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Grao en Ciencia Poltica
e da Administracin
Primer Curso
ADMINISTRACIN PBLICA
CURSO 2013-2014
Segundo cuatrimestre
PROGRAMACIN DE TEMAS
TEMA 1
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA:
UN ENFOQUE DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
ADMINISTRACINPBLICA(GradoenCienciaPolticaydelaAdministracin)
TEMA 1
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA:
UN ENFOQUE DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
1. Sentido del tema. Se trata de un tema introductorio en el que se establece el objeto de estudio de
la Administracin Pblica, el marco terico y los diferentes enfoques pluridisciplinares, en
particular, de la Ciencia de la Administracin. Igualmente, la insercin de las Administraciones
pblicas en el sistema poltico y las transformaciones del Estado contemporneo.
2. Bibliografa bsica del tema.
1.1 Concepto y alcance de la Ciencia de la Administracin
1.2 La Administracin Pblica como objeto de la Ciencia de la Administracin
1.3 Evolucin de los estudios sobre Ciencia de la Administracin
[*] TEXTO DE SNTESIS 1: LA ADMINISTRACIN PBLICA: UN ENFOQUE DE CIENCIA
DE LA ADMINISTRACIN
1.4 Las Administraciones pblicas y el sistema poltico: las transformaciones del
Estado contemporneo
[*] COLINO, C. (2012): Las Administraciones pblicas y el sistema poltico, en OLMEDA,
J.A.; PARRADO, S. y COLINO, C., Las Administraciones pblicas en Espaa, Valencia,
Tirant lo Blanch, Tema 1, pgs. 9-42.
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El concepto de eficacia significa el grado en que se alcanza los objetivos deseados o previstos. El concepto de
eficiencia mide el coste al que se han conseguido los objetivos logrados; es decir, el coste de la accin y qu
valoracin cabe hacerse del consumo de recursos realizado.
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de entenderse este planteamiento como meramente metodolgico, sin que ello suponga un deslindamiento de
ambos momentos.
Tampoco tiene porque renunciar la Ciencia de la Administracin a una funcin que tradicionalmente
ha desempeado, particularmente en la tradicin norteamericana, como las aportaciones a la reforma de las
grandes organizaciones concretadas en la toma de decisiones (como en la formulacin de las polticas
pblicas), administracin de personal, circulacin de informacin, relaciones internas y externas de la
organizacin, etc. Toda una serie de problemas relacionados con la gestin que se plantean tanto en las
organizaciones pblicas como privadas, pero que la Ciencia de la Administracin no debe limitarse a aportar
soluciones a problemas concretos, sino a situarlos en su contexto histrico y social. En resumen, la Ciencia
de la Administracin a la vez est orientada a la reflexin cientfica general, tambin permite obtener unas
finalidades prcticas y la resolucin de los problemas.
Una definicin de Gestin Pblica, desde la perspectiva de la economa, segn Albi y otros
(1997: 21)3, es el conjunto de decisiones de coordinacin y motivacin plasmadas en
procedimientos y mecanismos contractuales- para alcanzar os fines de la organizacin estatal
(eficiencia y equidad), dentro de las restricciones del marco jurdico-poltico. La gestin pblica
se define como el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus
fines, objetivos y metas, los que estn enmarcados por las polticas gubernamentales establecidas
por el Poder Ejecutivo. Por tanto, puede decirse que la gestin pblica est configurada por los
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ALBI, E., GONZLEZ PRAMO, J.M. y LPEZ CASANOVA, G. (1997): Gestin Pblica. Fundamentos, tcnicas
y casos, Barcelona, Ariel.
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espacios institucionales y los procesos a travs de los cules el Estado disea e implementa polticas
pblicas, suministra bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a sus
funciones.
El trmino Administracin se utiliza con mltiples significados pero se pueden destacar -segn
lvarez Rico y Gonzlez-Haba (1990)-, dos como ms importantes: el orgnico o subjetivo, y el funcional u
objetivo. En el primer sentido, se refiere a la organizacin y, en el segundo, a la actividad emanada de esa
organizacin. Desde la Teora de Sistemas, Kast y Rosenzweig (1990) se define a la administracin como el
subsistema clave dentro del sistema organizacional, comprende a toda la organizacin y es la fuerza vital que
enlaza todos los dems susbsistemas. Segn esta perspectiva sistmica, el subsistema administrativo (vase
la figura 1) comprende:
-Coordinar los recurso humanos, materiales, y financieros para el logro efectivo y eficiente de los
objetivos organizacionales.
-Relacionar a la organizacin con su ambiente externo y responder a las necesidades de la sociedad.
-Desarrollar un clima organizacional en el que el individuo pueda alcanzar sus fines individuales y
colectivos.
-Desempear ciertas funciones especficas como determinar objetivos, planear, asignar recursos,
organizar, instrumentar y controlar.
FIGURA1.LOSSUBSISTEMASORGANIZATIVOSSEGNLATEORADESISTEMAS
(KASTYROSENZWEIG,1990)
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engendrada) por la cooperacin y la divisin del trabajo industrial, pasando a concretarse en su forma
superior en el rgimen de trabajo en gran escala. De este modo, la Administracin pblica se desarrolla como
instrumento de la poltica, en tanto que la administracin privada encarna el trabajo intelectual que, en el
interior de la fbrica, desempea las funciones generales de la empresa y armoniza su conjunto. La
Administracin pblica es una institucin del Estado, la administracin privada lo es de la sociedad.
2.2 El concepto de Administracin Pblica
El concepto de Administracin pblica plantea tambin sus problemas por su incidencia para
determinar el objeto y lmites de la Ciencia de la Administracin. Los diferentes enfoques se pueden agrupar
en las siguientes perspectivas:
-La institucional (jurdica) que consiste en considerar a la Administracin pblica como un conjunto
de rganos encuadrados en el poder ejecutivo. En esta definicin queda fuera del marco conceptual de la
Administracin pblica, el Gobierno, la Administracin de Justicia, y otras Administraciones mediales4. Esta
perspectiva tiene como consecuencia que parte del aparato estatal que tiene funciones de implementacin y
ejecucin de polticas quede fuere del marco de la Administracin.
