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Claudia Feres Faria, Viviane Petinelli Silva e Isabella Loureno Lins

Conferncias de polticas pblicas:

um sistema integrado de participao e deliberao?

A teoria democrtica contempornea abriga hoje pelo menos duas abordagens que vinculam a presena de espaos participativos qualidade da
democracia1. Ambas, a abordagem participativa e a deliberativa, apostam na
centralidade desses espaos para conferir, dentre outras coisas, legitimidade
s decises polticas que vinculam uma coletividade. Assim sendo, uma
deciso coletiva s ser legtima na medida em que todos aqueles sujeitos a
ela tenham o direito, a capacidade e a oportunidade de participar, de forma
conseqente, na deliberao sobre o contedo desta deciso (Dryzek, 2010,
p. 14; Habermas, 1996; Cohen e Sabel,1997; Benhabib, 1996).
Tanto a tradio participativa quanto a deliberativa, ao apostarem na centralidade da participao e da discusso para a legitimidade do processo decisrio,
torna-se ferramentas analticas teis para analisarmos mais uma inovao
democrtica no Brasil contemporneo: as conferncias de polticas pblicas.
As conferncias de polticas pblicas so definidas oficialmente como espaos institucionais de participao e deliberao acerca das diretrizes gerais
de uma determinada poltica pblica podendo assumir carter consultivo
ou deliberativo (Repblica Federativa do Brasil, SG-PR/SNAS)2. Podem ser
Os dados do presente trabalho so resultados parciais da pesquisa Da constituio do interesse pblico
busca por justia social: uma anlise das dinmicas participativa e deliberativa nas Conferncias Municipais, Estaduais e Nacionais de Polticas Pblicas, coordenada por Cludia Feres Faria e financiada pela
Fundao de Amparo Pesquisa de Minas Gerais FAPEMIG.
2
Disponvel em: www.presidencia.gov.br, acessado durante todo o ano de 2010.
1

Revista Brasileira de Cincia Poltica, n7. Braslia, janeiro - abril de 2012, pp. 249-284.

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convocadas por lei, decreto, portaria ministerial ou interministerial ou ainda


por resoluo do respectivo Conselho. Ao regulament-las, os rgos responsveis pela convocao e realizao das Conferncias detalham os temas
e os objetivos e estabelecem as comisses organizadoras, os cronogramas
e os regulamentos para implantao das reunies municipais, estaduais e/
ou regionais e nacionais, bem como para as eleies de delegados. Neste
sentido, as conferncias constituem espaos de participao e de deliberao
que requerem esforos diferenciados, tanto de mobilizao social, quanto
de construo da representao social e do dilogo em torno da definio
de uma determinada poltica pblica.
Essa diferenciao de formas de ao participao, representao e deliberao presentes na dinmica de uma conferncia, bem como a tentativa
de integr-las, coloca desafios no s analticos como prticos.
Do ponto de vista analtico, embora participao incluso de diferentes
vozes , representao agir em nome do outro e deliberao decises
tomadas com base em justificativas publicamente aceitveis no constituam
formas de ao excludentes, a integrao das mesmas no trivial, gerando
um conjunto de tenses (Warren, 2007; Cohen e Fung, 2004).
Do ponto de vista emprico, tal integrao exige uma ateno especial na
coordenao desses distintos modos de ao. Participao, representao e
deliberao precisam ser devidamente compatibilizadas para que se possam
alcanar resultados inclusivos e justos. Neste caso, as Conferncias tornam-se
um lcus de pesquisa e anlise singular na medida em que elas no s conectam essas diferentes formas de ao em um mesmo espao, mas tambm o
fazem em diferentes escalas: do local para o estadual e deste para o nacional.
O objetivo deste artigo , portanto, avaliar a estrutura institucional destas
conferncias para aferir como esses espaos integram esses diferentes tipos
de ao e se eles conseguem formar um sistema, denominado aqui de sistema
integrado de participao e deliberao, entre os diferentes nveis da federao. Esta ideia de sistema tem ganhado proeminncia na teoria democrtica
deliberativa como decorrncia da necessidade de conectar a deliberao
com outras formas de ao e comunicao em contextos de grande escala. O
potencial e os limites desta ideia sero desenvolvidos na seo 1 deste artigo.
Na seo 2, buscar-se- analisar em que medida e como parte da literatura sobre polticas pblicas, notadamente o dilogo estabelecido entre as
contribuies de Kingdon (2003), Sabatier e Jenkins-Smith (1999), Fischer

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(2003) e Hajer e Wagenaar (2003), considera esses diferentes repertrios de


ao no processo de constituio da agenda pblica.
Na seo 3 deste artigo, analisaremos dois tipos de Conferncias, a saber,
as Conferncias de Mulheres e as Conferncias de Assistncia Social. Os
objetivos, a estrutura institucional, os atores, e os resultados de cada Conferncia, nos diferentes nveis da federao, sero investigados com base na
anlise documental.
Na seo conclusiva, apontaremos comparativamente as potencialidades
e os limites dessas conferncias em conformarem um sistema integrado que,
segundo Dryzek (2010), s ocorrer se for capaz de acomodar um tipo de
deliberao que seja autntica induza a reflexo sobre preferncias de forma no coercitiva; se ele for inclusivo oferea oportunidade e habilidade
para todos os atores afetados (ou seus representantes) participarem; e se ele
produzir resultados polticos sejam eles na forma de leis ou de polticas
pblicas (Dryzek, 2010, p. 10).
O turn deliberativo e a ideia de sistema integrado de deliberao
Tornou-se rotineiro encontrarmos, aps o giro deliberativo na teoria
democrtica, um conjunto de pesquisas e artigos que buscam precisar os
elementos da deliberao luz das evidncias empricas (Gastil e Levine,
2005; Rosenberg, 2007). Uma das consequncias positivas desse esforo
pensar a deliberao enquanto um entre diversos momentos do processo
poltico e, consequentemente, analisar sua relao com os outros diversos
momentos. Autores como Hendriks (2006), Mansbridge (2007; 2010) e
Goodin (2008) so expoentes importantes desta ideia, uma vez que buscam
localizar a deliberao no interior de um processo poltico mais amplo.
Parte desse esforo analtico tem sua origem no problema da escala
(Dryzek, 2010), mas no s. A diferenciao de formas de ao tambm
conta. Participao e deliberao, embora sejam atividades que tm como
objetivo melhorar a qualidade da vida pblica, operam por meios diferentes,
tal qual afirmam Papadopoulos e Warin (2007). Segundo os autores, a participao pressupe um envolvimento direto, amplo e sustentado dos cidados
nas questes pblicas. Seus defensores preocupam-se mais com a incluso
como condio para a efetividade e a legitimidade da poltica do que com a
qualidade das razes apresentadas para justificar as preferncias dos atores.
Os deliberativos, por sua vez, esto mais preocupados com a qualidade da

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discusso e da interao que iro gerar as escolhas polticas (Papadopoulos


e Warin, 2007, p. 450-451).
Cohen e Fung (2004), assim como Fishkin (1991), identificam tambm
diferenas entre essas atividades. Segundo os autores, melhorar a qualidade
da deliberao e expandir a participao constitui objetivos contraditrios. Passeatas, demonstraes, referendos, recall, etc. so mecanismos
que promovem a participao ampla, mas no a deliberao. Expressam a
vontade, mas no a razo ponderada. Ao mesmo tempo, fruns menores
so mais propcios troca de razes por meio da deliberao, mas operam
em pequenas escalas e custa do insulamento do pblico geral (Cohen e
Fung, 2004, p. 26-27).
Para dar conta dessa tenso e, ao mesmo tempo, produzir uma opinio
pblica mais crtica e informada, autores como Young (2002) e Fung (2005)
apostam em polticas que envolvam tanto a dimenso participativa, como a
deliberativa, alm da representativa, sem, contudo, precisar a forma como
deve operar tais atividades3. Ganham destaque, portanto, os modelos oferecidos pelos autores j mencionados. A preocupao deles no reside somente
na compatibilizao dessas formas de ao, mas, como j ressaltado, na
localizao da deliberao em um processo decisrio mais amplo que pode
envolver tanto a resistncia e o conflito, prprios participao, quanto a
cooperao e o dilogo, prprios deliberao. O uso de cada um depender do contexto em que operam, assim como da natureza das polticas em
questo (Holzinger, 2005; Hendriks, 2006).
O modelo integrado de deliberao de Hendriks (2006) constitui a primeira
proposta aqui analisada de compatibilizar esferas mltiplas de deliberao.
Partindo de um conceito espacial de deliberao, a autora afirma que tal
prtica pode ocorrer em vrios espaos pblicos, incluindo parlamentos,
partidos, fruns, igrejas, conformando um sistema que envolve um conjunto
de arenas atravs das quais tipos particulares de atividades ocorrem como, por
exemplo, as prticas comunicativas que promovem a reflexo crtica e poltica.
Desta forma, o sistema se caracteriza por mltiplas esferas discursivas
que podem ser formais, informais ou mistas e cujas formas de comunicao
Fung (2005) prope uma governana democrtica que envolve os trs tipos de atividade, mas no
apresenta formas sistemticas de integr-las. Young (2000) considera as duas outras atividades, principalmente como forma de qualificar a representao, sem contudo se preocupar em mostrar como
elas podem se conectar.

