Programa Argentina Urbana (PAU)

Ministerio de Planificacin Territorial, Inversin Pblica y Servicios

Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica
Febrero 2009

Programa Argentina Urbana (PAU)

PROGRAMA ARGENTINA URBANA (PAU)

Ministerio de Planificacin Territorial, Inversin Pblica y Servicios
Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica
Febrero 2009

1.
INSERCIN DEL PROGRAMA EN EL PLAN ESTRATGICO TERRITORIAL - ARGENTINA
2016 (PET)
El Programa Argentina Urbana forma parte del desarrollo de la Segunda Etapa (Avance 2) del Plan
Estratgico Territorial Argentina 2016 (PET), coordinado por la Subsecretara de Planificacin
Territorial de la Inversin Pblica del Gobierno Nacional, con la participacin de los Gobiernos
Provinciales. Su Primera Etapa condujo a la elaboracin de un diagnstico sinttico del territorio
nacional Modelo Actual del Territorio-, a la prefiguracin del Modelo Deseado del Territorio y a la
identificacin de una cartera preliminar de iniciativas, programas y proyectos de infraestructura,
considerados fundamentales para poner en marcha el cambio de las tendencias que tendran lugar
en el territorio sin la intervencin pblica.
El Modelo Deseado constituye la expresin grfica de los lineamientos territoriales estratgicos
surgidos del trabajo interactivo llevado a cabo entre los equipos tcnicos provinciales y nacionales
involucrados en la tarea. Uno de dichos lineamientos reiterado en cada Modelo Deseado Provincial
es el de fomentar el fortalecimiento del sistema policntrico de ncleos urbanos.
Consolidar un sistema policntrico de ciudades apunta a revertir las tendencias actuales, equilibrando
la oferta de dotaciones y servicios del territorio, con un doble objetivo: garantizar el arraigo de la
poblacin en su lugar de origen, proveyendo condiciones para su reproduccin con una calidad de
vida digna y ofrecer condiciones atractivas para el desarrollo de las actividades productivas
generadoras de empleo local y regional.
Tal como se expresa en el PET, el cumplimiento de este objetivo plantea nuevos desafos en materia
de ordenamiento territorial y exige de la aplicacin de herramientas adecuadas Planes Estratgicos
o de Ordenamiento Urbano Ambiental e instrumentos jurdico normativos funcionales a las actuales
demandas-, que fortalezcan los esquemas de gestin urbana tradicionales. Y sin lugar a dudas, el
primer paso para que ello suceda, es la toma de conciencia y la difusin democrtica de informacin,
tanto de los fenmenos como de los instrumentos disponibles en materia de ordenamiento urbano.

2.

JUSTIFICACIN Y OBJETIVO

El territorio argentino presenta un alto grado de urbanizacin: en el ao 2001 la poblacin urbana

total era del 89,3% y para el ao 2015, de una poblacin de 42,2 millones segn las proyecciones del
INDEC, la tasa de urbanizacin ascendera al 94%. Esta acelerada dinmica se despliega en un
sistema de asentamientos humanos cuya distribucin geogrfica presenta notables desequilibrios
regionales, producto del patrn histrico de desarrollo del pas: dentro del territorio nacional, conviven
regiones que presentan niveles de pobreza semejantes a la de los pases ms necesitados del
planeta, con serios dficit de conectividad, infraestructuras y servicios bsicos, con regiones que
exhiben niveles de riqueza similares a la de los pases ms desarrollados, cuyo nivel de dotaciones
generales posibilita su inclusin en el mercado global.

