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FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES (UBA)

CATEDRA: DEMOGRAFIA SOCIAL
PROFESORA : DRA. SUSANA TORRADO

SERIE MATERIALES DIDACTICOS

DOCUMENTO N 2
NOVIEMBRE DE 1997

POBLACION Y DESARROLLO:
ENFOQUES TEORICOS, ENFOQUES POLITICOS
SUSANA TORRADO

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PRIMERAS JORNADAS LEGISLATIVAS DE POLTICA DEMOGRFICA

COMISIN DE POBLACIN Y RECURSOS HUMANOS
HONORABLE CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN
20-21 Noviembre 1997

POBLACIN Y DESARROLLO: ENFOQUES TERICOS, ENFOQUES POLTICOS

Susana Torrado
CONICET/UBA

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POBLACIN Y DESARROLLO: ENFOQUES TERICOS, ENFOQUES POLTICOS

Susana Torrado 1

Este trabajo se propone analizar la interrelacin que se establece

entre la dinmica demogrfica y las polticas pblicas en el curso de los
procesos de desarrollo, desde dos diferentes perspectivas.
La primera trata de evaluar el aporte especfico de las principales
corrientes terico-polticas que, en Amrica Latina, han tratado de discernir
el efecto especfico de la dimensin poblacional en el desarrollo econmico y
social.
La segunda adopta un enfoque si se quiere inverso, postulando los
requisitos que debe cumplir cualquier poltica pblica que acepte que la
dinmica demogrfica es la suma agregada del ejercicio de libertades
individuales inalienables.
Antes de entrar en materia, ser til definir un concepto que
utilizaremos frecuentemente en la exposicin: el de proceso de transicin
demogrfica.
Esta expresin sintetiza la trayectoria demogrfica de las poblaciones
que, paralelamente a su proceso de desarrollo econmico y social, han pasado
por tres etapas. La primera --correspondiente a un momento anterior al
comienzo de ese proceso-- se caracteriza por alta natalidad y alta
mortalidad, lo que se traduce en un crecimiento vegetativo bajo y en una
estructura de edades "joven" (alto porcentaje de nios). La tercera --que se
alcanza cuando la sociedad ha logrado ya cotas muy altas en el plano socioeconmico-- se caracteriza por baja natalidad y baja mortalidad, lo que
tambin se traduce en un crecimiento vegetativo bajo pero con una estructura
etaria "vieja" (alto porcentaje de ancianos). Entre ambas, se sita la etapa
transicional, en la cual desciende primero la mortalidad y con bastante posterioridad la natalidad, para luego volver a acercarse sus respectivos niveles,
pero ahora a valores muy bajos. La transicin se caracteriza, por lo tanto,
primero, por una aceleracin del crecimiento vegetativo (mientras desciende la
mortalidad y se mantiene la natalidad); posteriormente, por una desaceleracin
del mismo (cuando desciende la natalidad ms rpidamente que la mortalidad).
Durante esta etapa se verifica adems el trnsito desde una a otra estructura
etaria.
La cada de la mortalidad es funcin del aumento de la esperanza de
vida, mientras que la de la natalidad traduce las modificaciones que se operan
en el comportamiento reproductivo va la adopcin progresiva de la
planificacin familiar, en ambos casos, en funcin de una multiplicidad de
factores econmicos y sociales que es preciso dilucidar en cada sociedad
concreta.

PRIMERA PARTE
COMO PENSAR LA DINMICA DEMOGRFICA DESDE LA POLTICA?

CONICET/Titular de la Ctedra Demografa Social, FCS-UBA

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Vamos a analizar aqu las diversas interpretaciones existentes acerca

de las recientes tendencias demogrficas (1960-1995) en Amrica Latina
(incluida la Argentina). En el primer acpite resumimos tendencias por dems
conocidas de la fecundidad y la mortalidad, al solo efecto de situar la
problemtica de la transicin demogrfica. En el segundo, analizamos los
corpus conceptuales en materia de poblacin y desarrollo que hegemonizan la
escena latinoamericana desde la dcada de 1960, reteniendo slo aquellos
aspectos de los mismos que consideramos relevantes para explicar dichas
tendencias. El ltimo acpite contiene los resultados de un tal ejercicio.
1. TENDENCIAS DEMOGRFICAS DURANTE 1960-1995
La transicin demogrfica en Amrica Latina puede resumirse muy
sucintamente como sigue. 1 2
A comienzos del siglo XX, la regin se encontraba en un estadio pretransicional definido por una esperanza de vida (Eo) 3 de alrededor de 30 aos y
una Tasa Global de Fecundidad (TGF) 4 cercana a los 6 hijos.
La mortalidad descendi lentamente desde comienzos del siglo hasta
1930, aceler su descenso a partir de entonces y lo precipit a partir de la
segunda posguerra, de suerte que la Eo estaba cercana a los 52 aos hacia
1950, los 60 aos en 1960 y los 70 aos en 1990.
El descenso de la fecundidad se inici bastante ms tarde que el de la
mortalidad: hacia 1950, la TGF regional rondaba an los 6 hijos por mujer. 5
Pero, al promediar la dcada de 1960, comenz una rpida disminucin, de
manera que, en 1990, apenas 30 aos despus, la TGF se haba reducido a la
mitad (3 hijos por mujer). Para mediados de los 90, y a pesar de la
heterogeneidad que mostraremos enseguida, puede afirmarse que todos los pases
de la regin han entrado en la etapa transicional.
Una reciente tipologa 6 clasifica los pases latinoamericanos en cuatro
categoras de acuerdo a su situacin actual:
I)Pases de transicin incipiente (Eo=58 aos; TGF= 4,8 hijos)
Bolivia; Hait.
II)Pases de transicin moderada (Eo=67 aos; TGF= 4,7 hijos)
El Salvador; Guatemala; Honduras; Nicaragua; Paraguay.
III)Pases de transicin en progreso (Eo=70 aos; TGF= 3,1 hijos)
Brasil; Colombia; Costa Rica; Repblica Dominicana; Ecuador; Mxico;
Panam; Per; Venezuela.
IV)Pases de transicin avanzada (Eo=74 aos; TGF= 2,4 hijos)
Argentina; Chile; Cuba; Uruguay.
Esta clasificacin apela, sin embargo, algunas acotaciones.
1

Desde luego, esta exposicin se refiere a la regin en promedio y no desconoce la existencia

de pases ms o menos adelantados en la transicin, por ejemplo y en especial, la Argentina.
2
CEPAL/CELADE : Poblacin, equidad y transformacin productiva, Serie E 37, Santiago, Chile,
1995.
3
De ahora en ms, la esperanza de vida al nacimiento (Eo) es la correspondiente a ambos
sexos reunidos.
4
La TGF representa el nmero de hijos nacidos vivos que tiene, en promedio, una mujer al
trmino de la vida frtil.
5
En este aspecto del proceso, la Argentina fue mucho ms precoz, comenzando el descenso hacia
fines del siglo XIX, casi simultneamente con el de la mortalidad. Vase, S. Torrado:
Procreacin en al Argentina. Hechos e ideas , Ediciones de la Flor, Buenos Aires, 1992.
6
CEPAL/CELADE (1995), op. cit .

