Direito razovel durao do processo administrativo

1. Introduo
Entre as alteraes promovidas na Constituio Federal, atravs da Emenda
Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004, encontra-se a introduo do inciso
LXXVIII, ao art. 5, estabelecendo que "a todos, no mbito judicial e administrativo, so
assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade
de sua tramitao".
Trata-se de um novo direito fundamental, j que inserido no captulo dos
Direitos e Deveres Individuais e Coletivos. O objetivo desta norma constitucional
tornar o Poder Judicirio mais eficaz, clere, no sentido de assegurar ao cidado uma
justia mais gil, resultando em uma maior efetividade na prestao jurisdicional, e,
por conseqncia, atender aos anseios do jurisdicionado, que busca, no Judicirio, um
meio efetivo de satisfazer seus direitos.
Mas este novo direito no se destina somente aos processos judiciais em
trmite no Poder Judicirio, embora esteja inserido na emenda da denominada
"Reforma do Judicirio", porque tambm expressamente aplicvel aos processos
administrativos, que tramitam no mbito da Administrao Pblica, a exemplo das
demais garantias constitucionais processuais tambm aplicveis, como o caso do
contraditrio e da ampla defesa.
Este novo direito fundamental tem como destinatrio o legislador, para que crie
normas que visem assegurar a razovel durao do processo, e tambm os
aplicadores do direito, como os juzes e os prprios agentes pblicos de modo geral,
no sentido de dar maior eficcia norma constitucional, conduzindo o processo da
forma mais eficiente possvel, e sem dilaes indevidas.
O presente trabalho tem por enfoque a aplicao deste novo direito
fundamental na Administrao Pblica, especificamente no processo administrativo,
pois observamos a existncia de poucos estudos sobre o tema. A maioria dos juristas
tem debruado seus estudos em sua aplicao nos processos judiciais, provavelmente
pelo fato da necessidade premente de criar mecanismos de tramitao rpida destes

processos, o que tem sido feito, alis, atravs de freqentes alteraes na legislao
processual.
Alm do mais, ao contrrio do processo civil, recente o pleno desenvolvimento de
estudos sobre a processualidade administrativa no Brasil, em virtude de ser
novidadade a codificao do processo administrativo na ordem jurdica nacional. A
nvel federal, foi publicada a Lei n 9.784, de 1999, que regula o processo
administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Frise-se, tambm, que a
Constituio de 1988 estendeu ao processo administrativo todos os princpios
processuais constitucionais, a exemplo do devido processo legal, do contraditrio e da
ampla defesa, abrindo, assim, um novo foco de discusso sobre os direitos do
administrado em face dos atos do Poder Pblico.
O objetivo precpuo deste artigo procurar o significado do termo "durao
razovel do processo", ou, a contrario sensu, verificar quando um processo no tem
durao razovel, dentro dos parmetros jurdicos estabelecidos pela prpria lei e
revelados pela jurisprudncia dominante. Verifica-se uma sria dificuldade de
determinar este conceito pelo intrprete, em razo de ele ser vago e indeterminado, o
que indiscutivelmente enseja, no caso concreto, a necessidade de se empreender
certa dose de subjetivismo para se alcanar a finalidade colimada. Tambm se
discutir quais so os possveis efeitos do eventual descumprimento do direito
razovel durao do processo, sob o enfoque da Responsabilidade Civil do Estado.
Conclusivamente, o que se espera da insero deste novo direito fundamental
que ele no se traduza numa norma meramente programtica, desprovida, portanto,
de qualquer eficcia. Assim,

caber aos aplicadores do direito,

juzes e

administradores pblicos, a funo primordial de concretizao deste direito

fundamental, como tantos outros que se encontram contemplados em nosso
ordenamento jurdico, seja em obedincia aos textos internacionais, internalizados
pelo Brasil, seja pela fora normativa da Constituio da Repblica.

2. Direito razovel durao do processo um direito preexistente emenda

constitucional n 45/2004.

Insta, inicialmente, salientar que o direito razovel durao do processo tem

aplicao imediata, em virtude do disposto no pargrafo 1, do art. 5 da Constituio
Federal, segundo o qual "as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais
tm aplicao imediata". Por se tratar de um direito fundamental, no prudente
admitir que sua eficcia fique condicionada s aes legislativas posteriores, que,
muitas vezes, nem chegam a se concretizar. Alis, essa a preocupao de Andr
Ramos Tavares (2005, p. 32), segundo o qual "resta saber se essa ser mais uma
daquelas normas meramente programticas, desprovidas de eficcia prtica e de
sano pelo seu no cumprimento imediato."
Relevante informar que o direito razovel durao do processo administrativo
j se encontrava inserido no nosso ordenamento jurdico, pois j estava assegurado
no art. 37 da Constituio Federal, quando estatui que a eficincia um dos princpios
da Administrao Pblica, bem como que tal direito tambm j se encontrava includo
na clusula do devido processo legal, inserto no art. 5, inciso LIV, ao asseverar que
"ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;"
Isto porque o Princpio da Eficincia traz nsita a idia de celeridade e
simplicidade, sem procrastinaes, sem delongas, sem descumprimento de prazos, e
outros meios que possam impedir que o processo cumpra sua finalidade,
consubstanciada na prtica do ato decisrio final. Em razo disso que o aludido
princpio se fez constar da Lei n 9.784, de 29.01.99 (que regula o processo
administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal) que, em seu art. 2,
dispe: "A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia". Jos dos
Santos Carvalho Filho (2005, p. 60-61), em seus Comentrios Lei n 9.784, de 1999,
estabelece que a celeridade o sentido dado eficincia quando aplicado no
processo administrativo, seno confira-se:
No processo administrativo, o princpio da eficincia h de consistir na adoo
de mecanismos mais cleres e mais convincentes para que a Administrao possa
alcanar efetivamente o fim perseguido atravs de todo o procedimento adotado.
Exemplificamos com o aspecto relativo produo de provas (arts. 29 a 47).
necessrio dar cunho de celeridade e eficincia nessa fase, com a utilizao de
computadores, com a obteno de documentos pelas modernas vias da informtica e,