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Por otra parte, prcticamente un 50% de la poblacin urbana del pas reside en 6 grandes ciudades o
aglomerados1 y aproximadamente un 32 % reside en 273 ciudades intermedias, consideradas stas
en un amplio rango que va desde los 10.000 hasta los 500.000 habitantes.2
Las ciudades han cobrado en el mundo un valor significativo como administradoras y promotoras del
desarrollo local y nacional. La descentralizacin de los poderes y las finanzas desde el nivel central
hacia las ciudades, la creciente desindustrializacin experimentada por muchas ciudades y la
profundizacin de una economa de servicios, la importancia progresiva del rol de las ciudades como
nodos de transporte y de transferencia intermodal, las transformaciones provocadas por la revolucin
de la sociedad de la informacin son algunas de las manifestaciones que permiten ver el rol cada vez
ms significativo que adquieren las ciudades en la nueva economa global.
Esto suscita sin embargo un escenario de marcadas luces y sombras: un proceso de integracin de
mercados y de competencia global, que premia a ciertas ciudades y penaliza a otras, as como a
ciertos segmentos socioeconmicos respecto de otros, en ambos casos en directa relacin con su
capacidad para ofrecer bienes y servicios solicitados por el mercado global.
En este marco, el desafo para Argentina consiste en disear e implementar polticas pblicas de
desarrollo urbano que permitan elevar el desempeo de sus ciudades, propendiendo a la mejora de
su competitividad econmica, pero en el marco de procesos de cohesin territorial, que fomenten la
equidad social y la sostenibilidad ambiental.
El Programa Argentina Urbana tiene por tanto como objetivo general, profundizar en el conocimiento
de las caractersticas actuales del sistema urbano nacional, identificando los fenmenos recurrentes
que requieren del accionar de gobierno para su correccin, mitigacin o potenciacin, a los efectos
de poder disear polticas pblicas que den respuesta a dicho desafo. Polticas de estado,
susceptibles de ser promovidas desde el gobierno nacional, surgidas del consenso con los gobiernos
provinciales y locales.
Es asimismo una aspiracin del programa instalar un debate que no se centre exclusivamente en las
grandes reas metropolitanas que han sido asimismo las ms estudiadas y que cuentan con
recursos econmicos para hacerlo-, sino que de cuenta de los riesgos y oportunidades que
presentan la gran cantidad de ciudades intermedias que componen el sistema urbano nacional.
Se espera obtener del presente Programa los siguientes resultados especficos:
A.

Caracterizacin y diagnstico del sistema urbano nacional - Modelo Urbano Actual-,

identificando ejes problemticos segn perfiles urbanos y escenarios prospectivos.

B.

Diseo de una plataforma de polticas pblicas relacionadas con los fenmenos identificados,
poniendo nfasis en los concernientes a la esfera urbano-ambiental y el marco jurdico
normativo (estrategias de crecimiento urbano sustentable, instrumentos normativos y de
intervencin urbanstica en mercado de suelo, vivienda, movilidad y dotacin de
infraestructuras bsicas y equipamientos)

C.

Implementacin de un programa de difusin, sensibilizacin y capacitacin de agentes

gubernamentales locales; organizacin de seminarios regionales de presentacin de
resultados y publicacin en formato digital e impreso.

1 Se ha considerado la poblacin de los siguientes aglomerados: Regin Metropolitana de Buenos Aires, Gran
Crdoba, Gran Rosario, Gran Mendoza, Gran San Miguel de Tucumn y Mar del Plata.
2 El apelativo intermedias con el que se denomina a estas ciudades no responde a criterio estadstico alguno,
sino que remite a la vocacin de las mismas: ms all de su tamao y en orden a su emplazamiento estratgico,
articulan el territorio intermediando entre asentamientos de distinto rango - rurales o urbanos-, y entre las
diversas actividades y flujos que en ste se despliegan.

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3.

COMPONENTES DEL PROGRAMA Y SU CONTEXTO INSTITUCIONAL

El Programa Argentina Urbana se constituye como tal, asumiendo la consigna expresa en el PET y
dando cuerpo a una serie de trabajos coadyuvantes del campo institucional y acadmico. La
Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica lleva a cabo la coordinacin de los
mismos, realizados por su propio equipo tcnico o por consultores externos, en la consideracin de
que sus resultados retroalimentan un nico objetivo: la acumulacin de conocimiento necesaria para
sustentar polticas pblicas que den respuesta a los fenmenos caractersticos de la actual dinmica
de urbanizacin del territorio argentino. Tales trabajos son:
A.

La caracterizacin y jerarquizacin del sistema de ciudades argentino, complementada con la

identificacin preliminar de perfiles o tipologas urbanas, estudio realizado por el equipo
tcnico de la Subsecretara durante el ao 20073. El anlisis permiti categorizar la
preponderancia relativa de la ciudad en el territorio, as como discriminar ciertos rasgos
distintivos que permitieron a su vez preestablecer perfiles o tipologas urbanas dentro del
conjunto de ciudades del pas. Para el anlisis se consideraron todas las localidades
mayores a 2.000 habitantes de acuerdo al Censo Nacional del ao 2001, lo que significa la
casi totalidad del sistema urbano nacional e involucra al 90 % de la poblacin del pas.

B.