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tambm variam, indo desde o questionamento, a contestao e a negociao


at o consenso. Algumas so mais estruturadas que as outras; algumas so
mais pblicas e inclusivas e algumas so promovidas pelo estado ao passo
que outras, pelos atores da sociedade civil.
Uma vez que os atores possuem disposies variadas para deliberar nas
diferentes esferas, importante, adverte a autora, que o sistema como um
todo promova a diversidade de espaos deliberativos. As esferas que combinam modos de deliberao formal e informal so importantes, pois, apesar
das tenses, podem conectar mundos deliberativos diferentes para os quais
a autora denomina de macro e micro, povoados por atores diferentes: ativistas, grupos de interesses, corporaes, mdia, no macro e parlamentares,
consultores, acadmicos, no micro. Tais espaos, ao entrarem em contato
entre si e com cidados individuais, podem encorajar a troca de ideias entre
atores com perspectivas diferentes, conectando o discurso pblico mais
amplo com conversaes e decises das elites polticas. Este intercmbio
reflete uma constelao de discursos envoltos em um mesmo problema
(Hendriks, 2006, p. 498). A autora busca, com isso, diferenciar seu modelo
dos enclaves deliberativos, buscando conectar esferas que podem ser mais
ou menos inclusivas ou mais ou menos populistas.
O sistema deliberativo oferecido por Mansbridge (1999; 2007; 2010)
composto por discursos formais, bem como falas informais e cotidianas entre
atores comuns e polticos, tais como representados e representantes eleitos e
no eleitos, ativistas e no ativistas e os mdia. Sua funo permitir que os
atores compreendam melhor o que querem e necessitam, tanto individual
quanto coletivamente. O objetivo da deliberao passa a ser, portanto, clarear
o conflito e tentar conform-lo.
Assim como o objetivo da deliberao no se encerra mais na busca do
consenso em torno do bem-comum, o conceito de deliberao tambm
passa por mudanas, abrigando o autointeresse, o conflito decorrente dos
interesses materiais e das diferenas de opinies. Formas de agregao democrtica, alm de algum grau de informalidade na discusso passam a ser
consideradas legtimas4.
Para que as mudanas defendidas faam sentido, o sistema deve ser julgado segundo padres mais flexveis, acomodando o carter mais informal das
Uma crtica a esse conceito expandido de deliberao encontra-se em Faria (2010).

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partes no seu interior. No obstante, ele no pode perder de vista critrios


importantes atravs dos quais se julga a boa deliberao. Critrios como
publicidade, reciprocidade e controle se mantm, assim como o conceito de
razo pblica, que, entretanto, deve ser reformulado de modo a envolver a
emoo e a paixo (Mansbrigde, 2010).
Goodin (2008) oferece igualmente um sistema sequenciado de momentos
deliberativos que se contrape verso clssica da democracia deliberativa
que considera o agente deliberativo como nico, buscando um objetivo
compartilhado por todas as partes componentes desse mesmo agente.
Apoiando-se na mesma motivao de Mansbridge (2010), ou seja, a
busca de maior realismo para a teoria deliberativa5, o autor argumentar
que sendo a poltica composta de agentes plurais com interesses conflitantes, desempenhando papis diversificados em todo o processo poltico, o
processo deliberativo deve ser visto igualmente de forma distribuda, com
diferentes agentes desempenhando papis deliberativos tambm diferentes.
A justificativa para tal modelo repousa na crena, comum na teoria democrtica, de que em grande escala, a deliberao interpessoal deve assumir
formas delegadas.
Seu exemplo paradigmtico o Legislativo. Nestes espaos, segundo
Goodin, as deliberaes so distribudas entre comisses e plenrio, cada um
deles com regras prprias em funo tanto do tamanho quanto das diferentes
funes que desempenham. Mas, como ele, possvel pensar outros espaos
onde as deliberaes em subunidades servem como inputs para a deliberao em grupos maiores, com novas responsabilidades deliberativas. Como
as comisses e o plenrio no Congresso, nestes outros espaos, as regras e a
forma de conduzir a deliberao tambm no so as mesmas.
Goodin (2008) assegura que podemos esperar realisticamente que virtudes deliberativas diferentes sejam encontradas em diferentes estgios do
processo deliberativo, embora reafirmando a diferena de seu modelo do
ideal deliberativo.
Assim como Mansbridge (2007), o autor tambm acredita que, apesar
de a comunicao entre as partes no ser um jogo cooperativo, possvel
a formao de um compromisso mutuamente aceitvel entre elas, embora
Mansbridge (2007) faz, inclusive, uma diferena entre teoria democrtica deliberativa e deliberao
democrtica atravs da qual estabelece as diferenas entre os pressupostos clssicos da deliberao
e do modelo mais realista que ela est oferecendo.

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nunca o consenso seja racionalmente motivado. As partes buscaro negociar e barganhar interesses e no somente trocar respeitosamente razes. O
contexto , portanto, caracterizado pelo conflito, embora no s, pois existir
sempre espao para a concesso recproca e para os argumentos razoveis
na construo de deciso vinculantes.
O Quadro 1 visa oferecer uma sntese desses modelos.
Quadro 1 Modelos de deliberao
modelos

caractersticas

objetivos da deliberao

meios

modelo integrado
de deliberao
C. Hendriks
(2006)

Mltiplas esferas
discursivas, que podem
ser formais, informais ou
mistas.

Promover reflexo crtica e


poltica.

Formas de comunicao
variadas indo desde o
questionamento, a contestao, a negociao
at o consenso.

sistema
deliberativo
J. Mansbridge
(1999; 2007; 2009)

Consiste em discursos
formais, bem como falas
informais e cotidianas
entre atores comuns
e polticos.

Clarear o conflito e tentar


conform-lo, e no mais a
busca do consenso em torno
do bem-comum.

Deliberao via razo,


emoo e outras formas
de comunicao, tais
com a barganha.

sistema sequenciado de momentos


deliberativos
R. Goodin
(2008)

Esferas diferentes com


discursos diferentes.

Compromisso mutuamente
aceitvel entre as partes,
embora nunca o consenso
racionalmente motivado.

As partes buscaro
negociar e barganhar interesses e no somente
razes.

Fonte: Faria (2010).

possvel afirmar que os trs modelos apresentados buscam, com maior


ou menor intensidade, vincular tipos distintos de comunicao e discursos
em esferas diferentes que conformaro os sistemas propostos. Formas de
comunicao mais prximas ao tipo participativo, como a contestao, a
demonstrao e a negociao, devem ser conectadas com formas mais consensuais de soluo de conflitos prprias s arenas mais deliberativas. O
pressuposto por trs desse esforo analtico consiste no reconhecimento de
que um sistema integrado de deliberao s poder existir se conviver com
padres de ao e de comunicao diferentes em espaos que sejam mais
propcios para um ou outro tipo de ao.

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Ademais, a literatura em tela prescreve que esses diferentes espaos operem


de forma inclusiva, ou seja, a construo de uma agenda e/ou o processo decisrio que neles ocorrem deve incluir todos os atores que estejam diretamente
ligados a esses processos. Esses atores devem ainda participar das discusses
e das decises em condies de igualdade e sem nenhum tipo de coero interna e externa. Essa ideia tem sido gradualmente incorporada pela literatura
de polticas pblicas, que, at recentemente, somente levava em conta atores
considerados como politicamente relevantes. Na prxima seo, esse argumento ser desenvolvido com o intuito de apontar para a tenso existente entre
as abordagens participativa e deliberativa e a literatura de polticas pblicas.
Padres de ao e comunicao e polticas pblicas
No campo de anlise das polticas pblicas, os padres de ao de atores
governamentais, polticos e sociais envolvidos nos processos decisrios constituem elementos analticos importantes desde as primeiras investigaes nesse
campo, desenvolvidas a partir da dcada de 1960. Inicialmente, os trabalhos
produzidos identificavam exclusivamente os atores considerados politicamente
relevantes para esse processo, os quais representavam, em maior ou menor grau,
o Estado e os grupos de interesse vinculados poltica pblica em questo.
Com o avano dos debates e das investigaes sobre polticas pblicas nos
anos 70, em resposta, sobretudo, s mudanas polticas e socioeconmicas
ocorridas nesse perodo, novas interpretaes passaram a compor o leque
de abordagens preocupadas em compreender e explicar os processos de formao e de mudanas das polticas. Dentre as mais proeminentes, estavam a
abordagem institucional, de redes, da teoria da escolha racional e a abordagem
baseada no papel das ideias6 e do conhecimento nesses processos (John, 1999).
Essas teorias deram origem a uma gama diversificada de interpretaes,
que buscaram explicar as polticas pblicas atribuindo menor ou maior centralidade ao papel dos atores governamentais, polticos e sociais na escolha
e na mudana das mesmas. Dentre esses trabalhos, ganharam destaque por
sua aplicabilidade, sofisticao analtica e capacidade de gerar novas pesquisas empricas: (a) a abordagem dos Mltiplos Fluxos (multiple-streams),
desenvolvida por John Kingdon (2003), que trata do processo de formao
As ideias consistem no conjunto de paradigmas cognitivos e vises de mundo, quadros normativos e
cognitivos e ideias programticas que condicionam o comportamento dos indivduos (Campbell, 2002).

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da agenda de polticas pblicas, e (b) a abordagem das advocacy coalitions,


desenvolvida por Paul A. Sabatier e por Hank Jenkins-Smith (1999), que
busca explicar as mudanas nas polticas.
O Modelo de Mltiplos Fluxos de Kingdon (2003) analisa o processo de
formao da agenda de polticas pblicas dos governos liberais democrticos,
com nfase na dinmica das ideias e do discurso. Tendo como referncia
o modelo de comportamento organizacional da Lata de Lixo7 (Cohen,
March e Olsen, 1972), Kingdon argumenta que o processo de formao da
agenda governamental resulta da combinao de trs fluxos: (1) o fluxo de
problemas, (2) o fluxo de alternativas e (3) o fluxo poltico. O primeiro diz
respeito s formas pelas quais os tomadores de deciso fixam sua ateno
em determinadas questes sociais e as traduzem em problemas sociais. O
fluxo de alternativas corresponde ao processo de gerao de alternativas e
propostas de poltica pblica nas comunidades de poltica. J o fluxo poltico
compreende os processos polticos desenvolvidos em mbito governamental,
baseados em barganhas e negociaes polticas.
No fluxo de problemas, Kingdon ressalta a centralidade, dentre outros
atores, da atuao dos grupos de interesses, que pressionam e chamam ateno dos policy makers para suas questes, no intuito de inseri-las na agenda
governamental8. No fluxo de alternativas, o autor chama ateno para o papel
de outros atores, tais como pesquisadores, analistas e acadmicos, que, junto
aos demais, criam as alternativas para os problemas. Ao compartilharem
ideias, propostas e pesquisas uns com outros conformam aquilo que o autor
denomina de comunidades de polticas compostas por especialistas de uma
determinada rea de poltica pblica. Quando esses atores investem sua
energia no sentido de sensibilizar os governantes e os atores governamentais,
eles passam a ser denominados de empreendedores de poltica9. Esses so
O Modelo de comportamento organizacional da Lata de Lixo de Cohen, March e Olsen (1972) explica
o processo de tomada de deciso em anarquias organizadas a partir de quatro fluxos: (1) o fluxo de
problemas, (2) o de escolhas, (3) o fluxo de energia dos participantes e (4) o nvel de fluxo de solues.
8
Kingdon (2003) aponta tambm como determinante a vontade poltica dos atores polticos que
querem se reeleger; a vontade dos burocratas que propem iniciativas para promov-los em seus
cargos e os altos custos polticos, sociais e oramentrios para solucion-lo.
9
Kingdon (2003) identifica dois tipos de empreendedores de poltica: os visveis, que so aqueles que
recebem considervel ateno da imprensa e do pblico, e os invisveis, que formam as comunidades
nas quais as ideias so geradas. Como atores visveis, o autor sugere o chefe do Executivo, os ministros,
os atores do Legislativo, a mdia, os grupos de interesse e os partidos polticos. Como invisveis, o autor
identifica os burocratas, os analistas e os acadmicos.
7