por que no dizer, por gravaes de depoimentos para minorar o gasto do tempo que
ocorre nessas ocasies.
A eficincia , pois, antnimo de morosidade, lentido, desdia. A sociedade de
h muito deseja rapidez na soluo das questes e dos litgios, e para tanto cumpre
administrar o processo administrativo com eficincia. (CARVALHO FILHO, 2005, P. 6061, grifei)
No h dvida da ntima conexo entre a eficincia e o direito fundamental
durao razovel do processo, sob o aspecto da celeridade processual, que se traduz
na ausncia de demora no trmite dos processos administrativos, obstando que se
neguem direitos, sob a forma de procrastinao na prtica de atos processuais. Neste
ponto, emblemtica a deciso do Egrgio Superior Tribunal de Justia, anterior
Emenda Constitucional n 45, a qual j dispunha sobre o fato da mora ou omisso
administrativa importar em violao aos princpios da eficincia e da razoabilidade,
abaixo exposta:
"ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. ANISTIA POLTICA. ATO
OMISSIVO DO MINISTRO DE ESTADO ANTE A AUSNCIA DE EDIO DA
PORTARIA PREVISTA NO 2 DO ART. 3 DA LEI 10.559/2002. PRAZO DE
SESSENTA DIAS. PRECEDENTE DO STJ. CONCESSO DA ORDEM.
(.....)
Entretanto, em face do princpio da eficincia (art. 37, caput, da
Constituio Federal), no se pode permitir que a Administrao Pblica
postergue, indefinidamente, a concluso de procedimento administrativo, sendo
necessrio resgatar a devida celeridade, caracterstica de processos urgentes,
ajuizados com a finalidade de reparar injustia outrora perpetrada. Na hiptese, j
decorrido tempo suficiente para o comprimento das providncias pertinentes quase
dois anos do parecer da Comisso de Anistia -, tem-se como razovel a fixao do
prazo de 60 (sessenta) dias para que o Ministro de Estado da Justia profira
deciso final do processo administrativo, como entender de direito. Precedente
desta Corte. 4. Ordem parcialmente concedida. (MS 9420/DF, Rel. Ministra LAURITA
VAZ, TERCEIRA SEO, julgado em 25.08.2004, DJ 06.09.2004 p. 163) (grifou-se)

Da mesma forma, o direito razovel durao do processo se encontra

inserido na clusula do devido processo legal, isto , est implcito no disposto no art.
5, inciso LIV, da Constituio Federal, segundo o qual "ningum ser privado da
liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal".
Consoante o entendimento de Cintra, Grinover e Dinamarco (2004), o devido
processo legal alberga um conjunto de garantias constitucionais que asseguram s
partes o exerccio de suas faculdades e poderes processuais e, tambm, so
indispensveis ao correto exerccio de jurisdio. Garantias estas no servem apenas
aos interessados, como direitos pblicos subjetivos, mas configuram a salvaguarda do
prprio processo. Do mesmo modo, Nelson Nery Junior (2004, p. 60), de forma
elucidativa, esclarece:
(....)bastaria a norma constitucional haver adotado o princpio do due process
of law para que da decorressem todas as conseqncias processuais que garantiriam
aos litigantes o direito a um processo e uma sentena justa. , por assim dizer, o
gnero do qual todos os demais princpios constitucionais do processo so espcie.
(NERY JUNIOR, 2004, p. 60)
Destarte, o devido processo legal abrange todos os direitos fundamentais
atinentes ao processo, inclusive o direito razovel durao do processo, como bem
elucida o Ministro Celso de Mello:
O exame da garantia constitucional do "due process of law" permite nela
identificar, em seu contedo material, alguns elementos essenciais sua prpria
configurao, dentre os quais avultam, por sua inquestionvel importncia, as
seguintes prerrogativas; (a) direito ao processo (garantia de acesso ao Poder
Judicirio); (b) direito citao e ao conhecimento prvio do teor da acusao; (c)
direito a um julgamento pblico e clere, sem dilaes indevidas; (d) direito ao
contraditrio e plenitude de defesa (direito autodefesa e defesa tcnica); (e)
direito de no ser processado e julgado com base em leis "ex post facto"; (f) direito
igualdade entre as partes; (g) direito de no ser processado com fundamentos em
provas revestidas de ilicitude; (h) direito ao benefcio da gratuidade; (i) direito
observncia do princpio do juiz natural; (j) direito ao silncio (privilgio contra a autoincriminao); e (l) direito prova. (Supremo Tribunal Federal, Mandado de Segurana
26358 MC/DF, relator Ministro Celso de Mello, publicado em 2/03/2007, grifei).

