Investimentos em Defesa no Brasil 2004-2010

ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA
DIRETORIA DE EDUCAO
CURSO DE ESPECIALIZAO EM FINANAS PBLICAS NFASE EM

ADMINISTRAO ORAMENTRIO-FINANCEIRA
ORAMENTO PBLICO: INVESTIMENTOS EM DEFESA NO BRASIL
Gilmar Rodrigues Possati Junior
Braslia
2012
ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA

DIRETORIA DE EDUCAO
CURSO DE ESPECIALIZAO EM FINANAS PBLICAS NFASE EM

ADMINISTRAO ORAMENTRIO-FINANCEIRA
Trabalho de concluso de curso de Psgraduao apresentado Escola de

Administrao Fazendria, como requisito
parcial para a obteno do ttulo de
Especialista em Finanas Pblicas nfase em
administrao oramentrio-financeira
Antonio Carlos dos Santos M.Sc
Braslia
Abril/2012
TERMO DE APROVAO
GILMAR RODRIGUES POSSATI JUNIOR
ORAMENTO PBLICO: INVESTIMENTOS EM DEFESA NO BRASIL NO

PERODO DE 2004 A 2010
Este trabalho de concluso de curso foi julgado adequado como requisito parcial para
obteno do ttulo de especialista do Curso de Finanas Pblicas nfase em Administrao
Oramentrio-Financeira da Escola de Administrao Fazendria ESAF, pela seguinte
banca examinadora:
________________________________
Antonio Carlos dos Santos, M.Sc
_________________________________________
Nome/titulao (professor membro da banca)
_________________________________________
Nome/titulao (professor membro da banca)
Braslia
Abril/2012
CESSO DE DIREITOS
Trabalho apresentado Escola de Administrao

Fazendria ESAF como parte dos requisitos para
obteno do ttulo de Especialista em Finanas
Pblicas nfase em Administrao OramentrioFinanceira.
concedida Escola de Administrao Fazendria ESAF permisso para publicar

este trabalho por via impressa ou para divulg-lo em meio eletrnico, para fins de
leitura, impresso e/ou download pela Internet, a ttulo de divulgao da produo
cientfica produzida em conjunto com a ESAF, sem ressarcimento dos direitos autorais.
_______________________________
Braslia, Abril de 2012
DEDICATRIA
Dedico este trabalho minha av Therezinha de Jesus Lucas

Rodrigues (in memoriam), pelo eterno amor e incentivo a mim
dispensados.
AGRADECIMENTOS
Deus, pela eterna vigilncia nessa caminhada.

Aos meus pais, pelo apoio e incentivo aos estudos.
minha irm, pelos desejos de sade e felicidade.
minha esposa Claudia, pelo companheirismo, compreenso e apoio incondicionais.
Ao Professor M.Sc. Antonio Carlos dos Santos, pela orientao segura,
disponibilizao de informaes e conhecimentos sem os quais este trabalho no teria
atingido o objetivo proposto.
Aos professores do curso pelas brilhantes lies e ensinamentos.
Aos colegas da especializao, Juliano, Marcus Aurlio e Samuel, pelo apoio,
incentivo, companheirismo e amizade.
Aos meus chefes, pelo incentivo, apoio e compreenso.
Aos meus colegas de trabalho, pelo companheirismo.
A todos que, direta ou indiretamente, contriburam para esta realizao.
Muito obrigado.
RESUMO
O debate envolvendo questes de Defesa tornou-se mais intenso a partir da publicao da

Estratgia Nacional de Defesa, em 2008. O presente trabalho se desenvolveu no sentido de
inserir-se nesse contexto, partindo do seguinte questionamento: qual a participao dos
investimentos em Defesa nos gastos diretos do governo federal? Assim, a pesquisa analisou a
participao dos investimentos pblicos realizados nos programas da funo Defesa no
perodo de 2004 a 2010, com o intuito de verificar o total de recursos distribudos funo
Defesa para realizao de investimentos, traando um comparativo entre estes e o total dos
investimentos nas demais reas governamentais; verificar a proporo dos investimentos em
Defesa Nacional em relao ao Produto Interno Bruto, fazendo um comparativo com as
demais funes; e, por fim, realizar um comparativo entre a execuo oramentria e
financeira dos investimentos diretos do governo federal na funo Defesa e as demais funes
governamentais. Observou-se que a funo Defesa apesar de figurar, na mdia, como 5
(quinta) prioridade entre todos os investimentos diretos do governo federal efetuados no
perodo analisado mostrou-se, ao que tudo indica, como um setor que vem perdendo espao
na participao dos investimentos pblicos federais, fato que no pode ser justificado em cima
dos gastos com pessoal, os quais, tambm, vm diminuindo sua participao ao longo do
tempo. Sob a tica macroeconmica, foi possvel verificar que os investimentos em Defesa
Nacional so relativamente baixos em proporo ao PIB, no acompanhando, sequer, a
margem de expanso verificada no total de investimentos efetuados nas demais funes de
governo. Pode-se deduzir que os investimentos em Defesa so pouco expressivos e enseja
falta de prioridade governamental na alocao de recursos para essa rea, tendo como
consequncia a defasagem tecnolgica e o sucateamento da estrutura de Defesa do pas. O
pouco significativo investimento em Defesa no se apresentou como consequncia da
incapacidade de execuo oramentria e financeira as quais se destacaram na comparao
com os demais setores.
Palavras-chave: Defesa Nacional; investimentos pblicos; oramento; governo federal
ABSTRACT
The debate involving questions of Defense became more intense after the publication of the
National Defense Strategy, in 2008. This paper aimed to insert itself in this context, based on
the following question: what is the participation of the investment in Defense in direct
spending of the federal government? Thus, the study examined the participation of the public
investments accomplished in Defense Spending Programs from 2004 to 2010, with the aim of
verifying the total funds distributed to the Defense Spending for investments, establishing a
comparison between them and the total investment in other governmental areas; determining
the proportion of investments in National Defense in relation to Gross Domestic Product,
making a comparison with the other functions; and, finally, comparing the budgetary and
financial execution of direct investments of the Federal Government in the Defense Spending
and other governmental functions. It was observed that the function Defense - while
appearing, on average, as the 5th (fifth) priority among all the federal government's direct
investments accomplished in the period analyzed proved, as it seems, to be a sector that has
been losing ground in the sharing of federal public investments, a fact that can not be justified
upon the expenses with personnel, which also have decreased their participation over time.
From the macroeconomic perspective, it was possible to identify that investments in National
Defense are relatively low in proportion to GDP, not even following the margin expansion
observed in the total investments made in other government spending. It can be inferred that
investment in defense is not very significant and gives rise to lack of government priority in
the allocation of resources to this area and the resulting technological gap and the "scrapping"
of the defense structure of the country. The very insignificant investment in Defense is not
presented as a result of inability to budgetary and financial execution which stood out in
comparison with other sectors.
Keywords: National Defense; public investments, budgetary, federal government
LISTA DE ILUSTRAES
Figura 1 Dimenses do PPA
18
Quadro 1 Lista dos programas sob responsabilidade do MD
19
Figura 2 Relao programa /objetivos setoriais /objetivos de governo
20
Quadro 2 Critrios de classificao das despesas
22
Quadro 3 Classificao Institucional do Ministrio da Defesa
24
Quadro 4 Classificao Funcional relacionada ao Ministrio da Defesa
25
Quadro 5 Categorias econmicas e grupos
27
Figura 3 Integrao entre a execuo oramentria e financeira das despesas
29
Figura 4 Eixos estruturantes da END
36
Quadro 6 Aes do Programa Calha Norte
40
Grfico 1 Comparativo entre o comportamento dos investimentos diretos na funo

Defesa com os investimentos nas demais funes
47
Grfico 2 Prioridade dos investimentos entre os programas distribudos funo

Defesa
48
Grfico 3 Comparativo entre o comportamento dos valores executados na funo

Defesa nos Grupos de Natureza de Despesa no perodo 2004-2011
51
Grfico 4 Investimentos diretos do governo federal no perodo 2004-2010 (em % do

PIB)
53
Figura 5 Mapa global mostrando taxas de crescimento real do PIB para 2009
54
Grfico 5 Comparativo entre a evoluo da relao Investimentos/PIB nas funes

de governo e a funo Defesa Nacional
57
Grfico 6 Percentual mdio de execuo oramentria dos investimentos nas cinco

funes com maior prioridade
59
Grfico 7 Percentual mdio de execuo financeira dos investimentos nas cinco

funes com maior prioridade
61
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Ordenao das funes de governo por participao relativa no
montante dos investimentos diretos do governo federal no perodo
2004-2010
45
Tabela 2 Distribuio dos valores executados na funo Defesa nos Grupos de

Natureza de Despesa no perodo 2004-2011
50
Tabela 3 Relao entre o Produto Interno Bruto e o total dos investimentos

diretos nas Funes de Governo perodo 2004 2010
52
Tabela 4 Variao do Produto Interno Bruto no perodo 2004 2010
53
Tabela 5 Relao entre o Produto Interno Bruto e os investimentos diretos em

Defesa Nacional no Brasil perodo 2004 2010
55
Tabela 6 - Execuo Oramentria dos investimentos diretos do governo federal

por funo no perodo 2004-2010
59
Tabela 7 - Execuo Financeira dos investimentos diretos do governo federal por

funo no perodo 2004-2010
61
LISTA DE ABREVIATURAS
BGU
Balano Geral da Unio
Censipam
Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia
EMCFA
Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas
END
Estratgia Nacional de Defesa
ESG
Escola Superior de Guerra
FUNDEB
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de

Valorizao dos Profissionais da Educao
GPS
Global Position System
HFA
Hospital das Foras Armadas
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IPEA
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LBDN
Livro Branco da Defesa Nacional
LOA
Lei Oramentria Anual
MD
Ministrio da Defesa
MPOG
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MTO
Manual Tcnico do Oramento
OECD
Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico
ONU
Organizao das Naes Unidas
PCN
Programa Calha Norte
PEnsD
Poltica de Ensino de Defesa
PIB
Produto Interno Bruto
PPA
Plano Plurianual
SOF
Secretaria do Oramento Federal
Sepesd
Secretaria de Pessoal, Ensino, Sade e Desporto
Seprod
Secretaria de Produtos de Defesa
SEORI
Secretaria de Organizao Institucional
SIPRI
Stockholm International Peace Research Institute
SUMRIO
1 INTRODUO....................................................................................................................13
1.1 Tema...............................................................................................................................13
1.2 Problema.........................................................................................................................14
1.3 Objetivos........................................................................................................................15
1.4 Justificativa e contribuies...........................................................................................15
2 REFERENCIAL TERICO...............................................................................................17
2.1 Planejamento Pblico Federal.......................................................................................17
2.1.1 O Plano Plurianual e a Defesa Nacional...........................................................17
2.2 O Oramento Pblico Federal.......................................................................................19
2.2.1 As classificaes oramentrias da despesa.....................................................20
2.2.1.1 Classificao Institucional...................................................................22
2.2.1.2 Classificao Funcional.......................................................................23
2.2.1.3 Classificao por programas (Estrutura Programtica).....................24
2.2.1.4 Classificao segundo a natureza........................................................24
2.2.2 Execuo oramentria e financeira.................................................................28
2.3 Defesa Nacional.............................................................................................................35
2.3.1 A Poltica de Defesa Nacional..........................................................................36
2.3.2 A Estratgia Nacional de Defesa......................................................................37
2.3.3 O Livro Branco de Defesa Nacional.................................................................39
2.4 Gastos pblicos, crescimento econmico e suas externalidades positivas....................40
3 METODOLOGIA................................................................................................................42
4 RESULTADOS E DISCUSSO........................................................................................44
4.1 A participao relativa dos investimentos nas funes de governo.......................44
4.2 A dinmica dos investimentos em Defesa Nacional sob aspectos
macroeconmicos......................................................................................................51
4.3 Execuo oramentria e financeira dos investimentos diretos do governo
federal.........................................................................................................................57
5 CONSIDERAES FINAIS............................................................................................63
REFERNCIAS....................................................................................................................67
APNDICES ........................................................................................................................71
13
1 INTRODUO
1.1 Tema
Muitos estudos na rea de planejamento e oramento governamental vm sendo
desenvolvidos em vrios contextos, sob diversos ngulos e vises. No mbito do
planejamento governamental das polticas de Defesa Nacional, pode-se destacar trs
importantes trabalhos. O primeiro deles refere-se ao construto de Almeida (2001, p.22) e sua
abordagem do pensar a Defesa economicamente, artigo em que o autor defende que o pas
deve pautar a anlise de suas questes de Defesa a partir da recorrente e limitadora relao
entre necessidades infinitas e recursos escassos. Na viso do autor, o analista econmico e
oramentrio da Defesa poder valer-se de conceitos e princpios econmicos para melhor
decidir, na busca da forma mais econmica de se obter o resultado esperado do investimento
em Defesa: a tranquilidade da nao. O segundo trata-se da pesquisa de Heye (2005), tese de
doutorado em que o autor, valendo-se de uma anlise quantitativa, trouxe importantes
contribuies dos aspectos polticos domsticos e suas implicaes sobre os gastos militares,
proporcionando uma perspectiva mais rica em relao aos determinantes polticos desses
gastos. O terceiro, por seu turno, trata-se do estudo de Matos (2010), artigo em que a
pesquisadora aborda a participao do setor Defesa no oramento federal, realizando
importante anlise voltada ao oramento de Defesa no Brasil. Ademais, entre suas concluses,
a autora cita a existncia de dificuldades na execuo de investimentos em Defesa,
relacionando como causa um ponto muito abordado nos estudos que envolvem planejamento
nessa rea: a alocao de recursos oramentrios em Defesa e o respectivo comprometimento
destes com o pagamento de pessoal (ativo, inativo e pensionistas).
Sobre o assunto, observa-se que h uma certa convergncia nas anlises desses
pesquisadores, qual seja, o elevado comprometimento do oramento de Defesa com gasto de
pessoal. Semelhantes concluses a Matos (2010), tambm so encontradas em Flores (2002),
Rosire (2004), Fernandes (2006) e Aguilar (2008). Os referidos autores so enfticos ao
afirmar que o gasto com pagamento de pessoal elevado, consumindo aproximadamente 75%
do total de recursos, sobrando apenas 10%, em mdia, para despesas discricionrias dentre os
quais esto includos os investimentos, haja vista que os outros 15% esto comprometidos
com despesas obrigatrias. Sendo assim, apesar de o oramento da Defesa representar um
volume grande de recursos pblicos, muito pouco sobra para a realizao dos necessrios
investimentos em reaparelhamento e modernizao das Foras Armadas, surgindo a ideia
14
generalizada superficial e simplista que o Brasil gasta muito em Defesa. Ideia, essa, que
periodicamente destacada em jornais, revistas e, at mesmo, em portais oficiais do governo
na internet.
Exemplo disso ocorreu quando o Stockholm International Peace Research Institute
(SIPRI), reconhecido rgo internacional dedicado pesquisa em conflitos, armamentos,
controle de armas e desarmamento, publicou, em abril de 2011, informaes sobre gastos
militares mundiais (World Military Expenditure), no SIPRI yearbook anurio que contm
um compndio de dados e anlises nas reas de segurana e conflitos, gastos militares e
armamentos e no-proliferao, controle de armas e desarmamento.
Para ilustrar o destaque atribudo pelo governo ao assunto, segue abaixo recente nota
divulgada no portal do Ministrio das Relaes Exteriores, o Itamaraty1, com o ttulo Defesa
- Gastos militares batem recorde em 2010, Brasil destaque na Amrica do Sul:
O Brasil foi o principal contribuidor para o crescimento de 5,8% dos gastos militares
na Amrica do Sul, segundo informaes do Instituto Internacional de Estudos da
Paz, de Estocolmo. A regio gastou US$ 63,3 bilhes no ano passado, impulsionada
pelas compras de helicpteros e submarinos militares feitas pelo governo brasileiro.
No mundo, os gastos militares atingiram US$ 1,6 trilho em 2010.
Em uma primeira anlise, a referida nota leva a crer que o Brasil gasta um elevado
montante de recursos em Defesa, principalmente, investindo em novos equipamentos blicos,
como aeronaves, blindados, armamentos etc. Entretanto, os estudos apontados indicam que os
investimentos propriamente ditos so bastantes reduzidos.
Em funo disso, a alocao
desses recursos deve ser muito bem planejada, de maneira que os gastos sejam feitos de forma
eficiente e eficaz, e estejam em estrita consonncia com a Poltica de Defesa Nacional e sua
estratgia, bem como com os objetivos de governo. Assim sendo, vislumbra-se a necessidade
de um aprofundamento das pesquisas sobre esses investimentos.
1.2 Problema
O presente estudo alinha-se s pesquisas citadas, e, com intuito de complement-las,
parte do seguinte questionamento: qual a participao dos investimentos em Defesa nos
gastos diretos do governo federal?
Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/selecao-diaria-de-noticias/midiasnacionais/brasil/brasil-economico/2011/04/12/Defesa-gastos-militares-batem-recorde-em-2010> Acesso em 11

fev. 2012
15
1.3 Objetivos
Analisar a participao dos investimentos pblicos realizados nos programas da
funo Defesa Nacional no perodo de 2004 a 2010 o objetivo geral da presente pesquisa.
Para tanto, propem-se os seguintes objetivos especficos:
a)
verificar o total de recursos distribudos funo Defesa para realizao de

investimentos, traando um comparativo entre estes e o total dos investimentos
nas demais reas governamentais;
b)
verificar a proporo dos investimentos em Defesa Nacional em relao ao

