos na economia da reciclagem, mas
de maneira perversa, precria e marginal.
Sua incluso precria e marginal porque, tal qual acontece com outras categorias
sociais vinculadas a alguns setores do sistema produtivo brasileiro menos regulados, garantida
estritamente em termos do que racionalmente conveniente e necessrio mais eficiente (e
barata) reproduo do capital (MARTINS, 1997, p. 20).
tambm perversa porque se encontra sempre associada, dialeticamente, a vrias
formas reais de excluso social: a explorao do trabalho dos catadores compromete sua
dignidade e sua representao pblica; est articulada a processos, sobretudo sutis e informais, de
negao de direitos e de participao dos catadores nos processos de tomada de decises
tcnicas, polticas e jurdicas relevantes para o setor; uma situao de privao coletiva de
direitos e condies dignas de trabalho, mas que vivida por eles como algo individual e, em razo
disso, manifesta-se, do ponto de vista subjetivo, no sentir-se discriminado ou mesmo culpado pela
condio em que est (SAWAIA, 2006).
A incluso econmica precria, marginal e perversa dos catadores , portanto, a face
da sua excluso social. E as tentativas de incluso social que no so capazes de modificar as
formas de incluso econmica perversa transformam-se, tambm, em formas de incluso social
perversa.

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Sawaia (2006) entende que os processos scio-histricos de excluso no Brasil so


constitudos pela sua contraditoriedade, ou seja, so idnticos aos processos de incluso (incluso
social perversa):

A sociedade exclui para incluir e esta transmutao condio da ordem social
desigual, o que implica o carter ilusrio da incluso. Todos estamos inseridos de
algum modo, nem sempre decente e digno, no circuito reprodutivo das atividades
econmicas, sendo a grande maioria da humanidade inserida atravs da
insuficincia e das privaes, que se desdobram para fora do econmico (SAWAIA,
2006, p. 8).


Portanto, em lugar da excluso, a autora refere-se dialtica da excluso/incluso
para buscar revelar as filigranas do processo que liga o excludo ao resto da sociedade no
processo de manuteno da ordem social (SAWAIA, 2006, p. 8).
O termo excluso constantemente aplicado a vrias categorias sociais que sofrem
algum tipo de privao, discriminao ou banimento para, dessa forma, serem includas por
mediaes de diferentes ordens, em um todo social (o ns) que as exclui, gerando sentimento
de culpa individual pela excluso (SAWAIA, 2006). Ou seja, mesmo includas, inmeras e distintas
formas sociais de segregao iro operar para que essas categorias permaneam sempre
diferentes de um todo social aparentemente privado de conflitos e contradies. As
diferenciaes as mantm apartadas para que possam servir, a qualquer momento, como mo de
obra superexplorada e dcil.
No campo do discurso jurdico, a diferenciao feita para garantir a incluso social em
termos de direitos, em muitas circunstncias, atua como forma jurdica de segregao, acabando
por favorecer, tambm, a reproduo das prticas de excluso/incluso social perversa. Como
atribudo, maioria dos direitos vinculados ao objetivo de incluso social, o carter de direito
prestacional ou de proteo social, sua efetivao acaba condicionada a fatores considerados de
relevncia geral. Assim, por exemplo, esses direitos so os primeiros a serem sacrificados para se
manter o equilbrio financeiro do Estado ou o desenvolvimento econmico do pas em momentos
de crise. Tambm no incomum aparecer, no repertrio das tcnicas de interpretao e
classificao normativa, dispositivos que operam de modo a favorecer a dialtica da