Assim, o direito a um processo com durao razovel, ou seja, um processo

justo, sem dilaes indevidas, decorre diretamente da clusula do devido processo
legal, previsto no art. 5, LIV, da Carta Constitucional de 1988, como elucida Jos
Rogrio Cruz e Tucci (1998, p. 88), em texto, inclusive, anterior emenda n 45/2004,
ao afirmar, peremptoriamente, que "o direito ao processo sem dilaes indevidas,
como corolrio do devido processo legal, vem expressamente assegurado ao membro
da comunho social por norma de aplicao imediata (art. 5, 1, CF)".
Diante dessas breves consideraes sobre o princpio da eficincia e o
princpio do devido processo legal, indubitvel concluir, portanto, que o direito
razovel durao do processo no consiste em um direito novo no ordenamento
constitucional, mas vem reforar a necessidade premente de se criarem mecanismos
para garantir a celeridade no trmite dos processos, sem, obviamente, restringir os
demais direitos fundamentais incidentes no processo.

3. Processo administrativo. Instrumento de atuao do Poder Pblico

Preliminarmente aos comentrios sobre o conceito e extenso do "direito
razovel durao do processo administrativo", pertinente tecer breves consideraes
a respeito do prprio processo administrativo, que o lcus de incidncia daquele
direito fundamental, objeto de nosso estudo.
Primeiramente, preciso esclarecer que o ato administrativo, como
manifestao da vontade da administrao, no desempenho de suas funes de
Poder Pblico, no nasce de modo espontneo, como se surgisse do nada. Ao
contrrio, fruto ou "produto de um processo ou procedimento atravs do qual a
possibilidade ou exigncia supostas na lei em abstrato passam para o plano de
concreo[...].existe sempre um modus operandi para chegar a um ato administrativo
final." (MELLO, 2004, p. 86).
A preocupao com o processo administrativo recente, na medida em que
"predominou por longo perodo a preocupao com o termo final da deciso, o ato
administrativo, sem que a ateno se voltasse para os momentos que precedem o
resultado final." (MEDAUAR, 1993, p. 14). Por outro lado, na lio de Romeu Felipe
Bacellar Filho (2003), por fora da tradio do processo jurisdicional sempre se

impediu a aceitao da ocorrncia do fenmeno em outros campos de manifestao

do Poder Estatal, o que no deixa de ser uma renitncia injustificada.
A existncia da processualidade, tambm na esfera administrativa, teve como
precursor no direito brasileiro o jurista Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, o qual
defendeu o "fenmeno processo" como termo geral, presente no exerccio de todas as
funes estatais: administrativa, judicial ou legislativa. J em 1971, lecionava que "o
processo possui um conceito prprio que no escapa ao conhecimento do Direito
Administrativo." (SOBRINHO, apud BACELLAR FILHO, 2003, p. 44).
Na atualidade, a doutrina brasileira reconhece que o processo no patrimnio
exclusivo ou monoplio da funo jurisdicional. Existe tambm em todas as funes
estatais, na legislativa e administrativa, permitindo que se possa falar em um "Direito
Processual Administrativo":
Por outro lado, se a funo administrativa, a relao jurdica traduzir
processo administrativo, sendo, da mesma forma, inafastveis as caractersticas do
processo em geral de um lado, as atividades seqenciadas produzidas pelos
figurantes da relao jurdica e, de outro, o objetivo final a que se destina.
Como na via administrativa as autoridades no desempenham funo
jurisdicional, poderia supor-se (como supem erroneamente alguns, j alertamos) no
ser muito tcnica a denominao processo legislativo. Contudo, tanto quanto o
processo judicial, que visa a uma deciso, o processo administrativo tem igualmente
objetivo certo, no caso a prtica de ato administrativo final. (CARVALHO FILHO, 2006,
p. 812)
Registre-se que a prpria Constituio Federal adotou a expresso "processo
administrativo", resultando no reconhecimento do processo nas atividades da
Administrao Pblica, a exemplo do prprio dispositivo constitucional aqui estudado,
constante do inciso LXXVII, do art. 5, segundo o qual "a todos, no mbito judicial e
administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que
garantam a celeridade de sua tramitao", bem como o inciso LV, do mesmo artigo,
que dispe: "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a
ela inerentes;".

Com efeito, o processo representa o instrumento de atuao de todos os

poderes estatais, o que resulta na formao de um ncleo constitucional comum de
processualidade,

consubstanciada

na "unidade

nos

grandes

princpios,

no

entendimento das garantias constitucionais do processo, na estrutura e na interao

funcional dos institutos fundamentais....". (Dinamarco, 1992, p. 73-74). A diferenciao
reside, dentre outros aspectos, na impossibilidade da coisa julgada administrativa, da
instaurao ex officio do processo administrativo, da imparcialidade do julgador no
Judicirio, da inafastabilidade do Judicirio.

