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O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA

TRANSPARNCIA E A SUA RELAO


COM O MODELO DE EXCELNCIA EM
GESTO PBLICA

Cesar Pereira Viana

A AUDITORIA GOVERNAMENTAL
COMO INSTRUMENTO DE PROMOO
DA TRANSPARNCIA

Marcus Vinicius de Azevedo Braga

Painel 44/157

Transparncia e controle social

A AUDITORIA GOVERNAMENTAL COMO INSTRUMENTO DE


PROMOO DA TRANSPARNCIA
Marcus Vinicius de Azevedo Braga

RESUMO
O artigo pretende analisar as possibilidades e os ganhos na utilizao da auditoria
governamental como uma ferramenta de avaliao e melhoria gerencial dos
processos de transparncia da gesto pblica. A abordagem ser no sentido de se
utilizar a avaliao de processos por meio de uma auditoria como um auxiliar na
aferio da transparncia e de produo de recomendaes gerenciais, que
possibilitem o aprimoramento desse processo na gesto. Assim, a questo principal
desse trabalho : de que forma a auditoria pode auxiliar na promoo da
transparncia da gesto pblica. As anlises para se responder a essa questo
central sero oriundas da reviso bibliogrfica sobre o tema, de forma a encontrar
nos autores e na legislao, indicaes que possibilitem ilustrar o tema e que sirvam
de base, dado o escopo limitado, para outros estudos, com interaes no campo de
pesquisa, de forma a efetuar os aprofundamentos necessrios. O artigo analisa a
questo da transparncia da ao estatal na conjuntura de um estado democrtico e
de ascendente acesso a informaes por meio eletrnico, entendendo a
transparncia como um processo comunicativo, cuja previso em normas legais
impe aos governos preocupaes com essa questo. A transparncia pode ser
definida em estgios, em uma taxonomia que permite o enquadramento de
organizaes e processos de forma objetiva. De modo a atender essa demanda por
transparncia, o artigo prope o uso da auditoria governamental como ferramenta de
avaliao e de produo de recomendaes gerenciais nesse campo, elegendo,
pela peculiaridade do processo de transparncia, a auditoria operacional como a
mais adequada para a avaliao da transparncia, por ser uma verificao que
transcende o carter de verificao da legalidade e permite recomendaes que
prevejam solues diversas diante dos quadros apresentados. Por fim, o artigo
apresenta uma aplicao hipottica da auditoria operacional na avaliao da
transparncia e aponta a importncia do gestor valorizar a transparncia, por ser
essa um instrumento de apoio ao controle social; de fortalecimento do controle
primrio; de incremento da credibilidade da gesto; de atendimento aos normativos;
de melhoria do padro dos servios pblicos; e de preveno corrupo. As
principais concluses do trabalho so que o assunto extenso e ainda demanda
discusses e aperfeioamentos na prtica. Mas, o fato de se dispor de critrios
objetivos para se estabelecer nveis de transparncia, como processo de gesto,
permite que a auditoria seja utilizada, como ferramenta de avaliao, controle e
recomendao, sobre esses mesmos processos, na melhoria da gesto. A auditoria
operacional se revela como instrumento adequado para essas anlises, permitindo
aos governos formarem uma opinio global sobre os seus mecanismos de promoo
da transparncia, atuando na correo dos processos de forma sistmica. Estudos

futuros podero conjugar as classificaes existentes de transparncia e os


conceitos de auditoria governamental, fortalecendo os aspectos procedimentais
dessa atuao, conduzindo a processos de manualizao e treinamento de pessoal.
O estudo conclui tambm que cabe aos governos enfrentar o desafio da
transparncia, criando e adaptando ferramentas para a sua promoo e avaliao,
pois em um contexto do Estado democrtico de direito, a transparncia a chave de
uma gesto pblica de qualidade e do acesso da populao aos direitos sociais.

Palavras-chave: Transparncia. Auditoria Governamental.

A AUDITORIA GOVERNAMENTAL COMO INSTRUMENTO DE PROMOO


DA TRANSPARNCIA
O presente artigo pretende analisar as possibilidades e os ganhos na
utilizao da auditoria governamental como uma ferramenta de avaliao e melhoria
gerencial dos processos de transparncia da gesto pblica.
A abordagem desse tema pode se dar de duas maneiras: a primeira,
relacionando a divulgao dos resultados obtidos nos trabalhos de auditoria para o
pblico, como um processo de transparncia administrativa, na busca de melhorar a
accountability dos rgos pblicos. O segundo, que ser a linha temtica adotada,
procura utilizar a avaliao de processos por meio de uma auditoria como um
auxiliar na aferio da transparncia e de produo de recomendaes gerenciais,
que possibilitem o aprimoramento desse processo na gesto.
Assim, a questo principal desse trabalho : de que forma a auditoria
pode auxiliar na promoo da transparncia da gesto pblica. As anlises para se
responder a essa questo central sero oriundas da reviso bibliogrfica sobre o
tema, de forma a encontrar nos autores e na legislao, indicaes que
possibilitem ilustrar o tema e que sirvam de base, dado o escopo limitado, para
outros estudos, com interaes no campo de pesquisa, de forma a efetuar os
aprofundamentos necessrios.

1 O QUE TRANSPARNCIA?
O presente tpico pretende analisar as definies de transparncia na
literatura e de como essa tem um carter processual e gradativo, o que permite a
sua relao com a utilizao da auditoria como mecanismo de avaliao.
A transparncia um tema que se tornou vulgarizado por dois fatores
histricos, complementares e concomitantes, no caso do Brasil. Os cidados
demandam, em um contexto democrtico, acesso informao, conhecer a atuao
do Estado e o destino eficiente de seus tributos. Da mesma forma, o fim do regime
de exceo do governo militar inaugurou uma nova etapa de aprendizado
democrtico para a sociedade brasileira, com o fortalecimento das instncias de
participao popular e das atuaes sistemticas e pontuais dos cidados e da
imprensa, no acompanhamento da coisa pblica.

Nessa mesma conjuntura, o avano tecnolgico permitiu que as


distncias se encurtassem e que fosse possvel, com um manuseio de teclado,
acessar de nossa residncia informaes diversas sobre pessoas e organizaes de
todo o mundo, inclusive a atuao do Estado na prestao de servios pblicos.
Essa conjuno de fatores, que catalizaram a nossa sociedade da dcada
de 1990 at os dias atuais (2011), se materializou em normas, procedimentos e
movimentos de grupos organizados, dentro e fora dos governos, na construo de
uma gesto transparente, em um processo considerado sem volta.
Pode-se definir transparncia da gesto como a atuao do rgo pblico
no sentido de tornar sua conduta cotidiana, e os dados dela decorrentes, acessveis
ao pblico em geral. Suplanta o conceito de publicidade previsto na Constituio
Federal de 1988, pois a publicidade uma questo passiva, de se publicar
determinadas informaes como requisito de eficcia. A transparncia vai mais
alm, pois se detm na garantia do acesso as informaes de forma global, no
somente aquelas que se deseja apresentar.
A transparncia no um fim em si mesmo, e sim um instrumento auxiliar
da populao para o acompanhamento da gesto pblica (HAGE, 2010). Ela permite
que a gesto seja cotejada e avaliada cotidianamente e possui um carter
preventivo, inibindo situaes de desvio e malversao de recursos. A falta de
transparncia na gesto um forte indicativo de prticas comprometedoras
(TREVISAN et alli, 2003). Sem transparncia, caminha as escuras o controle social e
o prprio governante pode deixar de captar situaes indesejveis na mquina
estatal por ele comandada.
O que caracteriza a transparncia o seu aspecto proativo, ou seja, de
no existir, via de regra, a necessidade do cidado buscar informaes via
requerimento. Essa postura proativa traz benefcios aos governos, pois melhora o
fluxo das informaes gerenciais com os cidados, contribuindo para a eficincia da
ao governamental (DARBISHIRE, 2009), fortalecendo a governana e a
materializao dos direitos sociais populao.
Esse novo cenrio demanda muitos estudos, pois o quadro que temos
que:

(...) de fato, com as tecnologias, a sociedade capitalista tornou-se muito


mais dinmica, complexa e, de algum modo, as aes humanas agora
esto cercadas de instrumentos reais que possibilitam transparncia e
controle fiscal e social. Dessa maneira, a presena do Poder Pblico em
quase todas as nossas aes dirias levou a um estreitamento da distncia
entre o cidado e o Estado, em parte pela transparncia, pelos mecanismos
de controle e, em outra parte, pelas aes e reaes dos sujeitos, ao
reinvidicarem como seus os direitos sociais (SILVA, 2010, p. 14).

Entretanto, assim como a globalizao carrega em si uma viso mtica


de homogenizao, a transparncia da gesto e a possibilidade de participao
pelo universo digital atrelam a si tambm esse papel de panacia solucionadora de
todas as questes e contradies inerentes participao popular nas polticas
sociais. Isso se d pelo fato de vivermos em um momento de mistificao da
tecnologia, pois:
O universalismo um valor, a globalizao e a mundializao so realidade.
Internet, rede mundial e global no so, contrariamente ao discurso
dominante, a encarnao da referncia universalista da comunicao.
simplesmente uma rede tcnica que se inscreve numa economia global
indiferente as fronteiras. Assim como a CNN no a primeira rede de
informao mundial, mas simplesmente uma rede americana de notcias,
cujo ponto de vista sobre a informao mundial , acima de tudo, um ponto
de vista americano (WOLTON, 2004. p. 69).

Essa disponibilizao de dados, bem como os mecanismos de denncia,


tambm seguem essa lgica de poder, convidando-nos muito a observar e pouco a
agir. Observar no agir. Se no, no haveria diferena entre jornalistas e homens
polticos (WOLTON, 2004, p.78). A dimenso digital da participao no pode
desprezar a sua dimenso poltica, no plano concreto, verificando a realidade
apresentada no plano virtual.
A tecnologia fetichizada que suporta os mecanismos de transparncia dos
rgos pblicos emprestam a estes o carter de absolutismo, de acesso irrestrito a
tudo e a todos, ignorando o aspecto poltico envolvido nessa questo. Podemos,
dessa forma, dizer que a transparncia tem um carter processual, de construo,
que envolve, dentro da teoria clssica da comunicao1, um emissor, um receptor, o
meio e a mensagem. A transparncia um processo comunicativo.
1

Conforme Sampaio (2001), o modelo criado em 1949 por C.E.Shannon e W.Weaver, concebe a
comunicao como uma transmisso de sinais, destacando os conceitos como os de emissor,
destinatrio, cdigo, sinal, informao, codificao e decodificao, sendo um modelo linear da
comunicao, visto como um processo de transporte da informao de um ponto A (o emissor) para
um ponto B (o receptor), reduzida a comunicao a uma questo de transporte, no qual as
mensagens e significados so tratados como meros sinais a serem identificados e decodificados por
um receptor.

Cabe registrar que esse receptor nem sempre identificado, sendo por
vezes idealizado, na construo do pblico que se espera daquela informao.
Parafraseando a lngua portuguesa, a transparncia pode ser uma orao de sujeito
oculto ou indeterminado. Mas, esse sujeito destinatrio das informaes, via de
regra existe, em um momento presente ou futuro.
Em termos legais, a alterao na Lei de Responsabilidade Fiscal pela Lei
Capiberibe, a Lei Complementar n 131/2009, propiciou o respaldo transparncia
na administrao pblica, corrigindo essa lacuna na Carta Magna de 1988, quando:
Da Transparncia da Gesto Fiscal
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico:
os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas,
durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de
diretrizes oramentrias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em
tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria
e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle,
que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder
Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A.
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art.
48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou
jurdica o acesso a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no
decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente
processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou
jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento
licitatrio realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das
unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios.

De modo a definir claramente como deve se dar essa transparncia, no


mbito governamental, dando concretude a essa questo, ainda que a Lei citada
carea de parmetros escalonados, tratando ainda a questo da transparncia de
forma absoluta.
A transparncia, em muitos fruns de discusso, termina por ser tratada
como uma questo imaterial, abstrata. A proposio desse trabalho aponta uma
transparncia concreta, processual, escalonada e medida; que se apresenta em
atitudes determinadas da gesto.

Outro normativo importante para a transparncia foi o Projeto de Lei sobre


acesso a informao (PL n 41/2010). O Governo Federal, na Gesto do expresidente Luis Incio Lula da Silva, enviou ao congresso essa proposio de
legislao e so dignos de destaque os trechos desse projeto de Lei que falam
diretamente sobre o conceito de transparncia:
Art. 3 Os procedimentos previstos nesta Lei se destinam a assegurar o
direito fundamental de acesso informao e devem ser executados em
conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as
seguintes diretrizes:
(...)
IV fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na
administrao pblica;
Art. 5 dever do Estado garantir o direito de acesso informao, que
ser franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma
transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso
Art. 6 Cabe aos rgos e entidades do poder pblico, observadas as
normas e procedimentos especficos aplicveis, assegurar a:
I - gesto transparente da informao, propiciando amplo acesso a ela e
sua divulgao;
Art. 41. O Poder Executivo federal designar rgo da administrao
pblica federal responsvel:
I pela promoo de campanha de abrangncia nacional de fomento
cultura da transparncia na administrao pblica e conscientizao do
direito fundamental de acesso informao;
II pelo treinamento de agentes pblicos no que se refere ao
desenvolvimento de prticas relacionadas transparncia na administrao
pblica.