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excluso/incluso perversa (como o princpio da reserva do possvel e as normas de eficcia


contida ou limitada).
Na medida em que o vnculo dos catadores de reciclveis com a cadeia produtiva de
reciclagem dado pelo seu trabalho (explorado), as transformaes nas relaes de produo
(regulando o setor) devem ser prioritrias por parte dos agentes pblicos. Mas, como os processos
de excluso social so fenmenos multifacetados, tecidos em meio a trajetrias distintas de
desvinculao, sua superao s pode ser perseguida de forma a integrar mudanas com
dimenses sociais, culturais, jurdicas, econmicas e polticas, sem desconsiderar os conflitos e
tenses a imbricados.
As mobilizaes e protestos sociais buscando transformaes nesse cenrio
comearam a se esboar a partir do processo de organizao social, econmica e poltica dos
prprios catadores, em articulao com vrios grupos da sociedade civil (como as pastorais da
igreja catlica, a UNICEF, ONGs, fraes do Poder Pblico e do setor privado, universidades e
movimentos sociais). Isso na perspectiva de se melhorarem as condies de trabalho e renda dos
catadores, regular o setor de reciclagem e institucionalizar novas polticas pblicas de gesto
integrada e gerenciamento dos resduos slidos no Brasil.
Nesse sentido, desde a dcada de 1980, surgiram as primeiras iniciativas de
organizao social e produtiva dos catadores em formato de associaes e cooperativas, com a
perspectiva inicial de gerao de renda, maior autonomia aos profissionais e estabelecimento de
novas formas de relao dos grupos de catadores com os poderes pblicos, em especial com os
Municpios.
Em 1989, foi criada a primeira cooperativa de catadores de reciclveis no Brasil: a
Cooperativa dos Catadores Autnomos de Papel, Aparas e Materiais Reaproveitveis
(COOPAMARE-SP). Aps seu surgimento, ocorreu uma multiplicao de associaes e cooperativas
em diversas cidades do Brasil, que logo criaram mecanismos para atuao em rede social.
H uma srie de benefcios decorrentes da organizao poltica, social e produtiva dos
catadores. Eles conquistaram o reconhecimento jurdico do trabalho de catador como categoria
profissional, seguido dos seus direitos sociais. Puderam garantir que sua sada dos lixes e aterros
(principalmente as crianas e moradores de rua) fosse realizada com o mnimo de proteo social.
A organizao em cooperativas e associaes tambm tem possibilitado, em diversas experincias,
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a venda direta s indstrias de reciclagem, o que garante maiores preos na venda e, por
consequncia, a melhoria na renda (MARTINS, 2005; GONALVES-DIAS, 2009; GRIMBERG, 2007;
GRIMBERG; TUSZEL; GOLDFARB, 2004).
A atuao das cooperativas em rede foi estabelecendo as bases para que surgisse, em
1999, o Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR). Em 2001, foi
realizado o 1 Congresso Nacional dos catadores e dele se extraiu o principal documento do
MNCR, a chamada Carta de Braslia, contendo as principais reivindicaes do movimento,
organizadas em trs eixos: a) em relao ao Poder Executivo, a exigncia de que os catadores
tivessem recursos de fomento e subsdios para suas atividades de organizao socioprodutiva e de
capacitao tcnica, que a profisso fosse regulamentada e que fosse implantada a gesto
integrada dos resduos slidos urbanos; b) a respeito da cadeia produtiva da reciclagem, a
reivindicao da prioridade aos catadores e seus empreendimentos nas polticas de
industrializao dos materiais reciclveis, garantindo-lhes acesso e domnio sobre a cadeia, como
estratgia de incluso social e gerao de trabalho e renda; e c) sobre os moradores de rua, a luta
pelo reconhecimento da sua existncia, por parte do Censo do IBGE, com a criao de polticas
especficas de atendimento s pessoas que vivem e trabalham nas ruas, alm da sua incluso em
programas especiais, como "sade da famlia" e similares, "sade mental" e DST/AIDS/HIV.
O MNCR, no decorrer de sua histria, fortaleceu o protagonismo de tais sujeitos nos
espaos pblicos para que fossem conquistadas melhores oportunidades de trabalho na
reciclagem dos resduos slidos e que suas associaes e cooperativas fossem consideradas
parceiras prioritrias das instncias municipais e federais para a realizao da coleta seletiva
(SILVA, 2006). Ele tambm favoreceu a ampliao da participao social e poltica dos catadores na
formulao de polticas pblicas ligadas a demandas como: combate ao trabalho infantil, educao
ambiental, saneamento bsico e sustentabilidade.
As mudanas legislativas que ocorreram, a partir de 2002, para combater os processos
de incluso/excluso perversa dos catadores e reconhec-los como agentes econmicos e sociais
importantes na gesto integrada de resduos slidos foram elaboradas a partir dos
encaminhamentos e deliberaes realizados nos congressos, encontros e fruns sobre resduos
slidos e reciclagem que contaram com a participao do MNCR (SILVA, 2006). E, sem dvidas, a
aprovao da PNRS insere-se nesse rol.
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2. A criao da Poltica Nacional de Resduos Slidos e o protagonismo do MNCR