4. Direito Constitucional razovel durao do processo administrativo

Um dos objetivos da Reforma do Poder Judicirio foi reafirmar o direito
constitucional razovel durao do processo, uma vez que, como j exposto
anteriormente, este direito j vinha implcito na Constituio Federal, em decorrncia
do Princpio do devido processo legal e do Princpio da eficincia. Portanto, tal direito
no pode ser visto com um mero instrumento formal, mas um direito posto
disposio do cidado, a exemplo das demais garantias processuais, com o objetivo
de dar maior efetividade s decises do Estado, oriundas de qualquer dos Poderes
estatais.
Salienta-se que o processo, em seu desenvolvimento, requer um tempo
determinvel para sua concluso final, uma vez que h, no decorrer do procedimento,
uma srie de solenidades a serem cumpridas, prazos especficos para a prtica de
atos processuais e, principalmente, o direito ao exerccio do contraditrio e da ampla
defesa, que so meramente reflexos da clusula constitucional do due process of
law. Desta forma, o processo um instrumento dinmico, j que no se resolve em um
nico ato, mas orientado a desenvolver-se dentro de um espao de tempo. Assim, os
atos processuais"embora tenham uma determinada ocasio para serem realizados,
normalmente no perfazem de modo instantneo, mas, sim, desenrolam-se em vrias
etapas ou fases"(TUCCI, 1997, p. 25). Neste aspecto, impe transcrever a opinio de
Aury Lopes Jr. e Gustavo Henrique Badar:
O processo, em seu desenvolvimento, requer um tempo para que seja
transcorrido todo o iter necessrio at o provimento final. Assim como a vida, o
processo tem diferentes momentos, que podem ser descritos como nascimento,

desenvolvimento e extino do processo. No se pode imaginar um processo no qual

o provimento fosse imediato.
Trata-se de um instituto essencialmente dinmico, no exaurindo o seu ciclo
vital em um nico momento. Ao contrrio, destina-se a desenvolver-se no tempo,
possuindo durao prpria. Em outras palavras, caracterstica de todo de todo
processo durar, no ser instantneo ou momentneo, prolongar-se. O processo
implica um desenvolvimento sucessivo de atos no tempo. Da porque o tempo est
arraigado na sua prpria concepo, enquanto concatenao de atos que se
desenvolvem, duram e so realizados numa determinada temporalidade. (LOPES JR;
BADAR, 2006, p. 5-6).
Por outro lado, embora o processo no tenha a vocao de dar uma resposta
imediata ao administrado nas suas pretenses perante o Poder Pblico, no se pode
admitir que seja dada a qualquer tempo. necessrio compatibilizar o exerccio do
contraditrio e da ampla defesa com as expectativas razoveis da efetividade
processual. Assim, importante fixar um necessrio equilbrio entre a celeridade do
processo administrativo e a observncia dos direitos processuais do administrado. Na
lio de Andr Luiz Nicollit (2006, p. 8), aplicvel plenamente ao processo
administrativo, "uma deciso justa no pode ter o aodamento e irreflexo
incompatveis com a atividade jurisdicional, tampouco pode ter a morosidade
destrutiva da efetividade da jurisdio" Deste modo, imprescindvel encontrar o
razovel, o equilbrio, a fim de que o processo seja um instrumento de justia. Sob
esta perspectiva que ser estudado o direito razovel durao do processo no
mbito administrativo.
relevante salientar que o direito individual objeto de anlise est diretamente
relacionado com outros direitos expressos na Constituio, especificamente com o
direito de petio, previsto no art. 5, inciso XXXIV, alnea "a", segundo o qual
assegurado "o direito de petio aos poderes pblicos em defesa de direitos ou contra
ilegalidade ou abuso de poder", e a alnea "b" do mesmo inciso, ao dispor o direito de
"obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e
esclarecimento de situaes de interesse pessoal;". Com efeito, a prpria mora da
administrao em dar uma resposta ao administrado em tempo razovel, configura a
prpria negao aos direitos explicitados na Constituio Federal, tendo em vista que
o direito de petio "no pode ser destitudo de eficcia. No pode a autoridade a

quem dirigido escusar-se de se pronunciar sobre a petio, quer para acolh-la, quer
para desacolh-la, com a devida motivao." (SILVA, 2006, p. 130)
Cumpre ressaltar que h uma ntima ligao entre o direito assegurado no art.
5, inciso LXXVIII, com a proteo aos direitos humanos, j que inserida em
Convenes que tratam sobre este tema, e, especificamente, entre ns, o Pacto de
So Jos da Costa Rica Conveno Americana sobre Direitos Humanos nas
Amricas, de 1969, que constitui um dos sustentculos de proteo aos direitos
humanos nas Amricas. Tal pacto, adotado no mbito da Organizao dos Estados
Americanos, tambm traz dispositivos relacionados ao tema. Assim, dispe o art. 8:
Art. 8. Toda a pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e
dentro de um prazo razovel, por um juiz ou tribunal competente, independente e
imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apurao de qualquer acusao penal
formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obrigaes de
natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer natureza.
Relevante informar que o Estado brasileiro internalizou a Conveno
Americana de Direitos Humanos CADH, cuja promulgao se deu por meio do
Decreto n 678, de 6 de novembro de 1992, que foi publicado no Dirio Oficial de 9 de
novembro de 1992.
Neste passo, cumpre informar que as polticas de afirmao e defesa dos
direitos humanos guardam estreita vinculao com a dignidade da pessoa humana,
um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, nos termos do inciso III, do
artigo 1 da Constituio Federal. Isto porque os direitos humanos espelham os
valores prprios da dignidade humana. Do princpio da dignidade humana decorrem os
tpicos direitos fundamentais, como a proteo vida, integridade fsica e moral de
cada ser humano e a segurana.
Na realidade, todos os direitos fundamentais, inclusive o direito ao processo
em tempo razovel, se insere dentro do princpio da dignidade da pessoa humana,
pois reconhece o ser humano como merecedor de considerao e respeito por parte
do Estado e da sociedade, visando lhe proporcionar condies essenciais para uma
vida digna e saudvel. Sobre a amplitude de tal princpio, manifesta-se Ingo Wolfgang
Sarlet :