A questo da transparncia mais uma vez toma fora nos normativos


legais, ligada ao aspecto processual, envolvendo, inclusive o fomento a uma cultura
de transparncia e o fornecimento de dados em uma linguagem acessvel, sem
barreiras tcnicas. Assim, a transparncia rompe com os liames da questo
oramentria-financeira e passa a incorporar a gesto pblica de forma global,
envolvendo processos administrativos, a gesto de pessoal, de documentos e a
eficcia e a eficincia no atingimento das metas pelos rgos pblicos.
O processo de transparncia uma relao comunicativa de cidados e
governos, onde pela clssica teoria da Agncia (SLOMSKI, 2009), em uma viso
contratualista de Estado, os governos (Agente), por presso da populao
(principal), desenvolvem mecanismos de transparncia, de modo a mitigar a
assimetria informacional entre eles, no processo de delegao de poderes dos
cidados ao Estado. Explica melhor essa teoria o autor no trecho:

Assim como nas empresas privadas, no possvel monitorar todas as


aes dos servidores pblicos, pois o agente (gestor eleito-prefeito, no
municpio) possui muito mais informaes sobre a entidade que dirige do
que o principal (cidado). Gera-se, assim, assimetria informacional externa,
dado que o cidado no sabe, com certeza, se o agente est maximizando
o retorno de seu capital na produo de bens e servios como ele desejaria.
Por outro lado, existe tambm a assimetria interna, haja vista que os
servidores pblicos, na qualidade de agentes, possuem mais informaes
sobre suas reas de atuao do que o gestor eleito, na condio de
principal. Dessa maneira, o prefeito (Agente de 1 estgio) no tem
informaes suficientes para saber com exatido se todos os componentes
da cadeia agente-prinicipal, nos mais diversos estgios, esto seguindo as
suas diretrizes, a fim de alcanar a maximizao do que ele deseja para
prestar contas ao cidado (principal). (SLOMSKI, 2009, p. 33).

Nessa modelagem est embutida a idia do governo patrocinar


avaliaes de transparncia de seus subordinados, como instrumento de controle e
de governana, o que inclui a transparncia como elemento de fortalecimento do
controle primrio da gesto (BRAGA, 2010). A transparncia tem vrias dimenses:
poltica, social, gerencial e comunicativa.
Esse jogo de busca pela informao, de garantia de atuao do agente
em prl do principal, necessita de uma estrutura de transparncia

concreta,

sedimentada, para mitigar as lacunas informacionais, como demanda do jogo


democrtico em uma sociedade de alto grau de tecnologizao.
A

questo

da

transparncia

reclama

estudos

mais

detalhados.

Reportagem do Jornal Valor Econmico de 12 de abril de 2011 (BASILE; LYRA,


2011) indica que o Brasil vai liderar uma estratgia internacional de transparncia,
envolvendo metas a serem cumpridas pelos pases signatrios. Essas metas, em um
total de dezesseis, so definidas a partir de quatro critrios: transparncia e
democratizao financeira, abertura das informaes patrimoniais de agentes
polticos, acesso informaes pelo pblico e participao dos cidados no
acompanhamento e controle das contas do governo. Elas constituem quesitos, eixos
de avaliao do grau de transparncia daqueles pases, definindo de forma objetiva
o que ser um governo aberto ou no.
Da mesma forma, estudos de Cappelli, Leite e Arajo (2010) apresentam
que o avano da transparncia no campo normativo demanda modelos que
permitam a verificao desse grau de transparncia, indicando caractersticas que
devem estar presentes em uma organizao para que esta seja considerada
transparente, em um determinado nvel.

Esses princpios se organizam, segundo os autores (2010), na forma de


estgios, em um modelo misto de progresso em linha, mas em que a o estgio
avana como um todo, definidos como degraus de transparncia, uma taxonomia
desses princpios. Esses degraus so:
DEGRAU 1 Acessibilidade
A transparncia realizada atravs da capacidade de acesso. Esta
capacidade identificada atravs da aferio de prticas que efetivam
caractersticas de portabilidade, disponibilidade e publicidade na
organizao.
DEGRAU 2 Usabilidade
A transparncia realizada atravs das facilidades de uso. Esta capacidade
identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de
uniformidade, simplicidade, operabilidade, intuitividade, desempenho,
adaptabilidade e amigabilidade na organizao.
DEGRAU 3 Informativo
A transparncia realizada atravs da qualidade da informao. Esta
capacidade identificada atravs da aferio de prticas que efetivam
caractersticas
de
clareza,
completeza,
corretude,
atualidade,
comparabilidade, consistncia, integridade e acurcia na organizao.
DEGRAU 4 Entendimento
A transparncia realizada atravs do entendimento. Esta capacidade
identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de
conciso, compositividade, divisibilidade, detalhamento e dependncia na
organizao.
DEGRAU 5 - Auditabilidade
A transparncia realizada atravs da auditabilidade. Esta capacidade
identificada atravs da aferio de prticas que efetivam caractersticas de
validade, controlabilidade, verificabilidade, rastreabilidade e explicao na
organizao (CAPPELLI; LEITE; ARAJO, 2010, p. 101-102).

O que apresenta um modelo objetivo de quesitos para avaliao do nvel


de transparncia, a exemplo do padro que existe para os critrios internacionais
(BASILE; LYRA, 2011) reportados anteriormente.
O simples fato de tornar dados disponveis no faz de uma organizao
transparente. Esse processo envolve quesitos, que se relacionam as vrias
dimenses do ato comunicativo.

Existem questes que envolvem o preparo e

qualificao do receptor, a forma de disponibilizao dos dados pelo emissor, entre


outras. Cabe avanar para classificaes das organizaes e na promoo da
transparncia em critrios objetivos.
Essas questes fundamentais para a materializao da transparncia
convivem com o mundo concreto da gesto e demandam instrumentos de avaliao
sistemtica, que permitam ao governante aferir o andamento da transparncia como
valor na sua gesto e que possibilitem a emisso de recomendaes gerenciais para
a correo de rumo, no sentido do rgo avanar nos estgios de transparncia.

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2 A AUDITORIA GOVERNAMENTAL COMO PROMOTORA DA TRANSPARNCIA


O tpico busca entender a auditoria como instrumento de avaliao dos
processos de transparncia. Inicialmente, cabe refletir sobre o conceito de auditoria.
A auditoria um mecanismo que visa avaliar a gesto pblica, emitindo uma opinio
e apresentando sugestes de medidas corretivas e preventivas. Pode- se dizer que
a auditoria :
O conjunto de tcnicas que visa avaliar a gesto pblica, pelos processos e
resultados gerenciais, bem como a aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito pblico e privado, mediante a confrontao entre uma
situao encontrada e determinado critrio tcnico, operacional ou legal.
Trata-se de uma importante tcnica de controle em busca de melhor
alocao de recursos, no s atuando para corrigir desperdcios, como inibir
a impropriedade, a negligncia e a omisso e, principalmente, antecipandose a essas ocorrncias, buscando garantir os resultados pretendidos e
contribuir para agregar valor ao corpo gerencial (CASTRO, 2009, p. 164).

A auditoria uma ferramenta do campo pblico e privado. No aspecto do


setor pblico, recebe de alguns autores a denominao de Auditoria Governamental.
Estudo d a Associao dos Tribunais de Contas assim a denomina:
AUDITORIA GOVERNAMENTAL: exame objetivo, sistemtico e
independente, pautado em normas tcnicas e profissionais, efetuado em
entidades estatais e paraestatais, funes, subfunes, programas,
projetos, atividades, operaes especiais, aes, reas, processos, ciclos
operacionais, servios, sistemas e na guarda e aplicao dos recursos, em
relao aos aspectos contbeis, oramentrios, financeiros, econmicos,
patrimoniais e operacionais, assim como acerca da confiabilidade do
sistema de controle interno, por servidores pblicos integrantes do quadro
permanente das EFs, denominados de profissionais de auditoria
governamental, atravs de levantamentos de informaes, anlises
imparciais, avaliaes independentes e apresentao de informaes
seguras, devidamente consubstanciadas em provas, segundo os critrios de
legalidade, legitimidade, economicidade, eficincia, eficcia, efetividade,
eqidade, tica e preservao do meio ambiente, alm de observar a
probidade administrativa e a responsabilidade social dos gestores da coisa
pblica. (BRASIL, 2010b, p.11)

Todos esses conceitos se ligam a avaliao de uma situao concretaseja um programa de governo, um processo de gesto ou uma organizao pblicacom a finalidade de se aferir essa situao a luz de parmetros definidos. A auditoria,
que j foi um instrumento voltado exclusivamente para a deteco de erros e fraudes,
avanou no sentido preventivo e orientador, como um elemento externo de auxlio a
gesto, de forma sistemtica, documentada e independente, sendo essa informao
gerada um produto a ser encaminhado a um destinatrio interessado (BRASIL, 2010).

11

A obteno de informaes com fins gerenciais pode ser dar de vrias


formas- pesquisas acadmicas, levantamentos, consultas diretas etc. Entretanto, o
uso de uma ferramenta como a auditoria permite uma anlise sistemtica, com
escopo definido, procedimentos especficos e consignar todas essas concluses em
um

relatrio,

que

diante

do

diagnstico

da

situao

encontrada,

emite

recomendaes que sero acompanhadas e discutidas ao longo da gesto, em


outros momentos de interao.
A classificao dotada pelas normas de auditoria do TCU (BRASIL, 2010)
indicam dois tipos de auditoria, pela sua natureza:
Auditorias de regularidade que objetivam examinar a legalidade e a
legitimidade dos atos de gesto dos responsveis sujeitos jurisdio do
Tribunal, quanto aos aspectos contbil, financeiro, oramentrio e
patrimonial. Compem as auditorias de regularidade as auditorias de
conformidade e as auditorias contbeis.
Auditorias operacionais, que objetivam examinar a economicidade,
eficincia, eficcia e efetividade de organizaes, programas e atividades
governamentais, com a finalidade de avaliar o seu desempenho e de
promover o aperfeioamento da gesto pblica. (BRASIL, 2010, p.14).

Apesar da transparncia, por fora da Lei de Responsabilidade Fiscal


(LRF), ser imposio oriunda de uma norma; pelo carter processual da
transparncia, pela sua peculiaridade, variando de organizao para organizao, a
presente pesquisa defende que a auditoria operacional, pela sua anlise das
dimenses de eficcia e de eficincia, poderia servir melhor para a anlise da
transparncia das organizaes. As auditorias operacionais:
(...) possuem caractersticas prprias que as distinguem das auditorias
tradicionais. Ao contrrio das auditorias de regularidade, que adotam
padres relativamente fixos, as auditorias operacionais, devido variedade
e complexidade das questes tratadas, possuem maior flexibilidade na
escolha de temas, objetos de auditoria, mtodos de trabalho e forma de
comunicar as concluses de auditoria. Empregam ampla seleo de
mtodos de avaliao e investigao de diferentes reas do conhecimento,
em especial das cincias sociais ( ISSAI 3000/1.2, 2.2, 2004; ISSAI
400/4,21, 2001). Alm disso, essa modalidade de auditoria requer do auditor
flexibilidade, imaginao e capacidade analtica (ISSAI 3000/1.8, 2004)
(BRASIL, 2010a, p. 13).

Pela natureza da atividade de transparncia, pela diversidade de solues


que podem surgir na gesto, esse instrumento se mostra mais adequado para a
anlise demandada, do que uma auditoria de regularidade, pois:

12

Nas auditorias de regularidade, as concluses assumem a forma de opinio


concisa e de formato padronizado sobre demonstrativos financeiros e sobre
a conformidade das transaes com leis e regulamentos, ou sobre temas
como a inadequao dos controles internos, atos ilegais ou fraude. Nas
auditorias operacionais, o relatrio trata da economicidade e da eficincia
na aquisio e aplicao dos recursos, assim como da eficcia e da
efetividade dos resultados alcanados. Tais relatrios podem variar
consideravelmente em escopo e natureza, informando, por exemplo, sobre
a adequada aplicao dos recursos, sobre o impacto de polticas e
programas e recomendando mudanas destinadas a aperfeioar a gesto
(ISSAI 400/2-3, 2001)(BRASIL, 2010a, p.13).

Uma abordagem biunvoca, de subsuno, de verificao estrita do


cumprimento das normas previstas no campo da transparncia, no contriburiam
tanto quanto uma anlise dos resultados conjugada aos meios para alcan-los, como
se d pela anlise efetuada por uma auditoria operacional. Pretende-se com esse
estudo, ento, propor a Auditoria Operacional como um modelo de auditoria sobre os
mecanismos de transparncia, entendendo-se que essa transparncia um
componente do Controle Interno Administrativo ou Controle Primrio (BRAGA, 2010),
como elemento que possibilita um melhor acompanhamento dos processos pelo
prprio gestor, conduzindo a eficincia da gesto e o acesso aos direitos sociais.
Definido o instrumento, pode-se enriquecer o estudo fazendo-se

uma

simulao de como seria uma auditoria operacional em uma escola tcnica estadual,
por exemplo, apresentando as possibilidades desse instrumento na promoo da
transparncia.

3 EXEMPLIFICANDO A UTILIZAO DA AUDITORIA NA PROMOO DA


TRANSPARNCIA
De modo a exemplificar a proposio desse trabalho, vamos tomar uma
escola de educao profissional e tecnolgica, as chamadas escolas tcnicas - no
caso pertencente a um rede estadual de ensino - como exemplo de uma auditoria de
natureza operacional, para avaliar a sua transparncia, sintetizando o contedo
abordado at o presente momento.
A auditoria operacional inicia com a seleo do tema, o que nesse caso j
est posto- a transparncia. Entretanto, ainda assim faz-se necessrio identificar-se
de forma mais prpria o escopo a ser executado, em relao a profundidade das
anlises requeridas.