Produto Interno Bruto PIB, fazendo um comparativo com as demais funes;
c)
Realizar um comparativo entre a execuo oramentria e financeira dos

investimentos diretos do governo federal na funo Defesa e as demais funes
governamentais;
Para atingir os objetivos propostos, o trabalho estruturou-se da seguinte forma: um

captulo de referencial terico, contemplando a fundamentao terica do trabalho, dividido
em sees (planejamento pblico federal; oramento pblico federal; Defesa Nacional; gastos
pblicos, crescimento econmico e suas externalidades positivas); um captulo no qual
explanada a metodologia utilizada no desenvolvimento da pesquisa; um captulo de anlise,
discusso e apresentao dos resultados obtidos no trabalho e, por fim, as consideraes
finais, ocasio em que so apresentadas as principais inferncias do estudo.
1.4 Justificativa e contribuies
Como contribuies, o trabalho pretende servir de referncia para novos estudos de
maneira a ampliar os debates conduzidos no mbito acadmico e institucional das questes
suscitadas pela pesquisa. A anlise do comportamento dos investimentos militares
proporciona importantes subsdios para abordar questes presentes no debate que vem
ocorrendo em nosso pas, a partir da publicao da Estratgia Nacional de Defesa, fruto do
amadurecimento institucional ocorrido na estrutura de Defesa na ltima dcada. Alm disso, o
estudo concorre para o esforo de superao das limitaes decorrentes da problemtica da
anlise dos dados relacionados Defesa Nacional, dada as caractersticas especficas do
bem ou produto Defesa.
16
O Brasil um pas democrtico e como tal deve pautar seus atos com a maior
transparncia possvel. Sendo assim, a presente pesquisa procura inserir-se nesse contexto,
buscando o envolvimento de diferentes instncias (gesto pblica, pesquisa, transparncia e
controle) no assunto Defesa. Enfim, o intento prover a sociedade de novas informaes, de
maneira que possa auxiliar na superao de vises preconcebidas e, muitas vezes
equivocadas, estimuladas por veculos de comunicao que no tem o compromisso de tratar
dados com o rigor que a cincia exige.
17
2 REFERENCIAL TERICO
2.1 Planejamento Pblico Federal
O atual sistema de planejamento e de oramento federal est previsto na Lei n 10.180,
de 06 de fevereiro de 2001, a qual organiza e disciplina todo o sistema. A lei apresenta como
finalidades do sistema, dentre outras, a de formular o plano plurianual, as diretrizes
oramentrias e os oramentos anuais, bem como gerenciar o processo de planejamento e de
oramento federal. O sistema de planejamento e de oramento federal integrado pelo
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), como rgo central, unidades de
planejamento e oramento dos ministrios, como rgos setoriais e os rgos especficos,
subordinados ao MPOG, como, por exemplo, a Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos e a Secretaria do Oramento Federal.
2.1.1 O Plano Plurianual e a Defesa Nacional

O Plano Plurianual (PPA) estabelece, segundo a Constituio Federal de 1988, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O plano
plurianual institudo por lei e elaborado no primeiro ano de mandato do presidente eleito,
para execuo nos quatro anos seguintes.
Segundo a Constituio Federal, artigo 167, pargrafo 1, os investimentos, cuja
execuo seja levada a efeito por perodos superiores a um exerccio financeiro, s podero
ser iniciados se previamente includos no PPA ou se nele includos por autorizao legal. A
no observncia desse preceito caracteriza crime de responsabilidade.
O PPA apresenta duas dimenses: uma dimenso estratgica, representando a
orientao estratgica de governo (viso de longo prazo e objetivos de governo) e as
orientaes estratgicas dos ministrios (objetivos setoriais) e uma dimenso tticooperacional, representando os programas e aes. Tais dimenses esto ilustradas na figura 1
a seguir:
18
Figura 1 Dimenses do PPA
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Como se pode observar, os programas esto inseridos na dimenso ttico-operacional

do PPA e so os elementos-base do plano. Segundo a portaria n 42/1999 (BRASIL, 1999), do
ento Ministrio do Oramento e Gesto, os programas representam o instrumento de
organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo
mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. Outra definio convencional
e mais clssica pode ser encontrada no Manual de Oramento por Programas e Realizaes da
Organizao das Naes Unidas ONU:
o programa o nvel mximo de classificao do trabalho executado por uma
unidade administrativa de nvel superior no desempenho das funes que lhes so
atribudas. Utiliza-se a palavra para designar o resultado do trabalho , ou seja, um
produto ou servio final, representativo dos propsitos para que a unidade foi criada.
(ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1971, p. 40)
Sendo assim, toda ao do governo est estruturada em programas orientados para a

realizao dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do PPA. O programa funciona
como elemento integrador entre o planejamento de mdio prazo do governo (PPA) e o
planejamento operacional do governo, o oramento propriamente dito. Desse modo, o plano
termina no programa e o oramento comea no programa, conferindo, assim, a integrao
entre esses instrumentos.
No atual sistema de planejamento e oramento do governo, existem dois tipos de
programas, os Programas Finalsticos e os Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas
Especiais. O Manual Tcnico do Oramento - 2011, elaborado pela Secretaria do Oramento
Federal (SOF) assim dispe:
19
Os Programas so classificados em dois tipos:

Programas Finalsticos: dos quais resultam bens ou servios ofertados diretamente
sociedade, cujos resultados sejam passveis de mensurao;
Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais: so programas voltados
aos servios tpicos de Estado, ao planejamento, formulao de polticas setoriais,
coordenao, avaliao ou ao controle dos programas finalsticos, resultando em
bens ou servios ofertados ao prprio Estado, podendo ser composto inclusive por
despesas de natureza tipicamente administrativas. (BRASIL, 2010, p. 40)
Observa-se que os programas finalsticos esto atrelados diretamente s polticas

pblicas, de benefcio direto sociedade, j os de apoio, por sua vez, possuem carter de
suporte prpria existncia do Estado, podendo ser tambm administrativos.
O Quadro 1 abaixo apresenta a lista dos programas inseridos no PPA 2008-2011 que
foram atribudos ao Ministrio da Defesa, principal responsvel pela funo Defesa Nacional.
Quadro 1 Lista dos programas sob responsabilidade do MD
Tipo de
programa
Finalsticos
Cdigo/Descrio
0623 Segurana de Vo e Controle do Espao Areo Brasileiro
0631 - Desenvolvimento da Infra-Estrutura Aeroporturia
0639 - Segurana da Navegao Aquaviria
0643 - Calha Norte
1383 - Assistncia e Cooperao das Foras Armadas Sociedade
0472 - Proantar
0474 - Recursos do Mar
0620 - Preparo e Emprego da Fora Terrestre
0621 - Preparo e Emprego da Fora Area
0622 - Preparo e Emprego do Poder Naval
0625 - Gesto da Poltica de Defesa Nacional
0626 - Reaparelhamento e Adequao da Marinha do Brasil
0627 - Tecnologia de Uso Aeroespacial
0628 - Reaparelhamento e Adequao do Exrcito Brasileiro
Apoio s
0629 - Tecnologia de Uso Naval
Polticas
0630 - Desenvolvimento da Aviao Civil
Pblicas e
0632 - Reaparelhamento e Adequao da Fora Area Brasileira
reas Especiais 0633 - Ensino Profissional da Marinha
0637 - Servio de Sade das Foras Armadas
0638 - Ensino Profissional do Exrcito
0640 - Ensino Profissional da Aeronutica
0642 - Tecnologia de Uso Terrestre
0647 - Produo de Material Blico
1057 - Comunicaes, Comando, Controle e Inteligncia nas Foras Armadas
8026 - Mobilizao para Defesa Nacional
8032 - Preparo e Emprego Combinado das Foras Armadas
Fonte: PPA 2008-2011. Adaptado pelo autor
Verifica-se que o MD responsvel por 26 (vinte e seis programas) dos quais 05

(cinco) finalsticos e 21 (vinte e um) de apoio s polticas pblicas e reas especiais. A partir
desses programas que o MD se articula para atingir os objetivos setoriais, vinculando sua
20
atuao aos objetivos de governo e decorrente orientao estratgica de governo explicitada

no PPA. Os objetivos setoriais do MD so: a) modernizar e adequar as Foras Armadas; b)
desenvolver a capacidade das Foras Armadas operarem de forma combinada ou conjunta; c)
promover a integrao logstica das Foras Armadas; d) apoiar o governo nas aes
relacionadas ao desenvolvimento do pas. Sendo assim, espera-se
espera se que o programa esteja
alinhado aos objetivos setoriais e estes ao objetivo estratgico
estratgico do governo. A figura 2 ilustra
essa convergncia existente entre o programa, os objetivos setoriais e os objetivos de governo:
Figura 2 Relao programa /objetivos setoriais /objetivos de governo
Objetivo de governo
Fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sulsul-americana
Objetivo setorial
Desenvolver a capacidade das Foras Armadas operarem de forma combinada ou
conjunta
Programas Vinculados
8032 - Preparo e Emprego Combinado das Foras Armadas; 0621 - Preparo e Emprego
da Fora Area; 0620 - Preparo e Emprego da Fora Terrestre e 0622 -Preparo e
Emprego do Poder Naval..
Fonte: Adaptado pelo autor
Portanto, para que os investimentos sejam efetivamente materializados preciso que

esses estejam previstos no PPA, dentro dos respectivos programas, pois essa previso
condio obrigatria para a autorizao do gasto no oramento federal.
2.2 O Oramento Pblico Federal
F
O oramento , por sua natureza, a concretizao da vontade poltica de uma nao.
Na prtica, toda proposta poltica consiste em inteno de fazer, sendo considerada apenas
discurso at o momento em que efetivamente esteja includa
includa na lei oramentria, o que
abrange as propostas voltadas para a Defesa Nacional.
21
Almeida (2001) afirma que:

O oramento como a economia, tambm empresta seus conceitos e princpios
anlise do tema da Defesa. Particularmente, uma vez que o oramento o
instrumento por excelncia de concretizao da atividade governamental, muito da
adequada definio do perfil da Defesa depende de sua apropriada insero no
contexto do oramento nacional. Assim, a anlise das questes de Defesa segundo a
tica oramentria tende a aproximar o assunto dos demais interesses nacionais. Em
especial no que se refere s questes da legitimidade e do controle, a integrao da
tica essencialmente militar tica oramentria, ao impulsionar o controle cidado
sobre a Defesa, acena para um importante passo na redefinio bem-sucedida das
relaes entre a sociedade civil e seus soldados. (ALMEIDA, 2001, p. 31).
Observa-se no trecho anterior a preocupao do autor em aproximar as questes de

Defesa segundo a viso oramentria. Dentro desse contexto, Silva (2007) leciona que:
por meio do oramento que o governo estabelece as reas prioritrias para a
aplicao dos recursos disponveis para o setor pblico. A definio dos setores nos
quais as despesas sero realizadas determina a natureza da interveno estatal na
economia do pas, o que realizado por meio das funes econmicas do Estado,
tambm conhecidas como funes fiscais, que na posio de Musgrave e
Musgrave (1980) tem por objetivo favorecer os ajustamentos na alocao de
recursos, realizar ajustes na distribuio de renda e garantir a estabilidade
econmica. (SILVA, 2007, p. 53).
No entendimento do referido pesquisador, a identificao das relaes e influncias

entre as espcies dos gastos federais e o Oramento da Unio uma maneira de qualificar as
polticas e avaliar a ao governamental em suas principais reas de interveno na sociedade
na busca pelo crescimento econmico e desenvolvimento social, conforme o compromisso de
suas polticas, entre as quais esto includos os investimentos pblicos. Nesse sentido, a
evoluo e dinmica desses investimentos constituem importante indicativo do emprego do
oramento.
2.2.1 As classificaes oramentrias da despesa

As classificaes oramentrias so de fundamental importncia para a compreenso
do oramento, o qual exige conhecimento de sua estrutura e organizao. Assim, a
classificao surge da necessidade de atender as exigncias por informaes demandadas
pelos atores interessados nas Finanas Pblicas, especialmente na administrao
oramentrio-financeira. Burkhead (1971, p. 145) leciona que a classificao a chave
estrutural para a organizao consciente e racional do oramento do Governo.
22
Do ponto de vista da classificao oramentria, o MD o principal responsvel pela

execuo da funo Defesa Nacional, nela compreendidas todas as aes relacionadas
Estratgia Nacional de Defesa, Defesa Terrestre, Defesa Naval, Defesa Area, Cincia,
Tecnologia e Inovao, Ao Combinada ou Conjunta das Foras Armadas, Desenvolvimento
da Infra-estrutura Aeroporturia, Desenvolvimento da Aviao Civil e Aes de Apoio
Sociedade Civil.
Giacomoni (2010) afirma que na classificao das contas que compem o oramento
fundamental a observncia de algum critrio que, por sua vez, busca alcanar determinado
objetivo, uma utilidade especfica. A Lei n 4320/64 estabelece os seguintes critrios de
classificaes oramentrias: institucional (evidencia quais os rgos responsveis pela
execuo da despesa), funcional (demonstra em que rea de ao governamental a despesa
ser realizada), por programas (evidencia o que fazer com os recursos, qual o problema a
resolver) e segundo a natureza (demonstra qual o efeito econmico da realizao da despesa e
em que objeto de gasto ser realizada a despesa). O quadro 2 a seguir ilustra os critrios de
classificao das despesas atualmente vigente:
Quadro 2: Critrios de classificao das despesas
Critrio de
classificao
Institucional
Funcional
Item da estrutura
Pergunta respondida
Exemplo aplicado pesquisa
rgo e Unidade
Oramentria
Quem faz?
52000 - Ministrio da Defesa

(rgo)
52121 - Comando do Exrcito
(Unidade Oramentria)
Funo e Subfuno
Em que rea da despesa a

ao governamental ser
realizada?
05 - Defesa Nacional
(Funo)
153 Defesa Terrestre
(Subfuno)
O que fazer? Por que

feito? Como fazer?
0620 - Preparo e Emprego da

Fora Terrestre
(Programa)
2449 Doutrina e Estratgia
Militar
(Ao)
Qual o efeito econmico

da realizao da despesa?
Despesa de Capital
(Categoria Econmica)
Por programas
Programas e aes
Segundo a
natureza
Categoria Econmica
da Despesa, Grupo de
Natureza de Despesa
Em que objeto de gasto

ser realizada a despesa?
Fonte: Manual Tcnico do Oramento (2010), adaptado pelo autor.
Investimentos
(Grupo de Natureza de Despesa)
A seguir, so abordadas sucintamente cada critrio de classificao acima descrito.
23
2.2.1.1 Classificao Institucional

Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (BRASIL, 2011), a
classificao institucional reflete a estrutura, organizacional e administrativa, de alocao dos
crditos oramentrios e est estruturada em dois nveis hierrquicos: rgo oramentrio e
unidade oramentria. A Lei n 4.320/64, em seu artigo 14, estabelece que constitui unidade
oramentria o agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que
sero consignadas dotaes prprias. J o rgo oramentrio o agrupamento de unidades
oramentrias. (MTO - 2012, p. 35).
Na redao de Giacomoni (2010, p.90), a finalidade principal dessa classificao
evidenciar as unidades administrativas responsveis pela execuo da despesa, isto , os
rgos que gastam os recursos de conformidade com a programao oramentria. Segundo
o autor, um critrio classificatrio indispensvel para a fixao de responsabilidades e os
consequentes controles e avaliaes.
Reis e Machado Jr. (2010, p. 50), esclarecem que a cada unidade oramentria deve
corresponder: responsabilidade pelo planejamento e execuo de certos projetos e atividades;
competncia para autorizar despesa e/ou empenhar. Na lio desses autores, a unidade
oramentria o centro de planejamento, elaborao oramentria, execuo oramentria,
controle interno, custos, resultados e informaes.
O quadro 3 a seguir apresenta a classificao institucional relacionada ao MD:
24
Quadro 3 Classificao Institucional do Ministrio da Defesa

rgo
Unidade Oramentria

52111 - Comando da Aeronutica
52131 - Comando da Marinha
52133 - Secretaria da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar
52211 - Caixa de Financiamento Imobilirio da Aeronutica
52221 - Indstria de Material Blico do Brasil - IMBEL
52222 - Fundao Osrio
52000 - Ministrio da Defesa 52232 - Caixa de Construes de Casas para o Pessoal da Marinha - CCCPM
52901 - Fundo do Ministrio da Defesa
52902 - Fundo de Administrao do Hospital das Foras Armadas
52903 - Fundo do Servio Militar
52911 - Fundo Aeronutico
52912 - Fundo Aerovirio
52921 - Fundo do Exrcito
52931 - Fundo Naval
52932 - Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo
Fonte: Manual Tcnico do Oramento (2012), adaptado pelo autor.
2.2.1.2 Classificao Funcional

classificao funcional segrega as dotaes oramentrias em funes e subfunes. Essa
classificao busca responder em que rea da ao governamental a despesa ser realizada.
Assim, cada atividade, projeto e operao especial identificar a funo e a subfuno s
quais se vinculam.
A atual classificao funcional foi instituda pela Portaria n 42, de 14 de abril de
1999, do ento Ministrio do Oramento e Gesto. Compe-se de um rol de funes e
subfunes prefixadas que servem como agregador dos gastos pblicos por rea de ao
governamental nos trs nveis de Governo.
Giacomoni (2010, p. 95) leciona que a principal finalidade dessa classificao
fornecer as bases para a apresentao de dados e estatsticas sobre os gastos pblicos nos
principais segmentos em que atuam as organizaes do Estado. Na lio de Burkhead (1971,
p. 149, grifos do autor), a classificao funcional pode ser chamada classificao para os
cidados, uma vez que proporciona informaes gerais sobre as operaes do Governo, que
podem ser apresentadas em uma espcie de oramento resumido.
25
O critrio funcional de classificao da despesa possui duas categorias: funo e

subfuno. Segundo a Portaria n 42/99, a funo entendida como o maior nvel de
agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. J a subfuno
representa uma partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do
setor pblico.
A atual classificao funcional compreende 28 funes e 109 subfunes. Estas
ltimas podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas,
existindo a possibilidade de matricialidade na conexo entre funo e subfuno, na forma do
anexo Portaria n 42/99. O quadro 4 a seguir apresenta a classificao funcional que, em
regra, relaciona-se com o MD:
Quadro 4 Classificao Funcional relacionada ao Ministrio da Defesa
Funo
Subfuno