(....)constata-se, de outra parte, que os direitos e garantias fundamentais

podem em princpio e ainda que de modo e intensidade variveis ser reconduzidos
de alguma forma noo de dignidade da pessoa humana, j que todos remontam a
idia de proteo e desenvolvimento das pessoas, de todas as pessoas, com bem
destaca Jorge Miranda. Neste sentido, Vieira de Andrade, sustentando que o princpio
da dignidade da pessoa humana radica a base de todos os direitos fundamentais
constitucionalmente consagrados, admite, todavia, que o grau de vinculao dos
diversos direitos quele princpio poder ser diferenciado, de tal sorte que existem
direitos que constituem explicitamente em primeiro grau da idia de dignidade e outros
que destes so decorrentes. Assim, mesmo que se deva nesta linha de
entendimento admitir que o princpio da dignidade da pessoa humana atua como
elemento fundante e informador dos direitos e garantias fundamentais tambm da
Constituio de 1988 o que, de resto, condiz com a sua funo como princpio
fundamental tambm certo que haver de se reconhecer um espectro amplo e
diversificado no que diz com a intensidade desta vinculao(...). (SARLET, 2006, p. 60)
Sob essa perspectiva, correto afirmar que a mora do poder pblico na
emisso de uma deciso administrativa de interesse do cidado, em virtude de um
processo devidamente instaurado, consubstancia-se em um atentado ao Princpio da
Dignidade da Pessoa Humana, por submeter o administrado a protelaes
injustificveis, acarretando situaes de incerteza, angstia e aflio, acabando,
tambm, por atingir outros valores relevantes do homem.
Como exemplo, comum, no mbito da Administrao Pblica, a instaurao
de processos disciplinares contra servidores que no chega ao seu termo final em
prazo razovel, por desdia na conduo dos processos, no obstante os prazos
fixados em lei, ou mesmo pela inpcia dos seus responsveis em sua conduo,
incorrendo o procedimento em nulidades insanveis, fazendo com que haja a
necessidade de instaurao de novo processo disciplinar com a mesma finalidade. Isto
cria no servidor (acusado ou indiciado) uma situao de incerteza, insegurana em
relao a sua situao funcional, e submete o servidor a uma exposio
desnecessria, violando, assim, a sua dignidade como cidado
5. Extenso do conceito "razovel" durao do processo administrativo.

A questo que se coloca saber qual a extenso do conceito "razoabilidade",

ou seja, o que pode ser considerado "durao razovel do processo administrativo".
Sobre o conceito assevera Andr Ramos Tavares:
(...) apesar de utilizar conceitos indeterminados, a demandar uma concreo
posterior [...]. Isso inculca a idia de celeridade, que no est referida diretamente,
mas que no se pode seriamente deixar de admitir como fundamento da Reforma,
neste ponto. A razoabilidade referida representa uma quebra desta preocupao
exclusiva com rapidez, pois o processo dever durar o mnimo, mas tambm o tempo
necessrio para que no haja violao da qualidade da prestao jurisdicional.
(TAVARES, 2005, p. 31)
Jos Afonso da Silva, por sua vez, faz uma crtica aos que equiparam
celeridade a razoabilidade, ao afirmar que "processo clere seria aquele que
tramitasse com a maior velocidade possvel; mais do que isso, s um processo
celrrimo." E conclui:
Processo com razovel durao j no significa, necessariamente, um
processo veloz, mas um processo que deve andar com certa rapidez, de modo que as
partes tenham uma prestao jurisdicional em tempo hbil. Poder-se-ia dizer, portanto,
que bastava o dispositivo garantir uma razovel durao do processo para que o
acesso Justia no se traduzisse no tormento dos jurisdicionados em decorrncia da
morosidade da prestao jurisdicional, que no apenas irrazovel, como
profundamente irracional. (SILVA, 2006, p. 176).
Diante dos conceitos acima assinalados, deflui-se que deve haver um
equilbrio, atravs do qual se assegurem os direitos fundamentais do cidado no
processo, mas que no haja dilaes indevidas no decorrer do procedimento,
propiciando, dessa forma, uma deciso administrativa adequada e tempestiva.
Outrossim, a celeridade est diretamente vinculada ao conceito de "razoabilidade",
todavia, no apenas no sentido restrito de rapidez, mas no conceito abrangente de
eficincia, consubstanciada na conduo do procedimento de forma diligente, e sem
atrasos injustificados
Por outro lado, cumpre indagar quem est mais habilitado para definir a razoabilidade
da durao do processo. Ou ainda, quem mais confivel para decidir sobre isto, o

legislador ou o juiz? Tal questionamento, formulado por Andr Luiz Nicollit (2006),
perfeitamente aplicvel ao nosso estudo.
Toda lei que disciplina determinado procedimento estabelece prazos para a
prtica de atos processuais. Oportuno citar a Lei n 9.784, de 1999, por ser lei geral do
processo