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responsveis por propor solues para os problemas, mobilizar opinies e


instituies e assegurar que suas ideias entrem na agenda. Alm disso, eles
constituem, nessa proposta de Kingdon, os principais atores do processo de
formao da agenda governamental, o qual resulta da combinao do fluxo de
problemas, de alternativas e do fluxo poltico em um processo denominado
coupling, no qual janelas de poltica (Policy Windows) se abrem e devem ser
rapidamente aproveitadas pelos empreendedores de poltica.
Sabatier e Jenkins-Smith (1999) formularam o Modelo de Advocacy
Coalitions (ACF), com o objetivo de avanar o debate por meio da anlise
dos momentos de mudana na agenda dos governos. Nesse modelo, atribuda centralidade aos atores polticos, governamentais e sociais que esto
vinculados, em alguma medida, s polticas pblicas, uma vez que, para
esses autores, as mudanas nas polticas pblicas resultam de alteraes nos
padres de relao entre esses atores, os quais se encontram agrupados em
coalizes de defesa no interior de cada subsistema de poltica.
As coalizes de defesa so formadas a partir das interaes dos atores
polticos, sociais e governamentais dentro de cada subsistema de poltica.
Elas consistem em alianas de grupos que apresentam as mesmas ideias e
interesses em relao determinada poltica, isto , em redes de atores que
compartilham valores e conhecimento que os distinguem das demais. Nos
subsistemas de poltica, as coalizes podem ser consensuais ou dominadas
por uma nica coalizo, sendo que, no ltimo caso, elas competem entre si e
pressionam para que suas crenas se tornem propostas de polticas pblicas
e entrem na agenda governamental.
Nesse processo, a capacidade de influenciar a deciso governamental
depende da capacidade financeira, intelectual (expertise), poltica (como o
nmero de apoiadores e a capacidade de mobilizao) e institucional (como
a autoridade legal) que as coalizes dispem.
Essa capacidade, por sua vez, pode ser afetada por (1) por eventos externos ao subsistema que independem da atuao das coalizes, tais como (1)
as mudanas nas condies socioeconmicas, que impactam a composio
e os recursos das coalizes de cada subsistema poltico; (2) as mudanas na
estrutura de governo, que alteram a composio e os recursos polticos dos
atores estatais; e (3) as decises polticas e os impactos de outros subsistemas,
que afetam a composio e os recursos das coalizes de determinado subsistema; e/ou (2) por mudanas em parmetros relativamente estveis como os

Conferncias de polticas pblicas 259

atributos bsicos do problema, a distribuio bsica dos recursos naturais, a


estrutura sociocultural de valores fundamentais, a estrutura social e as regras
constitucionais bsicas. Deste modo, as mudanas na agenda de polticas
pblicas resultam de mudanas nos padres de interao entre coalizes no
interior de subsistemas de poltica, gerados, em maior medida, por eventos
externos e, em menor, por mudanas em parmetros relativamente estveis.
A importncia dessa literatura para o objeto em anlise diz respeito
centralidade que ela confere ao envolvimento de um conjunto de atores
sociais e polticos em comunidades de polticas ou coalizes de defesa na
determinao da agenda pblica e do processo de mudana da mesma. Ao
enfatizar alianas de diferentes grupos que compartilham interesses, ideias e
crenas polticas, tal perspectiva amplia, de fato, o nmero de participantes no
processo de construo da agenda, uma vez que inclui novos atores alm dos
tradicionalmente considerados, tais como governo, burocratas e tcnicos. Em
que pese a incluso no nmero e tipos de atores envolvidos, os autores filiados
ao campo discursivo de anlise sobre polticas pblicas (Hajer e Wagenaar,
2003; Fischer, 2003; Goodin, 2008) ressentem da ausncia, nas abordagens
supracitadas, de explicaes acerca da dimenso interativa atravs da qual
so estruturados os problemas, formadas as coalizes e mudadas as agendas.
Segundo Fischer (2003), os modelos apresentados desconsideram o contexto no qual as comunidades ou coalizes de defesa so formadas e, assim,
prestam pouca ou nenhuma ateno s formas nas quais elas se estruturam.
Alm de crenas, afirma o autor, narrativas, discursos e histrias contadas
constituem tambm meios de interao que impactam o processo de descoberta e formatao dos problemas, bem como de orientao das coalizes a
serem formadas (Fischer, 2003, p. 103).
A deliberao torna-se, assim, uma forma de interao importante na
medida em que ela pode promover contextos de descobertas pblicas por
meio de um processo de troca de argumentos e de aprendizado social sobre
como estruturar os problemas e as possibilidades pblicas de resolv-los
(Fischer, 2003, p. 103). Ademais, nesta abordagem, adverte Fischer (2003),
as coalises polticas so reproduzidas e transformados via um conjunto
amplo de atores que no necessariamente se encontram face a face, mas que
atravs de suas atividades discursivas reforam um conjunto particular de
narrativas em um determinado campo poltico (Fischer, 2003, p. 106). Sendo
assim, tais narrativas podem ser representadas em diferentes espaos dando

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densidade ideia de um sistema integrado de participao e deliberao, no


qual nem todos esto presentes em todos os lugares, mas podem ser representados pelas ideias, crenas e discursos construdos pelos atores afetados
nesses diferentes espaos10.
Pensar a construo da agenda de polticas pblicas como uma prtica
participativa e argumentativa requer compreender tambm os contextos nos
quais tais prticas ocorrem. Este o objetivo da prxima seo deste artigo:
avaliar as configuraes institucionais nas quais se do as interaes entre
os atores sociais e polticos envolvidos em dois tipos diferentes de polticas
pblicas, a saber, as Conferncias de Polticas para as Mulheres e as Conferncias de Assistncia Social. Tal anlise basear-se- em um conjunto de
regras que estruturam estes espaos e, como tal, impactam as dinmicas
participativa e deliberativa que ocorrem no interior dos mesmos.
Conferncias nacionais, estaduais e municipais:
um sistema integrado de participao e de deliberao?
As Conferncias de Polticas Pblicas foram criadas no governo Vargas,
pela Lei no378, de 13 de Janeiro de 1937, com o objetivo de facilitar o conhecimento do Governo Federal acerca das atividades relativas sade e de
orient-lo na execuo dos servios locais de sade. Nessa lei, ficou definido
que os encontros seriam convocados pelo Presidente da Repblica e contariam com a participao de representantes do governo dos trs nveis da
federao e de representantes dos grupos sociais relacionados rea e tema
da Conferncia (Sayd, Vieira Junior e Velandia, 1998).
Desde sua criao at 2010, j foram realizadas 102 conferncias nacionais
e centenas de milhares de conferncias intermedirias, nas esferas municipais
e estaduais. Do total de encontros nacionais, 9 aconteceram entre 1941 e
1988 8 delas referentes ao tema sade e 1 de Cincia e Tecnologia; 27 foram
organizados entre 1988 e 2002 e debateram polticas de Sade, Assistncia
Social, Direitos Humanos, Direitos da Criana e do Adolescente e Segurana
Alimentar e Nutricional; e as outras 67 Conferncias, que correspondem a
66% do total, ocorreram entre 2003 e 2010, nos governos Lula (Repblica
Federativa do Brasil, 2010). Neste governo, as conferncias tornaram-se uma
das principais arenas de interlocuo entre governo e sociedade civil com
A ideia de sistema se difere da ideia de redes pelo fato de permitir diferenciar espaos, aes e pblicos
que na rede aparecem embaralhados. Para ver as consequncias de tal distino, ver Dryzek (2010).

10

Conferncias de polticas pblicas 261

o objetivo de debater e deliberar propostas para formulao de polticas


pblicas, propor novas aes do governo para compor o Plano Plurianual
de Ao (PPA) e avaliar as polticas aprovadas em encontros anteriores.
Diante do universo de conferncias j realizadas, optou-se, neste trabalho, por analisar as Conferncias de Assistncia Social e de Polticas para
Mulheres, mais especificamente a 7 Conferncia Nacional de Assistncia
Social, a 8 Conferncia Estadual e a 8 Conferncia Municipal de Assistncia
Social11, bem como a 2 Conferncia de Polticas para Mulheres, nos trs
nveis de governo; todas organizadas durante o segundo mandato de Lula.
A poltica de assistncia social garantida constitucionalmente e, portanto, as conferncias sobre o tema devem ser realizadas periodicamente
e suas resolues tm carter vinculatrio, devendo ser transformadas em
decises do Executivo. A poltica para mulheres, por sua vez, ainda no
consiste em uma poltica de Estado e, por isso, as resolues produzidas
nas Conferncias dependem de um conjunto de variveis para se tornarem
decises governamentais.
Sabe-se que tal diferena impacta no s a capacidade das conferncias
de produzirem resultados, mas tambm as prprias dinmicas participativa,
representativa e deliberativa12, gerando problemas, consequentemente, para
a formao de um sistema integrado nos moldes propostos neste artigo. No
obstante, o foco aqui proposto no uma anlise dessas dinmicas, mas da
existncia de espaos cujas regras promovem ou no tais dinmicas e sua
integrao em um sistema. Da mesma forma, no avaliaremos a implementao ou no das resolues das conferncias analisadas, mas somente
a coerncia entre aquilo proposto nas etapas municipais, estaduais e seu
resultado final nas conferncias nacionais. Neste sentido, examinaremos os
objetivos, a estrutura institucional, os atores e os resultados de cada uma
dessas conferncias, a partir de anlise documental.
Os objetivos e o formato institucional que as Conferncias assumem, bem
como as normas que regulam a dinmica participativa, deliberativa e representativa so regulados, em geral, pelas leis que convocam esses espaos e por
Em 2009, foram realizadas a 7 Conferncia Nacional de Assistncia Social, a 8 Conferencia Estadual
de Minas Gerais e a 8 Conferncia Municipal de Belo Horizonte. A poltica de assistncia social no
apresenta, como na poltica para as mulheres, a mesma correspondncia entre as Conferncias nos
trs nveis da federao.
12
Para uma avaliao das variveis que impactam as dinmicas participativa, deliberativa e representativa
das instituies participativas, ver Faria e Ribeiro (2010).
11