05 Defesa Nacional
52111 - Comando da Aeronutica
Fonte: Manual Tcnico do Oramento (2012). Adaptado pelo autor
2.2.1.3 Classificao por programas (Estrutura Programtica)

A classificao por programas, modernamente denominada de estrutura programtica,
impe que toda ao do Governo seja estruturada em programas orientados para a realizao
dos objetivos estratgicos definidos no Plano Plurianual (PPA) para o perodo de quatro anos.
A finalidade bsica dessa classificao, segundo o mestre Giacomoni (2010, p. 100),
demonstrar as realizaes do governo, o resultado final de seu trabalho em prol da
sociedade. Para o autor, esse critrio surgiu com o objetivo de permitir o cumprimento das
novas funes do oramento, em especial a representao do programa de trabalho.
A classificao por programas constituda por quatro categorias: programa, projeto,
atividade e operaes especiais. Conforme a portaria n 42/99, o programa o instrumento de
organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo
mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. O projeto um instrumento de
programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de
operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou
o aperfeioamento da ao de governo. A atividade, por sua vez, um instrumento de
programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes
26
que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio
manuteno da ao de governo. Por fim, as operaes especiais so as despesas que no
contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no
geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Giacomoni (2010, p.101, grifo
do autor) ressalta que apesar de no prevista na norma geral, mas por exigncia das Leis de
Diretrizes Oramentrias, a lei oramentria federal trar uma quinta categoria na
classificao por programas: o subttulo. Segundo o autor, o subttulo possui a finalidade de
especificar a localizao fsica da ao.
2.2.1.4 Classificao segundo a natureza

classificao da despesa oramentria, segundo a sua natureza, compe-se de: Categoria
Econmica; Grupo de Natureza de Despesa; e Elemento de Despesa. Complementa tal
classificao a informao gerencial denominada modalidade de aplicao, a qual segundo o
referido manual tem por finalidade indicar se os recursos so aplicados diretamente por
rgos ou entidades no mbito da mesma esfera de Governo ou por outro Ente da Federao e
suas respectivas entidades. O objetivo da modalidade de aplicao possibilitar a eliminao
da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.
Burkhead (1971) assim discorre sobre as finalidades dessa classificao:
Pode proporcionar informes acerca da contribuio do governo renda nacional e se
essa contribuio est aumentando ou diminuindo. Pode indicar, tambm, a parcela
relativa da formao de capital de uma nao, propiciada atravs do setor
governamental. Ela pode indicar, atravs da comparao entre perodos fiscais, se o
governo est contribuindo para criar presses inflacionrias, em virtude de suas
atividades aumentarem a procura, ou se as atividades governamentais tm carter
deflacionrio. Esse tipo de classificao pode ainda informar acerca da forma pela
qual o impacto das atividades governamentais transmitido se por meio de
transferncias ou pelo uso direto de recursos. (BURKHEAD, 1971, p.278)
As despesas oramentrias so classificadas em duas categorias econmicas: despesas

correntes e despesas de capital.
As despesas correntes so as destinadas produo de bens e servios correntes.
Assim, classificam-se nessa categoria todas as despesas que no contribuem, diretamente,
para a formao ou aquisio de um bem de capital. Na definio da Lei n 4.320/64, artigo
12, pargrafos 1 e 2, compreendem as:
27
a.
dotaes para manuteno de servios anteriormente criados, inclusive as destinadas a

atender a obras de conservao e adaptao de bens imveis; e as
b. dotaes para despesas as quais no corresponda contraprestao direta em bens ou

servios, inclusive para contribuies e subvenes destinadas a atender manifestao
de outras entidades de direito pblico ou privado.
Classificam-se como despesas de capital as que contribuem para a formao ou
aquisio de bem de capital e de produtos para revenda, a concesso de emprstimos e a
amortizao de dvidas.
O Grupo de Natureza de Despesa (GND) , segundo o Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Pblico (BRASIL, 2011), um agregador de elementos de despesa com as
mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto. Atualmente existem previstos 06 (seis)
grupos os quais se vinculam s categorias econmicas, conforme quadro 5, a seguir:
Quadro 5 Categorias econmicas e grupos
Categorias econmicas
3. Despesas Correntes
4. Despesas de Capital
Grupos
1. Pessoal e Encargos Sociais
2. Juros e Encargos da Dvida
3. Outras Despesas Correntes
4. Investimentos
5. Inverses Financeiras
6. Amortizao da Dvida
Fonte: Lei n 4.320/64.
Para Giacomoni (2010, p. 109), a finalidade principal dos grupos demonstrar

importantes agregados da despesa oramentria: pessoal, juros, amortizao da dvida etc.
Em funo da delimitao dos gastos que se analisou no presente trabalho,
importante destacar a definio de investimento segundo o que prescreve o art. 12, 4 da Lei
n 4.320/64:
Classificam-se como investimentos as dotaes para o planejamento e a execuo de
obras, inclusive as destinadas aquisio de imveis considerados necessrios
realizao destas ltimas, bem como para os programas especiais de trabalho,
aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente e constituio ou
aumento do capital de empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro.
(BRASIL, 1964)
O Manual Tcnico do Oramento - 2012 traz uma definio mais atual, qual seja:
28
os investimentos compreendem as despesas oramentrias com softwares e com o
planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis
considerados necessrios realizao destas ltimas, e com a aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente. (BRASIL, 2011, p. 49)
A partir desses conceitos verifica-se que o MTO atualiza a legislao base inserindo as
despesas com Softwares no mbito dos investimentos.
De todo o exposto, verifica-se que o entendimento das classificaes oramentrias
de fundamental importncia para a anlise do gasto pblico federal.
2.2 Execuo oramentria e financeira
A execuo oramentria est intimamente ligada execuo financeira. Ambas
geralmente ocorrem de forma simultnea, causando muitas vezes certa confuso. Sendo
assim, faz-se necessrio alguns comentrios acerca desses institutos.
O equvoco gerado de certa forma compreensvel, haja vista tais execues
ocorrerem de maneira atrelada. Ocorre que havendo oramento e no existindo o financeiro,
no poder ser realizada a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas se no
houver a disponibilidade oramentria, invivel se torna o dispndio.
A Secretaria do Tesouro Nacional, em seu portal na internet2, define a execuo
oramentria como sendo a utilizao dos crditos consignados no Oramento ou Lei
Oramentria Anual LOA. J a execuo financeira, por sua vez, representa a utilizao
de recursos financeiros, visando atender realizao dos projetos e/ou atividades atribudas s
Unidades Oramentrias pelo Oramento. Nesse entendimento, destacam-se duas palavraschave, habitualmente distintas no vocabulrio das finanas pblicas: crdito e recurso. O
primeiro termo empregado para designar o lado oramentrio. O segundo, para o lado
financeiro. Assim, tais termos apresentam-se como duas faces da mesma moeda. O crdito
oramentrio, dotao ou autorizao de gasto ou sua descentralizao, o recurso financeiro,
portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancria.
A figura 3 a seguir ilustra a integrao existente entre a execuo oramentria e
financeira da despesa:
Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01_01.asp> Acesso em: 02 fev. 12
29
Figura 3 Integrao entre a execuo oramentria e financeira das despesas
Fonte: Adaptado de Giacomoni (2010,

(
p. 321).
importante ressaltar que a execuo do oramento se efetiva a partir da

d realizao
das
as despesas pblicas nele fixadas, no havendo espao para outros dispndios no previstos
na pea oramentria. Para
ara que a utilizao de recursos pblicos seja efetuada, a primeira
condio que esse gasto tenha sido legal e oficialmente fixado e autorizado pelo Poder
Legislativo e que sejam percorridos,
percorridos, conforme ilustrado na figura 3, estritamente os trs
estgios de execuo das despesas
despe
previstos na Lei n 4.320/64:: empenho, liquidao e
pagamento.
O primeiro estgio consiste no empenho
e
que, segundo
ndo o artigo 58 da Lei n 4.320/64,
4.320/
o ato
ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento
30
pendente ou no de implemento de condio. Consiste na reserva de dotao oramentria

para um fim especfico.
Empenhada a despesa e aps a entrega do bem ou a prestao do servio, processa-se
o segundo estgio: a liquidao. Segundo o disposto no artigo 63 da Lei n 4.320/1964:
Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo
credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito.
1 Essa verificao tem por fim apurar:
I a origem e o objeto do que se deve pagar;
II a importncia exata a pagar;
III a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.
A liquidao considerada pela Secretaria do Tesouro Nacional como o estgio em

que efetivamente a despesa oramentria executada, j que satisfeitos os implementos de
condio (entrega do bem ou a prestao do servio), dificilmente a despesa oramentria ser
anulada.
O ltimo estgio, por fim, se d com a ordem de pagamento o qual definido, nos
termos do artigo 64 da Lei n 4.320/64, como sendo o despacho exarado por autoridade
competente, determinando que a despesa liquidada seja paga. O Manual de Contabilidade
Aplicado ao Setor Pblico (2011) complementa a definio:
O pagamento consiste na entrega de numerrio ao credor por meio de cheque
nominativo, ordens de pagamentos ou crdito em conta, e s pode ser efetuado aps
a regular liquidao da despesa.
[...]
A ordem de pagamento s pode ser exarada em documentos processados pelos
servios de contabilidade. (BRASIL, 2011, p.100)
Outro aspecto importante a ser destacado dentro desse contexto de execuo

oramentrio-financeira a questo dos Restos a Pagar. De acordo com a Lei n 4.320/64,
consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas no pagas at o dia 31 de
dezembro distinguindo-se as processadas das no processadas. Na ausncia de definio por
parte da Lei n 4.320/64, essas categorias foram caracterizadas no Decreto n 9.3872/86, em
seu artigo 68, pargrafo 1, entendem-se por processadas e no processadas,
respectivamente, as despesas liquidadas e as no liquidadas. Sobre o assunto, Giacomoni
(2010) assim sintetiza:
despesas processadas so as despesas liquidadas, ou seja, aquelas cujos
implementos de condio foram verificados e satisfeitos, estando em condies de
pagamento. J as no processadas so as despesas empenhadas que se encontram
em fase de execuo, sem condies de se submeterem ao estgio da liquidao, ou
seja, da verificao do direito adquirido pelo credor. A referida distino
especialmente importante, j que as despesa no processadas no liquidadas no
31
se constituram ainda como obrigaes reais, cabendo s demonstraes contbeis
evidenciar essa situao. (GIACOMONI, 2010, p. 319, grifos do autor)
A partir desse entendimento, faz-se necessrio abordar algumas limitaes

atualmente existentes nas normas gerais que regulam o ciclo oramentrio.
Em primeiro lugar, cita-se o descompasso existente entre a execuo oramentria e a
financeira. Sobre o assunto, Giacomoni (2010) enftico ao afirmar que tal disfuno
potencializada
negativamente pelas prticas, comuns na gesto pblica brasileira, de concentrar as
liberaes financeiras no final do exerccio e de produzir grande nmero de
empenhos, visando aos aproveitamento dos crditos. Nessas condies, no h
tempo para a realizao efetiva da despesa, restando promover, em grande
volume, a inscrio de saldos de empenhos no processados em restos a pagar.
(GIACOMONI, 2010, p. 332-333, grifos nossos)
Ciente dessa realidade, a esfera federal, particularmente para o mbito do Poder

Executivo, vem criando limitaes inscrio automtica de despesas em restos a pagar. A
ltima medida nesse sentido foi a edio do Decreto n 7.654, de 23 de dezembro de 2011,
que altera as regras relativas aos restos a pagar previstas no Decreto n 93.872/86. Segundo o
novo decreto, os restos a pagar inscritos na condio de no processados e no liquidados
posteriormente tero validade at 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua
inscrio. No entanto, o referido decreto abre margem, permanecendo vlidos os Restos a
Pagar no processados que se refiram s despesas executadas diretamente pelos rgos e
entidades da Unio ou mediante transferncia ou descentralizao aos Estados, Distrito
Federal e Municpios, com execuo iniciada at 30 de junho do ano subsequente inscrio
e os restos a pagar no processados relativos s despesas do Programa de Acelerao do
Crescimento PAC, do Ministrio da Sade ou do Ministrio da Educao financiadas com
recursos da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino. Nesse sentido, observa-se que a
exceo em torno dessa limitao de inscrio dos restos a pagar muito grande, sendo que
foram priorizadas as despesas relacionadas ao PAC, Sade e Educao. O real efeito dessa
medida somente poder ser conferido ao final do exerccio financeiro de 2012. O certo que o
crescimento de restos a pagar equivale em termos financeiros ao crescimento de dvida
pblica, sendo, portanto, um elemento a ser combatido pelos gestores pblicos.
Outro aspecto o fato de haver pouca vinculao entre o que se solicita e o que se
concede, ocasionando uma consequente falta de compromisso entre o que se aprova e o que se
executa na viso de Piscitelli, Timb e Rosa (2006) os quais assim lecionam:
32
Leva mais quem pode mais; ou seja, no havendo critrios programticos bem
definidos , valem mesmo a habilidade pessoal e a influncia poltica. Novos
programas so criados e outros, superdimensionados, mesmo em detrimento de
necessidades prioritrias no atendidas. A prtica parece demonstrar que quem
discute o oramento, de um lado e de outro, muitas vezes no sabe o que est
pedindo e do que pode dispor; pede-se sempre mais do que preciso, para se obter
menos do que possvel. A incerteza e a impreciso dos dados e informaes
disponveis contribuem para uma espcie de pacto no declarado entre os rgo
setoriais e o central de planejamento (que tem as informaes-chave); h pouca
vinculao entre o que se solicita e o que se concede, e, posteriormente
compromisso entre o que se aprova e o que se executa. Est mais ou menos
convencionado que preciso pedir 200 para conseguir 100, mesmo que s fosse
necessrio e possvel ter 150. Quem sofre o corte em geral no consultado; e a
medida sempre financeira. (PISCITELLI, TIMB e ROSA, 2006, p. 91, grifos
nossos)
Por fim, surge como limitao, na viso de Piscitelli, Timb e Rosa (2006, p. 92) a
impressionante tendncia histrica manuteno do que j se obteve uma vez, o que
corresponde inercialidade. Na viso dos autores, quando se adotam prticas como fixao
de tetos, ou percentuais de acrscimo ou reduo, no so levadas em conta as singularidades
inerentes a cada situao, as perspectivas de cada rgo/entidade, seu desempenho, as
prprias prioridades nacionais. Nesse sentido acrescentam que
se algum gastou no incio ou na ampliao de qualquer atividade/projeto, tende a
usufruir de uma espcie de limite cativo; o ano em curso sempre serve de base (?)
ou piso para o seguinte, o que induz os gestores a consumirem todos os seus
recursos disponveis, a pretexto de que podero sofrer reduo de limites no
ano seguinte. No caso dos tetos, tende-se a criar uma certa acomodao; tenta-se
atingi-los e l permanecer, provocando rigidez para baixo. (PISCITELLI, TIMB e
ROSA, 2006, p. 92, grifo itlico do autor, grifo negrito nosso)
De todo o exposto, verifica-se que muitos aspectos envolvem a execuo oramentria

e financeira das despesas fixadas no oramento. Para a consecuo dos objetivos desta
pesquisa, destacam-se a interligao entre o lado oramentrio e o financeiro, as etapas da
execuo da despesa e as limitaes existentes no atual ciclo oramentrio. Compreender tais
aspectos de vital importncia para a discusso do assunto o qual est intimamente ligado ao
tema do presente estudo.
2.3 Defesa Nacional
Em primeiro lugar, faz-se mister apresentar o conceito de Defesa Nacional presente
na Poltica de Defesa Nacional: Defesa Nacional o conjunto de medidas e aes do Estado,
com nfase na expresso militar, para a Defesa do territrio, da soberania e dos interesses
33
nacionais contra ameaas preponderantemente externas, potenciais ou manifestas. Para

atingir essas medidas e aes do Estado, o governo distribuiu competncias ao Ministrio da
Defesa (MD), rgo executor da direo superior das Foras Armadas (Comando da Marinha,
Comando do Exrcito e Comando da Aeronutica). Sua misso principal a preparao e a
execuo de polticas ligadas Defesa e segurana do pas, como o caso da Poltica de
Defesa Nacional e da Estratgia Nacional de Defesa, adiante comentadas. Assim sendo, o MD
detm sob sua responsabilidade uma vasta e diversificada gama de assuntos, alguns dos quais
de grande sensibilidade e complexidade, como, por exemplo, as operaes militares, o
oramento de Defesa, o servio militar, a poltica e a estratgia militares, dentre outros no
relacionados diretamente com sua misso principal.
O MD est organizado em quatro grandes segmentos, a saber: o Estado-Maior
Conjunto das Foras Armadas (EMCFA); a Secretaria de Produtos de Defesa (Seprod); a
Secretaria de Pessoal, Ensino, Sade e Desporto (Sepesd) e a Secretaria de Coordenao e
Organizao Institucional (SEORI). Em 2011, o MD passou a abrigar tambm o Centro
Gestor e Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia (Censipam), vinculado
anteriormente Casa Civil da Presidncia da Repblica. Integram ainda a estrutura do
ministrio, na qualidade de rgos subordinados, a Escola Superior de Guerra (ESG) centro
de excelncia em estudos de alto nvel sobre Defesa Nacional e o Hospital das Foras
Armadas (HFA), responsvel pela assistncia hospitalar aos militares das Foras Armadas e
seus dependentes, Presidncia da Repblica e a segmentos da sociedade devidamente
autorizados, alm do desenvolvimento do ensino e da pesquisa.
Outro aspecto importante a ser abordado so os normativos legais que positivam e
orientam a atuao do Ministrio da Defesa em sua misso constitucional, os quais passam a
ser comentados a seguir.
2.3.1 A Poltica de Defesa Nacional