-La funcional que gira en torno a la idea de inters pblico, define a la Administracin pblica como
el complejo aparato integrado por medios materiales y humanos cuyo fin es la realizacin de los fines
pblicos. Esta definicin tambin sera imprecisa porque los fines pblicos pueden ser conseguidos desde
organizaciones privadas.
-La estructural-funcional se centra en las funciones del sistema poltico y trata de profundizar en
aquellas instituciones que tienen la funcin de poner en prctica las decisiones polticas. Esta perspectiva
ampla el campo de estudio, sobre todo, porque funciones que en un determinado momento se desarrollan
por la Administracin, han sido realizadas por otras instituciones sociales, como la familia, los sindicatos o,
actualmente por otros actores sociales como, por ejemplo, las denominadas organizaciones no
gubernamentales (ONG).
En resumen, se proponen dos definiciones de Administracin pblica.
Primera definicin:
Para Galindo (2000), la Administracin pblica es un sistema dinmico integrado por normas,
objetivos, estructuras, rganos, funciones, mtodos y procedimientos, elementos humanos y recursos
econmicos y materiales-, a travs del cual se ejecutan o instrumentan las polticas y decisiones de quienes
representan o gobiernan una comunidad polticamente organizada.
Segunda definicin:
Felix Nigro y Lloyd Nigro (1981) definen la Administracin pblica mediante cinco elementos
fundamentales:
El concepto de Administraciones Mediales, segn Baena (1992), son organizaciones administrativas dependientes de
los Altos rganos Constitucionales distintos del complejo Gobierno-Administracin. Se les califica de Mediales porque
no existen para administrar, para satisfacer los intereses generales, a diferencia de la Administracin dependiente del
Gobierno, sino slo para asegurar la existencia de un soporte administrativo que permita a los rganos en cuestin
cumplir sus funciones constitucionales. En cualquier caso, tambin tienen la consideracin de Administraciones
Pblicas. Las Administraciones Mediales son aquellas organizaciones administrativas pertenecientes a los Altos
rganos Constitucionales que poseen sobre ellas prerrogativas de reglamentacin, organizacin y funcionamiento y, por
lo tanto, gozan de una relativa e independencia con relacin al aparato del Estado, incluido el Gobierno y la
Administracin, y cuya finalidad es hacer posible el funcionamiento de dichos rganos que tienen una misiones
especficas que cumplir, distintas de la de administrar, en el conjunto poltico del Estado. Ejemplos de Administraciones
Mediales son: La Casa del Rey, el Tribunal Constitucional, El Consejo General del Poder Judicial y las Cortes
Generales, entre otras.
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1.2
DE DIRECCIN
2.1
DE INTERS
NACIONAL
2.2
DE EJECUCIN
Y GESTIN
1. FUNCIONES GENERALES
-De informacin de los servicios y del pblico
-De planificacin
b) De organizacin de los servicios y de
gestin de personal
a) De orientacin de las actividades a -De orientacin general y de distribucin de
acometer
medios: finanzas.
-De orientacin de las intervenciones: agricultura,
comercio, industria, etc.
b) De mando
c) De control de las actividades
emprendidas
2. MISIONES PARTICULARES DE CARCTER TCNICO
a) De representacin de los intereses -De representacin diplomtica
nacionales
-De representacin interior
b) De seguridad
-De defensa
-De mantenimiento del orden
a) De carcter econmico
-Obras pblicas, transportes, etc.
a) De previsin
Por tanto, si la Administracin Pblica es una organizacin como lo son las empresas privadas u
otras organizaciones, su peculiaridad radica en que se trata de una organizacin calificada por la titularidad
formal del poder. Igualmente, los intereses que gestiona, el inters general, el volumen y rgimen estatutario
del personal que la sirve, los medios y recursos que utiliza, su carcter vertebrador de la sociedad y
mediadora entre sta y el Estado justifica su tratamiento singular y diferenciado. La acepcin orgnica de la
Administracin pblica conformara el objeto propio de la Ciencia de la Administracin, aunque con las
siguientes consideraciones:
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-El reconocimiento de que existen zonas muy similares en todas las organizaciones de escala, como
las de gestin de personal, simplificacin del trabajo, tcnicas presupuestarias, mecanizacin, etc., pero con
la particularidad de la diferencia entre las organizaciones privadas y la Administracin pblica, puesto que
sus experiencias no son necesariamente intercambiables. Aunque, determinados mtodos surgidos en la
Administracin pblica tambin se aplican en la gestin de las empresas privadas.
-Igualmente, ciertos mtodos y sistemas de gestin de las empresas privadas se adaptan a los nuevos
fines y objetivos que asume la Administracin pblica en la actualidad, en cuanto tratan de dar respuesta a
las nuevas demandas de la sociedad.
La aproximacin de la Ciencia de la Administracin a su objeto viene dada por la consideracin del
papel que la Administracin cumple dentro del aparato del Estado. Para valorar este papel de una forma
globarizadora es indudable un enfoque interdisciplinar de la materia, ya que la Administracin ha de ser
considerada desde distintos ngulos y a distintos niveles de anlisis; en concreto, y fundamentalmente, como
organizacin, como institucin y como actividad. Este planteamiento permite una vertebracin de todos los
conocimientos en torno a la Administracin pblica, dispersos en diversas ciencias; y de esta manera
alcanzar la autonoma cientfica de la Ciencia de la Administracin.
