Você está na página 1de 79

LESSA, Carlos. O Plano de Metas 1957/60. In: Quinze Anos de Poltica Econmica.

Editora Brasiliense,
1981, p.27-117
Pgina 27
O Plano de metas 1957/60
Em fins de 1956 dando, resposta ao quadro de tenses antes descrito, o governo
formulou um ambicioso conjunto de objetivos setoriais, conhecido por Plano de
Metas, que constitui a mais slida deciso consciente em prol da industrializao na
histria econmica do pas. Estes objetivos iriam servir durante os prximos cinco
anos de norteio poltica econmica e, em certos aspectos, ao longo de sua
execuo suas postulaes iniciais foram superadas e seu carter de poltica de
desenvolvimento industrial confirmado.
O Plano conferia prioridade absoluta construo dos estgios superiores da
pirmide industrial verticalmente integrada e do capital social bsico de apoio a
esta estrutura. Daria continuidade ao processo de substituio de importaes que
se vinha desenrolando nos dois decnios anteriores. [nota: 13]
No dedicava atenes transformao estrutural do setor agropecurio. Este, em
sua evoluo anterior, no se havia constitudo em entrave industrializao.
Atravs da incorporao de novas terras, a oferta de alimentos e insumos
industriais de origem primria havia se expandido a taxa superior do crescimento
demogrfico. [nota: 14] Assim sendo, o Plano apenas marginalmente se referia ao
setor, atravs de modesta meta de armazenagem, meta de produo tritcola, cuja
motivao residia no problema geral do setor externo, e meta de mecanizao
agrcola, com participao apenas simblica no conjunto de objetivos. [nota: 15]
Tampouco preocupava-se com o problema da m distribuio da renda. Ocupavam
posio de reduzido destaque as inverses e gastos sociais. [nota: 16] E apenas em
1959 ganha contedo o propsito de dinamizao das antigas regies primrioexportadoras, deixadas margem
Pgina 29
pela industrializao concentrada na regio Centro-Sul, com a constituio da
SUDENE - Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste - entidade federal de
planejamento regional da principal rea- problema.
Em termos mais sumrios, o Plano postulava investimentos diretos do governo no
setor de energia-transporte e em algumas atividades industriais bsicas,
notadamente siderurgia e refino de petrleo - para as quais o nimo empresarial
havia se revelado insuficiente - bem como favores e estmulos ampliados
expanso e diversificao do setor secundrio, produtor de equipamentos e
insumos com funes de produo de alta intensidade de capital.
Face a estes objetivos, que propunham uma vigorosa transformao na estrutura
da economia, cediam importncia as consideraes sobre equilbrio de preos,
situao da balana de pagamentos e comportamento "sadio" do setor monetrio,
fiscal e cambial que se colocavam em segundo plano e a servio da industrializao.

Nesses termos, o Plano alm de ser ele prprio uma concentrao de


investimentos na industrializao vertical, implicava numa defesa do nvel de
atividade da economia. (nota 17) Compreende-se a tremenda presso a que seria
submetido o esquema tendo-se presente a inverso na tendncia do setor externo,
j em ntida fase de estancamento e a inexistncia de poupanas voluntrias nos
montantes requeridos e canais financeiros que as transferissem fluidamente aos
setores a expandir. Com um sistema intermedirio-financeiro orientado
basicamente para servir a uma economia mercantil, e um setor pblico desprovido
de eficazes instrumentos de captao de recursos, o financiamento do Plano
implicaria na intensificao dos desequilbrios j presentes no panorama econmico.
Finalmente, nesta apresentao inicial, cumpre lembrar a insensibilidade revelada
pelo Plano no tocante a mudanas institucionais e instrumentais. No se colocou o
problema. Quando, ao longo de sua execuo, esses aspectos resultaram ser
impeditivos, as solues foram encontradas num quadro pragmtico e no analtico
das implicaes gerais das inovaes introduzidas.
Os fatores de adoo do Plano de Metas
Num plano mais geral de anlise vimos que o conflito entre os setores industriais
e os intentos da poltica de estabilizao forjaram como resposta o Plano de Metas,
[nota: 18] uma retomada da industrializao nos moldes dos primeiros anos do
decnio a um nvel mais ambicioso de
Pgina 29
racionalizao. Esquema de poltica de desenvolvimento industrial, que propondo o
avano da integrao vertical da economia no apenas defenderia o nvel de
atividade econmica, como tambm elevaria a taxa de crescimento. Correndo o
risco de repetir alguns aspectos implcitos na discusso atrs apresentada, da fase
de transio 1954/56, gostaramos de sublinhar alguns fatores principais de apoio
ao Plano, teis para a compreenso da forma como veio a ser executado.
J se viu que, em 1956, apresentava a economia brasileira um quadro de
desequilbrios impressionante. O estancamento do setor externo, o novo ciclo
expansivo da produo interna de caf e a presena de vultosos desequilbrios
fiscais, enfim, a dimenso dos desequilbrios parecia aconselhar prudncia no
tocante ao dimensionamento e alcance dos objetivos propostos poltica econmica
pela nova administrao, mesmo que as foras atuantes no quadro econmico
interno tornassem politicamente insustentveis a formulao de esquema
contracionista, como prova a vida efmera das anteriores tentativas de conteno
de crdito. Entretanto, os desequilbrios no intimidaram a formulao de um
programa que, alm de propor inverses que implicavam numa vigorosa elevao
dos gastos do setor pblico, postulavam um substancial avano na industrializao.
Esta, malgrado os efeitos descompressivos a longo prazo do estrangulamento
externo, suscitaria, forosamente, no curso da execuo do programa, ampliadas
importaes de equipamentos e insumos industriais, acentuando as presses sobre
a capacidade para importar. Tal formulao, na ausncia de reajustes do sistema
financeiro, de difcil realizao no perodo, e, de um desafogo da situao externa,

em seus termos iniciais, alm de no contemplar uma poltica de estabilizao,


apontava, pelo contrrio, uma provvel acentuao daqueles desequilbrios. No
curso de seo prxima indicado o quadro que permitiu durante a execuo do
Plano impedir que os desequilbrios tomassem vulto ao ponto de comprometer o
xito do programa.
A opo realizada por desenvolvimento ao invs de estabilidade coloca uma
questo provocativa. Por que o Brasil seguiu este esquema e no se inclinou
adoo da poltica escolhida por outros pases latino-americanos, frente a este tipo
de impasse? Verbi gratia, por que no aceitou o que se convencionou chamar de
poltica do FMI?
Indubitavelmente, o problema bastante complexo para que possamos dar
resposta interrogao. Colocando o problema da eleio da alternativa
"desenvolvimentista" num alto nvel de abstrao pode-se identificar fatores
subjetivos e objetivos que tornaram vivel este caminho.
Pgina 30
Corno fator subjetivo, faramos antes referncia conscientizao do problema
econmico brasileiro em termos de desenvolvimento industrial, tanto ao nvel das
empresas privadas quanto na rbita governamental, o que impermeabilizava a
economia hiptese contracionista. Esta conscientizao fazia apelo inclusive aos
setores mais organizados da opinio pblica, mobilizados para o tema,
principalmente sob a bandeira do "nacionalismo".
Por outro lado, no rol dos fatores objetivos encontrar-se-iam os elementos de
presso oriundos da no-complementaridade da precedente industrializao, j
referida em outra parte deste documento. Para colocar-se, de forma clara, este
ponto, deve-se ter presente que a soluo desses problemas interessava vitalmente
ao mundo empresarial. Inexistia conflito entre os propsitos da poltica e os
interesses dos setores mais dinmicos da classe empresarial. Outrossim, o
esquema de financiamento expansionista, proposto implicitamente pelo Plano, no
afetaria interesses desse setor, como poderia haver feito um esquema de coleta de
poupanas, via tributao ou emisso de ttulos de crdito pblico. Muito pelo
contrrio, o financiamento expansionista proposto abria possibilidades financeiras
atraentes s empresas privadas nacionais e estrangeiras.
Alm de todos estes pontos de apoio, coloca-se a questo objetiva mais
fundamental e peculiar do caso brasileiro. Referimo-nos ao fato de que o processo
de desenvolvimento anterior e as caractersticas principais da economia faziam
possvel a eleio destes objetivos. Tal elemento deve ser sublinhado. O sistema
brasileiro j havia atingido um estagio no qual tal opo era vivel, seja devido ao
grau de diversificao industrial, seja em funo do espao econmico, mormente
quando se contava corno seguro o reforo, estratgico nesta conjuntura, do
exterior. Em outras palavras, ao contrrio do que ocorreu em outros pases do
continente, a economia brasileira dispunha de um maior raio de manobra que lhe
permitiu escapar do dilema - estabilidade ou desenvolvimento - e fez possvel
coexistirem desenvolvimento e estabilidade.

Observando agora o assunto de um ngulo mais concreto, podemos, apreciando


as distintas metas especficas, localizar fontes mais particularizadas de apoio ao
Plano.
Em relao ao primeiro conjunto de metas (energia-transporte), deve-se ter
presente que o Plano de Metas nada mais era do que uma ampliao e consolidao
de programas iniciados na primeira metade da dcada.
Pgina 31
Viu-se corno se havia chegado a uma industrializao desordenada com claros
pontos de estrangulamento. O desequilbrio entre o parque industrial privado e o
sistema de transporte e de gerao de energia se efetivou defasado na expanso
industrial. A tardia constatao do desequilbrio devida s caractersticas das
atividades industriais implantadas neste perodo, que podiam expandir sua
produo, face a uma oferta relativamente rgida da economia externa, a custos
crescentes, mas que no eram limitadas, em termos absolutos, por esse
estrangulamento. Quando os desequilbrios estruturais foram constatados, e se
tornaram crticos, impuseram uma redistribuio de recursos a favor do setor
pblico, iniciada com a criao do BNDE, o Fundo de Reaparelhamento Econmico,
em 1952, e do regime de sobretaxas cambiais estabelecido pela instruo 70 em
1953. Porm, dada a reduzida transferncia inicial de poupanas e os longos
perodos de maturao desta classe de investimentos, em 1956 persistia a
necessidade de ampliar, mais que proporcionalmente, as inverses no sistema de
transporte e de produo energtica.
No tocante montagem das indstrias intermedirias bsicas, subsistiam fortes
razes para um efetivo apoio empresarial.
O carter no seletivo do sistema de estmulos substituio de importaes, que
reservava mercado para aquilo que as autoridades cambiais consideravam pouco
essencial, levou constituio, por esses anos, de um setor industrial inflado nas
faixas menos relevantes e com elevado grau de dependncia de matrias-primas e
demais insumos importados. bem verdade que a anterior instalao de um setor
siderrgico havia minorado esta dependncia, e que j em 1954 se havia iniciado
um esforo para solucionar o problema da oferta de combustveis lquidos, via
instalao da Petrobrs, bem como alguns setores produtores de matrias-primas
(cimento, papel, etc.) se haviam expandido de maneira razovel. Porm, de modo
geral, a indstria intermediria no havia acompanhado o crescimento do setor
produtor de bens de consumo. Por conseguinte, na ausncia de um esquema de
deciso racional quanto ao uso dos recursos, a vulnerabilidade da economia se
havia acentuado dada a elevada rigidez introduzida na pauta de importaes. Desta
vulnerabilidade tinha conscincia o setor industrial. Face pouca agressividade
revelada pela indstria privada nestas faixas, j se vinha criando um estado
empresrio industrial para preencher a lacuna, o que minimizava as resistncias.
V-se, pois, que, face a tais problemas, o setor industrial da economia no tinha
por que se opor, em fins de 1956, adoo de um esquema corretivo. Pelo
contrrio, estas eram inverses obrigadas pela
Pgina 32

dinmica da economia. Neste sentido, o Plano de Metas, na verdade, apenas


coroava um processo pelo qual o setor privado, desde o incio do decnio, vinha
progressivamente delegando ao governo poderes e instrumentos para que fizesse
frente s tarefas de complementao industrial.
Assim sendo, fcil entender as razes pelas quais a primeira parte do Plano de
Metas, que postulava inverses complementares estrutura industrial preexistente,
encontrava apoio entusistico do setor industrial, dada a conscincia da
vulnerabilidade e do interesse de rebaixar seus custos de operao. Ademais, este
esquema no prejudicava diretamente interesses de qualquer setor da economia e,
num plano mais prximo, encontrava-se num conjunto de empresas diretamente
beneficiadas pela expanso de gastos pblicos - grandes firmas empreiteiras,
fornecedoras do governo, etc., aliadas incondicionais da formulao destes
objetivos.
Um segundo conjunto de metas dizia respeito, como vimos, instalao de um
setor produtor de equipamentos. Aqui no se tratava de objetivos "obrigados" pela
evoluo anterior da economia, em contraste com as metas anteriores, cuja
realizao, porque indispensvel ao funcionamento da economia, seria efetivada
sob quaisquer ttulos. Claro que a substituio de importaes de bens de capital, a
par das inegveis vantagens a longo prazo, alterou no perodo do Plano a dinmica
da economia. Porm, no era "necessria" para a correo do desequilbrio do setor
externo, uma vez que no perodo de realizao do Plano atuou como fator de
presso adicional sobre a procura de importaes, apenas contornvel pela adoo
de uma poltica extremamente liberal em relao atrao de capitais do exterior.
Contudo, apesar de no ser neste sentido "necessria", a adoo destas metas foi,
sem dvida, induzida pela evoluo anterior. No se refere ao fato de que a natural
aspirao nacional pela presena, no pas, de indstrias tpicas de economias
maduras e a inexistncia de interesses afetveis pela concorrncia conferissem
cobertura interna adoo desta poltica de estmulos. Assinala-se que a procura
contida por esses bens, notadamente equipamentos de transporte, configurava uma
estrutura de interesses, por parte de seus antigos exportadores, pela produo
interna desses bens, de impossvel livre importao, fato este de inegvel
participao na formulao destas metas. [nota: 19]
Se a consecuo dos primeiros objetivos era vital para o sistema econmico, e se
a adoo dos segundos encontrava apoio no prprio processo anterior, j a meta
especial de construo da nova capital (Braslia) foi formulada num plano de
deciso autnoma do governo.
Pgina 33
Sua adoo no implicou em opo ao nvel dos interesses privados, dada a
natureza especial dos recursos reais e financeiros imobilizados, cujo destino
alternativo teria sido um provvel incremento das casas construdas pelo sistema
de previdncia social.
Finalmente, cumpre meditar por que o governo, apresentando plano que envolvia
to vigoroso esforo de investimento e postulava to profundas medidas na
distribuio setorial e institucional das poupanas no elaborou, em simultneo, um

plano de financiamento, preferindo procurar sua soluo ao longo da execuo do


programa. A resposta completa do porqu desta opo no caberia, evidentemente,
no mbito destas pginas. , porm, indiscutvel ser esta a linha de menor
resistncia para a aceitao do Plano pelo setor privado; a simples formulao de
um esquema de financiamento poderia induzir resistncias por parte desta rea,
que j havia demonstrado no estar disposta a aceitar cortes em seus programas
de expanso.
interessante assinalar o fato curioso de se encontrar a economia, quando da
adoo do Plano, em ntida fase de perda de intensidade no ritmo de crescimento e
de ter a adoo do Plano de Metas, com seus empricos e expansionistas esquemas
de financiamento, constitudo fator de dinamizao da expanso privada no perodo
subseqente, dando-se ex-post uma coincidncia de interesses que uma
formulao prematura de um esquema de financiamento que drenasse recursos do
setor privado poderia tornar inaceitvel.
Neste ponto, convm desde j lembrar que a elevao do ritmo de crescimento em outras palavras, o xito do Plano - atuou como fator de minimizao desses
desequilbrios, dissolvendo, no incremento marginal do PBI, as disputas que
poderiam impedir a soluo de continuidade do Plano. Outrossim, o esquema de
financiamento inflacionrio, adotado implicitamente pelo Plano, no desagradava,
muito pelo contrrio, facilitava, e por isso merecia aplauso da classe empresarial,
pois lhe permitia, num vazio de instituies financeiras, acesso aos recursos
requeridos, para o financiamento de suas expanses. Este , visivelmente, outro
ngulo de apoio ao Plano, concretizado pelo crescimento econmico. Apesar da
elevao observada no salrio real da populao empregada na indstria, o
processo inflacionrio permitiu que a empresa privada captasse poupanas
foradas, via altas taxas de lucro e fcil acesso ao crdito bancrio, possveis
devido ao incremento do produto, que impedia o intenso processo inflacionrio
assumir forma espiral.
Estas so consideraes que dizem respeito aos fatores de sustentao do Plano
de Metas, decisivos, inclusive em 1958, quando conduPgina 3
4
ziram a rejeio da tentativa de reedio da poltica convencional de estabilidade
apoiada pelo FMI. (nota 20) Nas pginas adiante, estes aspectos sero examinados
com maior detalhe.
O Plano de Metas objetivos e resultados
O exame mais detalhado dos objetivos alcanados pe em evidncia o esforo que
a economia realizou no perodo, bem como ilustra o profundo processo de
transformaes estruturais atravessado pelo sistema econmico. Se bem que no
sejam disponveis dados seguros sobre o que representou o Plano de Metas em
investimentos realizados sob sua gide, na VI Exposio sobre o Programa de
Reaparelhamento Econmico se apresentam estimativas em termos de participao
do PBI, que situam a presso das inverses imediatamente relacionadas com o

Plano, variando no intervalo de 7,6% em 57 a 4,1 % em 1961. Este dado,


comparado com a taxa mdia de investimento fixo que foi, no perodo 57/60,
14,5% do PBI, define parcialmente a amplitude da ao do Plano. Em adio,
refletindo o tipo de inverses realizadas, a participao do setor pblico no
investimento fixo da economia cresceu de 27,5% em 1950/56, excludo 1951/52,
para 37,1 % em 1957/60, dados estes que no mostram em toda a extenso o
papel
preenchido pelo Estado, pois suas empresas esto computadas nas estimativas de
contas nacionais na rea privada. [nota: 21]
Ainda que tais indicadores apontem a dimenso do esforo proposto economia,
preciso considerar a composio do Plano para avaliar a profundidade das
transformaes qualitativas a que se submeteu o pas. Alis, nesse particular que
residem os aspectos que notabilizam o Plano de Metas, pois constitui
provavelmente a mais ampla ao orientada pelo Estado, na Amrica Latina, com
vistas implantao de uma estrutura industrial integrada. Apesar da precariedade
das cifras apresentadas no quadro I, a previso da composio dos investimentos
requeridos pelo Plano indica claramente a preocupao dominante com a
transformao qualitativa da economia, via montagem de indstrias produtoras de
insumos bsicos, de importante setor produtor de bens de capital e dos servios
pblicos de apoio.
Pode-se classificar as distintas metas perseguidas em quatro grandes grupos. O
primeiro, constitudo pelas inverses diretas do governo no sistema de transporte e
gerao de energia. Um segundo, pelo qual se ampliavam ou instalavam setores
produtores intermedirios, nos quais, pela sua significao, sobressai a meta
siderrgica.
Pgina 35
QUADRO I
INVESTIMENTOS REQUERIDO PELO PLANO DE METAS
1957/1961

SETOR

Custo
estimado
dos bens e
servios
produzidos
no pas
(bilhes de
Cr$)

Bens e servios
importados
Em
milhes de
US$

Equivalnc
ia em
bilhes de
Cr$

Investiento total
estimado
em bilhes
de Cr$

% do total

Energia
Transportes
Alimentao
Ind. de base
Educao

110,0
75,3
4,8
34,6

862,2
582,2
130,9
742,8

44,3
30,0
6,7
38,1

154,3
105,3
11,5
72,7

43,4
29,6
3,2
20,4

12,0
12,0
3,4
Total
236,0
2318,5
119,1
355,8
100,0
FONTE: VI Exposio sobre o programa de Reaparelhamento Econmico - BNDE
Um terceiro conjunto visava instalao das indstrias produtoras de bens de
capital e, finalmente, a meta da construo da nova sede administrativa do pas.
[nota: 22] verdade que esta classificao no inclui certas metas ligadas
comercializao e armazenagem de produtos agropecurios, nem expanso das
exportaes de minrio de ferro, e outros objetivos ligados a atividades primrias,
nem considera, igualmente, as inverses sociais. Contudo, seu escasso peso
permite que na apresentao do Plano tais objetivos sejam apenas citados
marginalmente.
Energia
O esforo principal seria realizado com vistas ampliao da capacidade geradora
de energia eltrica. A falta de inverses neste setor, compatveis com a ampliao
das inverses privadas, no perodo que se estende do aps-guerra ao fim dos anos
40, havia engendrado sria crise nos primeiros anos do decnio seguinte. Apesar
desta crise ter sido rapidamente superada em 1954/56, dado o crescimento da

Pgina 36
QUADRO II
ALGUNS DADOS DE EVOLUO ENERGTICA DURANTE O PLANO DE META

rodovia de penetrao. Assim, o plano ferrovirio propunha-se a incorporar 440


locomotivas diesel eltricas, 12000 vages, aplicar 791000 t de trilhos, 6770
3

dormentes e 15 milhes de m de pedra de lastro nas ferrovias de maior densidade


de trfego. Ainda no setor ferrovirio objetiva-se construir 1 624 km de novas vias,
importantes para a interligao dos antigos sistemas ferrovirios de apoio s
economias de exportao. Na verdade, tais metas, apesar de ambiciosas, no
permitiriam, se integralmente cumpridas, a correo dos desequilbrios do setor, o
que no somente demandava maiores inverses, como necessitava certas
modificaes na definio da poltica ferroviria. Porm, devido a problemas de
financiamento, as metas ferrovirias no foram integralmente cumpridas,
principalmente no tocante aquisio de vages (apenas 7052 at 1960) e na
reparao da via permanente (cerca de 80% da meta foi cumprida).
QUADRO III
INVESTIMENTO BRUTO EM TRANSPORTES COMO % DO PIB
Veculos
Anos

Ferrovias

Rodovias

Inclusive
Autos

Exclusive
Autos

Martimo
Portos e
Navios

Aerovirio
Avies e
Aeroportos

Total
Com
Autos

Sem
Autos
50/54
0,82
1,25
2,00
1,34
0,15
0,13
4,35
3,69
57/59
1,04
1,74
2,75
1,90
0,19
0,16
5,88
5,03
FONTE: APEC Estudos Semestrais maio de 1963. Citado dados de estudo
publicados pela COPLAN (Comisso de Planejamento nacional)
Pgina 39
QUADRO IV
Ano
1952
1953
1954
1955
------1959
1960
1961
FERROVIA

Extenso da
Rede (Km)
37 019
37 032
37 190
37 092
---------37 710
38 287
38 185

Carga
transportada
(t/km)
229 257
228 839
233 235
258 805
----------319 114
315 053
296 967

Passageiros
transportados
(passag/km)
279 542
298 746
319 783
334 851
---------388 212
401 543
441 396

SFONTE: Anurio Estatstico do Brasil


Contudo, a dieselizao e a melhoria das condies de trfego fizeram com que se
ampliasse de 21,7% o volume de carga transportada e de 19,0% o nmero de
passageiros no perodo 1955/60 enquanto a extenso da rede crescia de apenas
3,2% (quadro IV).
Contrastando com o setor ferrovirio, no qual no foram obtidos brilhantes
resultados, o setor rodovirio cresceu vertiginosamente em extenso e qualidade,
principalmente no que diz respeito s rodovias federais e estaduais. A extenso
destas cresceu de 47,1%, enquanto crescia de 351 % a rede pavimentada no
perodo de 1955/56. O Plano compreendia apenas as rodovias federais,
estabelecendo, a princpio, a construo de 10000 km de novas rodovias,
melhoramentos em 3800 km, bem como pavimentao de 3000 km. Em 1957,
estes objetivos foram ampliados para compreender a construo de 12000 km e.a
pavimentao de 5000 km, sendo que, em fins de 1958, o notvel xito do
programa permitiu a ampliao da meta de pavimentao para 5800 km.
As cifras do quadro V nos permitem ver que a meta foi totalmente atingida, j que
de 1955 a 1961 foram construdos 12169 km e pavimentados 7215 km de rodovias
federais.
Pgina 40
QUADRO V
EXTENSO DE REDE RODOVIRIA BRASILEIRA
Especificao

Extenso em 31 XII (km)