As discusses sobre a elaborao de uma Poltica Nacional de Resduos Slidos no pas
tm sua origem no PL n 354/89, proposta pelo Senado. Vrios outros projetos/propostas
substitutivas de lei e comisses especiais de estudo foram criados a partir de ento, envolvendo
setores sociais e rgos pblicos os mais diversos.
Em 2006, foi apresentado um substitutivo por uma comisso especial, a partir de
contribuies advindas, principalmente, do Conama, de rgos ministeriais, do Frum Nacional
Lixo e Cidadania (composto por 24 fruns estaduais e vrios municipais), das Conferncias do
Meio Ambiente (2003 e 2005) e do MNCR.
Os debates em torno do Projeto de Lei n 354/89 estenderam-se at agosto de 2010,
quando foi aprovada a Lei n 12.305/10, resultado de um equilbrio instvel entre as vrias foras
sociais que a tornaram possvel.
Dizemos instvel porque a PNRS decorrente de uma luta, em termos de hegemonia,
entre vrias foras sociais e diversos projetos materializados em discursos como: a) da
sustentabilidade ambiental; b) da economia solidria; c) da valorizao econmica do lixo; d) do
esverdeamento da economia; e) da governana democrtica; f) da integrao dos catadores; g)
da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos.
Os elementos de convergncia entre tais projetos permitiram consensos em torno da
aprovao da PNRS. Mas cada um deles guarda um conjunto de contradies e tenses, que se
revelam e entram novamente em disputa no momento seguinte promulgao da Lei. Comea a
uma batalha pela produo dos sentidos e significados da lei.
O equilbrio necessrio para que a lei pudesse ser aprovada desfeito por meio de
processos complexos de ressignificao, naturalizao ou desgastes de palavras ou de conceitos
nela contidos. Tais processos sero to eficazes quanto mais os conceitos forem analisados de
maneira apartada dos contextos reais que os engendraram ou as escolhas lingusticas do texto
legislativo no forem analisadas a partir das tenses discursivas nelas imbricadas.
No caso dos catadores, medida que eles puderam ingressar, como fora social, na
luta por novos direitos, puderam tambm ampliar o entendimento sobre as condies para sua
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cidadania, ao mesmo tempo em que suas identidades individuais e coletivas foram se


modificando. A adoo de cada um dos termos utilizados na lei para se referir aos seus direitos faz
parte de uma intensa batalha que no tem a ver s com esse processo de construo da
identidade de catador, mas com a disputa pela significao das suas demandas. A batalha pelas
palavras e seus significados , tambm, uma batalha de carter poltico-social.
Todavia, quando a lei aprovada, ela ingressa em um mundo de representaes
prprio (chamamos de ordenamento jurdico) e passa a ser interpretada e analisada,
predominantemente, por uma categoria de tcnicos que falam outra linguagem e, com
frequncia, so pouco sensveis a essa disputa. Como o ato de interpretar a lei um exerccio de
reduo dos significados, a tendncia que, aos poucos, sejam empregados os significados
disponveis no repertrio geral das prticas jurdicas, que pouco refletem as tenses presentes no
momento de construo do texto da lei.
A reduo de significados e a reapropriao dos conceitos tambm operam como
mecanismos de debilitao dos direitos conquistados, sem que eles precisem ser revogados.
Fairclough (2001) nomeia de mercantilizao de prticas discursivas o processo de construo de
textos (inclusive legais) capazes de operarem mudanas discursivas, mas no mudanas sociais e
culturais significativas.
No caso da construo da PNRS, possvel constatar uma mudana significativa no
discurso das foras sociais ali presentes, de modo a acomodar as crescentes tendncias de
esverdeamento da economia, de governana democrtica, economia solidria, sustentabilidade
ambiental e integrao dos catadores. So acomodaes que no criam compromisso, de fato,
com as modificaes no mbito sociopoltico, mas so to necessrias quanto uma bela
embalagem. condio para viabilizar a circulao de determinado produto. O que resta saber
se o compromisso expresso na PNRS com a valorizao do trabalho dos catadores de materiais
reciclveis e reutilizveis do Brasil se materializar em mudanas sociais e polticas efetivas ou
tender a ser apenas um belo invlucro para velhas e novas formas de excluso/incluso
perversas.
Nesse sentido, entendemos que o esforo interpretativo dos mecanismos de incluso
social, empoderamento econmico e participao dos catadores presentes na PNRS deve
caminhar no sentido de compreend-los articulados entre si, aos objetivos da lei, principalmente,
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de integrao do catador na responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto, bem