2.3 Las caractersticas especficas de la Administracin Pblica
Entre las caractersticas que definen la naturaleza de las Administraciones Pblicas citamos las
siguientes:
Primera caracterstica: Su especificidad con respecto a las organizaciones privadas:
a) Los organismos pblicos no escogen el mbito de su actuacin, sino que les viene definido
estatutariamente, mientras el sector privado se sita donde contempla posibilidad de beneficios.
b) Las instituciones gubernamentales tienen algunos privilegios y posibilidades coercitivas (las
potestades administrativas) que no son usuales en el sector privado.
c) El entorno de la gestin pblica es mucho ms complejo que el de cualquier organizacin
privada, siendo la necesidad de negociacin y transaccin mucho mayor.
d) Los organismos gubernamentales son mucho ms vulnerables a las presiones de carcter
poltico, que debido a su carcter electoral son a corto plazo, lo que dificulta la adopcin de
estrategias o la planificacin a medio o largo plazo.
e) La determinacin de objetivos es mucho ms confusa, ambigua y plural que en el sector privado.
f) Existen pocas presiones estructurales internas en el sector pblico que conduzcan a una mayor
eficiencia de la gestin. Esas presiones son normalmente externas, como las de carcter poltico,
fiscal, etc.
g) Es difcil medir o evaluar el rendimiento de las organizaciones pblicas, dada la inexistencia de
nmeros rojos, de cuenta de resultados. No resulta fcil saber si se ha conseguido lo que se
pretenda.
h) El tipo de objetivos a conseguir (salud, educacin, medio ambiente, etc...)dificulta la
segmentacin de los destinatarios de la actividad pblica, con lo que ello implica de problemas
en el uso de muchos instrumentos de mercado.
i) El grado de visibilidad y control del sector pblico es mucho mayor, estando sometido a mayor
presin y trasparencia (poltica, rganos externos especficos, como el judicial).
j) Las Administraciones pblicas estn obligadas, a diferencia del sector privado, a actuar con
respecto a los principios de equidad, adems, de la legalidad, y con la constante presencia del
control jurisdiccional, lo que conduce a una mayor centralizacin y burocratizacin.
k) La gestin de los recursos humanos est mucho ms condicionada en el sector pblico, tanto en
la seleccin como en la exclusin o promocin de su personal, siendo muy difcil premiar la
excelencia de la labor de cuadros y gestores.
l) Tambin la gestin de los recursos financieros es mucho menos flexible, dadas las formalidades
presupuestarias y la existencia de controles de legalidad del gasto.
m) La inexistencia de la sensacin de riesgo, el predominio de lo estructural sobre lo couyuntural.
n) Por ltimo, est la cuestin del poder, que si bien es cierto que todas las organizaciones deben
referirse al ejercicio del poder, el poder pblico es especficamente diferente en cuanto vertebra
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toda la sociedad. Adems, los grupos humanos que aseguran la articulacin de medios al servicio
del poder son profundamente distintos de los que manejan las organizaciones de las empresas
privadas, como son muy distintas las relaciones que unos y otros mantienen con la sociedad.
Segunda caracterstica: la extensin y fragmentacin de las Administraciones Pblicas:
Esta extensin se manifiesta tanto en el plano estructural como en la amplitud de las funciones y de
los objetivos. El volumen estructural de la Administracin Pblica es muy complejo, sobre todo tambin si
estamos ante Estados unitarios o descentralizados; es decir, la existencia de diversos tipos de entes pblicos
territoriales, y no es comparable al del resto de complejos organizativos. En cuanto a los objetivos o fines de
la Administracin son casi universales y sus funciones abarcan todas las actividades humanas. Unas
funciones fundamentales entre las que destacan:
a) Reglamentacin de las relaciones entre la sociedad y el entorno (orden externo).
b) Reglamentacin de las relaciones entre los miembros del sistema (orden interno).
-Asegurar la capacidad de accin del sistema poltico-administrativo, con recursos fiscales y
humanos.
c) Prestaciones de abastecimientos y servicios.
d) Conduccin del desarrollo social hacia determinados objetivos, como queda reflejado en la
formulacin de polticas pblicas (crecimiento econmico, salud, educacin).
Tercera caracterstica: La interdependencia entre poltica y Administracin.
Se puede decir que no hay separacin entre poltica y Administracin, sobre todo porque toda
organizacin pblica, por el hecho de serlo, participa del poder poltico, incluso cuando se trata de las zonas
ms modestas de la organizacin.
No obstante, el mito de la separacin radical entre administracin y poltica contina en buena
parte vigente en las ideologas administrativas occidentales de matriz weberiana, dada la funcin
legitimadora que mantiene, al sostener que los elegidos toman decisiones polticas, ya que estn legitimados
para ello; y, los funcionarios slo las ejecutan, ya que su eleccin se hace por mrito y no por confianza
poltica.
Desde la Ciencia Poltica norteamericana se realiz, hacia los aos cincuenta, un fuerte ataque hacia
las posiciones cientificistas que a partir de un cierto reduccionismo de las ideas de Woodrow Wilson,
postulaban la separacin radical de poltica y administracin. La corriente del scientific management
pretenda fundar su reflexin sobre la administracin ms puramente en su actividad, permitiendo as un
ataque frontal al spoil system (sistema de botn), pero tambin construyendo la aproximacin ms
desnudamente managerial y generalizable a toda organizacin.
Cuadro2.INTERDEPENDENCIAPOLTICAYADMINISTRACIN:LAEVOLUCINDELOSROLESDE
LOSPOLTICOSYBURCRATAS
IMAGEN I
IMAGEN II
IMAGEN III
IMAGEN IV
ROLES
SEPARACIN
INTERESES /
ENERGA /
HBRIDO
POLTICA /
HECHOS
EQUILIBRIO
PURO
ADMINISTRACIN
(WILSON /
(MANHEIM /
(MAYNTZ /
(PUTNAM /
WEBER)
SIMON)
HUNTINGTON)
ROCKMAN)
BURCRATAS
BURCRATAS
BURCRATAS
BURCRATAS
EJECUCIN DE
POLTICAS
FORMULACIN DE
POLTICAS
POLTICOS
Compartida
Compartida
Compartida
MEDIACIN DE
INTERESES
POLTICOS
POLTICOS
Compartida
Compartida
ARTICULACIN DE
IDEALES
POLTICOS
POLTICOS
POLTICOS
Compartida
Fuente: ABERBACH, J.D; PUTNAM, R.D. y ROCKMAN, B.A. (1981): Bureaucrats and Politicians in Western Democracies,
Cambridge Harvard University Press.