13

Conforme Madrid (2008), os principais critrios para essa delimitao so:


O valor agregado fiscalizao (verificar o que tem sido menos auditado); riscos e
incertezas (aquilo que pode afetar os objetivos); e interesse social do tema (a
importncia para a comunidade).
No caso da escola tcnica, podemos apresentar vrios processos que
demandam transparncia e se enquadram nos critrios citados:
Contratao de professores efetivos e temporrios;
Admisso de alunos em projetos de extenso que envolvem a
comunidade;
Aquisies e contrataes de bens e servios;
Escolha das reas dos diversos cursos tcnicos a serem ofertados; e
Seleo de bolsas de estudo para atividades de pesquisa na
comunidade.
Da mesma forma, na anlise desse processo, faz-se necessrio a
identificao dos grupos que so stakeholders2 e ao mesmo tempo, o pblico-alvo
do processo de transparncia. Podemos citar em nosso exemplo hipottico os
seguintes grupos: a representao da Secretaria Estadual de Educao na regio,
os alunos, os professores, as famlias, os sindicatos e o empresariado local.
Dessa

relao

dos

destinatrios

da

informao

propiciada

pela

transparncia e os processos selecionados, podemos escolher para fins didticos a


seleo para bolsas de estudo, por envolver de um modo geral todas as partes
interessadas, ter relevncia (remunerao) e baixa transparncia, por ser um
processo interno. Hipoteticamente, a Secretaria Estadual de Educao publicou
diversas normas sobre a transparncia no s dos processos financeiros, mas
tambm dos processos seletivos e de concesso de bolsas para as suas unidades
subordinadas, indicando cinco critrios graduais de avaliao: acesso, utilidade,
contedo, clareza e auditabilidade; definidos em parmetros objetivos que permitem
classificar as unidades em A, B e C, no que tange a transparncia de processos, em
um processo educativo.
No prosseguimento da auditoria, faz-se necessrio um estudo preliminar
da legislao e dos processos envolvidos na concesso de bolsas para pesquisa,
identificando os pontos crticos que devem ser objeto de transparncia, a luz do
pblico-alvo e dos normativos. Para fins do exemplo em comento, identificamos trs
pontos crticos: A confeco da planilha de pontos do processo seletivo obtidos pelo
2

Partes interessadas

14

candidato; os alunos inscritos e seus requisitos; e o resultado final da seleo.


Nesse ponto, conforme Madrid (2008), cabe-nos identificar, antes do incio da
auditoria, os dados tabelados a seguir:
Tpico estudo preliminar

Dados coletados

Conhecimento do processo

Verificou-se que anualmente existem dois processos


seletivos de bolsas para pesquisa, publicados por edital,
abertos para alunos a Escola Tcnica Estadual X e outras
da rede pblica e particular no municpio e da sua regio
metropolitana. O edital prev tambm a oferta de bolsas
financiadas por empresas privadas, includas no processo
de seleo, de forma a ampliar as pesquisas de interesse
destas, na forma de parceria. Nunca houve avaliao de
transparncia no processo de bolsas. A unidade se declara
no nvel A (maior) de transparncia nesse processo, na sua
auto-avaliao do ano anterior.

Anlise do contexto

Denncias aos rgos de controle indicam dificuldade dos


envolvidos de tomar conhecimento das regras e dos
critrios da seleo de bolsas, alm de serem registradas
denncias de favorecimento de empregados das empresas
financiadoras e de filhos de servidores da Escola tcnica.

Grau de confiabilidade dos controles


internos

Anlise preliminar dos documentos normativos indica baixa


publicidade do processo de seleo de bolsas.

Objetivos da auditoria

Analisar os processos de transparncia da seleo de


alunos para bolsa de pesquisa, com a indicao de
atendimento dos normativos da Secretaria de Educao e a
proposio de medidas corretivas, verificando se a escola
se encontra no nvel indicado.
Os pontos crticos do processo tem tido a transparncia
necessria?

Perguntas bsicas da auditoria

Apenas a transparncia dos pontos crticos atende a


legislao e capaz de inibir situaes de risco?
possvel incrementar outros meios de transparncia ao
processo a luz do pblico-alvo?
Dentro dos critrios da Secretaria de Educao, a escola
realmente est no padro A?

Dificuldades na obteno dos dados

Como o processo conduzido em todas as etapas pelos


professores que coordenam as linhas de pesquisa, se
prev a dificuldade de se obter informaes.

Processos crticos publicados na internet e em local


pblico, em linguagem clara;

Processos crticos divulgados em local que permita a


Critrios de avaliao da auditoria

sua comparabilidade e auditabilidade;

Dados fornecidos pelos processos crticos sejam teis e


relevantes ao pblico-alvo, para que eles possam
garantir a isonomia e seus direitos na questo.

15

Com base nesse levantamento, e com o devido planejamento, a equipe


pode efetuar os testes de auditoria em campo, coletando as informaes, utilizando
as tcnicas prprias para cada caso. Concludo os testes, a equipe pode ser reunir
com a direo da escola para o intercmbio das informaes consignadas, na busca
de esclarecimentos adicionais, colhendo manifestaes por escrito, se necessrio.
Os pontos identificados sero registrados em um relatrio,

a ser

encaminhado para o demandante, a Secretaria Estadual de Educao, e para a


Escola Tcnica, j contendo este as recomendaes corretivas, de forma a sanar as
situaes apontadas, bem como pela sua natureza operacional, a equipe de
auditoria pode apresentar sugestes de melhoria, inclusive aproveitando as boas
prticas de outras unidades coletadas em trabalhos dessa natureza.
De forma simples, buscou-se apresentar um exemplo de como a auditoria
pode contribuir para o incremento da transparncia, como um instrumento de
avaliao, proposio e monitoramento. A utilizao dessa ferramenta pode
contribuir em vrios aspectos com a gesto, pois a avaliao e a melhoria da
transparncia propicia para a gesto do ente vrios avanos, em especial:
a) Controle Social: o controle social pode se converter em um grande
auxiliar do gestor, indicando pela denncia e pelo acompanhamento da
gesto as situaes imprprias e que esto afetando populao.
b) Controle Primrio: sendo uma das componentes do controle primrio,
ou seja, aquele promovido pelo prprio gestor nos seus processos
(BRAGA, 2010), a transparncia permite se verificar o acesso ao fluxo
de informaes, evitando informaes ocultas e tornando claras as
aes governamentais desenvolvidas para os pblicos de dentro e de
fora da organizao.
c) Credibilidade da gesto: o titular do poder o grande interessado
pela credibilidade da gesto, pois ele que colhe o nus e o bnus de
uma boa gesto (BRAGA, 2009). Assim, a transparncia para ele
uma ferramenta de incremento dessa credibilidade junto a populao,
seus eleitores.
d) Atendimento aos normativos: como apresentado nesse trabalho, a
tendncia dos normativos exigir em todas as esferas a transparncia,
o que por si s j demanda do governante aes especficas
tcnicas nesse sentido.

16

e) Melhoria do padro dos servios pblicos: o modelo de excelncia


da gesto pblica j indica a transparncia como um indutor do
Controle Social e consequentemente, um promotor da eficcia e da
eficincia do estado. No se concebe servios pblicos de qualidade
sem o acompanhamento da populao e a vizualizao das
informaes envolvidas.
f) Preveno corrupo: autores clssicos nesse assunto, como
Klitgaard (1994), indicam que o monitoramento de possveis atividades
corruptas aumenta a probabilidade de tais atividades serem detectadas
e punidas. Mas, esse monitoramento s se faz possvel com uma certa
dose de transparncia na gesto.
A transparncia segue um movimento ascendente na nossa sociedade,
face ao perodo democrtico reinante associado aos avanos da tecnologia, o que
conduzir naturalmente os movimentos sociais para exigirem do Estado, pelos
meios que lhe so prprios, o atendimento de demandas por transparncia e pelo
acesso informao, cabendo aos governos se precaver com seus mecanismos
para atender as demandas postas.

CONCLUSO

O assunto extenso e ainda demanda discusses e aperfeioamentos na


prtica. Mas, o fato de se dispor de critrios objetivos para se estabelecer nveis de
transparncia, como processo de gesto, permite que a auditoria seja utilizada,
como ferramenta de avaliao, controle e recomendao, sobre esses mesmos
processos, na melhoria da gesto.
O artigo procurou, ento, abordar de forma introdutria a questo da
auditoria de transparncia, como elemento da sociedade democrtica, que demanda
mecanismos de gesto que dem conta da gradao desse processo de melhoria
contnua da transparncia.
A auditoria operacional se revela como instrumento adequado para essas
anlises, permitindo aos governos formarem uma opinio global sobre os seus
mecanismos de transparncia, atuando na correo dos processos de forma
sistmica.

17

Estudos futuros podero conjugar as classificaes existentes de


transparncia e os conceitos de auditoria governamental, fortalecendo os aspectos
procedimentais dessa atuao, conduzindo a processos de manualizao e
treinamento de pessoal.
Por fim, cabe aos governos enfrentar o desafio da transparncia, criando
e adaptando ferramentas para a sua promoo e avaliao, pois em um contexto do
Estado democrtico de direito, a transparncia a chave de uma gesto pblica de
qualidade e do acesso da populao aos direitos sociais.

18

REFERNCIAS
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transparncia. Jornal Valor Econmico, So Paulo, Caderno Especial. 12.04.
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19

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WOLTON, Dominique. Pensar a comunicao. Traduo de Zlia Leal Adghirni.
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20

___________________________________________________________________
AUTORIA
Marcus Vinicius de Azevedo Braga O autor Analista de Finanas e Controle da ControladoriaGeral da Unio (CGU/PR).
Endereo eletrnico: marcus.braga@cgu.gov.br

EXERCCIO PLENO DA CIDADANIA:


A TRANSPARNCIA COMO
INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL

Mariana Delgado de Carvalho Silva

Painel 44/156

Transparncia e controle social

EXERCCIO PLENO DA CIDADANIA: A TRANSPARNCIA COMO


INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL
Mariana Delgado de Carvalho Silva

RESUMO

Neste artigo, abordar-se- a transparncia como importante instrumento para o


exerccio do controle social sobre as atividades do Estado, realizadas por delegao
do pdoer do povo. Tratar-se-, tambm, da democracia e dos espaos pblicos de
exerccio do poder, permitindo afirmar que, quando se trata de negcios pblicos,
no so tolerveis poderes invisveis, segundo terminologia adotada por Norberto
Bobbio. Titular do poder, o povo deve buscar outros mecanismos de participao e
controle alm do voto, j que as aes decorrentes do voto ocorrem em outras
instituies que envolvem mais do que a figura do eleito. Para o controle por parte
do cidado, essencial que o prprio Estado fornea os meios e as informaes
necessrias. O artigo tambm se prope a analisar o princpio constitucional da
publicidade, o qual nos ltimos anos recebeu ampliao decorrente do
amadurecimento cada vez maior da democracia, a transparncia. Consideram-se,
outrossim, as iniciativas do Governo Federal sobre o tema, alm das normatizaes
mais importante para o entedimento do tema. Merece destaque, tambm, o controle
social, dentre as espcies tradicionais de controle sobre a atividade do Estado,
tendo claro que ainda h muito que se avanar nesse tema, tendo em vista que o
nvel de transparncia das instituies pblicas e do controle e participao sobre a
implementao de suas polticas diretamente proporcional ao significado da
democracia para a coletividade e para o Poder Pblico.

OBJETIVOS
Objetivo Geral:
Relacionar a transparncia como importante instrumento para o exerccio
do controle social, a partir de uma perspectiva que considera o cidado sujeito da
elaborao, da execuo e do acompanhamento das polticas pblicas.

Objetivos Especficos:
a) Tratar da relao da democracia como elemento balizador da
transparncia, sob a constatao de que tudo o que pblico deve ser
tratado numa esfera pblica;
b) Abordar o princpio da publicidade e a transparncia e como eles
contribuem para o efetivo exerccio do controle e da participao social
sobre as atividades do Poder Pblico;
c) Relatar algumas experincias do Governo Federal no que diz respeito
ao incremento das medidas de transparncia e de estmulo
participao e ao controle social na elaborao, na execuo e no
acompanhamento das poticas pblicas;
d) Apontar algumas das evolues necessrias para o incremento da
transparncia e do controle social; e
e) Tratar do controle e da participao social e da forma como contribuem
par o fortalecimento da democracia, da cidadania e das instituies.

SUMRIO
1 INTRODUO..........................................................................................................4
2 DEMOCRACIA ESPAO PBLICO DE EXERCCIO DO PODER..........................4
3 PRINCPIO DA PUBLICIDADE, TRANSPARNCIA E O CASO BRASILEIRO.......6
4 CONTROLE E PARTICIPAO SOCIAL...............................................................13
5 CONCLUSO..........................................................................................................17
6 REFERNCIAS.......................................................................................................19

1 INTRODUO
A concepo moderna que se tem acerca da democracia pressupe no
apenas a representao poltica, mas tambm a participao do povo na conduo e
no controle das polticas pblicas.
Alm de se constituirem pressupostos da idia de democracia, a
participao e o controle exercido pelo cidado, de quem emana todo o poder,
funcionam como importante instrumento para elaborao, acompanhamento e
execuo de polticas pblicas mais aderentes ao alcance do interesse pblico.
Nessa esteira, imprescindvel que o Estado fornea aos cidados as
condies de participao e as informaes pblicas sem as quais o controle tornase impossvel.
Previsto no art. 37 da Constituio Federal, o princpio da publicidade dos
atos da Administrao Pblica aparece como um dos principais instrumentos para
que os cidados exeram o poder de controle sobre as atividades do Estado.
razovel afirmar que a simples publicao dos atos no Dirio Oficial no
encerra a efetividade do princpio, na medida em que esse veculo permite apenas
que o mandamento constitucional seja atendido sob o aspecto formal. Entretanto,
seu objetivo, que o de levar a informao ao cidado, no atingido.
Quanto mais efetiva e ampla a publicidade dos atos e gastos do governo,
maior a eficincia da mquina pblica e menores os riscos de corrupo, tendo em
vista o carter inibidor que a transparncia possui.