1955
1961
Total ----------------459 714
499 550
Rodovias Federais -----22 250
35 419
Pavimentadas --------2 376
9 591
No Pavimentadas ---19 874
25 828
Rodovias Estatais ------54 048
77 293
Pavimentadas --------757
4 542
No Pavimentadas ---54 291
72 751
Rodovias Municipais----383 416
386 838
FONTE: XI Exposio sobre o Programa de Reaparelhamento Econmico - BNDE
Em relao ao transporte martimo, previa o Plano de Metas investimentos no
aumento da frota mercante e na ampliao e equipamento dos portos. Em 1955, a
situao da frota do pas era a seguinte quanto a navios com mais de 100 dwt:
cabotagem - 315 embarcaes com 600 mil dwt; longo curso - 20 com 150 mil;
petroleiros - 31 com 217 mil; e frota fluvial - 53 embarcaes com 23 mil dwt. O
Plano d nfase s frotas de cabotagem e de petroleiros, prevendo a elas

incorporar, respectivamente, 200 e 330 mil dwt. Quanto frota de longo curso, que
participava com apenas 11,2% do total de fretes de importao, previa o Plano a
incorporao de apenas 30 mil dwt. Contudo, providncias visando a maior
utilizao da frota disponvel fez com que a participao nacional nos fretes de
importao se elevasse a 18,7% em 1959. O xito, no tocante ampliao da
frota, foi praticamente integral. Assim, entre 1956 e fins de 1960, incorporaram-se
navios somando 550 mil dwt, sendo 299 mil na frota de petroleiros, 179 mil na de
navegao de cabotagem, 64 mil na de longo curso e 8 mil dwt na frota fluvial.
[nota: 24]
Tais investimentos foram acompanhados por um parcial reaparelhamento dos
servios porturios, outro notrio ponto de estrangulamento do sistema nacional de
transporte.
Pgina 41
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA
O quadro VI mostra claramente a estagnao, e mesmo o declnio deste setor. O
movimento de embarcaes nacionais (de bandeira brasileira), que corresponde,
grosso modo, ao comrcio de cabotagem, caiu de 18425 mil tem 1934 para 15647
mil em 1958.
A soluo definitiva do problema porturio complexa, envolvendo importantes
aspectos
de
ordem
administrativa,
que
no
podem
ser
resolvidos
independentemente dos problemas da Marinha Mercante, no abordados pelo Plano
de Metas. Este se preocupou apenas com o aspecto mais propriamente fsico da
questo, postulando a ampliao da faixa acostvel de diversos portos, aquisio de
equipamentos de carga e descarga, obras de dragagem de 23 portos e compra de
equipamentos de dragagem, segundo afirma o Relatrio do Conselho de
Desenvolvimento. Contudo, os resultados, em termos de movimento porturio,
ainda so bastante insatisfatrios, como pode ser visualizado no quadro VI.
QUADRO VI
ENTRADAS DE EMBARCAES TONELAGEM DE REGISTRO
(UNIDADE 1000 t)
BRASIL 1
Anos
1934
1935
1937
1938
1948
1949
1952
1954
1955

Nacionais
18 425
18 592
20 876
21 001
18 374
17 281
18 025
16 728
14 974

Estrangeiras
29.106
27 275
29 164
30 258
26 058
27 923
32 594
36 689
35 863

Total
47 531
45 867
50 040
51 259
44 432
45 204
50 619
53 417
50 837

1957
16 928
38 308
55 236
1958
15 647
40 958
56 605
1960
59 294
1961
60 985
FONTE: Anurio Estatstico do Brasil.
(1) At 1958 congregou-se os seguintes portos: Santos, Rio de Janeiro, Salvador,
Recife e Rio Grande. De 1959 em diante inclui todos os portos
Pgina 42
Quanto ao transporte aerovirio nunca houve problemas de maior vulto, tendo
este setor sempre acompanhado satisfatoriamente as necessidades. A meta
compreendia o reequipamento do material de vo, a expanso de uma adequada
infra-estrutura de vo e o estabelecimento da indstria aeronutica. Apenas neste
ltimo ponto o programa no obteve xito, permanecendo incipiente a indstria de
material aeronutico. O comportamento do setor pode ser visto no quadro VII.
QUADRO VII
AERONUTICA CIVIL
Ano

Percurso das viagens


realizadas (1 000000 Km)

1951
1952
1953
1954
1955
-----1959
1960

96,1
96,6
104,2
112,9
121,0
------134,0
145,8

Passageiros/Km
Transportados
(1 000000 Passag/km)
1 492
1 505
1 692
1 814
1 899
-----2 870
3 529

FONTE: Anurio Estatstico do Brasil IBGE.


Indstrias intermedirias
O segundo grupo de metas, relativo ao setor de bens intermedirios, englobavatanto a expanso de atividades j existentes no pas, como a instalao de novos e
importantes segmentos para integrao do parque industrial. Em relao s
primeiras cabe maior destaque siderurgia e indstria de cimento, embora bem
menos a esta que quela.
No campo siderrgico, importante passo j havia sido dado, durante a Segunda
Grande Guerra, com a construo da Usina de Volta
Pgina 43

Redonda pelo governo federal. Em 1955 a capacidade produtora da indstria


montava a 1200000 t de ao bruto em lingotes, suprindo aproximadamente, 80%
do mercado nacional. O Plano visava a expandi-la para 2300000 t em 1960, e
iniciar obras que permitissem atingir 3500000 tem 1965. O objetivo no era
propriamente a auto-suficincia, mas sim garantir o suprimento necessrio para
fazer frente ao crescimento da economia, sem onerar a balana de pagamentos.
Tanto assim, que o montante absoluto das importaes ainda cresceu um pouco ao
longo do perodo, como pode ser visto no quadro VIII. Este quadro mostra tambm
o completo xito alcanado, no s no que diz respeito produo de lingotes,
como tambm a de laminados, cujo objetivo era duplicar, em 1960, a produo de
1955.
QUADRO VIII
SIDERURGIA (1 000 t)
Ao em lingotes
Laminados
Produo
Importaes
Produo
Importao
nacional
Nacional
1956
1 365
339
1 074
242
1957
1 470
509
1 130
383
1958
1 659
279
1 304
205
1959
1 866
651
1 492
499
1960
2 279
558
1 707
434
1961
2 485
433
1 928
331
FONTE: XI Exposio sobre o Programa de Reaparelhamento Econmico - BNDE
Ano

Da mesma forma que a siderurgia, tambm a indstria brasileira de cimento


atingiu a maturidade a partir da Segunda Grande Guerra, muito embora sua
implantao date do incio deste sculo. Em 1955 a produo nacional de cimento
Portland comum j alcanava 2,7 milhes de toneladas, o que correspondia a mais
ou menos 90% do consumo aparente.
Pgina 44
O Plano de Metas determinava a expanso da capacidade produtora para 5
milhes de toneladas, em 1960, objetivando no apenas fazer face ao crescimento
da demanda, mas ainda a total independncia do suprimento externo. O objetivo
foi plenamente alcanado, o que pode ser visto pelos dados de produo e
importao constantes do quadro IX.

QUADRO IX
CIMENTO PORTLAND COMUM (1 000 t)
Ano
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961

Produo nacional
1 441
1 614
2 041
2 418
2 734
3 278
3 376
3 769
3 798
4 418
4 678

Importao
394
638
812
982
332
242
31
9
0
29
0

FONTE: Produo Sindicato da Indstria de Cimento


Comrcio Exterior Importaes SEEF, Ministrio da Fazenda
Citado em Auge e Declnio do Processo de Substituies de Importaes no
Brasil - CEPAL
Os demais setores produtores de insumos, contemplados pelo Plano, foram os de
metais no-ferrosos, lcalis, celulose e papel de imprensa, borracha e fertilizantes.
Quanto aos metais no-ferrosos, o 'principal problema a eles relacionados diz
respeito ao escasso conhecimento do subsolo nacional tendo-se conseguido
identificar apenas algumas jazidas, comercialmente explorveis. Deste modo, no
possvel prescindir-se do comrcio externo, exceo feita ao estanho, em que as
importaes participaram, em 1961, com menos de 15% da oferta interna.
O fato, porm, de se ter descoberto grandes jazidas de chumbo, bem como novos
processos de obteno de zinco e nquel a partir de
Pgina 45
minrios abundantes no pas, trouxe um novo alento produo destes metais.
Contudo, a forte dose de incerteza que ainda caracteriza tais exploraes no
permitiu a qualificao dos objetivos. Assim que, excetuando-se o alumnio - cuja
meta era produzir 18 mil tem 1960 -, postulava-se simplesmente "expandir a
produo".
A observao do quadro X permite avaliar o andamento do programa, assinalando-se
resultados satisfatrios para o alumnio, chumbo e estanho. Cabe, porm, ressaltar
que alguns projetos foram iniciados e esto em andamento no tocante ao zinco e ao
nquel, o que melhora as perspectivas para o qinqnio 1961/65. Apenas para o
cobre ainda no se v, a mdio, prazo, qualquer soluo fora do comrcio exterior

. No tocante ao lcalis, a meta era terminar a instalao da Cia. Nacional de


lcalis, empresa estatal com capacidade para produzir 140 mil t. Tratava-se,
realmente, de um passo de grande importncia, j que a capacidade instalada
nesse setor, em 1955, era apenas 35 mil t. Houve, porm, atraso no andamento
das obras, de modo que s foi possvel inaugurar a empresa em 1960, sendo j em
1961 de 200 t/dia a capacidade de produo de barrilha e de 247 t/dia a de soda
custica e o consumo aparente, respectivamente, de 246 t/dia e de 460 t/dia.
[nota: 25]
QUADRO X
PRODUO NACIONAL DE METAIS NO FERROSOS (EM TONELADAS)
Ano
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961

Alumnio

Chumbo

Cobre

Estanho

Nquel

Zinco

1 664
6 278
8 837
9 190
15 187
16 573
18 467

4 027
4 543
7 046
4 635
5 526
9 976
12 527

399
1 349
1 960
1 500
1 800
1 212
1 659

1
1
1
1
1
2
-

39
59
68
72
89
95
95

203
568
423
527
530
330

FONTES: Anurio Estatstico do Brasil


Relatrio do Perodo 1956/60 Conselho de Desenvolvimento
Pgina 46
Com relao meta do papel e celulose, o problema maior localiza-se no papel
de. imprensa, sendo o principal obstculo as extremas facilidades concedidas ao
produto importado. Deste modo, apenas em 1957, com a nova lei de Tarifas,
melhores condies foram criadas tais como subsdio ao produtor nacional, mas que
assim mesmo no foram suficientes para assegurar o xito do programa, que
postulava a produo de 130 mil t em 1960. A produo efetiva neste ano foi,
entretanto, apenas 60 mil t, ou seja, menos de 50% do previsto. [nota: 26]
J para a celulose o programa logrou um relativo xito. A meta era produzir 260
mil tem 1960, sendo que a produo efetiva nesse ano, foi de 210 300 t, passando
a 298300 em 1962, o que corresponde a, aproximadamente. 87.3 % do consumo
aparente. [nota: 27]
O programa relativo borracha - 65 mil t em 1960 - tinha como objetivo bsico a
instalao, at 1961, de uma fbrica de borracha sinttica com capacidade de 40
mil t/ano. Esta seria a forma de se resolver o problema da oferta deste insumo, j
que a produo de borracha natural h muito se encontrava estagnada, sem
nenhuma possibilidade de expanso a mdio prazo. Na verdade, a produo de

borracha natural caiu de aproximadamente 30 mil t no trinio 52/54 para menos de


23 mil t no trinio 58/60.
A fabrica de borracha sinttica ficou a cargo da Petrobrs que a instalou junto a
uma de suas refinarias, com a capacidade programada na meta e dentro do prazo
previsto. Cabe ainda assinalar que em 1959 foi criada uma sociedade de economia
mista, sob controle do governo de Pernambuco, com o objetivo de construir e
operar uma fbrica de borracha sinttica, com capacidade inicial de 20 mil t. Este
empreendimento est em adiantada fase de montagem. Paralelamente, levou-se a
cabo projetos de plantao racional de seringueiras, buscando-se uma soluo, a
longo prazo, para o problema da borracha natural.
A meta de fertilizantes estabelecia uma produo de 120 mil t, em 1960 de
adubos qumicos bsicos nitrogenados e fosfatados. Isto correspondia, certo, a
um importante passo frente, j que em 1955 a produo nacional contribua com
apenas 5% do consumo aparente de adubos nitrogenados, e 12% do de fosfatados,
subindo estas percentagens, em 1960, para 23% e 58%, respectivamente (quadro
XI). No' convm, entretanto, superestimar estes resultados, pois bastante
conhecido o pequeno consumo de fertilizantes na agricultura brasileira.
Pgina 47
QUADRO XI
CONSUMO APARENTE DE FERTILIZANTES 1950 - 1961
Quantidade em elementos nutrientes
POTSNITROGENADOS
FOSFATADOS (P2O5)
SIO
ANOS
(K2O)
Produo
Import
Total
Prod.
Import
Total
Import
1950
0,75
13,44
14,19
6,0
44,84
50,84
23,52
1951
0,76
17,80
18,56
6,45
67,12
73,57
28,71
1952
0,83
9,76
10,61
8,44
38,48
46,92
15,35
1953
0,93
19,65
20,58
8,53
56,28
64,81
31,23
1954
1,27
16,49
17,76
12,08
65,31
77,39
28,35
1955
1,22
21,79
22,96
23,84
64,73
88,57
49,52
1956
1,39
28,85
30,24
23,55
70,01
93,56
41,63
1957
1,19
27,36
28,56
41,38
77,31
118,70
60,19
1958
2,58
38,81
41,40
53,48
89,87
143,35
65,08
1959
10,68
34,11
44,78
68,49
55,52
124,00
57,43
1960
17,73
51,04
66,76
77,436
54,16
131,60
106,15
1961
12,02
43,04
56,06
9,77
49,00
118,77
70,73
FONTE: CACEX, Conselho de Desenvolvimento, BNDE, DNPM, SEEF, SIACESP,
PETROBRS, CSN. Apresentado em Conjuntura Econmica
Indstrias produtoras de equipamentos

O conjunto de metas relativas produo de bens de capital abrangia as


indstrias automobilsticas, [nota: 28] de construo naval, mecnica e de material
eltrico pesado.
A deciso de instalar no pas uma indstria automobilstica , em parte, fruto de
decises no sistema de transportes, em que o transporte, rodovirio aumentou sua
participao de 25%, em 1948, para 48%, em 1953, no total da carga
transportada. [nota: 29]
O fato da meta automobilstica conduzir nacionalizao de veculos, constituiu
num dos mais importantes estmulos para a expanso da indstria mecnica. So
sobejamente conhecidos os efeitos promocionais para trs da indstria
automobilstica, to complexa a fabricao deste produto, Como exemplo,
podemos dar o fato de que a
Pgina 48
indstria de autopeas congregava, em 1955, umas setecentas fbricas, subindo esta
cifra, em 1960, para 1200. E as inverses neste setor, que at 1956 se estimavam em
torno de 117,1 milhes de d6lares, apenas no perodo 1955/60 somaram 8,1 bilhes
de cruzeiros e 161,1 milhes de dlares. O crescimento da frota de caminhes
dificilmente poderia ter-se efetivado em condies de estrangulamento do setor
externo, sem a implantao da indstria do pas. inegvel, a par de quaisquer
restries que possam ser feitas maneira pela qual foi implantada, que a criao de
uma indstria automobilstica foi um dos pontos mais importantes do Plano de Metas.
At 1955 as atividades neste setor restringiam-se produo pela Fbrica Nacional
de Motores de, aproximadamente, 2500 caminhes por ano, com ndice de
nacionalizao em peso de 54% e montagem de veculos e fabricao de peas.
A meta automobilstica tinha, como j assinalamos, um duplo aspecto. Era
simultaneamente meta de produo e de ndice de nacionalizao. Relativamente ao
primeiro aspecto, estabelecia a fabricao no perodo 1957/60, de 347700 veculos,
cuja discriminao vista no quadro XII. Quanto nacionalizao tratava-se de
alcanar em 1960, a substituio por peas nacionais de aproximadamente 90% do
peso dos veculos.
O montante de investimentos previstos, avaliado na base dos projetos aprovados
pelo GElA (Grupo Executivo da Indstria Automobilstica), alcanavam Cr$ 17,3
bilhes e USS 332,4 milhes.
A meta foi praticamente atingida, tanto para a produo como para os ndices de
nacionalizao, como pode ser avaliado no quadro XII.
Cumpre ainda ressaltar que, em 1960, o GEIA aprovou os projetos para a fabricao
de tratores, principalmente leves e mdios, programando uma produo de 31 mil
unidades nos dois anos de implantao da indstria, o que se daria a partir de 1960.
Estabelecia, tambm, o ndice inicial de nacionalizao de 70% em peso, que deveria
atingir 95% em 1962. Como se pode ver no quadro XIII, os resultados foram bastante
modestos, ficando-se bem longe do cumprimento da meta.

Uma meta de carter semelhante automobilstica, se bem que mais modesta no


mbito do Plano, foi a referente construo naval. Mais modesta na mesma
medida em que se deu maior nfase ao programa de transportes rodovirios que ao
martimo e fluvial. Semelhante, no que respeita transmisso de seu dinamismo
para o resto do parque industrial, se bem que no se tivesse programado ndices de
Pgina 49
QUADRO XII
METAS DA PRODUO EFETIVA DA INDSTRIA AUTOMOBILSTICA
PARA O PERODO 1957/1960
Especificao
Caminhes e nibus
Jipes
Utilitrios
Automveis
Total

Meta
170,8
66,3
52,6
58,0
347,7

Produo efetiva
154,7
61,3
53,2
52,0
321,2

NDICES DE NACIONALIZAO, EM PESO


Especificao
Automveis
Caminhes leves
Caminhes mdios
Caminhes pesados
nibus
Utilitrios
Jipes

Previstos para 1960


95%
90%

Alcanados em 30/6/62
89,3%
------93,0%

90%
95%

86,4%
94,3%
90,9%

FONTES: Relatrio do Perodo 1956/60 Conselho de Desenvolvimento.


Anurio Estatstico do Brasil IBGE.
QUADRO XIII
PRODUO DE TRATORES (UNIDADES)
Ano
1960 [nota: 1]
1961
1962 [nota: 2]
(1)
(2)

Leves
25
436

Mdios
37
1573
1815

Pesados
80
280

Total
37
1678
2540

A produo teve incio em dezembro


Dados do 1. Semestre.

Pgina 50
nacionalizao. At 1955 toda a indstria se resumia em alguns estaleiros capazes
apenas de produzir pequenas embarcaes e realizar reparos de menor vulto.

A meta postulava a criao de dois estaleiros, adequados produo de grandes


unidades, e o reaparelhamento de 14 j existentes, a fim de dotar o pas de uma
capacidade total nominal de 130 mil dwt/ano, cifra esta que foi posteriormente
ampliada para 160 mil dwt/ano. Propunha tambm a construo de trs diques
secos para navios at 35 mil, 10 mil e 5 mil dwt. O custo do programa foi avaliado
em Cr$ 806 milhes e US$ 8,6 milhes.
At 1960 o Grupo Executivo da Indstria de Construo Naval, que veio a se
transformar em Conselho Coordenador da Indstria e Construo Naval, tinha
aprovado 12 projetos, sendo dois relativos implantao de grandes estaleiros,
com capacidade de 60 mil dwt/ano e 40 mil dwt/ano. O total de projetos aprovados
at 1960 correspondia a uma capacidade nominal de 158 mil dwt/ano, excetuandose os de produo de dragas (um projeto) e de reparao de embarcaes (um
projeto).
Vrias encomendas j foram feitas nascente indstria, e j em 1960 foi lanado
ao mar um navio de 1 55O dwt. Os ndices de nacionalizao em valor alcanados
em 1963 pelos trs principais estaleiros, exceo de mquina, eixo, hlice,
mancais e engrenagens, superam 50%, sendo em muitos casos superiores a 90%.
A ltima meta relativa produo de bens de capital tinha por objetivo a
implantao da indstria mecnica e de material eltrico pesado. At 1955, nada
havia alm da produo de aparelhos eletrodomsticos, equipamentos leves,
pequenos geradores, motores e outras mquinas e equipamentos de pequeno
porte.
Esse panorama teria, evidentemente, que ser modificado em decorrncia dos
programas de eletrificao de uma indstria automobilstica nacional, etc., em
resumo, de uma poltica visando a integrar verticalmente nosso parque industrial.
Deste modo, o Plano programava a instalao e ampliao da indstria mecnica
pesada, de material eltrico pesado e mquinas operatrizes, sem contudo
quantificar os objetivos a atingir. Segundo o Conselho de Desenvolvimento, [nota:
30] no perodo de 1955/60 a produo de mquinas e equipamentos em geral
cresceu mais de 100% e a de material eltrico pesado em mais de 200%, passando
o setor a produzir inmeros equipamentos antes importados. Segundo estimativas
apresentadas no Plano Trienal, o esforo realizado no setor produtor de
equipamento j havia reduzido para 1/3, aproximadamente, a partiPgina 51
cipao externa na oferta global de equipamentos no final do decnio. [nota: 31]
O principal obstculo implantao desse setor em uma economia
subdesenvolvida o que se relaciona com a dimenso do mercado, j que o
problema tecnolgico tem sido superado com certa facilidade. Deste modo, a
instalao dessas indstrias tem-se orientado no sentido da produo daqueles
tipos de mquinas e equipamentos cujo uso relativamente universal, tais como
geradores, motores eltricos, fornos, etc., dando-se nfase menor fabricao dos
tipos de uso mais especializado.
A quantificao da capacidade instalada neste tipo de indstria tarefa difcil,
dada a grande flexibilidade das linhas de produo. Neste sentido, a avaliao do
esforo realizado no perodo coberto pelo Plano de Metas s pde ser feita, de
forma aproximada, tomando-se o potencial produtivo existente em 1961, e
considerando-se que em 1955, o setor estava em embrio, exceo feita s
mquinas-ferramentas. Os dados abaixo enumerados, guisa de indicao, foram
transcritos de dois trabalhos da

CEPAL [nota: 32]

EQUIPAMENTOS PARA A REFINAO DE PETRLEO EM INDSTRIAS


PETROQUMICAS NECESSIDADE MDIAS ANUIAIS NO PERODO DE 1961
Equipamentos
Tanques de armazenamento
-----------------Vasos de presso; ciclones; tubulaes de
grande dimetro; juntas de expanso
-------Permutadores de calor; condensadores de
superfcie
--------------------------------------Geradores de vapor; fornos de aquecimento
direto (verticais)
------------------------------Estruturas metlicas; fornos de
aquecimento direto (horizontais)
----------------------------

Necessidade
55 550 t

Capacidade
45 000 t/ano

7 178 t

7 000 t/ano

100 700 m2

35 300 m2/ano

31 600 m2

41 000 m2/ano

11 410 t

53 500 t/ano

Pgina 52
EQUIPAMENTOS PARA A GERAO DE ENERGIA ELTRICA DEMANDA
PROVVEL PARA O PERODO 1961/71 E PRODUO ESTIMADA PARA O
MESMO PERODO, COM BASE NOS PLANOS DE AMPLIAO.
Equipamento
Turbinas
Geradores
Transformadores
- elevadores

Demanda provvel
48 860 t
65 310 t

Produo nacional
42 700 t
68 500 t

15 798 t

23 770 t

EQUIPAMENTOS PARA A FABRICAO DE CIMENTO


Demanda provvel

Capacidade

de
1962

10 750 t

produo
11 400 t

EQUIPAMENTOS PARA A FABRICAO DE PAPEL E CELULOSE


(apenas os de uso especfico para a indstria)

1961/70

Demanda
49 600 t

Capacidade de produo
38 000 t

PRODUO E IMPORTAO DE MQUINAS FERRAMENTAS


MQUINAS
Tornos
Fresadores
Taladros
Cepiladoras
Roscadoras
Serras
Retificadoras
Afiadoras
Prensas
Martelos (pneumticos)
Mquinas para chapas

Produo (t)
1955
2 631,9
42,2
464,9
408,9
3,6
19,5
3,0
----------------

1961
5 265,0
289,8
794,9
1 369,4
35,0
343,4
57,1
69,3
3 890,0
24,8
1 071,2

Importao (t)
1955
1961
1 665,8
2 911,5
585,2
288,6
494,2
2 698,8
196,7
756,1
63,2
182,0
87,8
174,9
636,8
2 042,0
---------------------------------------------

Pgina 53
Braslia
Um dos aspectos mais importantes do Plano de Metas era o referente a
construo da nova capital no interior do pas; no devido premncia do
empreendimento, mas da grande magnitude dos recursos comprometidos e de seus
aspectos de promoo poltica. Contudo, no foram sem importncia os aspectos
econmicos do cometimento, do ponto de vista do que significou como ampliao
do espao econmico do sistema. Isto se deve principalmente montagem do
sistema de interligaes rodovirias que vejo a rasgar grandes extenses do territrio nacional, como pode ser apreciado pelos dados abaixo.
RODOVIA
Belo Horizonte Braslia
Goinia Braslia
Belm Braslia
Fortaleza Braslia
Acre Braslia