administrativo

federal,

aplicvel,

subsidiariamente,

aos

demais

procedimentos especficos no mbito da Unio. Nesta lei h vrios dispositivos que

fixam prazos para a prtica de atos processuais, a exemplo do art. 24, segundo o qual
"inexistindo disposio especfica, os atos do rgo ou autoridade responsvel pelo
processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de 5
(cinco) dias, salvo motivo de fora maior".
Obviamente, a prtica de atos processuais nos prazos estabelecidos resultar,
sempre, em uma durao razovel do processo, pois o legislador fixa de antemo o
prazo prprio de cada procedimento. E, neste ponto, no h qualquer crtica, pois
sempre desejvel e necessria a estipulao de prazos, na medida em que so
parmetros pelos quais o agente pblico deve atuar, e seu descumprimento, muitas
vezes, implica em violao da prpria razoabilidade.
Assim sendo, a fixao de prazos visa a assegurar a agilidade do
procedimento, a sua celeridade, e isso inerente todo o processo, seja administrativo
ou judicial, pois este significa "marcha para frente", evitando-se, por conseguinte,
delongas e procrastinaes, a fim de que a tutela administrativa ou jurisdicional seja
realmente oportuna e efetiva. Este o esclio de Hlio Tornaghi:
Melhor maneira de acelerar o processo sem atropel-lo, conciliando a rapidez
com justia, consiste na fixao do tempo para a prtica de cada ato. A marcao de
prazos no apenas o resultado da convenincia, o efeito da necessidade de
harmonizar a justia e a economia, a segurana e a rapidez. Quer a lei que o processo
seja ordenado, mas sem retardamento e sem gastos excessivos, de modo a obter-se
uma sentena justa com o mximo de garantia e o mnimo de esforo. Permitir que os
atos processuais se pratiquem sem prazo marcado ser correr o risco de eternizar os
litgios. (TORNAGHI, apud TUCCI, 1997, p. 30).
Porm, nem todo descumprimento de prazos significa violao ao direito
razovel durao do processo, no obstante os prazos serem indicativos importantes
para a aferio de eventual violao do preceito constitucional. Neste passo, a

doutrina tem diferenciado entre atrasos leves decorrentes de descumprimento dos

prazos processuais e graves descumprimentos dos prazos que configurariam efetiva
dilao indevida atentatria contra o direito fundamental (NICOLLIT, 2006). No
entanto, como bem acentua Jos Rogrio Cruz e Tucci (1997, p. 68) "torna-se
impossvel fixar a priori uma regra especfica, determinante das violaes ao direito
tutela jurisdicional (ou administrativa) dentro de um prazo razovel."
No mesmo diapaso, h que se atentar para o fato de que no em todas as
fases do processo administrativo que o legislador ter condies de fixar um prazo
definido. Isto se verifica de forma mais perceptvel na fase de instruo, cuja durao
depender, muitas vezes, da complexidade e relevncia da causa. Como exemplo,
cita-se o art. 31, da Lei n 9.784, de 1999, que admite a possibilidade de abertura de
consulta pblica, quando a matria do processo envolver assunto de interesse geral.
Portanto, indubitvel que processos que necessitem de tal conduta administrativa
tero desenvolvimento seguramente mais lento, em relao aos que tenham uma
instruo singela.
Conclui-se, deste modo, a impossibilidade de se estabelecer uma durao
razovel do processo em carter objetivo, mediante lei geral e abstrata, em virtude das
peculiaridades de cada caso concreto, embora os prazos legais sejam instrumentos de
aferio da razoabilidade do tempo do processo. O conceito de razoabilidade seria um
conceito aberto a ser analisado dentro das caractersticas de cada caso concreto, de
modo que no caberia ao legislador definir, aprioristicamente, a razovel durao do
processo em termos absolutos e gerais para todos casos.
Impende notar que o conceito de razoabilidade no pode ser avaliado de forma
arbitrria, a critrio do juzo comum da autoridade administrativa ou do juiz. Segundo
Andr Luiz Nicolitt (2006, p. 75), "a jurisprudncia do TEDH, que fixa critrios objetivos
para aferio da razoabilidade do tempo de durao do processo tem servido de
paradigma para inmeros tribunais constitucionais". Nestes termos, tais critrios do
Tribunal Europeu de Direitos Humanos se aplicam em sua inteireza ao processo
administrativo, dentro da realidade brasileira, com as devidas adaptaes, e so fruto
de sua larga experincia no tema, razo pela qual ser til utiliz-los como parmetro
de interpretao da existncia ou no da razovel durao do processo.
Com efeito, so trs os principais critrios adotados pelo TEDH, e que devem
ser levados em considerao, em conjunto, para apreciao do tempo razovel de

durao de um determinado processo, segundo Jos Rogrio Lauria e Tucci (1997, p.