5 5

Primera: si bien a presente todos los pases han iniciado la transicin,

este proceso no es homogneo ni en su magnitud, ni en su momento inicial, ni
en su ritmo de reduccin.
Segunda: dentro de cada pas, la cada de la fecundidad es diferencial
segn el grado de urbanizacin, el estrato socio-ocupacional y el nivel de
educacin, de acuerdo a un patrn que es liderado por los estratos medios y
altos, de mayor educacin, de las grandes ciudades. Ntese que los trece
pases que ostentan la disminucin ms pronunciada de la fecundidad son
totalmente heterogneos respecto a su nivel de desarrollo relativo al comienzo
de la transicin, as como respecto a los procesos polticos, econmicos y
sociales que transitaron durante el perodo 1960-1995.
Tercera: si bien todos los pases latinoamericanos lograron aumentos en
la esperanza de vida durante este mismo lapso, tambin existen fuertes
disparidades entre y dentro de cada uno de ellos, o sea, tampoco existe una
pauta clara de correspondencia entre la cada de la mortalidad y los procesos
polticos, econmicos y sociales que experimentan durante esta transicin.

2. LOS MARCOS INTERPRETATIVOS 1

A fines de los aos 60 --como directa consecuencia de la nueva dinmica
iniciada en la segunda postguerra y de su eventual impacto sobre los objetivos
del desarrollo-- la dimensin demogrfica de la sociedad emerge en Amrica
Latina como un "problema". Surge entonces la idea de que es preciso promover
"soluciones" al mismo, las que necesariamente revisten la forma de polticas
pblicas (= accin del Estado) encaminadas a modificar el curso previsto de
aquel impacto para facilitar el logro de esos objetivos.
Como con cualquier otra dimensin social, incorporar la cuestin
poblacional a la prctica poltica --es decir, comenzar a visualizarla como un
hecho poltico-- no fue (no poda serlo) un acto ideolgicamente neutro. Al
fin de cuentas, una ideologa --definida como el sistema de ideas, filosofas
del mundo, creencias y doctrinas, propias de un grupo social en determinado
momento histrico-- no es ms que el modelo de sociedad al que aspira dicho
grupo.
Por otra parte, es bien sabido que los marcos interpretativos de la
poltica contingente no son independientes de los paradigmas tericos que se
disputan la hegemona en el anlisis cientfico de la sociedad. En efecto,
aunque suene a perogrullada, a fin de conservar el hilo expositivo,
necesitamos recordar aqu que existen fuertes lazos de filiacin entre
determinadas ideologas socio-polticas concretas y determinados paradigmas
tericos en ciencias sociales. Es este un hecho particularmente claro y
suficientemente estudiado en el caso de Amrica Latina. No es casual, por lo
tanto, que los discursos relativos a la accin del Estado en materia demogrfica discurrieran, a partir de los aos 70, por trayectorias diferentes y
perfectamente discernibles en trminos de su filiacin terica.
Ahora bien, dentro de las ciencias sociales (en el mundo en general, y
en Amrica Latina en particular) existen dos paradigmas tericos dominantes:
el que se remonta a la escuela funcionalista y el que lo hace a la escuela del
materialismo histrico (en Amrica Latina, rebautizada como "enfoque
histrico-estructural"). Fueron estos paradigmas los que nutrieron de
argumentos a las diversas propuestas de solucin de la cuestin poblacional.

Dadas las limitaciones de espacio, nos es imposible citar la vasta bibliografa (por lo dems,
bien conocida) que sirve de sustento a este Punto.

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Debe aclararse, sin embargo, que una misma escuela terica no dio lugar
a una nica vertiente discursiva. Por el contrario, tanto dentro del
funcionalismo como dentro del enfoque histrico-estructural, pueden detectarse
discursos, sino antagnicos, por lo menos parcialmente contradictorios.
A nuestro entender, existen cuatro principales vertientes discursivas:
dos de filiacin funcionalista y dos de filiacin histrico-estructural. Entre
las primeras, se cuentan aquellas que denominaremos "teora de la transicin
demogrfica" e "insercin de las variables demogrficas en la planificacin
econmica y social". Entre las segundas, aquellas que identificaremos con los
nombres de "estilos de desarrollo y dinmica demogrfica: versin abstracta" y
"estilos de desarrollo y dinmica demogrfica: versin concreta".
2.1. La teora de la transicin demogrfica
Ntese que aqu hablamos de "teora de la transicin demogrfica" y no
de "transicin demogrfica". El primer trmino designa un corpus conceptual;
el segundo, el proceso histrico-concreto que experimenta una poblacin que
adquiere el control social de la muerte y de la vida. Todos nuestros actuales
comentarios conciernen a la pretensin "terica" --es decir, a la pretensin
explicativa y predictiva-- del enfoque que ahora nos ocupa (en lo que sigue,
el uso impreciso de la palabra "teora" no es de nuestra responsabilidad).
Como en toda teora general de la sociedad, dentro de la teora
funcionalista pueden distinguirse diversos "campos tericos", entendiendo por
tal a un subsistema conceptual que recorta, dentro del sistema general, un
conjunto de conceptos relativos a una dimensin particular de lo social.
As, la "teora de la modernizacin" es el campo terico referido al
cambio social, dentro del paradigma general del funcionalismo (podramos
llamarla un subsistema conceptual de primer orden). Es decir, la "teora de la
modernizacin" --segn la cual todas las sociedades experimentan un proceso de
cambio social que las conduce desde un estadio "tradicional" (o rural, o
agrario, o comunitario, o religioso-aislado) a otro "moderno" (o urbano, o
industrial, o societario, o secular-accesible)-- es el subsistema conceptual
con el que los cientficos funcionalistas analizan los procesos de desarrollo.
Por su parte, la "teora de la transicin demogrfica" es un subsistema
(que podramos llamar de segundo orden) que recorta la conceptualizacin
referida al cambio demogrfico dentro de la "teora de la modernizacin".
Ntese que, dentro del paradigma funcionalista, pueden an
identificarse subsistemas conceptuales de tercer orden en las llamadas
"teoras" particulares: por ejemplo, la "teora de la fecundidad"; la "teora
de las migraciones"; la "teora de la difusin"; etc.
El ncleo central de la "teora de la transicin" parte de una
descripcin del proceso de transicin anloga a la que expusimos al comienzo
de este trabajo. Pero, de acuerdo a esta conceptualizacin, el cambio de los
comportamientos demogrficos durante ese proceso es el efecto (es decir, una
variable dependiente) de las diversas mutaciones sociales que acompaan a la
"modernizacin" (industrializacin, urbanizacin, extensin de la educacin,
etc.), mutaciones todas consideradas como "obvios" correlatos explicativos (es
decir, variables independientes) del cambio demogrfico. El nfasis en una u
otra variable independiente depende de la mayor o menor propensin
reduccionista de cada investigador.
Las crticas que ha recibido este paradigma conceptual en los medios
cientficos latinoamericanos son abrumadoras. Un catlogo de las mismas
incluira elementos muy dismiles pero igualmente robustos. Por una parte,
infirmaciones empricas irrefutables, provenientes de la descripcin de la
transicin demogrfica realmente experimentada por los pases hoy
pertenecientes al Primer Mundo, as como de la que hoy experimentan los pases
del Tercer Mundo. Por otra parte, sealamiento de falencias especficamente