EXTENSO EM km
700
200
2 000
1 500
2 500

FONTE: Conjuntura Econmica, dez. 1962


Quanto avaliao dos investimentos realizados difcil a tarefa, pois inexistem
estimativas oficiais. As cifras disponveis, a preos correntes foram estimadas pela
Fundao Getlio Vargas e apresentam os seguintes montantes:
CONSTRUO DE BRASLIA
Despesas a preos correntes no perodo de 1957 ao 1 semestre /62 (inclusive)

Setor pblico--------------------------------------------------------------- 139,0 bilhes


Setor privado----------------------------------------------------------------10,0 bilhes
____
_______
149,0 bilhes
Pgina 54
A preos de 1961 estes dispndios foram estimados em 250-300 bilhes, o que
situaria Braslia mobilizando entre 2% a 3% do PBI do perodo.
O xito desta meta pode ser estimado pelos seguintes dados apresentados na
Mensagem ao Congresso Nacional de 1962; populao estimada em 30/9/1961200 mil hab.; n de prdios de alvenaria - 5114; em construo - 144; 16200 kw
de potncia instalada; 111 km de vias pavimentadas, e 5 750 aparelhos telefnicos
instalados.
Outras metas
Pode-se ainda registrar outras metas de reduzida importncia.
As metas referentes alimentao no se constituam, como pode parecer
primeira vista, num programa agrcola. No se perseguia diretamente a ampliao
da produo agrcola, a no ser para o trigo, que, alis, diga-se de passagem,
fracassou totalmente: a produo foi de 871 mil tem 1955 e de 370 mil tem 1960,
quando se planejava, para estes anos, 1 500 000 t.
Procurou-se atacar o problema atravs da expanso dos servios de
comercializao, da fabricao de tratores e fertilizantes j tratados em outras
sees - e a estrutura do setor agropecurio foi enfrentada diretamente apenas
com uma modesta meta de mecanizao, que permitiu o aumento do nmero de
tratores em uso, de 45 mil em 1955 para 77 362 em 1960, cifra ainda insignificante
para a extenso da superfcie agrcola do pas. O problema do suprimento de carnes
foi enfrentado apenas com uma meta de matadouros industriais que, alm de
modesta, no foi plenamente cumprida, conforme vemos no quadro XIV.
QUADRO XIV
MATADOUROS INDUSTRIAIS CAPACIDADE DE ABATE DIRIO
PROGRAMADA E REALIZADA NO PERODO 1956/60

Bovinos
Sunos

Programada
2750
1100
_____
3850

Realizada
2200
700
_____
2900

FONTE: Relatrio do Perodo 1956/60 Conselho de Desenvolvimento


Pgina 55
QUADRO XV

EXECUO DO PROGRAMA DE COMERCIALIZAO DO PERODO 1956/60


UNIDADES (t)
Aumento previsto da
Aumento
Capacidade esttica
efetivo
Armazns e silos
800 000
569 233
Armazns frigorficos
45 000
8 014
FONTE: Relatrio do Perodo 1956/60 Conselho de Desenvolvimento
Vemos, assim que a capacidade diria de abate, que em 1955 era de 15 300
cabeas,
em cinco anos cresceu para 18 200 cabeas. Tambm, no que tange
comercializao as metas no foram cumpridas, sendo notrio o fracasso da meta
de armazns frigorficos, como se v no quadro XV.
A expanso das exportaes de minrios de ferro foi fixada tendo em vista as
possibilidades de absoro do mercado internacional. Foi considerando este dado
que se fixou a meta de elevar a capacidade de exportao para oito milhes de
toneladas, sendo de 2 565 000 t a exportao em 1955, o que equivaleu a US$ 30
milhes.
O grosso das inverses estava concentrado nos sistemas de transporte e
embarque e estava sob responsabilidade direta do setor pblico, da mesma forma
que a maior parte das atividades de produo (75% da expanso prevista estava a
cargo da empresa estatal). A meta foi cumprida em 65%, tendo-se exportado 5
240 000 t em 1960, ou em valor, US$ 53,6 milhes. [nota: 33]
Caractersticas da poltica econmica do perodo
Os problemas de instrumentalizao do Plano de Metas sero tratados
oportunamente em sesso especfica. Por enquanto, interessa-nos destacar as
principais caractersticas da poltica econmica do perodo. Em particular, apreciar
como foi possvel colocar a parcela pondervel de recursos reais comprometidos
com a consecuo dos objetivos propostos pelo Plano e captar os recursos nominais
necessrios a seu financiamento.
Pgina 56
A este respeito, convm desdobrar a poltica econmica do Plano de Metas em
quatro peas bsicas. A primeira consiste no tratamento extremamente favorvel a
entradas de capital estrangeiro. Com este suporte foi possvel obter, principalmente
via entrada de capitais de emprstimo, os recursos externos necessrios ao Plano.
A segunda repousou numa ampliao da participao direta do setor pbico na
formao interna de capital. Esta ampliao repousou, no apenas no apelo s
fontes tradicionais de recursos fiscais, como tambm, principalmente, num
financiamento caracterstico inflacionrio, mormente para cobertura de
importantssimos dficits extra-oramentanos, sob a responsabilidade direta do
Banco do Brasil. No esforo por canalizar recursos privados para as reas
consideradas estratgicas pelo Plano, residiu a terceira grande linha de poltica
econmica do perodo. Aqui lanou-se mo de um conjunto variado de favores e

estmulos diferenciais, que tinha seus principais suportes, num lado, no acesso
efetivo aos crditos externos, e noutro, na concesso de emprstimos de longo
prazo em moeda nacional com prolongados perodos de carncia e amortizao a
taxas negativas de juro. Estes estmulos possibilitavam inverses prioritrias,
porque reduziam seu custo monetrio. Podemos dizer que via a manipulao destes
favores outorgou-se um amplo subsdio ao investimento prioritrio, que, se, por um
lado, conduziu a uma apropriao anti-social de parte pondervel do excedente
formado o perodo, por outro, teve impactos positivos na orientao das aplicaes
privadas de conformidade com os objetivos do. Plano. Finalmente no tratamento do
problema da estabilidade localiza-se a ultima grande linha de poltica econmica. Ao
permitir uma alta taxa de inflao - cerca de 20% aa -, e j se disse que esta
inflao foi em boa medida resultante do financiamento dos gastos pbicos,
colocava o Plano disposio das empresas privadas um mecanismo de captao
de poupanas foradas da comunidade, til. a seus planos de expanso. Porm,
seria necessrio que o desdobramento do processo inflacionrio no viesse a
conferir-lhe a feio ascensional que esterilizaria sua funo de mecanismos de
coleta de recursos. Assim, a poltica "anti-inflacionria" iria desprezar a presena da
taxa elevada porm lanaria mo de todos os expedientes que, no eliminando as
fontes originrias da alta de preos - o que implicaria em fechar possibilidades de
plena execuo do Plano -, servissem para conter a taxa ,em limites operacionais.
Com inmeros expedientes adiante descritos, buscou-se e logrou-se, na segunda
metade dos anos 50, contemporizar com o processo inflacionrio minimizando as
tenses mais superficiais, deslocando para a frente a data de sua acelerao.
Promoveu-se, assim,
Pgina 57
o que j se denominou, com razo, de preo do Plano de Metas com o movimento
inflacionrio.
Ao xito logrado pelo Plano, nesta disputa diria com a inflao, que lhe era
favorvel mas que, qual espada de Dmocles, lhe poderia a qualquer momento
cortar o caminho, no foi ausente, como j se viu, o elevado ritmo de crescimento
alcanado. Permitindo a ampliao do salrio real da populao com poder poltico,
evitou que, na segunda metade dos anos 50 viesse a se repetir a derrota relativa
de 1952, quando uma brusca e substancial elevao das escalas salariais introduziu
combustvel na fogueira da inflao aps um trinio em que a conteno salarial
havia erodido a renda real da base populacional urbana e contido, neste aspecto, a
alta de preos.
a) A poltica de capital estrangeiro
Antes de baixarmos ao exame sumrio das medidas relacionadas com o
tratamento da poupana do exterior convm relembrar o panorama das relaes
externas na segunda metade dos anos 50. As exportaes que haviam crescido
substancialmente na primeira metade do decnio em virtude da melhoria do preo
internacional do caf atingido a mdia de USS 1.566 milhes no quadrinio 51/54,
entraram a declinar a partir de 55 e no se apresentavam indcios de tendncia
recuperao. [nota: 34] Os compromissos assumidos anteriormente faziam prever
um esforo adicional de pagamentos externos [nota: 35] e finalmente a evoluo
da economia tendia a tornar mais rgida a pauta de importaes.

Compreende-se, pois, o recurso a um forte endividamento externo, como frmula


para obter anualmente os USS 350 milhes de bens e capital importados,
indispensveis para a economia sustentar seu nvel de investimento. A poltica de
capital estrangeiro assumia, assim, lugar fundamental dentro do esquema geral do
Plano, como nica via aberta, dadas as regras de jogo das instituies brasileiras,
continuidade do processo de substituio de importaes.
Com as receitas de exportao virtualmente comprometidas com importaes
incompreensveis e amortizao de compromissos assumidos no passado e outros
dispndios cambiais rotineiros, a possibilidade de importar equipamentos e,
portanto, lograr uma alta taxa de investimento, estava vinculada s entradas
lquidas de poupana do exterior, seja atravs de inverses diretas, seja via
concesso de financiamentos pelo resto do mundo.
Pgina 58
A partir de 1953, adotou o governo uma poltica extremamente liberal quanto
incorporao de poupana externa contrastando fortemente com a adotada no
perodo 47/52. Todas as transaes neste setor passaram a se realizar por um
mercado financeiro onde se determinava livre formao da taxa de cmbio. A partir
de 1954 (lei 2.145), e com maior firmeza em 1955 (instruo 113 da SUMOC),
estabeleceram-se neste esquema geral dispositivos pelos quais a CACEX (Carteira
de Comrcio Exterior) poderia, aps exame tcnico do pedido, conceder um
conjunto adicional de favores a entidades pblicas e empresas privadas,
particularmente atraentes aos setores de "particular interesse ao desenvolvimento
da economia nacional". Em resumo, via aqueles diplomas poderia o organismo
conceder cmbio de custo (taxa cambial favorecida) para a remessa de.
rendimentos e amortizaes das inverses diretas do exterior, at o limite de 10%
do capital registrado da empresa no tocante a rendimentos. O registro do capital
era realizado taxa do mercado livre, o que elevava substancialmente a
rentabilidade em moeda estrangeira do investimento. Em relao aos
financiamentos concedidos pelo exterior, desde que sua liquidao se processasse
num prazo no inferior a cinco anos, igualmente se assegurava taxa cambial de
favor para as amortizaes e juros, desde que estes ltimos no superassem a 8%
do principal. s empresas favorecidas se assegurava, aps registro da operao,
prioridade e garantia para as transferncias de cmbio para o exterior. Igualmente
se registrava como entrada de poupana externa todas as reinvenes realizadas.
Sob esta legislao processavam-se as importaes de equipamentos - seja por
empresas, seja pelo setor pblico - sem cobertura cambial, componentes
estratgicas, do ponto de vista qualitativo, do investimento fixo nestes anos.
Durante a fase de implantao do Plano de Metas, lanou-se mo destes
instrumentos criados pela administrao anterior para estimular a industrializao
naquelas faixas consideradas de maior interesse. Detinha o governo a faculdade de,
no bojo de uma poltica geral, j em si atraente aos investidores estrangeiros,
conceder individualmente favores adicionais ampliados s poupanas externas
aplicadas nos setores prioritrios. Assegurava taxas cambiais favorecidas para as
remessas de rendimentos das inverses diretas e amortizaes e juros aos
financiamentos. Garantia prioridade de remessa de cmbio para tais pagamentos,
desde que realizados em atividades industriais de interesse.
fcil compreender a importncia dessa poltica tendo presente que os
equipamentos importados eram componentes indispensveis ao

Pgina 59
tipo de industrializao que a economia atravessava e que, na ausncia de receitas
de exportao disponveis, a realizao completa das importaes necessrias
residia na obteno de financiamentos externos. Por outro lado, para o empresrio
realizar inverses em atividades de longa gestao, na ausncia de um mercado
interno de capitais, esta frmula (financiamentos externos) era condio mnima
efetivao do investimento. Tendo-se presentes estes elementos, compreende-se
porque, na manipulao destes arbtrios, residiu a principal arma de orientao das
inverses privadas no perodo do Plano. Nesta matria, interessante registrar a
alta participao dos financiamentos no total das entradas de capital exterior. No
perodo 1955/62 os financiamentos externos para projetos especficos participaram
com 81,7% no total das entradas autnomas de capitais.
O conjunto de quadros XVII a XIX sintetiza os resultados da poltica de atrao de
recursos externos.
Alm dos estmulos permitidos pela legislao de capital estrangeiro, detinha o
governo outra fonte de favores nesta matria. Atravs do BNDE assegurava acesso
a crditos do exterior aos empresrios via co-responsabilidade com a liquidao do
dbito externo assumida por aquela instituio de crdito. Seu aval, em muitos
casos decisivos para o xito da operao de financiamento externo, outorgava a
este banco poderes de orientao das inverses privadas e constitua-se, por este
aspecto, na pea fundamental da fisiologia do Plano de Metas (ver quadro XX).
Malgrado as fortes entradas autnomas de recursos exteriores no perodo do
Plano, a reduo das receitas de exportao e as crescentes amortizaes fizeram
necessrias operaes de regularizao. Entretanto, as condies externas no se
apresentaram favorveis obteno de recursos por esta via. Apenas em 1958
foram obtidos montantes apreciveis.
Assim sendo, ao esgotarem-se as linhas tradicionais de crdito externo, lanou-se
mo, nos anos finais do qinqnio, de certos expedientes de "desespero" para
solucionar temporariamente o impasse externo que poderia fazer malograr alguns
objetivos essenciais do Plano. Neste sentido, contraram-se os chamados swaps. Por
estas prticas o Banco do Brasil assumia uma dvida em dlares, entregando
cruzeiros ao depositante de divisas. A este era assegurado o direito de, em certa
data, refazer a operao, restituindo pela mesma taxa cambial, os dlares
anteriormente depositados. Tais prticas permitiram a coleta de divisas adicionais,
e, se bem que representem uma das formas mais onerosas de obteno de
poupanas do exterior, serviram para minimizar um estrangulamento ameaador.

Pginas 60 e 61
QUADRO XVII
RECURSOS ESTRANGEIROS PARA O DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Financiamentos autorizados pela SUMOC e Investimentos diretos licenciados pela CACEX, segundo plano de
Metas (U$$ 1.600.000)

SETOR
TOTAL GERAL
(A+B)
A. Total das metas
(I A IV)
I. Setor de energia
1. Energia
eltrica
2. Energia
nuclear
3. Carvo
mineral
4. Petrleo
(produo)
5. Petrleo
(refinao)
II. Setor
Transportes
6. Ferrovias
(reaparelhamento)
7. Ferrovias
(constru-

1955
Financiamentos
C/Prior S/Prior
79,4
-

Investimentos
57,7

Total

110,7

1956
Financiamentos
C/Prior S/Prior
253,4
57,5

966,6

1957
Financiamentos
C/Prior S/Prior
234,7
217,1

Investimentos
31,3

Total

Investimentos
108,2

78,1

15,2

93,3

241,1

27,5

16,4

315,0

204,8

217,1

47,7

40,4
40,4

2,5
-

42,9
40,4

23,9
5,3

23,9
5,3

67,2
67,2

0,7
-

2,3

2,3

0,7

0,2

0,2

18,6

18,6

31,4

0,0

0,0

82,7

0,0

82,7

105,2

0,8

31,4

52,6

52,6

21,1

o)
Rodovias
(pavimentao)
Rodovias
(construo)
Portos e
dragagens
Marinha
Mercante
Transportes
aerovirios

4,2

0,0

0,0

7,2

10,8

10,8

23,4

19,3

0,0

19,3

49,3

0,8

III. Setor
alimentao
13. Produo
Agrcola
(trigo)
14. Armazns e silos
15. Armazns
frigorficos
16. Matadouros 17. Mecaniza-o da agricultura
18. Fertilizan-tes -

1,4

1,4

8,1

0,4

8,5

7,3

28,9

3,3

1,1

1,1

0,3

0,3

2,2

0,1

0,1

7,3

1,1

2,0

2,0

6,1

6,1

28,9

0,3

03

IV. Setor indus-tria 6,3


de Base
19. Siderurgia
6,3
20. Alumnio
21. Metais no- -

11,3

17,6

126,4

57,5

16,0

199,9

25,1

188,2

42,9

0,5
0,5
-

6,8
0,5
-

51,6
0,4

3,5
-

55,1
0,4

10,5
1,7
4,0

8.

9.

10.
11.
12.

ferrosos
Cimento
lcalis
Celulose
Borracha
Exportao de minrios
Industrias de autom-veis
Construo naval
Industria
mecnica e
material
eltrico
pesado

0,1
1,4

0,1
1,4

5,4
1,3
13,5
3,9

0,8
1,0
1,7

5,4
1,3
14,3
1,0
5,6

0,8
0,2
5,4
-

5,0
1,4

45,6

57,5

6,2

109,3

2,3

108,2

32,3

6,7

6,7

2,4

2,4

2,1

2,1

2,3

2,8

5,1

0,2

4,2

V. Setor Educa-o 30. Pessoal tc- nico

B. Outros investimentos ExtraMetas

16,1

17,4

12,3

39,3

51,6

29,9

60,5

22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.

1,3

Pginas 62 e 63
1957

1958

1959

SETOR

Total

Investimentos
82,5
72,1
-

Total

560,0
469,6
67,9
67,2
0,7
-

Financiamentos
C/Prior
S/Prior
392,4
115,0
372,5
114,9
133,7
122,7
11,0
-

Investimentos
65,8
53,7
-

Total

589,9
559,5
133,7
122,7
11,0

Financiamentos
C/Prior
S/Prior
354,7
42,9
349,3
40,1
95,7
54,7
23,0
18,0
-

TOTAL GERAL (A+B)


A. Total das metas (I A IV)
I. Setor de energia
1. Energia eltrica
2. Energia nuclear
3. Carvo mineral
4. Petrleo (produo)
5. Petrleo (refinao)
II. Setor Transportes
6. Ferrovias
(reaparelhamento)
7. Ferrovias (construo)
8. Rodovias
(pavimentao)
9. Rodovias (construo)
10. Portos e dragagens
11. Marinha Mercante
12. Transportes aerovirios

106,0
21,1

155,4
104,6

1,1
0,7

186,5
105,3

74,8
0,3

0,3
0,3

0,0
0,0

75,1
0,6

47,2
8,9

0,4

47,2
9,3

4,2
7,2
23,4
50,1

6,1
6,8
11,8

6,1
6,8
11,8

0,1
15,0
23,7
35,7

0,1
15,0
23,7
35,7

III. Setor alimentao


39,5
13. Produo Agrcola (trigo) 2,2
14. Armazns e silos
8,4
15.
Armazns
frigorficos
16. Matadouros
17. Mecanizao da
28,9
agricultura
18. Fertilizantes
-

4,5
3,2
-

11,3
-

0,7
-

16,5
3,2
-

1,5
0,1
0,2

8,2
-

9,7
0,1
0,2

0,6

11,2

0,7

12,5

1,0

8,2

5,2

0,7

0,1

0,8

0,2

0,2

IV. Setor industria de Base

48,9

103,6

70,3

222,8

177,3

31,6

53,7

262,6

256,2

463,4
443,1
95,7
54,7
23,0
18,0

19. Siderurgia
20. Alumnio
21. Metais no-ferrosos
22. Cimento
23. lcalis
24. Celulose
25. Borracha
26. Exportao de minrios
27. Industrias de
automveis
28. Construo naval
29. Industria mecnica e
material eltrico pesado
V. Setor Educa-o
30. Pessoal tcnico

10,5
1,7
4,0
0,8
0,2
5,4
5,0
1,4
222,8

18,6
3,6
1,7
25,0

4,9
98,7

0,3
1,3
8,3
59,1

18,6
0,3
6,2
11,9
1,7
182,8

129,9
5,5
5,0
4,5
12,5
17,6

1,4
2,1
28,1

0,8
0,2
0,0
46,8

131,3
6,3
2,3
5,0
0,0
4,5
12,5
92,5

4,4

1,3

1,3

2,1
0,2

3,3
2,6

5,4
2,8

19,9

0,1

10,4

30,4

5,0

2,8

12,1

20,3

B. Outros investimentos Extra- 90,4


Metas

Pginas 64 e 65

SETOR
TOTAL GERAL (A+B)

1960
Financiamentos
C/Prior
S/Prior
242,1
62,8

Investimentos

Total

106,8

411,7

1961
Financiamentos Investimentos
Total
130,2
39,2

Total
169,4

A. Total das metas (I A IV)


I. Setor de energia
1. Energia eltrica
2. Energia nuclear
3. Carvo mineral
4. Petrleo (produo)
5. Petrleo (refinao)

228,0
64,2
54,7
2,2
7,7

53,6
-

84,8
-

366,4
64,2
54,3
2,2
7,7

117,1
19,1
13,9
4,1
1,1

27,5
-

144,6
19,1
13,9
4,1
1,1

II. Setor Transportes


6. Ferrovias (reaparelhamento)
7. Ferrovias (construo)
8. Rodovias (pavimentao)
9. Rodovias (construo)
10. Portos e dragagens
11. Marinha Mercante
12. Transportes aerovirios

41,0
9,2
22,1
9,7

41,0
9,2
22,1
9,7

46,4
32,1
14,3
-

46,4
32,1
14,3
-

III. Setor alimentao


13. Produo Agrcola (trigo)
14. Armazns e silos
15. Armazns frigorficos
16. Matadouros
17. Mecanizao da agricultura
18. Fertilizantes

3,0
0,3
2,4
0,3

39,2
39,2
-

12,2
12,2
-

54,4
0,3
53,8
0,3

0,3
0,0
0,3

4,0
4,0
-

4,3
4,0
0,3

IV. Setor industria de Base


19. Siderurgia
20. Alumnio
21. Metais no-ferrosos
22. Cimento
23. lcalis
24. Celulose
25. Borracha

115,3
89,6
12,8
-

14,4
10,0
1,3
0
3,1
-

72,6
5,5
0,0
10,8
-

202,3
105,1
1,3
3,1
13,0
-

51,3
31,4
2,4
0,2
0,0
-

23,5
2,8
2,3
0,3
1,3
6,4
-

74,8
34,2
2,3
0,3
3,7
0,2
6,4
-

26. Exportao de minrios


27. Industrias de automveis
28. Construo naval
29. Industria mecnica e material
eltrico pesado
V. Setor Educao
30. Pessoal tcnico

12,9
-

56,3
6,4
4,2

69,2
6,4
4,2

16,7
0,6

3,5
1,6
5,3

29,2
1,6
5,9

4,5
4,5

4,5
4,5

9,2

22,0

45,1

11,0

11,7

22,7

B. Outros investimentos Extra-Metas 13,9

FONTE: Relatrio da SUMOC


(1) Financiamentos p/ parte complementares p/ industria automobilstica.
(2) Partes complementares da industria automobilstica e mquinas implementares agrcolas (Dec. 70260 de 1/11/56).
(3) Alm dos citados no Item (2), abrange tambm os financiamentos autorizados nos moldes do Inciso 11 do art. 7 do
Dec. 42820 de 16/12/57.
(4) A partir da Inst. 208 (27/6/61) todos os financiamentos externos passaram a ter remessas pelo mercado de taxa livre.

Pgina 66
Quadro XVII
Entidade
financeira
estrangeira
1959 - TOTAL
Internacionais BIRD
Oficiais
Outros
Eximbank

eTOTAL
GERAL
369,4
13,4
55,2
5,4
49,8

Industria
de base
332,0
13,4
23,6
0,2
23,4

Agricultura
e Pecuria
8,2
5,2
5,2
-

Indstrias
Leves
1,2
-

Transportes

Comunicaes

13,0
11,4
11,4

Servios
Publicos
15,0
15,0
15,0

Outros
fins
-

Particulares
Redues Posteriores
1960 - TOTAL
Internacionais BIRD
Oficiais
Outros
Eximbank
Particulares
Redues Posteriores
1961 - TOTAL
Internacionais BIRD
Oficiais
Outros
Eximbank
Particulares
Redues Posteriores

294,8
6,0
304,9
42,4
35,2
7,2
264,4
2,1
130,2
10,0
7,5
2,5
118,1
2,1

289,0
6,0
205,4
9,9
9,4
0,5
193,4
2,1
76,7
2,5
2,5
72,1
2,1

3,0
36,5
14,8
14,8
21,7
-

1,2
1,3
11,9
2,3
2,3
-

1,6
44,4
13,2
11,0
2,0
31,2
48,2
7,5
7,5
40,7
-

5,9
5,9
0,2
0,2
-

6,0
6,0
0,2
0,2
-

5,4
4,5
4,5
0,9
2,6
2,6
-

FONTE: Relatrio da SUMOC.