2 DEMOCRACIA E ESPAO PBLICO DE EXERCCIO DO PODER


A Constituio Federal, logo em seu art. 1, pargrafo nico, traz um dos
principais pressupostos nos quais o exerccio dos poderes pblicos repousa: Todo o
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituio. O mesmo dispositivo traz em seu caput
a definio de que a Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado
Democrtico de Direito.

Entende-se por Estado Democrtico de Direito a organizao poltica na


qual todo e qualquer poder vem do povo, que o exerce diretamente ou por meio de
seus representantes, eleitos livre e periodicamente por voto direto e secreto
garantido a todos os cidados. Ainda, considerado democrtico o Estado de
Direito que assegura aos cidados o gozo de seus direitos polticos e sociais, alm
das garantias que decorrem desses.
Intimamente relacionado prpria democracia, o princpio republicano
implica a opo de que a investidura no poder e o acesso aos cargos derivados da
organizao poltico-administrativa so franqueados a todos, em alternncia de poder.
H outros elementos que caracterizam a forma republicana, quais sejam a
organizao poltico administrativa garantidora dos direitos fundamentais e das
liberdades civis e polticas, o reconhecimento de territrios autnomos baseados em
diferenas regionais, legitimao do poder poltico conferida pelo povo e alternncia
e transitoriedade na ocupao de cargos, empregos ou funes pblicas.1
Partindo-se dessas premissas, tem-se como certo que se o Estado
democrtico e povo o titular do poder cujo regime se d sob a forma republicana,
ao prprio povo assiste o direito de controlar e participar da conduo do mandato.
Compartilhando esse entendimento, Diogo de Figueiredo Moreira Neto,
define legitimidade como a submisso do poder estatal percepo das
necessidades e dos interesses do grupo nacional que lhe d existncia. 2
sabido que o controle sobre o mandato externado pelo voto peridico.
No obstante, tambm preciso exercer o controle sobre as instituies das quais
depende o desempenho do eleito.
A propsito, Manoel Gonalves Ferreira Filho adverte que a democracia
exige um nvel de participao mais intenso do que o externado pelo voto:
O voto , sem dvida, uma das manifestaes da participao popular que
reclama a Democracia. Essa participao, contudo, no pode ser resumida
ao rito do voto, portanto no deve ser medida em termos de extenso do
direito do voto e de elegibilidade. Tem ela outro parmetro, seguramente
3
mais significativo- a intensidade dessa participao.

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
direito constitucional. So Paulo: Saraiva: 2007, p. 137-138.
2

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito de participao poltica. Rio de Janeiro: Renovar,
1992, p. 65.
3

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia possvel. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 32.

Para tanto, preciso que os negcios pblicos sejam conduzidos numa


esfera igualmente pblica. Nesse sentido, vale a ponderao de Norberto Bobbio,
segundo o qual:
um dos lugares-comuns de todos os velhos e novos discursos sobre a
democracia consiste em afirmar que ela o governo do "poder visvel".
que pertena "natureza da democracia" o fato de que "nada pode
permanecer confinado no espao do mistrio" uma frase que nos ocorre
ler, com poucas variantes, todos os dias. com um aparente jogo de
palavras pode-se definir o governo da democracia como o governo do
poder pblico em pblico. (...) que todas as decises e mais em geral os
atos dos governantes devam ser conhecidas pelo povo soberano sempre
foi considerado um dos eixos do regime democrtico, definido como o
governo direto do povo ou controlado pelo povo (e como poderia ser
controlado se se mantivesse escondido?). mesmo quando o ideal da
democracia direta foi abandonado como anacrnico, com o nascimento do
grande estado territorial moderno (...), e foi substitudo pelo ideal da
democracia representativa j perfeitamente delineado, exatamente em
polmica com a democracia dos antigos, (...), o carter pblico do poder,
entendido como no secreto, como aberto ao "pblico", permaneceu como
um dos critrios fundamentais para distinguir o estado constitucional do
estado absoluto e, assim, para assinalar o nascimento ou o renascimento
4
do poder pblico em pblico.

Visando a preservar a caracterstica pblica do exerccio do poder, a


Administrao Pblica deve fornecer os instrumentos por meio dos quais os
cidados podem controlar as atividades dele decorrentes.
Para conferir efetividade a esse direito, Constituio Federal traz em seu
art. 37 o princpio da publicidade a ser observado pelo Estado, no sentido de que a
Administrao Pblica deve dar pleno conhecimento de seus atos aos cidados.

3 PRINCPIO DA PUBLICIDADE, TRANSPARNCIA E O CASO BRASILEIRO


Do princpio da publicidade deriva a obrigao de que todos os atos
administrativos estejam abertos aos cidados, tendo em vista que s existem em
razo do interesse de pblico. Os atos desses agentes pblicos, legitimados pela
sociedade para o exerccio de suas funes, devem estar sempre expostos ao
controle, o que s possvel com a externalizao daqueles.5
4

BOBBIO, Norberto. o futuro da democracia; uma defesa das regras do jogo. Rio de janeiro: Paz e
Terra, 1997, p. 96 e ss.
5

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
direito constitucional. So Paulo: Saraiva: 2007, p. 788.

Tal postulado tem tido seus limites ampliados em razo da consolidao


da democracia. Sob o ponto de vista da concretizao desse postulado, tem se
entendido cada vez mais pela insuficincia da mera publicao dos atos
administrativos em meios oficiais ou de o cidado receber de rgos pblicos
informaes de seu interesse.
Acerca do princpio da publicidade, vale conferir as palavras de Norberto
Bobbio:
h alguns anos, num livro muito conhecido e discutido, habermas contou a
histria da transformao do estado moderno mostrando a gradual
emergncia daquela que ele chamou de "a esfera privada do pblico" ou,
dito de outra forma, a relevncia pblica da esfera privada ou ainda da
assim chamada opinio pblica, que pretende discutir e criticar os atos do
poder pblico e exige para isto, e no pode deixar de exigir, a publicidade
dos debates, tanto dos debates propriamente polticos quanto dos
judicirios. entende-se que a maior ou menor relevncia da opinio pblica
entendida como opinio relativa aos atos pblicos, isto , aos atos prprios
do poder pblico que por excelncia o poder exercido pelos supremos
rgos decisrios do estado, da "res publica", depende da maior ou menor
oferta ao pblico, entendida esta exatamente como visibilidade,
cognocibilidade, acessibilidade e portanto controlabilidade dos atos de
quem detm o supremo poder. a publicidade assim entendida uma
categoria tipicamente iluminista na medida em que representa bem um dos
aspectos da batalha de quem se considera chamado a derrotar o reino das
trevas: onde quer que tenha ampliado o prprio domnio, a metfora da luz
e do clareamento (daaufklarung ou doenlightment) ajusta-se bem
6
representao do contraste entre poder visvel e poder invisvel.

Decorrente daquele princpio, a transparncia exige a disponibilidade


desses atos em linguagem clara e meios acessveis. Pode-se dizer, outrossim, que
quanto mais efetiva e ampla a transparncia dos atos e gastos do governo, maior
a eficincia da mquina pblica e menores se tornam os riscos de corrupo, tendo
em vista o carter inibidor que a transparncia possui.
A transparncia tambm elemento da sustentao da relao de
confiana entre cidado e Estado, essencial para manter a legitimidade conferida ao
Governo, no exerccio de suas funes.
Especialmente nos ltimos anos, o Governo Federal tem impulsionado
avanos nessa seara.

BOBBIO, Norberto. o futuro da democracia; uma defesa das regras do jogo. Rio de janeiro: Paz e
Terra, 1997, p. 96 e ss.

Em 2004, foi criado o Portal da Transparncia, da Controladoria-Geral da


Unio, por meio do qual todos podem ter acesso s informaes relativas aos gastos
do Governo Federal relativamente a previso e arrecadao de receitas,
transferncias voluntrias e gastos diretos, de forma simples e independentemente
da utilizao de senhas.
No mesmo ano, com a publicao da Portaria n 3.746/2004, o Ministrio
da Justia lanou seu Programa de Transparncia, que tem por incumbncia
divulgar em site da Internet as informaes relativas a atos e gastos da Pasta, de
forma detalhada. Desde a sua criao, o site tem agregado diferentes espcies de
dados, de forma que atualmente so disponibilizadas informaes sobre:

Execuo oramentria: informaes sobre a execuo oramentria


mensal de todos os rgos do MJ, com valores disponveis,
indisponveis, empenhados, liquidados e percentual de execuo,
seguindo duas formas distintas de exibio, de acordo com diferentes
nveis de conhecimento do usurio;

Contratos: n do processo de contratao, objeto, n do contrato,


modalidade de licitao, valor, contratado, vigncia, estgio de
cumprimento, termo de contrato e eventuais termos aditivos;

Banco de preos: relao dos valores unitrios contratados pelo


Ministrio da Justia. Em forma de tabela, e com a disponibilizao dos
contratos a que cada valor se refere, a relao propicia fcil consulta
tanto de rgos pblicos, que realizam pesquisas para identificao de
preos de mercado, como dos cidados, que podem analisar
diretamente os valores pagos pelo Ministrio nos bens e servios que
contrata, identificando eventuais distores de valores;

Empresas penalizadas: nesta seo, so divulgados os nomes das


empresas que, por terem descumprido contrato com o MJ, foram
penalizadas com suspenso temporria do direito de participao em
licitao e impedimento de contratar com o Poder Pblico;

Convnios: dados referentes a convnios, acordos de cooperao


tcnica e termos de parceria, sua vigncia, nmero, nmero de
processo, objeto, convenente ou parceiro, valor, termo celebrado, plano
de trabalho e eventuais aditivos;

Convenentes inadimplentes: entes inadimplentes, por terem deixado de


cumprir alguma das obrigaes assumidas em convnio com o
Ministrio da Justia;

Carto de pagamento: informaes consolidadas acerca dos gastos do


MJ com cartes corporativos;

Passagens e dirias: as pginas divididas por Secretaria renem dados


como nome do servidor (ou do colaborador eventual), cargo, destino da
viagem, valor e categoria das passagens, valor e nmero das dirias
recebidas e objetivo da viagem. No caso do DPF, DPRF e agentes
penitencirios, a pgina exibe informaes consolidadas de valores e
nmeros de dirias e passagens pagas por perodo, a fim de no
fragilizar a segurana dos servidores, bem como o resultado das aes
policiais;

Consultas pblicas: divulgao das consultas sociedade acerca de


anteprojetos de lei ou pacotes de medidas promovidas pelas
Secretarias do MJ;

Procedimentos

disciplinares:

dados

estatsticos

mensais

sobre

sindicncias e procedimentos administrativos disciplinares por rgo,


nmero de punies (por tipo de reprimenda), de procedimentos,
decises revertidas, representaes recebidas e procedimentos a
instaurar;

Recursos humanos: nmero e valores desembolsados com servidores


com vnculo, sem vnculo, aposentados, pensionistas e cedidos;

Resultados de programas: informaes contidas no Sigplan (Sistema


de informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual),
que detalham as metas fsicas e financeiras de cada programa previsto
no oramento do MJ;

Decises dos Conselhos vinculados ao MJ: traz as atas das reunies


do Conselho Gestor do Fundo Nacional de Segurana Pblica, do
Conselho Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, Conselho
Nacional de Combate Pirataria e Conselho Nacional de Poltica
Criminal e Penitenciria;

10

Processos de Contas Anuais: relatrios de gesto, relatrio e


certificado de auditoria, parecer do rgo de controle interno e
pronunciamento do Ministro;

Registro de preos: consulta a atas de registro de preos do MJ,


especificaes dos produtos e propostas das empresas vencedoras;

Licitao: licitaes realizadas e em andamento, incluindo o edital, o


nmero do processo, o objeto e respostas a questionamentos e
impugnaes em formato pdf.

A partir dessa experincia, juntamente com outras iniciativas como a do


Ministrio da Cincia e Tecnologia que disponibilizava na rede mundial de
computadores uma ferramenta de acompanhamento de seus empenhos -, foram
criadas as pginas de transparncia pblica, em cumprimento ao Decreto n
5.482/2005, que determinou a divulgao, na Internet, de informaes relativas
execuo oramentria e financeira dos rgos e entidades da Administrao
Pblica Federal, direta e indireta. A Portaria Interministerial n 140/2006 detalhou a
matria, estabelecendo que tais rgos e entidades devero manter em seus portais
eletrnicos pgina de Transparncia Pblica, que deve apresentar no mnimo
informaes sobre sua execuo oramentria e financeira, licitaes, contratos,
convnios e despesas com suas passagens e dirias.
Atualmente, todos os rgos da Administrao Pblica Federal direta
possuem pginas de transparncia pblica. Nas entidades da administrao indireta
as Pginas de Transparncia esto sendo implementadas com sucesso.
Seguindo o mesmo eixo, o Decreto n 5.481/2005 tornou obrigatria a
divulgao dos relatrios de gesto, relatrios e certificados de auditoria, pareceres
do rgo de controle interno e o pronunciamento do Ministro ou autoridade
equivalente do rgo.
No mesmo ano, o Decreto n 5.504 passou a considerar o prego
eletrnico a modalidade preferencial de licitao para todas as contrataes de bens
e servios comuns com recursos da Unio, o que funciona como eficiente
instrumento de transparncia na medida em que torna claras e disponveis todas as
fases da compra pblica, alm de todos os aspectos envolvidos nas respectivas
tomadas de deciso.