262 Claudia Feres Faria, Viviane Petinelli Silva e Isabella Loureno Lins

seus regimentos internos (doravante, RI). Atravs deles so estabelecidos os


objetivos do encontro; os eixos temticos a serem debatidos; as etapas e as
datas de realizao dos debates; o nmero e a composio de representantes civis e estatais por unidade da federao; a dinmica deliberativa sobre
a formulao e o encaminhamento das propostas aprovadas. Em todos os
nveis da federao, esse documento deve passar pelo crivo da plenria da
conferncia, que pode aprov-lo na ntegra, aprov-lo com mudanas ou
rejeit-lo. Neste ltimo caso, os delegados-representantes devem formular
e aprovar outro regimento antes de dar continuidade aos trabalhos. Sendo
assim, esse documento torna-se uma fonte documental importante para
aferirmos a estruturao dos momentos participativos, representativos e
deliberativos, bem como a capacidade de integrar os mesmos em um sistema.
Nas Conferncias Municipais de Assistncia Social, o regimento interno
elaborado pelo Conselho Municipal da rea. No mbito estadual, esse
documento elaborado pelo Conselho Estadual de Assistncia Social e
pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (SEDESE), no caso de
Minas Gerais. Por fim, o RI da Conferncia Nacional de Assistncia Social
de responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome e conta com o apoio do Conselho Nacional da rea. Essas instituies tambm so responsveis por coordenar e realizar as conferncias nos
respectivos nveis da federao, como mostram os dados do Quadro 2.
Quadro 2 Local, ano e coordenao das Conferncias de Assistncia Social
varivel

municipal

estadual

nacional

ano

2009

2009

2009

local

Belo Horizonte

Belo Horizonte

Braslia

CEAS e SEDESE

Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome

convocao e
coordenao

CMAS

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Assistncia Social.

O regimento interno da Conferncia Municipal de Polticas para Mulheres


formulado pela Secretaria Municipal de Polticas Sociais, em parceria com
a Secretaria Municipal Adjunta de Direitos de Cidadania, da Coordenadoria
dos Direitos das Mulheres e do Conselho Municipal de Direitos das Mulheres. No mbito estadual, em Minas Gerais, esse documento elaborado pela
SEDESE, pela Coordenadoria Especial de Promoo da Defesa da Mulher,

Conferncias de polticas pblicas 263

pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais e pelo Conselho Estadual da


Mulher. O RI da conferncia nacional, por sua vez, elaborado pela Secretaria
Especial de Polticas para Mulheres e pela Secretaria Geral da Presidncia
da Repblica, que contam com o apoio do Conselho Nacional da rea. Essas
instituies tambm so responsveis por coordenar e realizar as conferncias
nos respectivos nveis da federao, como atestam os dados do Quadro 3.
Quadro 3 Local, ano e Coordenao das Conferncias de Polticas para Mulheres
varivel

municipal

estadual

nacional

ano

2007

2007

2007

local

Belo Horizonte

Belo Horizonte

Braslia

convocao e
coordenao

Secretaria Municipal de Polticas


Sociais, por meio da Secretaria
Municipal Adjunta de Direitos de
Cidadania, da Coordenadoria dos
Direitos da Mulher e do Conselho
Municipal de Direitos da Mulher.

SEDESE, Coordenadoria
Especial de Promoo e
Defesa da Mulher, Assembleia Legislativa de
Minas Gerais e Conselho
Estadual da Mulher

Secretaria Especial de
Polticas para as Mulheres, Secretaria Geral da
Presidncia da Repblica
e Conselho Nacional dos
Direitos da Mulher

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Assistncia Social.

Objetivos das Conferncias de Assistncia Social (CAS)


e de Polticas para Mulheres
O objetivo geral da CAS foi avaliar e propor diretrizes para o aperfeioamento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) na perspectiva da
participao e do controle social. Este foi desdobrado em objetivos especficos,
discutidos e debatidos em cada etapa das Conferncias. Da mesma forma, a
2 Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres, cujo objetivo geral foi
a avaliao e o aprimoramento do Plano Nacional de Polticas para Mulheres
(PNPM) na perspectiva da participao das mulheres em espaos de poder,
discutiu e debateu seus objetivos especficos nas etapas municipal, estadual
e nacional.
Os Quadros 4 e 5 retratam os objetivos das Conferncias de Assistncia Social e de Polticas para Mulheres, respectivamente, em cada nvel
da federao.
Como podemos depreender do Quadro 4, os objetivos especficos das
CAS, em todos os nveis, dizem respeito, em primeiro lugar, s formas e/ou
lcus de ao para aperfeioar o SUAS sob o ponto de vista da participao

264 Claudia Feres Faria, Viviane Petinelli Silva e Isabella Loureno Lins

e do controle social. Neste sentido, nos trs nveis de governo, props-se


discutir e avaliar a participao e o controle dos atores em questes como
o oramento e o cofinanciamento para a implementao do Plano Decenal
da Assistncia Social; discutir a atuao do trabalhador da rea para abrigar
melhor a participao dos usurios na implementao do SUAS, bem como
discutir o papel dos Conselhos e das entidades de Assistncia Social. No
que diz respeito aos Conselhos, o debate est concentrado na composio,
representatividade e dinmica dos mesmos, enquanto o debate sobre as
entidades diz respeito atuao das mesmas na execuo da poltica e na
democratizao da gesto interna do SUAS.
Quadro 4 Objetivos especficos das Conferncias de Assistncia Social
varivel

objetivos

municipal

estadual

nacional

(1) Avaliar e propor


diretrizes para o aperfeioamento do SUAS na
perspectiva do controle
social e da participao.
(2) Avaliar a implementao das deliberaes da
VII Conferncia Municipal;
(3) Eleger delegados
para a VIII Conferncia
Regional Estadual.

(1) Discutir e avaliar a participao popular e o


exerccio do controle social no mbito do SUAS;
(2) Avaliar a efetivao dos dez direitos socioassistenciais aprovados na 4 Conferncia Nacional;
(3) Discutir e avaliar a participao popular e
o controle social em relao ao oramento
e ao cofinanciamento do Plano Decenal;
(4) Debater a atuao do trabalhador
da Assistncia Social;
(5) Discutir a gesto, instrumentos e processos
de trabalho no mbito do SUAS na perspectiva
dos direitos dos trabalhadores;
(6) Discutir e avaliar a representatividade,
a composio, a dinmica e o processo de
escolha dos membros dos Conselhos;
(7) Discutir a atuao das entidades
de Assistncia Social; e
(8) Conhecer e debater experincias de
implementao do SUAS, que envolvam a
participao popular e o controle social.

Mesmos
objetivos
especficos da
etapa estadual

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Assistncia Social.

No que diz respeito s Conferncias de Polticas para as Mulheres, neste


segundo encontro realizado em 2007, os objetivos especficos buscaram
sistematizar um conjunto de aes que viabilizassem o aprimoramento
do Plano Nacional de Polticas para Mulheres (PNPM) na perspectiva da
participao das mulheres em espaos de poder, objetivo geral dessas Confe-

Conferncias de polticas pblicas 265

rncias. Neste caso, tanto na etapa municipal e estadual como na nacional,


buscou-se retomar os princpios e diretrizes aprovadas na 1 CNPM; avaliar
a implementao do PNPM 2004/2007; apresentar propostas de alterao
do contedo e da forma de execuo do PNPM, sempre tendo como meta
a ampliao do espao de participao da mulher no poder (Quadro 5).
Quadro 5 Objetivos especficos da 2 Conferncia de Poltica para Mulheres
varivel

municipal

estadual

nacional

objetivos

(1) Analisar e repactuar


os princpios e diretrizes
aprovados na I CNPM;
(2) Avaliar a implementao
do PNPM de 2004 a 2007;
(3) Apresentar propostas de
alterao do contedo do PNPM
e da sua forma de execuo; e
(4) Analisar a participao
poltica das mulheres nos espaos
de poder e elaborar propostas
para ampliar sua insero;

(1) Analisar e repactuar os princpios e


diretrizes aprovados na I CNPM;
(2) Avaliar a implementao do
PNPM de 2004 a 2007;
(3) Apresentar propostas de
alterao do contedo do PNPM
e da sua forma de execuo; e
(4) Analisar a participao poltica
das mulheres nos espaos de poder
e elaborar propostas para ampliar
sua insero;

Mesmos
objetivos
especficos
descritos
nas etapas
anteriores.

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Polticas para Mulheres.

Estrutura Institucional das CAS e das Conferncias de Polticas


para Mulheres
Do ponto de vista formal, todas as discusses em torno dos objetivos,
bem como da implementao dos mesmos, ocorrem em etapas encadeadas:
das Pr-conferncias para as Conferncias Municipais, destas paras as Regionais, Estadual e Nacional, como se pode ver nos Quadros 6 e 7 a seguir.
Na Poltica de Assistncia Social (Quadro 6) devem ser realizadas Pr-Conferncias regionais preparatrias em nvel municipal, seguidas pela
Conferncia Municipal. Ambas so organizadas pelas Comisses (1) Organizadora, (2) Tcnica (ou temtica); (3) Administrativa e (4) de Comunicao
e por (5) subcomisses, e apresentam uma dinmica que envolve a Plenria
de Abertura, Grupos de Trabalho (no caso, 4 GTs) e a Plenria Final, cujo
produto o relatrio final. Este documento encaminhado para o Conselho
Estadual de Assistncia Social, o qual responsvel por reunir e sistematizar
todas as propostas aprovadas nas conferncias municipais em um nico
documento para ser apreciado no encontro estadual.