A Poltica de Defesa Nacional (PDN), aprovada pelo Decreto n 5.484, de 30 de junho
de 2005, o documento condicionante de mais alto nvel do planejamento de Defesa e tem
por finalidade estabelecer objetivos e diretrizes para o preparo e o emprego da capacitao
nacional, com o envolvimento dos setores militar e civil, em todas as esferas do Poder
Nacional (BRASIL, 2005, p.1). Segundo o Sistema do Planejamento Estratgico Militar
SPEM (2005), a PDN
34
uma poltica de Estado que estabelece a postura nacional frente s ameaas
preponderantemente externas e com nfase nas aes de carter militar. Trata-se de
documento de nvel nacional, elaborado pelo mais alto escalo governamental e
aprovado pelo Presidente da Repblica. As suas alteraes podem decorrer de
variaes sensveis dos aspectos conjunturais, de alteraes da viso poltica dos
governantes ou da prpria estatura poltico-estratgica brasileira. (SPEM, 2005, p. 7)
Na lio de Proena Jr. e Diniz (1998) uma poltica de Defesa caracteriza-se por sua
natureza poltica. Segundo os autores,
preciso entend-la como fruto do entrechoque de interesses e perspectivas das
diversas foras polticas relevantes no panorama poltico da sociedade brasileira.
Como sempre em assuntos polticos, tratar-se- sempre de um acordo, resultado de
mtuas concesses, de natureza pragmtica ou ideolgica, refletindo um
determinado equilbrio temporrio de foras, as diferentes intensidades com que os
interesses concretos dos grupos polticos aparecem na cena internacional, e at a
maior ou menor presena do tema no conjunto da opinio pblica.
Portanto, embora a poltica de Defesa deva ser considerada como parte da poltica
do Estado, ela tambm , como qualquer poltica, provisria, temporria, e seus
objetivos tendero a oscilar conforme o grau de diferena entre os grupos e suas
respectivas posies de fora no cenrio poltico. Em qualquer sociedade complexa
e diversificada como a brasileira, os objetivos no so homogneos; apenas
predominam sobre outros. (PROENA JR; DINIZ, 1998, p. 13)
De carter preponderantemente voltado para ameaas externas, a PDN compe-se de

duas partes, a saber: uma parte essencialmente poltica, a qual contempla os conceitos, os
ambientes internacional e nacional, alm dos objetivos de Defesa e outra parte estratgica,
englobando orientaes e diretrizes.
A introduo do documento bem clara e objetiva, afirmando que:
A Poltica de Defesa Nacional, tema de interesse de todos os segmentos da
sociedade brasileira, tem como premissas os fundamentos, objetivos e princpios
dispostos na Constituio Federal e encontra-se em consonncia com as orientaes
governamentais e a poltica externa do Pas, a qual se fundamenta na busca da
soluo pacfica das controvrsias e no fortalecimento da paz e da segurana
internacionais.
Aps um longo perodo sem que o Brasil participe de conflitos que afetem
diretamente o territrio nacional, a percepo das ameaas est desvanecida para
muitos brasileiros. Porm, imprudente imaginar que um pas com o potencial do
Brasil no tenha disputas ou antagonismos ao buscar alcanar seus legtimos
interesses. Um dos propsitos da Poltica de Defesa Nacional conscientizar todos
os segmentos da sociedade brasileira de que a Defesa da Nao um dever de todos
os brasileiros. (BRASIL, 2008)
Verifica-se que a PDN apresenta um discurso de preocupao com o setor, pois o

Brasil apresenta uma complexa e variada posio geoestratgica, significativas disparidades
regionais e possibilidades de conflitos na regio norte, principalmente pela questo da
35
Amaznia, regio de extensa rea com baixo ndice de desenvolvimento, imenso potencial de
riqueza natural, notadamente o precioso e, cada vez mais escasso, bem: a gua.
Segundo Oliveira (2005), este novo quadro de desafios induz o governo federal a
estabelecer novas diretrizes estratgicas nos campos da estabilidade financeira, abertura do
mercado nacional, tratamento prioritrio das questes sociais e desenvolvimento do regime
democrtico, induzindo formao de um Estado-indutor de polticas, com capacidade de
desenvolvimento em reas sociais prioritrias.
Ciente dessa posio que ocupa o Brasil, o governo federal lanou ao final de 2008 a
Estratgia Nacional de Defesa, um esforo no sentido de integrar a PDN poltica global do
governo.
2.3.2 A Estratgia Nacional de Defesa

A Estratgia Nacional de Defesa (END) foi aprovada pelo Decreto n 6.703, de 18 de
dezembro de 2008, fruto da posio de destaque que o Brasil vem ocupando no contexto
internacional, exigindo nova postura no campo da Defesa. Sendo assim, o plano orientado
em trs eixos estruturantes: reorganizao das Foras Armadas, reestruturao da indstria
brasileira de material de Defesa e poltica de composio dos efetivos das Foras Armadas.
Tais eixos podem ser assim resumidos:
36
Figura 4 Eixos estruturantes da Estratgia Nacional de Defesa

REORGANIZAO DAS FORAS ARMADAS
Aborda a redefinio do papel do Ministrio da Defesa e a enumerao de diretrizes
estratgicas relativas a cada uma das Foras, com a especificao da relao que deve
prevalecer entre elas. Ao lado dessas diretrizes aborda-se o papel de trs setores
decisivos para a Defesa Nacional: o ciberntico, o espacial e o nuclear.
REESTRUTURAO DA INDSTRIA DE DEFESA
Tem como propsito assegurar que o atendimento das necessidades de equipamento das
Foras Armadas apie-se em tecnologias sob domnio nacional.
POLTICA DE COMPOSIO DOS EFETIVOS DAS FORAS
ARMADAS
Refere-se relao da sociedade com suas Foras Armadas discutindo-se a composio
dos efetivos militares, com sua consequncia sobre o futuro do Servio Militar
Obrigatrio. O propsito zelar para que as Foras Armadas reproduzam, em sua
composio, a prpria Nao. O Servio Militar Obrigatrio deve, pois, funcionar como
espao republicano, no qual possa a Nao encontrar-se acima das classes sociais.
Fonte: Estratgia Nacional de Defesa. Adaptado pelo autor.
Os eixos ilustrados anteriormente constituem os pilares bsicos da organizao da

Estratgia. A partir desses eixos, a END pautada em diretrizes, entre as quais se destacam:
3. Desenvolver as capacidades de monitorar e controlar o espao areo, o territrio e
as guas jurisdicionais brasileiras.
4. Desenvolver, lastreado na capacidade de monitorar/controlar, a capacidade de
responder prontamente a qualquer ameaa ou agresso: a mobilidade estratgica.
6. Fortalecer trs setores de importncia estratgica: o espacial, o ciberntico e o
nuclear
7. Unificar as operaes das trs Foras, muito alm dos limites impostos pelos
protocolos de exerccios conjuntos.
8. Reposicionar os efetivos das trs Foras.
9. Adensar a presena de unidades do Exrcito, da Marinha e da Fora Area nas
fronteiras.
10. Priorizar a regio amaznica.
11. Desenvolver, para fortalecer a mobilidade, a capacidade logstica, sobretudo na
regio amaznica.
19. Preparar as Foras Armadas para desempenharem responsabilidades crescentes
em operaes de manuteno da paz.
22. Capacitar a indstria nacional de material de Defesa para que conquiste
autonomia em tecnologias indispensveis Defesa. (BRASIL, 2008)
Observa-se que por meio dessas diretrizes, vrios assuntos de grande relevncia e
interesse nacional foram abordados, um marco indito no pas. com base nesse conjunto de
indicaes que o Ministrio da Defesa vem se articulando para apresentar um conjunto de
aes legais decorrentes da END.
37
Esse processo iniciou-se com as propostas de mudanas na Lei Complementar n 97,

de 09 de junho de 1999. Aps um perodo intenso de discusso entre o MD, seus comandos
militares e parlamentares, o Congresso Nacional aprovou a Lei Complementar n 136, de 25
de agosto de 2010, a qual altera dispositivos da LC 97 e cria o Estado-Maior Conjunto das
Foras Armadas, alm de disciplinar as atribuies do Ministro de Estado da Defesa. Dentro
dessas atribuies, uma importante inovao dessa Lei foi o fato de atribuir competncia ao
Ministro da Defesa para implantar o Livro Branco da Defesa Nacional, adiante comentado.
Dentre outras aes, destacam-se dois decretos baixados no mesmo dia pelo Presidente
da Repblica. O primeiro refere-se ao Decreto n 7.276, de 25 de agosto de 2010, o qual
aprova a Estrutura Militar de Defesa e d outras providncias. O referido decreto visa ao
preparo e ao emprego do Poder Militar de acordo com os preceitos legais. O segundo trata-se
do Decreto n 7.274, de 25 de agosto de 2010, o qual dispe sobre a Poltica de Ensino de
Defesa (PEnsD) e d outras providncias.
Essas aes demonstram o impulso que a END conferiu aos assuntos de Defesa no
Brasil. Outros aspectos esto sendo levantados a partir das diretrizes da END, como, por
exemplo, algumas alteraes na Lei Geral de Licitaes, inserindo pontos especficos de
simplificao no processo de compras de produtos de Defesa.
Em suma, a Estratgia Nacional de Defesa reveste-se de elevada importncia ao trazer
o tema Defesa para o centro do debate nacional e de integrar a poltica de Defesa poltica
global do governo. A partir dela, houve um maior fortalecimento do Ministrio da Defesa, de
modo a cumprir sua misso de direo da atuao das Foras Armadas.
2.3.3 O Livro Branco de Defesa Nacional

Conforme abordado anteriormente, a Lei Complementar n 136, de 25 de agosto de
2010, inovou ao atribuir competncia ao Ministro da Defesa para implantar o Livro Branco da
Defesa Nacional, conforme redao a seguir descrita:
Art. 9 O Ministro de Estado da Defesa exerce a direo superior das Foras
Armadas, assessorado pelo Conselho Militar de Defesa, rgo permanente de
assessoramento, pelo Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas e pelos demais
rgos, conforme definido em lei.
1 Ao Ministro de Estado da Defesa compete a implantao do Livro Branco de
Defesa Nacional, documento de carter pblico, por meio do qual se permitir o
acesso ao amplo contexto da Estratgia de Defesa Nacional, em perspectiva de
mdio e longo prazos, que viabilize o acompanhamento do oramento e do
planejamento plurianual relativos ao setor.
38
2 O Livro Branco de Defesa Nacional dever conter dados estratgicos,
oramentrios, institucionais e materiais detalhados sobre as Foras Armadas,
abordando os seguintes tpicos:
I - cenrio estratgico para o sculo XXI;
II - poltica nacional de Defesa;
III - estratgia nacional de Defesa;
IV - modernizao das Foras Armadas;
V - racionalizao e adaptao das estruturas de Defesa;
VI - suporte econmico da Defesa Nacional;
VII - as Foras Armadas: Marinha, Exrcito e Aeronutica;
VIII - operaes de paz e ajuda humanitria. (BRASIL, 2010)
O Livro Branco da Defesa Nacional (LBDN) ser um documento chave da Poltica

Nacional, haja vista o carter pblico de tal documento em que toda a viso do governo a
respeito do tema estar disponvel para consulta a qualquer cidado, conforme legislao
citada. Dentre outros objetivos o LBDN destina-se a oferecer uma perspectiva suficiente para
permitir um oramento adequado ao planejamento plurianual, alm de ser um instrumento de
prestao de contas. Atualmente, encontra-se em fase de audincia pblica, por meio de
seminrios versando sobre temas pertinentes ao seu contedo. O lanamento do Livro Branco
de Defesa Nacional est previsto para novembro de 2012.
Do exposto, verifica-se que de suma importncia para a consecuo dos objetivos
propostos pela pesquisa o conhecimento da estrutura de Defesa do pas, suas caractersticas e
peculiaridades. Pelo visto, observa-se que a Defesa Nacional possui diversas singularidades
que o diferenciam dos outros setores governamentais e devem estar presentes nas anlises e
debates que envolvem o tema.
2.4 Gastos pblicos, crescimento econmico e suas externalidades positivas
O gasto pblico importante instrumento de atuao governamental por meio
principalmente de sua poltica fiscal, a qual se traduz no principal instrumento de poltica
econmica do setor pblico. Basicamente, a poltica fiscal consiste, segundo Cleto e Dezordi
(2002, p. 21) na elaborao e organizao do oramento do governo, o qual demonstra as
fontes de arrecadao e os gastos pblicos a serem efetuados em um determinado perodo
(exerccio). Para os autores, o objetivo dessa poltica atingir a atividade econmica e
assim alcanar dois objetivos inter-relacionados, a saber: estimular a produo, ou seja, o
crescimento econmico e combater, se for o caso, a elevada taxa de desemprego.
Os gastos pblicos efetuados pelo governo devem estar de acordo com o que foi
previamente planejado na formulao das polticas pblicas em diferentes reas de atuao:
39
Sade, Educao, Defesa Nacional, entre outras, elevando-se o nvel de bem-estar da

populao. Especificamente na funo Defesa, esses dispndios governamentais em tese
devem estar alinhados com as diretrizes estabelecidas na Poltica de Defesa Nacional e sua
respectiva Estratgia, atingindo os objetivos do governo para essa rea de atuao
governamental.
As pesquisas de Ram (1986), Aschauer (1989), Barro e Martins (1990) e Cashin
(1995), convergem em suas concluses e indicam que os gastos pblicos podem elevar o
crescimento econmico. De acordo com Barro e Martins (1990), a espcie dos gastos
pblicos fator determinante dos reflexos destes no crescimento econmico. Assim, a
formao de capital pelo setor governamental, como despesa oramentria, em geral,
contribui positivamente para o aumento da produo enquanto que as demais despesas
pblicas possuem tendncia de tornar o crescimento mais lento.
Kneller et al. (1999), empregando dados em painel para os pases da Organizao de
Cooperao e de Desenvolvimento Econmico (OECD), no perodo 1970-1995, chegaram
concluso de que os gastos produtivos (entre os quais foram considerados Defesa, Educao,
Sade, Transporte e Comunicao) estimularam o crescimento. Os gastos no-produtivos, por
seu turno (Seguridade Social, Recreao e Servios Econmicos), apresentaram efeitos
negativos.
Nesse sentido, tomando por base tais pesquisas, pode-se inferir que o investimento
pblico fator decisivo para o crescimento econmico de um pas gerando externalidades
positivas e conduzindo para uma melhoria no bem-estar geral da sociedade.
Filellini (1994) leciona que os investimentos do setor pblico contribuem no longo
prazo para um aumento da produtividade. Alm disso, o referido autor afirma que tais
investimentos atuam como condio preponderante para a atrao dos investimentos privados,
oferecendo externalidades positivas e retornos expressivos.
Como exemplo prtico dessa atrao de investimentos, gerao de externalidades
positivas e crescimento econmico proporcionado pelo investimento pblico pode-se citar o
Programa Calha Norte (PCN), que apresenta elevada alocao de investimentos sendo
desenvolvido pelo Ministrio da Defesa por meio das Foras Armadas e convnio com
governos locais. Segundo informaes extradas do site do Ministrio da Defesa, o PCN tem
como objetivo aumentar a presena do poder pblico na regio amaznica, contribuindo para
a Defesa Nacional, proporcionando assistncia s suas populaes e fixando o homem nas
fronteiras, tendo como pblico-alvo as populaes dos estados do Amap, Acre, Amazonas,
40
Rondnia, Roraima e os municpios da Calha Norte do Rio Amazonas, no estado do Par e a