11

J em 2007, criou-se o Portal dos Convnios, repositrio de todo ciclo de


transferncias voluntrias da Unio, seja para Estados, Municpios ou para
entidades privadas sem fins lucrativos, o que conferiu maior transparncia aos
critrios para a liberao de recursos, s aes que o Governo Federal apia, alm
de trazer detalhes de toda a execuo daqueles ajustes. A Portaria Interministerial n.
127, de 2008, veio para regulamentar os procedimentos de aceitao de propostas
para convnios, termos de parceria e contratos de repasse, tudo por meio do
sistema informatizado.
Dois anos mais tarde, a Lei Complementar n. 131 trouxe alteraes Lei
de Responsabilidade Fiscal, determinando prazo para que os entes da federao
cumpram uma srie de medidas de transparncia, sob pena de terem suspensa sua
capacidade de receber transferncias voluntrias:
Art. 48. (...)
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas,
durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de
diretrizes oramentrias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em
tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria
e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle,
que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder
Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A.
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art.
48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou
jurdica o acesso a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no
decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente
processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou
jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento
licitatrio realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das
unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios.

Sob o enfoque do incremento da transparncia, ainda so necessrios


avanos referentes exposio de informaes claras e consolidadas que revelem a
relao entre os recursos despendidos e os resultados com eles alcanados.
de indiscutvel utilidade ao cidado a informao referente, por
exemplo, a uma determinada contratao. Hoje est disponvel, em apenas alguns
cliques, o edital que estabelece as regras e os critrios a serem observados na

12

licitao, a fase em que se encontra, eventuais impugnaes, pedidos de


esclarecimento, alm das atas das sesses. A partir disso, pode-se monitorar a
regularidade daquele certame.
No obstante, igualmente relevante ter conhecimento dos resultados
diretos e indiretos atingidos com aquela contratao e o seu impacto para a poltica
pblica executada com o respectivo oramento.
Dessa forma, poder-se- exercer o controle sobre o ciclo completo da
execuo do recurso pblico, ao mesmo tempo em que se passa a reconhecer a
relao estreita entre o emprego do dinheiro pblico e as melhorias e modificaes
empreendidas a partir dele. Em especial, o cidado poder conhecer e avaliar as
mudanas que aquele determinado recurso implicou em seu cotidiano.
Alm disso, tanto para as atividades dos rgos pblicos quanto para as
polticas pblicas definidas nas leis que disciplinam o planejamento oramentrio (e
os programas e aes derivados daquelas), faz-se necessria a criao de
indicadores de desempenho. Somente com o auxlio de tais ferramentas, o cidado
poder medir a efetividade das aes de responsabilidade do Poder Pblico, de
acordo com metas.
Para que tal objetivo seja alcanado, a formulao dos indicadores deve
estar aderente, em qualidade, quantidade e forma que mais atendam ao cidado, de
forma detalhada ou consolidada, sistemizada e em linguagem clara e meios
acessveis.
A seguir, quadro sinttico sobre as variadas espcies de informao de
interesse dos diversos seguimentos da sociedade7:
USURIO

INTERESSES (PRESUMVEIS)

Cidados,
Contribuintes ou
Eleitores

Exercer a participao poltica e o controle social, auxiliando a escolha e a


atuao de governantes que atendam aos seus anseios.

Fornecedores

Deciso de venda ao Estado, atravs do conhecimento da demanda e da


capacidade de pagamento. Acompanhamento de licitaes e de
pagamentos pelos rgos pblicos.

Sindicatos

Negociar remuneraes, condies de trabalho e benefcios de servidores


pblicos, de aposentados e pensionistas.

PLATT NETO, Orion Augusto apud VIEIRA, Rejane Esther; PLATT NETO, Orion Augusto. As
prticas de transparncia governamental sobre as contas pblicas do Ministrio Pblico de
Santa Catarina. Florianpolis: Universidade Federal de Santa Catarina, 2011. Disponvel em
http://dvl.ccn.ufsc.br/congresso/arquivos_artigos/artigos/604/20101020184817.pdf
Acesso
em
02.05.2011, p. 6.

13

USURIO

INTERESSES (PRESUMVEIS)

Empresrios

Deciso de continuidade, expanso ou retrao dos negcios, considerando


alteraes da carga tributria e do incentivo atividade econmica pelo
governo.

Investidores (pessoas
ou
instituies)

Anlise de risco quanto compra de ttulos da dvida pblica, entre outras


alternativas de investimentos afetadas pelo Estado.

ONGs, Associaes,
etc.

Acompanhar e fiscalizar a ao governamental, de acordo com suas


finalidades e identificar reas ou ncleos de cooperao ou suporte para as
suas atividades.

Partidos Polticos

Embasar suas crticas e propostas governamentais (planos de governo),


inclusive atravs da alocao dos recursos pblicos.

Pesquisadores e
Estudantes

Desenvolver estudos acadmico-cientficos sobre o Estado, sua gesto e as


finanas pblicas. Localizar oportunidades e ou concentrao dos recursos
potenciais ou reais destacados para a entidade.

Instituies de Crdito

Embasar suas decises de concesso ou renegociao de crdito ao


Estado.

Governos em outras
esferas ou Poderes

Fiscalizao do uso de recursos, deciso de auxlio tcnico e financeiro,


instituio ou alterao das normas vigentes.

Governos estrangeiros

Decises sobre cooperao e auxlio financeiro, na forma de emprstimos


ou doaes (transferncias).

Mdia (rdio, TV e
Jornais)

Divulgao de notcias e de matrias investigativas.

A Internet tem contribudo em muito para o incremento da participao


social e do contorle sobre a execuo de polticas pblicas. Iniciou-se como poltica
de governo na esfera Federal e foi sendo absorvida pelos Estados e Municpios, de
forma que, hoje, pode-se considerar poltica de Estado. E um caminho sem volta.
Imprescindvel, como j mencionado, que o Estado no apenas fornea
as informaes necessrias ao exerccio do controle pela sociedade quando
solicitado, mas torne tais dados disponveis, conferindo pela transparncia efetividade ao princpio da publicidade.

4 CONTROLE E PARTICIPAO SOCIAL


Como j vimos, sob a perspectiva de uma sociedade democrtica, o
controle sobre os atos de quem exerce o poder por delegao do povo essencial e
decorrente do princpio democrtico.

14

necessrio destacar, brevemente, as diversas formas de controle sobre


a atividade estatal, que envolve tambm o controle dos atos de instituies dos trs
poderes no exerccio de atos administrativos.
Destacam-se alguns objetivos desse controle: 1) assegurar que a
Administrao pratica seus atos seguindo os padres esperados e acordados de
regularidade (Estado de Direito) e, quando estes no so observados, o erro ou
irregularidade sero detectados; 2) possibilitar o atingimento do interesse pblico e
da efetividade da poltica pblica executada; 3) gerao e gerenciamento de
informaes que visem tomada de novas decises.
Segundo a classificao sob o critrio do agente controlador, o controle
sobre os atos administrativos pode ser administrativo, legislativo ou judicial.
O controle administrativo exercido pela a Administrao Pblica sobre
seus prprios atos. Na administrao direta, decorre do subprincpio da autotutela, a
qual confere Administrao o poder-dever de analisar seus atos sob os aspectos
da convenincia, oportunidade e legalidade. Na administrao indireta, exercido
nos limites definidos em lei.
J o controle legislativo externado sob o enfoque financeiro, na
fiscalizao contbil, financeira, operacional, oramentria e patrimonial e sob o
enfoque poltico, por meio da previso de competncias para que esse poder integre
fases de certos atos administrativos.
O controle judicial, por sua vez, decorrente do mandamento
constitucional de que no se excluir do exame do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito. Consolidou-se o entendimento jurisprudencial no sentido de o
Judicirio atuar apenas no controle da legalidade de atos administrativos.
Ainda sob a perspectiva do agente controlador, a evoluo das relaes
entre Estado e sociedade permite incluir nessa classificao mais uma forma de
controle, da qual, na verdade, decorrem todas as outras j citadas: o controle social.
A expresso tem sido empregada para definir a atuao da sociedade
civil, organizada ou no, no controle sobre as atividades do Estado por meio de
diversas vias de participao.

15

Dadas as diferenas estruturais entre os rgos pblicos que exercem o


controle e a sociedade civil, clara a necessidade de que o prprio Estado e, em
conjunto com a sociedade - crie cada vez mais instrumentos para que o controle
social possa desempenhar seu papel democrtico, alm de contribuir para
acrscimos qualitativos na atividade estatal, o que leva a uma lgica de
compartilhamento de responsabilidades.
O controle social pode funcionar, outrossim, como instrumento de
descentralizao 8 e a consequente democratizao do poder, pelo estmulo `a
formao de conselhos e seu reconhecimento para auxiliar e subsidiar a elaborao
de polticas pblicas de interesse coletivo e seu acompanhamento.
O controle do Estado por parte da sociedade depende de institutos que
permitam sua participao, desde que esses institutos sejam amplamente
conhecidos. Ademais, mandatrio o estmulo do prprio Estado participao do
cidado, por meio de aes de educao e apoio organizao da sociedade civil
para que ela esteja apta a desempenhar o papel esperado.
Nesse contexto, a formao de uma cultura poltica em que o cidado se
sinta integrante da ao estatal essencial para sua participao. Na medida em
que a democracia amadurece, o cidado assume a posio de sujeito das polticas
pblicas.
A partir da, necessrio que o Estado crie mecanismos de respostas a
essas demandas, incrementando a articulao entre seus prprios rgos e entre
esses rgos e a sociedade, sob pena de quebra do princpio da confiana.
desafiador, portanto, aumentar o espectro dos participantes das decises pblicas
sem, contudo, perder em eficincia. Contudo, os benefcios advindos da associao
entre Estado e sociedade pelo interesse pblico permitem a concluso de que esse
o melhor caminho, o que implica dizer que deve haver um esforo conjunto
para considerar a participao e o controle social na elaborao, na execuo e no
acompanhamento das polticas pblicas, com a maior eficincia possvel.
8

Sobre a descentralizao, conferir Bobbio ao lado e acima do tema da representao, a teoria do


governo democrtico desenvolveu um outro tema estreitamente ligado ao do poder visvel: o tema da
descentralizao entendida como revalorizao da relevncia poltica da periferia com respeito ao
centro. In BOBBIO, Norberto. o futuro da democracia; uma defesa das regras do jogo. Rio de janeiro:
Paz e Terra, 1997, p. 96 e ss.

16

Nos ltimos anos, tem-se criado no pas algumas importantes instncias


de participao e controle social sobre s polticas pblicas, algumas das quais
veremos a seguir:
1) Participao em conselhos deliberativos de polticas pblicas;
2) Formao de conselhos populares ou comunitrios;
3) Constituio de associaes ou organizaes no governamentais com
perfil de estimular a elaborao de polticas pblicas na sua rea de
atuao, e outras com objetivo de acompanhar sua implementao;
4) Criao de ouvidorias;
5) Realizao de audincias e consultas pblicas, alm de conferncias
temticas para a discusso de polticas pblicas;
6) Projeto de lei de acesso informao, que est em fase adiantada de
discuso no Congresso Nacional;
7) Oramento participativo.
Est prevista para o prximo ano a realizao da 1 Conferncia Nacional
sobre Transparncia e Controle Social, organizada pela Controladoria-Geral da
Unio, tendo por objetivos: 1 - debater e propor aes da sociedade civil no
acompanhamento e controle da gesto pblica e o fortalecimento da interao entre
sociedade e governo; 2 - promover, incentivar e divulgar o debate e o
desenvolvimento de novas ideias e conceitos sobre a participao social no
acompanhamento e controle da gesto pblica; 3 - propor mecanismos de
transparncia e acesso a informaes e dados pblicos a ser implementados pelos
rgos e entidades pblicas e fomentar o uso dessas informaes e dados pela
sociedade; 4 - debater e propor mecanismos de sensibilizao e mobilizao da
sociedade em prol da participao no acompanhamento e controle da gesto
pblica; 5 - discutir e propor aes de capacitao e qualificao da sociedade para
o acompanhamento e controle da gesto pblica, que utilizem, inclusive,
ferramentas e tecnologias de informao; 6 - desenvolver e fortalecer redes de
interao dos diversos atores da sociedade para o acompanhamento da gesto
pblica; e 7 - debater e propor medidas de preveno e combate corrupo que
envolvam o trabalho de governos, empresas e sociedade civil.9
9

Conf. em <www.cgu.gov.br>. Acesso em 02.05.2011.

17

5 CONCLUSO
Neste trabalho, buscou-se explicitar as relaes entre democracia,
exerccio da cidadania e transparncia pblica.
Abordou-se, primeiramente, as questes sobre democracia e princpio
republicano, e como essas pressupem o carter pblico do exerccio do poder
pblico, porque derivado do povo, segundo mandamento constitucional.
Viu-se, tambm, que a participao e o controle do cidado sobre as
atividades desempenhadas pelo Estado so essenciais para a consolidao da
democracia e que o prprio Estado deve forncer as informaes necessrias para
que se exera esse controle.
Adiante, tocou-se em aspectos referentes ao princpio da publicidade,
insculpido no art. 37 da Constituio Federal, segundo o qual a Administrao
Pblica de que todos os atos administrativos estejam abertos aos cidados.
Especialmente nos ltimos anos, o postulado teve seus limites ampliados,
tendo sido inserido em seu ncleo a obrigao de a Administrao no apenas
publicar seus atos em veculos oficiais mas fornecer e disponibilizar dados em
linguagem clara e meios acessveis.
Constatou-se, outrossim, a evoluo do tema no pas, detalhando em
especial algumas iniciativas do Governo Federal, ponto em que se trouxe a
experincia do Ministrio da Justia.
Reconhece-se, entretanto, que ainda h avanos necessrios para
conferir mais efetividade transparncia, no que se refere aos dados que aliem o
controle daexecuo oramentria aos resultados alcanados com a poltica pblica
correspondente.
Em seguida, discorreu-se sobre a participao e o controle social, a partir
das formas tradicionais de controle sobre a atividade estatal, concluindo-se que esse
componente pressupe enxergar as relaes entre Estado e sociedade sob uma
perspectiva de compartilhamento de responsabilidades.