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tericas tales como: inespecificidad conceptual (por ejemplo, la que conduce a

tratar como intercambiables nociones tales como 'poblaciones europeas
preindustriales' y 'pases con desarrollo dependiente y perifrico');
indeterminacin de la direccin explicativa entre variables demogrficas y no
demogrficas; inespecificacin de los mecanismos a travs de los cuales
actuaran las variables independientes (por ejemplo, la educacin);
inespecificacin de los factores que determinan el momento en que se inicia la
transicin; indeterminacin de la duracin de esta ltima; carcter ad-hoc de
las explicaciones para hechos que se aparten del modelo; etc. Tales crticas
se fueron acumulando a medida que se abra paso el enfoque histrico-estructural en el campo de los estudios poblacionales; pero, nobleza obliga, tambin
provinieron de cientficos sociales de filiacin funcionalista que eran
conscientes de los requisitos epistemolgicos que implica toda construccin
terica.
Tal contundencia crtica quizs explique la ingenua creencia que se
perciba en los medios especializados latinoamericanos a fines de los 70, en
el sentido de que se haban erradicado de la regin esas burdas
sobresimplicaciones conceptuales. Porque, en realidad, en el mundo
desarrollado, la hegemona de la "teora de la transicin demogrfica" no slo
segua intacta sino que se haba consolidado, con las previsibles
consecuencias de este hecho: canalizacin selectiva de fondos para la
investigacin y la docencia; formacin terica de las nuevas cohortes de
investigadores; monopolizacin temtica y participativa en las conferencias
internacionales; en fin, retroalimentacin hegemnica al mundo en desarrrollo,
incluida Amrica Latina. Por ejemplo, en los aos 70, hubiese sido
inimaginable que, veinte aos despus, uno de los temas que ms inters
concitara en ponderables ambientes especializados, sera la explicacin de la
reciente cada de la fecundidad regional a partir de la "hiptesis de la
difusin ideacional entre grupos sociales", es decir, a partir de una sola de
las innumerables variables que contempla el paradigma de la modernizacin.
Este reduccionismo sociolgico constituye un empobrecimiento sustancial del
propio paradigma funcionalista (infinitamente ms rico en hiptesis explicativas), pero es prueba fehaciente de su buena salud.
En relacin a los objetivos de este trabajo, cmo interpreta este
corpus conceptual la reciente dinmica demogrfica latinoamericana? En
bsqueda de respuesta nos ayudar recordar un hecho sintomtico: las
proyecciones de fecundidad y mortalidad que se hicieron al comenzar 1970
estuvieron implcitamente sustentadas en criterios afines a la "teora de la
transicin". En efecto, una de las explicaciones de la distancia observada
entre las proyecciones de la fecundidad de 1970 y las tendencias reales de las
dos dcadas subsiguientes remite a uno de los criterios de proyeccin, a
saber, "que los pases en desarrollo no podran alcanzar situaciones demogrficas similares a los ms avanzados sin antes lograr cierto grado,
apreciable, de desarrollo econmico y social". 1 En otros trminos, un criterio
que hace depender la evolucin del comportamiento reproductivo del nivel
general de modernizacin alcanzado por la sociedad. Por lo dems, en el caso
de la mortalidad, si bien la distancia entre las proyecciones y la realidad no
fue tan grande, tambin se detecta la misma impronta conceptual en la llamada
11

CELADE: 'La poblacin y el desarrollo. Hechos y reflexiones', en Notas de Poblacin, Ao XIII,

No. 38, Santiago, Chile, 1985.

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"teora del umbral", segn la cual ciertos valores de la esperanza de vida o

de la mortalidad infantil tienen como prerequisito necesario un determinado
nivel de desarrollo econmico y social.
Ahora bien, acabamos de constatar que la historia reciente de
Amrica Latina ha mostrado que las tendencias de la fecundidad y la mortalidad
ni se deducen, ni marchan al comps del desarrollo econmico. Es decir, ha
mostrado que la transicin demogrfica puede realizarse sin una modernizacin
acorde a la que supone el paradigma funcionalista. En otros trminos, la
"teora de la transicin" no nos sirvi para imaginar ex-ante la reciente
evolucin demogrfica de la regin, por lo que, naturalmente, no nos sirve
ahora para interpretarla ex-post.

2.2. La "insercin de las variables demogrficas en la

planificacin econmica y social"
Este es otro corpus conceptual utilizado ampliamente en Amrica Latina
para expresar la relacin entre poltica y poblacin. Su filiacin
funcionalista-empiricista es clara. Se manifiesta en varios supuestos
implcitos: que las sociedades tienden al equilibrio a travs del consenso;
que la intervencin del Estado en la vida social reviste un exclusivo carcter
tcnico; que la "realidad" preexiste a la intervencin del planificador, por
lo que no requiere ser conceptualizada, sino tan slo contabilizada y
clasificada; etc.
Debe recordarse que este discurso se introdujo en Amrica Latina en un
momento en que tambin se expanda rpidamente la concepcin del Estadobenefactor y, como ingrediente necesario de esta ltima, la prctica de la
planificacin como componente inherente a la accin gubernamental. El
inmatizado tenor tcnico de este discurso (y, nobleza obliga otra vez, la
ausencia de cualquier otra alternativa conceptual plausible) lo constituy
naturalmente en una va regia para conducir la relacin entre los organismos
internacionales que prestaban asistencia tcnica para el desarrollo y los
gobiernos nacionales. De suerte que fue principalmente en dichos organismos
donde se elabor y perfeccion este enfoque.
Resumiremos este discurso enumerando sus principales proposiciones: a)
se empieza por demostrar la necesidad de integrar las variables demogrficas
en la planificacin global, en base al probado argumento de la
interdependencia recproca entre poblacin y desarrollo. Dada esta
interrelacin, para asegurar el desarrollo, es indispensable, sea, formularejecutar-evaluar polticas explcitas de poblacin, sea, por lo menos, tener
controlada su incidencia implcita sobre el conjunto de polticas pblicas; b)
se establece luego la modalidad deseada de insercin, a saber, la modalidad
endgena, lo que significa que es preciso prever la incidencia de la dinmica
demogrfica sobre el conjunto de la polticas pblicas, la incidencia a su vez
de estas ltimas sobre la primera, y as de seguido, durante todo el perodo
cubierto por el plan; c) se enumeran entonces los requisitos indispensables
para aplicar aquella modalidad, a saber, correcto diagnstico de la situacin
demogrfica al comienzo del perodo; necesidad consecuente de disponer de
informacin idnea; necesidad de insumos de conocimiento acerca de la
naturaleza de la interrelacin entre variables demogrficas y no demogrficas;
necesidad de marcos institucionales adecuados para la tarea planificadora y
para el monitoreo de la situacin demogrfica, etc. ; e) cuando se cumplen
dichos requisitos, procede considerar la metodologa a utilizar, destacando
aqu dos temas principales: cmo identificar las poblaciones objetivos y qu
modelos economtricos emplear para asegurar una insercin endgena.
Adems de estas recetas tcnicas, este discurso incluye tambin una
reflexin acerca del an escaso xito de la planificacin demogrfica en