Ilha do Maraj. Em seu ltimo relatrio3, o MD afirma que para implantar essa estratgia,
o PCN tem atuado em duas vertentes: militar e civil. Na vertente militar, o PCN
executa suas aes mediante a transferncia de recursos oramentrios diretamente
para as Foras Armadas, visando implantao e ampliao de unidades da
Marinha, Exrcito e Fora Area na regio. Na vertente civil, tm sido celebrados
convnios entre o Ministrio da Defesa (MD) e os estados e prefeituras abrangidos
pelo Programa para permitir a realizao de projetos de infraestrutura bsica,
complementar e a aquisio de equipamentos, que serviro de plos irradiadores
do desenvolvimento social sustentvel. (BRASIL, 2010, p. 1, grifo nosso)
Para se ter uma ideia, atualmente o PCN possui 11(onze) aes, sendo 3(trs) projetos
e 8 (oito) atividades, conforme se verifica no quadro 6 a seguir:
Quadro 6 Aes do Programa Calha Norte
Aes (projetos e atividades)
Objetivo
Projeto 1 Construo de
Embarcaes para Controle e
Segurana da Navegao Fluvial na
Regio do Calha Norte.
Visa melhorar a infraestrutura de apoio navegao e a logstica para as unidades

militares instaladas e apoiar a populao da Regio, evitando a ocorrncia de acidentes
com embarcaes e inibindo aes ilcitas e proporcionando segurana ao trfego
aquavirio na extensa malha fluvial da regio.
Projeto 2 Implantao da
Infraestrutura Bsica nos Municpios
da Regio do Calha Norte
Tem por finalidade, em conjunto com as outras aes, melhorar as condies de sade,
educao, saneamento bsico, transporte, energia e comunicaes das comunidades
mais carentes da regio, proporcionando melhoria na qualidade de vida.
Projeto 3 Implantao de Unidades

Militares na Regio do Calha Norte
Visa aumentar o Poder Estatal Brasileiro na Regio, atuando de forma direta na

manuteno da soberania nacional, inibindo a proliferao de aes ilcitas e servindo
de ncleo de colonizao e de apoio s comunidades carentes da rea.
Atividade
1
Administrao
Norte
Permite ao MD verificar in locco os convnios realizados e os empreendimentos das

Foras Armadas.
Gesto
e
Programa
Calha
Atividade 2 Apoio areo na Regio

do Calha Norte
o apoio logstico realizado por meio areo em proveito das aes do Programa, em
apoio s unidades militares instaladas na regio e em benefcio das comunidades
isoladas. Muitas vezes, a utilizao do meio areo a nica forma eficaz de prestar
assistncia s populaes carentes isoladas.
Atividade 3 - Manuteno de
Aerdromos na Regio do Calha
Norte
Tem como objetivo manter em condies de operao os aerdromos da regio que

necessitam de servios de manuteno para deix-los em condies de serem operados
com segurana.
Atividade 4 Conservao de
Rodovias na Regio do Calha Norte
Visa manuteno do trfego nas rodovias da Regio do Calha Norte, com prioridade
para aquelas construdas com recursos do Programa.
Atividade 5 Manuteno
Pequenas Centrais Eltricas
Regio do Calha Norte
Visa atender a dificuldade de assistncia tcnica em regies isoladas e carentes, onde a

populao, geralmente, constituda por indgenas e nativos, cujas administraes
regionais no possuem meios para a manuteno das pequenas centrais eltricas
instaladas.
de
na
Atividade 6 - Apoio s Comunidades

da Regio do Calha Norte
Visa prestar apoio diversificado s comunidades carentes, contribuindo para sua

fixao na regio e seu desenvolvimento local, evitando seu xodo em busca de
melhores condies de vida, com o consequente esvaziamento demogrfico da rea.
Atividade
Atenuar o desgaste das embarcaes que so empregadas em prol das aes do
Manuteno
de
Relatrio de Situao 2010. Disponvel em <https://www.Defesa.gov.br/index.php/relatorio-desituacao.html> Acesso em 19 JUL 11.
41
embarcaes na Regio do Calha
Norte
Programa, mantendo-as em condies de uso com segurana e evitando aplicao de

maior volume de recursos com recuperaes de grande porte.
Atividade 8 Manuteno da
Infraestrutura instalada nos Pelotes
Especiais de Fronteira da Regio do
Calha Norte
Tem o objetivo de atenuar a deteriorao, por ao do clima amaznico das instalaes

dos servios bsicos prestados pelas Unidades Militares de Fronteira, a fim de mantlas em pleno funcionamento, evitando dispendiosas recuperaes futuras.
Fonte: Ministrio da Defesa. Adaptado pelo autor.
Conforme informaes extradas do site do MD4, o PCN abrange 194 (cento e noventa
e quatro) municpios, 95 (noventa e cinco) dos quais ao longo dos 10.938 Km (dez mil,
novecentos e trinta e oito kilmetros) da Faixa de Fronteira, em 6 (seis) Estados da Federao
(Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia e Roraima). Sua rea de atuao corresponde a
32% do Territrio Nacional onde habitam cerca de 8 (oito) milhes pessoas, a incluindo 46%
da populao indgena do Brasil.
Sendo assim, observa-se que o referido programa pode servir como um exemplo de
gerao de desenvolvimento na regio. Nesse caso ilustrativo, verifica-se, ao que tudo indica,
que o investimento pblico proporciona empregos, melhorias no acesso sade, educao,
comunicaes, transportes, enfim, em praticamente todos os setores da economia regional.
Como pode-se observar, todas essas externalidades positivas podem conduzir a uma atrao,
inclusive, de investimentos privados, contribuindo para o retorno do investimento pblico.
Ressalta-se que tais externalidades esto presentes no somente no Programa Calha
Norte, tomado como exemplo, mas tambm, em praticamente todos os programas que
compem a funo Defesa Nacional e que recebem alocao de investimentos pblicos.
Disponvel em: <https://www.Defesa.gov.br/index.php/programas-e-projetos/programa-calha-norte.html>

Acesso em: 19 jul. 2011
42
3 METODOLOGIA
Do ponto de vista do objetivo, o presente estudo realizou-se sob a forma exploratria e
descritiva. Quanto aos procedimentos, empregou-se a pesquisa bibliogrfica, utilizando-se
como suporte terico livros, artigos cientficos, dissertaes e teses relacionadas ao tema
estudado; bem como, utilizou-se a pesquisa documental aos bancos de dados de diversos
portais oficiais de rgos do governo.
Este trabalho refere-se aos anos de 2004 a 2010. Trata-se da anlise da estrutura do
gasto pblico federal em aspectos-chave, de acordo com os objetivos propostos. Os dados
primrios foram gerados pelo Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo
Federal (SIAFI) e consultados junto ao Sistema Siga Brasil, do Senado Federal, o qual se
mostrou o melhor meio oficial, ntegro e confivel de extrao de dados disponvel
atualmente para consulta livre e que permitiu a elaborao de consultas especficas montadas
ao critrio do pesquisador, com algumas limitaes, quais sejam:
a. no cmputo dos valores no esto inclusos os valores transferidos aos Estados e
Municpios por determinao da Constituio Federal os quais elevam a participao de
funes que possuem vinculao constitucional, caso da Sade e Educao, e acabam por
inibir funes que no possuem tal previso, como a Defesa Nacional; e
b. a avaliao da participao relativa do nvel de gasto nas diversas funes
governamentais, em relao ao PIB, requer diferentes padres de referncia. Segundo
SILVA (1974), geralmente, exige referncias setoriais, padres de gastos mdios
comparados em nvel internacional, referncias ao nvel de desenvolvimento do pas, bem
como de sua posio geogrfica e a existncia de polticas especficas para cada setor.
Entretanto, a principal limitao encontrada para o desenvolvimento do presente
estudo foi a dificuldade de acessibilidade aos dados. Tal limitao deve-se ao fato de no
haver disponvel para consulta uma fonte de dados com todas as informaes necessrias e
metodologias de extrao de dados isonmicas. Assim, a fonte de dados que se mostrou mais
completa para os objetivos deste estudo foi a do Sistema Siga Brasil.
Uma preocupao inerente s pesquisas que trabalham com base de dados financeiros
a questo da dupla contagem. Para minimizar tal problema, os dados extrados foram
comparados com as informaes provenientes do Balano Geral da Unio e de sries
histricas publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional. Dessa maneira, essa verificao
cruzada permitiu ter uma razovel certeza de que os dados extrados no Siga Brasil em seus
43
aspectos gerais representam a realidade. Portanto, pode-se admitir que os dados trabalhados
pela pesquisa apresentam consistncia, confiabilidade e integridade, apesar de derivar de uma
nica fonte de informao.
Importante destacar que a presente pesquisa tomou como base os investimentos diretos
assim entendidos aqueles aplicados diretamente pela Unio (modalidade de aplicao 90) ou
aplicados indiretamente por meio das transferncias voluntrias (principalmente as
modalidades de aplicao 30 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal e 40
Transferncias a Municpios). Destaca-se que no esto inclusas no clculo desses
investimentos as transferncias constitucionais (Fundo de Participao dos Municpios - FPM,
Fundo de Participao dos Estados FPE e Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - FUNDEB etc), bem como
os investimentos das empresas estatais. Foram consideradas somente as despesas executadas,
assim considerados aquelas que foram empenhadas e liquidadas somando-se os restos a pagar
no processados inscritos no respectivo exerccio financeiro, conforme metodologia adotada
pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Quanto a forma de tratamento dos dados, para a anlise e interpretao dos resultados,
adotaram-se 3 (trs) procedimentos.
Em um primeiro momento, compararam-se os investimentos na funo Defesa com o
total dos investimentos nas demais reas, verificando-se a participao relativa de cada
funo.
Em uma segunda etapa, compararam-se os investimentos em Defesa Nacional com o
PIB nacional, analisando-se a dinmica dos investimentos em Defesa Nacional sob aspectos
macroeconmicos.
Por ltimo, realizou-se um comparativo da execuo oramentria e financeira dos
investimentos diretos do governo federal entre as funes governamentais, verificando-se o
percentual de execuo dos investimentos pblicos distribudos s respectivas funes como
forma de avaliar o nvel de competncia do setor Defesa em sua execuo oramentria e
financeira. Para tanto, tomou-se como base os investimentos autorizados, isto , a soma dos
valores da dotao inicial com os cancelamentos e remanejamentos relativos abertura de
crditos adicionais, confrontando-os com as despesas liquidadas e com as pagas para verificar
o percentual de execuo oramentria e de execuo financeira respectivamente.
Cabe ressaltar que o presente trabalho possui um carter geral, no se atendo a
questes especficas do setor. O intuito do estudo buscar avaliar por meio dos dados
44
oramentrios os aspectos macroestruturais dos investimentos diretos do governo federal de

maneira a obter uma viso geral da realidade enfrentada pelo setor de Defesa.
45
4 RESULTADOS E DISCUSSO
A seguir so apresentados os resultados do trabalho, ocasio em que so abordadas
paralelamente as respectivas discusses. O captulo foi dividido em sees que representam os
objetivos especficos propostos pela pesquisa.
4.1 A participao relativa dos investimentos nas funes de governo
Os investimentos na funo Defesa foram comparados com o total dos investimentos
nas demais reas, verificando-se a participao relativa de cada funo. A anlise dos gastos
em investimentos de uma funo de governo em relao ao total investido permite inferir
sobre a prioridade de alocao dos gastos governamentais em relao s respectivas funes.
O apndice 1 apresenta os dados compilados, base da presente anlise. Na tabela 1 a
seguir encontra-se ilustrada a ordenao das funes de governo de acordo com sua
participao relativa no somatrio do perodo:
Tabela 1 Ordenao das funes de governo por participao relativa no montante dos
investimentos diretos do governo federal no perodo 2004-2010
Em Milhes R$
Prioridade
Funo
Total
Participao
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
relativa
Investimentos
(%) (%) (%) (%) (%) (%) (%)
(2004-2010) (2004-2010)
Transporte
22,6
28,1
26,7
35,5
39,6
40,6
42,8
201.405
39,1%
Urbanismo
6,7
8,8
8,9
20,9
9,9
7,5
6,9
51.675
10,0%
Gesto Ambiental
3,3
5,6
3,2
6,9
10,4
9,6
7,7
40.772
7,9%
Sade
17,1
13,1
11,6
6,5
5,8
5,8
7,3
37.246
7,2%
Defesa Nacional
13,5
9,9
8,8
4,2
4,9
4,9
6,6
30.321
5,9%
Saneamento
0,6
0,4
0,3
3,8
7,3
9,1
4,2
27.217
5,3%
Educao
4,3
5,4
5,8
4,3
4,8
5,3
6,1
26.772
5,2%
Agricultura
3,4
2,7
2,7
3,0
3,7
3,3
2,5
15.585
3,0%
Habitao
1,8
1,0
3,8
1,3
2,3
3,0
3,3
13.254
2,6%
10
Cincia e Tecnologia
2,2
2,4
3,9
1,7
1,6
1,5
3,9
12.413
2,4%
11
Segurana Pblica
4,7
3,2
2,9
1,9
1,9
2,0
2,3
11.386
2,2%
12
Comrcio e Servios
1,5
2,3
5,6
2,4
2,6
1,8
1,5
11.167
2,2%
13
Judiciria
5,2
4,5
3,2
1,4
0,3
1,2
1,2
7.252
1,4%
14
Organizao Agrria
2,3
2,5
2,3
1,2
1,0
1,0
0,8
5.835
1,1%
15
Administrao
2,0
2,5
2,9
1,3
0,7
0,6
0,6
5.521
1,1%
16
Outras 13 funes
8,8
6,4
6,5
3,7
3,1
2,8
2,3
TOTAL
17.751
3,4%
515.572,25
100%
Fonte: SIAFI. Base de dados do Portal Siga Brasil. Elaborado pelo autor.
Notas: a) Inclui os restos a pagar no processados inscritos;
b) Inclui os valores executados pelo Projeto-Piloto de Investimentos (PPI) no perodo de 2005-2010;
c) Inclui os valores executados pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) no perodo de 2007-2010.
46
Analisando-se os dados da tabela 1, verifica-se que o somatrio dos investimentos

diretos em Defesa, no perodo analisado, representaram 5,9% do total dos gastos federais
nesse perodo. Em 2010, por exemplo, os investimentos diretos em Defesa representaram
6,6% do total, o que em nmeros equivale a aproximadamente R$ 9,8 bilhes. primeira
vista, parece ser uma participao bastante significativa. Porm, cabe ressaltar que no
cmputo
dos
dados
apresentados
no
esto
includos
os
valores
vinculados
constitucionalmente como, por exemplo, os Fundos de Participao dos Estados e Municpios

FPM e FPE e demais Transferncias Constitucionais, que representam uma quantia
expressiva no total dos recursos presentes na LOA. Para se ter uma ideia, em 2010, somente
para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao FUNDEB foram transferidos aproximadamente R$ 83,6
bilhes, sendo R$ 39,5 bilhes para Estados e R$ 44 bilhes para Municpios, segundo dados
do Portal Siga Brasil, incluso nesse valor as despesas correntes. Sendo assim, no se pode
dizer que o Brasil investe mais em Defesa do que em educao, o que poderia ser deduzido
em uma anlise isolada da tabela 1 anteriormente apresentada.
Na funo Transporte foram aplicados mais que um 1/3 (um tero) do total investido
pelo governo nos 7 (sete) anos analisados, com mdia anual de R$ 28,7 bilhes e com uma
trajetria de tendncia ascendente. Nessa funo foram investidos 39,1% do total, sendo
acompanhada pela funo Urbanismo (10%), Gesto Ambiental (7,9%), Sade (7,2%) e
Defesa (5,9%).
possvel, ainda, verificar que as funes com maior volume de recursos so aquelas
denominadas por alguns autores5 como funes tpicas de governo realizadas
principalmente pela administrao direta, tais como Transporte, Urbanismo, Defesa,
Educao, Saneamento, Gesto Ambiental etc. Nesse sentido, as funes com menor
prioridade so aquelas com forte presena do setor privado e participao da administrao
indireta, especialmente energia, comunicaes e indstria. As demais funes com pouco
volume de recursos so aquelas que possuem necessidade restrita de investimentos tais como,
relaes exteriores e legislativa.
Para traar um comparativo entre os investimentos na funo Defesa e nas demais
funes foi elaborado o grfico 1 a seguir:
Como exemplo cita-se Giambiagi e Alm (2011).
47
Grfico 1 Comparativo entre o comportamento dos investimentos diretos na funo Defesa

com os investimentos nas demais funes
95,8%
90,0%
86,5%
90,1%
91,2%
95,1%
95,1%
93,4%
75,0%
60,0%
Defesa Nacional
45,0%
Demais funes
30,0%
15,0%
13,5%
9,9%
8,8%
4,2%
4,9%
4,9%
6,6%
0,0%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fonte: Elaborado pelo autor.
Verifica-se que no perodo 2004/2007 os investimentos na funo Defesa

apresentaram uma forte tendncia de queda passando de 13,5% em 2004 para apenas 4,2% em
2007, perda de 9,3 pontos percentuais (p.p), valor conquistado pelas demais funes nesse
perodo. Contudo, a partir de 2007, o setor apresentou retomada de sua participao passando
para 6,6%, ganho de 2,4 pontos percentuais. Mesmo assim, percebe-se que no perodo de
2004 a 2010 a funo Defesa perdeu espao para as demais. Ou seja, em termos relativos
houve uma perda de 6,9 p.p, um expressivo valor se considerarmos que em 2010 tal funo
apresentou 6,6% de participao nos investimentos federais.
Portanto, verifica-se que o montante dos investimentos na funo Defesa, apesar de
figurar como 5 prioridade nos investimentos diretos do governo federal no perodo de 2004
2007, apresenta uma participao restrita nos investimentos, apesar da retomada de
crescimento verificada a partir de 2007. Alm disso, se considerarmos que no cmputo dos
valores no esto inclusos os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao
constitucional os quais elevam a participao de funes que possuem vinculao
constitucional, caso da Sade e Educao, e acabam por inibir funes que no possuem tal
previso, como a Defesa Nacional. Portanto, para uma melhor anlise seria necessrio incluir
48
tais montantes nos valores apresentados, porm a base de dados utilizada para a pesquisa no
permitiu que isso fosse feito. Nesse sentido, seria necessrio um estudo mais especfico, com
acesso a tais dados para confirmar tal hiptese.
Para verificar a prioridade dos investimentos realizados nos programas constantes da
funo Defesa, foi elaborado o grfico 2 a seguir. Os dados compilados esto descritos no
apndice 2.
Grfico 2 Prioridade dos investimentos entre os programas constantes da funo Defesa
60%
57,09%
57,08%
56,60%
50,55%
49,34%
50%
46,29%
46,60%
41,93%
40%
37,95%
36,38%
36,71%
36,35%
30%
31,40%
28,58%
27,34%
20%
18,34%
17,57%
10%
0626 Reaparelhamento e
Adequao da
Marinha do Brasil
39,01%
9,33%
6,34%
3,78%
3,56%
1,19%
1,40%
0%
2,43%
15,19%
8,03%
8,50%
5,50%
6,25%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Nota: percentuais sobre valores nominais.
Adequao do
Exrcito Brasileiro
Adequao da Fora
Area Brasileira
Outros
6,30%
2010
7,12%
2011
Observa-se importante aspecto da distribuio dos investimentos entre as Foras