(1) No h dados para 1958.
(2) Inclui partes complementares paras as industrias automobilsticas de tratores e de centrais telefnicas, bem como a
importao de mquinas agrcolas.
Pgina 67
QADRO XIX
INVESTIMENTOS DE FINANCIAMENTOS DE PROJETOS ESPECIFICOS REGISTRADOS NA SUMOC, POR PAS DE ORIGEM U$$
1 MILHO

Estados Unidos
Alemanha Ocidental

1955
Inv.
12,0
7,1

Fin.

1956
Inv.
Fin.
24,3
17,3

1957
Inv.
61,4
8,7

Fin.

1958
Inv.
Fin.
55,4 285,9
19,0 99,4

1959
Inv.
Fin.
23,3 99,9
12,2 44,5

1960
Inv.
36,5
25,3

Fin.
72,3
55,8

1961
Inv.
Fin.
10,8 59,5
4,9
20,0

Frana
Inglaterra
Itlia
Canad
Sua
Holanda
Blgica
Japo
12
Outros pases
TOTAL

0,8
5,1
-2,2
0,5
0,9
0,7
0,2
1,8
31,3

4,9
2,0
1,5
0,9
2,1
1,3
0,2
0,9
1,2
55,7

1,3
6,4
1,2
2,7
14,7
0,2
3,4
3,7
4,5
108,2

0,9
0,5
0,3
0,6
0,2
0,5
0,2
4,9
82,5

13,9
3,0
19,6
0,3
6,8
0,1
26,2
52,2
507,4

8,1
4,0
3,3
0,8
5,6
0,7
1,9
3,3
2,6
65,8

25,9
21,2
30,2
0,0
2,4
0,0
0,3
99,0
44,9
369,4

6,6
3,2
2,9
0,1
9,1
2,7
1,3
8,1
11,0
106,8

30,1
10,4
34,5
11,6
0,2
4,1
1,1
82,7
304,9

0,7
1,9
0,9
9,1
4,6
1,4
1,7
0,0
3,2
39,2

11,5
3,6
8,7
4,6
0,1
10,8
9,3
130,2

Cabe notar que, desta quantia, a parcela referente Polnia foi de U$$ 20,1.

2 O grande vulto da categoria outros pases, nos financiamentos em 1960, se deve principalmente Iugoslvia. (U$$
15,5 milhes), Tchecoslovquia (U$$ 12,2 milhes), Sucia (U$$ 11,8 milhes), Espanha (U$$ 11,0 milhes) e Dinamarca
(U$$ 10,1 milhes).

Pgina 68
QUADRO XX
OPERAES EM MOEDA ESTRANGEIRA - AVAIS AUTORIZADOS 1952/62 EM US$ 1.000

SETORES
TRANSPORTE
Ferrovias
Rodovias
Aerovias
Navegao, portos e dragagem
ENERGIA ELTRICA
INDSTRIAS BSICAS
Metalurgia
Siderurgia
Metal dos no-ferrosos
Mecnica
Material ferrovirio
Automobilstica
Construo naval
Material eltrico
Celulose e papel
Qumica
Outras
AGRICULTURA E SETORES
COMPLEMENTARES
Agricultura
Matadouros industriais
Armazns e silos
Armazns frigorficos
TOTAL

At
1956
24.556
24.556
------------------41.400
6.955
1.860
1.860
------------------2.403
------------2.692
-------------

1957
21.992
------4.445
13.485
4.062
54.413
30.678
8.467
6.481
1.986
219
1.880
9.869
------------------10.13
-------

3.500
------------3.500
------76.421

5.339
1.000
------------------------5.339
1.000
------------112.422 174.916

1958
43.338
------5.118
9.630
28.590
15.280
115.298
104.454
104.454
------------------10.218
-------------------------------

1959
1.953
------------------1.953
23.629
124.823
113.537
113.277
260
------------4.667
1.944
------------175
4.500

1960
33.918
------------33.918
------4.535
32.581
30.322
25.868
4.454
------------1.534
------------------300
425

1961
2.700
2.700
------------------33.639
5.409
5.089
5.089
------------------320
-------------------------------

1962
43.573
------1.290
42.373
------3.293
17.517
------------------------------5.167
------------------12.350
-------

TOTAL
1952/62
172.040
27.266
10.763
99.406
34.605
176.189
333.261
263.729
257.029
6.700
219
1.880
34.178
1.944
------2.692
23.068
5.541

535
535
------------------150.940

1.087
1.087
------------------72.121

------------------------------41.748

61
------------61
------64.444

11.522
1.622
------9.900
------693.013

%
24,8
3,9
1,6
14,3
5,0
25,4
48,1
381,1
37,1
1,0
0,0
0,3
4,9
0,3
------0,4
3,3
0,8
1,7
0,2
------1,5
------100,00

Pgina 69
QUADRO XXI
COMPOSIO PERCENTUAL DOS RECURSOS FINANCEIROS PARA O PLANO DE
METAS ESTIMATIVA REALIZADA EM 1957
Energia

Transporte

Siderurgia

Automobilstica

Outras
Indstrias

Demais
Metas

Oramento
Federa 1
Estadual

27,4
21,6

67,8
0,3

10,06
12,18

6,9
-

60,2
7,6

Recursos
Prprios 2

40,2

19,4

24,2

92

65,8

24,5

FinanciaMentos p- 10,8
Blicos

12,5

53,7

27,3

9.7

FONTES: Plano de Metas 1957.


(1)
Inclusive fundos vinculados aplicaes especficas.
(2)
Inclusive reservas e lucros no distribudos das empresas estatais.
Observada panoramicamente, a poltica de capital estrangeiro do Plano de Metas
representa um conjunto de prticas altamente eficazes em termos de obteno de
recursos externos vitais ao xito do Plano, ainda que tais recursos encerrem um alto
custo para a Nao, em virtude da forma pela qual foram obtidos. Um dos perigos
implcitos nesta poltica. sobre o qual se tm escrito muitas pginas, consiste em que
poderia permitir que fossem contabilizados como capitais do exterior montantes
superiores ao efetivamente incorporado. Possibilitaram que uma parcela do excedente
gerado internamente na economia fosse apropriado pelas empresas que gozaram dos
benefcios legais, via subsdio implcito nas liquidaes de crditos externos com taxa
cambial de favor. Facilitaram a concentrao do parque industrial, pois o acesso aos
favores legais capacitava as empresas beneficiadas a controlar as demais do setor.
Entretanto, se bem que incorrendo em tais prejuzos, em seu conjunto deve ser
avaliada tendo presente que cumpriu sua funo de sustentao das importaes de
equipamentos, numa conjuntura em que resultaria praticamente impossvel a adoo
de outros esquemas.
Pgina 70
b) Ampliao da participao direta do setor pblico
Nesta seo interessa-nos destacar o ngulo quantitativo da participao direta do
Estado na execuo do Plano de Metas. Pr em relevo o incremento desta participao
em funo da composio dos investimentos postulados pelo Plano. Os aspectos
qualitativos desta ampliao e suas implicaes instrumentais, bem como a mudana

institucional implcita neste dilatamento das funes estatais, sero examinados


oportunamente, em outra seo deste documento.
Ocioso insistir nas razes que conduzem, naturalmente, os pases subdesenvolvidos,
de forma paralela construo dos estgios superiores da pirmide industrial, a um
crescimento mais que proporcional da participao direta do Estado nos fluxos
integrantes da demanda global. Seja pelas maiores necessidades de capital social
bsico, seja devido inrcia empresarial na abertura de certas faixas industriais, seja
pela maior presso por servios pblicos e gastos sociais que acompanha a
urbanizao, cresce a participao do setor pblico. No caso do Plano de Metas, sua
formulao inicial das inverses pblicas pode ser vista no quadro XXI.
As estimativas da FGV mostram, com clareza, a extenso do incremento resultante.
Assim, a participao do governo na formao bruta de capital fixo (exclusive empresas
estatais) cresce de 25,6% no quadrinio 1953/56 para 37,1 % nos quatro anos do
Plano de Metas. Esta cifra no ilustra em toda a medida o incremento relativo do setor
pblico no processo de poupana-inverso, uma vez que no computa o papel das
empresas estatais. Se includas, apenas as do governo federal elevariam a participao
para 47,8%, no perodo 1957/60. Refletindo a acumulao de estoques invendveis de
caf, teria sido de responsabilidade estatal 75% dos investimentos na formao de
estoques dos anos do Plano. Finalmente, com base nos dados apresentados no Plano
Trienal de Desenvolvimento Econmico-Social - 1963/65, registra-se uma ampliao, no
perodo 1947/60, da participao governamental nos dispndios de consumo de 14,3%
para 20,3%, tomando os anos-limite da srie. Neste perodo, o consumo pblico
cresceu em termos reais taxa anual de 8,3% contra 5,3%, razo incremental do
consumo privado.
Observando de outro ngulo esta ampliao, verifica-se uma mudana na estrutura
das operaes creditcias. A participao do setor pblico nos saldos de emprstimos ao
final do ano cresce de 15,3% no trinio 1954/56 para 19,5% no trinio subseqente.
Neste perodo cresce, igualmente, a participao do Banco do Brasil no total
Pgina 71
das operaes bancrias, outorgando aproximadamente metade do total de
emprstimos ao setor privado, no final dos anos 50. Curioso observar que esta
ampliao do papel exercido pelo banco oficial no exclui o setor privado destes
recursos, uma vez que marcham paralelamente expanso do banco suas operaes
com a rea privada da economia. Ao acentuar-se a dependncia de emprstimos
oficiais por parte das empresas, cresceu, pelo menos em tese, o papel preenchido pelo
Estado como orientador das atividades econmicas, Este ponto ver-se- melhor nas
pginas adiante.
Esta ampliao da participao pblica da parcela do PBI implicou em
responsabilidades adicionais do mecanismo de financiamento. Se bem que se tenha
feito apelo s fontes tradicionais necessrio registrar-se que em sua parcela mais
significativa os recursos provieram de, via expansionista, atravs de vultosos dficits de
caixa do setor pblico, com subseqente incremento no total de meios de pagamento.
As tentativas parciais para conter a multiplicao bancria das emisses adicionais
conduziram - porque parte dos recursos coletados da emisso secundria serviram para
financiar operaes do Banco do Brasil - ampliao da importncia desta instituio
nas operaes creditcias.
c) O estmulo s inverses privadas prioritrias

O terceiro grande pilar da poltica econmica do Plano residiu na concesso de


estmulos ampliados s inverses privadas que se orientassem para os setores
contemplados no Plano de Metas. Podemos sintetizar estes favores em trs grandes
grupos. Pelo primeiro, garantia-se acesso e asseguravam-se condies extremamente
favorveis - porque implicavam numa reduo dos custos monetrios do investimento obteno de financiamentos externos. Pelo segundo, concedia-se credito a longo
prazo, com baixa taxa de juros e prolongados perodos de carncia e amortizao, que
cobriam parte substancial do investimento fixo prioritrio. Pelo terceiro, reservava-se o
mercado interno para os novos setores industriais a instalar.
O primeiro conjunto de favores j foi objeto de exame sumrio, O segundo pode ser
visualizado com apoio do quadro XXII, que detalha a aplicao de recursos em moeda
nacional pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico, principal agncia
financiadora. Importante sublinhar que, em condies de acentuada deteriorao
interna de preos, a concesso de crditos a longo prazo com baixa taxa de
Pgina 72
juros traduzia-se num subsdio adicional, no calculado, formao do capital das
empresas, o que tornava particularmente atraente a obteno destes emprstimos.
O terceiro grupo de favores dizia respeito reserva de mercado interno s produes
substitutivas. Antes da reforma da tarifa aduaneira de 1957, a reserva baseava-se no
controle de cmbio. A discriminao administrativa protegia as produes internas. A
partir da reforma, o mecanismo de proteo tornou-se mais eficiente. No apenas
alquotas elevadas foram impostas s importaes, como tambm manteve-se, em
certas faixas, o controle direto da oferta de taxas cambiais e regulamentou-se o
estatuto de registro de similar, que uma vez concedido a um setor industrial julgado
maduro, impedia qualquer importao favorecida do produto, mesmo quando objeto de
financiamento externo.
Poder-se-ia fazer ainda referncia a um estmulo de particular importncia na
implantao da indstria automobilstica e de construo naval. A concesso de cmbio
subsidiado para a importao de insumos e partes complementares utilizadas por estes
setores, desde que atendidas certas exigncias estipuladas nos planos especficos de
seu desenvolvimento.
Esses estmulos conduziam no apenas reduo no custo de investimento, como
tambm elevavam substancialmente a rentabilidade das inverses nos setores
prioritrios. Seja porque componentes utilizadas no processo de produo eram
fortemente subsidiadas, seja porque o nvel fixado de barreira alfandegria permitia
fixao de preos em condies de no concorrncia. Compreende-se, pois, que este
quadro, favorecendo uma concentrao de riqueza e dos benefcios de industrializao
(dados os reduzidos empregos criados [Nota: 36] e a baixa tributao destas
atividades, devido s caractersticas do sistema tributrio brasileiro), tenha sido to
atraente e provocado to ampla resposta empresarial s proposies do Plano de
Metas.
d) O tratamento do problema da estabilidade [Nota: 37]
A diretriz bsica do Plano fica evidenciada pela observao das caractersticas das
medidas monetrias, cambiais, fiscais, salariais e de fixao de preos, ligadas
correo dos desequilbrios inflacionrios. Isto , da observao do uso destes

instrumentos retira-se uma avaliao da qual o destaque no plano das preocupaes da


poltica econmica, conferido ao objetivo maior proposto - a industrializao
Pgina 73
pesada. Indica com clareza a subordinao das medidas da poltica de estabilidade ao
atendimento dos objetivos de transformao da economia.
J se disse que um exame superficial das condies vigentes (superproduo de caf,
dficits do Tesouro, contrao do poder de compras das exportaes, etc.) ao dobrar os
anos 50, apontando desequilbrios interno e externo, aconselharia prudncia no
dimensionamento dos objetivos a serem propostos economia. Deveria, inclusive, ao
observador desavisado, sugerir prioridade correo dos desequilbrios.
Pelo contrrio, como j se viu no se enfatizou o problema da recuperao do
equilbrio como meta maior. O processo de industrializao j havia atingido um estgio
em que explicava seus interesses. Consciente da necessidade de continuar e ultimar
aquele processo de substituio de importaes seguido no aps-guerra, o Plano de
Metas veio a redinamizar a economia. Em sua formulao inicial adotou atitude
indiferente quanto ao problema inflacionrio, no revelando qualquer particular
preocupao com o problema do desequilbrio monetrio, fiscal ou na balana de
pagamentos. Esta significativa indiferena inicial iria ser confirmada pela posio
subordinada da correo dos desequilbrios aos superiores interesses da
industrializao.
Da observao das medidas de curto prazo ver-se- que, no tocante instabilidade,
se contemplaram providncias estabilizadoras at o ponto em que no afetassem a
consecuo dos objetivos propostos. Nestas oportunidades a opo foi clara e no
sentido do desenvolvimento industrial. Na verdade, no se deu uma ao paralela,
porm condicionada, de conteno dos desequilbrios. Os instrumentos cambiais, a
poltica creditcia, oramentria, etc., com ao ligada, ou diretamente atuante, sobre
os desequilbrios, estiveram quase sempre orientados a outros propsitos que o da
conteno da alta de preos. No foram operados paralelamente, segundo uma
hiptese de estabilidade. Como se ver a seguir, as aes instrumentais nestas
matrias estiveram basicamente preocupadas em fornecer um esquema de
financiamento eficiente para o Plano ou em criar condies polticas favorveis sua
execuo.
Na verdade, no apenas a poltica antiinflacionria [Nota: 38] no perodo se colocava
de forma subordinada ao Plano de Metas. Este, em sua formulao, trazia implcita uma
intensificao da alta de preos. Forosamente, emergiriam desajustes parciais de um
esforo de transformao qualitativa em tal profundidade, no previsveis pelo mais
rigoroso esquema de planejamento, quanto mais pelos empricos siste-

Pgina 74
QUADRO XXII
BNDE APLICAO DE RECURSOS OPERAES EM MOEDA NACIONAL
Colaborao Financeiras Autorizadas 1952/62 TOTAL
SETORES
At 1956
TRANSPORTE 10.247,7
Ferrovias
10.027,2
Navegao, 144,5
Portos,
Dragagem
Outros meios76,0
de transporte
ENERGIA
3.050,7
ELTRICA
Indstria
1.598,6
Bsica
Metalurgia
147,3
Siderurgia
93,0
Metalurgia
12,3
dos
noferrosos
Metalrgicas 42,0
diversas
Mecnica
15,0
Material
50,0
ferrovirio
Automobilsti 194,3
ca
Construo Naval
Material
128,0
Eltrico
Celulose
e66,7
papel
Qumica
993,3

1957
1.629,6
1.540,2
89,4

Outras
SETORES
483,9
COMPLEMENTA
RES
DA
AGROPECURI
A
Matadouros
94,0
industriais
Armazns
de299,0
silos
Armazns
90,0
frigorficos
Total
15.380,9

1958
530,0
330,0
200,0

1959
1.925,6
1.658,6
267,0
-

1960
646,7
626,7
20,0
-

1961
222,0
22,0
-

1962
-

15.703,8 10.706,1

1952/62
15.201,6
14.074,7
850,9

%
15,3
14,1
0,9

276,0

0,3

44.628,0

44,9

4.668,1

5.548,8

3.583,9

1.366,6

1.838,9

5.679,7

4.339,0

11.482,6 7.175,7

3.728,8

35.853,3

36,2

1.040,0
590,0
450,0

4.419,1
4.039,0
249,3

1.592,9
1.409,2
13,0

11.080,0 6.390,7
11.040,0 6.128,0
262,7

762,8
762,8
-

25.432,8
24.062,0
987,3

25,6
24,2
1,0

130,8

170,7

40,0

383,5

0,4

25,0
-

222,8
47,0

47,0
91,8

60,0

82,0
-

36,0
-

427,8
248,8

0,4
0,3

187,7

421,8

1.106,6

156,0

2.066,4

2,1

1.122,0

189,0

340,0

1.651,0

1,7

205,9

40,0

166,1

540,0

0,6

150,0

354,0

277,1

84,0

931,8

0,9

230,3

200,0

61,6

400,0

2.560,0

4.449,2

4,5

309,1

15,0
483,2

184,0

20,5
59,1

30,0
771,0

40,0
1.328,0

105,5
3.618,3

0,1
3,6

200,0

25,0

184,0

46,5

31,0

50,0

630,5

0,6

109,1

458,2

12,6

340,0

942,0

2.160,9

2,2

400,0

336,0

829,9

0,8

8.445,7

12.241,7

10.032,5

23.555,0

23.872,5

15.772,69

99.301,2

100,0

FONTE: Relatrio do BNDE.


Pgina 75
mas em montagem. O conseqente boom tecnolgico e o necessrio estmulo ao
processo de substituio conduziriam e solicitariam um certo sopro inflacionrio.
Porm, no seria este o aspecto mais importante da vocao inflacionista do Plano
de Metas. Na ausncia de um esquema de financiamento voluntrio, utpico em
pas subdesenvolvido, o esforo industrial postulado supunha, implicitamente, a

formao de poupanas foradas e a provvel ativao dos mecanismos de


propagao das presses inflacionrias.
Com base na estimativa de que as inverses do Plano de Metas apenas
representariam 40% das inverses do setor pblico e que um tero destas
inverses teria que ser financiado pelo exterior, portanto, no pela via forada da
alta de preos, tem-se dito que no haveria por qu, nestas condies, a execuo
do Plano intensificar os movimentos inflacionrios. A alta de preos adviria de erros
dos mentores da poltica econmica. Mesmo aceitando a cifra que faz tabula rasa
das inverses induzidas pelo Plano, que no considera os mais dilatados prazos
mdios da gestao das inverses propostas, o argumento parece ser
improcedente. Considera, implicitamente, que o Plano de Metas seria em boa
medida alternativa de outras inverses que deixariam de se realizar, quando na
realidade ele veio adicionar, em termos absolutos, novas responsabilidades ao setor
pblico no processo poupana-investimento.
Qualquer que tenha sido a conscincia das conseqncias posteriores, a reduzida
preocupao com o problema geral da estabilidade fica evidenciada pela no
considerao do anterior movimento inflacionrio e pela proposio de um esforo
adicional de investimento em projetos de longa maturao, sem a rigorosa previso
do correspondente esquema de financiamento. Ao longo da execuo do programa,
na medida em que as condies externas se tornavam relativamente menos
favorveis, ao se intensificarem certos desequilbrios viria a se confirmar a posio
secundria e coadjuvante da poltica antiinflacionria.
Qualquer que seja a ponderao conferida autonomia da deciso poltica na
implantao do Plano de Metas, indiscutvel que, ao invs de diminuir os
montantes de investimento, visando a atenuar o movimento inflacionrio, a deciso
foi no sentido de confirmar o esforo. s medidas de curto prazo se conferiu a
tarefa de remoo dos obstculos a esta trajetria. Deveriam postergar e
amortecer os movimentos inflacionrios naquilo em que prejudicassem os
programas a longo prazo.
Pgina 76
Resumindo, a presena de um processo inflacionrio, a deteriorao relativa das
condies externas, conduziriam, aparentemente, a conferir peso consecuo da
estabilidade. Ao invs, o Plano de Metas no parece considerar relevante o
problema. Pelo contrrio, na medida em que se admita um certo raio de manobra,
quando de sua formulao, suas decises tenderam mais a agravar aquele processo
inflacionrio, pela incluso de investimentos de urgncia e prioridade discutveis,
tais como a construo da nova capital. Demais, ao longo da execuo do Plano
ver-se-o, atuando em prol da industrializao, os instrumentos monetrios,
cambiais e fiscais. Estes instrumentos atuaram subordinando o problema da
estabilidade industrializao por dois ngulos. Por um lado, forneceram um
pragmtico esquema de financiamento ao esforo de inverses, preenchendo, em
grande parte, a lacuna do inexistente mercado de capitais. Por outro, procuraram
atenuar aquelas conseqncias mais perturbadoras do processo inflacionrio,
visando a manter as bases de apoio poltico ao Plano. No se intimidaram,
entretanto, com a intensificao dos movimentos inflacionrios, sempre que sua
ao fosse objetivamente importante para a consecuo das metas do Plano.
Paralelamente, atravs da adoo de medidas no mais das vezes postergadas ao
problema, pois apenas continham os efeitos mais visveis dos desequilbrios do
sistema, buscavam minimizar o desgaste poltico decorrente da inflao. preciso

ter presente que a orientao das medidas de curto prazo nestes dois sentidos
antagnicos confere um carter paradoxal ao tratamento geral do problema
inflacionrio na segunda metade dos anos 50. Porm, tendo presente a prioridade
das metas de longo prazo e que se imputava queles instrumentos, por um lado, a
funo de carrear recursos pelas linhas de menor resistncia e, por outro, manter
politicamente o programa, ganha coerncia com adoo simultnea de medidas
contraditrias.
Nunca demais insistir no fato de que ao rpido crescimento econmico
alcanado se deve o conjunto de conseqncias habitadoras desta poltica de
contemporizaes contraditrias. O dinamismo da economia brasileira absorvia
parte das tenses, na medida em que possibilitava nveis crescentes de
investimento, sem conduzir perda absoluta de renda por outros setores da
economia. A renda real do trabalhador urbano no decaiu e no cmputo final
nenhum setor perdeu posio em termos absolutos. Permitindo um ajustamento na
margem, o crescimento econmico tornou compatvel um processo de transferncia
forada dos recursos adicionais gerados para o setor pblico e empresas (um dos
objetivos da poltica de curto prazo), com a
Pgina 77
defesa de flutuaes acentuadas nos nveis de consumo dos assalariados (via
tentativas de conteno de preos dos produtos de subsistncia), atravs da
aplicao de medidas aparentemente incoerentes.
Com isto no se quer dizer que tivesse o governo conscincia do que realizava
com o manejo dos instrumentos monetrios, fiscais, de controle de preos e de
salrios. Nestas matrias atuou s apalpadelas, da maneira a mais emprica.
Apenas agora, olhando para trs, extraem-se aquelas duas caractersticas do
comportamento dos instrumentos. Igualmente, da observao da evoluo
atravessada que se entende o porque das medidas assumidas sem qualquer plano
diretor. Tudo se passou como se tivesse a evoluo anterior obrigado a continuidade
de transformao estrutural e disposto as condies para a
execuo da poltica, na aparncia, paradoxal.
Neste enquadramento se encontra a poltica de preos adotada no perodo.
Procurou-se, por distintos processos, resistir a reajustes nos preos de itens bsicos
de subsistncias ou de insumos, considerados de importncia na determinao da
estrutura de custos. Assim, assistiu o perodo do Plano a uma continuao dos
tradicionalmente mal sucedidos esforos de conteno dos preos de subsistncia,
via aplicao de controles diretos. Tais medidas tm sido criticadas por
desestimuladores da produo primria. Outros ressaltam a sua inocuidade. Sem
contestar a procedncia destas crticas sublinha-se que, se por um lado os controles
diretos de preos no conseguiram beneficiar a longo prazo os consumidores
urbanos s expensas dos produtores rurais nem tampouco conduziram eliminao
da alta de preos, por outro, no menos verdadeiro que, interajustes das tabelas
de preos, algum benefcio adveio para os consumidores. O fato de ter-se mantido
inalterados, mesmo que por perodos reduzidos, os preos agrcolas, contribuiu
para amortecer em alguma medida as solicitaes por reajustes salariais, se em
que transferindo para a frente presses acumuladas. um bom exemplo da
tendncia para postergar o combate dos desequilbrios, via contemporizao de
algumas de suas conseqncias mais visveis.
De qualquer forma, a crtica aos controles de preo no deve esquecer que antes
que estas prticas se desmoralizem, devido melhor organizao dos produtores e