68), sempre diante das circunstncias de cada caso concreto, a saber: a)
complexidade da causa; b) comportamento das partes e de seus procuradores; c)
atuao do rgo jurisdicional. Adaptando-se ao processo administrativo, poder-se-ia
considerar o item "b" como o comportamento dos administrados ou interessados no
processo; e o item "c" como atuao do agente pblico na conduo do processo.
Primeiramente, quanto complexidade da causa, pode-se sistematiz-la em
trs tipos: a complexidade dos fatos; a complexidade do direito e; a complexidade do
processo. A complexidade dos fatos d-se pela natureza da questo posta no
processo, alm das questes atinentes ao campo probatrio. H complexidade de
direito quando existe dificuldade na interpretao das normas jurdicas incidentes
sobre a questo. Neste ponto, assevera Andr Luiz Nicollit (2006, p. 79) que
"dificilmente justificaria o atraso na prestao jurisdicional (ou administrativa),
geralmente esta ser fruto da complexidade ftica e com maior freqncia ainda
complexidade processual." Sobre este ltimo aspecto, h complexidade processual
pelo fato de existir um maior nmero de incidentes e demandas no procedimento, a
exemplo da interposio de muitos recursos, dificuldades na localizao de
testemunhas, interveno de interessados no processo etc.
O comportamento dos administrados se consubstancia na forma de agir no
decorrer do procedimento. Embora seja necessrio assegurar o direito ao contraditrio
e ampla defesa ao administrado, possvel, por parte deste, a adoo de
comportamentos abusivos, como o uso procrastinatrio dos recursos, o pedido, por
parte dos interessados, de provas meramente desnecessrias, impertinentes ou
ilcitas, e sua efetiva produo.
A atuao do agente pblico um fator preponderante para se aferir a
existncia ou no de violao do direito durao razovel do processo
administrativo. Isto se deve em razo de incidir, neste processo, o princpio da
oficialidade, por meio do qual a faculdade concedida Administrao de instaurar o
processo

administrativo,

independente

de

provocao

do

interessado,

obrigatoriedade de impulsionar o processo, praticando todos os atos tendentes a

finalizao do processo, como a instruo e o julgamento. Conforme Odete Medauar
decorre do princpio da oficialidade:

a) Atuao da Administrao no processo tem carter abrangente, no se

limitando aos aspectos suscitados pelos sujeitos;
b) A obteno de provas e de dados para esclarecimento de fatos e situaes
deve tambm ser efetuada de ofcio, alm do pedido dos sujeitos;
c) A inrcia dos sujeitos (particulares, servidores e rgos pblicos
interessados) no acarreta paralisao do processo salvo caso de providncias
pedidas pelo particular e que dependam de documentos que deve juntar; em tais
casos a Administrao dever conceder prazo para a juntada, encerrando o processo
se tal no ocorrer.(MEDAUAR, 1997, p. 197-198).
Na Lei n 9.784, de 1999, que regula o processo administrativo federal, tal
princpio est retratado no art. 2, inciso XII, o qual prev "impulso, de ofcio, do
processo administrativo, sem prejuzo da atuao dos interessados;" e no art. 29,
segundo o qual "as atividades de instruo destinadas a averiguar e comprovar os
dados necessrios tomada de deciso realizam-se de ofcio ou mediante impulso
do rgo responsvel pelo processo, sem prejuzo do direito dos interessados de
propor atuaes probatrias."
Os atrasos imputados Administrao Pblica, atravs de seus agentes,
podem ser classificados em duas categorias: dilaes organizativas e dilaes
funcionais (NICOLLIT, 2006). As primeiras decorrem de fatores estruturais, da
sobrecarga de trabalho ou mesmo conjunturais, como a existncia de greves. As
segundas esto ligadas deficiente conduo do processo por parte do agente
pblico. Destarte, seja no mbito organizacional ou no funcional, ".....h que ter uma
forte justificativa para no taxar indevida a dilao e, por conseguinte, afastar a
responsabilidade e os efeitos da violao do direito durao razovel do processo."
(NICOLLIT, 2006, p. 84).
Sobre a atuao do agente pblico (dilao funcional), muito comum a
inpcia na conduo do processo, consubstanciada na prtica de nulidades pelo
agente pblico, em razo da desobedincia forma e aos procedimentos previstos em
lei, alm da violao de direitos constitucionalmente protegidos, como a ampla defesa.
Tais condutas ensejam a nulidade do processo, a ser decretada pela prpria
autoridade administrativa, ou mesmo pelo Poder judicirio, ensejando a instaurao de
novo procedimento, com observncia das formalidades legais. A decretao de

nulidade de um processo to prejudicial quanto sua demora injustificada, pois o

resultado o mesmo, ou seja, a mora na tutela administrativa.
Diante destas consideraes, a fixao de critrios para aferio da
razoabilidade da durao do processo de extrema importncia, a fim de se evitarem
juzos arbitrrios, cujos interlocutores no tm, muitas vezes, o conhecimento
necessrio para avaliar todas as circunstncias que envolvem o caso concreto.