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Sin embargo, desde finales de la dcada de los aos 40 (desde el texto de Appleby (1949), surge un
buen conjunto de literatura (Selznick, Waldo, Wildavsky, Allison, Kaufman, Mosher...) en que se pone de
relieve el carcter poltico del proceso administrativo, su relacin con los grupos de inters, la naturaleza
profundamente poltica del proceso presupuestario, y un conjunto de casos, (desde el estudio de la
experiencia de la Tenessee Valley Authority hasta el anlisis de la crisis de los misiles de Cuba), en los que se
evidencia la interrelacin poltica-administracin.
En resumen, algunos de los elementos que han llevado a la crisis de la distincin polticaadministracin, se basan todo en anlisis empricos, como los siguientes:
a) La constatacin del amplio margen de discrecionalidad que tiene la Administracin, en sus
distintos componentes, para llevar a cabo las directrices polticas. Este margen de autonoma se ha
comprobado en anlisis que se refieren tanto a los niveles superiores de las lites burocrticas (Suleiman,
1974), como en los escalones de contacto con los ciudadanos (Lipsky, 1980).
b) Por otro lado, esa concepcin neutralista sufri tambin un rudo golpe al ir democratizndose
las propias estructuras de poder estatal, y ponerse en crisis la homogeneidad social y poltica entre lites
polticas en el Gobierno y altos niveles burocrticos (Freddi, 1989).
c) Si se examinan, por otro lado, el tipo de decisiones tomadas, se puede intentar distinguir, como se
hace en la tradicin continental, entre actos polticos y actos administrativos, para as separar formal y
materialmente los campos de decisores y ejecutores. En este sentido Baena del Alczar (1978) ha
sealado, en nuestro propio pas, lo difcil de tal distincin cuando ello slo indica que las lites burocrticas
casi siempre coparticipan de los actos polticos, y asumen en solitario la decisin de los segundos
(Panebianco, 1986; Dente y Regonini, 1987). Tampoco por esta va, pues, puede sostenerse la dicotoma
poltica-administracin.
Cuarta caracterstica: El modelo burocrtico es el modo de organizacin de la Administracin Pblica
En sntesis el modelo burocrtico se puede decir que configura una organizacin basada en un
conjunto de funciones formales establecidas mediante reglas legales, racionales, escritas y exhaustivas. El
poder que ostenta cada individuo en el seno de este modelo es impersonal y procede de la norma que crea el
cargo. Los cargos, por su parte, estn ordenados jerrquicamente: cada puesto inferior est bajo el control y
supervisin de un puesto superior. El desempeo de cada cargo se basa en la preparacin especializada de su
ocupante, para ello las personas que ocupan los distintos puestos son seleccionadas bajo el principio objetivo
del mrito.
Otra caracterstica esencial de este modelo es que ningn integrante de la organizacin posee la
propiedad de los medios de produccin; son profesionales, especialistas y tambin asalariados. El desempeo
de las tareas propias de su puesto representa su actividad principal y son nombrados por un superior
jerrquico perfilndose una carrera profesional dentro de la organizacin. Su vinculacin con esta es
indefinida.
Sin embargo, este modelo de funcionamiento y estructura racional es precisamente una construccin
terica elaborada por Max Weber, un modelo ideal, que precisamente en su aplicacin, en su dinmica,
experimenta transformaciones como es expuesta por los crticos del modelo, como Merton, en las que pone
de manifiesto las disfunciones del modelo burocrtico. (Por ejemplo, rigidez, apego a los reglamentos,
conformismo, excesivo formalismo papeleo, dificultades de relacin con el pblico, el poder de los
burcratas y su preservacin de su estatus).
2.4 Los enfoques o perspectivas que estudian la Administracin pblica
La complejidad y diversidad de las Administraciones pblicas ha permitido y permite que desde
diferentes puntos de vista se intente dar respuesta a sus problemas y se propongan lneas de mejora de su
funcionamiento y organizacin. De hecho, como dice Subirats (1991), administracin significa distintas
cosas desde los diferentes observatorios que se escojan, no permitiendo un significado unvoco ni desde el
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punto de vista terico ni desde el punto de vista aplicado. Nos encontramos ante un objeto de estudio
complejo, difcil de comprender en el plano terico y prctico desde una sola disciplina cientfica y, por ello,
se requiere el concurso y colaboracin de varios enfoques. Para nosotros los ms relevantes son la Ciencia
Poltica, la Ciencia de la Administracin, el Anlisis de Polticas Pblicas, el Derecho Administrativo y la
Teora de la Organizacin. Estamos, pues, ante unas disciplinas cientficas que edifican sus conocimientos
sobre cimientos bien distintos: La Ciencia Poltica, la Sociologa, el Derecho y la Economa. Desde nuestro
punto de vista es esta ultima la que debe dar unidad y coherencia al resto de disciplinas, ms concretas e
instrumentales antes mencionadas.
2.4.1 La Ciencia Poltica, la Ciencia de la Administracin, el Anlisis de las Polticas Pblicas
Desde la perspectiva politolgica, la Ciencia de la Administracin y el Anlisis de Polticas Pblicas
son articulaciones especficas de la propia Ciencia Poltica. Estos nexos de unin, a pesar de su lgica interna
y de su enorme peso conceptual, son bastante recientes debido a su novedad y escaso desarrollo de las
potencialidades de estas disciplinas. Todo ello se debe a que la Ciencia Poltica ha vivido durante mucho
tiempo de espaldas a la realidad administrativa, de espaldas a los productos del poder. La preocupacin
esencial de la Ciencia Poltica fue, y contina siendo en buena parte. El estudio de la formacin del poder, su
legitimacin y su estuco interna, y no tanto como se ejerca ese poder, qu efectos tena sobre la estructura
social (Subirats, 1990). La vinculacin entre la Ciencia Poltica, el Anlisis de Polticas Pblicas y la Ciencia
de la Administracin permite una mayor delimitacin de sus objetos concretos de estudio, as como de los
mecanismos metodolgicos empleados. Es en este momento cuando entra en juego el concepto bsico sobre
el que se edifica todo el conocimiento politolgico: el poder5.