como aos significados das lutas sociopolticas dos catadores por reconhecimento e equidade.

3. A PNRS e a integrao dos catadores de materiais reciclveis e reutilizveis

Incluir e integrar so verbos transitivos e, como tais, supem um objeto (pessoa,
animal ou coisa) sobre o qual recairo as aes significadas pelos verbos e praticadas pelos
sujeitos.
Os significados encontrados para o verbo incluir so: encerrar, pr dentro de; fazer
constar de; juntar(-se) a; inserir(-se), introduzir(-se), fazer parte de certo grupo, certa categoria de
pessoas. O termo refere-se conduta de inserir algum ou alguma coisa em algum lugar.
Para o verbo integrar, encontramos: incluir um elemento num conjunto, formando um
todo coerente; incorporar(-se), integralizar(-se), adaptar algum a um grupo ou coletividade; fazer
sentir-se como um membro antigo ou natural dessa coletividade, unir-se formando um todo
harmonioso (HOUAISS; VILLAR, 2001).
Considerando tais significados para incluso e integrao, poderamos utiliza-los como
sinnimos no processo de interpretao da lei, j que incluso aparece dentre os significados
possveis para integrao. Mas, do ponto de vista das cincias humanas e sociais, h um amplo
esforo terico no sentido de se distinguir os dois termos, especialmente quando eles so
empregados para delimitarem-se polticas pblicas de combate a inmeras formas de
desigualdades, pelo fato de se referirem a situaes de insero diferentes4. A integrao tem
como objeto da ao o prprio sujeito e, para tanto, Estado e sociedade devem oferecer servios e
recursos necessrios para que o sujeito possa ser inserido em condies de maior igualdade
possvel com relao aos demais. No caso, por exemplo, dos estudos e debates sobre as polticas
pblicas voltadas para pessoas com deficincias, o termo integrao foi substitudo por incluso,
j que o primeiro cria uma expectativa de que a pessoa com deficincia possa vir a se assemelhar
ao no deficiente, sendo que a inteno de tais polticas a garantia de igualdade de

4

Para ilustrar o uso distinto dos termos, seguem algumas referncias bibliogrficas que no apenas tratam deles,
como tambm assumem uma perspectiva crtica em face do abuso (ou do prprio uso enquanto categoria de anlise
do social) da utilizao de tais termos nas cincias sociais: BOURDIEU (1989), CASTEL (1999), DUPAS (1999),
DURKHEIM (1984), FERNANDES (1970), GENTILI (1999), HOBSBAWN (2000), MARTINS (1997), OLIVEIRA (1997),
POCHMANN (2004), XIBERAS (1993).