18

Por fim, foram trazidos alguns novos mecanismos de participao e


controle social, experimentados, principalmente, no Governo Federal.
evidente que ainda h um longo caminho a se percorrer para que os
cidados exeram controle sobre os atos estatais e passem a ser sujeitos das
polticas pblicas. Tambm so necessrios avanos quanto s informaes
disponibilizadas coletividade. Entretanto, so claros os avanos obtidos nos
ltimos anos, frutos da consolidao da democracia.

19

6 REFERNCIAS
LEGISLAO. Disponvel em www.planalto.gov.br. Acesso em 02.05.2011.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Coletnea de
legislao administrativa. So Paulo: Revista do Tribunais, 2007.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia; uma defesa das regras do jogo. Rio
de janeiro: Paz e Terra, 1997.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia possvel. So Paulo:
Saraiva, 1995.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo
Gonet. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva: 2007.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito de participao poltica. Rio de
Janeiro: Renovar, 1992.
PLATT NETO, Orion Augusto apud VIEIRA, Rejane Esther; PLATT NETO, Orion
Augusto. As prticas de transparncia governamental sobre as contas pblicas
do Ministrio Pblico de Santa Catarina. Florianpolis: Universidade Federal de
Santa Catarina, 2011. Disponvel em:
http://dvl.ccn.ufsc.br/congresso/arquivos_artigos/artigos/604/20101020184817.pdf
Acesso em 02.05.2011.

20

___________________________________________________________________
AUTORIA
Mariana Delgado de Carvalho Silva advogada, ps-graduada em Direito Constitucional,
coordenadora do Programa de Transparncia do Ministrio da Justia desde dezembro de 2006.
Endereo eletrnico: mariana.silva@mj.gov.br.

Painel 44/155

Transparncia e controle social

O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA TRANSPARNCIA


E A SUA RELAO COM O MODELO DE EXCELNCIA
EM GESTO PBLICA
Cesar Pereira Viana

RESUMO

O artigo analisa a transparncia como fator de promoo do controle social e


melhoria da gesto nas organizaes pblicas, considerando o Modelo de
Excelncia em Gesto Pblica na atual conjuntura poltica. Para tanto expe o
Programa Nacional da Gesto Pblica GesPblica, institudo pelo Decreto
5.378/2005, fazendo correlao com a Constituio Federal de 1988 e as
necessidades do cidado, que devem ser atendidas. Ao descrever o GesPblica, o
Modelo e o princpio administrativo constitucional da Publicidade, o artigo se prope
a analis-los sob a tica da excelncia em gesto e o impacto no cidado. Conclui
que o Programa tem concincia de que sempre restar muito o que fazer e, por isso,
inova e aperfeioa seus instrumentos continuamente, contanto com o apoio das
entidades de classe e pessoas conhecedoras do sistema de gesto, proporcionando
ao cidado do Brasil de hoje exercer um controle social maior que quando
promulgada a atual Constituio.

SUMRIO
1 INTRODUO............................................................................................................ 03
2 O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE...............................................04
3 O PROGRAMA NACIONAL DA GESTO PBLICA E DESBUROCRATIZAO 0
GESPBLICA..............................................................................................................07
4 O MODELO DE EXCELNCIA EM GESTO PBLICA.............................................11
5 TRANSPARNCIA, MELHORIA DA GESTO E CONTROLE SOCIAL.....................18
6 CONCLUSO............................................................................................................ 20
7 REFERNCIAS........................................................................................................... 21

1 INTRODUO
O Governo Federal instituiu, pelo Decreto 5.378, de 23 de fevereiro de
2005, o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GesPblica,
que visa promover a melhoria gerencial das organizaes pblicas brasileiras por
intermdio de ferramentas que se espelham no Modelo de Excelncia em Gesto
Pblica, conhecido como MEGP.
Por ser eminentemente pblico brasileiro, em que pese sua origem ser de
estudos e aplicaes de entidades do exterior e da iniciativa privada, o alicerce do
MEGP a Constituio Federal, onde, em seu artigo 37, expe os princpios da
administrao pblica como sendo os da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia.
Este trabalho analisa a transparncia, presente no princpio constitucional
da publicidade, como forma de disseminar amplamente os atos da administrao e,
como consta no pargrafo 1 do referido artigo, A publicidade dos atos, programas,
obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ser de carter educativo,
informativo ou de orientao social. O MEGP, mais ainda, explicita a aplicao
deste princpio constitucional por intermdio dos instrumentos gerenciais do
GesPblica.
Considerando que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto no
atual governo tem como foco o cidado, cujos resultados devem impactar sua vida
em sociedade, o princpio da publicidade obriga s organizaes pblicas a
buscarem na transparncia dos seus atos a motivao para o atendimento efetivo
das pessoas, com excelncia em todos os processos.
A Ministra do Planejamento, Miriam Belchior, em seu discurso de posse
em janeiro deste ano, disse que a Pasta deve inovar, incorporando uma nova
funo, a de facilitador das aes governamentais. Complementou expondo a
necessidade de fortalecer os instrumentos de planejamento ora em uso, destacando
a importncia da prestao de servios sociedade com maior qualidade e rapidez.
Assim, este trabalho analisa a transparncia como fator de promoo do
controle social e melhoria da gesto nas organizaes pblicas, considerando o
Modelo de Excelncia em Gesto Pblica na atual conjuntura poltica.

1.1.

Objetivos

1.1.1. Objetivo Geral


Descrever a necessidade de transparncia das aes do setor pblico como
fator de melhoria da gesto em prol do cidado.
1.1.2. Objetivos Especficos
a) Expor a publicidade, princpio constitucional da administrao pblica,
realizando uma breve anlise no campo da gesto;
b) Descrever

Programa

Nacional

da

Gesto

Pblica

Desburocratizao GesPblica;
c) Expor o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica;
d) Analisar o processo de melhoria da gesto e o seu impacto no
cidado; e
e) Caracterizar a transparncia como fator de promoo do controle
social.

2 O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE

Segundo o Documento de Referncia (2009) do GesPblica, no Direito


Constitucional, princpios so os valores ordenadores do sistema jurdico que
possibilitam maior abertura e enraizamento de legitimidade, variando conforme o
momento histrico, social e poltico de uma sociedade. O iDicionrio Aulete
(http://aulete.uol.com.br, 29 de maro de 2011) conceitua fundamento como aquilo
em que se baseia um pensamento, uma doutrina... a causa, o motivo, a razo para
algo acontecer. Sero nestes sentidos que este trabalho utilizar os termos acima.
O artigo 37 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988,
alterado pela Emenda Constitucional n 19 do mesmo ano, diz que "a administrao
pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia".
Aps essas definies iniciais, faz-se necessrio distinguir o que
Administrao Pblica. Assim, consta em Meirelles (1993):

Em sentido formal, a Administrao Pblica, o conjunto de rgos


institudos para consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material,
o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; em
acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico,
dos servios do prprio Estado ou por ele assumidos em benefcio da
coletividade. Numa viso global, a Administrao Pblica , pois, todo o
aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios,
visando satisfao das necessidades coletivas.

Em outras palavras e de forma simples e abrangente, os princpios


constitucionais devem conter as diretrizes jurdicas estruturais do pas, devendo a
sociedade e o cidado pautar-se por eles. Segundo o Documento de Referncia
(2009) a Constituio, como texto legal supremo e fundamental de um Estado, pode
aferir que os princpios configuram-se como norteadores fundamentais de todo o
ordenamento jurdico do Estado. Eles advm da escolha da sociedade, que, levando
em considerao o momento social, poltico, histrico e econmico, determina quais
sero as linhas orientadoras de sua conduta, quais so os valores que esto
presentes em seu esprito social.
Naturalmente, existem outros princpios que devem nortear a atuao da
Administrao Pblica. No entanto, no so objeto de anlise neste trabalho, que se
limitar a expor o da publicidade, com foco na transparncia.

2.1 Publicidade segundo a Constituio Federal


Um dos cinco princpios constantes do caput artigo 37 da Constituio
Federal, o princpio da publicidade exige, dentro dos limites estabelecidos, a
divulgao obrigatria dos atos da administrao pblica, com o objetivo de permitir
seu conhecimento e monitoramento pelos rgos estatais competentes e pelos
cidados, permitindo efetivo controle social. Assim, o Poder Pblico, justamente por
ser pblico, deve agir com a maior transparncia possvel, a fim de que todos os que
desejarem tenham, a qualquer hora, conhecimento do que os administradores esto
realizando.
Segundo o Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica (2010), ser
transparente, dar publicidade aos dados e fatos ... uma forma eficaz de induo ao
controle social.
A publicidade, como princpio constitucional de administrao pblica,
abrange toda atuao estatal, no s sob o aspecto da divulgao oficial de seus

atos como, tambm, por propiciar conhecimento da conduta interna de seus


agentes. Atinge os atos concludos e em formao, os processos em andamento, os
pareceres dos rgos tcnicos e jurdicos, os despachos intermedirios e finais, as
atas de julgamento das licitaes e os contratos com quaisquer interessados, bem
como os comprovantes de despesas e as prestaes de contas que so submetidas
aos rgos competentes.
Existem diversas formas para se dar publicidade aos atos da
administrao. Poder se dar tanto por meio da publicao do ato, como por sua
simples comunicao aos seus destinatrios. Cabe, pois, lei indicar, pois, em cada
caso, a forma adequada de se dar a publicidade aos atos da Administrao Pblica.
Normalmente, este dever satisfeito por meio da publicao em rgo de imprensa
oficial da administrao, entendendo-se com isso no apenas os Dirios ou Boletins
Oficiais das entidades pblicas, mas, tambm, os jornais particulares especificamente
contratados para o desempenho dessa funo, ou outras excepcionais formas
substitutivas, nos termos das normas legais e administrativas locais.
No entanto, caso no exista norma em sentido contrrio, os atos
administrativos de efeitos internos administrao, desde que haja comunicao
aos destinatrios, no necessitam ser publicados para atender ao requisito de
publicidade.
Assim, o dever de publicao recai exclusivamente sobre os atos
administrativos que atingem a terceiros, ou seja, a atos externos. O essencial que
na publicao dos atos constem seu objeto e nome dos interessados, no bastando
apenas o nmero do processo.
A Constituio Federal reza que o princpio da publicidade mais amplo
do que a simples publicao de atos. Segundo o artigo 5 da Constituio, todo
cidado tem o direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral. Possui, ainda, o direito obteno de
certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de
situaes de interesse pessoal e, naturalmente, pelo artigo 37, o direito de acesso
dos usurios a registros administrativos e atos de governo.
Os artigos 5 e 37, todavia, impem limites ao princpio da publicidade.
De acordo com a Carta Magna, este princpio jamais poder vir a ser
compreendido de modo a que propicie a violao da intimidade, da vida privada, da

honra e da imagem das pessoas, do sigilo da fonte quando necessrio ao exerccio


profissional, ou com violao de sigilo tido como imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado.
Vale frisar que a publicidade dos atos administrativos, nos termos do
caput do artigo 37 da Constituio Federal, no pode se confundir com a divulgao
ou propaganda dos atos e atividades do Poder Pblico pelos meios de comunicao
de massa, tambm chamadas de "publicidade" pelo 1. deste mesmo artigo. Uma
coisa a publicidade jurdica necessria para o aperfeioamento dos atos. Outra
bem diferente a "publicidade" como propaganda dos atos de gesto administrativa
e governamental. A primeira, como visto, um dever constitucional sem o qual, em
regra, os atos no sero dotados de existncia jurdica. A segunda mera faculdade
da administrao pblica, a ser exercida apenas nos casos previstos na Constituio
e dentro das expressas limitaes constitucionais existentes.
O princpio constitucional da publicidade, que, como visto acima, guarda
estreita relao com a transparncia, foi contemplado pelo Governo Federal numa
ao denominada Programa Nacional da Gesto Pblica e Desburocratizao, como
ser exposto a seguir.