El concepto de poder es difcil debido a que existen muchas clases de poder y muchas formas
distintas en que este puede manifestarse. Esto se complica si tenemos en cuenta que quiz no haya otra
construccin social como la Administracin publica que ofrezca una mayor potencialidad, fuerza, diversidad
y complejidad al concepto de poder. La Administracin pblica est al servicio del poder legal y legitimo.
Est al servicio del poder poltico, poder que se concreta en personas (irremediablemente siempre detrs de
las abstracciones hay personas) que en buena parte forman parte de la propia Administracin pblica. Pero la
Administracin, al igual que cualquier organizacin, integra un conjunto de grupos sociales los cuales
poseen tambin determinadas cuotas de poder. Todo ello nos hace entender a la Administracin como la
organizacin al servicio del poder (poder en maysculas) los grupos que la dominan (poder en minsculas).
El mayor poder formal y material conocido es el poder del Estado. Poder que se inicia en la voluntad
popular de los miembros de una comunidad poltica que mediante un sistema normativo de rango superior se
concentra en las instituciones y transitoriamente en unas personas determinadas. (Transformacin que nos
aleja de las concepciones filosficas y formales del poder (Teora Poltica y Ciencia Poltica tradicional) y
nos sita ante la accin del poder, las manifestaciones del poder que en su mayor parte tiene lugar en la
Administracin pblica.) En resumen podramos concretar lo siguiente:
a) La Administracin pblica est al servicio del poder.
b) La Administracin es poder, es la que ostenta materialmente el poder.
c) Las personas que ostentan el poder poltico dirigen y controlan a la Administracin, pero buena
parte de ellas estn integradas dentro de la misma.
d) Los grupos o personas al servicio de la Administracin, como las que estn al servicio de
cualquier organizacin, poseen ciertas cuotas de poder real. Cuotas que tienen mayor trascendencia que en
otras organizaciones ya que la Administracin como organizacin representa los intereses generales de la
sociedad y tiene un extraordinario poder.
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El poder es un concepto esencial para la Ciencia Poltica. La definicin ms conocida es la de Dahl (1957) que
ejemplifica el poder como la relacin entre dos actores, en la que el actor (A) puede obligar a otro actor (B) a hacer algo
que no tena pensado o no quera hacer. Tambin se puede definir el poder como la participacin en el proceso de toma
de decisiones donde (G) tiene poder sobre (H) con respecto a los valores K, si (G) participa en la toma de decisiones
que influyen en la lnea de conducta de (H) con respecto a los valores de K. Tambin se puede definir mediante las
preferencias de un actor y los resultados logrados. En todas las definiciones el poder equivale a fuerza, a la fuerza
suficiente para la conducta de otros actores. El poder, por otro lado, no es un concepto absoluto sino que es un concepto
relativo: una persona tiene poder con relacin a otros actores dentro de un escenario social especfico.
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El campo de las llamadas polticas pblicas ha venido adquiriendo una creciente importancia
dentro de las ciencias contemporneas. Esta disciplina estudia los diversos aspectos relacionados con las
polticas o programas de accin de las administraciones publicas tales como:
a) Los procesos de definicin de los objetivos pblicos del Estado.
b) El desarrollo de organizaciones y programas dirigidos a alcanzar dichos objetivos.
c) El impacto de estos programas.
El Anlisis de las polticas pblicas es una disciplina que lleva bastantes aos presente en el mbito
acadmico, dentro de la Ciencia Poltica, y en el mbito de la gestin, como herramienta para mejorar el
conocimiento de las acciones de la Administracin pblica. En efecto, estamos ante cerca de cuatro dcadas
de esfuerzos y tentativas en las que el anlisis de polticas pblicas ha mantenido e incrementado su vigor y
trascendencia en el panorama cientfico vinculado a mejorar el conocimiento y la capacidad de gestin de las
Administraciones pblicas.
2.4.2 El Derecho Administrativo.
La perspectiva del Derecho Administrativo, es la que mejor conecta con la dimensin formal de la
Administracin pblica. La organizacin administrativa y, en especial, su lgica de funcionamiento interno los procedimientos administrativos-, est inspirada en la lgica garantista y procedimental del Derecho
Administrativo. El Derecho Administrativo es una extensa y compleja construccin formal que parte de unos
conceptos generales de un alto nivel de abstraccin, ordenados y concatenados entre s de forma sistemtica,
en los que la materia prima no son los fenmenos concretos, los problemas externos al ordenamiento que
puedan tener determinados efectos jurdicos, sino las propias normas jurdicas, el propio derecho (Subirats,
1990).
Una construccin orientada mayoritariamente a sus propios fundamentos y estructuras tiende a una
cierta prdida de la realidad de la Administracin pblica como sujeto organizativo. El Derecho
Administrativo, hoy en da, es capaz de dar respuesta a los problemas jurdicos y a explicar la dimensin
formal del aparato administrativo. Pero la Administracin pblica es una organizacin compleja que agrupa
ms elementos que su estructura formal. Es un actor con un comportamiento complejo, unos objetivos y una
problemtica singular.