comerciantes, elas conferem segurana opinio pblica de que seus interesses


esto sendo considerados - que no se encontram desprotegidos face s manobras
altistas-, finalidade poltica precpua destas medidas. Se, em relao aos preos
agrcolas, o esquema de conteno teve reduzido xito, quanto a outros itens o
governo obteve melhores resultados. O mais conspcuo exemplo
Pgina 78
est nos aluguis, sujeitos a uma legislao defensiva dos inquilinos e mantenedora
dos aluguis j contratados, inalterados. Outro exemplo se localiza nas tarifas do
sistema estatal de transporte - comunicaes. O setor concedeu preos polticos
mantendo fortemente subsidiado o item de transporte no oramento domstico de
amplos segmentos da populao urbana.
Em relao a outros itens de transporte, o Estado subsidiou-os, indiretamente, via
concesso da taxa cambial subsidiada para as importaes de petrleo e derivados.
Alis, o governo se empenhou para que os itens importados a cmbio de custo se
mantivessem subsidiados amplamente ao longo do Plano de Metas, resistindo a
reajustar a taxa cambial destas importaes. Com alguns destes produtos (trigo)
visava diminuir impactos altistas no oramento domstico. Noutros, buscava
diretamente apoio poltico de grupos influentes na opinio pblica - papel de
imprensa e celulose. Finalmente, em certos casos, aspirava, atravs de subsdios
diretos a produtores, a atender diretamente aos consumidores - petrleo e
derivados. Em relao a esses produtores, manteve o governo uma taxa cambial
subsidiada e se esforou por evitar seu reajuste freqente. Tais prticas se
traduziram numa poltica de estmulo ao consumo desses bens, em muitos casos
no recomendvel ao contexto brasileiro (trigo e gasolina de autos de passeio).
Contudo, tiveram efeitos favorveis se bem que reduzidos e oscilantes, na defesa
do salrio real. De alguma forma ajudaram a manter relativamente contidos certos
mecanismos de proteo. Noutros aspectos da poltica de preos, pode-se registrar
a preocupao de obter apoio poltico animando as aes governamentais. Alguns
insumos (ao e energia eltrica) tiveram seus preos relativamente contidos, beneficiando o parque industrial consumidor, muito embora criando problemas
ampliados para o financiamento das empresas desses setores.
Outro excelente exemplo reside no tratamento das exportaes. Apesar de
declaradamente interessado na ampliao da capacidade para importar da
economia, o governo manteve por longos perodos sem reajustar as bonificaes
pagas aos exportadores de produtos primrios, desestimulando as exportaes
destes bens. Assim procedeu para evitar a imediata elevao interna de preos e
restrio a curto prazo no consumo destes produtos. Curiosamente, pode-se
registrar medidas elevando simultaneamente a remunerao das exportaes e a
aplicao de controles restritivos, ao primeiro sinal de carncia interna.
Em paralelo a esta poltica de conteno de preos atravs da aplicao de
controles diretos, registram-se tentativas do setor pblico
Pgina 79
de intervir e substituir o esquema de comercializao e distribuio de gneros,
com xito muito reduzido.
Em seu conjunto, as prticas imediatistas em relao a preos visavam obteno
de apoio poltico para a ao governamental e engendravam por outros
mecanismos derivados (dficits das empresas produtoras de insumos bsicos,

expanso das importaes subsidiadas, etc.) problemas execuo da prpria


poltica de longo prazo, ao acentuarem desequilbrios internos no sistema. Porm,
removeram obstculos adoo de outras prticas mais importantes para a consecuo das metas. Isto particularmente pertinente em relao poltica de
conteno salarial (funcionalismo pblico e operrios industriais). Durante o perodo
do Plano de Metas buscou-se manter constantes os salrios nominais, resistindo
concesso de reajustes, facilitando-se assim a captao de poupanas foradas dos
setores de rendas contratuais. Porm, bastante vlida a suposio de que sem
aquela catica e paradoxal poltica de preos, dificilmente teria o poder pblico
logrado manter, por to longos perodos, as escalas salariais, antecipando para o
perodo do Plano altas de custos perturbadoras dos programas em curso. Evidente
que o fator maior para o xito desta poltica foi a presena da oferta flexvel de
mo-de-obra sem elevado grau de organizao sindical, porm, aquela poltica de
preos explica parte do comportamento salarial, de indiscutvel relevncia na
obteno das altas taxas de investimento e na conteno relativamente bem
sucedida, da exponencial inflacionria.
Outro aspecto, em que a poltica econmica do perodo esteve visivelmente
atrelada remoo de obstculos para execuo do plano a longo prazo, impondo,
em conseqncia de sua ao imediata, problemas ampliados para os perodos
subseqentes, residiu nas operaes cambiais explorando linhas de crdito de curto
prazo para o financiamento de importaes correntes ou pagamentos financeiros
internacionais. Ao manifestar-se a tendncia para a alta da taxa cambial nos leiles
da categoria geral, preferiu realizar operaes de swaps a retirar divisas do
mercado financeiro (que desfrutou de taxa cambial inferior da categoria geral).
Tal operao permitiu, a curto prazo a manuteno da taxa de cmbio estvel nos
dois mercados e a obteno de recursos adicionais em moeda nacional (diferena
entre a taxa de venda da divisa na categoria geral e taxa de contratao dos
swaps).
Porm, criou vultosos compromissos de pagamentos a curto prazo, para os quais
no se dispunha das correspondentes divisas. Alm do mais corria o setor pblico o
risco de ter que liquidar o swap comprando divisas a preo mais elevado. Contudo,
com esta prtica, a
Pgina 80
presso sobre a taxa era transferida, e sustentava-se o cruzeiro sobrevalorizado.
Ao examinar a poltica oramentria e os esquemas de financiamento dos dficits
do Tesouro, evidenciam-se mais outros ngulos da poltica econmica
contemporizadora. Sua atitude em relao aos distintos itens da despesa pblica
confirma os comportamentos identificados em outros campos. Em relao ao
funcionalismo, realizando no perodo uma diminuio de seus salrios reais atravs
de conteno de suas aspiraes salariais. Nos anos de reajustes, as presses
salariais incontidas repercutiram amplamente no nvel de gasto pblico, amplificando os desequilbrios oramentrios. Apesar de tal poltica salarial ter
conduzido, em parte, a uma deteriorao dos servios pblicos tradicionais, que
tiveram sua oferta quantitativa e qualitativamente prejudicada, obteve o governo
poupanas reais desta origem. Contrastando com esta poltica salarial aplicada ao
funcionalismo, ampliou-se mais que proporcionalmente o item subsdios na
estrutura de gastos. Por uma combinao da manuteno de preos polticos no
sistema de transporte - comunicaes com o atendimento s presses dos grupos
assalariados destas reas, que alm de ocuparem um setor estratgico detm longa

experincia em organizao sindical-, assumiu o governo pesados encargos


financeiros sob este ttulo, seja no atendimento de suas empresas, seja apoiando
companhias de navegao martima e area do setor privado. Finalmente, em
relao s despesas de capital, elas refletem em sua dimenso e composio, com
fidelidade, os objetivos propostos pelo Plano de Metas, tendo sido preservadas, sem
vacilaes as dotaes. importante sublinhar que foram mantidas as tradicionais
inverses (realizadas fora do Plano) pacificadoras das reivindicaes polticas de
outros setores e regies no dinamizadas.
Tal poltica oramentria conduziu a uma ampliao da participao do dispndio
do governo no produto nacional. Na ausncia de adequado esquema de
financiamento suscitou a apario de dficits de importncia, constituindo-se num
dos principais mecanismos de expanso dos meios de pagamento na segunda
metade da dcada.
Nesse contexto, no se pode responsabilizar a estrutura tributria federal pela
apario de dficits no perodo. Formada por tributos com base impositiva dinmica
(renda de empresas e indivduos; consumo de produtos industriais; de lubrificantes
e combustveis, de produtos importados; e movimento financeiro), tenderia a
ampliar mais que proporcionalmente a receita fiscal numa economia em
desenvolvimento desde que os impostos tivessem taxas ad valorem (o mesmo no
ocorria com a unidade poltica de menor dimenso - municpios - fato este
Pgina 81
que, entre outros, conduziu em 1961 a uma alterao constitucional do sistema de
diviso de tributos pelos trs nveis poltico administrativos, com vistas a reforar
a posio fiscal da municipalidade). Em resumo, a estrutura tributria federal foi
flexvel alta de preos e modificao da composio do produto. Em relao
receita tributria, a poltica econmica no decnio foi afirmativa dentro dos marcos
convencionais do sistema fiscal brasileiro, atuando de forma eficiente. Ao longo do
perodo, transformaram-se em ad valorem as tabelas especficas remanescentes ou
se promoveu seu freqente reajuste. Os prazos de recolhimento dos tributos foram
antecipados. Ampliou-se, em certa medida, a base tributria e as alquotas
impositivas. Em conseqncia, a carga fiscal acresceu-se ao longo dos anos 50.
Porm, se neste particular a poltica econmica conduziu-se de forma a estabelecer
um esquema satisfatrio de financiamento governamental, fracassou em relao
aos preos de servios pblicos, particularmente s tarifas dos sistemas de
transporte. As condutas atrs apontadas fizeram inflexvel este item da receita
corrente, engendrando em parte os dficits neste setor, que representaram
aproximadamente 50% do dficit federal.
Apesar de satisfatria a captao fiscal, e mesmo admitindo-se uma fixao mais
realista das tarifas de transportes, a ampliao do dispndio governamental teria
feito aparecer dficits na execuo oramentria. A analise de como foi financiado o
desequilbrio pe luz mais um aspecto da poltica de adoo de linhas de menor
resistncia para a consecuo do Plano de Metas.
O esquema de financiamento do dficit governamental, salvo uma pequena
proporo atendida pela colocao de Letras do Tesouro repousou na expanso dos
emprstimos do Banco do Brasil ao governo. Contudo, no se pode assumir que o
acrscimo do dbito do setor pblico com o sistema bancrio exprima fielmente o
fator primrio de expanso de meios de pagamento, representado pelos dficits
governamentais. No Brasil, contou o setor pblico com uma fonte adicional de
recursos de carter tributrio, advindos do controle de sistema cambial com taxas

mltiplas. A diferena entre taxas cambiais de importao e exportao substituiu o


ausente imposto de exportao. A diferencial foi particularmente ampla sobre
aqueles produtos de maior produtividade (caf e cacau). Com o montante de
recursos assim obtidos, basicamente se procedia ao pagamento de subsdios (trigo,
papel, fertilizantes), e se garantia o esquema de aquisio dos excedentes de caf,
visando defesa do preo internacional do produto. [Nota: 38a] O saldo lquido
sobrante, aps estas operaes, constituiu, na verdade, uma fonte adicional de
recursos para o financiamento do dficit de caixa do governo.
Pgina 82
O saldo dos gios cambiais atenuava, por conseguinte, como um tributo extraoramentrio, o impacto do dbito de caixa do Tesouro sobre os meios de
pagamento. O montante destes saldos dependia de trs elementos bsicos: sobretaxa mdia paga pelos importadores (gio mdio); bonificao paga aos
exportadores; produo exportvel de caf. Em relao aos dois primeiros
elementos, a poltica cambial exercia importante controle. Visando a impedir que a
desvalorizao externa do cruzeiro acelerasse a alta interna de preos, a poltica
cambial procurou manter estvel o mais possvel a taxa de cmbio. Ao manifestarse a tendncia altista, buscou o governo det-la, via ampliao de oferta de divisas,
comprometendo as principais linhas de crdito de curto prazo. Igualmente, tendia a
conter a taxa de cmbio aplicada s importaes subsidiadas. Tal orientao se
refletia sobre a receita do fundo de gios, alm de afetar diretamente a receita da
tarifa aduaneira (o dlar fiscal estava relacionado com as sobre-taxas cambiais).
Em relao ao segundo elemento - bonificaes pagas aos exportadores de caf procurou o governo mant-las fixas o maior perodo possvel. Porm, os
agricultores e exportadores de caf, como grupo de presso organizado, no
somente puderam obter em muitas ocasies reajustes na bonificao paga, como
desfrutaram, em compensao, da garantia de compra de toda a produo cafeeira.
Tal poltica, alm de no desestimular a expanso de produo nas terras antigas,
pois a taxa se formava a nvel de manter a rentabilidade destas regies, tornava a
cultura cafeeira, na nova fronteira agrcola uma atividade primria de alta
rentabilidade, engendrando, por conseguinte, um ciclo expansivo na oferta interna
de caf. Se criticvel esta poltica que conduziu ao uso irracional de fatores e
posterior ampliao de problemas financeiros, preciso no esquecer que deu base
transferncia de recursos gerados no setor exportador para as atividades
industriais, como ver-se- mais adiante. Porm, o reajuste das bonificaes e a
flutuao na produo do caf introduziram um elemento perturbador adicional no
financiamento do setor pblico, chegando, por vezes, inclusive a ampliar o
desequilbrio oramentrio (1959).
Esta vulnerabilidade fiscal foi, em certo sentido, a contrapartlda da possibilidade
aberta pelo caf (dada a elevada produtividade de sua cultura na nova fronteira
agrcola) ao governo, de captar parte das rendas do setor, estimulando o processo
de industrializao substitutiva.
A diferena entre o incremento do dbito da Unio com o sistema bancrio e o
saldo lquido dos gios dimensionava, assim, o verdadeiro desequilbrio das contas
governamentais. Absorvida pelo sistema sob a
Pgina 83

forma de expanso primria de meios de pagamentos representava a parcela de


tributao indireta, via movimento inflacionrio, aplicada aos setores sem grande
capacidade de defesa de seus nveis de renda real.
Poderiam ser alinhados diversos esquemas alternativos de financiamentos
tendentes a afetar em menor extenso o nvel de preos do que a forma adotada
de cobertura dos desequilbrios governamentais no caso brasileiro. Porm, a
viabilidade poltica destes esquemas seria provavelmente nula. Afirmativa esta bem
comprovada pelo malogro da poltica apresentada no conhecido esquema de
estabilizao proposto em fins de 1958.
Um primeiro esquema possvel consistiria numa ampliao da carga tributria.
Porm, a observao revela ter sido esta linha explorada intensivamente. As
modificaes tributrias ampliaram a carga fiscal. Os resultados obtidos
representam, provavelmente, o limite de presses tributrias que o sistema estava
disposto a aceitar. Para uma elevao da carga tributria em maior extenso,
impor-se-ia reforma de profundidade na estrutura do sistema tributrio (captando
recursos das reservas das empresas, tributando pesadamente os altos nveis de
renda, alterando a estrutura do dispndio pessoal). Isto significaria transferncia
fiscal de poupanas das empresas e limitao dos padres individuais de consumo.
Ocioso insistir no irrealismo destas medidas, face s foras atuantes no sistema.
[Nota: 39]
Uma segunda alternativa consistiria no Estado passar, atravs de operaes de
crdito a mdio e longo prazo, a captar parte das poupanas do setor privado. Um
esquema deste tipo poderia ser vivel em outras condies, se fosse assegurada
satisfatria taxa de juros e defesa contra a desvalorizao. Na verdade, se a
economia no estivesse atravessando uma fase de expanso com crescentes
oportunidades de inverso, talvez um, esquema desse viesse a ser vivel. Nunca,
porm, num perodo de franca expanso, em que se abriam oportunidades face s
quais os recursos das empresas se revelavam insuficientes.
Finalmente, poder-se-ia ter alterado a distribuio do crdito bancrio, fazendo
com que a ampliao dos emprstimos ao setor pblico no redundasse em
expanso paralela do crdito s empresas. Esta alternativa foi ensaiada pela poltica
monetria, porm, a prpria orientao do Plano de Metas, os processos de
produo mais prolongados e, portanto, mais capitalistas, e a base poltica em que
se apoiava repudiaram prontamente este esquema. Inclusive, assistiu-se a uma
cordata atitude governamental face s expanses secundrias de crdito ao setor
privado, requerida pelo financiamento de seu capital de
Pgina 84
giro. Alis, outra no poderia ser a atitude do setor pblico, tendo presente o
quadro de interesse existente. Sem insistir nesta matria, deseja-se apenas
registrar, de passagem, que a vulnerabilidade e pronta reao do setor privado a
qualquer tentativa de aplicao de poltica restritiva de crdito foi, no caso
brasileiro, sublinhada pela quase absoluta dependncia do capital de giro, pelas
empresas, do financiamento bancrio. Numa etapa de progresso econmico, os
fundos das empresas comprometiam-se com a aquisio de ativos fixos, aumentando a responsabilidade bancria nas operaes correntes e criando aguda
sensibilidade do setor privado a quaisquer cortes creditcios.
Neste sentido, compreende-se que o esquema expansionista de meios de
pagamentos, apoiado no dficit do setor pblico, incorrendo em altos custos sociais
ao recair principalmente sobre as classes de rendas contratuais, resultava de uma

sntese de distintos interesses de certa forma convergentes na manuteno do


movimento inflacionrio. No porque, conscientemente, aspirasse a extrair
vantagens da inflao, mas sim porque suas posies no processo econmico
conduziam formulao de poltica econmica pelas linhas de menor resistncia,
tendentes a confirmar o movimento inflacionrio. Porm, indiscutvel que, se no
perseguiram conscientemente este resultado, ele serviu admiravelmente aos
interesses do setor industrial, dominantes do panorama poltico.
Resumindo a exposio, no significa terem perseguido diretamente a inflao
como instrumento, porm, que a engendraram devido estrutura e entrechoques
de seus interesses. Conduzindo a poltica econmica - ao assegurar-se acesso ao
crdito pelo setor privado, ao sustentar-se salrios, ao subsidiar-se e incentivar-se
as importaes de equipamentos - a fornecer ao setor privado um satisfatrio
esquema de poupana-inverso, explorador das oportunidades industriais abertas
na evoluo do processo de substituio de importaes que, de certa forma,
repousava na alta de preos. A resultante inflacionria, fruto da poltica econmica
exposta, possibilitou a captao, pelo governo e empresas, de parcelas do
acrscimo de produto da economia, via redistribuio regressiva de rendas.
Viu-se que a alta de preos resultou da convergncia de um conjunto de foras
tendentes a complementar e completar o processo de diversificao industrial do
pas. Viu-se que, no plano da poltica econmica, resultou de seu encaminhamento
pelas linhas de menor resistncia, via montagem de esquema de financiamento o
mais vivel face s condies objetivas do pas, canalizando energias na direo
anunciada pelo Plano de Metas. Tais prticas foram compatveis, no
Pgina 85
perodo, com o desenvolvimento econmico, tanto que o prolongado processo
inflacionrio no apresentou nestes anos os prejuzos academicamente apontados,
[Nota: 40] e a economia desfrutou alta taxa de crescimento do produto atingindo
um estgio de profunda integrao industrial.
Claro est que tais resultados poderiam ter sido obtidos em termos tericos por
um esquema mais racional, mais ajustado, sem tal acentuao dos desequilbrios.
De resto, no se deve esquecer que, neste perodo, e em grande medida como
seqncia dessas prticas, criaram-se problemas ampliados para a fase posterior,
no seio dos quais a economia atualmente se debate, como ver-se- a seguir. Poderiam ter sido obtidos sem to desrespeitosa atitude em relao a uma taxa anual
de inflao superior a 20%. Porm, na medida em que desenvolvimento um
processo histrico vivido por uma sociedade e marcado por todos os seus traos, e
no um modelo de laboratrio, cabe a pergunta se tem sentido enunciar juzos de
valor, ou julgamentos morais, sobre um esquema poltico que revelou tal
adequabilidade etapa que a economia atravessou.
O saldo do perodo
A concluso do Plano de Metas, de certa forma, coincide com a finalizao do
longo processo de diversificao industrial atravessado pela economia brasileira no
contexto do modelo de desenvolvimento por substituio de importaes. A
industrializao induzida pelo estrangulamento externo, que caracteriza o modelo,
iniciada na depresso de 1929, teve seu coroamento e sublimao na segunda
metade do ltimo decnio. Neste perodo, sob o esquema do Plano de Metas, foram
superadas as anteriores taxas de crescimento da economia. No perodo 57/61 o PBI

cresceu 7,9% aa contra 5,2 aa no qinqnio precedente. Tal resultado decorreu do


esforo concentrado de inverses na montagem de um sistema industrial integrado
em termos verticais, onde se fizessem presentes, com peso, setores produtores de
bens de capital e de insumos bsicos. Se bem que esta estrutura industrial ainda
apresente algumas desconexes, o principal foi realizado. Em termos qualitativos, o
Brasil abre a dcada dos 60 com um perfil industrial de economia madura. Algumas
indicaes sintetizam o esforo realizado. O setor de transportes cresceu a 8,8% no
perodo 57/61. Na ltima dcada a renda mdia do setor industrial praticamente
dobrou.
Pgina 86
Noutro trabalho do Centro de Desenvolvimento Econmico CEPAL/BNDE
[Nota:41] est apresentada e discutida a afirmativa, segundo a qual o processo de
industrializao induzido pelo estrangulamento externo, que havia conduzido a
economia ao longo das trs dcadas posteriores grande depresso, enquanto
modelo dinmico de desenvolvimento teria praticamente cumprido suas etapas
finais sob gide do Plano de Metas, na segunda metade dos anos 50. A serem
vlidas as concluses daquele estudo, no mais adviria do setor externo o imperativo industrializao substitutiva, que havia suscitado o desenvolvimento
anterior. Isto no significa que a industrializao nas faixas de substituio tenha
passado a invivel. Apenas se considerava que para tal o principal elemento
dinamizador residia no montante de gasto autnomo do setor pblico e no na
procura insatisfeita, devido ao estrangulamento externo. Poderia este
estrangulamento continuar induzindo inverses substitutivas marginais na
economia, porm, o montante de inverses da resultante no seria capaz de
sustentar o ritmo passado de crescimento, devendo o impulso principal derivar de
crescentes investimentos governamentais.
Contudo, para a evoluo posterior da economia o fato mais marcante foi o
acentuado processo de substituio da importao de bens de capital. O coeficiente
de participao dos equipamentos importados na oferta interna de equipamentos
caiu de 54% em 1949 para 33% em 1958. Dada a versatilidade da indstria
mecnica instalada, e a presena de certa subutilizao no setor, acredita-se que,
solucionados alguns problemas (deficincias de engineering, ausncia de
financiamento interno das vendas, etc.), sejam suficientes reduzidas inverses
complementares para que a substituio de equipamentos, j realizada em termos
potenciais, seja bem superior indicada pelo coeficiente acima apontado. Estudo
recente da CEPAL [Nota: 42] indica 80% dos equipamentos requeridos para a
expanso dos setores bsicos podero ser produzidos internamente com parque
industrial existente. Em paralelo industrializao, assiste o perodo a supremacia
e a conformao da conquista dos centros de deciso poltica pelo setor urbano. A
conjugao destes dois fatores dispe, pela primeira vez para economia, a
possibilidade de, com grande autonomia das relaes com o resto do mundo, definir
qual ser sua futura trajetria evolutiva. Esto presentes algumas das pr-condies para um processo de desenvolvimento auto-sustentado e independente.
Contudo, o enunciar destes aspectos no significa ter a industrializao, via
substituio, conduzido configurao de economia
Pgina 87