3 O PROGRAMA NACIONAL DA GESTO PBLICA E DESBUROCRATIZAO


GESPBLICA
Antes de expor a origem e os objetivos do GesPblica, observa-se que h
um forte indicativo de que para os prximos anos, o panorama poltico institucional
brasileiro revele um quadro de grandes desafios para as organizaes e para a
sociedade. Fatores como novas exigncias dos cidados que utilizam os servios
prestados pelas organizaes pblicas, antigos desequilbrios de demandas da
sociedade, globalizao, aumento da competitividade, evoluo tecnolgica e
disputa por recursos escassos tm exigido mudanas significativas no modo de gerir
uma organizao pblica.
Dessa forma, o cenrio prospectivo que se desenha aponta para uma
completa revoluo organizacional, na medida em que as organizaes esto
operando cada vez mais sob a forma de redes complexas, cooperativas, dinmicas
e abertas, viabilizadas pela complementaridade de suas atividades e pela comunho

de valores e princpios. Estas redes, sustentadas crescentemente pela evoluo das


tecnologias

de

informao

telecomunicaes,

constituem

verdadeiros

ecossistemas nos quais seus integrantes, conscientes de sua interdependncia,


investem

significativamente

no

desenvolvimento

de

relaes

mutuamente

vantajosas.
O cidado est cada vez mais consciente de seus direitos, percebendo
que, quando se dirige a uma organizao pblica para ser atendido, ele deve
receber um servio de boa qualidade e acessvel a todos os seus destinatrios. As
organizaes pblicas foram criadas para atend-lo.
Em resposta a esse cenrio, as organizaes tm buscado, ao longo do
tempo, a melhoria dos seus processos e resultados. Hoje, os empresrios e
dirigentes pblicos contam com alguns modelos gerais e diversas ferramentas
gerenciais, com o objetivo de tornarem-se cada vez mais competitivos e
interconectados.
Vislumbrando esse contexto, o Programa Nacional da Gesto Pblica e
Desburocratizao foi institudo no ano de 2005. Sua evoluo histrica se traduz
em cinco marcos abaixo apresentados e que o caracterizam.
a) Em 1990 criado o Sub Programa da Qualidade e Produtividade na
Administrao Pblica;
b) No ano de 1996 o Sub Programa citado transforma-se em Programa da
Qualidade e Participao na Administrao QPAP;
c) Em 2000, o Governo Federal lana o Programa da Qualidade no
Servio Pblico PQSP;
d) J em 2005, por intermdio do Decreto n 5.378 criado o Programa
Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GesPblica; e
e) Em 2009 o Presidente da Repblica por meio de Decreto em 17 de
maro, institui o Ano Nacional da Gesto Pblica.
Estes marcos representam incrementos importantes a partir da concepo
inicial do Programa em 1990. Ao longo desses treze anos a misso do GesPblica
se aprimorou e consolidou, tornando-se marco de orientao para implementao de
poltica pblica da excelncia em gesto. Sua misso a de "promover a excelncia
em gesto pblica, visando contribuir para a qualidade dos servios pblicos
prestados ao cidado e para a competitividade do Pas" e sua viso projeta que at

2015, a excelncia em gesto pblica dever ser um valor preservado pelas


instituies pblicas e requerido pelo cidado, consolidam seus macro objetivos.
O conceito de competitividade pode ser adotado do utilizado pelo World
Economic Forum WEF, 2008, como sendo o conjunto de instituies, polticas e
fatores que determinam o nvel de produtividade do pas.
Fruto do seu aprimoramento contnuo, j em dezembro de 2009 o Comit
Gestor do GesPblica, decidiu que o foco das aes do Programa deveria ser o
cidado e a sociedade. Ressaltou-se a oferta de servios de qualidade, sendo mais
desafiador para o Estado do que para as empresas, porque requer a superao de
diferenas de prioridades entre as vrias reas e os vrios nveis de governo, o que
j vem sendo feito em projetos de espaos de servios integrados ao cidado. A
competio entre reas e nveis pelo reconhecimento do usurio final no pode ser
mais importante do que a qualidade do servio prestado. Isso evita o trabalho de
obteno de um servio a que tem direito, fazendo com que o cidado precise bater
em inmeras portas ou fornecer repetidas vezes informaes de que a
administrao pblica j dispe.
Associado ao princpio constitucional da publicidade, necessrio que a
transparncia das aes governamentais seja explcita, sendo que o GesPblica
considera primordial e preciso que a sociedade se mobilize e cobre, de modo que o
aperfeioamento da gesto pblica seja item permanente da agenda poltica
nacional. O Estado deve reforar o foco em resultados e rever mecanismos e
instrumentos de avaliao de desempenho institucional. Tambm deve desenvolver
e implementar mecanismos que propiciem e facilitem a coordenao das aes intra
e entre governos, de forma a diminuir as duplicidades e sobreposies e possibilitar
a articulao de esforos e o uso coordenado de recursos.
Na premissa de que a estratgia o norte das aes governamentais, a
figura 1 abaixo demonstra como interagem nas organizaes a sua capacidade de
fazer, a eficincia, eficcia e efetividade, culminando na excelncia gerencial, por
meio do seu desempenho.

10

Desempenho

A organizao

Esforo + Resultado

O que ela

O que ela faz

Eficincia e

Capacidade

O que ela
alcana

Efetividade

Eficcia
Ambiente

Poltica Pblica; Atores;


Diretrizes; Circunstncias

Figura 1 A Organizao e suas relaes gerenciais


Fonte GesPblica 2009

Para isso, as aes do GesPblica se desenvolvem, principalmente, no


espao em que a organizao pblica se relaciona diretamente com o cidado na
condio de executora da ao do Estado, como prestadora de servios ou
forncedora de materiais.
O impacto da atuao do GesPblica evidenciado em cada organizao
pblica que implementa prticas de gesto com resultados benficos para o cidado
e para a competitividade sistmica do Pas.
Nesse

sentido,

Programa

Nacional

da

Gesto

Pblica

Desburocratizao um poderoso instrumento de cidadania, conduzindo cidados e


agentes pblicos ao exerccio prtico de uma administrao pblica tica,
participativa, descentralizada, promotora do controle social e orientada para
resultados, entre outras aes gerenciais.
O GesPblica considerado uma poltica pblica formulada para a
gesto, alicerada em um modelo de gesto singular que incorpora dimenso
tcnica, prpria da administrao, a dimenso social, at ento, restrita dimenso
poltica.

11

Segundo o Documento de Referncia (2009), as principais caractersticas


dessa poltica de gesto pblica so:
a) Ser essencialmente pblica O GesPblica uma poltica formulada a
partir da premissa de que a gesto de rgos e entidades pblicos pode
e deve ser excelente, pode e deve ser comparada com padres
internacionais de qualidade em gesto, mas no pode nem deve deixar
de ser pblica.
b) A qualidade da gesto pblica tem que ser orientada para o cidado, e
desenvolver-se dentro do espao constitucional demarcado pelos
princpios da impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da
publicidade e da eficincia;
c) Estar focada em resultados para o cidado Sair do servio burocracia
e colocar a gesto pblica a servio do resultado dirigido ao cidado tem
sido o grande desafio do GesPblica.
d) Entenda-se por resultado para o setor pblico o atendimento total ou
parcial das demandas da sociedade traduzidas pelos governos em
polticas pblicas. Neste sentido, a eficincia e a eficcia sero to
positivas quanto a capacidade que tero de produzir mais e melhores
resultados para o cidado, ou seja o impacto na melhoria da qualidade
de vida e na gerao do bem comum.
e) Ser federativa A base conceitual e os instrumentos do GesPblica no
esto limitados a um objeto especfico a ser gerenciado, como a sade,
educao, previdncia, saneamento, tributao, fiscalizao etc.
Aplicam-se a toda administrao pblica em todos os poderes e esferas
de governo.

Desde a adoo dessa poltica na forma de um programa o GesPblica


sob a conduo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, tornou-se
imperioso a adoo de algumas aes no campo da gesto pblica capazes de,
num s tempo, promover a adeso de governos, rgos e entidades ao Programa e
de criar, na sociedade, valor para o setor pblico. Assim, aps longo perodo de
estudos, que ainda so continuados, estabeleceu-se um Modelo de Execelncia em
Gesto Pblica, seguindo experincias internacionais com customizao brasileira.

4 O MODELO DE EXCELNCIA EM GESTO PBLICA


Como visto, pesquisas ao longo do tempo conduziram a um Modelo de
Excelncia em Gesto Pblica MEGP que estabelece orientao integrada e
interdependente para gerir uma organizao. Segundo o Instrumento para Avaliao
da Gesto Pblica (2010), o Modelo considera que os vrios elementos da
organizao e as partes interessadas devem interagir de forma harmnica e
balanceada nas estratgias e resultados.

12

Em 1997, o Governo Federal optou pelos Critrios de Excelncia


utilizados no Brasil e em diversos pases, cujos fundamentos representam o estado
da arte em gesto. A adoo, sem adaptao, dos modelos utilizados pelos prmios
e sistemas existentes mostrou-se inadequada para parte das organizaes pblicas,
principalmente para aquelas integrantes da administrao direta, em razo da
natureza dessas organizaes e da linguagem empresarial adotada por esses
modelos.
O Governo Federal buscou, ento, adequar os diversos modelos
existentes, permitindo que os vrios elementos de uma organizao pudessem ser
implementados e avaliados em conjunto, de forma interdependente e complementar.
Assim, o atual Modelo de Excelncia em Gesto Pblica apresenta as seguintes
caractersticas:
a) referencial para a gesto de organizaes;
b) Atualizado periodicamente por um Comit Conceitual, com base em
boas prticas de gesto de organizaes pblicas e privadas;
c) Direcionado aos resultados com foco no cidado e na sociedade;
d) Promove o aprendizado organizacional;
e) Enfatiza a integrao dos setores, bem como o alinhamento sistmico; e
f) Permite diagnstico objetivo, com a consequente medio do grau de
maturidade da gesto.
Segundo do Documento de Referncia (2009), o MEGP tem como a
bsica da administrao pblica ser excelente sem deixar de considerar as
particularidades inerentes sua natureza pblica.
A adoo de um modelo de excelncia especfico para a gesto pblica
implica, portanto, no respeito aos princpios, conceitos e linguagem que caracterizam
a natureza pblica das organizaes e que impactam na sua gesto. No se trata de
fazer concesses para a administrao pblica, mas sim de entender, respeitar e
considerar os principais aspectos inerentes natureza pblica das organizaes e
que as diferenciam das organizaes da iniciativa privada, sem prejuzo do
entendimento de que a administrao pblica tem que ser excelente, eficiente, eficaz
e efetiva.
O Modelo identificou diversas caractersticas inerentes aos atributos
pblicos das organizaes governamentais que as diferenciam das organizaes da
iniciativa privada. Abaixo so listadas algumas, extradas do Documento de
Referncia (2009), que merecem destaque por sua relevncia:

13

a) Enquanto as organizaes do mercado so conduzidas pela autonomia


da vontade privada, as organizaes pblicas so regidas pela
supremacia do interesse pblico e pela obrigao da continuidade da
prestao do servio pblico;
b) O controle social requisito essencial para a administrao pblica
contempornea em regimes democrticos, o que implica em garantia de
transparncia de suas aes e atos e na institucionalizao de canais de
participao social, enquanto que as organizaes privadas esto
fortemente orientadas para a preservao e proteo dos interesses
corporativos (dirigentes e acionistas);
c) A administrao pblica no pode fazer acepo de pessoas, deve tratar
a todos igualmente e com qualidade. O tratamento diferenciado
restringe-se apenas aos casos previstos em lei. As organizaes
privadas se utilizam de estratgias de segmentao de mercado,
estabelecendo diferenciais de tratamento para clientes preferenciais;
d) As organizaes privadas buscam o lucro financeiro e formas de garantir
a sustentabilidade do negcio. A administrao pblica busca gerar valor
para a sociedade e formas de garantir o desenvolvimento sustentvel,
sem perder de vista a obrigao de utilizar os recursos de forma
eficiente;
e) A atividade pblica financiada com recursos pblicos, oriundos de
contribuies compulsrias de cidados e empresas, os quais devem ser
direcionados para a prestao de servios pblicos e a produo do bem
comum. A atividade privada financiada com recursos de particulares
que tm legtimos interesses capitalistas;
f) A administrao pblica tem como destinatrios de suas aes os
cidados, sujeitos de direitos, e a sociedade, demandante da produo
do bem comum e do desenvolvimento sustentvel. A iniciativa privada
tem como destinatrios de suas aes os clientes atuais e os potenciais;
g) O conceito de partes interessadas no mbito da administrao pblica
ampliado em relao ao utilizado pela iniciativa privada, pois as decises
pblicas devem considerar no apenas os interesses dos grupos mais
diretamente afetados, como, tambm, o valor final agregado para a
sociedade;
h) A administrao pblica tem o poder de regular e gerar obrigaes e
deveres para a sociedade, assim, as suas decises e aes
normalmente geram efeitos em larga escala para a sociedade e em
reas sensveis. O Estado a nica organizao que, de forma legtima,
detm este poder de constituir unilateralmente obrigaes em relao a
terceiros; e
i) A administrao pblica s pode fazer o que a lei permite, enquanto que
a iniciativa privada pode fazer tudo que no estiver proibido por lei. A
legalidade fixa os parmetros de controle da administrao e do
administrador para evitar desvios e contribui para explicitar o que so os
fins da administrao pblica. Isto , os fins no so da convenincia do
administrador ou de convenincia de grupos de interesse.

Assim, e como no poderia deixar de ser, o MEGP foi alicerado sobre os


princpios constitucionais e possui, como pilares da boa gesto pblica, treze
fundamentos da excelncia gerencial. Segundo o Instrumento para Avaliao da
Gesto Pblica (2010), o Modelo adota os seguintes fundamentos:
1. Pensamento sistmico: Entendimento das relaes de interdependncia
entre os diversos componentes de uma organizao, bem como entre a
organizao e o ambiente externo, com foco na sociedade.