266 Claudia Feres Faria, Viviane Petinelli Silva e Isabella Loureno Lins

A Conferncia Estadual em Minas Gerais precedida por Conferncias


Regionais. Apenas os municpios que realizaram conferncias municipais13
podem participar do encontro regional e estadual. Este ltimo tambm
organizado pela Comisso (1) Organizadora, (2) Tcnica (ou temtica); (3)
Administrativa e (4) de Comunicao e por (5) subcomisses, e compreende
uma Plenria Inicial, Grupos de Trabalho no caso, 20 GTs e a Plenria
Final. Assim como nas conferncias municipais, da plenria final resulta
um relatrio final, com as propostas e moes aprovadas no encontro. Este
documento encaminhado para o Conselho Nacional, que o responsvel
por reunir as propostas dos 26 estados e do distrito federal em um nico
relatrio para apreciao na conferncia nacional. Essas propostas so selecionadas a partir dos seguintes critrios: (1) seu contedo deve comparecer
no documento de mais de 2 (dois) Estados da federao; (2) as demandas
e expresses devem ser regionais, isto , devem ser tambm apontadas por
outros Estados da respectiva regio; e (3) os contedos devem apresentar os
princpios, diretrizes e objetivos da poltica de assistncia social.
A conferncia nacional segue a mesma dinmica interna das conferncias
municipais e estaduais, sendo composta pela Plenria Inicial, por GTs neste
caso, 24 e pela Plenria Final (Quadro 6). Nos GTs discute-se o caderno
de resolues com as propostas das conferncias estaduais, que podem ser
aprovadas integralmente ou com alterao ou podem ser rejeitadas. Neste
espao, os delegados tambm podem apresentar uma nova proposta por
eixo temtico. Para compor o documento final que apreciado na Plenria,
porm, as propostas devem ser aprovadas por 50% mais um dos delegados
presentes em cada GT e serem aprovadas por, no mnimo, 20% dos GTs (no
caso da 8 Conferncia de Assistncia Social, por 5 Grupos de Trabalho).
As propostas que atendem a esses critrios so sistematizadas em um
documento nico pela Comisso de Relatoria para ser discutido e deliberado na plenria final, cuja dinmica compreende: (1) a leitura das propostas
oriundas das Conferncias dos Estados e do Distrito Federal, (2) a leitura do
Relatrio consolidado das propostas dos GTs; (3) a apresentao dos destaques
solicitados; e (4) a apresentao de uma defesa a favor e uma contrria desses
destaques, quando for o caso. As propostas destacadas devem ser aprovadas
por maioria simples dos votos. As demais so consideradas como aprovadas
A etapa estadual sempre precedida de 12 conferncias regionais, mas, no caso de 2009, por causa
da H1N1 as conferencias regionais foram suspensas e o nmero de delegados foi reduzido.

13

Conferncias de polticas pblicas 267

por unanimidade da plenria, sem que haja votao. As deliberaes aprovadas


so publicadas no Dirio Oficial da Unio pelo CNAS, no prazo de 90 dias, a
contar do seu encerramento e disponibilizadas na pgina eletrnica deste rgo.
Quadro 6 Etapas das Conferncias de Assistncia Social
varivel

municipal

estadual

nacional

etapas

9 Pr-Conferncias regionais
preparatrias;

12 Conferncias Regionais*,
Conferncias Municipais;

Conferncias Estaduais e
do Distrito Federal;

dinmica
interna

Plenria Inicial;
4 Grupos de Trabalho;
Plenria Final

Plenria Inicial;
20 Grupos de Trabalho;
Plenria Final

Plenria Inicial;
24 Grupos de Trabalho,
Plenria Final

processo
decisrio na
plenria final

Discusso e aprovao das


propostas aprovadas nos
GTs por maioria simples dos
delegados.

Discusso e aprovao das


propostas aprovadas nos
GTs por maioria simples dos
delegados.

Discusso e aprovao das


propostas aprovadas nos
GTs por maioria simples
dos delegados.

* Entendendo como regional aquela convocada por dois ou mais Executivos municipais, ficando garantido a cada municpio participante o nmero de delegados previsto pelo RI.
Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Assistncia Social.

Assim como as CAS, as Conferncias de Polticas para Mulheres ocorrem


em etapas encadeadas (Quadro 7). No mbito municipal, so realizadas Pr-Conferncias preparatrias, que so abertas ao pblico em geral. Estas so
seguidas por Conferncias Municipais, que so organizadas pela Comisso
(1) Organizadora; (2) Temtica e de Relatoria; (3) de Infraestrutura; (4) de
Articulao e Mobilizao; (5) de Comunicao e Informao, e apresentam
uma dinmica que envolve a Plenria de Abertura, GTs neste caso, 12 e
a Plenria Final, cujo produto o relatrio final.
Os GTs so compostos por uma coordenao e por relatores, escolhidos
pelo prprio grupo. Os ltimos integram, ao final do processo de discusso
e de deliberao nesses espaos, a equipe de redao do documento sntese
que ser debatido na Plenria Final. Para aparecer neste documento, a proposta deve ter aprovao de, no mnimo, 20% das participantes de cada GT.
Na plenria final, cada proposta votada separadamente e deve ser
aprovada por maioria simples dos delegados presentes. As propostas aprovadas compem o relatrio final do encontro, o qual elaborado em verso
resumida de, no mximo, 3 laudas, seguindo roteiro previamente defini-

268 Claudia Feres Faria, Viviane Petinelli Silva e Isabella Loureno Lins

do pela Comisso Organizadora Estadual e pela Comisso de Relatoria,


e encaminhado para a Comisso Organizadora da conferncia estadual.
Assim como os encontros municipais, as conferncias estaduais so
organizadas pela Comisso (1) Organizadora, (2) Tcnica (ou temtica);
(3) Administrativa e (4) de Comunicao e por (5) subcomisses, e so
compostas por uma Plenria Inicial, Grupos de Trabalho no caso, 5 GTs
apenas e por uma plenria final (Quadro 7). Ademais, os GTs so formados
por uma coordenao e por relatores, escolhidos pelo prprio grupo. Nele,
as propostas do documento e as novas propostas apresentadas so debatidas
e votadas e devem ser aprovadas por maioria simples dos presentes para
compor o relatrio final. Do mesmo modo, na plenria final, cada proposta
deve ser aprovada por maioria simples dos delegados presentes. As propostas
aprovadas so reunidas em um nico documento, com no mximo 10 laudas, pela comisso organizadora, o qual encaminhado para a SPM. A esta
compete sistematizar em um nico documento as propostas dos 26 estados
e do distrito federal para apreciao na etapa nacional.
A Conferncia Nacional apresenta a mesma dinmica das etapas anteriores, que se inicia com uma plenria, segue com a discusso e a deliberao
das propostas em GTs no caso desta etapa, foram 24 GTs e encerra as
atividades com uma plenria final (Quadro 7).
Nos GTs, as propostas devem ser aprovadas por 20% dos participantes
do grupo para que seja encaminhada para a Comisso de Relatoria. Essa
comisso rene todas as propostas em um documento nico, que discutido
na plenria final. As propostas que obtiveram aprovao em 70% do total dos
grupos de trabalho so consideradas aprovadas pela conferncia, mediante
referendo do plenrio. As aprovadas em um ou mais grupos so deliberadas
em plenrio, desde que no contrariem as recomendaes j aprovadas por
referendo. Na plenria, as propostas e as moes devem ser aprovadas por
maioria simples dos delegados presentes. As moes so apresentadas exclusivamente por delegadas/os, devendo ser de mbito ou repercusso nacional
e devendo ser assinadas por, no mnimo, 10% do total de delegadas/os.
O relatrio final com as propostas e moes aprovadas elaborado pela
Comisso Temtica e de Relatoria, coordenada pela SPM, em at 45 dias
aps o trmino da conferncia. Antes de sua divulgao, porm, ele deve ser
referendado pelo Conselho Nacional, sendo, posteriormente, encaminhado
s delegaes estaduais e municipais.

Conferncias de polticas pblicas 269

Quadro 7 Etapas da 2 Conferncia de Polticas para Mulheres


varivel

municipal

estadual

nacional

etapas

9 Pr-Conferncias regionais preparatrias;

Conferncias Regionais,
Conferncias Municipais;

Conferncias Estaduais e do
Distrito Federal;

dinmica
interna

Plenria Inicial;
12 Grupos de Trabalho;
Plenria Final;

Plenria Inicial;
5 Grupos de Trabalho; Plenria
Final;

Plenria Inicial;
24 Grupos de Trabalho,
Plenria Final;

processo
decisrio
na plenria
final

Discusso e aprovao das


propostas aprovadas nos
GTs por maioria simples dos
delegados.

Discusso e aprovao das


propostas aprovadas nos
GTs por maioria simples dos
delegados.

Discusso e aprovao das


propostas aprovadas em mais
de um GT por maioria simples
dos delegados.

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Polticas para Mulheres.