El proyecto Estudio de Caracterizacin y Desempeo del Sistema Nacional Urbano

para la Promocin de la Competitividad de Argentina, financiado por la Corporacin
Andina de Fomento mediante una cooperacin no reembolsable (CAF-Programa A012006).
Mediante el mismo se han abordado una serie de estudios de caso, los cuales estn
actualmente en etapa de conclusin. Estos han sido desarrollados por equipos consultores
ligados a las universidades nacionales de referencia en cada regin, y a efectos
identificatorios, los denominamos estudios de caso de primera generacin.
Los estudios tienen como objetivo el diagnstico pormenorizado del desempeo urbano de
ciertas ciudades o aglomeraciones, consideradas significativas por su rol en el territorio y/o
representativas de perfiles urbanos caractersticos. Tales son: San Miguel de Tucumn, el
Alto Valle de Ro Negro y Neuqun, Presidencia Roque Senz Pea y Venado Tuerto.

C.

El Estudio de la dinmica de dispersin urbana mediante anlisis de imagen satelital,

el cual se desarrolla en el marco de un proyecto de investigacin radicado en el Instituto
Superior de Urbanismo (ISU) y ha dado lugar a la celebracin de un convenio de
colaboracin entre la Subsecretara de Planificacin de la Inversin Pblica, la Facultad de
Arquitectura Diseo y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires (FADU/UBA) y la
Comisin Nacional de Actividades Espaciales (CONAE).
El estudio hace foco en el anlisis de la dinmica de dispersin urbana en nuestras ciudades,
dimensionndola y caracterizndola en primera instancia para poder, en una segunda
instancia, asociarla a los fenmenos que gravitan en su produccin. Se trata de un anlisis
de tipo casustico, realizado sobre un universo de 10 ciudades y/o aglomerados,
seleccionados en orden a su representatividad dentro de los perfiles urbanos preidentificadas
y en coincidencia con los estudios de caso que se desarrollan paralelamente. Estas son: Alto
Valle del Ro Negro (Plottier Neuqun- Cipolletti); Gran San Miguel de Tucumn;
Presidencia Roque Senz Pea (Chaco); Venado Tuerto (Santa Fe); Posadas (Misiones);
Orn (Salta); La Rioja; Bariloche (Ro Negro); General Pico (La Pampa); Rawson-Trelew
(Chubut)
Se utilizaron imgenes satelitales Landsat 5 y Landsat 7, provistas por la Comisin Nacional
de Actividades Espaciales (CONAE). De acuerdo a la disponibilidad, se seleccionaron
imgenes correspondientes al perodo 1985-2001 coincidentes en lo posible con las fechas
de los censos nacionales 1991/2001 y se encuentra actualmente en ejecucin en anlisis de
las imgenes 2008. Esto ltimo nos permitir contar con informacin consistente y
homognea acerca de la dinmica de expansin de las ciudades seleccionadas en un
perodo de aproximadamente 20 aos.

3 Los resultados de este trabajo se encuentran disponibles en las bases de datos de la Subsecretara de
Planificacin Territorial de la Inversin Pblica. Cabe aclarar que la identificacin de perfiles urbanos se
considera an preliminar.

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D.

Serie complementaria de estudios de caso desarrollados por los equipos tcnicos de

la Subsecretara y realizados en primera instancia en base al anlisis de fuentes
secundarias. Estos apuntan a ampliar el soporte casustico disponible, a los efectos de poder
ajustar o redefinir los perfiles y polticas urbanas, desarrollndose en distinto nivel de
profundidad, en orden a la disponibilidad de informacin. Estn organizados a partir de los
anlisis de las imgenes satelitales en los cortes temporales ya sealados y de la
compilacin de informacin procedente de fuentes primarias y secundarias de diverso
origen4.
Bajo esta modalidad se estn estudiando las ciudades de San Ramn de la Nueva Orn,
Posadas, La Rioja, General Pico, Bariloche y el Rawson Chubut, seleccin que constituye
una muestra representativa de diversas tipologas urbanas. Estos estudios estn en pleno
desarrollo y a efectos identificatorios los denominamos estudios de caso de segunda
generacin.

E.