desenvolvida. Pelo contrrio, na medida em que uma homogeneidade relativa de


situaes atributo especfico de pas desenvolvido, a evoluo parece ter
acentuado os desnveis pr-existentes na economia. Ao manter parte do
progresso econmico, sob distintos ngulos, o setor primrio, as regies menos
desenvolvidas e o segmento majoritrio da populao, a evoluo econmica
acentuou os desnveis setoriais, regionais e sociais. Porm, simultaneamente,
disps as pr-condies necessrias para a correo destas disparidades, ao
montar uma estrutura industrial integrada. [Nota: 43]
A acentuao dos desequilbrios estruturais no curso da ltima etapa do processo
de substituio das importaes brasileiras pode assim ser resumida. Apesar da
oferta de produtos agro-pecurios ter crescido 4,6% aa de 1947 a 1961, taxa algo
superior ao ritmo de expanso demogrfica (3,1%), praticamente se manteve
inalterada a produtividade fsica mdia da terra, tendo a expanso da oferta se
originado basicamente do alargamento da fronteira agrcola. No ltimo decnio a
populao "ocupada" no setor primrio cresceu mais de 41% e tal fato
praticamente conduziu a manter quase estancado o produto gerado por homem
utilizado na agricultura. A preos de 1949, registra-se uma melhoria de 10% no
produto per capita do primrio de 1950 a 1960. Todavia, a observao de dados
globais oculta o fenmeno do progresso em algumas regies agrcolas. Contudo,
apesar desta ressalva, os dados acima apontados indicam claramente o amplo
desnvel existente entre o primrio e o setor urbano, particularmente dramtico
face presena de mais da metade da populao brasileira neste setor estancado.
Os desnveis regionais explicam-se historicamente pela presena no territrio
brasileiro de distintos sistemas econmicos primrio-exportadores, e do fato de
apenas um deles, a regio centro-sul, ter engendrado um processo substitutivo.
[Nota: 44] A relativa autonomia da evoluo deste plo, no deflagrou, seno
tardiamente, um processo de integrao horizontal. Apenas nos ltimos anos
comea a se delinear um movimento expansivo da regio mais desenvolvida e
paralela dinamizao das antigas regies estancadas. Sem perquirir no porqu do
fenmeno, os seguintes nmeros ilustram a extenso das atuais disparidades interregionais. Em 1959, a renda per capita do mais rico Estado da regio nordeste
(nesta regio est presente aproximadamente um tero da populao brasileira)
consistia em 30% da renda por habitante do Estado da Guanabara, o mais rico do
pas, foi superior em 76% daquele Estado, e do Piau, unidade mais pobre, atingia
apenas 16,2%.
Pgina 88
Finalmente, em relao s disparidades sociais, so escassos os dados para
caracteriz-las com preciso. Porm, tem-se por provvel que os desnveis sociais
se ampliaram no bojo do processo industrial. [Nota: 45] No nos referimos aos
evidentes aspectos que decorrem da combinao dos dois desnveis anteriormente
citados. O que se quer sublinhar o fato de, apesar do vertiginoso crescimento
industrial, se terem criado empregos industriais no decnio 50/60 taxa inferior
da expanso demogrfica. No decnio, o emprego na indstria cresceu de 29%
contra 37,2% da populao. Tal comportamento, aliado expulso do campo e
atrao metropolitana de populaes rurais, conduziu formao do tercirio
ocioso onde se deposita parcela importante da populao urbana brasileira, cujo
montante est por definir mas cuja presena visvel no crescimento populacional
da periferia urbana pauperizada. Em alguma medida, esta oferta abundante de mo
de - obra no-qualificada prejudicou a barganha salarial na faixa. Ademais, o tipo

de industrializao processada tendeu a favorecer, mais que proporcionalmente, em


termos de oportunidades de emprego e incrementos salariais, a faixa qualificada.
Assumindo-se que pouco mais de 60% da populao urbana estaria, em 1950,
integrada no sistema de alta produtividade, que esta proporo se deteriorou no
ltimo decnio luz dos dados citados, e que os 55% de brasileiros que vivem no
campo se encontram em nvel muito inferior ao da populao urbana, pode-se
avaliar o corte existente na sociedade brasileira. Tenha-se presente, em adio
situao dos desnveis sociais, que estes no tendem a ser minorados pela poltica
de inverses e gastos sociais do setor pblico. As populaes deixadas margem
do processo econmico, dada sua inexpressividade em termos econmicos e conseqente m organizao poltica, no encontram, at o presente, acesso aos
incrementos de produtividade da economia. Em muitos casos, na medida em que
provm da expulso do campo, pioram de condies econmicas devido inrcia
obrigada das zonas de precipitao urbana.
Se bem que a pblica constatao dos desnveis e a correspondente tomada de
conscincia das disparidades constituam o tema que anima o palco poltico
brasileiro dos ltimos anos, difcil afirmar que tenham constitudo nota dominante
da evoluo econmica anterior. Neste trabalho, assumir-se- a constatao dos
desnveis estruturais como precondio colocao de novos objetivos poltica
econmica. Neste sentido sua emergncia adiciona objetivos alternativos evoluo posterior da economia num novo modelo de desenvolvimento. Porm, para este
documento, o importante constitui a necessidade da
Pgina 89
economia de pesquisar vias de entrada para um novo esquema de
desenvolvimento, vencida a fase de transio em que se encontra, na qual se
apresentam parcialmente indefinidas as linhas da futura evoluo.
Em adio ao problema supracitado, podemos extrair do perodo do Plano mais
dois dados de importncia, para a anteviso dos problemas de poltica econmica
no ltimo trinio.
Em primeiro lugar, lembraramos aquilo que se poderia denominar "esgotamento"
das possibilidades de financiar, via inflao, o processo de formao de capital.
Vimos que ao longo do Plano de Metas, no tocante ao problema inflacionrio,
procurou-se
atenuar
seus
efeitos
mais
imediatos,
sustentando-se,
simultaneamente, o ncleo de decises alimentador do prprio processo. O xito do
Plano tornou possvel esta poltica, minimizando, no rpido crescimento econmico,
as tenses oriundas do conflito de decises. Entretanto, no as eliminou.
Unicamente postergou a data de sua ecloso numa exponencial de preos. Poderia
algum otimista supor que a ulterior maior flexibilidade da economia e que a
ampliao posterior da oferta interna resultante do xito do Plano disporiam a
posteriori condies para um eficiente combate aos movimentos inflacionrios.
Entretanto, teria se esquecido de um dado elementar, inerente ao jogo realizado na
segunda metade dos anos 50. Aps um prolongado perodo, o processo inflacionrio
corre o perigo de se desligar dos fatores que o originaram e se tornar, neste
sentido, "autnomo". Alm disso, jogando na possibilidade de atenuar a alta de
preos por cima, via incremento da oferta, estaria supondo, em decorrncia, a
continuidade do processo de inverso, o que reconstituiria no futuro quadro o
mesmo problema de financiamento enfrentado no perodo do Plano. Esta hiptese
s seria, por conseguinte, vivel se a transformao da economia tivesse colocado

disposio do setor pblico e empresas um mecanismo alternativo de coleta de


poupanas ofertadas voluntariamente.
Assim sendo, coloca-se como natural decorrncia do Plano de Metas - na ausncia
de ampliao substancial do mercado de capitais, seja para valores pblicos ou
privados - uma intensificao do processo inflacionrio. O fato de que a esta
tendncia se vieram somar posteriormente outros fatores, inclusive perturbaes
de ordem poltico-social, amplificadores do processo, no permite refutar a
afirmativa segundo a qual o Plano gerou o ncleo da alta acentuada de preos nos
ltimos anos. Na verdade, esgotou as possibilidades do modelo pretrito de
financiamento por via inflacionria, antes de ter surgido na economia um
mecanismo alternativo. Conduziu a poltica
Pgina 90
econmica a se defrontar com dolorosa opo. No poderia o governo continuar
financiando a expanso de seu dispndio com base na gerao adicional de meios
de pagamento. Conduziria rapidamente a economia a uma hiper-inflao
insustentvel. Entretanto, tendo que contrair seus gastos (no quadro brasileiro
hiptese bastante admissvel, dada a prtica impossibilidade de captar recursos
adicionais, via tributao ou apelo a operaes de crdito pblico), diminuiria
paralelamente o mais importante componente autnomo da procura global,
desestimulando a atividade econmica. Assim, o "esgotamento" conduziu
colocao da poltica fiscal do perodo seguinte, face a essa opo de custosas
alternativas.
Por outro lado, se observamos o setor privado, vemos que o esquema do Plano lhe
possibilitou um mecanismo de autofinanciamento, via captao de poupanas
foradas, que repousou no escasso controle (salvo excees atrs citadas) sobre a
alta extensiva de preos e na subseqente sano monetria, oriunda da
combinao de vultosos dficits com o pronto atendimento s solicitaes
creditcias do setor privado. Entretanto, este mecanismo, tornado possvel pelo
rpido crescimento tende na seqncia de sua operao, igualmente, a esgotar
suas possibilidades. Face a uma maior prontido e intensidade dos reajustes
salariais, na medida em que vo constituindo seus mecanismos de defesa, resta ao
setor privado intensificar o processo inflacionrio, lanando mo de antecipaes
dos reajustes de preos. Desta forma, defenderia (a eroso de salrios reais no
ltimo trinio parece indicar ter sido bem sucedido neste particular) suas altas
taxas de lucro e, conseqentemente, sob este ngulo, no haveria para as
empresas privadas, ao nvel do problema de financiamento, necessidade de converso de esquema. Todavia, esbarraria em crescentes dificuldades no outro
suporte. Referimo-nos sano monetria-creditcia. Seja porque venha a ocorrer
diminuio do ritmo de expanso da moeda escritural, pela aplicao de medidas
de controle direto, seja porque a diminuio relativa dos gastos governamentais
venha a reduzir a fonte primria de expanso monetria, defrontar-se-iam as
empresas privadas com o problema de financiar suas operaes correntes ao nvel
crescente de preos. Isto , para elas se colocaria o problema de capital de giro.
Ao abrir-se, por conseguinte, o outro perodo, a economia nacional defrontar-se-ia
com a maturao de todas essas tenses latentes. Tais desajustes encontram uma
economia mais diversificada, com processos mais capitalistas de produo e com
importantes setores altamente sensveis a inflexes no ritmo de crescimento,
portanto vulne-

Pgina 91
rvel a uma depresso conjuntural gerada internamente, ao contrrio dos anos do
decnio passado.
O outro aspecto a destacar no final do Plano refere-se ao problema instrumentalinstitucional, e objeto de tratamento detalhado em outra seo deste trabalho.
guisa de anncio, lembramos que a insensibilidade revelada no particular, ao longo
da consecuo das metas e conseqente desgaste do quadro instrumental,
deteriorou a situao ao ponto de ter transformado sua adequao em problema
prioritrio dos anos 60.
Pgina 92
O instrumento do Plano de Metais
Esta seo pretende descrever a montagem comprovadamente eficaz do
subconjunto de instrumentos utilizados pelo Plano de Metas. Apresentar os
condicionantes que impuseram a escolha de certos meios algo inslitos, e mostrar
como, ao longo da execuo do Plano, logrou-se instalar um sistema de
coordenao instrumental em relao aos distintos objetivos perseguidos bastante
operacional, muito embora de precria apresentao formal.
O subconjunto de instrumentos utilizados na execuo do Plano resultou da
mobilizao dos velhos instrumentos herdados das fases anteriores que, em alguns
casos, tiveram sua forma de operao ajustada aos requerimentos do Plano, e de
novos instrumentos forjados face a problemas especficos, num quadro
marcadamente pragmtico. A escolha de novos instrumentos parece ter-se pautado
pela opo daqueles que constitussem linhas de menor resistncia poltica. Este
dado superou quaisquer consideraes relacionadas com a "economicidade" dos
novos meios de ao. As prticas do Plano de Metas revelam uma quase total
insensibilidade em relao ao problema instrumental-institucional considerado
isoladamente, salvo as notrias excees da reforma aduaneira de 1957 e do
imposto federal de consumo, adiante apreciadas - e, na verdade, conduziram a um
esgotamento das possibilidades instrumentais no mbito jurdico herdado do
decnio anterior. Pode-se afirmar que constituram uma pesquisa nos limites de
possibilidades jurdicas da velha ordem econmica para a montagem de um novo
sistema. Como ver-se-, posteriormente, a constatao do esgotamento dessas
possibilidades ir animar as discusses sobre a poltica econmica dos ltimos anos.
Pgina 93
A situao na metade do decnio
Antes de procedermos apresentao dos instrumentos do Plano de Metas,
convm apreciar, sumariamente, qual a situao do painel quando da adoo do
Plano. Esta apreciao ser extremamente til para a compreenso do porqu das
solues encontradas na segunda metade do decnio.
No cruzar dos anos 50, encontrava-se disposio dos executores do Plano um
painel razoavelmente completo de instrumentos tradicionais.
A maioria desses instrumentos haviam surgido no seio do governo, em sua maior
parte, quando a economia crescia apoiada no modelo primrio-exportador.
Surgiram numa data em que, salvo no tocante s relaes externas, preenchia o

setor pblico as funes vegetativas do Estado liberal. O carter reflexo da


sociedade de ento, no apenas econmico, mas tambm intelectual, havia
conduzido, com base na no conscincia da condio particular de economia
subdesenvolvida, incorporao, na superestrutura institucional brasileira, do
instrumental de poltica econmica suas definies jurdicas e do conceito de Estado
do mundo ocidental desenvolvido, considerado suficiente e eficiente ao desempenho
das tarefas encarregadas ao setor pblico.
Quando no dia-a-dia com a realidade, ao longo do processo de transformao da
economia brasileira, apresentaram-se tarefas vitais, frente s quais se revelava
inbil o instrumental importado, forjaram: se empiricamente novos instrumentos.
Estes sucessivamente iam-se agregando ao quadro preexistente. Muitas vezes,
teria sido provavelmente mais racional alterar a forma ou o uso prescrito
tradicionalmente ao antigo instrumento revelado inoperante face a nova tarefa.
Porm, tal soluo esbarraria no pensamento convencional e constitua
politicamente uma linha de menor resistncia criao de novo meio de ao.
Dada a persistncia da crena na similitude de situaes e na universalidade das
solues desenvolvidas pelas naes industrializadas, os novos instrumentos no se
inseriam organicamente no painel herdado, mas sim agregavam-se marginalmente
quela estrutura formal. Mantidas porque objetivamente necessrias, estas
solues encontradas no processo eram consideradas pelo pensamento
convencional quando menos, distores passageiras, quando mais, "vcios" e
"deformaes" devidos ao desgoverno e/ou a falta de conhecimento cientfico. Dada
a rapidez e profundidade das transformaes atravessadas
Pgina 94
pela economia brasileira, que impunham uma problemtica cambiante, incontveis
agregaes marginais assim se processaram. Somente agora, quando o estgio de
transformao da sociedade brasileira conduziu plena conscincia do indito de
sua situao e engendrou uma problemtica em extremo complexa, procura-se
reformular a concepo de Estado para nela inserir orgnica e racionalmente um
instrumental de poltica econmica adquirido no passado, j parcialmente liberto
dos preconceitos intelectuais.
O sistema tributrio, embora em muitos casos com tabelas de baixa produtividade
fiscal, cobria extensivamente quase a totalidade dos objetos de taxao. Assim,
sobre o comrcio exterior recaa uma baixa tributao especfica das importaes
(tabela de 1937) e um imposto ad valorem, cobrado pelos governos estaduais, de 5
% sobre as exportaes. Os rendimentos das pessoas fsicas incorriam em gravames cedulares (distintivos de rendas d trabalho de rendimentos da propriedade) e
numa tabela progressiva segundo o nvel da renda individual. Os rendimentos das
empresas pagavam taxas ad valorem sobre o total de lucros. As incorporaes de
reservas financeiras ao capital das empresas e as reavaliaes de ativos eram
igualmente tributadas. Estes impostos pertenciam ao governo federal. Sobre a
renda dispendida incidiam dois tributos. Um de incidncia universal cumulativa
(onerava transaes em todos os nveis) com alquota fixa, e outro diferenciado
segundo produto final. O primeiro - vendas e consignaes - constitui o tributo de
maior produtividade fiscal do sistema brasileiro e encontra-se sob a rbita estadual.
O segundo - imposto sobre o consumo - federal. As operaes com petrleo e
derivados, produo e consumo de energia eltrica e extrao mineral detinham
tratamentos fiscais especiais, todos pertencentes ao governo da Unio. As
transaes financeiras, bancrias e os atos jurdicos pagavam tributos variveis em

incidncia, forma e regime fiscal englobados na sistemtica tributria brasileira sob


a rubrica - imposto do selo - , e eram de propriedade federal. Alm destes tributos
principais existiam: imposio sobre a propriedade fundiria (estadual), sobre a
propriedade territorial urbana (municipal), transaes mobilirias intervivos (estadual) transferncias patrimoniais causa mortis (estadual) e uma infinidade de
outros pequenos impostos e taxas principalmente na rbita
municipal.
O sistema de seguro social j se encontrava solidamente implantado e repousava
num mecanismo de idnticas contribuies de empregado e empregador. As
instituies componentes de sistema de previdncia social captavam importantes
recursos financeiros.
Pgina 95
Todos os tradicionais poderes de interferncia nos fluxos monetrios
(determinao da taxa de juros, da taxa de redescontos, da relao encaixei
depsitos, de determinao das operaes de crdito, etc.) encontravam-se
repartidos entre a SUMOC - Superintendncia da Moeda e Crdito -, o Ministrio da
Fazenda e o banco do governo - Banco do Brasil. Esta ausncia do banco central
nos moldes clssicos pode ser parcialmente explicada pela importncia do banco
oficial que alm de agente financeiro do governo controla diretamente mais de 40%
das operaes bancrias privadas, funcionando como o maior banco comercial do
pas.
Registra-se a quase total ausncia de instrumentos pblicos de crdito a longo
prazo. A secular inflao brasileira, defrontando-se com limitaes legais, que
impediam o governo de emitir ttulos reajustveis segundo a alta de preos, havia
desmantelado esta fonte tradicional de recursos para o governo.
A lista poderia se prolongar fazendo referncia rede de Caixas Econmicas agncias de crdito hipotecrio e coletoras de pequenas poupanas individuais -, ao
sistema de controle das operaes de seguro e resseguro, ao corpo de disposies
legais de tratamento das poupanas do exterior, etc., que demonstram a extenso
de poderes tradicionais incorporados ao Estado brasileiro.
Intencionalmente, reservamos para o final nesta listagem sumria a referncia
aos instrumentos cambiais. Os acima apontados, por esta ocasio, como que
cumpriam vegetativamente as funes classicamente imputadas. No se vislumbra
em sua operao, at esta data, qualquer preocupao com sua utilizao
declarada como instrumentos de poltica de desenvolvimento. Apenas a
manipulao de cmbio, aps a reforma de 1953, havia rompido o torpor
instrumental e passado por uma adequao que possibilitasse a captao de
recursos fiscais dos fluxos externos e uma poltica seletiva de importaes e de
estmulos diferenciais ao desenvolvimento industrial. Contudo, e por isso mesmo, j
se havia afastado bastante de seu padro ortodoxo de estruturao.
Nesta data o sistema cambial brasileiro foi organizado de forma a permitir que, na
ausncia de tributao eficiente sobre importaes e exportaes, o governo se
apropriasse de parte das rendas geradas nas relaes com o resto do mundo.
Simultaneamente, selecionava e permitia o subsdio das importaes julgadas
essenciais. Por razes que seria ocioso apontar, constituiu-se no mais poderoso
instrumento de poltica econmica. O sistema cambial foi organizado em mercados
estanques, regidos por distintos processos de determinao da taxa de
Pgina 96

cmbio. Para a exportao a taxa era fixada por via administrativa, estando os
produtos de exportao classificados em quatro classes contempladas com distintas
taxas de cmbio. Esta soluo respondia necessidade de outorgar um tratamento
diferencial s exportaes segundo seus nveis de produtividade. O mesmo efeito
poderia ser obtido atravs da manipulao de uma tabela diferenciada de tributos
sobre as exportaes, porm, a faculdade de impor tributos sobre esta base
encontra-se sob rbita estadual e sua transferncia demandaria modificao na
Constituio do pas. A adoo de um sistema de taxas mltiplas de cmbio um
conspcuo exemplo da pesquisa de linhas de menor resistncia poltica para a
dotao instrumental, sacrificando operacionalidade a elegncia terica da
soluo.
O desenvolvimento do setor industrial e a necessidade de recursos tinham
conduzido substituio, em 1953; ao velho sistema de controle administrativo das
importaes taxa nica de cmbio vigente desde 1958, por um sistema de cinco
categorias de importao com a formao de correspondentes taxas diferenciadas
flutuantes. Este siso tema, determinando um reajuste mais flexvel da taxa e
elevando o preo relativo dos produtos importados, fornecia proteo e reserva de
mercado mais eficiente e menos sujeita ao arbtrio pessoal do que a outorgada pelo
regime anterior. Para um conjunto importante de produtos (papel, trigo, petrleo e
derivados e fertilizantes) mantinha-se o regime anterior de fixao de cotas e taxas
de cmbio fortemente subsidiada. Gozavam igualmente deste subsdio as
importaes de equipamentos destinados a setores bsicos, bem como,
excepcionalmente na fase do Plano de Metas peas e partes complementares de
veculos e chapas para a construo naval foram importadas sob certas condies
(cumprimento das etapas de nacionalizao) a esta taxa favorecida. A concesso de
taxa subsidiada para a importao de equipamentos estava sujeita ao parecer e
aprovao pelo Conselho da SUMOC que se constitua assim, em organismo
coordenador deste estimulo estratgico da poltica de investimento.
Finalmente, as transaes financeiras e os servios de transporte seguro e de
turismo, processavam-se atravs de um mercado de livre formao de taxa. As
remessas financeiras de empresas estrangeiras e as amortizaes e juros dos
financiamentos obtidos no exterior desfrutariam de taxa favorecida se se
originassem em setores considerados prioritrios e houvesse merecido registro na
SUMOC.
Vejamos alguns traos caractersticos do painel de instrumentos disponvel no
incio do Plano. Em primeiro lugar, avulta como trao sobressalente a no
coordenao do instrumental. Estava o Estado
Pgina 97
inconsciente do raio de manobra potencial do conjunto de instrumentos sua
disposio, muitas vezes superior ao resultante da simples soma destes poderes, se
considerados isoladamente. Cada instrumento era manejado dentro de seu campo
de ao especfico, segundo uma hiptese - no mais das vezes conservadora e no
explcita - particular por vezes colidente com as subjacentes em outros setores da
atividade pblica. O horizonte de alcance consciente de cada instrumento era
limitado peja definio restritiva ao seu impacto imediato. Em conseqncia, o
instrumental apresentava-se compartimentalizado e montado de forma no
ajustada. O Plano de Metas, em certo sentido, iria proceder a uma explorao das
possibilidades instrumentais inerentes via a simples explicitao e tosca
coordenao de parte desses poderes preexistentes.