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Amrica Latina, as como una enunciacin de los obstculos que explicaran ese
fracaso. Entre estos ltimos, se sealan como principales: la falta de
informacin estadstica adecuada; la insuficiencia de conocimientos acerca de
la naturaleza (cualitativa y cuantitativa) de la interrelacin entre variables
demogrficas y no demogrficas; la excesiva simplificacin de los modelos
economtricos disponibles para la tarea; la carencia de recursos humanos
convenientemente capacitados para la misma; la inexistencia de marcos
institucionales apropiados; la incapacidad de los tcnicos para usar un
lenguaje afn al trato con polticos; etc. El supuesto implcito en toda esta
enunciacin es que, si se superaran dichos obstculos, sera posible lograr
una adecuada insercin de las variables demogrficas en la planificacin
global.
Las crticas dirigidas a este discurso son tambin numerosas y
variadas. Algunas se centran en la propia actividad planificadora (entendida
como ingeniera social), pero, desde luego, alcanzan tambin al corpus
especficamente demogrfico que estamos analizando. De acuerdo a esta senda
argumental, la formulacin de planes constituye un ejercicio fundamentalmente
abstracto y slo pretendidamente tcnico (es decir, ideolgicamente neutral),
ya que en los mismos nunca se incorporan las relaciones de poder como
variables endgenas. Es decir, ya que se oculta el hecho de que los propios
planificadores son funcionarios del sistema de dominacin vigente y ya que se
prescinde de considerar cules seran los actores y relaciones sociales
involucrados.
Otro andarivel crtico apunta ms directamente al enfoque de la
"insercin...". Se insiste entonces en la premisa ingenuamente "optimista",
implcita en esa conceptualizacin, segn la cual la produccin de
conocimiento terico y metodolgico asegura per se su aplicacin prctica. Se
destaca tambin el supuesto implcito de que ciertos problemas polticos
pueden encontrar soluciones tcnicas, razn suficiente para que este enfoque
sea calificado como "tecnocrtico" y no como "tcnico". Se enfatiza asimismo
su abstraccin (u ocultamiento) de los mecanismos reales de decisin dentro
del Estado, al visualizarlo implcitamente como una entidad monoltica, dentro
de la cual, la Oficina de Planificacin asumira el rol de portavoz de la
voluntad general. Abstraccin peligrosa si las hay, puesto que saca del campo
perceptual las instancias de decisin en las que, explcita o implcitamente,
se procesan efectivamente las decisiones en materia poblacional. Resumiendo,
esta lnea crtica objeta al enfoque de la "insercin..." su olvido (u
ocultamiento) de la poltica contingente (en ingls se expresa mejor: policy
makes abstraction of politics).
Por ltimo, otro conjunto de crticas emerge del simple sentido comn.
Cmo podra ser efectivo el enfoque de la "insercin...", si en Amrica Latina
no existe "planificacin-efectiva", ni "planificacin-indicativa" y, en los
ltimos aos, ni siquiera "planificacin-libresca" (designando con esta ltima
expresin a la costumbre de elaborar 'planes-libro' al comienzo de cada
administracin, aun en la certeza de que slo tendrn un valor testimonial en
el plano de las buenas intenciones). En efecto, esta costumbre est siendo
paulatinamente abandonada a medida que la ptica del Estado-benefactor va
siendo desplazada por la del Estado-subsidiario, y a medida que los gobiernos
dejan que sea el mercado el que introduzca el ordenamiento social que antes
pretendan obtener a travs de la planificacin.
Esta breve exposicin nos releva de ms disquisiciones: el discurso de
la "insercin.." no ofrece ningn elemento cognoscitivo para interpretar las
recientes mutaciones demogrficas en Amrica Latina. Se han producido notables
cambios de tendencias, de similar magnitud y direccin, tanto en pases de
economa totalmente centralizada (Cuba), como en pases de economa totalmente
mercantil (Chile). Por otra parte, este discurso, lejos de esclarecer,

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obstaculiza la comprensin de la intervencin estatal en el campo poblacional