La mayor parte de la actividad administrativa ha dejado de ser la reglamentacin y el control (para lo
cual el Derecho Administrativo s tiene utilidad) para pasar a ser la prestacin de bienes y servicios, y la
conduccin del desarrollo social hacia determinados objetivos. Pero adems del evidente cambio en los
objetivos que persigue la Administracin pblica y de las modificaciones en los mecanismos de actuacin
que ello implica, debe agregarse la inviabilidad de los planteamientos jurdicos ante la moderna
aproximacin intelectual y cientfica a la Administracin pblica. Puesto que est ligada a un entorno con el
que tiene unas relaciones de interdependencia y de recproca influencia, y dirigida y gestionada por grupos
humanos con diferentes sistemas perceptivos que persiguen distintos objetivos. En resumen, el Derecho
Administrativo nos sirve para explicar y orientarnos en la dimensin ms formal y jurdica de la
Administracin, ya que es una importante fuente de conocimientos por las razones que seguidamente se
exponen:
a) La dimensin netamente jurdica de la actividad de la Administracin pblica es y ser siempre
muy importante.
b) La organizacin formal de la Administracin pblica (estructuras y procedimientos) viene
regulada por el Derecho Administrativo.
c) Todas las dimensiones organizativas, incluso las mis informales, se originan a partir de un
planteamiento formal, el desconocimiento de este no nos permitira reconocer adecuadamente la complejidad
de la vida organizativa real.
d) La mayora de los conceptos, lenguaje, estructura lgica, e incluso tecnologa del pensamiento
propia de la Administracin pblica provienen del Derecho Administrativo.
2.4.3 La Teora de la Organizacin
El estudio de la Administracin pblica a partir de la teora organizativa permite vislumbrar una
nueva imagen de este tipo de organizacin distinta y complementaria a las aportadas hasta el momento por
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disciplinas cientficas como el derecho, la economa y la Ciencia Poltica. Un largo y polmico debate han
acompaado siempre a los intentos de relacionar la Teora de la Organizacin con la Administracin pblica.
En primer lugar, la mayora de los autores vinculados con la teora organizativa consideran que los avances
tericos e instrumentales de su disciplina son vlidos para cualquier tipo de complejo organizativo siendo
indiferente que sea este privado o pblico. En cambio, para la mayora de los especialistas en el estudio de la
Administracin pblica consideran que nos encontramos ante una organizacin especial y diferenciada que
requiere un tratamiento cientfico propio. Pero como las organizaciones pblicas tienen las mismas
necesidades que las organizaciones del sector privado por lo que respecta a alcanzar sus objetivos de una
forma eficaz y eficiente, se acepta que sus zonas ms operativas puedan y deban nutrirse de los
conocimientos, herramientas y avances de la teora organizativa. Estos dos principios, la necesidad de una
disciplina propia y la permeabilidad hacia las proyecciones organizativas en los sectores ms operativos son
reconocidos por la mayora de los estudiosos de las administraciones pblicas.
Pero este posicionamiento no es un obstculo para abordar desde otro prisma las posibles relaciones
que se puedan establecer entre la Teora de la Organizacin y la Administracin pblica. Hay que tener en
cuenta que la Teora de la Organizacin es una disciplina cientfica que ha experimentado una notable
evolucin desde sus modernos orgenes hasta nuestros das. En los ltimos tiempos han aparecido con fuerza
unas nuevas perspectivas de anlisis, como son, entre otras, la cultura organizativa, el anlisis del proceso de
toma de decisiones, las organizaciones como sistemas polticos y el cambio organizativo, cuyos enfoques
varan substancialmente los parmetros ms clsicos de la teora organizativa ya que abandonan los estrictos
cauces de la ingeniera, la economa de empresa y la psicologa y adoptan un talante ms plural, descriptivo,
analtico y menos ligado a la bsqueda obsesiva de una instrumentalidad directa. Es decir, las nuevas
perspectivas organizativas no se limitan a elaborar simples recetas para una gestin ms eficaz sino que se
configuran como instrumentos analticos para la interpretacin de una parte significativa de la realidad de las
organizaciones
Tambin hay que tener en cuenta que la Administracin pblica como organizacin es algo ms que
poltica, que derecho y, por supuesto, algo ms que un conjunto de recursos y mecanismos de gestin
encestados en una dimensin meramente operativa. Desde nuestro punto de vista, estas dos circunstancias
amplan las posibilidades de relacin ente la Teora de la Organizacin y la Administracin pblica. Y
consideramos que las nuevas perspectivas organizativas, antes anunciadas, ofrecen posibilidades para
mejorar nuestro conocimiento de la Administracin como organizacin abarcando esferas ms amplias que
su zona operativa aunque teniendo siempre en cuenta sus caractersticas especficas.
Suma de la poltica, que fabla como deuen ser fundadas y edificadas las cibdades e uillas -fabla otros del buen
regimiento e recta polica que deue auer todo reyno o cibdad assi en tiempo de paz como de guerra.
7
NIETO, A. (1984), Los estudios sobre Administracin pblica: la necesidad de construir una disciplina que sea la
base formativa de una clase directiva profesionalizada, en Documentacin Administrativa, nm. 200, pgs. 7-42.
PROGRAMACIN DE TEMAS
13
ADMINISTRACINPBLICA(GradoenCienciaPolticaydelaAdministracin)
sobre el comportamiento y formas de proceder en los asuntos pblicos y de los miembros de la alta nobleza
en general8.
En la Edad Moderna, con la aparicin del Estado Moderno, la monarqua necesita de una
Administracin eficiente que desbordaba las rudimentarias estructuras que se haban ido formando
lentamente en la Baja Edad Media, ya que se produce una diversificacin del aparato administrativo de los
reinos medievales. Estos cambios, relacionados entre s, se concretan en la aparicin de un ejrcito
profesionalizado, as como de una burocracia tambin dependiente del poder real, el desarrollo de la
diplomacia, y la vertebracin de una hacienda que atienda estas nuevas necesidades. Tambin hay que aadir
las organizaciones propias de las monarquas imperialistas, extraterritoriales y coloniales, que se van
afirmando a partir del siglo XVI.