Uma longa srie de fatores responsvel pela ausncia de coordenao, sequer


parcial, dos instrumentos de poltica econmica nas fases anteriores ao Plano de
Metas.
Na raiz do fenmeno encontra-se a situao peculiar a um pas subdesenvolvido
de dimenses continentais. Dispondo internamente de sistemas produtivos em
distintas fases histricas de transformao engendra, em funo de aspiraes no
coincidentes, objetivos multidirecionais. A escassa integrao regional e setorial,
configurando um esquema policntrico de formulao e execuo poltica, conduz
correspondente compartimentalizao instrumental.
Esse policentrismo da economia brasileira num nvel mais concreto sanciona,
inclusive, uma disperso de recursos fiscais pelos trs nveis de organizao
poltico-administrativa (Unio, Estados e Municpios). As unidades menores
manipulam conjuntamente recursos de origem tributria equivalentes ao governo
federal e detm importantes atribuies delegadas pela Constituio. Importante
assinalar que so os Estados (escalo intermedirio) fortemente dotados de
recursos, ao contrrio do papel reduzido que jogam em outras federaes latinoamericanas, refletindo a presena de sistemas econmicos isolados e no a
organizao paroquial das federaes conhecidas.
.
Outro fator de importncia para a no coordenao, constitui o que, forando a
expresso poder-se-ia denominar a "simplicidade" dos problemas colocados como
desafio poltica econmica. Na verdade, economia reflexa das condies externas
com uma organizao econmica interna pouco complexa tende a formular sua
poltica econmica unicamente como resposta aos desafios externos. Estes colocam
sua deciso opes muitas vezes, sem dvida, "dolorosas", porm, quase sempre
claras e de termos reduzidos, no exigindo, por conseguinte,
Pgina 98
uma complexa instrumentalizao. Vimos como a primeira etapa do
desenvolvimento industrial pde se processar na ausncia de qualquer poltica
intencional, via a simples valorizao cambial. Contraste-se esta "simplicidade" com
os instrumentos e ajustes requeridos pela defesa da taxa de emprego e
crescimento da economia que dispe de diversificado setor produtor de
equipamentos e ver-se- o ponto que queremos destacar.
Finalmente, no plano dos fatores subjetivos, a j citada alienao funcionava
como fator de inrcia para a instrumentalizao do Estado, pois no era ausente de
seu quadro de concepes o teorema da mo invisvel e a crena de que o Estado
interventor causador de "distores" e "desvios" do ponto timo.
Se tais aspectos da herana colonial eram, quando muito, neutros, e, por vezes,
negativos para a implantao do Plano, mister fazer-se referncia a certos dados
positivos j presentes ao cruzar dos anos 50. Dois aspectos altamente positivos
foram encontrados pelos formuladores do Plano. O primeiro reside na j aceitao
do papel do Estado como "empresrio-inovador", para utilizar a feliz expresso de
Singer. Desde a Segunda Guerra Mundial, com a implantao da siderurgia de alto
forno, com a encampao das antigas empresas de transporte martimo-ferrovirio
- num processo de socializao dos prejuzos deste setor de baixa produtividade e
elevada organizao sindical -, continuando com a constituio, em 1948, da
Companhia Hidreltrica do So Francisco, em 1954, da Petrobrs, etc., que o
Estado brasileiro preenchia importantes funes empresariais. A tese j se havia,
assim, incorporado prtica social, o que eliminava do perodo do Plano os

inevitveis conflitos ideolgicos que cercam tal ampliao do Estado e que poderiam
ter lhe acarretado bices polticos.
O segundo dado favorvel reside na anterior montagem, transferida para o Plano,
de um conjunto inicial de instrumentos de poltica "desenvolvimentista" - BNDE,
criado em 1952, estmulos cambiais em 1953 bem como os recursos vinculados de
carter extra-oramentrio, provenientes da tributao de combustveis lquidos e
derivados aos programas rodovirios desde 1946, objeto do violento reajuste nos
anos iniciais da dcada de 50 e a fixao de certas diretrizes bsicas da poltica de
atrao de capitais do exterior durante a fase de transio 54/55. Novamente, a
presena anterior destes instrumentos minimizava tenses para o perodo do Plano,
quando tais prticas foram de uso generalizado.
Pgina 99
As peas fundamentais da Implantao e execuo do Plano de Metas
til ter presente essas observaes, quando se examinam as solues
instrumentais adotadas do Plano de Metas. Como norma geral, seguiram-se nesta
matria as linhas de menor resistncia poltica, sacrificando presteza a elegncia
terica ou a eficincia milimtrica do instrumento. No houve neste perodo, salvo
raras excees, preocupao com a reformulao instrumental redefinio do
papel do Estado. Mobilizou-se e utilizou-se intensivamente o velho aparelho, nele
apenas introduzidos, como no passado, ajustes parciais, sem qualquer definio
global da tarefa. Contudo, devido crescente complexidade dos objetivos impostos
pela etapa superior de industrializao, conferiu-se um certo refinamento a alguns
instrumentos (oramento cambial, fundos financeiros, etc.) bem como instalou-se
uma incipiente conjugao instrumental (grupos executivos coordenados dos
estmulos industrializao privada). Igualmente, instala-se neste perodo um
organismo embrionrio de planejamento central (Conselho do Desenvolvimento)
com reduzido xito. Tais avanos realizaram-se com um cunho acentuadamente
pragmtico e emprico. Progrediu-se nestas matrias o estritamente requerido para
a consecuo direta dos objetivos propostos. No se realizou qualquer esforo
autnomo por maior adequao. Persistiu e, de certa forma, acentuou-se o carter
no harmnico e improvisado do instrumental de poltica econmica. Contudo, por
se ter forjado no processo, revelou-se sobremodo eficaz o sistema de ao
governamental resultante daqueles ajustes parciais operados margem do velho
esquema. Tenha-se presente, contudo, que as caractersticas gerais assinaladas
acentuaram-se em relao ao instrumental encarado conjuntamente. Porm, em
relao ao subconjunto de Instrumentos utilizados para a consecuo do Plano de
Metas, e em nada mais do que o imediatamente requerido, atingiu-se
indiscutivelmente, uma certa coerncia.
Pode-se resumir o instrumental utilizado pelo Plano de Metas nos seguintes
elementos-chave. No tocante s metas de responsabilidade do setor pblico, a
instrumentalizao repousou na conjugao de formas administrativas flexveis
(empresas estatais e autarquias) com vinculaes de fundos financeiros no
sujeitas a cortes oramentrios. Em relao s metas de responsabilidade do setor
privado, o esquema repousou na combinao de um conjunto de fortes estmulos
com entidades coordenadoras na concesso destes favores (grupos executivos).
Funcionaram como centrais de coordenao e complementao
Pgina 100

interprograma, de um lado o BNDE, via outorga de emprstimos a longo prazo em


cruzeiros e aval a crditos externos, do outro, a SUMOC, abrindo acesso aos
favores especiais de importao e captao de recursos externos.
Baixemos agora ao exame destas distintas peas.
Metas do setor pblico
A construo dos estgios superiores de uma pirmide industrial integrada exigiu
que uma srie de setores, seja devido a sua baixa rentabilidade, seja em virtude
dos vultosos montantes de recursos requeridos e longos perodos de gestao,
cassem sob a responsabilidade direta do setor pblico. Assim, observa-se no Brasil
irem-se adicionando s responsabilidades tradicionais do setor pblico, em paralelo
ao avano da industrializao, a ampliao da oferta energtica, a gerncia do setor
de transporte e a produo interna de certos insumos bsicos, notadamente
produtos siderrgicos. Tais atividades, para serem desenvolvidas de forma
compatvel com as necessidades, exigem, dada sua natureza, a previso da procura
futura, um rigor na programao das inverses e um esquema garantido de
financiamento contnuo. Frente tais encargos, a velha estrutura administrativa e o
tradicional processo de elaborao oramentria revelaram-se totalmente
despreparados.
Por um lado, a montagem de tais atividades, alm de exigir preciso no
projetamento e pesquisa, demanda uma ampla flexibilidade administrativa para a
contratao de pessoal de obras, coleta de recursos, obteno de financiamentos
externos, etc. O velho sistema administrativo brasileiro, herdado do Estado liberal,
rgido, anguloso e inflado de preconceitos, no apresentava a necessria
plasticidade face a exigncia de novos comportamentos. Assim, ou se superava seu
carter antiquado, ou ter-se-ia de implantar lateralmente um novo esquema
operacional de unidades administrativas. difcil avaliar com preciso o que
representam no Brasil as administraes descentralizadas. Inqurito realizado em
abril de 1961, pela Assessoria Tcnica da Presidncia da Repblica, estimou os
dispndios a se realizarem pela administrao central (oramento) em 271 bilhes
contra 610 milhes das administraes descentralizadas. Na pesquisa foram
computadas 65 entidades descentralizadas na rbita federal. Outra indicao
quantitativa da importncia das agncias administrativas de tipo mais flexvel pode
ser encontrada na Revista Brasileira de Economia, maro de
Pgina 101
1962. Segundo a pesquisa, 21 empresas estatais em 1959 (setores: Indstria,
Transporte e Comunicaes e Intermedirios Financeiros) geram 9,9% da renda dos
mesmos setores da economia nacional e realizam inverses aproximadamente
equivalentes aos restantes investimentos federais. Dado importante consiste em
que 82% da poupana bruta do setor ter sido gerada internamente nas empresas, o
que denota alta taxa de capitalizao nestas unidades.
Em relao ao sistema de transporte e energia, bem como a certas atividades
industriais, constituram-se no pas, ao longo do decnio, poderosas entidades
autrquicas. No setor de rodovias os programas esto basicamente a cargo de um
departamento autnomo - DNER. [Nota: 46] No setor ferrovirio, em 1958, foi
constituda uma empresa holding RFFSA [Nota: 47] - que fundiu mais de 18
empresas autnomas, sendo recentemente transformado em autarquia o DNEF

[Nota: 48] para administrar o revitalizado fundo financeiro do setor. A navegao


mercante disciplinada pela Comisso de Marinha Mercante. Neste setor, quase
totalmente estatizado, dispe a Unio de diversas empresas, das quais as mais
importantes so o Lide Brasileiro e a Cia. Nacional de Navegao Costeira. No
setor de energia eltrica, que se encontra sob a jurisdio de outra autarquia,
[Nota: 49] tm-se constitudo inmeras empresas e, em 1962, incorporou-se a
empresa holding - Eletrobrs. Merecem ainda registro o monoplio nacional de
petrleo Petrobrs - insti
tudo
em
1954,
as
empresas
siderrgicas
governamentais, a empresa exportadora de minrio de ferro, a produtora de
barrilha, a Fbrica Nacional de Motores e a curiosa Novacap, empresa construtora
de Braslia.
Por outro lado, na ausncia de sistema central de planificao das inverses
pblicas, o sistema de elaborao oramentrio brasileiro no era de molde a
assegurar continuidade s atividades, cuja natureza requeresse inverses macias
por longos perodos. O oramento, sujeito s presses polticas da hora, conduziria,
provavelmente, a interrupes e flutuaes indesejveis nos programas de
investimento de infra-estrutura.
O sistema de elaborao oramentria do pas reflete a j referida formulao
policntrica de objetivos de poltica econmica e operao compartimentalizada do
instrumental. O rgo central encarregado de sua elaborao, Departamento
Administrativo do Servio Pblico - DASP - no est aparelhado para formular uma
proposta de poltica financeira, nem tampouco organizar e compatibilizar os
distintos programas de inverso. Na verdade, apenas coleciona e encaderna os
pedidos financeiros, organizando-os formal e contabilmente. Este conPgina 102
junto de pedidos no est previamente submetido a qualquer disciplina financeira e
avaliao global de prioridades. Finda a soma de pedidos, e sua aglutinao formal
no nvel do Executivo, encaminhado ao Poder Legislativo onde novamente recebe
a incluso, sem qualquer prvia definio de poltica financeira ou de princpios
gerais norteadores, de inmeras outras dotaes originadas de estruturas de interesses no integrados, Resulta de tais adies um oramento de difcil, seno
impossvel, execuo. Formula, ento, o Ministrio da Fazenda, um plano de cortes
nestas dotaes (os denominados "planos de economia"). Feitas estas dedues
chega-se ao efetivo oramento do pas. Existem, contudo, em paralelo, dispositivos
legais que permitem a realizao de despesas sem a correspondente aprovao
pelo Congresso de crditos oramentrios. Ademais, como o oramento do ano foi
formulado a quase dois anos atrs, a irrealidade de suas cifras, face um rpido
processo inflacionrio, torna necessrio como rotina o apelo aos crditos especiais.
Tais poderes fazem com que o rgo fazendrio seja, na realidade, a entidade
formuladora do Parlamento, o que explica em parte sua eminncia no sistema
administrativo brasileiro, pois constitui a entidade que, em termos concretos, define
a poltica oramentria global. Contudo, o faz no final do processo de elaborao
oramentria, ao invs de dispor, no incio, os marcos definidores, o que seria mais
racional. Alm do mais, formula, em geral, os planos de corte face consideraes
estritamente financeiras, afetando mais que proporcionalmente aqueles setores
que, no momento, dispunham de menor poder de barganha poltico. Uma tal rotina
no tende, naturalmente, a obedecer a princpios permanentes de orientao,
criando uma vulnerabilidade financeira indesejvel aos programas de longo prazo.

Face a este duplo desafio, foram-se forjando ao longo do processo de


industrializao, sem qualquer plano preconcebido, marcadamente em relao aos
diversos ramos do binmio transporte-energia, fundos financeiros de aplicao
vinculada [Nota: 50] e entidades pblicas do tipo autrquico ou empresas estatais.
Como seria de se esperar, estas duas caractersticas foram confirmadas de maneira
ntida no arcabouo institucional, ao longo da execuo do Plano de Metas.
Tem-se criticado o processo de constituio de Fundos, devido crescente rigidez
introduzida nos gastos pblicos. Estima-se que, em 1964, 42,30% da receita
oramentria da Unio esteja vinculada. [Nota:51]. Esta crtica provm de um dos
antigos preconceitos intelectuais herdados. A constituio de Fundos traduz-se nas
condies histricas do pas pela montagem de um esquema de planificao global,
a longo prazo, de inverses pblicas. Claro que se poderia propor, em termos
tericos,
Pgina 103
esquemas alternativos mais racionais e ajustados. Porm, todas as tentativas de
implantao destes esquemas permaneceram at o momento no papel,
transformando-se em documentos de gaveta. Para que fossem adotados, requer-se
uma sensibilidade poltica idia abstrata de planificao, desconhecida no pas. O
sistema de Fundos vinculados coincide, dada sua direta vinculao com o real e
imediato interesse de empreiteiros de obras pblicas e produtoras de equipamentos
pesados, com o horizonte intelectual dos governantes, do pblico, e consulta
interesses prximos de poderosos grupos industriais. Na verdade, consiste numa
forma primitiva de planificao das inverses pblicas e cria os degraus necessrios
ao seu refinamento posterior. A crtica improcede, tendo em vista as condies
objetivas do pas, e difcil imaginar outro esquema, capaz de assegurar
continuidade a programas de longa durao, que tivesse viabilidade poltica na
moldura brasileira.
Igualmente, procuram alguns identificar na continuada incorporao de empresas
estatais uma orientao poltico-doutrinria. Aqui, novamente, a despeito da
exceo constituda pela empresa petrolfera, tratou-se muito mais da adoo de
solues impostas por condies objetivas da transformao econmica, do que
fruto de consciente orientao poltico-econmica. Aliceram esta afirmativa no
somente as atitudes das empresas estatais que so, em sua essncia, basicamente
servidoras dos interesses da indstria privada (vendendo produtos por preos
polticos, especializando-se nas linhas de menor rentabilidade, etc.), como tambm
o prprio processo pelo qual o Estado se tornou proprietrio de muitas unidades.
Em alguns casos (sistema de transporte), passaram ao Estado quando deixaram de
ser rentveis (seja devido aos preos subsidirios, seja devido a alta nos custos de
operao) o que constituiu , na realidade, uma transferncia para a
sociedade como um todo do nus de subsidiar os usurios. Noutros casos (energia
e siderurgia), passou o Estado a empresrio quando o setor privado, revelando
incapacidade ou desinteresse direto no desenvolvimento de atividades que,
genericamente, consultam seus interesses como utilizadores dos insumos
produzidos, obrigou-os a atuar como produtor. O argumento de ter passado o
Estado a produtor por baixa rentabilidade das empresas, em virtude de ter fixado
os preos da energia de forma a no ser rentvel o setor, fica vulnervel com a
colocao da, pergunta de quem se beneficiava diretamente da baixa tarifa
energtica, o Estado ou o consumidor industrial? Qualquer anlise revela
claramente a adequao da poltica das empresas estatais aos interesses imediatos

do setor industrial. Da mesma forma, difcil registrar um deslocamento da


atividade (salvo o petrleo) para o Es
Pgina 104
tado, realizado contra a vontade do setor que formulava, na prtica, a poltica
econmica do pas.
Quaisquer que sejam as opinies sobre estas matrias, fora de dvida ter
constitudo a combinao de fundos financeiros mais empresas e autarquias
governamentais o suporte instrumental do Plano de Metas daqueles objetivos
setoriais de direta responsabilidade do setor pblico. Dado o esquema montado, a
programao de cada setor tenderia a se processar isoladamente. verdade que a
natureza estratgica destes setores conduzia, por mais restrita que fosse sua
formulao, a uma consulta e referncia aos demais objetivos setoriais. Porm, tal
procedimento garantiria de forma errada e insatisfatria a compatibilizao dos
programas, se no tivesse surgido no sistema, para preencher tal papel ao atuar de
forma supletiva em termos financeiros e ao avalizar os emprstimos em moeda
estrangeira, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico.
Em 1952, sob presso das tarefas impostas pelo rpido crescimento econmico,
foi criado o BNDE, instituio de crdito especializada na concesso de
financiamentos a longo prazo para desenvolvimento de setores estratgicos da
economia nacional. O Banco est autorizado a prestar colaborao financeira a
projetos no setor ferrovirio, portos e navegao, gerao de energia eltrica,
indstrias bsicas, sistema de armazenagem e beneficiamento de produtos agropecurios, mecanizao agrcola, eletrificao rural e abastecimento de gua.
Recentemente passou a operar em escala modesta no financiamento de venda de
equipamento nacional. Alm da concesso de financiamentos a baixa taxa de juros
e a longos perodos de liquidao, pode o Banco, em relao s atividades listadas,
prestar garantias (aval) a emprstimos ou financiamentos obtidos no exterior,
subscrever (underwriting) provisria ou permanentemente parte do capital das
empresas e conceder emprstimos aos empreiteiros e fornecedores dos projetos
examinados.
O BNDE tem seu principal apoio financeiro no Fundo de Reaparelhamento
Econmico, constitudo de adicionais sobre o imposto de renda e depsitos
obrigatrios de parte das reservas tcnicas das companhias de seguro e
capitalizao. Alm destes recursos recebeu o Banco depsitos provenientes da
venda interna dos excedentes agrcolas norte-americanos (acordos do trigo). Sem a
mobilidade dos recursos antes citados, e com reduzido grau de interveno, recebe
ainda o Banco sob sua guarda alguns dos Fundos financeiros vinculados. [Nota:52]
O BNDE concede seus favores aps a apreciao sob mltiplos ngulos dos
projetos apresentados, desde sua viabilidade tcnico-finan
Pgina 105
ceira at sua compatibilidade e significao macro-econmica. Concedida a
colaborao, passa o Banco a acompanhar a evoluo fsica do investimento,
chegando em muitos casos a controlar a operao de novas unidades,
condicionando a liberao de recursos aprovados a certas exigncias. fcil, deste
quadro, deduzir o amplo poder disciplinar exercido pela instituio, sabendo-se que
constitui o nico banco de investimento de mbito nacional e que dispe da
faculdade de outorgar to poderosos estmulos.

Dada a relativa insuficincia dos recursos vinculados aos Fundos e necessidade


de obteno de crditos no exterior, exerceu o BNDE uma eficiente ao de
compatibilizao e aprimoramento das decises e execuo dos projetos
financiados.
Se em relao s atividades governamentais nos setores infra-estruturais exerceu
o BNDE estas importantes funes, ocupou papel de mais relevo em relao ao
segundo conjunto de objetivos do Plano de Metas, ampliao ou implantao de
setores produtores de insumos bsicos e bens de capital.
Nesta rea, manipulava o Banco dois instrumentos de estmulo particularmente
interessantes e eficientes na orientao das inverses privadas. O primeiro consistia
na concesso de financiamento a longo prazo com baixa taxa de juros, que nas
condies inflacionrias do pas e na ausncia de mercado de capitais organizado
era absolutamente vital efetivao de inverses naqueles setores. O segundo, que
residia na concesso de avais s operaes de financiamento externo, faculdade
que eliminava um entrave de importncia obteno destes indispensveis crditos
no exterior, conferia, por conseguinte, um amplo poder de direo do Banco s
atividades privadas.
Este banco de investimento, ponto de passagem praticamente obrigatrio dos
programas governamentais, previa, igualmente, uma melhor compatibilizao dos
programas e decises assumidos setorialmente, ao manipular sua massa de
poderes segundo critrios econmicos superiores aos alcanveis nas unidades
isoladas. Preencheu, assim, o BNDE, de forma no declarada, a funo de centro
de anlise de programas governamentais, constituindo-se, por mais esta razo, na
pea bsica da filosofia do Plano de Metas.
Metas do setor privado
Em relao s metas de responsabilidade do setor privado, lanou-se mo de
variados estmulos, visando a tornar particularmente
atraentes as inverses
privadas dos setores industriais julgados priori
Pgina 106
trios no programa. Atravs da conjugao de distintos arbtrios primordialmente
concentrados no manejo dos instrumentos cambiais, assegurou o governo aos
setores industriais a se desenvolver vantagens em distintos nveis.
Primeiramente, reduziu fortemente os custos nominais do investimento. Estando o
sistema cambial organizado em mercados estanques com mltiplas taxas de
cmbio, a concesso de taxas preferenciais s importaes de equipamentos
subsidiava fortemente a implantao industrial. A este benefcio se adicionava
geralmente a iseno dos tributos de importao que, somados, conduziam a um
baixo custo do equipamento importado. A tais vantagens, ofertadas a todas as
atividades que o governo desejava fomentar, por vezes agregava-se o baixo custo
financeiro dos crditos a longo prazo, concedidos pelo BNDE.
Assegurava-se, igualmente, acesso empresarial aos recursos financeiros, via
emprstimos oficiais ou, o que foi mais importante, atravs da garantia oficial aos
crditos que obtivesse do exterior, concedia via BNDE. Os dois procedimentos,
assegurando longos prazos de amortizao a emprstimos sem reajustes
financeiros, alm de possibilitarem as inverses, representavam, em condies de
rpida deteriorizao interna de preos, um subsdio adicional no calculado ao
investimento privado. Em certos casos, aumentava-se a rentabilidade na operao

da atividade, atravs da concesso de taxas cambiais favorecidas para a


importao dos insumos utilizados naquelas atividades (automobilstica e
construo naval).
Por distintos procedimentos se reservava mercado s atividades industriais em
implantao. Antes da reforma aduaneira em 1957, o mecanismo consistia no
controle da oferta de divisas nas distintas categorias de importaes.
Posteriormente, a funo passou a ser exercida pela tarifa, embora permanecendo
em muitos casos o controle quantitativo direto das importaes. importante
registrar que a orientao do dispndio governamental para as atividades
instaladas foi fundamental para fomento de certas indstrias, notadamente de
material eltrico, ferrovirio e construo naval. Igualmente, reservou-se mercado
s companhias de navegao, obrigando que o transporte de qualquer equipamento
beneficiado se fizesse em bancos nacionais.
Em 1957 foi reformada a legislao fiscal aduaneira, substituindo-se as tabelas
especficas de 1937, completamente deterioradas pela alta interna de preos, por
alquotas ad valorem, marcadamente protecionistas. A evoluo industrial e a
colocao de tarefas de deciso crescentemente complexas, bem como a
necessidade de ampliar as receitas tributrias federais, impunham esta atualizao.
Porm, nesta
Pgina 107
reforma parece ter o legislador superado o empirismo dominante nas decises
quanto s formas dos instrumentos de poltica econmica. Dada a importncia de
que se revestiu, posteriormente, o uso de tarifa, bem como a adequabilidade da
soluo instrumental problemtica do pas, convm determo-nos na apreciao de
algumas de suas principais caractersticas.
As cinco categorias de importao foram reduzidas a duas. Apenas manteve-se a
diferencial cambial em relao a determinados bens suprfluos para os quais se
considerava interessante persistir o controle quantitativo da oferta de divisas. As
demais taxas diferenciais de cmbio foram substitudas por tratamentos fiscais
escalonados. Permaneceu inalterada a situao dos setores antes favorecidos com
taxas subsidiadas.
Encarregado de operar modificaes dentro de certos limites da tarifa aduaneira,
foi criado o Conselho de Poltica Aduaneira, constitudo por representantes dos
empresrios, dos trabalhadores e do governo, que reproduziam, num pequeno
plenrio, o quadro das principais foras atuantes no sistema econmico, com
poderes que lhe permitem formular, em parte, a poltica de importaes do pas.
Detm as seguintes faculdades gerais este organismo:
a) o enquadramento dos produtos de importao numa das categorias (geral e
especial); e
b) alterao de alquotas no intervalo de 30% acima e abaixo, respectivamente,
da mxima e mnima de cada captulo de importao (subconjunto de produtos
agrupados sob um mesmo ttulo).
O CPA exerce estes poderes atravs de um exame tcnico-econmico da
solicitao. Dada a composio do seu plenrio, sua deciso consulta com boa
fidelidade aos interesses das classes econmicas do pas e pondera as posies
conflitantes, uma vez que comrcio, indstria e agricultura, representados no
Plenrio, nem sempre convergem seus interesses nestas matrias. importante
sublinhar que a instituio do Conselho conferiu operacionalidade e presteza na
manipulao das tarifas aduaneiras, atributos indispensveis operao de um

instrumento num pas em rpido processo de transformao econmica. Foi, na


verdade, a superao do tabu intelectual da no delegao de poderes ao Executivo
em matria tributria, que permitiu o ascenso da tarifa como um instrumento
eficiente e flexvel da poltica de desenvolvimento.
Existe um claro conflito de objetivos entre o interesse em conceder iseno
aduaneira parcial ou total aos equipamentos e insumos bsicos utilizados na
construo e operao de novas atividades como
Pgina 108
estmulo importante sua efetivao e a proteo aduaneira requerida para o
fomento da substituio destas mesmas importaes, objeto da etapa de
industrializao que a economia atravessa.
Para contornar este obstculo e conceder simultaneamente estmulos, via
facilidade de importao de equipamentos a baixo preo e reservar mercados aos
produtores nacionais de bens de capital estabeleceu a nova lei aduaneira diversos
dispositivos. Neste aspecto, reside uma de suas caractersticas mais interessantes e
mais consistentes com as tarefas da poltica de desenvolvimento. Previa os
seguintes mecanismos de compatibilizao:
a) Possibilidade de aplicar quotas tarifrias para determinados produtos. Por este
mecanismo se assegura a iseno ou reduo tarifria at determinada quantidade
importada. Sob este regime ou suas variantes, colocaram-se uma srie de insumos
bsicos - trigo, amianto, carvo, chumbo, alumnio, borracho - partes
complementares de veculos e chapas de ao para construo naval.
b) Reduo de 50% da tarifa aplicada a equipamentos, geralmente elevada (60%
em mdia) sempre que o rgo central da indstria apresentasse atestado da
incapacidade de atendimento interno do equipamento em exame.
.
c) Finalmente, quando um setor industrial prova, aps pesquisa feita pelo CPA,
estar plenamente habilitado para atender, em quantidade e qualidade, a procura
interna do bem, recebe o denominado registro de similar. Corresponde a um
atestado de maturidade ao setor industrial e impede a concesso posterior de
qualquer favor cambial ou fiscal importao do bem.
Agregue-se a estes mecanismos o fato de para algumas indstrias intermedirias
(fertilizantes papel de imprensa e celulose) conceder o governo um subsdio direto
segundo a quantidade produzida internamente, visando conferir rentabilidade a
estes setores que dispunham de importaes subsidiadas. Os recursos para o
subsdio aos produtores nacionais provm das sobretaxas cambiais. O
estabelecimento de tabelas ad valorem com alta incidncia mdia, a montagem de
organismos flexveis e autnomos, a disposio de mecanismos de ajustamento, a
possibilidade de conceder iseno aduaneira para equipamentos bsicos e a
submisso de todas as concesses previa anlise macro-econmica da solicitao
transformaram a lei aduaneira de 1957 na mais importante reforma instrumental da
experincia brasileira. Nela pode-se, excepcionalmente, registrar preocupao com
a qualidade do instrumento, sendo, na verdade, exemplo nico na tradio
empiricista quanto aos instrumentos fiscais. O conjunto tarifaPgina 109
conselho constitui o mais preciso e ajustado instrumento de poltica econmica no
painel brasileiro.