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oportunidades sem a negao da diversidade. Com o termo incluso, foi possvel explicitar melhor
que os problemas das pessoas com deficincia no advm necessariamente das deficincias, mas
sim do funcionamento social que determina os problemas ou cria desvantagens para os
deficientes no desempenho de papis sociais.
A PNRS faz uso dos dois termos, incluso e integrao, mas em contextos lingusticos
distintos. Integrao aparece no inciso XII do art. 7, referindo-se aos propsitos de reconhecer os
catadores como agentes econmicos e sociais relevantes nas polticas de gesto e gerenciamento
dos resduos slidos e garantir condies equitativas de oportunidade e obrigaes entre o
conjunto de agentes responsveis pelo ciclo de vida dos produtos.
J incluso social aparece duas vezes no texto da PNRS: no art. 15, V e no art. 17, V:
Art. 15. A Unio elaborar, sob a coordenao do Ministrio do Meio Ambiente, o
Plano Nacional de Resduos Slidos, com vigncia por prazo indeterminado e
horizonte de 20 (vinte) anos, a ser atualizado a cada 4 (quatro) anos, tendo como
contedo mnimo:
[...]
V - metas para a eliminao e recuperao de lixes, associadas incluso social e
emancipao econmica de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis;
[...]
Art. 17. O plano estadual de resduos slidos ser elaborado para vigncia por
prazo indeterminado, abrangendo todo o territrio do Estado, com horizonte de
atuao de 20 (vinte) anos e revises a cada 4 (quatro) anos, e tendo como
contedo mnimo:
[...]
V - metas para a eliminao e recuperao de lixes, associadas incluso social e
emancipao econmica de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis;


Nas demais circunstncias em que a lei se refere aos catadores de materiais reciclveis
e reutilizveis ou s suas cooperativas e associaes, os termos empregados so: participao,
atuao, parceria, contratao e incentivo.
Apenas pela anlise do contexto lingustico dos termos, j possvel entendermos que
a incluso social refere-se garantia de direitos queles grupos de catadores que ainda
sobrevivem em condies precrias e de superexplorao (os que trabalham em lixes ou em
condies similares). Essa uma das condies para que os catadores e suas formas de
organizao socioprodutivas possam participar (econmica e politicamente), atuar em parceria
(com setores privados e pblicos), serem contratados (pelos servios realizados), receberem

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incentivos e apoio, enfim, para que o objetivo da integrao deles na responsabilidade


compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos possa se efetivar.

4. Responsabilidade compartilhada e a integrao dos catadores

A responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos considerada uma
das grandes inovaes trazidas pela PNRS. Esse instituto, ao mesmo tempo em que delimita
juridicamente as responsabilidades e atribuies de cada um dos agentes na gesto e
gerenciamento de resduos, prev a integrao e o protagonismo dos catadores, especialmente
nas formas organizadas em cooperativas e associaes.
Assim, o art. 7, inciso XII, da lei prev, como um dos objetivos gerais da PNRS, a
integrao dos catadores de materiais reutilizveis e reciclveis nas aes que envolvam a
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos.
A prpria lei traz a definio de responsabilidade compartilhada, no seu artigo 3,
inciso XVII:
[...] conjunto de atribuies individualizadas e encadeadas dos fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares
dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo dos resduos slidos, para
minimizar o volume de resduos slidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir
os impactos causados sade humana e qualidade ambiental decorrentes do
ciclo de vida dos produtos.


Por tal dispositivo legal, os catadores foram incorporados ao conjunto dos vrios
sujeitos responsveis ou partcipes da gesto e gerenciamento dos resduos slidos (fabricantes,
importadores, distribuidores, comerciantes, consumidores e titulares dos servios pblicos de
limpeza urbana e manejo de resduos slidos), cada um deles com atribuies distintas e
encadeadas.
Os princpios gerais da PNRS norteadores da integrao do catador na
responsabilidade compartilhada so: a) a viso sistmica, na gesto dos resduos slidos, que
considere as variveis ambiental, social, cultural, econmica, tecnolgica e de sade pblica; b) o
desenvolvimento sustentvel; c) a cooperao entre as diferentes esferas do poder pblico, do
setor empresarial e demais segmentos da sociedade; d) o reconhecimento do resduo slido
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reutilizvel e reciclvel como um bem econmico e de valor social; e) o direito da sociedade


informao e ao controle social.
Alm dos dispositivos referentes aos incentivos organizao e fortalecimento das
cooperativas ou outras formas de associaes de catadores, podemos encontrar na PNRS vrios
mecanismos jurdicos da lei que buscam operacionalizar a integrao. Destacaremos aqui os
mecanismos encontrados no tratamento dos seguintes temas: a logstica reversa e a coleta
seletiva.