Armadas. No grfico, esto representados os trs principais programas de alocao dos
investimentos em Defesa atualmente existentes. Da anlise desse grfico, pode se conjecturar
o seguinte:
a. O programa de reaparelhamento e adequao da Fora Area, apesar de seu
comportamento descendente, apresentou-se como o de maior prioridade relativa entre os
anos de 2004 a 2009. Em 2004, o referido programa possua impressionantes 41,93% de
participao nos investimentos da Defesa, percentual que em nmeros equivalia poca a
R$ 685 milhes. Contudo, o programa experimentou uma queda de sua participao na
49
ordem de 26,74 p.p no perodo 2004/2011, acentuada nos ltimos 3 anos, perdendo a
prioridade relativa no ano de 2010. No obstante o montante ser elevado na comparao
com as demais Foras, h que se ter a ideia de que os equipamentos aeronuticos
possuem alto valor agregado. Uma aeronave de combate (avio de caa), por exemplo,
custa algo em torno dos US$ 100 milhes. Assim, R$ 685 milhes representam muito
pouco em termos de equipamentos para Defesa area;
b. O programa de reaparelhamento e adequao da Marinha apresentou-se como o de maior
crescimento no perodo em anlise. Observa-se que em 2004 o referido programa possua
somente 1,19% da participao nos investimentos, tendncia que permaneceu no ano
seguinte. No entanto, a partir de 2006 a Fora Naval viu sua participao se elevar
drasticamente, alcanando em 2010 a marca de 36,35% de participao nos investimentos
da Defesa, vindo a cair para 31,40% em 2011.
c. O programa de reaparelhamento e adequao do Exrcito apresentou-se como o de maior
estabilidade no perodo em anlise. Observa-se que praticamente no houve mudanas no
percentual de participao nesse perodo, pois em 2004 havia 6,34% e em 2011, ltimo
ano da srie, a participao restringiu-se a 7,12%. Verifica-se, portanto, que das trs
Foras, a Terrestre foi a que obteve a menor soma de recursos para seu reaparelhamento.
Na busca de subsdios para uma anlise um pouco mais detalhada, foi preparada a
tabela 2, na qual est inserida a distribuio dos valores executados na funo Defesa, por
Grupos de Natureza de Despesa, no perodo 2004-2011.
50
Tabela 2 Distribuio dos valores executados na funo Defesa por Grupos de Natureza de
Despesa no perodo 2004-2011
GND
(Cdigo/descrio)
Em Milhes R$
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
(%) (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%)
1-Pessoal e Encargos Sociais
61,5
56,1
60,6 55,4 54,0 53,1 47,1 47,8
3-Outras Despesas Correntes
26,5
28,2
25,8 25,5 25,9 25,6 24,3 26,4
4-Investimentos
12,0
13,6
13,3 16,1 19,7 21,3 28,4 25,3
5-Inverses Financeiras
0,01
2,2
0,3
3,0
0,3 0,02
0,2
0,5
100
100
100
100
100
100
100
TOTAL
100
Fonte: SIAFI. Base de dados do Portal Siga Brasil. Adaptado pelo autor.
A tabela evidencia uma caracterstica de grande conhecimento dos interessados no

setor, qual seja: o comprometimento do oramento da Defesa com o Grupo 1 Pessoal e
Encargos Sociais. Os dados mais recentes indicam que tal rubrica representa 47,8% do total
executado pelo oramento da Defesa no ano de 2011, praticamente a metade da execuo
oramentria. Valor, esse, inferior ao exposto por outros trabalhos, pois no esto includos
os montantes alocados aos inativos e pensionistas, cujos dispndios coerentemente no
fazem parte da funo Defesa. Porm, essa caracterstica inerente funo. Os recursos
humanos, principal insumo da Defesa, so os pilares sobre os quais se ergue a estrutura de
Defesa de uma nao. No existe fora, na verdadeira acepo do termo, sem um efetivo
condizente com a estatura da nao. Assim, em um pas de propores continentais como o
Brasil, os nmeros no poderiam ser diferentes.
Para melhor anlise e comportamento dos dados presentes na tabela 2, foi elaborado o
grfico 3 a seguir, que permite uma melhor visualizao do comportamento da execuo
oramentria no setor.
51
Grfico 3 Comparativo entre o comportamento dos valores executados na funo Defesa por
Grupos de Natureza de Despesa no perodo 2004-2011
70%
61,5%
60,6%
60%
55,4%
54,0%
56,1%
53,1%
50%
47,1%
47,8%
40%
1-PES
3-ODC
30%
28,2%
26,5%
25,5%
25,9%
25,8%
21,3%
20%
12,0%
26,4%
24,3%
25,3%
4-INV
5-IFI
19,7%
13,6%
16,1%
13,3%
10%
3,0%
2,2%
0,3%
0,01%
28,4%
25,6%
0,3%
0,0%
0,2%
0,5%
2008
2009
2010
2011
0%
2004
2005
2006
2007
possvel verificar que o grupo 3 Outras Despesas Correntes vem apresentando

ntida estabilidade na participao da execuo oramentria, pois em 2004 representava
26,5% e passados 7 anos apresentou-se, em 2011, com 26,4%. A principal queda na
composio do oramento, apesar da representatividade j comentada, foi o Grupo 1,
passando de 61,5% em 2004 para 47,8% em 2011, uma queda de 13,7 pontos percentuais. A
referida queda pode ter dado margem para a expanso dos investimentos que saltaram de 12%
em 2004 para 25,3% em 2011, tendo alcanado a marca de 28,4% em 2010. Por outro lado,
tambm pode representar um achatamento salarial. Sugere-se, ento, que tal hiptese seja
estudada em pesquisa especfica. Por fim, o grfico permite observar que as inverses
financeiras no possuem expressiva representatividade, pois seu ponto mximo de
participao foi em 2007 com apenas 3%.
De todo o exposto, observa-se que a funo Defesa apesar de figurar como
prioritria (5 prioridade) quando se compara o montante dos investimentos diretos do
52
governo federal efetuados no perodo analisado mostra-se, ao que tudo indica, como um
setor que vem perdendo espao na participao dos investimentos pblicos federais. No
obstante o crescimento experimentado a partir de 2007, a Defesa no apresentou mudanas de
impacto em sua estrutura oramentria, reorientando apenas suas prioridades de alocao dos
investimentos da Fora Area para a Naval, mantendo-os estveis para a Fora Terrestre.
Alm disso, no se pode justificar essa queda relativa ao longo do tempo em cima dos gastos
com pessoal, os quais vm diminuindo sua participao ao longo do tempo.
4.2 A dinmica dos investimentos em Defesa Nacional sob aspectos macroeconmicos
A presente seo apresenta uma anlise da dinmica dos investimentos em Defesa
Nacional realizados pelo governo sob aspectos macroeconmicos. Para tanto, tais
investimentos foram comparados com o PIB nacional, analisando-se a importncia relativa no
perodo dentro do contexto econmico brasileiro.
Conforme Riani (2002), a anlise das despesas pblicas agregadas permite uma
avaliao preliminar dos componentes de gastos, em nvel macroeconmico.
A tabela 3 mostra a relao entre o PIB e o total dos investimentos diretos nas funes
de governo.
Tabela 3 Relao entre o Produto Interno Bruto e o total dos investimentos diretos nas
Funes de Governo perodo 2004 2010
Perodo
PIB
(R$ milhes)
Investimentos
(R$ milhes)
Relao Investimentos x PIB
2004
1.941.498
2005
2.147.239
14.835
21.747
0,76%
1,01%
2006
2.369.484
28.312
1,19%
2007
2.661.344
44.576
1,67%
2008
3.032.203
53.402
1,76%
2009
3.239.404
64.041
1,98%
2010
3.770.084
76.534
2,03%
Fonte: SIAFI. Base de dados do Portal Siga Brasil e Portal IPEADATA. Elaborado pelo autor.
Nota: Valores nominais
Em termos percentuais, observa-se um crescimento constante dos investimentos

diretos, notadamente a partir de 2006, conforme se pode constatar no grfico a seguir, o qual
expe as variaes dos investimentos ao longo do perodo.
53
Grfico 4: Investimentos diretos do governo federal no perodo 2004 2010 (em % do PIB)
2,5%
1,98%
2,03%
2,0%
1,67%
1,76%
1,5%
1,01%
1,19%
Investimentos
1,0%
0,76%
0,5%
0,0%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
O grfico 4 ilustra o comportamento ascendente dos investimentos, j que em 2004

esses representavam apenas 0,76% do PIB e em 2010 participaram com 2,03% no agregado
macroeconmico, um crescimento significativo para um perodo relativamente curto. Tal
crescimento ainda mais importante, em funo da variao positiva apresentada pelo
comportamento do PIB no perodo analisado, conforme se pode observar na tabela 4 a seguir:
Tabela 4 Variao do Produto Interno Bruto no perodo 2004 2010
Perodo
PIB (R$ milhes)
Variao real anual (% a.a)
2004
1.941.498
5,7
2005
2.147.239
3,2
2006
2.369.484
4,0
2007
2.661.344
6,1
2008
3.032.203
5,2
2009
3.239.404
-0,3
2010
3.770.084
7,5
Fonte: IPEA. Base de dados do Portal IPEADATA. Adaptado pelo autor.
Observa-se que a variao real do PIB mantm uma mdia de crescimento em torno de
4,5% a.a, afetada no perodo em anlise pelo ano de 2009 em que houve retrao econmica.
Verifica-se que os investimentos apresentaram ndices positivos de crescimento enquanto que
o PIB apresentou oscilaes as quais refletem o momento econmico do pas no contexto
54
global. Assim, pode-se observar que em 2009 o crescimento do pas foi afetado pela crise
econmica mundial que assolou todos os pases do mundo no ano anterior e que at hoje
reflete nas economias de diversos pases. A figura 5 ilustra os reflexos da crise, a partir da
comparao das taxas de crescimento real do PIB no ano de 2009.
Figura 5 Mapa global mostrando taxas de crescimento real do PIB para 2009.
Fonte: Wikipdia. Dados da Central Intelligence Agency (CIA) The World Factbook. Disponvel
em<http://pt.wikipedia.org/wiki/Ficheiro:GDP_Real_Growth.svg>
Nota: Pases em marrom esto em recesso econmica
A partir dessa ilustrao, percebe-se que grande parte dos pases passaram por uma
retrao econmica em 2009, reflexo da crise que abalou o mundo em 2008. Nesse contexto,
era de se esperar que tal crise viesse a afetar a economia do Brasil, fato que pode ser
observado na tabela 4 anteriormente apresentada.
Assim, percebe-se que apesar do crescimento dos investimentos no perodo, destaca-se
que seus valores absolutos possuem pouca representatividade em relao ao PIB, com apenas
2,03%, em 2010.
Nesse contexto, partindo-se para uma anlise mais especfica do setor Defesa, faz-se
necessrio tecer algumas observaes. Para tanto, foi elaborada a tabela 5, a qual apresenta a
relao entre o PIB e os investimentos diretos em Defesa no perodo pesquisado.
55
Tabela 5 Relao entre o Produto Interno Bruto e os investimentos diretos em Defesa

Nacional no Brasil perodo 2004 2010
Perodo
PIB
(R$ milhes)
Investimentos na Funo Defesa

(R$ milhes)
Relao Investimentos x PIB
2004
1.941.498
2.002
0,10%
2005
2.147.239
2.152
0,10%
2006
2.369.484
2.494
0,11%
2007
2.661.344
3.318
0,12%
2008
3.032.203
4.675
0,15%
2009
3.239.404
5.876
0,18%
2010
3.770.084
9.804
0,26%
Fonte SIAFI. Base de dados do Portal Siga Brasil e Portal IPEADATA. Elaborado pelo autor.
Nota Valores nominais
Nessa abordagem, observa-se uma tendncia de crescimento da prioridade dos

investimentos na funo Defesa. Os dois primeiros anos da srie apresentaram-se estveis,
sendo que os investimentos em Defesa representaram apenas 0,10% do PIB. Situao que
pouco se alterou nos anos seguintes, com 0,11% em 2006 e 0,12% em 2007. A partir de 2008
houve um pequeno crescimento atingindo 0,15%, o qual se repetiu chegando aos 0,18% em
2009. Porm, a partir desse ano houve um incremento razovel da participao dos
investimentos em Defesa no PIB, com um aumento de 0,09 pontos percentuais, atingindo a
marca dos 0,27% do PIB, situao que enseja uma melhor discusso dos motivos desse salto.
Em primeira anlise, vislumbra-se que esse aumento da participao dos investimentos
em Defesa em relao ao PIB pode estar relacionado primeiramente pelo advento da Poltica
de Defesa Nacional e posteriormente da Estratgia Nacional de Defesa documento que
trouxe novas perspectivas para o setor a partir de sua publicao ao final de 2008 e, ao que
parece, suas diretrizes apresentaram reflexos econmicos a partir do ano de 2010, o que era de
se esperar, haja vista que o oramento para o ano de 2009 j havia sido enviado ao Poder
Legislativo antes da publicao da END. Assim, os dados indicam que o oramento da Defesa
de 2010 refletiu em parte as diretrizes contidas na referida Estratgia.
Outro aspecto que merece ateno o fato de que apesar desse avano experimentado
no ano de 2010, ao compararmos os investimentos em Defesa com os gastos totais do
governo, observa-se pouca expresso, o que enseja falta de prioridade governamental na
alocao dos recursos na rea. Como consequncia tem-se a defasagem tecnolgica e o
sucateamento da estrutura de Defesa do pas. Alis, um recente relatrio interno e sigiloso
56
sobre a situao da Defesa Nacional no pas aborda essa perspectiva. O referido relatrio,
intitulado Relatrio sigiloso da Defesa comprova sucateamento do setor militar no Pas,
vazou repercutindo na mdia, conforme extrato abaixo6:
Documento sigiloso produzido pelos comandos militares sobre a situao da Defesa