Por ltimo, el estudio Efectos de la Dinmica de Urbanizacin de las Ciudades

Argentinas sobe la Demanda de Servicios de Saneamiento, a realizar por el equipo de
investigacin de la FADU, con el financiamiento del Banco Mundial. Es de destacar que la
propia marcha del trabajo ha suscitado el inters organismo, el que a travs de sus
representantes, ha contratado la profundizacin del estudio en este aspecto.
El mismo tiene por objeto evaluar la demanda prospectiva de inversin en dotaciones
bsicas de servicios de agua potable y cloacas para el sistema de ciudades argentino, de
mantenerse la dinmica de urbanizacin que tiene lugar en la actualidad. En forma
complementaria, se propone identificar indicadores y establecer lineamientos en la materia,
que signifiquen insumos para el diseo de polticas pblicas de desarrollo urbano
sustentable.
Se realizar un anlisis de tipo casustico, que parte del estudio de la dinmica de expansin
urbana de las ciudades de Nequn- Plottier-Cipolletti; Orn; La Rioja; Posadas; Gral.Pico;
Bariloche y Roque Saenz Pea. La asociacin de este insumo con informacin actualizada
para cada caso acerca de la oferta de dotaciones, las caractersticas del proceso de
produccin de tejidos y densidad de la urbanizacin y la relacin promedio de inversin /
expansin de redes por superficie servida, hace previsible la obtencin de resultados
ilustrativos respecto del fenmeno objeto de estudio.

4.

ALCANCE Y OBJETIVOS DE LA ETAPA ACTUAL

A partir de lo anteriormente expuesto, puede observarse que finalizada la caracterizacin y

jeraquizacin del sistema urbano nacional y estando en etapa de finalizacin los estudios de caso
realizados por consultores de universidades regionales (de primera generacin)-, el esfuerzo esta
centrado actualmente en el completamiento de los estudios de caso que lleva a cabo el equipo de la
Subsecretara (de segunda generacin) en cooperacin con el equipo de investigacin de la
FADU/UBA.
El trabajo realizado hasta ahora, nos permite contar con un conocimiento inicial de los casos
seleccionados. Sin embargo, para que estos puedan llegar a constituir la base de un diagnstico de
las problemticas de la urbanizacin a nivel nacional, requieren ineludiblemente de la informacin
complementaria, evaluacin y opinin de los representantes de cada gobierno local. El cuadro
adjunto sintetiza la metodologa y etapas de realizacin del trabajo y permite situarnos en la etapa
actual -tercera etapa-. (el proceso de trabajo realizado y por realizar se explica detalladamente en el
Anexo Tcnico).

Lo producido hasta la fecha se ha hecho en base a los datos aportados por el Censo INDEC-2001, el anlisis
de bibliografa especfica, e informacin disponible en pginas web

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Si bien no es pretensin de los estudios de caso realizar un anlisis y diagnstico en profundidad

hecho que por otra parte ya estn realizando buena parte de los gobiernos locales en el marco de
sus propias estrategias de planificacin-, la interlocucin con los equipos tcnicos locales, resulta
fundamental de cara a validar y/o enriquecer los fenmenos observados, e incorporar aquellos de los
que no existe informacin documentada.

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5.

TAREAS PENDIENTES / PERSPECTIVAS 2009

Tal como se expresa inicialmente, el programa se propone plantear un conjunto de polticas y

herramientas de intervencin que den respuesta a los fenmenos que se observen como recurrentes
en la dinmica de urbanizacin de las ciudades argentinas. E implementar en segunda instancia una
fase de publicacin y presentacin de resultados, imprescindible como instrumento de sensibilizacin
y socializacin del conocimiento a lo largo y ancho del pas.
Esto supone que una vez finalizados los estudios de caso, nos abocaremos a confeccionar el
diagnstico, redactar dichas polticas y encarar su documentacin y difusin. En ambas etapas ser
nuevamente enriquecedor y necesario poder contar con los aportes de los equipos tcnicos locales,
as como de los consultores de las universidades implicados en las anteriores etapas de trabajo. Si
bien es prematuro definirlo en este momento, ser necesario implementar una dinmica participativa
que asiente la construccin de estrategias comunes. Estrategias y lineamientos en materia de
urbanizacin e instrumentos de gestin e intervencin urbanstica, que puedan sustentar cuerpos
legislativos eficientes en orden a las condiciones particulares de cada contexto local.
El Programa Argentina Urbana se propone en suma reubicar en la agenda pblica las problemticas
concernientes al desarrollo urbano, compartidas por la mayora de las ciudades argentinas, luego de
un largo perodo sin una poltica explcita en este sentido. Y supone asimismo lograr sensibilizar a
funcionarios de todos los estamentos del gobierno, decisores del sector pblico y privado,
organizaciones no gubernamentales, acadmicas y privadas, sobre la necesidad de intervenir
activamente para generar ciudades con mejores condiciones de vida, mejor desempeo econmico y
ms sustentables.