3.1 Las tendencias que confluyen en Europa a finales del siglo XVIII
Las dos tendencias que cristalizan durante el siglo XVIII son las llamadas Ciencia de la Polica y las
Ciencias Camerales.
a) La Ciencia de la Polica.- La voz polica tiene entonces un significado distinto del actual y
viene a ser la transposicin del griego politeia, es decir, se refiere a la cosa pblica en general. La finalidad
de la Ciencia de la Polica es conseguir la felicidad del sbdito en cuanto sea conciliable con el inters
general. Se trata, por tanto, de la ciencia de gobernar a los hombres, lo que la acerca a la actual Ciencia
Poltica. Esta ciencia se cultiva principalmente en Francia9, pero se extiende por toda Europa y tambin en
Espaa10.
b) Las Ciencias Camerales.- La designacin de cameralistas proviene de su carcter de servidores
regios. Se llamaba la Cmara, en principio en Austria y luego en otros pases germnicos, al conjunto de
oficinas que se ocupaban de la Administracin regia patrimonial y financiera. Los cameralistas eran
funcionarios de la Cmara que escriban sobre las materias respecto de las que versaba la competencia
administrativa De las cuestiones que se referan al patrimonio y la hacienda pasaron luego a ocuparse de
todas las disciplinas tiles para el gobierno11.
8
Los ejemplos son bastante numerosos. Se pueden citar, entre otros, el Libro de Alexandre redactado a comienzos del
siglo XIII, el Libro de los doce sabios o Tratado de la Nobleza y Lealtad compuesto hacia 1237 a pedido del rey
Fernando III para la formacin de su hijo, el futuro rey Alfonso X (1252-1284), El Libro de los Estados (1326) del
Infante don Juan Manuel, El Prncipe (1513) de Maquiavelo, El Concejo y Consejeros de Prncipes (1559) de Fadrique
Furi Cerol.
9
El representante en Francia de la Ciencia de la Polica es De la Mare que publica, entre 1705 y 1710, un monumental
Tratado de Polica, al que seguiran numerosos Cdigos de Polica, en los que se pretende sistematizar la variada
actividad del Estado y de sus instrumentos. Pero esta Ciencia de la Polica, ni entra en las Universidades ni sirve
realmente para la formacin de funcionarios.
10
En Espaa, al igual que en Francia, tambin se produce un desarrollo del Derecho Publico, aunque deliberadamente
no se entronca con la Ciencia de la Polica, tampoco se mantiene alejado de las necesidades de la Administracin
Pblica, a la que se va aproximando gradualmente, con un correlativo alejamiento del Derecho romano y del natural.
11
El caso alemn suele ser tenido en cuenta como paradigmtico. La Monarqua prusiana, an ms que el Imperio, se
organiza con un estilo moderno, utilizando el instrumento de los funcionarios especializados, a los que se quiere dar una
formacin cientfica adecuada, para la que resultan notoriamente insuficientes los meros estudios jurdicos. Federico
Guillermo I da la voz de alarma con su autoridad, para el que resultan notoriamente insuficientes los meros estudios
jurdicos, "que hasta ahora solo han aprendido cosas intiles y rabilismos de abogado, deben orientarse hacia los temas
polticos, econmicos y cameralistas''. Tal es la consigna, vlida para toda Europa, que culmina una evolucin
intelectual y formativa, que ya se haba iniciado muchos anos antes. A tal efecto, se crean ctedras de Cameralistas en
las Universidades de Halle (1723) y Frankfur del Order (1727), a las que seguirn otras. As como la creacin de
Escuelas especiales para la formacin de funcionarios, como las de Lautern y Stuttgart. La materia cientfica es
proporcionada por una abundante literatura, que se conoce con el nombre de "Ciencia Cameral y de Policia", que
alcanza pronto un importante desarrollo, desprendindose del tronco comn del Derecho Pblico en que inicialmente
haba aparecido. Austriacos y prusianos producen durante todo un siglo una importante bibliografa: Dithmar (1731),
von Justi (1755-1756), von Sonnenfels (1763-1767), y von Berg (1799-1806).
14
PROGRAMACIN DE TEMAS
ADMINISTRACINPBLICA(GradoenCienciaPolticaydelaAdministracin)
A pesar de su pretensin finalista, la Ciencia de la Polica es una reflexin mucho ms terica que
los estudios de los cameralistas, los cuales son fundamentalmente prcticos de la Administracin que
intentan una solucin directa de los problemas de su poca.
b) Francia.
Tambin en Francia la Ciencia de la Polica se ve sustituida por el Derecho Administrativo. Aunque
en las primeras dcadas del siglo XIX, los juristas por profesin son conscientes de la insuficiencia del
Derecho a los efectos de la comprensin del fenmeno administrativo y hablan, con mayor propiedad, de
Ciencia de la Administracin.
-La existencia separada -y paralela- de la Ciencia de la Administracin y el Derecho Administrativo
dura pocos aos, puesto que este ltimo termina adquiriendo primaca inequvoca en las Universidades. La
consecuencia de ello es que la Ciencia de la Administracin tiene que buscarse otros lugares de arraigo,
concretamente las escuelas de funcionarios.
-Durante las dcadas de 1820 y 1830 se suceden los proyectos de creacin de Facultades de ciencias
administrativas, preconizadas por Cuvier, Macarel y Labouyale, orientadas especialmente a la formacin de
funcionarios. Pero todos estos proyectos fracasan por la decidida oposicin de las Facultades universitarias
de Derecho.
-Durante la Segunda Repblica se opta por la alternativa de una Escuela Administrativa, creada el 8
de marzo de 1848, sobre bases similares a la Escuela Politcnica; pero la institucin tiene corta vida, tarada
probablemente por su origen revolucionario y el radicalismo de sus profesores. En agosto del ao siguiente
es cerrada, sin ms, por Luis Napolen Bonaparte.
-En las postrimeras del Imperio y, sobre todo, en la Tercera Repblica renace la idea de la creacin
de escuelas de funcionarios, pelo nunca se lleva a cabo por varias circunstancias: la resistencia de las
Facultades de Derecho sigue siendo muy fuerte; un recelo por parte del poder poltico por lo que poda
PROGRAMACIN DE TEMAS
15
ADMINISTRACINPBLICA(GradoenCienciaPolticaydelaAdministracin)
suponer una restriccin a la facultad de elegir discrecionalmente a los funcionarios; y, por ltimo, la
consolidacin del Derecho Administrativo que responde con mayor fidelidad a los nuevos principios
liberales. Aunque algunos autores como Duguit y Hauriou que pretenden insertar en el Derecho perspectivas
extrajurdicas (de la Ciencia Poltica o de la Sociologa), pero en menor medida de la moderna Ciencia de la
Administracin que se va gestando.
c) Espaa.