4.1 A logstica reversa

A logstica reversa busca eliminar ou reduzir os impactos ambientais decorrentes de
atividades produtivas, sobretudo por meio da promoo do retorno dos materiais ao ciclo
produtivo aps o trmino da sua vida til. Pela PNRS, ela definida como (art. 3, inciso XII):
[...] instrumento de desenvolvimento econmico e social caracterizado por um
conjunto de aes, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a
restituio dos resduos slidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em
seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinao final
ambientalmente adequada.


As suas implantao e operacionalizao so obrigatrias aos fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes dos produtos e embalagens indicados pela lei, para
que recebam de volta os resduos e embalagens gerados e deem a destinao adequada a eles.
O processo de recuperao dos bens ps-consumo inicia-se com a coleta e termina
com a sua reintegrao ao processo produtivo. A agregao de valor a tais produtos ir depender
da habilidade dos agentes envolvidos na manipulao desses materiais em todo o seu percurso
nos canais reversos (SOUZA; PAULA; SOUZA-PINTO, 2012). Historicamente, os canais reversos tm-
se aproveitado da atividade de coleta de materiais reciclveis e reaproveitveis, em especial as
embalagens ps-consumo, feitas pelos catadores.
Um dos maiores desafios das cooperativas e associaes de catadores tem sido manter
algumas fontes de renda relativamente fixas que permitam suportar as oscilaes frequentes de
preo e volume de material reciclvel da cadeia produtiva da reciclagem. Nos sistemas de logstica

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reversa h uma relativa estabilidade em termos de volume e de qualidade dos resduos obtidos, o
que pode favorecer o equilbrio financeiro das organizaes de catadores.
Por essas razes, a participao das cooperativas ou outras formas de associaes de
catadores, em especial na coleta e triagem das embalagens ps-consumo, dever ser priorizada
dentre os procedimentos que podem ser adotados no sistema de logstica reversa. Essa foi uma
maneira no s de se reconhecer juridicamente a relevncia do trabalho dos catadores, mas,
sobretudo, de promover a emancipao econmica dos catadores.
Como medida indutora da insero das cooperativas ou outras formas associativas de
catadores nos sistemas de logstica reversa, a PNRS prev aos projetos que estabelecem a
parceria, prioridade na concesso de incentivos fiscais, financeiros ou creditcios institudos pelos
entes federados (art. 44, II).
De acordo com o Decreto n 7.404/10, que regulamenta a PNRS, os instrumentos para
a implementao e operacionalizao da logstica reversa so: os acordos setoriais, os
regulamentos expedidos pelo Poder Pblico e os termos de compromisso. Quando ela
implantada por meio de acordo setorial, alm da possibilidade de contratao das organizaes de
catadores para execuo de aes propostas no sistema a ser implantado, prevista a
participao de representantes dessas organizaes no processo de elaborao do acordo,
juntamente com representantes do Poder Pblico, das indstrias e setores econmicos e dos
consumidores. Esse seria um dos mecanismos voltados para a garantia da participao dos
catadores nos processos de tomada das decises, fortalecendo, desse modo, seu protagonismo e
sua representatividade social.
Assim, nos sistemas de logstica reversa esto previstos os seguintes mecanismos
jurdicos voltados aos catadores:
a) a contratao de cooperativas ou outras formas de associao de catadores de
materiais reciclveis e reutilizveis, com o objetivo de incluso social e emancipao econmica;
b) a representatividade da categoria nos processos de elaborao dos acordos
setoriais, com propsitos de fortalecimento da sua participao social;
c) a criao de mecanismos que incentivem o setor empresarial a atuar em parceria
com os catadores, com vistas efetivao da integrao na responsabilidade compartilhada pelo
ciclo de vida dos produtos.
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4.2 A coleta seletiva