que s tuvo lugar en algunos pases, pero de manera por completo ajena a la
prctica planificadora.
2.3.
Estilos de desarrollo y dinmica demogrfica: marco general
Dijimos antes que en el enfoque histrico-estructural podan
distinguirse dos vertientes. Antes de analizarlas resumiremos los conceptos
que les son comunes.
Este enfoque parte de la siguiente proposicin: en una sociedad
concreta, con estilos de desarrollo especficos, existen condicionantes
sociales de la dinmica demogrfica y condicionantes demogrficos de los
procesos socio-polticos. Esta proposicin contiene algunos trminos cuyo
significado se explicita como sigue.
Al hablar de "sociedades concretas" se est aludiendo a sociedades
ubicadas en un mbito espacial especfico y en un momento histrico
determinado. Ahora bien, en toda sociedad es dable distinguir diversas dimensiones de anlisis --fundamentalmente, las dimensiones econmica, poltica,
ideolgica, cultural y psico-social--, cuyo abordaje puede hacerse desde dos
pticas necesariamente complementarias. Para una de ellas, el inters se
focaliza en los procesos de cambio que experimentan las diversas dimensiones
de lo social. Para la otra, el nfasis est puesto en los resultados
especficos de dichos procesos en un momento histrico determinado, es decir,
en las caractersticas estructurales de la sociedad.
El trmino "condicionantes sociales" alude, precisamente, al
conjunto de fenmenos inherentes a cada una de las dimensiones de lo social,
ya sea que estas ltimas se aprehendan en trminos de procesos o en trminos
de estructuras. Se los denomina "condicionantes de la dinmica poblacional" en
la medida en que esta ltima se concibe como ntimamente ligada a las
estructuras sociales y a las transformaciones que stas experimentan en el
tiempo.
El trmino "estilos de desarrollo" (o "estrategias de desarrollo" o
"modelos de acumulacin", segn las circunstancias), por su parte, remite a
las estrategias de accin --esencialmente pblicas-- que, siendo polticamente
dominantes en una sociedad concreta, se relacionan con los factores
fundamentales del desarrollo econmico y social. "Polticamente dominantes"
significa que dicho concepto slo se aplica a las estrategias de accin de
los grupos sociales que ocupan efectivamente el aparato del Estado.
Los estilos de desarrollo expresan el modelo de sociedad (ideolgicamente configurado) al que aspira el grupo dominante y se viabilizan a
travs de las polticas pblicas de ndole econmica, social, poltica y
cultural que propone cada gobierno a la sociedad civil.
Desde esta perspectiva, la dominancia de una estrategia de desarrollo
se concibe como la resultante de diversos factores: la existencia de opciones
o estrategias alternativas correspondientes a las diferentes clases y estratos
sociales; las relaciones de alianza o de conflicto que se establecen entre las
fuerzas sociales que representan a dichas clases y estratos; la correlativa
estructura de poder; en fin, la capacidad de dichas fuerzas sociales -aisladas o coaligadas-- de imponer sus propias estrategias de accin al
conjunto de la sociedad, a travs del ejercicio del poder (control del Estado)
y de diversos mecanismos de legitimacin (instituciones).
Se entiende que los estilos de desarrollo tienden a asegurar la produccin y reproduccin de la sociedad en general y de un determinado perfil de
estratificacin social y regional en particular. A su vez, esta diferenciacin
social y regional se traduce en comportamientos demogrficos diferenciales,
los que, a nivel agregado, determinan el nivel y fluctuaciones de la dinmica
demogrfica nacional.

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Por su parte, la expresin "dinmica demogrfica" engloba al conjunto

de hechos relacionados con el crecimiento, la composicin y la distribucin
espacial de la poblacin, que son funcin, a su vez, de los llamados fenmenos
demogrficos: nupcialidad, fecundidad, mortalidad, migraciones internas y
migraciones internacionales. Hechos y fenmenos demogrficos son diferenciales
(en nivel y/o tendencias) segn estratos social y regionalmente diferenciados.
Por ltimo, el trmino "condicionantes demogrficos" apunta a poner de
relieve que, as como las estructuras y procesos sociales influyen sobre los
diversos componentes de la dinmica poblacional, de igual forma, el crecimiento, composicin y distribucin espacial de la poblacin pueden incidir sobre
las estructuras sociales y su transformacin en el tiempo.
2.4. Estilos de desarrollo y dinmica demogrfica: versin abstracta
Una de las lneas de investigacin emergentes del enfoque anterior
apunt a identificar las dinmicas demogrficas especficas que
corresponderan a estilos de desarrollo caracterizados en trminos generales;
es decir, caracterizados sin tener en cuenta que un mismo estilo puede asumir
formas muy dispares en cada situacin concreta (de ah el ttulo de "versin
abstracta" que damos a esta vertiente).
Se definieron entonces las estrategias predominantes en Amrica Latina,
retenindose las siguientes: economa de mercado con Estado-benefactor;
economa de mercado con Estado-subsidiario; economa centralizada y
planificada. Dndose por sentado que cada una de estas estrategias era
homognea en lo que respecta a las polticas econmicas y sociales que tienen
efectos explcitos o implcitos sobre la poblacin, se trat de detectar
"regularidades", en el sentido de establecer qu dinmica demogrfica
corresponda a cada estrategia.
Desde luego, tales intentos desembocaron en el fracaso. Primero, porque
la realidad mostr que una misma estrategia puede asumir formas concretas muy
dispares en dimensiones cruciales de la accin del Estado, por ejemplo, las
polticas sociales (Chile, Bolivia). Segundo, porque la realidad tambin
mostr que algunas formas de intervencin estatal (por ejemplo, las
relacionadas con la salud materno-infantil) pueden ser anlogas en pases con
estrategias de desarrollo dismiles (Costa Rica, Cuba). Es decir, la realidad
demostr que no puede establecerse ninguna regularidad que asocie
explicativamente estrategias de desarrollo abstractas con dinmicas
demogrficas concretas.
Se impone entonces una conclusin muy simple: este corpus conceptual
tampoco nos sirve para interpretar la historia demogrfica reciente de Amrica
Latina. En su afn generalizador, este discurso termina adquiriendo la misma
naturaleza ahistrica que caracteriza a los dos enfoques funcionalistas ya
analizados.
2.5. Estilos de desarrollo y dinmica demogrfica: versin concreta
La segunda vertiente derivada del marco general que relaciona los
estilos de desarrollo con la dinmica demogrfica, considera a dicho marco
como una conceptualizacin de alto nivel de generalidad (abstraccin), la que
slo es frtil para el abordaje de situaciones concretas. Un estudio tpico de
esta vertiente comenzara por describir la situacin socio-poltica (coyuntura
econmica, actores y relaciones sociales, instituciones, etc.) de un pas;
analizara luego qu tipo de polticas pblicas viabiliza efectivamente la
estrategia dominante; a qu grupos sociales se apunta; qu mecanismos de
accin se utilizan; cules son los efectos concretos de dichas polticas sobre
el comportamiento demogrfico de grupos social y regionalmente diferenciados;
etc. De esta manera, el anlisis concreto de todos los elementos involucrados
en el proceso permite esclarecer los nexos explicativos que vinculan el estilo

11

1212

de desarrollo y la dinmica demogrfica, en esa situacin concreta (estudios

de este tipo existen para numerosos pases: Argentina, Brasil, Chile, Costa
Rica, Mxico, etc.). Es decir, se crea conocimiento vlido para esa realidad,
pero no conocimiento extrapolable sin ms a otras realidades.
As, esta vertiente discursiva, si bien ayud a esclarecer los procesos
internos de algunos pases, tampoco nos ha proporcionado instrumentos vlidos
para interpretar las regularidades que s ostenta la reciente evolucin
demogrfica regional.