En Espaa, al igual que en Francia, los primeros cultivadores del Derecho Administrativo prolongan
la lnea de la Ciencia de la Administracin iniciada por Bonnin, Vivien y Macarel, por autores y polticos
como Sainz de Andino, Gmez de la Serna, Javier de Burgos, Alejandro Olivn, y Ortz de Ziga. Las
Lecciones de Derecho Administrativo de Posada Herrera constituyen un ejemplo de esta tendencia. As como
los intentos de reforma universitaria para dar cabida a los estudios administrativos. En concreto, en 1841, se
propone la creacin de una "Facultad nueva, que tomar el nombre de administrativa, en la que se cursen las
materias necesarias para aquellos que hayan de servir en todos los destinos pblicos, civiles y
administrativos. Sin embargo, el proyecto fracasa como consecuencia de la cada del Gobierno.
No obstante, la Regencia de Espartero (1840-1843) retoma la idea, canalizndola a travs de una
escuela especial, que se crea por Decreto de 29 de diciembre de 1842. Esta escuela estaba destinada a los
funcionarios pblicos, y fijaba, en el artculo quinto del Decreto, desde el 1 de enero de 1845 los que de
nuevo entren en la carrera de la Administracin debern acreditar su suficiencia en los estudios que se cursan
en la escuela. La vigencia de esta escuela fue tambin muy breve, pues no acert a imponer su
compatibilidad con las Facultades de Jurisprudencia. En consecuencia, con la excepcin de la citada obra de
Posada en la que contempla la Ciencia de la Administracin, el Derecho Administrativo domina
absolutamente el panorama, aunque los planes de estudios universitarios dejan un margen a la descripcin de
la Administracin Pblica y a su funcionamiento
16
PROGRAMACIN DE TEMAS
ADMINISTRACINPBLICA(GradoenCienciaPolticaydelaAdministracin)
PROGRAMACIN DE TEMAS
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ADMINISTRACINPBLICA(GradoenCienciaPolticaydelaAdministracin)
CRITERIOS
HAY UN FUNDAMENTO
LEGAL PARA EL ESTADO?
RELACIONES ESTADOSOCIEDAD
FORMA DE
ORGANIZACIN POLTICA
ANGLOSAJONA
No
GERMNICA
S
FRANCESA
S
ESCANDINAVA
S
Pluralistas
Organicistas
Antagnicas
Organicistas
Limitada federalista
Integral /
Federalista
orgnica
Legal
Corporativista
Jacobina
"una e
indivisible"
Legal
tecnocrtico
Descentralizada unitaria
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PROGRAMACIN DE TEMAS
POLTICO:
LAS
ADMINISTRACINPBLICA(GradoenCienciaPolticaydelaAdministracin)
LIBERTAD
ECONMICA
IGUALDAD
POLTICA
DIMENSIN
LIBERAL
-Libertades individuales
-Derechos personales
Mercado
DIMENSIN
DEMOCRTICA
-Libertades individuales y
colectivas
-Derechos cvicos
asociativos
Mercado + algunas
regulaciones pblicas
Igualdad jurdica
(igualdad ante la ley, las
mismas leyes,
y los mismos tribunales)
-Igualdad de participacin
-Sufragio universal
IGUALDAD
ECONMICA
Igualdad de oportunidades
en el mercado
Igualdad de oportunidades
como igualdad de
condiciones participativas
SEGURIDAD
DIMENSIN
SOCIAL
Derechos socioeconmicos
(vivienda, educacin,
sanidad, trabajo, etc.)
-Mercado + intervencin
pblica
-Sector Pblico (empresas
pblicas)
-Igualdad de oportunidades
como igualdad de
condiciones
socioeconmicas
-Poltica de discriminacin
socioeconmica positiva
-Garanta de condiciones
materiales mnimas
-Bienestar
-Calidad de vida
-Participacin en los
servicios sociales
-Econmica: renta mnima
-Social: enfermedad, vejez,
paro, etc.
ESTADO DEL
BIENESTAR
SITUACIN
ACTUAL Y
RETOS DE
FUTURO
QU
Funciones de soberana y
de fomento
QUIN
Estado, nico intrprete
del inters general
-Fragmentacin del
Estado nico
-Pluralismo
administrativo
-Administracin como
parte
-Legitimacin especial
derivada de su
posicin
-Pluralismo
-Timonera pero no
administrativo
remar
-Tercer sector y
-Planificacin,
empresas privadas
financiacin, provisin
de servicios relacionados -Administracin local de
los servicios de
con las
proximidad
funciones de soberana
-Anlisis de las polticas,
control de la gestin y
evaluacin de resultados
Estado como empresa
monopolista de servicios
pblicos
PROGRAMACIN DE TEMAS
CMO
-Concepcin garantista de los
derechos
-Actuacin procedimientalista
-Burocracia maquinal
-Burocracia maquinal y
profesional
-Informatizacin
-Adopcin de la idea de usuariocliente y mejora de las
relaciones con los ciudadanos
-Agencializacin
-Competitividad en la provisin
de servicios pblicos
-Nuevas formas de gestin
pblica ms prximas al sector
privado
-Democratizacin de la gestin
va participacin
ADMINISTRACINPBLICA(GradoenCienciaPolticaydelaAdministracin)
CREADOR DE PROBLEMAS
-Engendra nuevos conflictos de distribucin
(contra los impuestos)
-Promueve la competencia egosta
-Socava las virtudes cvicas tradicionales
-Inflexibilidad poltica / ingobernabilidad
DERECHOS
HITOS INSTITUCIONALES
Educacin
Sanidad
Transferencias de
rentas
Servicios Sociales
PROGRAMACIN DE TEMAS