Atores nas CAS e nas Conferncias de Polticas para Mulheres


O 8 encontro municipal de Assistncia Social mobilizou 2.000 participantes em Belo Horizonte, em 2009, dos quais 418 eram delegados
eleitos nas pr-conferncias, representantes de rgos governamentais,
entidades de classe, conselhos, associaes, sindicatos de profissionais da
rea, usurios e interessados no tema. Estes foram escolhidos a partir dos
seguintes critrios: (a) 1 delegado para cada 4 participantes credenciados
das pr-conferncias; (b) 2 delegados por instituies de base municipal
inscritas no CMAS/BH, escolhidos atravs de encontros ou reunies
realizadas por essas entidades e registradas em ata; (c) at 2 delegados
representantes do Conselho Estadual de Assistncia Social (CEAS), do
Frum Mineiro de Assistncia Social, do Conselho Estadual de Segurana
Alimentar, do Conselho do Bolsa Famlia, do Conselho Regional de Servio
Social (CRESS), da Unio dos Conselhos da Grande BH e do COGEMAS;
(d) at 4 delegados representantes de cada secretaria, autarquia, empresa
pblica, rgos diretos e indiretos da administrao municipal; (e) at 4
delegados oriundos da SEDESE; e (f) at 2 delegados representantes do
MDS, INSS, CNAS, Ministrio Pblico e do Poder Judicirio conforme
retratado no Quadro 8.
A 8 Conferncia Estadual em Minas Gerais, por sua vez, contou com a
participao de 1.000 pessoas, sendo 896 delegados e 104 convidados. Dos
896 delegados, 91 eram delegados natos e 805 foram eleitos nas conferncias

270 Claudia Feres Faria, Viviane Petinelli Silva e Isabella Loureno Lins

municipais, a partir dos seguintes critrios: 1) paridade entre representao governamental e representao da sociedade civil; 2) participao dos
usurios ou representantes de usurios, em um total correspondente a 40%
das vagas destinadas sociedade civil; 3) simetria entre as demais categorias que compem o quadro dos atores da Poltica de Assistncia Social;
e 4) representatividade do delegado, isto , sua ligao com sua categoria
de representao.
Dos 91 delegados natos, 40 eram conselheiros titulares e suplentes do
CEAS, 2 eram representantes da Secretaria Executiva deste Conselho, 10
representavam a SEDESE, 5, o Colegiado de Gestores Municipais de Assistncia Social e 34 eram representantes das Unies de Conselhos Municipais de
Assistncia Social, oficializados no CEAS, sendo 2 vagas para cada Unio. Dos
805 delegados eleitos segundo os critrios supracitados, 50% representavam
rgos governamentais, sendo 70% de gestores e 30% outros, e 50% eram
representantes da sociedade civil, sendo 30% trabalhadores, 30% servidores
e 40% usurios (Quadro 8).
J a 8 Conferncia Nacional mobilizou 1.902 participantes, sendo 1.422
delegados com direito a voz e a voto, 280 convidados do Conselho Nacional
de Assistncia Social com direito a voz e 200 observadores tambm somente
com direito a voz. Dos 1.422 delegados, 36 eram conselheiros nacionais,
1.296 eram representantes eleitos nas conferncias municipais e estaduais e
88 eram representantes do governo federal. Estes foram escolhidos durante
as conferncias estaduais e do Distrito Federal, observando a paridade de
representao entre governo e sociedade civil. Para determinar a quantidade de delegados estaduais e seus respectivos suplentes por estado, foram
considerados os seguintes parmetros: (a) 4 delegados para cada estado
com menos de 2% do total da populao brasileira, (b) 6 delegados para
os estados com 2% a 5% do total da populao brasileira; e (c) 8 delegados
para cada estado com mais de 5% do total da populao brasileira. Como
nas conferncias estaduais, a escolha dos delegados e de seus suplentes para
participar do encontro nacional segue critrios de proporcionalidade em
relao ao porte do municpio e s categorias de representao dos delegados, quais sejam: a quantidade de municpios do estado; a quantidade de
municpios em Gesto Bsica ou Plena no estado; e a populao residente
no estado (Quadro 8).

Conferncias de polticas pblicas 271

Quadro 8 Atores e forma de seleo da 8 Conferncia de Assistncia Social


varivel

municipal

estadual

nacional

total de
participantes

2.000*

1.000

1.902

total de
delegados

418

896

1.422

805 delegados eleitos nas


conferncias municipais

36 conselheiros
nacionais.

composio da
participao
dos delegados

50% Representantes de
rgos governamentais
e 50% de representantes
da sociedade civil, envolvendo entidades de classe,
conselhos, associaes,
sindicatos de profissionais
da rea, usurios e interessados no tema.

91 delegados natos, sendo 40


conselheiros do CEAS, 2 representantes da Secretaria Executiva
deste Conselho, 10 da SEDESE, 5 do
Colegiado de Gestores Municipais de
Assistncia Social e 34 representantes das Unies de Conselhos
Municipais de Assistncia Social.

1.296 representantes
eleitos nas
conferncias
municipais
e estaduais.

forma de
seleo dos
delegados para
etapa seguinte

Delegados da sociedade
civil: varia de acordo com a
quantidade de participantes das pr-conferncias (1
delegado eleito para cada
4 participantes).
Delegados do governo:
varia de acordo com o
nmero de representantes
eleitos de cada instituio
pblica (entre 2 e 4 por
rgo).

Paritria, sendo 50% de delegados


da sociedade civil e 50% do
governo, obedecida a proporo em
relao ao porte do municpio e
categoria de referncia do delegado.

88 representantes do
governo federal.

No se aplica

* Dado informado verbalmente por uma representante do Conselho Municipal da Assistncia Social de BH.
Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Assistncia Social, CEAS e SEDESE (2011).

A 2 Conferncia Municipal de Polticas para Mulheres em Belo Horizonte, em 2007, contou com a participao de representantes de entidades
pblicas, tais como a Coordenadoria Municipal dos Direitos da Mulher, o
Conselho Municipal dos Direitos da Mulher de Belo Horizonte e rgos
governamentais e do Legislativo; e de representantes de movimentos sociais
de mulheres negras, lsbicas, profissionais do sexo, mulheres com deficincia

272 Claudia Feres Faria, Viviane Petinelli Silva e Isabella Loureno Lins

e jovens, de sindicatos, associaes e outras entidades da rea. As delegadas


dessa Conferncia foram escolhidas nas pr-conferncias que ocorreram no
mbito das 9 secretarias municipais de gesto regional. Para cada 8 participantes nas Pr-Conferncias, foi eleita 1 delegada. No total, foram escolhidas
40 delegadas para a 2 Conferncia Municipal (Quadro 9).
A 2 Conferncia Estadual em Minas Gerais reuniu 632 participantes,
dentre eles, 532 delegados natos (titulares e suplentes do Conselho Estadual
da Mulher CEM e parlamentares mulheres da ALMG e delegadas eleitas
nos encontros municipais). Os representantes governamentais foram indicados pelo Executivo Municipal, dentre aqueles que participaram da etapa
municipal. Os delegados da sociedade civil, por sua vez, foram eleitos por
maioria simples na Plenria final da conferncia municipal, obedecendo
aos critrios de proporcionalidade territorial, estabelecidos no regimento
interno da conferncia estadual, de modo que: (a) municpios com at
50.000 teriam direito a 1 delegada da sociedade civil e 1 do Poder Publico
Municipal, (b) municpios com 50.001 a 100.000 seriam, respectivamente, 2
e 1, (c) de 100.001 a 150.000 seriam 3 delegadas da sociedade civil para 1 do
poder publico, (d) de 150.001 a 200.000, 4 para 1, (e) de 200.001 a 300.000
habitantes, 6 representantes da sociedade civil para 2 governamentais , (f)
de 300.001 a 500.000, 10 delegadas da sociedade civil e 3 do poder publico,
e (g) de 500.001 a 1.000.000 habitantes seriam 20 para 6. Para os municpios
com mais de 1.000.000 de habitantes, como Belo Horizonte, foram eleitas
50 delegadas representantes da sociedade civil e 15 representantes do Poder
Pblico Municipal, respeitando a proporo de 60% e 40% (30% de representantes municipais e 10% de representantes estaduais), respectivamente.
Por fim, a 2 Conferncia Nacional contou com a participao de 3.000
pessoas, sendo 2.800 delegados, com direito de voz e voto, e 200 convidados,
autoridades e representantes de entidades nacionais e internacionais, com
direito a voz. Dos 2.800 delegados, 2.306 foram eleitos nas conferncias
estaduais, 69 eram delegados natos, integrantes do Conselho Nacional dos
Direitos da Mulher, e 425 eram delegadas/os dos diferentes rgos do Governo Federal indicadas/os para este fim. Do total de delegados eleitos na
etapa estadual, 1.383 (60% do total de delegados eleitos) eram representantes
da sociedade civil, 690 (30%) dos governos municipais e 233 (10%) representavam os governos estaduais. O estado de Minas Gerais contou com a
participao de 183 delegados, sendo 110 (60%) de representantes da socie-

Conferncias de polticas pblicas 273

dade civil, 55 (30%) do poder pblico municipal e 18 (10%) representantes


do poder pblico estadual.
Quadro 9 Atores e forma de seleo da 2 Conferncia de Polticas para Mulheres
varivel

municipal

estadual

nacional

total de
participantes

s/dado

632

3.000

total de
delegados

360

532

2.800

composio
da participao dos
delegados

40% representantes
governamentais e
60% representantes
de movimentos sociais, de sindicatos,
associaes e outras
entidades da rea.

213 representantes
governamentais (30%
municipal e 10% estadual)
319 representantes da
sociedade civil (60%).

2.306 oriundos das conferncias


estaduais, sendo: 1.383 (60%)
da sociedade civil, 690 (30%) dos
governos municipais e 233 (10%)
dos governos estaduais.
69 delegados natos,
integrantes do CNDM
425 delegadas/os dos diferentes
rgos do Governo Federal.

forma de
seleo dos
delegados
para etapa
seguinte

60% de representantes da sociedade


civil e 40% de delegados dos governos
municipais, obedecendo critrios de
proporcionalidade
territorial.

60% de representantes
da sociedade civil e 40%
de delegados do governo
(10% dos governos estaduais
e 30% dos municipais),
obedecendo critrios de
proporcionalidade territorial.

No se aplica

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Polticas para Mulheres, CMPM, CEM e ALMG (2011).