3. Conclusiones
Acabamos de ver que ninguno de los marcos conceptuales actualmente
dominantes en Amrica Latina ha sido vlido para explicar las recientes
mutaciones poblacionales de la regin. Ello significa, en otros trminos, que
no disponemos de paradigmas tericos que nos permitan interpretar los procesos
en curso, como as tampoco prever escenarios futuros ms o menos verosmiles.
Porque la falta de poder explicativo revela a su vez la falta de poder
predictivo.
Esta conclusin que, a primera vista, podra resultar frustrante, por
el contrario, puede sernos de la mayor utilidad para evaluar el esfuerzo que
es preciso realizar para "limpiar" (la expresin es deliberada) nuestro actual
bagaje cognoscitivo de la rmora de discursos que nos cierran --ms que nos
abren-- la percepcin de horizontes pasados, presentes y futuros.
Porque tambin nos sirve para la prospectiva, si se nos permite la
disgresin. En efecto, usualmente, las proyecciones de los principales
parmetros demogrficos de un pas se realizan extrapolando razonadamente
hacia el futuro las tendencias verificadas en el pasado reciente. Esta
prctica se realiza en el marco de un juego de variables que es exclusivamente
demogrfico, o sea, sin considerar los posibles efectos demogrficos -explcitos o implcitos-- que pudiesen derivarse de determinadas polticas
pblicas de ndole econmica o social. Nuestras conclusiones indican que esta
opacidad congnoscitiva seguir siendo la tnica durante todava un largo
trecho. Aunque, en realidad, en lo que concierne a la prospectiva, podra
pensarse que estamos ahora en posicin ms incmoda que en el pasado, ya que,
a la luz de lo sucedido con las proyecciones hechas en 1970, somos ahora ms
conscientes del alto grado de incertidumbre de las hiptesis de proyeccin.

SEGUNDA PARTE
CMO PENSAR LA POLTICA DESDE LA DINMICA DEMOGRFICA?
El objetivo de esta Parte es exponer algunas reflexiones sobre las
polticas de poblacin, analizando los vnculos de coincidencia o
contradiccin que se establecen entre las metas sociales (polticas
gubernamentales) y las libertades individuales (derechos humanos) que, a nivel
agregado, se traducen en una determinada dinmica demogrfica, favorable o no
al desarrollo econmico y social. Para ello analizaremos varios pares de
relaciones conceptuales.
1. COMPORTAMIENTOS INDIVIDUALES Y DINMICA DEMOGRFICA
El hecho central a tener en cuenta aqu es que los fenmenos
demogrficos son el resultado, a nivel agregado, de comportamientos
individuales (se sobreentiende, de individuos y familias) en los que se ponen
en juego derechos humanos fundamentales. As, por ejemplo:
*la nupcialidad de una poblacin, en un determinado momento, no es ms
que la suma de todos los eventos individuales en los que cada ciudadano

12

1313

ejercita libremente el derecho de casarse con quien quiera en el momento que

quiera;
*la fecundidad es el resultado de la suma de los comportamientos en
los que se ejercita el derecho individual de tener los hijos que se quiera en
el momento que se quiera;
*la mortalidad debera ser el resultado --agregado-- del derecho que
tiene cada individuo a gozar del ms alto nivel de salud fsica y mental
alcanzable en su sociedad;
*la distribucin espacial de la poblacin es el resultado --agregado-del ejercicio de la libertad de residencia y movimiento que tiene cada
ciudadano dentro de su propio pas;
*las migraciones internacionales de los nativos de un pas constituyen
la suma de eventos en los que se ejerce el derecho individual de irse de y
volver a su pas de origen, en el momento deseado.
El "problema" se plantea cuando el resultado de la suma de
comportamientos individuales libremente determinados define una dinmica
demogrfica que, en nivel y/o tendencia, difiere de aquella que constituye la
meta social de los gobernantes en un determinado momento.
La enumeracin de las distintas soluciones con que se ha encarado este
problema est fuera de los lmites de este trabajo, aunque conviene recordar
que la comunidad internacional ha precisado los derechos humanos que se juzga
indispensable asegurar a los individuos y a las familias en materia de
comportamientos demogrficos.1/
Ahora bien, cmo se compatibiliza en la prctica el respeto de
este conjunto de libertades individuales, con la necesidad de alcanzar las
metas demogrficas que los gobiernos consideren indispensables para asegurar
el bienestar global de la sociedad?
2. METAS SOCIALES Y DINMICA DEMOGRFICA
Un primer punto a dilucidar es si es legtimo que un gobierno se fije
metas poblacionales, aun en el caso de que respete irrestrictamente la
libertad de comportamiento de los individuos y las familias. Ntese que en
ocasiones se ha cuestionado esta legitimidad.
Para reflexionar sobre este tema hay que precisar el significado del
trmino "polticas de poblacin".
Siguiendo una propuesta ampliamente consensuada, definiramos a las
polticas de poblacin como aquellas medidas gubernamentales adoptadas con el
propsito de influir directamente sobre la dinmica demogrfica, incluyendo
aquellas otras polticas de desarrollo ms amplias que se realizan con el
propsito de modificar las tendencias de la poblacin.
Como se aprecia en esta definicin, el concepto de "intencionalidad" de
la accin gubernamental es un componente esencial. Es decir que, en sentido
estricto, slo se consideran polticas de poblacin aquellas acciones pblicas
que tratan de influir sobre la dinmica demogrfica porque se han fijado metas
poblacionales. Es decir, las polticas de poblacin son polticas explcitas.
Esta precisin es importante porque, dada la estrecha relacin que
existe entre la dinmica demogrfica y otras dimensiones de las estrategias de
desarrollo, un gobierno puede no fijarse metas demogrficas pero s otros
objetivos econmicos, sociales, polticos, etc. cuya consecucin tendra
claramente efectos de tipo demogrfico. Es corriente referirse a este tipo de
accin pblica como polticas implcitas de poblacin.
1

United Nations: Proceedings of the Symposium on Population and Human Rights. Viena, 1981,
Nueva York, 1983 (ST/ESA/SER/51).