De acordo com a PNRS, os Municpios devero estabelecer seus prprios planos de
gesto de resduos slidos, nomeados de Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos
Slidos, respeitando-se um contedo mnimo descrito na lei e a prpria realidade local.
J o art. 36 da PNRS determina que os titulares dos servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo de resduos slidos tambm devero priorizar a organizao e o
funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associaes de catadores de materiais
reciclveis e reutilizveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda, bem como sua contratao
para sua atuao nas seguintes atividades: a) reaproveitamento e viabilizao do retorno dos
resduos oriundos dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos; b) coleta
seletiva; c) cumprimento das atividades definidas por acordo setorial ou termo de compromisso,
mediante a devida remunerao pelo setor empresarial. Isso porque os resduos slidos
reutilizveis e reciclveis foram reconhecidos pela PNRS um bem econmico e de valor social,
gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania (art. 6, VIII).
Dessa forma, so duas as obrigaes cabveis ao Poder Pblico Municipal: a) promoo
da organizao dos catadores em formato de cooperativas ou associaes de catadores; b)
fomento sua emancipao econmica por meio da sua contratao para realizao da coleta
seletiva. Para cumpri-las, os Municpios podero atuar em cooperao com os Estados e a Unio,
respeitando-se o interesse local e autonomia municipal.
Cabe, portanto, aos Municpios o dever de realizar a incluso social e emancipao
econmica de catadores por meio de programas e aes de apoio (social, tcnico, financeiro)
organizao e funcionamento de organizaes socioprodutivas. Ainda, como forma de viabilizar a
integrao deles na responsabilidade compartilhada, os Municpios devem priorizar a contratao
das cooperativas e associaes de catadores na prestao dos servios de coleta e triagem, com
dispensa de licitao, nos termos do inciso XXVII do art. 24 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993
(art. 36, 2 da PNRS).

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importante reforar, aqui, o entendimento desse ltimo dispositivo, tendo em vista


sua relevncia para a realizao dos objetivos gerais da PNRS: quando existem cooperativas ou
associaes de catadores de materiais reciclveis e reutilizveis formadas por pessoas fsicas de
baixa renda, ocorre o que vrios autores em Direito Administrativo nomeiam de reduo integral
da discricionariedade da Administrao Pblica Municipal para contrataes de servios pblicos
de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos.
Isso significa que a discricionariedade para contratao de servios pblicos nesses
casos convertida em vinculao administrativa, em face da necessidade de se garantir a
efetivao de interesses pblicos primrios previstos na PNRS (em especial, o reconhecimento do
resduo slido reutilizvel e reciclvel como um bem econmico e de valor social, gerador de
trabalho e renda e promotor de cidadania) e dos direitos fundamentais previstos no apenas na
PNRS, mas tambm na Constituio Federal de 1988, e outros instrumentos legais que esto
relacionados aos temas de resduos slidos e de proteo ao trabalho decente, ao meio ambiente
e aos direitos sociais e econmicos dos catadores de reciclveis e reutilizveis.
A reduo da discricionariedade para fins de garantia de interesses pblicos primrios
j fenmeno bastante conhecido pelo ordenamento jurdico brasileiro. J as hipteses de
reduo da discricionariedade administrativa em face da proteo de direitos fundamentais so
recentes, porm cada vez mais utilizadas, considerando-se o processo atual de
constitucionalizao do Direito Administrativo (MARRARA, 2012).
Nesse contexto, diversos autores tm buscado fortalecer o argumento de que no
cabe mais Administrao Pblica apenas uma atuao em conformidade com a Constituio,
mas, sobretudo, o dever de agir, de maneira propositiva, para a concretizao dos contedos
constitucionais, de modo que eles obtenham sua mxima eficcia. Nos termos do autor
(MARRARA, 2012, p. 225):
[] plenamente possvel que a reduo integral da discricionariedade a zero
decorra no exatamente de um valor pblico, mas sim da obrigatoriedade de o
poder pblico respeitar um ou mais direitos fundamentais, sobrando-lhe, por
conta dessa tarefa constitucional, apenas uma escolha possvel no caso concreto
a despeito da margem de escolha garantida originariamente pela legislao.