Nacional repassado ao Palcio do Planalto nos ltimos dias mostra um sucateamento
dos equipamentos das trs Foras. Segundo os militares, os dados esvaziam as
pretenses brasileiras de obter uma cadeira permanente no Conselho de Segurana
das Naes Unidas, alm de inibir a participao do Pas em misses especiais da
ONU.
De acordo com a planilha obtida pelo Estado, a Marinha, que em maro mantinha
em operao apenas dois de seus 23 jatos A-4, no tem hoje condies de fazer
decolar um avio sequer do porta-avies So Paulo.
Com boa parte do material nas mos de mecnicos, a situao da Marinha se
distancia do discurso oficial, cuja misso seria zelar pela rea do pr-sal, apelidada
de Amaznia Azul.
Segundo o balano, que mostrou uma piora em relao ao ltimo levantamento,
realizado em maro, a situao da flotilha tambm no confortvel. Apenas metade
dos navios chamados de guerra est em operao. Das 100 embarcaes, includas
corvetas, fragatas e patrulhas, apenas 53 esto navegando. Dos cinco submarinos,
apenas dois ainda operam. Das viaturas sobre lagartas (com esteiras), como as
usadas pelos Fuzileiros Navais para subir os morros do Rio de Janeiro, apenas 28
das 74 esto em operao. [...]
As informaes acima veiculadas na mdia convergem com aquilo que os nmeros

indicam: os investimentos em Defesa so pouco expressivos quando comparados com o
tamanho da economia do pas. A preocupao dessa realidade recentemente foi alvo de
consideraes pelo ministro da Defesa em exposio Comisso de Relaes Exteriores e
Defesa Nacional no Senado Federal em setembro de 20117. Na ocasio, o ministro ressaltou a
importncia de o Brasil realizar mais investimentos em Defesa afirmando que o pas precisa
ter uma Defesa condizente com a nossa crescente importncia no mundo, e que seja
adequada para proteger nossas riquezas, no Pr-Sal, Amaznia e no litoral, a maior costa
atlntica do mundo". Na oportunidade, o ministro tambm argumentou que o nvel de
investimentos em Defesa coloca o Brasil em situao inferior a dos demais pases que
compem os BRICS (menos frica do Sul), que investem, em mdia, 2,65% do PIB.
Por oportuno, cabe ressaltar que a avaliao da participao relativa do nvel de
gasto nas diversas funes governamentais, em relao ao PIB, requer diferentes padres de
referncia. Segundo Silva (1974), geralmente, exige-se referncias setoriais, padres de gastos
6
Notcia veiculada pelo jornal Estado em seu portal na internet. Disponvel em

http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,relatorio-sigiloso-da-Defesa-comprova-sucateamento-do-setormilitar-no-pais,801276,0.htm> Acesso em 28 dez 11
7
Notcia veiculada no portal do Ministrio da Defesa. Disponvel em

https://www.Defesa.gov.br/index.php/noticias-do-md/2454628-29112011-Defesa-amorim-ressalta-importanciade-o-brasil-fazer-investimentos-em-Defesa-com-transferencia-de-tecnologia.html Acesso em 28 dez 11.
57
mdios comparados em nvel internacional, referncias ao nvel de desenvolvimento do pas,

bem como de sua posio geogrfica e a existncia de polticas especficas para cada setor.
Porm, a anlise desses aspectos ultrapassa o escopo do presente trabalho.
Para realizar um comparativo entre a relao investimentos/PIB nas outras funes de
governo e na funo Defesa, apresentadas respectivamente nas tabelas 4 e 6, elaborou-se o
grfico 5 a seguir:
Grfico 5 Comparativo entre a evoluo da relao Investimentos/PIB nas outras funes de
governo e a funo Defesa Nacional
2,00%
1,80%
1,55%
1,61%
1,77%
1,50%
1,09%
Relao Investimentos/PIB
- Outras Funes de
Governo
1,00%
0,66%
0,91%
0,50%
0,10%
0,10%
0,11%
2004
2005
2006
0,12%
0,15%
0,18%
2008
2009
0,26%
Relao Investimentos/PIB
- Funo Defesa Nacional
0,00%
2007
2010
Esse grfico ilustra a tendncia de crescimento da relao investimentos/PIB nas

outras funes de governo e o descolamento dessa relao no que tange funo Defesa.
Enquanto o total dos investimentos federais percebeu um aumento de 1,11 pontos percentuais
no perodo em anlise, a funo Defesa, nesse mesmo perodo, avanou apenas 0,16 pontos
percentuais, graas ao crescimento verificado no ano de 2010.
Portanto, verifica-se que a dinmica dos recursos investidos em Defesa so pouco
expressivos em proporo ao PIB nacional, no acompanhando, sequer, a margem de
expanso verificada pelo total dos investimentos federais no perodo analisado. O atual
cenrio fonte de preocupao das autoridades do setor e indica que h uma deficincia de
investimentos efetivos que conduzam a uma modernizao das Foras Armadas frente
realidade que o pas vive no atual contexto econmico global.
58
4.3 Execuo oramentria e financeira dos investimentos diretos do governo federal

Para verificar se o reduzido investimento em Defesa se deve incapacidade de
executar os valores autorizados para o setor, realizou-se um comparativo da execuo
oramentria e financeira da Unio entre as funes governamentais no perodo de 2004 a
2010. A tabela 6 a seguir apresenta o percentual de execuo oramentria dos investimentos
diretos do governo federal que compem as respectivas funes:
Tabela 6 - Execuo Oramentria dos investimentos diretos do governo federal por funo
no perodo 2004-2010
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
Mdia
2004/2010
Total executado
94,70
99,90
85,55
95,24
93,03
77,69
59,75
68,58
76,61
72,61
70,28
69,16
69,72
70,11
70,26
84,88
64,99
60,07
74,42
62,60
84,57
60,53
35,94
46,10
64,96
66,77
62,57
63,98
71,27
84,39
100,00
67,70
88,33
76,38
85,08
79,28
86,94
88,45
96,34
68,03
46,95
70,41
82,71
61,44
71,48
61,29
70,86
80,53
55,36
70,93
83,77
35,04
56,38
53,65
46,75
27,96
63,35
74,11
87,40
83,36
88,12
79,51
77,30
80,16
80,55
76,97
82,65
72,07
84,16
95,86
71,30
80,36
66,19
86,07
69,25
47,82
65,11
76,13
55,20
81,32
34,23
78,04
61,23
64,30
33,87
29,06
74,96
89,79
99,93
89,40
75,96
87,49
93,73
86,73
94,33
73,26
84,98
82,20
38,19
73,35
62,13
83,16
51,49
80,54
86,06
60,92
82,51
53,32
74,50
88,51
54,07
88,55
54,86
92,70
42,98
80,85
94,75
96,38
89,61
81,67
82,88
81,67
76,70
79,71
88,61
110,8
76,19
97,16
64,86
63,15
67,91
54,46
70,26
85,95
66,13
70,28
79,00
46,05
89,53
43,29
42,76
41,91
21,99
26,17
75,65
96,25
71,41
86,19
79,06
67,68
91,80
86,66
79,93
57,54
83,40
83,04
83,19
76,86
77,07
80,57
78,67
76,89
91,07
80,05
65,83
56,52
58,58
97,10
65,77
35,44
50,87
32,28
26,03
80,34
87,84
99,60
83,03
78,68
83,16
63,37
89,07
83,04
87,43
46,59
51,95
52,45
82,55
73,63
66,34
55,06
64,37
73,40
68,03
44,84
83,62
56,19
74,39
46,73
29,76
34,70
54,41
50,02
77,07
91,16
90,56
87,15
81,38
81,26
81,22
80,00
79,93
78,39
77,51
76,00
75,98
72,85
72,40
71,52
70,96
70,79
70,31
68,54
68,33
66,78
65,50
64,85
58,86
54,85
53,96
47,38
38,19
76,32
Mdia de execuo
71,63
69,99
70,99
75,91
71,07
71,99
66,58
71,17
Funo
Judiciria
Encargos Especiais
Cincia e Tecnologia
Essencial Justia
Defesa Nacional
Organizao Agrria
Transporte
Educao
Assistncia Social
Relaes Exteriores
Comrcio e Servios
Habitao
Segurana Pblica
Administrao
Agricultura
Direitos da Cidadania
Urbanismo
Gesto Ambiental
Sade
Desporto e Lazer
Previdncia Social
Trabalho
Saneamento
Cultura
Indstria
Energia
Comunicaes
Legislativa
Fonte: SIAFI . Dados extrados do Portal Siga Brasil. Elaborado pelo autor.
Notas: a) Percentual decorrente da razo entre as despesas executadas (liquidadas) no exerccio e a dotao autorizada
(soma dos valores da dotao inicial com os cancelamentos e remanejamentos relativos abertura de crditos adicionais).
b) Os valores referem-se aos oramentos fiscal e da seguridade social.
59
Observa-se que a mdia de execuo oramentria,

oramentria, de todas as funes no perodo
2004/2010, foi de 71,17%.
%. Funes importantes, tais como Trabalho,, Saneamento, Indstria e
Energia apresentaram-se
se entre os mais baixos nveis de execuo oramentria dos
investimentos autorizados. Ao serem analisadas as funes com maior participao relativa
nos investimentos,, conforme verificado anteriormente na seo 4.1,, verifica-se
verifica que a funo
Defesa Nacional apresenta
nta a maior mdia
dia de execuo oramentria, ao considerarmos as
cinco funes com maior prioridade, conforme ilustrado no grfico 6,, a seguir:
Grfico 6 Percentual mdio de execuo oramentria dos investimentos nas
n cinco funes
com maior prioridade
85%
81,26%
80%
80,00%
75%
70,79% 70,31%
70%
68,54%
65%
60%
55%
50%
45%
40%
% Mdia de execuo no perodo 2004/2010
Defesa Nacional
81,26%
Transporte
80,00%
Urbanismo
70,79%
Gesto Ambiental
70,31%
Sade
68,54%
Fonte: SIAFI.. Elaborado pelo autor.
Observa-se
se que a funo que apresenta maior nvel mdio de execuo oramentria,
dentro do escopo sob anlise, a funo Defesa Nacional a qual se apresentou com o maior
nvel mdio de execuo oramentria nos anos de 2004 e 2007.. A funo Transporte
apresentou-se
se como a segunda funo de maior nvel, destacando-se
destacando se como a funo de maior
60
execuo nos anos de 2006 e 2010. Portanto, a observao dos dados presentes na tabela 6 e
no grfico 6, apresentados anteriormente, permite afirmar que o setor de Defesa vem
cumprindo seu papel na execuo dos valores alocados para investimentos no setor,
mostrando capacidade executiva para tal.
No que diz respeito execuo financeira dos investimentos diretos efetuados pelo
governo federal, verifica-se, na tabela 7, que a mdia de execuo financeira, de todas as
funes no perodo 2004/2010, foi de apenas 25,00%.
Tabela 7 - Execuo Financeira dos investimentos diretos do governo federal por funo no
perodo 2004-2010
Funo
Relaes Exteriores
Defesa Nacional
Assistncia Social
Encargos Especiais
Cincia e Tecnologia
Segurana pblica
Transporte
Judiciria
Trabalho
Educao
Organizao Agrria
Energia
Indstria
Cultura
Essencial Justia
Administrao
Agricultura
Legislativa
Gesto Ambiental
Urbanismo
Saneamento
Comrcio e Servios
Previdncia Social
Sade
Habitao
Comunicaes
Desporto e Lazer
Total executado
Mdia de execuo
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
Mdia
2004/2010
37,07
47,20
33,73
38,00
38,99
52,98
18,81
29,20
28,89
40,69
35,50
12,64
1,27%
69,62
61,77
27,54
42,21
63,69
23,01
28,80
58,80
35,08
50,23
30,43
21,39
34,99
37,00
19,70
92,33
44,17
47,34
51,46
34,18
32,32
31,47
32,80
38,85
26,32
44,38
33,32
22,14
29,26
26,78
39,45
21,58
21,95
32,06
20,83
6,44
0,00
10,08
5,72
10,26
1,59
8,28
2,53
55,55
49,62
43,94
40,09
44,04
15,30
32,92
29,52
40,69
21,34
38,28
39,72
33,57
19,54
19,41%
17,60
17,66
12,63
35,78
16,68
6,04
5,34
29,60
10,52
13,01
6,42
7,66
16,06
80,39
44,90
35,72
33,35
41,59
36,94
30,58
22,35
41,97
21,94
32,07
32,61
76,88
10,13
14,59
9,47
12,05
8,93
10,89
10,11
2,98
1,08
14,09
9,65
4,42
0,04
5,57
24,44
105,28
48,78
39,20
53,43
34,38
31,17
18,74
35,29
17,48
19,73
15,07
20,44
13,48
8,90
5,96
9,49
13,47
4,39
7,07
10,89
10,26
23,54
3,85
13,10
7,06
11,88
2,66
1,19
75,68
41,35
32,48
24,82
34,13
37,59
33,04
22,07
13,42
21,60
11,32
25,53
9,25
10,52
11,84
21,10
16,45
5,68
4,17
16,56
18,98
27,05
1,54
2,91
8,29
11,40
1,75
0,42
45,03
54,53
46,10
27,11
28,60
45,46
39,60
22,75
9,88
36,34
10,17
17,84
8,27
11,44
18,86
25,59
11,68
14,52
13,30
20,74
17,57
22,00
2,73
18,91
14,56
7,97
5,70
0,72
70,19%
47,22%
39,79%
38,32%
36,56%
35,97%
29,31%
27,71%
27,31%
26,85%
26,68%
26,01%
23,55%
22,77%
22,75%
21,46%
19,30%
18,83%
18,04%
17,80%
17,30%
16,30%
16,02%
13,03%
11,28%
10,61%
9,80%
9,29%
33,46
36,40
25,16
27,42
25,09
25,66
20,49
23,92
18,68
20,93
24,46
19,32
31,07
21,36
25,49%
25,00%
Fonte: SIAFI . Dados extrados do Portal Siga Brasil. Elaborado pelo autor.
Notas: a) Percentual decorrente da razo entre as despesas executadas (liquidadas) no exerccio e a dotao autorizada
(soma dos valores da dotao inicial com os cancelamentos e remanejamentos relativos abertura de crditos adicionais).
b) Os valores referem-se aos oramentos fiscal e da seguridade social.
61
Dentro desse contexto, a funo Defesa apresentou um razovel nvel de execuo

financeira, com 47,22% de mdia no perodo sob anlise. A funo Urbanismo experimentou
uma expressiva queda em sua execuo a partir de 2005, passando de 58,80% para 6,44%
alcanando apenas 2,98% de execuo financeira no ano de 2007. A funo Sade, tambm
destacou-se
se negativamente, pois apresentou a 4 (quarta)
(quarta) pior mdia de execuo financeira
entre as 28 funes,, com apenas 11,28%.
11,28% Alm disso, verifica-se
se que o referido setor
apresentou larga vantagem na comparao com as funes com maior participao relativa
nos investimentos, conforme verificado anteriormente
anterio
na seo 4.1,, apresentando a maior
mdia de execuo financeira, conforme ilustrado no grfico 7, a seguir:
Grfico 7 Percentual mdio de execuo financeira dos investimentos nas cinco funes
com maior prioridade
50%
47,22%
45%
40%
35%
30%
29,31%
25%
20%
17,30%
17,80%
15%
11,28%
10%
5%
0%
% mdia de execuo 2004/2010
Defesa Nacional
47,22%
Transporte
29,31%
Urbanismo
17,30%
Gesto Ambiental
17,80%
Sade
11,28%
Fonte: SIAFI. Elaborado pelo autor.
Observa-se
se que a funo que apresenta maior nvel mdio de execuo financeira,
dentro do escopo sob anlise, a funo Defesa Nacional,, com 47,22%, apresentando o maior
62
nvel mdio de execuo financeira nos anos de 2005 a 2010 com significativa superioridade
na comparao com as demais.
O aspecto mais relevante, contudo, que se destaca na anlise da tabela 7, a
discrepncia entre a execuo financeira efetiva e a execuo oramentria. Os dados refletem
o represamento fiscal imposto pela atual poltica de programao financeira do governo
federal, uma vez que parcela substancial das liberaes de recursos federais ocorre nos dois
ltimos meses do ano, no havendo tempo hbil para que o dispndio percorra todas as fases
da execuo (empenho, liquidao e pagamento). Nesse contexto, surgem os enormes
montantes de restos a pagar, tornando-se um verdadeiro oramento paralelo. Nessa
perspectiva, faz-se importante retomar a lio de Giacomoni (2010) que cita essa realidade. O
referido autor afirma que tal disfuno potencializada
negativamente pelas prticas, comuns na gesto pblica brasileira, de concentrar as
liberaes financeiras no final do exerccio e de produzir grande nmero de
empenhos, visando ao aproveitamento dos crditos. Nessas condies, no h
tempo para a realizao efetiva da despesa, restando promover, em grande
volume, a inscrio de saldos de empenhos no processados em restos a pagar.
(GIACOMONI, 2010, p. 332-333, grifos nossos)
Sendo assim, h de ser revista a atual poltica de liberao dos recursos federais, de
maneira a melhor distribuir esses recursos ao longo do exerccio financeiro, o que resultaria
em uma otimizao na gesto dos dispndios, pois a existncia de tempo hbil d margem
para que ocorra um melhor planejamento da alocao e no simplesmente o empenho sem a
devida necessidade. Desse modo mitigar-se-ia a induo dos gestores a consumirem todos os
seus recursos disponveis, com o pretexto de que podero sofrer reduo de limites do ano
seguinte: a caracterstica da inercialidade do oramento, na viso de Piscitelli, Timb e Rosa
(2006).
63
5 CONSIDERAES FINAIS
O presente trabalho analisou a participao dos investimentos pblicos realizados nos
programas da funo Defesa no perodo de 2004 a 2010, com o intuito de demonstrar a
participao relativa desses gastos no contexto dos investimentos diretos totais do governo
federal, bem como verificar a proporo dos investimentos em Defesa Nacional em relao ao
Produto Interno Bruto, comparando-os com as demais funes de governo. Realizou-se,
tambm, um comparativo da execuo oramentria e financeira dos investimentos diretos do
governo federal entre as funes governamentais.
Da anlise comparativa dos dados, entre os investimentos na funo Defesa e o total
investido nas demais funes governamentais, observou-se que a funo Defesa apesar de
figurar, na mdia, como 5 (quinta) prioridade entre todos os investimentos diretos do governo
federal efetuados no perodo analisado mostrou-se como um setor que vem perdendo espao
na participao dos investimentos pblicos federais, haja vista que, apesar do crescimento
experimentado a partir de 2007, a Defesa no apresentou mudanas de impacto em sua
estrutura oramentria, reorientando apenas suas prioridades de alocao dos investimentos da
Fora Area para a Naval, mantendo-os estveis para a Fora Terrestre. Alm disso,
verificou-se que essa queda relativa ao longo do tempo no pode ser justificada pelos gastos
com pessoal, os quais, tambm, vm diminuindo sua participao ao longo do tempo.
Sob a tica macroeconmica, foi possvel verificar que os investimentos em Defesa
Nacional so pouco significantes em proporo ao PIB, no acompanhando, sequer, a margem
de expanso verificada no total de investimentos efetuados nas demais funes de governo.
Assim, dessa comparao, pode-se deduzir que esse nvel de investimentos em Defesa enseja
falta de prioridade governamental na alocao de recursos para essa rea. Como consequncia
tem-se a defasagem tecnolgica e o sucateamento da estrutura de Defesa do pas, fato
corroborado por recente relatrio interno sobre a situao da Defesa Nacional no pas. As
informaes indicam que o atual cenrio fonte de preocupao das autoridades do setor e
revela que h uma deficincia de investimentos efetivos que conduzam a uma modernizao
das Foras Armadas frente realidade que o pas vive no atual contexto econmico global.
Da anlise comparativa da execuo oramentria e financeira dos investimentos
diretos da Unio entre as funes governamentais, verificou-se que o setor de Defesa vem
cumprindo seu papel na execuo dos valores alocados para o setor, mostrando competncia
para tal, destacando-se com a maior mdia de execuo oramentria entre as funes com
maior representatividade nos investimentos diretos do governo federal. Assim, pode-se
64
deduzir que o reduzido investimento em Defesa no se apresentou como consequncia da