13

1414

Ahora bien, es obvio que se reconoce universalmente la legitimidad del

Estado para formular y ejecutar polticas implcitas de poblacin. Lo que a
veces se cuestiona, por el contrario, es que el Estado pueda fijarse
legtimamente metas explcitas en materia demogrfica. Dicho cuestionamiento
concierne casi exclusivamente a las polticas de fecundidad (sean stas
antinatalistas o pronatalistas), aducindose que las decisiones relativas al
nmero y espaciamiento de los hijos pertenecen a un mbito de la vida privada
del que el Estado debe estar sistemticamente excluido, es decir, en el que su
intervencin es ilegtima.
Consideramos que esta ltima posicin es insostenible al menos por dos
razones: a) porque es incongruente negar la legitimidad de polticas
explcitas de fecundidad, al tiempo que se aceptan sin cuestionamiento (en
realidad, sin reflexin) las polticas implcitas de fecundidad; b) porque no
es argumento suficiente el que un acto (por ejemplo, la gestacin) sea
realizado en el dominio de la vida privada, para prohibir a la sociedad (al
Estado) el derecho de sentirse concernida por ciertas consecuencias de ese
acto (por ejemplo, el nivel de la natalidad).
Volviendo al tema de las polticas de poblacin en general, puede
afirmarse que hay consenso en aceptar como legtimo el principio de
intervencin del Estado para actuar explcitamente sobre los comportamientos
individuales con el objetivo de alcanzar ciertas metas poblacionales (algo
que, por lo dems, ha acontecido siempre, en mayor o menor medida, en todo
tiempo y lugar). Es decir, que se acepta como legtima la formulacin de
polticas explcitas de poblacin dentro de una estrategia de desarrollo
global.
3.POLITICAS DE POBLACIN Y DERECHOS HUMANOS
Un segundo punto a dilucidar es el de los lmites que los gobiernos
deben respetar, al accionar en materia demogrfica.
En efecto, una vez aceptada la legitimidad de las polticas explcitas
de poblacin, deben considerarse los mtodos o medidas (recomendaciones,
incentivos, desincentivos, coercin, etc.) a travs de los cuales se tratar
de alcanzar las metas deseadas.
Se plantea entonces una cuestin completamente diferente a la del punto
anterior: la de la legitimidad de las formas de intervencin de un gobierno en
pos de la consecucin de metas poblacionales.
Para facilitar la exposicin, analizaremos este ltimo tema
limitndonos al ejemplo de las polticas de fecundidad.
Las formas de intervencin de las que puede servirse el Estado para
ejecutar su poltica de fecundidad revisten una multiplicidad de medidas, de
carcter directo o indirecto. Siguiendo una propuesta que clasifica las mismas
segn su "orden de aparicin" histrico, pueden citarse los "tipos" de medidas
que se enumeran de seguido: legislacin; programas voluntarios; campaas de
informacin y educacin; incentivos o desincentivos socioeconmicos;
ordenamiento institucional ad-hoc; cambios en el contexto socioeconmico;
presiones psico-sociales; etc.
Por otra parte, para nuestros actuales propsitos, es fundamental
analizar las polticas de fecundidad desde una dimensin suplementaria: la del
"grado de intensidad" de las medidas implementadas por el gobierno respecto al
comportamiento de los individuos y las parejas. El grado de intensidad puede
fluctuar --pasando por niveles intermedios-- desde la abstencin total hasta
la coercin total. En el contexto de polticas coercitivas, los individuos y
las parejas pierden el derecho a la libertad de procreacin, debiendo
subordinar completamente sus comportamientos a la consecucin de las metas
gubernamentales.

14

1515

Como es evidente, el problema de compatibilizar derechos individuales y

metas sociales no se plantea cuando los individuos y las parejas adoptan
libremente comportamientos acordes con los deseos gubernamentales. Pero esta
situacin no es la ms frecuente. Por el contrario, se ha sealado la dificultad de lograr que la suma de decisiones individuales (cada una de las
cuales es tomada de acuerdo al propio inters y en base a criterios que
conciernen al corto plazo) resulte necesariamente en una dinmica demogrfica
adecuada (definida esta ltima desde el punto de vista del inters colectivo y
en base a criterios y objetivos que corresponden al largo plazo). Objetivos
que, por otra parte, ni siquiera pueden ser conscientes para los actores
individuales.
En este ltimo caso, cuando un gobierno, en bsqueda del bienestar
general, se fija como deseable una meta demogrfica que no coincide con los
deseos actuales de los individuos, por lo que su consecucin requerira un
cambio ms o menos rpido de comportamientos, qu medidas puede legtimamente
utilizar para acelerar la aceptacin de sus objetivos por parte de los
individuos y las parejas? Cun lejos puede llegar un gobierno en el camino
que va desde la abstencin hasta la coercin?
La comunidad internacional se ha pronunciado clara y reiteradamente
sobre esta disyuntiva, como ya indicramos. As, las recomendaciones vigentes 1
estipulan:
a)
que los individuos y las parejas tienen el derecho humano de
determinar libre y responsablemente el nmero y espaciamiento de sus hijos
(libertad de procreacin);
b)
que la libertad de procreacin debe ser respetada, aun cuando la
suma de los comportamientos individuales se traduzca, a nivel social, en una
dinmica demogrfica de signo diferente a la deseada por el gobierno; 2
c)
que el respeto a la libertad de procreacin comporta no solamente la eliminacin de obstculos, sino tambin la provisin, por parte del
Estado, de los mtodos idneos para efectivizar dicha libertad;
d)
que el uso de incentivos tendientes a modificar el comportamiento
reproductivo de la poblacin constituye una prctica gubernamental legtima,
siempre y cuando, paralelamente, el gobierno respete y viabilice el ejercicio
de la libertad de procreacin;
e) que el derecho a la libertad de procreacin convierte en
intrnsecamente ilegtimo cualquier mtodo o accin gubernamental de ndole
coercitiva;
f) que es aconsejable que los gobiernos expliciten su poltica de
fecundidad en el contexto de su estrategia de desarrollo global, ya que esta
prctica contribuye al bienestar de la poblacin.
Digamos para finalizar, que, mutatis mutandi, los razonamientos
precedentes son aplicables por extensin al conjunto de la poltica de
poblacin de un determinado gobierno.
4.DINAMICA DEMOGRFICA Y POLTICAS DE POBLACIN

Por ejemplo, las resoluciones acordadas en la Conferencia sobre Poblacin y Desarrollo

celebrada en El Cairo, en 1994. Para ilustracin, reproducimos en Anexo un comentario acerca
del Documento presentado por el gobierno argentino en esa Conferencia.
2
Por ejemplo, para este tipo de situacin, La Conferencia de El Cairo consider que los
pases que deseen modificar los niveles de la fecundidad deben dar prioridad a la
aplicacin de programas de desarrollo con estrategias educativas y de salud, las que, a la
par que contribuyen al crecimiento econmico y a la elevacin del nivel de vida, ejercern
un efecto decisivo sobre las tendencias demogrficas, incluida la fecundidad.

15

1616

Un tercer punto a dilucidar es el de las modalidades que deben revestir

las polticas de poblacin dada la particular relacin que existe entre, por
un lado, la dinmica demogrfica y, por otro, los comportamientos individuales
y las metas gubernamentales.
A tal efecto, puede ser til un sistema de correspondencias entre las
caractersticas de los fenmenos demogrficos (que se resumen en la dinmica
demogrfica)y la naturaleza de las polticas de poblacin que se deriva de
aquellas. En el Diagrama que se presenta en la pgina siguiente, se observa,
en efecto, que los fenmenos demogrficos poseen ciertas caractersticas que
determinan directamente la naturaleza intrnseca de las polticas de
poblacin, las que deberan ser sistmicas, multisectoriales, discriminantes,
incentivadoras y de largo plazo.