Assim, os direitos dos catadores de materiais reciclveis e reutilizveis, bem como os
interesses pblicos primrios previstos na PNRS operam no sentido de vincular a Administrao
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Pblica Municipal contratao de cooperativas ou outras formas de associao de catadores


para a execuo dos servios relacionados limpeza urbana e ao manejo de resduos slidos, em
especial, a coleta e triagem de resduos reutilizveis e reciclveis.
No que se refere aos programas e aes municipais voltados aos catadores, seus
contedos podem contemplar, por exemplo, formas de: estmulo capacitao, a incubao e ao
fortalecimento institucional de cooperativas e associaes de catadores; apoio a pesquisas
voltadas para sua integrao nas aes que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo
de vida dos produtos; e melhoria das condies de trabalho dos catadores (art. 44 do Decreto n
7.404/10). Tambm facultado ao municpio instituir medidas indutoras e linhas de financiamento
para atender, prioritariamente, s iniciativas de implantao de infraestrutura fsica e aquisio
de equipamentos para cooperativas ou outras formas de associao de catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda (art. 42 da PNRS).
A organizao dos catadores em cooperativas ou associaes visa, principalmente: a)
valorizar o catador como agente formal na gesto integrada dos resduos slidos reciclveis e
reutilizveis; b) melhorar a qualidade e o valor da matria prima reciclada; c) reduzir os riscos
sade dos catadores; d) ampliar a sua renda, a garantia de direitos sociais; e) favorecer o
fortalecimento da sua representatividade poltica nos espaos de deliberao pblica.
Na perspectiva do chamado federalismo de cooperao, a PNRS tambm prev, aos
municpios que implantarem a coleta seletiva com a participao de cooperativas ou outras
formas de associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas
fsicas de baixa renda, a prioridade no acesso a recursos da Unio, ou por ela controlados, para
execuo de empreendimentos e servios relacionados limpeza urbana e ao manejo de resduos
slidos.

Consideraes finais

Conferir reconhecimento jurdico a demandas legtimas de determinados grupos
sociais por meio da criao de lei um passo fundamental no processo de fortalecimento da
cidadania. Mas, uma vez promulgada, nem sempre uma lei capaz de engendrar mudanas na

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realidade ou de interromper processos de produo ou reproduo de situaes de injustia ou


desigualdade.
A PNRS foi promulgada aps um processo intenso de luta dos prprios catadores em
movimento social para que o Estado os reconhecesse como sujeitos de direitos e buscasse formas
de minimizao das desigualdades entre os grupos que compem a cadeia de reciclagem. Neste
horizonte, buscou-se, com a PNRS, transcender s estratgias de incluso degradadas, comuns a
outras polticas ou programas pblicos que acabam apenas por trazem alvio pobreza. Ela
precisaria redefinir o prprio papel do Poder Pblico no setor, dotando-o de capacidade poltica
para regular o mercado da reciclagem sob os pressupostos de um projeto poltico democrtico,
garantidor direitos e no apenas das exigncias do capital.
Nesse sentido que as estratgias de integrao dos catadores na responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos criadas pela Lei foram delineadas sobre dois eixos
principais: o reconhecimento dos catadores pelo poder pblico na coleta seletiva, por meio do
pagamento pelo servio prestado, e a insero dos catadores na logstica reversa, garantindo
condies justas de mercado e acesso a recursos (financeiros e tcnicos). Em ambos, os desafios
so inmeros e multifacetados. Mas, o principal desafio parece ser o da inovao na prpria forma
de se pensar as polticas pblicas para o setor. A Lei exige que os poderes pblicos, sobretudo os
municipais, olhem para os mecanismos jurdicos voltados aos catadores alm das lentes que os
aprisionam gramtica da incluso social, pois o que se espera desses mecanismos que eles
sejam capazes de promover o reconhecimento dos catadores como agentes econmicos, polticos
e sociais relevantes, a remunerao adequada do trabalho e condies reais de participao nos
espaos de deliberao pblica.


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