incapacidade de execuo oramentria. No que diz respeito execuo financeira, assim
como na execuo oramentria, a funo Defesa se destacou, apresentando-se com mdia
significativamente superior entre as funes com maior representatividade. Entretanto, no
geral, o nvel mdio de execuo financeira foi baixo, em torno de 25%, o que reflete o
represamento fiscal imposto pela atual poltica de programao financeira do governo federal,
uma vez que parcela substancial das liberaes de recursos federais ocorre nos dois ltimos
meses do ano, no havendo tempo hbil para que o dispndio percorra todas as fases da
execuo (empenho, liquidao e pagamento).
Assim, os resultados apurados na presente pesquisa so extremamente preocupantes,
haja vista que o produto esperado de qualquer investimento em Defesa Nacional pode ser
muitas vezes de difcil percepo. No entanto, ele pode ser resumido na tranquilidade da
nao. A questo que surge que essa tranquilidade de complexa mensurao, pois envolve
conceitos abrangentes e abstratos como segurana, praticamente impossvel de ser medida
em termos financeiros. Nesse sentido, os assuntos especficos do setor de Defesa
normalmente se caracterizam por serem desenvolvidos em um ambiente hermtico, com
pouca transferncia de conhecimento interdisciplinar, surgindo o desafio para o setor de
aproximar o cidado dos assuntos de Defesa. A falta de investimentos na estrutura de Defesa
do pas pode vir a gerar uma instabilidade nas fronteiras capaz de comprometer no somente a
tranquilidade com que se conduz os programas e aes de sade e educao, mas toda a
capacidade produtiva do pas. Alm disso, as Foras Armadas so os braos fortes de uma
nao na Defesa do sistema constitucional do pas. A qualquer sinal de ameaa s
determinaes contidas na Constituio Federal e a qualquer indcio de instabilidade nos
interesses da nao, as Foras Armadas surgem para fazer cumprir o ordenamento
constitucional e o desenvolvimento continuado da nao.
A reduo de custos, notadamente em Defesa, com o intuito de liberar recursos para
aplicao em outros setores ocupa lugar destacado entre as preocupaes poltico-econmicas
de diversos pases, principalmente daqueles mais desenvolvidos em que se gasta parcela
significativa da economia do pas em Defesa. No entanto, esse estmulo reduo de custos
com Defesa deve possuir como contrapeso as necessidades mnimas de Defesa, buscando-se
um salutar equilbrio entre as funes governamentais, no se permitindo contingenciar os
investimentos em Defesa a um nvel em que haja o comprometimento da garantia da paz e
estabilidade to necessrias manuteno da soberania do pas no contexto global. J que, o
fim ltimo deve ser a obteno da necessria tranquilidade e estabilidade econmico-scio-
65
poltica do pas, a um custo adequado ao tamanho da estatura econmica que a nao possui
frente s demais.
Nesse contexto, surge a ideia de se extrair o mximo possvel de benefcios dos
investimentos em Defesa, estabelecendo-se uma relao positiva entre esses investimentos e a
induo ao crescimento e desenvolvimento econmico do pas. Assim, pesquisas no campo da
tecnologia militar podero resultar em avanos para a indstria como um todo, conforme
inmeros exemplos alcanados por pases desenvolvidos, dos quais pode ser citado o Global
Position System (GPS) que teve sua criao ligado tecnologia de Defesa e que hoje
encontra-se difundido pela indstria eletrnica. Ou ainda, a ocupao militar de uma regio
inspita como, por exemplo, partes da regio amaznica, podendo representar o incio do
desenvolvimento de uma regio como, de fato, pode ser percebido a alguns anos na regio
com o desenvolvimento do Programa Calha Norte, abordado no presente estudo, e com a
instalao de novos Pelotes Especiais de Fronteira.
Por fim, dentro desse amplo e instigante tema da Defesa Nacional, sugere-se como
objeto de estudo para novos trabalhos:
a. A anlise de aspectos inerentes indstria de Defesa e a possvel relao desta com a
induo ao crescimento e desenvolvimento econmico do pas;
b. A verificao da hiptese de existncia de uma convergncia dos investimentos em
Defesa com a Estratgia Nacional de Defesa;
c. Anlise especfica da participao relativa dos investimentos nas funes de governo
incluindo-se no cmputo os valores transferidos aos Estados e Municpios por
determinao constitucional testando-se a hiptese de que a funo Defesa possui restrita
participao nos investimentos pblicos federais, conforme levantado pela presente
pesquisa;
d. Anlise mais especfica dos programas que compem a funo Defesa, verificando-se as
prioridades, as caractersticas e a dinmica de alocao dos gastos; e
Anlise da hiptese de existncia ou no de integrao entre o planejamento e a
execuo dos programas que compem a funo Defesa.
66
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70
APNDICE 1 PARTICIPAO DOS INVESTIMENTOS DIRETOS POR FUNO (2004-2010)

Em milhes R$
2010
Funo
Valor
2009
%
Valor
2008
%
Valor
2007
%
Valor
2006
%l
Valor
2005
%
Valor
63.826 42,8%
48.333 40,6% 37.478 39,6% 28.401 35,5% 11.144 26,7%
8.864
Transporte
10.260 6,9%
8.873 7,5%
9.408 9,9% 16.708 20,9%
3.119 8,9%
2.317
Urbanismo
11.416 7,7%
11.409 9,6%
9.829 10,4%
5.498 6,9%
917 3,2%
1.219
Gesto ambiental
10.878 7,3%
6.944 5,8%
5.537 5,8%
5.204 6,5%
3.284 11,6%
2.857
Sade
9.804 6,6%
5.876 4,9%
4.675 4,9%
3.318 4,2%
2.494 8,8%
2.152
Defesa Nacional
6.217 4,2%
10.821 9,1%
6.872 7,3%
3.056 3,8%
72 0,3%
93
Saneamento
9.102 6,1%
6.260 5,3%
4.507 4,8%
3.458 4,3%
1.630 5,8%
1.178
Educao
3.799 2,5%
3.896 3,3%
3.521 3,7%
2.409 3,0%
813 2,7%
637
Agricultura
4.969 3,3%
3.517 3,0%
2.167 2,3%
1.034 1,3%
1.088 3,8%
208
Habitao
5.788 3,9%
1.735 1,5%
1.548 1,6%
1.351 1,7%
1.118 3,9%
543
Cincia e Tecnologia
3.462 2,3%
2.376 2,0%
1.831 1,9%
1.513 1,9%
814 2,9%
699
Segurana Pblica
2.243 1,5%
2.195 1,8%
2.506 2,6%
1.928 2,4%
1.574 5,6%
501
Comrcio e Servios
1.819 1,2%
1.396 1,2%
290 0,3%
1.085 1,4%
919 3,2%
969
Judiciria
1.130 0,8%
1.234 1,0%
981 1,0%
934 1,2%
661 2,3%
552
Organizao Agrria
882 0,6%
746 0,6%
644 0,7%
1.045 1,3%
1.138 2,9%
772
Administrao
855 0,6%
871 0,7%
822 0,9%
914 1,1%
601 2,1%
335
Desporto e Lazer
362 0,2%
469 0,4%
497 0,5%
442 0,6%
406 1,4%
228
471 0,3%
551 0,5%
189 0,2%
155 0,2%
172 0,6%
96
Previdncia Social
288 0,2%
324 0,3%
321 0,3%
288 0,4%
181 0,6%
131
Essencial Justia
379 0,3%
236 0,2%
225 0,2%
198 0,2%
198 0,7%
186
Assistncia Social
230 0,2%
198 0,2%
136 0,1%
234 0,3%
110 0,4%
135
Indstria
267 0,2%
201 0,2%
196 0,2%
209 0,3%
141 0,5%
99
Cultura
201 0,1%
132 0,1%
184 0,2%
159 0,2%
93 0,3%
134
Legislativa
214 0,1%
146 0,1%
53 0,1%
54 0,1%
64 0,2%
66
Encargos Especiais
80 0,1%
40 0,0%
155 0,2%
176 0,2%
60 0,2%
55
Comunicaes
72 0,0%
68 0,1%
74 0,1%
74 0,1%
60 0,2%
67
Trabalho
41 0,0%
47 0,0%
44 0,0%
29 0,0%
31 0,1%
67
Relaes Exteriores
26 0,0%
30 0,0%
27 0,0%
24 0,0%
18 0,1%
21
Energia
TOTAL 149.081 100,0% 118.923 100,0% 94.717 100,0% 79.915 100,0% 32.919 100,0% 25.183
Fonte: SIAFI. Dados do Portal Siga Brasil. Elaborado pelo autor

Notas: a) Inclui os restos a pagar no-processados inscritos no exerccio;
b) Inclui os valores executados pelo Projeto-Piloto de Investimentos (PPI) no perodo de 2005-2010;
c) Inclui os valores executados pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) no perodo de 2007-2010.
2004
%
Valor
28,15% 3.360
8,81%
990
5,60%
483
13,14% 2.542
9,90% 2.002
0,43%
85
5,42%
637
2,70%
509
0,96%
271
2,43%
330
3,21%
691
2,30%
221
4,46%
774
2,54%
344
2,53%
294
1,54%
248
1,05%
223
0,44%
72
0,60%
74
0,86%
163
0,61%
132
0,45%
57
0,62%
127
0,31%
48
0,25%
48
0,31%
36
0,31%
30
0,10%
45
100% 14.835
2004/2010
%
22,6%
6,7%
3,3%
17,1%
13,5%
0,6%
4,3%
3,4%
1,8%
2,2%
4,7%
1,5%
5,2%
2,3%
2,0%
1,7%
1,5%
0,5%
0,5%
1,1%
0,9%
0,4%
0,9%
0,3%
0,3%
0,2%
0,2%
0,3%
100%
TOTAL
Investido
201.405 39,06%
51.675 10,0%
40.772 7,91%
37.246 7,2%
30.321 5,9%
27.217 5,3%
26.772 5,19%
15.585 3,0%
13.254 2,57%
12.413 2,4%
11.386 2,21%
11.167 2,2%
7.252 1,41%
5.835 1,1%
5.521 1,07%
4.646 0,9%
2.627 0,51%
1.706 0,3%
1.607 0,31%
1.585 0,3%
1.174 0,23%
1.170 0,2%
1.030 0,20%
645 0,1%
614 0,12%
450 0,1%
290 0,06%
191 0,0%
515.572
100%
71
APNDICE 2 PRIORIDADE DE ALOCAO DOS INVESTIMENTOS NOS PROGRAMAS DISTRIBUDOS FUNO DEFESA NACIONAL NO PERODO 2004-2011
Em milhes R$
2004
Programa (Cod/Desc)
R$
0120 - Desenvolvimento da Faixa de Fronteira

0167 - Brasil Patrimnio Cultural
0181 - Brasil no Esporte de Alto Rendimento
0461 - Promoo da pesquisa e do desenvolvimento cientfico e
tecnolgico
0464 - Nacional de Atividades Espaciais - PNAE
0472 Proantar
0474 - Recursos do Mar
0496 - Informaes Integradas Para Proteo da Amaznia
0620 - Adestramento e Operaes Militares do Exrcito
0621 - Adestramento e Operaes Militares da Aeronutica
0622 - Adestramento e Operaes Militares da Marinha
0623 - Proteo ao Vo e Segurana do Trafego Areo
0625 - Gesto da Poltica de Defesa Nacional
0626 - Reaparelhamento e Adequao da Marinha do Brasil
0627 - Tecnologia de Uso Aeroespacial
0628 - Reaparelhamento e Adequao do Exrcito Brasileiro
0629 - Tecnologia de Uso Naval
0630 - Desenvolvimento da Aviao Civil
0631 - Desenvolvimento da Infra-Estrutura Aeroporturia
0632 - Reaparelhamento e Adequao da Forca Area Brasileira
0633 - Ensino Profissional da Marinha
0636 - Assistncia e Cooperao do Exrcito Sociedade Civil
0637 - Servio de Sade das Foras Armadas
0638 - Ensino Profissional do Exrcito
0639 - Segurana da Navegao Aquaviria
0640 - Ensino Profissional da Aeronutica
0641 - Inteligncia Federal
0642 - Tecnologia de Uso Terrestre
0643 - Calha Norte
0644 - Controle de Armamentos, Munies e Explosivos
0647 -Produo de Material Blico
0750 - Apoio Administrativo
0770 - Administrao Tributria e Aduaneira
1029 -Resposta aos Desastres e Reconstruo
1057 - Comunicaes, Comando, Controle e Inteligncia nas
Foras Armadas
1061 -Brasil Escolarizado
1201 - Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade
1293 - Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos
1376 - Desenvolvimento do ensino fundamental
1378 - Desenvolvimento do Ensino Mdio
1383 - Assistncia e cooperao das Foras Armadas Sociedade
8026 - Mobilizao para Defesa Nacional
8032 - Adestramento e Emprego Combinado das Forcas Armadas
TOTAL
2005
%
R$
2006
%
R$
22.476.835
132.585
0
1,42
0,01
0,00
26.903.963
350.000
0
1,21
0,02
0,00
0
1.868.498
339.136
8.345
59.558.282
42.889.008
62.128.682
21.566.543
159.733.421
725.363
19.368.542
85.875.084
103.513.661
14.588.654
19.438.969
116.927.541
685.024.747
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1.578.186.862
100
2.221.213.902
100
Fonte: SIAFI. Dados do Portal Siga Brasil. Elaborado pelo autor.
2007
%
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2009
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51.385.324 2,18
2.356.375.465
R$
2008
100
77

Investimentos em Defesa no Brasil 2004-2010

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Investimentos em Defesa no Brasil 2004-2010

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ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA

CURSO DE ESPECIALIZAO EM FINANAS PBLICAS NFASE EM

ORAMENTO PBLICO: INVESTIMENTOS EM DEFESA NO BRASIL

Gilmar Rodrigues Possati Junior

ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA

CURSO DE ESPECIALIZAO EM FINANAS PBLICAS NFASE EM

ORAMENTO PBLICO: INVESTIMENTOS EM DEFESA NO BRASIL

Trabalho de concluso de curso de Psgraduao apresentado Escola de

Gilmar Rodrigues Possati Junior

Antonio Carlos dos Santos M.Sc

ORAMENTO PBLICO: INVESTIMENTOS EM DEFESA NO BRASIL NO

ORAMENTO PBLICO: INVESTIMENTOS EM DEFESA NO BRASIL

Trabalho apresentado Escola de Administrao

concedida Escola de Administrao Fazendria ESAF permisso para publicar

Braslia, Abril de 2012

Dedico este trabalho minha av Therezinha de Jesus Lucas

Deus, pela eterna vigilncia nessa caminhada.

O debate envolvendo questes de Defesa tornou-se mais intenso a partir da publicao da

Quadro 1 Lista dos programas sob responsabilidade do MD

Figura 2 Relao programa /objetivos setoriais /objetivos de governo

Quadro 2 Critrios de classificao das despesas

Quadro 3 Classificao Institucional do Ministrio da Defesa

Quadro 4 Classificao Funcional relacionada ao Ministrio da Defesa

Quadro 5 Categorias econmicas e grupos

Figura 3 Integrao entre a execuo oramentria e financeira das despesas

Figura 4 Eixos estruturantes da END

Quadro 6 Aes do Programa Calha Norte

Grfico 1 Comparativo entre o comportamento dos investimentos diretos na funo

Grfico 2 Prioridade dos investimentos entre os programas distribudos funo

Grfico 3 Comparativo entre o comportamento dos valores executados na funo

Grfico 4 Investimentos diretos do governo federal no perodo 2004-2010 (em % do

Grfico 5 Comparativo entre a evoluo da relao Investimentos/PIB nas funes

Grfico 6 Percentual mdio de execuo oramentria dos investimentos nas cinco

Grfico 7 Percentual mdio de execuo financeira dos investimentos nas cinco

Tabela 2 Distribuio dos valores executados na funo Defesa nos Grupos de

Tabela 3 Relao entre o Produto Interno Bruto e o total dos investimentos

Tabela 4 Variao do Produto Interno Bruto no perodo 2004 2010

Tabela 5 Relao entre o Produto Interno Bruto e os investimentos diretos em

Tabela 6 - Execuo Oramentria dos investimentos diretos do governo federal

Tabela 7 - Execuo Financeira dos investimentos diretos do governo federal por

Balano Geral da Unio

Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia

Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas

Estratgia Nacional de Defesa

Escola Superior de Guerra

Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de

Global Position System

Hospital das Foras Armadas

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Livro Branco da Defesa Nacional

Lei Oramentria Anual

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Manual Tcnico do Oramento

Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico

Organizao das Naes Unidas

Programa Calha Norte

Poltica de Ensino de Defesa

Produto Interno Bruto

Secretaria do Oramento Federal

Secretaria de Pessoal, Ensino, Sade e Desporto

Secretaria de Produtos de Defesa