6. Medidas que visam assegurar celeridade do processo administrativo.

Diante destas consideraes, para que o dispositivo constitucional em estudo
no permanea somente nas boas intenes, imprescindvel que se criem medidas,
com vistas a promover um processo justo, sem dilaes indevidas, sem prejuzo dos
cidados que se socorrem aos Poderes Pblicos em busca de seus direitos.
A criao de leis que combatam a morosidade dos processos, sejam judiciais
ou administrativos, bem vinda, mas no o suficiente, pois necessria a mudana
de mentalidade dos prprios servidores pblicos, que se encontram inseridos, muitas
vezes, em uma burocracia administrativa, divorciada da sociedade a que servem.
Por outro lado, fundamental a profissionalizao do servidor, de modo a
assegurar uma melhor qualidade nos servios pblicos prestados ao administrado. O
preparo tcnico para o desempenho de cargo, emprego ou funo pblica
condio sine qua non para a eficincia dos servios pblicos. Assim, essencial a
oferta de cursos de capacitao a servidores em sua rea especfica de atuao; a
realizao de concursos pblicos peridicos, selecionando profissionais com
capacidade tcnica e, ao mesmo tempo, que se estabeleam critrios rigorosos para a
investidura em cargos em comisso, de modo que no sejam inseridas no servio
pblico pessoas sem a necessria qualificao, fruto de indicaes polticas. Nesta
linha de raciocnio, aduz Romeu Felipe Bacellar Filho:
A Administrao Pblica legitima-se quando age em conformidade com o
interesse pblico. Neste contexto, a profissionalizao da funo pblica constitui
instrumento de legitimao da Administrao Pblica Brasileira perante o povo: (i)
primeiro, para garantir a observncia do princpio da igualdade na escolha de seus

agentes, a partir de critrios que possibilitem a aferio daqueles mais preparados

para o exerccio da profisso, e no num status atribudo em razo de um direito de
nascena ou pela proximidade pessoal com os governantes; (ii) segundo, para dar
cumprimento ao princpio da eficincia, de uma Administrao capacitada a responder
aos anseios coletivos mediante a prestao de servios adequados. (BACELLAR
FILHO, 2003, p. 10)
Por fim, imprescindvel a responsabilizao administrativa do agente pblico
desidioso, conduta esta que se traduz em desempenho funcional ineficiente. No
entanto, para a concretizao de tal mister, torna-se necessria a mudana de
mentalidade das autoridades administrativas, que tm agido, muitas vezes, com
complacncia em relao s condutas dilatrias e procrastinatrias de seus
subordinados, violando direitos subjetivos de carter constitucional. Nos termos do art.
143, da Lei n 8.112, de 1990, a autoridade que tiver conhecimento de irregularidades
obrigada a promover-lhe a apurao imediata
7. Concluso
Tendo em vista tudo o que foi exposto no presente estudo, torna-se possvel
apresentar algumas ilaes. Inicialmente, o direito razovel durao do processo,
estudado com enfoque no processo administrativo, de fato um direito fundamental,
dotado de aplicabilidade imediata, motivo pelo qual dever de todos os operadores do
direito lhe dar a devida eficcia. Este direito fundamental, alis, j se encontrava
inserido em nosso ordenamento jurdico, em particular na prpria Constituio Federal,
em decorrncia do Princpio da eficincia, previsto no art. 37, e tambm como
corolrio do devido processo legal, nos termos do art. 5, inciso LIV. No se pode
olvidar, tambm, que o Pacto de So Jos da Costa Rica - Conveno Americana
sobre Direitos Humanos, de 1969, vigente em territrio brasileiro a partir de 1992,
tambm trazia em seu bojo o aludido direito, em seu art. 8.
A razoabilidade da durao do processo dever ser aferida casuisticamente,
uma vez que ao legislador no possvel fixar, de antemo, um prazo razovel e
plenamente fechado, em razo de diversas circunstncias que podem ocorrer no
desenvolvimento do processo administrativo, a exemplo da complexidade da instruo
probatria. No entanto, nada impede, sendo at recomendvel, que o legislador fixe
prazos para a prtica de atos administrativos ou processuais como parmetros para a
atuao administrativa, para no deixar ao arbtrio do agente pblico o juzo de

valorao do prazo adequado. A propsito, os critrios de aferio afetos ao Tribunal

Europeu de Direitos Humanos, fruto de sua larga experincia sobre o tema, como
instrumentos para se avaliar a existncia da razovel durao do processo, so
aplicveis ao processo administrativo brasileiro, com as devidas adaptaes.
Por outro lado, o direito fundamental durao razovel do processo fruto do
equilbrio entre a celeridade da prtica dos atos inerentes ao procedimento, e da
preservao dos demais direitos fundamentais assegurados ao cidado no processo,
como o caso do contraditrio, da ampla defesa e da publicidade, meros
desdobramentos do devido processo legal, o que assegura a efetividade do processo,
pois resulta em uma deciso final tempestiva e adequada
Desta forma, a aplicao da garantia razovel durao do processo a todas as
causas, administrativas e judiciais, medida que humaniza o processo, em respeito ao
cidado, em obedincia ao Princpio da dignidade da pessoa humana, um dos
fundamentos do nosso Estado Democrtico de Direito (art. 1, inc. III, da CF). A recusa
do Estado em dar aplicabilidade ao novo direito fundamental o sujeitar a reparar os
danos sofridos pelo administrado, em razo do injustificado e no razovel
retardamento do processo administrativo.
Em ltima anlise, resta demonstrado que o que se persegue, primordialmente,
numa sociedade de direito, a obedincia aos princpios constitucionais inseridos na
nossa Carta Magna, sempre em consonncia com os mais elevados valores morais,
nsitos a todo e qualquer cidado, configurados no respeito dignidade humana,
observncia de prazos tanto quanto possvel -, trazendo, como conseqncia
natural, a prpria evoluo do direito ptrio.
Em assim se agindo, no apenas torna-se possvel a aferio e concretizao
da razovel durao do processo, mas tambm tm-se por atendidos os postulados
bsicos da nossa sociedade, to carente de apoio, descrente das leis, e ausente de
esperana e crena, em especial no que pertine aos Poderes estatais.