Resolues das CAS e das Conferncias de Polticas para Mulheres


Os 418 delegados da 8 Conferncia Municipal de Assistncia Social em BH
aprovaram 23 deliberaes referentes aos 4 eixos propostos. Na etapa estadual,
as propostas discutidas foram deliberadas nas conferncias municipais e, por
isso, diversas propostas aprovadas nesta etapa estavam presentes entre as 24
deliberaes aprovadas no encontro de Minas Gerais. Na etapa nacional, aps
a discusso de 383 propostas provenientes de todos os estados da federao,
foram aprovadas 57, sendo 15 delas relativas ao primeiro eixo temtico, 10 ao

274 Claudia Feres Faria, Viviane Petinelli Silva e Isabella Loureno Lins

segundo eixo, 10 ao terceiro eixo, 11 ao quarto eixo e 11 relativas aos princpios,


diretrizes e objetivos da poltica de assistncia social (Quadro 10).
Destas, algumas delas foram discutidas e aprovadas na etapa de Belo Horizonte e de Minas Gerais, como, por exemplo, (1) a demanda por promoo
de capacitao permanente para gestores, entidades de assistncia social,
trabalhadores da rea, conselheiros e usurios; (2) metas prevendo uma
participao mais efetiva da sociedade civil, a publicizao das informaes
e aes da poltica de assistncia social para o pblico alvo e a ampliao
dos recursos financeiros e oramentrios da poltica de assistncia, e (3) a
ampliao dos CRAS para melhorar o atendimento aos usurios e fortalecer
as relaes institucionais entre gestores, usurios e trabalhadores.
Quadro 10 Processo decisrio e resolues das Conferncias de Assistncia Social
varivel

resolues

municipal
Aprovadas 23
deliberaes
em 4 eixos
temticos.

estadual

nacional

Aprovadas 3
deliberaes por
subtema, num total
de 24 deliberaes.

Aprovadas 57 deliberaes, sendo 15 relativas ao


primeiro eixo temtico, 10 do segundo eixo, 10 do
terceiro eixo, e 11 do quarto eixo, e 11 deliberaes relativas aos princpios, diretrizes e objetivos
da poltica de assistncia social.

Fonte: Relatrio final das Conferncias de Assistncia Social.

A 2 Conferncia Municipal de Polticas para Mulheres em Belo Horizonte


aprovou cerca de 210 deliberaes, nos cinco eixos temticos propostos: (1)
Autonomia e igualdade no mundo do trabalho, (2) Educao inclusiva e
no sexista, (3) Sade das mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos,
(4) Enfrentamento da violncia contra as mulheres e (5) Mulher e poder:
participao social na poltica.
Na Conferncia Estadual, foram analisadas, pelos GTs, 315 propostas
aprovadas nos encontros municipais e/ou regionais. Dessas, 49 foram votadas
como prioritrias e foram encaminhadas Conferncia Nacional. As demais
foram enviadas ao governo estadual e federal como contribuies do encontro.
Na etapa nacional, as resolues e propostas das conferncias estaduais
foram discutidas e deliberadas em GTs e na Plenria Final. Nesta, foram
aprovadas prioridades nos cinco eixos do Plano Nacional de Poltica para
Mulheres (PNPM) e criados seis novos eixos: (1) participao poltica das
mulheres e igualdade em todos os espaos de poder; (2) desenvolvimento

Conferncias de polticas pblicas 275

sustentvel; (3) direito das mulheres terra e moradia; (4) cultura, comunicao e mdia no discriminatria; (5) enfrentamento de todas as formas
de discriminao, entre elas o racismo, o sexismo e a lesbofobia; e (6) enfrentamento das desigualdades que atingem as mulheres jovens e idosas. No
total, foram aprovadas 91 metas, 56 prioridades e 394 aes nesses 11 eixos
temticos que compem o 2 PNPM.
Dentre as propostas aprovadas, vrias foram aprovadas na etapa municipal
e estadual, como, por exemplo, (1) o apoio solicitado pelos estados e municpios para a construo de equipamentos sociais, para facilitar a insero e
permanncia das mulheres no mercado de trabalho; (2) a promoo ou apoio
realizao de cursos de capacitao tcnica e gerencial para as mulheres; (3) a
instituio de redes de atendimento s mulheres em situao de violncia; (4) a
promoo de aes preventivas em relao violncia domstica e sexual; e (5)
a capacitao dos profissionais das reas de segurana pblica, sade, educao
e assistncia psicossocial na temtica da violncia de gnero (Quadro 11).
Quadro 11 Processo decisrio e resolues da 2 Conferncia de poltica para Mulheres
varivel

municipal

resolues

Aprovadas 210 deliberaes


em 5 eixos temticos.

estadual
Encaminhadas 49 das 315
propostas para a conferncia
nacional.

nacional
Aprovadas 91 metas, 56
prioridades e 394 aes em
11 eixos temticos.

Fonte: Relatrio final das conferncias de Polticas para Mulheres.

Notas conclusivas
Este artigo avaliou comparativamente as Conferncias de Assistncia
Social e de Polticas para Mulheres, buscando aferir se e como estes espaos
formam um sistema integrado de participao e deliberao entre os diferentes
nveis da federao.
Com o intuito de precisar os elementos desse sistema, analisamos, na
primeira seo deste artigo, as inovaes no interior do modelo de democracia deliberativa. Mostramos que o novo turn no interior desta abordagem
(Faria, 2010) tem como uma das preocupaes centrais localizar a deliberao dentro de um processo decisrio mais amplo, buscando compatibilizar
diferentes espaos compostos por atores e tipos de ao tambm diferentes.
A anlise sobre polticas pblicas (seo 2) visou mostrar o debate no
interior deste campo sobre a centralidade da participao e da deliberao

276 Claudia Feres Faria, Viviane Petinelli Silva e Isabella Loureno Lins

nos determinantes do processo decisrio, particularmente no processo de


elaborao da agenda governamental. Neste caso, no lugar da preocupao
com coordenao de diversas formas de ao em espaos diferentes, buscou-se
ressaltar a importncia de mltiplos agentes em comunidades de polticas ou
coalizes de defesa para a determinao da agenda decisria. O debate acerca
da centralidade da dimenso interativa atravs da qual estas comunidades e
coalizes so formadas, os problemas so estruturados e a agenda possivelmente mudada, chama ateno para o importante papel desempenhado nestes
processos pelos discursos e narrativas, alm das crenas e ideias. Narrativas e
discursos revelam-se importantes no processo de descoberta e formatao dos
problemas, bem como na orientao das coalizes que se formaro.
Tais abordagens esto, portanto, vinculadas no s em funo da nfase
atribuda incluso de novos atores na determinao das polticas pblicas em
suas diferentes etapas elaborao, implementao, gesto e controle mas
tambm em funo da preocupao com as formas apropriadas de envolver
tais comunidades ou coalizes. A dimenso argumentativa, mais que a agregativa, busca responder exatamente esta ltima questo, ou seja, a qualidade
das relaes estabelecidas entre o conjunto de atores no interior destes espaos.
Ironicamente, parece ter sido esta percepo que balizou o governo Vargas ao propor a primeira Conferncia de Sade em 1937, cujo objetivo era
facilitar o conhecimento do Governo Federal acerca das atividades relativas
sade e de orient-lo na execuo dos servios locais de sade. A disseminao de ideias, opinies e experincias narradas pelas comunidades de
atores vinculados rea de sade poderia, acreditava-se, racionalizar aes
governamentais nesta rea e, deste modo, elaborar decises mais eficazes. Em
um contexto poltico radicalmente diferente, esta mesma percepo serviu
de inspirao para o governo Lula realizar e expandir as Conferncias para
quase todas as rea de polticas pblicas.
No obstante, em que pese importncia da inspirao que balizou tais
realizaes, a legitimidade dessas aes no reside em si mesmo e, por isto,
aferir em que medida tais Conferncias so inclusivas, produzem deliberaes
autnticas e resultados vinculantes, conformando, assim, sistemas integrados
de participao e deliberao.
Para tal, analisamos comparativamente objetivos, estrutura, atores, e
resultados das 7 e 8 Conferncias de Assistncia Social e a 2 Conferncia
de Polticas para Mulheres nos diferentes nveis da federao.

Conferncias de polticas pblicas 277

Os quadros 12 e 13 a seguir sintetizam as principais variveis analisadas


neste artigo sobre as Conferncias Nacionais de Assistncia Social e de Polticas para Mulheres
Quadro 12 Resumo para Conferncias de Assistncia Social
varivel

municipal

etapas
estadual

nacional

objetivo
principal

Avaliar e propor diretrizes


para o aperfeioamento
do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS)
na perspectiva da
participao e do controle
social.

Avaliar e propor diretrizes


para o aperfeioamento do
Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS) na perspectiva
da participao e do controle
social.

Avaliar e propor diretrizes para


o aperfeioamento do Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS)
na perspectiva da participao e
do controle social.

dinmica
interna

Plenria Inicial;
4 Grupos de Trabalho;
Plenria Final.

Plenria Inicial;
20 Grupos de Trabalho;
Plenria Final.

Plenria Inicial;
24 Grupos de Trabalho, Plenria
Final.

processo
decisrio

Discusso e aprovao das


propostas aprovadas nos
GTs por maioria simples
dos delegados.

Discusso e aprovao das


propostas aprovadas nos
GTs por maioria simples dos
delegados.

Discusso e aprovao das


propostas aprovadas nos GTs por
maioria simples dos delegados.

total de
delegados

418

896

1.422

50% Representantes de
rgos governamentais e
50% de representantes da
sociedade civil, envolvendo entidades de classe,
conselhos, associaes,
sindicatos de profissionais da rea, usurios e
interessados no tema.

805 delegados eleitos nas


conferncias municipais
91 delegados natos, sendo
40 conselheiros do CEAS, 2
representantes da Secretaria
Executiva deste Conselho, 10
da SEDESE, 5 do Colegiado
de Gestores Municipais
de Assistncia Social e 34
representantes das Unies
de Conselhos Municipais de
Assistncia Social.

composio da
participao dos
delegados
por
segmento

resolues

Aprovadas 23 deliberaes
em 4 eixos temticos.

Aprovadas 3 deliberaes por


sub-tema, num total de 24
deliberaes.

36 conselheiros nacionais.
1.296 representantes eleitos
nas conferncias municipais e
estaduais.
88 representantes do governo
federal.

Aprovadas 57 deliberaes, sendo


15 relativas ao primeiro eixo
temtico, 10 do segundo eixo, 10
do terceiro eixo, 11 do quarto eixo
e 11 deliberaes relativas aos
princpios, diretrizes e objetivos
da poltica de assistncia social.