14

2. Aprendizado Organizacional: Busca contnua e alcance de novos


patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por meio da
percepo, reflexo, avaliao e compartilhamento de informaes e
experincias.
3. Cultura da Inovao: Promoo de um ambiente favorvel criatividade,
experimentao e implementao de novas ideias que possam gerar
um diferencial para a atuao da organizao.
4. Liderana e constncia de propsitos: exercida pela alta
administrao, entendida como o mais alto nvel gerencial e assessoria
da organizao.
5. Orientao por processos e informaes: Compreenso e segmentao
do conjunto das atividades e processos da organizao que agreguem
valor para as partes interessadas, sendo que a tomada de decises e a
execuo de aes devem ter como base a medio e anlise do
desempenho, levando-se em considerao as informaes disponveis.
6. Viso de futuro: Indica o rumo de uma organizao e a constncia de
propsitos que a mantm nesse rumo.
7. Gerao de valor: Alcance de resultados consistentes, assegurando o
aumento de valor tangvel e intangvel de forma sustentada para todas
as apartes interessadas.
8. Comprometimento com as pessoas: Estabelecimento de relaes com
as pessoas, criando condies de melhoria da qualidade nas relaes de
trabalho, para que elas se realizem profissional e humanamente,
maximizando seu desempenho por meio do comprometimento, de
oportunidade para desenvolver competncias e de empreender, com
incentivo e reconhecimento.
9. Foco no cidado e na sociedade: Direcionamento das aes pblicas
para atender, regular e continuamente, as necessidades dos cidados e
da sociedade, na condio de sujeitos de direitos, beneficirios dos
servios pblicos e destinatrios da ao decorrente do poder de Estado
exercido pelas organizaes pblicas.
10. Desenvolvimento de parcerias: desenvolvimento de atividades
conjuntamente com outras organizaes com objetivos especficos
comuns, buscando o pleno uso das suas competncias complementares
para desenvolver sinergias.
11. Responsabilidade social: Atuao voltada para assegurar s pessoas a
condio de cidadania com garantia de acesso aos bens e servios
essenciais ... preservao da biodiversidade e das ecossistemas
naturais, potencializando a capacidade das geraes futuras de atender
suas necessidades.
12. Controle social: Atuao que se define pela participao das partes
interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliao das
atividades da Administrao Pblica e na execuo das polticas e dos
programas pblicos.
13. Gesto participativa: Estilo de gesto que determina uma atitude
gerencial da alta administrao que busque o mximo de cooperao
das pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de
cada um e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de
conseguir a sinergia das equipes de trabalho.

O MEGP pressupe que, quanto maior a descentralizao de atividades


de uma organizao, melhor deve ser a capacidade de superviso e coordenao
gerencial. A atuao em rede complexa, em que interagem atores pblicos, do
terceiro setor e do mercado, requer competncias de coordenao, de construo

15

de consensos e de atuao em parceria, para garantir o alinhamento das aes aos


macro objetivos do governo e s polticas pblicas setoriais, em um contexto de
construo de um novo marco de cooperao federativa.
As mudanas exigidas no papel do Estado implicam requalificar o perfil de
quem o opera. O servidor pblico do sculo XXI deve no s ser mais qualificado,
como tambm ter, para alm dos conhecimentos tcnicos, as habilidades e atitudes
necessrias negociao e articulao de interesses plurais no novo ambiente de
governana pblica democrtica.
Baseado nas relaes existentes entre os princpios constitucionais e os
fundamentos da excelncia gerencial acima expostos, foi construdo o MEGP.
Assim, de forma esquemtica, a figura 2 demonstra a formao do Modelo.

Figura 2: MEGP Relaes dos Princpios Constitucionais com a gesto contempornea


Fonte GesPblica (2010)

Segundo o Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica (2010), o


MEGP constitudo por um sistema de gesto composto de um conjunto de oito
partes integradas e interatuantes que concorrem para o sucesso da organizao no
cumprimento de sua misso institucional. As oito partes so assim compostas: 1)
Liderana, 2) Estratgias e Planos, 3) Cidados, 4) Sociedade, 5) Informao e
Conhecimento, 6) Pessoas, 7) Processos e 8) Resultados. Como visto, estas partes
decorrem dos princpios constitucionais e da gesto contempornea, que lhe formam
a base e os pilares. A figura esquemtica a seguir representa o Modelo de
Excelncia da Gesto Pblica.

16

3
Cidados

1
Lideran
Liderana
a

6
Pessoas

2
Estratgias
Estrat
e Planos

4
Sociedade

8
Resultados
7
Processos

5. Informao e Conhecimento

Figura 3: Representao do MEGP


Fonte GesPblica (2008)

O correto entendimento e aplicao do MEGP permite que as


organizaes caminhem na direo da constante transformao gerencial, por meio
de melhorias dos seus processos e realizem avaliaes comparativas de
desempenho entre organizaes pblicas brasileiras e estrangeiras e com
organizaes do setor privado.
Desde o lanamento do Programa, mais tarde institudo pelo Decreto
5.378,

Modelo

de

Excelncia

em

Gesto

Pblica

tem

passado

por

aperfeioamentos contnuos com o propsito de acompanhar o estado da arte da


gesto preconizado pelos modelos de referncia que lhe deram origem e de
acompanhar tambm as mudanas havidas na administrao pblica brasileira. Ora,
acompanhar o "estado da arte" da gesto garante a identidade do modelo com o
pensamento contemporneo sobre excelncia em gesto. Acompanhar as
mudanas na administrao pblica garante a identificao do modelo com a
realidade das organizaes pblicas brasileiras. Acompanhar a realidade das
organizaes pblicas brasileiras significa entender o que necessita o cidado e a
sociedade a quem as organizaes servem.

17

A figura 3 acima representa graficamente o MEGP, e destaca a relao


entre suas partes. Segundo o Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica (2010),
o primeiro bloco, composto por Liderana, Estratgias e Planos, Cidados e
Sociedade, pode ser denominado de planejamento. A liderana ativa e presente da
alta administrao, responsvel por traduzir para a organizao as necessidades
dos

cidados,possibilita

cosntruo

das

aes

da

organizao,

dos

servios/produtos e dos processos, que devem ser planejados, conforme os


recursos disponveis, para melhor atender esse conjunto de necessidades.
Ainda segundo o Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica (2010), o
segundo bloco Pessoas e Processos representa a execuo do planejamento.
, portanto, aqui neste bloco que o planejamento, os objetivos e metas se
transformam em aes e estas em resultados. So as pessoas, capacitadas e
motivadas, que operam esses processos e fazem com que cada um deles produza
os resultados esperados.
O Instrumento do Gespblica destaca no terceiro bloco os Resultados,
que representa o controle, pois serve para acompanhar o atendimento satisfao
dos destinatrios dos servios e da ao do Estado, o oramento e as finanas, a
gesto das pessoas, a gesto de suprimento e das parcerias institucionais, bem
como o desempenho dos servios/produtos e dos processos organizacionais.
Por fim, o quarto bloco Informaes e Conhecimento representa a
inteligncia da organizao. Todas as anlises pertinentes organizao, sejam
elas externas ou internas so processadas e avaliadas para que estejam de acordo
com o objetivo estratgico da organizao.
De acordo com o Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica (2010), a
representao grfica do MEGP
tambm apresenta o relacionamento existente entre os blocos (setas
maiores) e entre as partes do Modelo (setas menores), evidenciando o
enfoque sistmico do modelo de gesto. Para efeito de avaliao da gesto
pblica, as oito partes do Modelo de Excelncia em Gesto Pblica foram
transformadas em Critrios para Avaliao da Gesto Pblica; a esses
critrios foram incorporados referenciais de excelncia (requisitos) a partir
dos quais a organizao pblica pode implementar ciclos contnuos de
avaliao e melhoria de sua gesto.

18

5 TRANSPARNCIA, MELHORIA DA GESTO E CONTROLE SOCIAL


Neste captulo trataremos da interrelao entre a transparncia, o
processo de melhoria da gesto e o controle social luz do MEGP. Vimos na figura
1 que o ambiente no qual a organizao est inserido impactado diretamente pelas
polticas pblicas, pelos diversos atores, pelas diretrizes estabelecidas, pelas
circunstncias. Que o seu desempenho fruto do esforo organizacional e dos
resultados apresentados. Por fim, que a sociedade e o cidado esperam efetividade
nos produtos do Governo, sejam eles servios ou materiais pblicos.
O Decreto 5.378, em seu artigo 2, institui que
O GesPblica dever contemplar a formulao e implementao de
medidas integradas em agenda de transformaes da gesto, necessrias
promoo dos resultados preconizados no plano plurianual, consolidao
da administrao pblica profissional voltada ao interesse do cidado e
aplicao de instrumentos e abordagens gerenciais, que objetivem: I
eliminar o dficit institucional, visando ao integral atendimento das
competncias constitucionais do Poder Executivo Federal; II promover a
governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao e
avaliao das polticas pblicas; III promover a eficincia, por meio de
melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos resultados da ao
pblica; IV assegurar a eficcia e efetividade da ao governamental,
promovendo a adequao entre meios, aes, impactos e resultados; e V
promover a gesto democrtica, participativa, transparente e tica.

Desta forma, o governo entendeu e assumiu a necessidade de buscar a


excelncia gerencial para que os servios possam ser melhor produzidos e
entregues, levando, como consequncia, melhor satisfao do cidado e
permitindo o controle social efetivo.
Segundo o Documento de Referncia (2009) do GesPblica, possvel
fazer uma avaliao da eficcia do Programa, permitindo alcanar trs objetivos
bsicos:
a) Facilitar e ampliar o acesso da populao aos servios pblicos;
b) Estimular a participao dos cidados no monitoramento do setor
pblico; e
c) Promover a melhoria da qualidade do atendimento prestado pelo setor
pblico.

Ao se adotar o MEGP e suas ferramentas gerencais, as organizaes


pblicas, sejam elas da administrao direta ou indireta, possibilitam o acesso ao
cidado de informaes sobre as aes governamentais. Isto porque o
administrador deve cumprir com os princpios administrativos constitucionais e

19

porque os fundamentos da boa gesto assim o solicitam. O Modelo de Excelncia


em Gesto Pblica, por ter como base o GesPblica, alicerado no Decreto 5.378,
permeado pelos preceitos legais sobre os quais se pauta, sendo um instrumento
eficaz no caminho da excelncia da funo pblica.
Vimos no captulo 2 que transparncia faz parte do princpio constitucional
da Publicidade, quando permite ao cidado exercer sua cidadania, por meio do
controle social. A incorporao deste princpio ao Modelo permite que o dirigente
maior da organizao, ao utilizar o MEGP, construa o entendimento e a estruturao
de seu prprio modelo de gesto mas que atenda diretamente ao cidado, sendo
por este monitorado e cobrado.
Pode-se inferir que o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica permite
que, indiferente dos governos, o sistema de gesto permanea pelo uso continuado
pelos gestores, possibilitando a boa execuo das suas polticas pblicas. H de um
sistema de gesto no pode ser esttico. preciso inovar, tendo por base a
estratgia do governo, que considera os anseios da sociedade.

Assim,

independentemente dos governos, os gestores, que primam pela boa gesto,


fazendo com que sejam cumpridas as polticas pblicas, mantendo o foco no
cidado.
Nesse mister o gestor pblico ao adotar o MEGP, se dispe cumprir os
fundamentos da excelncia gerencial, que esto alicerados pela Constituio
Federal. Intrinsicamente o controle social desponta como poderosa ferramenta que
auxilia o gestor na montagem das suas estratgias e planos, no mapeamento dos
seus processos, na capacitao da sua fora de trabalho.
Neste sentido, a transparncia por parte das organizaes pblicas, o
controle social exercido pelos cidados e o processo de melhoria da gesto por
intermdio do MEGP so fatores fundamentais para que a competitividade, segundo
o conceito do WEF, eleve o nvel de produtividade do Brasil.

20

6 CONCLUSO
Este artigo associou as relaes existentes entre o Modelo de Excelncia
em Gesto Pblica e a transparncia governamental, mostrando que estas relaes
se fortificam na medida em que os gestores pblicos, cnscios da importncia dos
seus cargos e funes para a competitividade do pas, como tambm, conhecedores
das polticas pblicas, sejam elas regionalizadas ou nacionais, promovem o bem
estar do cidado que demanda o setor pblico.
O trabalho explicitou o Programa Nacional de Gesto Pblica e
Desburicratizao como poltica pblica consistente e efetiva na construo do
MEGP e de suas ferramentas correlatas.
Ainda, o legislador, ao inserir na Constituio Federal de 1988, conhecida
como Constituio Cidad, os princpios da administrao pblica, fortaleceu as
relaes da sociedade com o Estado, permitindo que o controle social se tornasse
cada vez mais efetivo. O GesPblica, por intermdio de suas aes e ferramentas
incorporou estes princpios, assimilando-os aos da gerncia de excelncia, por
intermdio de treze fundamentos gerenciais.
Foi exposto que a transparncia no se limita a dar publicidade das aes
externas do governo. Vai mais alm, como preconizado nos artigos 5 e 37 da
Constituio Federal.
No entanto, o Programa tem plena concincia de que sempre restar
muito o que fazer e, por isso, inova e aperfeioa seus instrumentos continuamente,
contanto com o apoio das entidades de classe e pessoas conhecedoras do sistema
de gesto.

21

7 REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Promulgada em 5 de
outubro de 1988. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao/>.
Acesso em 14 abril 2011.
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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5378.htm>.
Acesso em 14 de abril de 2011.
BRASIL. Documento de Referncia 2008/2009. Ministrio do Planejamento,
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BRASIL. Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica. Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia: MP, SEGES, 2010.
iDicionrio Aulete. Disponvel em: <http://aulete.uol.com.br>. Acesso em 29 de
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 18 ed, So
Paulo:Malheiros Editores, 1993.
WORLD ECONOMIC FORUM. The Global Competitiveness Report 2008-2009,
Geneva, Switzerland, 2008.

22

___________________________________________________________________
AUTORIA
Cesar Pereira Viana Mestre pela Escola de Guerra Naval (1999); Oficial da Reserva da Marinha do
Brasil; Formado em Administrao de Sistemas pela Escola Naval (1983). Atualmente Gerente do
Prmio Nacional da Gesto Pblica na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto.
Endereo Eletrnico: cesar.viana@planejamento.gov.br