5. CONCLUSIN
Para que sea posible una intervencin gubernamental de ndole tan
compleja como la que acaba de describirse, se requiere, como mnimo, que la
sociedad haya, sino solucionado, por lo menos agendado las siguientes
cuestiones:
a) promover un debate poltico que permita aunar el consenso social
indispensable para la prosecucin de grandes metas en el largo plazo;
b) establecer un marco adecuado de instrumentacin de la accin pblica,
el que slo puede ser provisto por la planificacin econmica y social global;
c) mantener un encuadramiento legislativo que asegure el respeto a los
derechos humanos;
d) organizar un mbito de competencias institucionales especficas dentro
del Estado, que sea capaz de asumir la complejidad de esta problemtica.

Sin embargo, ninguno de los cursos de accin que acaban de enumerarse

ser viable, si en la sociedad no media antes una toma de conciencia previa
por parte de sus principales fuerzas polticas, acerca de la necesidad de
incorporar la dinmica poblacional como elemento crucial de las estrategias de
desarrollo. Es decir, a menos que las metas poblacionales se transformen en
una cuestin social que reclama pronunciamiento poltico.

16

1717

ANEXO
LA POSICION ARGENTINA EN EL CAIRO 1
Susana Torrado
"Todos los individuos tienen derecho a participar en la formulacin de
las polticas de poblacin relativas a su propio pas" (ONU, borrador del
Programa de Accin de la Conferencia del Cairo).
Si el gobierno argentino adhiriera a esta premisa, la opinin pblica
habra podido conocer el "Informe Nacional sobre Poblacin" (INP) que lleva a
esa Conferencia, en "cuya elaboracin ha contribuido invalorablemente la
Iglesia Catlica Argentina", segn se hace constar en la Presentacin.
Es difcil (pero vale la pena el intento) reparar en tan pocas lneas
dicha omisin, sobre todo teniendo en cuenta el jugoso contenido que ofrece el
INP para develar la ideologa oficial en materia poblacional.
Comencemos citando su marco programtico general: "En la Argentina,
existe la concepcin de que el desarrollo es el producto de la liberacin del
potencial productivo y de crecimiento contenido en la sociedad civil...Buena
parte de la legislacin sobre el funcionamiento econmico dictada recientemente, y especialmente a partir de 1991, ha buscado precisamente crear un
marco jurdico igualitario tendiente a facilitar el desarrollo de estas
potencialidades" (pg. 26). De este precepto general se derivan varias lneas
argumentales, de las que slo ejemplificar las ms significativas.
1. Negacin de la ptica de los derechos humanos en el planteo de la
problemtica.
En el INP, han sido erradicados los trminos "derechos reproductivos" y
"salud reproductiva", de aceptacin generalizada en la comunidad internacional. Esos conceptos apuntan a asegurar que los individuos (incluidas las
adolecentes) y las parejas, por un lado, puedan reproducirse segn su libre
voluntad, y, por otro, puedan enriquecer su vida a travs del goce de
relaciones sexuales basadas en el consentimiento y respeto mutuo; para todo lo
cual tienen el derecho de acceder a la mejor informacin sobre mtodos de
regulacin de la fecundidad. El INP, por el contrario, adopta la ptica de la
"procreacin responsable", que slo reconoce la "necesidad de que el Estado
provea la informacin y atencin necesarias para que las parejas determinen el
nmero de hijos y su espaciamiento, respetando los valores culturales de la
familia" (pg.45). En el paso de una a otra ptica, se nos ha perdido el
derecho a contar con servicios de salud idneos para gozar de la sexualidad
sin fines procreativos.
2. Subestimacin de la ptica de la desigualdad social en el momento
del diagnstico.
En el INP, la alta fecundidad adolescente y la mortalidad materna por
aborto (pg. 10) son problemas de la poblacin argentina, no de las mujeres
pobres de la Argentina. Ntese que, a todo lo largo del INP, los pobres han
mutado esta denominacin por la de "subpoblaciones en estado altamente
vulnerable" (pg. 41).
3. Desestimacin del objetivo de equidad social en el momento de fijar
las metas poblacionales.
Segn el INP, las polticas pblicas de desarrollo de las economas
regionales no han sido efectivas en la Argentina (pg. 34), por lo que no se
prev ningn tipo de meta en relacin a la distribucin de la poblacin (pg.
1

Este artculo se public en el Diario Pgina/12, edicin del 4 de setiembre de 1994.

17

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44). "Ms an que, dado el tipo de desarrollo actualmente dominante en la

Argentina, tienden a predominar polticas que favorecen la distribucin espontnea de la poblacin en el espacio nacional" (pg. 34).
4. Concentracin en el Poder Ejecutivo de los poderes en materia
poblacional.
En el INP, se explicita que la competencia en polticas demogrficas
est y estar centrada en el Ministerio del Interior (pg. 43). Tambin, que
"la actual definicin de polticas se orienta a la ejecucin de acciones por
sectores, antes que a la formulacin de una ley general, ya que el marco
jurdico no asegura la definicin de una poltica" (pg. 44). Esta afirmacin
desconoce el hecho de que la Constitucin Nacional de 1953 (artculo 67,
inciso 16), establece que corresponde al Congreso la fijacin de la poltica
migratoria nacional. Ntese tambin que, en cumplimiento de un anuncio del INP
(pg. 44), el gobierno cre en diciembre de 1993 el "Consejo Federal de Poblacin", organismo integrado por funcionarios de ese Ministerio y delegados de
los gobiernos provinciales, al que los legisladores nacionales solo podrn
integrarse en calidad de observadores. En suma, el INP no deja ninguna va
para que los ciudadanos participen en la elaboracin de las polticas
poblacionales, ni siquiera a travs de sus representantes. Sin duda, el hecho
de que estas competencias queden situadas exclusivamente en el Ministerio del
Interior reforzar --como en el pasado-- la tendencia a que las cuestiones
demogrficas se visualicen desde la ptica de la Seguridad Nacional ms bien
que desde la del Bienestar Social.
5. Incongruencias entre los dichos y los hechos.
En el IPN, se afirma que "en los ltimos tiempos, el Gobierno ha
mantenido una actitud no discriminatoria respecto a los inmigrantes
limtrofes, incluso los indocumentados, reconociendo el aporte econmico que
su trabajo genera para el pas" (pg. 21). Este prrafo fue escrito en el
mismo momento en que destacados funcionarios del PEN satanizaron pblicamente
a los limtrofes, responsabilizndolos sucesivamente de la extensin del clera, el dficit habitacional, la ocupacin ilegal de inmuebles, la extensin de
la pobreza, el aumento de la desocupacin, el constituir una solucin esprea
a la necesidad de bajar "el costo argentino", el narcotrfico, etc.,
acusaciones que se fueron plasmando, paralelamente, en normas legales
restrictivas y acciones policiales coercitivas.
Es quizs incierto el destino que la Conferencia de El Cairo deparar a
las ideas contenidas en el INP. Ms previsibles son las consecuencias que nos
deparara a los argentinos su puesta en prctica. La poltica de poblacin es
parte sustancial de las polticas sociales. Es preciso democratizarla.

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