Os mercados e regimes cambiais de exportao e transaes financeiras


permaneceram praticamente inalterados em suas concepes bsicas durante o
Plano de Metas. Apenas agora, quando o amadurecimento da indstria produtora de
equipamentos configurou nova estrutura de interesses, foram realizadas reformas
na orientao destes instrumentos.
Desnecessrio, face ao que j foi dito anteriormente, sublinhar a importncia da
poltica de estmulos entrada de poupanas do exterior como instrumento
orientador das inverses no esquema geral do Plano de Metas.
Cpia to variada de favores e estmulos s atividades industriais ministrados por
distintos rgos impunha uma certa coordenao. Neste sentido, durante a
execuo do Plano de Metas, como uma das suas mais especficas criaes,
montaram-se os chamados grupos executivos com a funo de dimensionar os
programas setoriais para as atividades industriais prioritrias, baixar normas, e
conceder ou sugerir a outros rgos federais a concesso de estmulos. Estes
mecanismos administrativos revelaram-se eficientes e, ao longo do Plano, assistiuse sua proliferao. Na verdade, substituram parcialmente a falta de um
planejamento global das inverses privadas.
A consecuo de diversos objetivos previstos no Plano de Metas, notadamente os
de responsabilidade do setor privado, imps a criao de entidades administrativas
especiais de tipo colegiado que, congregando representantes dos organismos
manipuladores dos distintos instrumentos, formulavam conjuntamente a poltica
aplicvel a determinada atividade industrial. Com amplitude varivel de poderes,
porm obedecendo a esta orientao bsica, foram criados entre outros, grupos
executivos ligados indstria automobilstica (GEIA), de construo naval
(GEICON), mquinas agrcolas e rodovirias (GEIMAR), indstria mecnica pesada
(GEIMAPE), exportao de minrios de ferro (GEMF), armazenagem (Comisso
Consultiva de Armazns e Silos) e de material ferrovirio (GEIMF).
A soluo administrativa no era nova no pas, pois desde 1954 j havia sido
criado o Conselho Coordenador de Abastecimento, encarregado de definir a poltica
no setor e coordenar o fomento dos programas de armazenagem. Porm, refletindo
o tipo de industrializao da segunda metade dos anos 50, ao longo do Plano de
Metas que a providncia torna-se prtica rotineira. Em conseqncia, comps-se,
em relao ao fomento da industrializao privada, um esquema de
Pgina 110
programao setorial correspondente ao do binmio transporte-energia, no plano
das inverses governamentais.
Atravs do exame sumrio do mais conhecido e atuante destes grupos (Grupo
Executivo da Indstria Automobilstica) pode-se formar uma idia de como
operavam estas novas unidades administrativas. Contava com representantes das
Carteiras de Cmbio e do Comrcio Exterior do Banco do Brasil, do CPA do BNDE,
da SUMOC, e dos principais Ministrios interessados. O GEIA elaborou Planos
Automobilsticos segundo os quais as empresas que cumprissem certas exigncias
(alcance de taxas de participao de produtos nacionais no peso do veculo em
determinadas datas) gozavam de um conjunto variado de favores - reserva de
cmbio taxa estvel e subsidiada para importao de partes complementares;
liquidao dos financiamentos obtidos no exterior taxa de cmbio favorecida;
iseno de direitos de importao sobre equipamentos e partes complementares;
iseno provisria da tributao de consumo sobre veculos (exceto automveis);
financiamento oficial pelo Banco do Brasil das sobretaxas cambiais devidas pela

importao de partes complementares por um prazo de um a trs anos; e,


ocasionalmente, financiamentos a longo prazo do BNDE, para inverses. O GEIA,
aps exame e aprovao dos projetos individuais de fabricantes de veculos e
peas, permitia o gozo das vantagens supra-referidas. Igualmente, acompanhava o
grupo a execuo da poltica, propondo as medidas julgadas necessrias. Dada a
sua constituio, dificilmente as propostas dos grupos executivos deixavam de ser
atendidas, pois no seu mbito processava-se a coordenao das distintas agncias
oficiais. Assim, alm de atenderem os grupos como centrais de coordenao de
estmulos, operavam a remoo de entraves burocrticos consecuo das metas
setoriais perseguidas.
Contrastando com o GEIA, que desfrutou de ampla autonomia e durao, outros
grupos organizados no seio do Conselho de Desenvolvimento tiveram curta
existncia, enquanto outros, pelo contrrio, foram a gnese de entidades
permanentes a exemplo do GEICON.
O sistema de coordenao do Plano de Metas
Um dos traos mais caractersticos do Plano de Metas foi, sem dvida, o
pragmatismo de suas solues instrumentais. No tocante coordenao
interprogramas pode-se localizar outro ngulo revelador dessa atitude. Referimonos montagem informal de um conjunto de
Pgina 111
centrais de coordenao, ao longo da execuo do Plano. Essas entidades nasceram
ou se adequaram s tarefas de compatibilizao dos distintos objetivos, foradas
pela limitao de recursos (externos e para financiamento interno longo prazo).
Isto , no surgiram ou exerceram as funes de coordenao com base numa
anterior deciso consciente da necessidade de compatibilizar os distintos objetivos,
mas sim como decorrncia de limitaes que foravam as autoridades executoras
do Plano a compatibilizar os distintos objetivos, nestes aspectos.
Apesar de eficientes, os grupos executivos e as administraes dos Fundos
vinculados apenas poderiam proceder coordenao instrumental em relao ao
objetivo setorial proposto, considerado isoladamente. Fazia-se, por conseguinte,
necessria a presena de esquemas de coordenao interprogramas. Sem qualquer
plano preconcebido, dada a prpria escassez de recursos, surgiram ou se
consolidaram mecanismos de coordenao global das indstrias privadas e
empresas pblicas ao longo do Plano de Metas. O primeiro residiu no controle
exercido pelo BNDE, que por distintos ttulos constitua, no mais das vezes, ponto
de passagem obrigatria do setor favorecido (quase sempre ao conceder avais
indispensveis para a obteno dos financiamentos externos). Este banco, devido
sua estrutura e normas de operao, operava na rea privada aquele esforo
compatibilizador que exercia em relao aos investimentos governamentais de
infra-estrutura. O segundo instrumento, que conduzia a uma disciplina global dos
projetos do setor privado, residia na elaborao do chamado oramento de cmbio
que, determinando atravs de previses os esquemas de pagamentos externos do
pas, compatibilizava e coordenava, sob este ngulo, as operaes do setor privado.
Aqui, constitua o Conselho da SUMOC o rgo coordenador que, ao conceder
autorizao para importar o cmbio favorecido, introduzia a disciplina, fixando os
tetos das distintas operaes cambiais do pas.

A secular escassa disponibilidade de divisas, a prtica de interveno direta nas


operaes cambiais, conduziram montagem progressiva de um esquema contbil
de controle e previso dos futuros pagamentos e recebimentos cambiais. Tais
prticas, iniciadas em 1948, foram institucionalizadas em 1953, surgindo o
denominado Oramento de Cmbio. Trata-se de estimativa das operaes cambiais
que aps aprovao pelo Conselho da SUMOC passa a ter fora legal. No perodo do
Plano de Metas fixavam-se no oramento os montantes de divisas destinadas s
operaes sujeitas a licena prvia, ditando-se um limite para as autorizaes de
cmbio da CACEX. No oramento, igualmente designava-se Carteira de Cmbio os
montantes de recursos autoriPgina 112
zados para as importaes no dependentes de licena prvia, verbas destinadas s
entidades governamentais ou a compromissos j assumidos. Ficavam, assim,
aquelas duas carteiras do Banco do Brasil que centralizavam as operaes cambiais,
sujeitas a limites prefixados no oramento de cmbio, que traduzia a poltica de
pagamentos exteriores do pas. Em sua elaborao, de alguma forma as
importaes de equipamentos se submetiam a uma disciplina global. Tenha-se
presente que toda a poltica de endividamento externo era formulada em termos
globais e, projeto por projeto, com aprovao da SUMOC, e que estas importaes
sem cobertura cambial imediata constituram, como vimos, o componente
estratgico das inverses do Plano. Constitua o documento, por conseguinte, um
meio adicional de controle global do processo de inverso do pas. Regra
importante, submetia todas as entidades governamentais aos limites
especificamente determinados no oramento de cmbio, ficando qualquer alterao
sujeita a exame e aprovao pelo Conselho da SUMOC, o que correspondia
entidade coordenar indiretamente a poltica das inverses pblicas, via controle
direto da componente importada. [Nota: 53]
Assim sendo, no ser demais insistir que, se por um lado inexistiram condies
internas que obrigassem a montagem de um sistema central de planificao - e
neste sentido significativa a experincia do Conselho do Desenvolvimento _,
[Nota: 54] por outro, o tipo de objetivos perseguidos imps a constituio, sem
plano inicial preconcebido, de um sistema eficiente de programao e execuo de
polticas setoriais. E, finalmente, as condies externas, ditando uma capacidade
para importar rgida e incompressvel e, secundariamente, [Nota: 55] a inexistncia
de um mercado de capitais organizado, conduziram montagem de mecanismos de
coordenao global dos programas. Tais comportamentos condizentes com a
realidade da economia e a etapa de transformao atravessada, estabeleceram
precondies para a posterior montagem de um sistema de planificao mais
refinado e racional, cujos passos iniciais esto sendo, agora, dados.
A chave visual permite localizar os canais estratgicos, sobre os quais exerciam as
centrais de controle a coordenao interprogramtica.
A situao ao final do Plano
Viu-se que ao longo da execuo do Plano de Metas foi forjado, sem qualquer
esquema preconcebido, um conjunto de instrumentos que se revelou sobremodo
eficaz ao nvel de seus objetivos. A monPgina 113

tagem destes instrumentos foi promovida dentro de viso imediatista e pragmtica.


Ao surgir um problema operacional, montava-se o instrumento capaz de solucionlo. Contudo, a estruturao e localizao do novo instrumento no obedecia a um
plano conjunto e prescendia de uma definio ampla de poltica econmica.
Entretanto, a maior complexidade das decises de Estado, dado o tipo de objetivo
perseguido, bem como a natureza das limitaes colocadas ao processo de transformao, levou a que, por diversos mecanismos, se atenuasse a operao
compartimentalizada dos meios de ao do setor pblico.
Convm sublinhar que o sustentado processo de transformaes estruturais, ao
renovar continuadamente o panorama de tarefas, conduzia, necessariamente,
adoo de prontas solues instrumentais. Na ausncia de claras definies quanto
ao especfico da situao de subdesenvolvido e na presena de difcil remoo de
um quadro consolidado de concepes jurdicas sobre campos instrumentais
tradicionais, herdado da Europa liberal, bloqueando sua pronta utilizao,
pesquisaram-se solues em reas no convencionais. Este comportamento foi
facilitado pela relativa simplicidade do processo de poupana-investimento que,
pondo disposio das autoridades um ponto de passagem obrigatrio - suas
relaes com o exterior -, permitia-lhes, atravs da aplicao de toscos arbtrios
aos fluxos externos, controlar o essencial da dinmica da economia. Tais fatores
fizeram hegemnico, na poltica de desenvolvimento, o instrumento cambial,
relegando, neste particular, os demais instrumentos a um segundo plano.
Outrossim, o elevado ritmo de crescimento econmico tendia a absorver o
"desperdcio" de operao instrumental no ajustada e integrada, e suportou a
existncia de mquina administrativa no articulada.
Sem insistir nessas matrias, convm, para a compreenso do posterior interesse
por reformas instrumentais, ter presente que ao longo do Plano de Metas
processou-se um alargamento das funes do Estado. A esta ampliao de suas
responsabilidades correspondeu a constituio de inmeros instrumentos. Contudo,
no se realizou, ao longo do Plano, um esforo por redefinio do papel do Estado,
montagem integrada do instrumental de poltica econmica e reestruturao da
mquina administrativa. Pelo contrrio, o novo instrumental criado promoveu uma
desarticulao e deslocamento no sistema anterior. De certa forma acentuou o
desequilbrio ao inserir no organicamente novos meios de ao no painel de
instrumentos. Assim sendo, poder-se-ia situar como natural, na seqncia deste
processo, o aparePgina 114
Chave Visual dos instrumentos de Plano de Metas
Metas de
Programa
Medidas
responsabilidade Setorial
poltica
do
realizado por econmica

Setor pblico

Entidade
autrquica
empresa
estatal

Vinculao
efundos

deAgncia
manipuladora
da medida

Coordenao
eExame
eRegistro
compatibilizao pareceres
da
do plano quantosobre
amarcha
ao
prioridade
do
macroeconmi programa
ca do projeto
deDiversos
Impacto sobre a
(DNER, CMM,Balana
de
DNEF, etc.)
Pagamentos
(oramento
de
cmbio)
endividamento
externo (registro
de
capitais
do

exterior)
Setor pblico

Entidade
autrquica
empresa
estatal
Entidade
autrquica
empresa
estatal
Entidade
autrquica
empresa
estatal
Entidade
autrquica
empresa
estatal

Iseno
etributria

CPA

Cmbio
efavorecido

SUMOC

Setor Privado

Grupos
executivos

Iseno
reduo
tributria

Setor Privado

Grupos
executivos
Grupos
executivos

Tarifa aduaneira CPA

Setor pblico

Setor Privado
Setor Privado

Grupos
executivos

Setor Privado

Grupos
executivos

Setor Privado

Grupos
executivos

Financiamento BNDE e Banco


eem
moedado Brasil
nacional
Financiamento
edo exterior

Reserva
Controle
cmbio
Mercado
registro
similar

SUMOC
BNDE (aval)

eCPA

BNDE,
(Emprstimo
interno
e
concesso de
aval)
Impacto sobre osCPA
fundos
pblicos(Alterao
(financiamentos atarifria,
longo prazo)
registro
de
(BNDE)
similar
e
mudana
de
categoria
de
importao)

deSUMOC
de
de

CPA

SUMOC
Conselho
(registro
dede
capital
desenvolvi
estrangeiro)
mento

Financiamento BNDE e Banco


em
moedado Brasil
nacional
Financiamento SUMOC
externo
Cmbio
favorecido

Pgina 115
cimento de interesse por reformas instrumentais, que recompusessem em outro
nvel aquela situao de equilbrio no plano instrumental, rompido pela intensidade
do processo de industrializao substitutiva.
No plano instrumental institucional sobressai como dado bsico a profunda
transformao qualitativa do Estado, resultante da poltica de desenvolvimento
industrial ao longo dos anos 50. J se viu, pginas atrs, a ampliao quantitativa
de sua presena no sistema econmico; agora interessa pr em evidncia a
penetrao e conseqente mudana qualitativa de sua figura e da ordem
institucional decorrente do alargamento horizontal e vertical de suas funes.
Assim, convm listarmos as aes permitidas ao setor pblico nos anos atuais, para
pr em destaque a extenso, a diversidade, e a profundidade de sua ao no
funcionamento do sistema econmico brasileiro.

O setor pblico no Brasil o proprietrio e empresrio das atividades de


transporte martimo, fluvial e ferrovirio, de produo e refino de petrleo e
combustveis atmicos. [Nota: 56] Controla a maior parcela do setor siderrgico
[Nota: 57] e caminha a passos largos para se constituir no principal produtor de
energia eltrica. [Nota: 58] Intervm diretamente nas atividades dos principais
setores de exportao, [Nota: 59] e comercializa parcela substancial da produo
exportvel [Nota 60] e , ele mesmo, o principal produtor e exportador de minrio
de ferro. [Nota: 61] Regula direta e indiretamente o mercado cambial. Devido a
preceito constitucional, [Nota: 62] o regulador direto de atividades de extrao do
subsolo, vias de comunicao e canais de radiodifuso, cujo direito de explorar
cede, mediante concesses, ao setor privado. , isoladamente, o maior banqueiro
comercial, outorgando, aproximadamente, 35% do crdito geral ao setor privado,
atravs do Banco do Brasil, e a maior parcela do crdito agrcola. [Nota: 63] Via
outras agncias financeiras especializadas concede o total de crdito cooperativo
[Nota: 64] e financiamentos a longo prazo. [Nota: 65] Fixa salrios, [Nota: 66]
taxas de juros, [Nota: 67] aluguis [Nota: 68] e preos dos principais gneros de
subsistncia. [Nota: 60] Determina os preos mnimos para agricultura [Nota: 70] e
comea a construir e operar importante sistema de armazenagem e comercializao
destes bens. [Nota: 71] Dispe de todos os tradicionais poderes para tributar.
[Nota: 72] Exerce controle sobre os fluxos monetrios. [Nota: 73]. Produz lcalis
[Nota: 74] e caminhes. [Nota: 75] Participa amplamente da formao interna de
capital. [Nota: 76] Regula atividades de seguro, [Nota: 77] disciplina as
cooperativas agrcolas. [Nota: 78] Realiza toda a comercializao da borracha
nativa produzida no pas. [Nota: 79] Orienta a composio das inverses privadas,
intervm no mercado de capitais [Nota: 80] Como se v, o Estado brasileiro dispe
de variados e importantes poderes.
Pgina 116
Ocorreu, por assim dizer, uma "estatizao formal" da economia, que implica na
existncia de um Estado importante produtor direto nos setores estratgicos da
economia e controlador indireto de substanciais faixas de deciso privada. Foi
visivelmente alterado o balano de poder, agora inclinado a favor do setor pblico.
Como seria de se esperar, tal fato tem recentemente suscitado uma reao
empresarial, ainda que tal alargamento das funes do setor pblico tivesse
redundado basicamente em seu benefcio. Talvez esta reao seja inspirada pelo
temor de um salto dialtico, pelo qual o acmulo quantitativo de novas funes
tenha engendrado ou esteja em vias de engendrar um ente com qualidades novas.
Alm da mudana qualitativa do papel do Estado, existem outras mudanas
implcitas na evoluo processada sob o Plano de Metas. A duas faramos especial
meno. A primeira reside na estreita solidariedade forjada entre a indstria
brasileira de bens de capital e a poltica de investimentos pblicos. No passado, o
governo representou para as suas produes um mercado equivalente ao
fornecido pelo setor privado. Os elos que se estabeleceram dificilmente podero
ser rompidos e constituem, indiscutivelmente, fator de relevo para a determinao
do futuro comportamento da economia. A outra reside na j citada dependncia
de capital de giro, por parte das empresas, de crditos abertos pelos bancos
oficiais. Esta dependncia, ao invs de sofrer atenuao, foi acentuada ao longo
do Plano de Metas, devido captao de recursos da rede bancria privada. Aqui
localiza-se outro nexo de grande importncia.

Malgrado, em relao ao ncleo de instrumentos utilizados pelo plano, se tenha,


como se viu pginas atrs, montado pragmticos mecanismos de coordenao, em
relao rea residual de instrumentos persistiu e agravou-se a operao
compartimentalizada. Mesmo no tocante rea instrumental organizada, a
coordenao lograda se revela crescentemente insuficiente, face maior
complexidade da economia e mais agudas responsabilidades do poder pblico.
Assim, chega-se ao final do Plano, com a situao a este respeito melhorada,
todavia ainda insatisfatria face ao novo estado e as novas tarefas.
Tal
insensibilidade revelada em relao ao problema instrumental-institucional,
causadora, em boa medida, de inadequao constatada, apenas foi possvel
devido s caractersticas do processo de transformao do pas. Por um lado, a
evoluo do plo dinmico (regio Centro-Sul) foi em grande parte autnoma do
comportamento dos demais setores e regies. Salvo raras ocasies, sempre
decididas a seu favor, a perseguio de mltiplos objetivos no afetava em termos
vitais
Pgina 117
seus interesses. Serviu, inclusive, de processo de pacificao e obteno de apoio
poltico da periferia para as decises do setor dinmico. [Nota: 81] Sob outro
ngulo, a inrcia intelectual constatada, que permitiu a constituio do Estado
interventor em tal extenso, sem ter promovido sua redefinio, bem como a
ausncia de preocupao com a "economicidade" na operao do instrumental,
criado e articulado segundo esquemas empricos e pouco precisos, encontram
igualmente suas razes no processo de transformao atravessado. Na verdade,
este em momento algum se defrontou com situao no contornvel, via ajustes
parciais. Jamais se lhe configuraram barreiras cuja transposio requeresse uma
transformao global da figura do Estado e engendrasse os correspondentes
desafios intelectuais. [Nota: 82] Jamais se colocou no processo poltico nacional a
opo entre estancar ou transformar-se globalmente. Neste sentido, o processo de
transformao foi "fcil" e permitiu o "desperdcio" decorrente de operao
instrumental no ajustada. Apenas agora, como veremos em captulo prximo,
torna-se preocupao corrente uma maior adequao do Estado e um refinamento
de seus instrumentos de ao estrutura e problemtica mais complexa.
Outrossim, no nos esqueamos que, malgrado a profundidade imposta
presena do Estado no sistema econmico pelo esforo da industrializao, a
ampliao no colidiu com o fundamental das instituies econmicas brasileiras regime de propriedade privada e normas de apropriao dos ganhos de
produtividade -, muito pelo contrrio, foi em certo sentido condizente e confirmante
dessas regras sociais. No sendo repetidas, pela transformao, estas instituies
bsicas, afastaram-se as tenses do esforo de instrumentalizao.
Finalmente, tenha-se presente que, num contexto dinmico no qual o crescimento
dissolvia tenses, processou-se uma conquista pacfica dos centros de deciso da
poltica econmica pelo setor empresarial mais dinmico. Detendo de forma
consolidada o poder de deciso, pde deslocar a disputa para os bastidores do
processo poltico, ajustando na margem dos textos legais os dispositivos de seu

interesse. Na ausncia dessa hegemonia, no plano da poltica econmica, pelo setor


secundrio, seria muito difcil que o debate poltico no viesse tona e conduzisse a
reformas instrumentais.

Todavia, por mais favorveis que fossem esses dados formulao e execuo da poltica econmica,
mais cedo ou mais tarde a crescente inadequao atingiria nvel que suscitaria um processo de reajuste
instrumental-institucional. Antes de descrevermos as reformas realizadas ou propostas nos ltimos anos
devemos proceder a um levantamento do quadro que conduziu constatao da inadequao