278 Claudia Feres Faria, Viviane Petinelli Silva e Isabella Loureno Lins

Quadro 13 Resumo para Conferncias de Polticas para Mulheres


varivel

municipal

etapas
estadual

nacional

objetivos

Avaliar e aprimorar o
Plano Nacional de Polticas
para Mulheres (PNPM) na
perspectiva da participao
das mulheres em espaos
de poder.

Avaliar e aprimorar o Plano


Nacional de Polticas para Mulheres (PNPM) na perspectiva
da participao das mulheres
em espaos de poder.

Avaliar e aprimorar o
Plano Nacional de Polticas
para Mulheres (PNPM) na
perspectiva da participao
das mulheres em espaos
de poder.

dinmica
interna

Plenria Inicial;
12 Grupos de Trabalho;
Plenria Final.

Plenria Inicial;
5 Grupos de Trabalho;
Plenria Final.

Plenria Inicial;
24 Grupos de Trabalho,
Plenria Final.

processo
decisrio

Discusso e aprovao das


propostas aprovadas nos
GTs por maioria simples dos
delegados.

Discusso e aprovao das


propostas aprovadas nos
GTs por maioria simples dos
delegados.

Discusso e aprovao das


propostas aprovadas em
mais de um GT por maioria
simples dos delegados.

total de
delegados

360

532

2.800

composio
da participao dos
delegados

40% representantes
governamentais e
60% representantes de
movimentos sociais, de
sindicatos, associaes e
outras entidades da rea.

213 representantes
governamentais
(30% municipal e 10%
estadual) 319 representantes
da sociedade civil (60%)

2.306 oriundos das conferncias estaduais, sendo:


1.383 (60%) da sociedade
civil, 690 (30%) dos governos municipais e 233 (10%)
dos governos estaduais.
69 delegados natos,
integrantes do CNDM
425 delegadas/os dos diferentes rgos do Governo
Federal.

resolues

Aprovadas 210 deliberaes


em 5 eixos temticos.

Encaminhadas 49 das 315


propostas para a conferncia
nacional.

Aprovadas 91 metas, 56
prioridades e 394 aes em
11 eixos temticos.

Fonte: Relatrio final das conferncias de Polticas para Mulheres.

Em relao aos objetivos das Conferncias, constatamos que o temrio


de discusso das CAS e CPM em todas as etapas das pr-conferncias
Conferncia Nacional o mesmo, mudando apenas aquilo que atribuio
especfica de cada nvel da federao. Por isso, como mostramos nos Quadros

Conferncias de polticas pblicas 279

4 e 5, os objetivos especficos se repetem com vistas a precisar o plano de


ao paras as polticas em questo.
No caso da CAS, esse plano se consubstancia no Caderno de Deliberaes,
no caso da CPM, no Plano Nacional de Polticas para as Mulheres.
certo que tais objetivos so pr-determinados quando as Conferncias
so convocadas. Essa pr-determinao assume a forma de um roteiro de
discusso, relativamente fechado, que baliza as discusses em torno das
aes (AS) e/ou orientaes (Mulheres) de polticas em cada rea. Como
tais roteiros so elaborados pela comunidade de atores que fazem parte da
poltica, principalmente pelos Conselhos de Polticas Pblicas que abrigam
representantes governamentais e da sociedade civil, podemos afirmar que
eles so coletivamente construdos.
A engenharia institucional dessas Conferncias prev, ainda, que as
discusses em torno desses roteiros temticos ocorram em mltiplos
espaos encadeados que se diferenciam em termos de escala e em termos
de morfologia.
Em termos de escala, todas as Conferncias, em todos os nveis local,
municipal, estadual e nacional apresentam Plenrias e Grupos de Trabalho
que mudam em nmero e em quantidade de pessoas que deles participam.
Em termos morfolgicos, Plenrias e Grupos de trabalho diferenciam
entre si. As plenrias apresentam um tipo mais direto de ao, mais informal
e, por vezes, mais conflitivo. Sua forma de deciso sempre agregativa em
funo do prprio nmero de atores envolvidos. Os Grupos de Trabalho
operam como grupos de discusses face a face atravs dos quais os atores
tm a chance de apresentar suas opinies e preferncias, refletir e chegar
s decises por meio da troca de argumentos. Nesse momento, mesmo
que constrangido pelo tempo, narrativas, ideias e questes so levantados
podendo redefinir problemas, solues e, s vezes, alianas estabelecidas. A
forma agregativa de solues dos problemas tambm ocorre nos Grupos,
mas ela, em tese, deve ser precedida de discusses entre os atores em cena
que podem, inclusive, incluir novas proposies aos roteiros que balizam
tais discusses. Por meio de destaques, os atores envolvidos julgam publicamente as proposies, debatem e acordam sobre como mud-las. Atravs
das moes, eles publicizam e registram seus descontentamentos.
Neste sentido, tomando como base a imagem sugerida por Goodin (2008)
de um sistema sequenciado de momentos deliberativos, as Conferncias com-

280 Claudia Feres Faria, Viviane Petinelli Silva e Isabella Loureno Lins

binam espaos mais amplos de apresentao e contestao de perspectivas,


opinies, crenas e interesses com espaos menores, propcios discusso,
reflexo e deciso das mesmas. Elas apresentam espaos com regras diferentes
que permitem tanto a ao direta, como a ao discursiva, dependendo do
tamanho e da funo que desempenham seus espaos internos. verdade
que grupos de trabalho compostos por 85 e 115 pessoas, como nos casos das
CNAS e CNPM, respectivamente, podem ter suas capacidades deliberativas
comprometidas, precisando ser no s subdivididos, como cuidadosamente
mediados para que se obtenha uma deliberao autntica.
Uma vez que a dinmica representativa assume lugar de destaque na
operacionalizao das Conferncias, sejam elas municipais, estaduais ou
nacionais, as regras de seleo dos delegados so fundamentais enquanto
medida de integrao desses espaos e de capacidade para aferir o quanto
todos os afetados so representados.
Como mostram os dados nos quadros anteriores, as CAS e CPM operam
com representantes de segmentos da sociedade civil e do governo cuja proporcionalidade varia, bem como varia a forma de seleo dos mesmos. No
caso da CAS, a composio dos delegados obedece regra da paridade, ou
seja, 50% de representantes do segmento governamental e 50% do segmento
sociedade civil. No obstante, dos 50% da sociedade civil, a regra discrimina
positivamente os usurios destinando a eles 40% do total de vagas. No caso
da CPM, a regra discrimina positivamente o segmento sociedade civil que
possui 60% dos delegados, enquanto o segmento governamental possui os
outros 40%. Essa regra vlida para todo o territrio nacional.
A preocupao em discriminar positivamente o segmento sociedade civil,
seja na figura do usurio do servio ou da categoria sociedade civil como um
todo, demonstra a inteno, pelo menos em tese, em incluir uma parte maior
dos atores societrios, considerados historicamente como irrelevantes. No
obstante, tais dados no nos permitem afirmar o quanto dos mais afetados
, na prtica, includo nesse processo.
Por fim, no que se refere aos resultados das conferncias, isto , s propostas debatidas e decididas nesses espaos, constatamos que em todas as
Conferncias os temas, objetivos e metas perpassam todas as etapas territoriais. Algumas dessas propostas seguem para o mbito nacional e podem
virar decises. No caso das CAS, quando suas propostas assumem a forma
de resolues, depois de passar pelo processo deliberativo no CNAS, elas

Conferncias de polticas pblicas 281

so publicadas no Dirio oficial da Unio tornando-se, portanto, decises


vinculantes. J as propostas da CPM, embora sejam igualmente discutidas
em todas as etapas territoriais desta Conferncia, no possuem carter de
resolues, mas de recomendao para os governos, podendo, portanto,
serem acatadas ou no.
possvel afirmar a partir da anlise empreendida que as Conferncias
em tela possuem todos os requisitos institucionais para conformarem um
sistema integrado de participao e deliberao nos moldes aqui propostos.
Seus diferentes espaos internos so capazes de acomodar tipos diferentes de
ao, assim como suas conexes externas so capazes de vincular uma etapa
com a outra mediante uma metodologia que envolve roteiros temticos e um
processo representativo cuidadosamente construdo. Do ponto de vista da
engenharia institucional, isto no pouco. No obstante, embora acreditando
que as regras importam na operacionalizao desses espaos participativos,
sabe-se que elas no so suficientes para predizer a qualidade da dinmica
participativa e deliberativa nestes sistemas que, como j ressaltado, devem
envolver incluso de todos, deliberao autntica e produo de resultados
vinculantes. Conforma-se, assim, uma agenda de pesquisa para lidar com
mais uma inovao institucional do Brasil do sculo XXI.
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Resumo
A teoria democrtica contempornea abriga pelo menos duas abordagens que vinculam
a presena de espaos participativos qualidade da democracia. Ambas, a abordagem
participativa e a deliberativa, apostam na centralidade destes espaos para conferir

284 Claudia Feres Faria, Viviane Petinelli Silva e Isabella Loureno Lins

legitimidade s decises polticas que vinculam uma coletividade. Ao apostarem na centralidade da participao e da discusso para a legitimidade do processo decisrio, tais
abordagens tornam-se ferramentas analticas teis para analisarmos mais uma inovao
democrtica no Brasil contemporneo: as Conferncias de Polticas Pblicas. O objetivo
deste artigo avaliar a estrutura institucional destas conferncias para aferir como estes
espaos integram diferentes tipos de ao e se eles conseguem formar um sistema integrado de participao e deliberao, entre os diferentes nveis da federao.
Palavras-chave: Conferncias de Polticas Pblicas; Participao; Deliberao; Incluso.

Abstract
Contemporary democratic theory includes at least two approaches that link the presence
of participatory spaces to the quality of democracy. Both the deliberative and participatory
approaches consider these spaces important to the legitimacy of policy decisions that
bond a collectivity. By investing in the centrality of participation and discussion to the
legitimacy of decision making, such approaches become useful tools to analyze yet another
democratic innovation of contemporary Brazil: Public Policy Conferences. The aim of this
paper is to evaluate the institutional structure of those Conferences, in order to see how
they combine different types of action and whether or not they form an integrated system
of participation and decision between the different levels of the federation.
Key words: Public Policy Conferences; participation; decision; inclusion.
Recebido em maio de 2011.
Aprovado em julho de 2011.