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DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PRIVADO

RUI CIRNE LIMA


Professor de Direito Administrativo e
Cincia da Administrao na Fac. de Direito da Universidade do Rio Grande
do Sul

Ato administrativo e ato jurdico privado. Domnio


pblico e propriedade privada.

SUMRIO:

* Estamos longe da poca em que, para aplicar a manifestao


no Direito Administrativo de categorias jurdicas, j conhecidas no
Direito Privado, se postulava abolir a distino tradicional entre essas
duas sees do direito positivo (e.g., Posada, "Tratado de Derecho
Administrativo", Madri, 1897, t. I, n. o 11, pg. 72) .
Mas, ao revs, a intransigncia em manter rigorosamente a velha
distino romana vem gerando, na literatura do Direito Administrativo, a multiplicao de "novidades", que s o esquecimento complet.o
dos dogmas privatsticos autorizaria fssem consideradas tais.
Parece oportuno, pois, empreender-se o estudo dos institutos e figuras jurdicas do Direito Administrativo, em comparao com as espcies paralelas do Direito Privado, criando-se, destarte, um como
Direito Comparado ad intra, nesse setor importantssimo da investigao jurdica.
Os dois ensaios que seguem so uma contribuio a sse
desideratum.
1.0 -

ATO ADMINISTRATIVO E ATO JURDICO PRIVADO

1. A presuno de legitimidade, de que o ato administrativo se


reveste, faz se afirme que a administrao pblica goza do privilgio
de poder enganar-se. 1 Entretanto, se quisermos determinar o trao
distintivo, pelo qual o ato administrativo se separa do ato jurdico
privado, havemos de busc-lo nessa como oniscincia jurdica da ad-

* Trabalho apresentado ao Congresso Jurdico comemorativo do Cinqentenrio


da Faculdade de Direito da Universidade do Rio Grande do Sul.
1 Walter Jellinek. Verwaltungsrecht, Berlim. 1931. 2. pg. 21: -Der Staat
und die ihm gleichstehenden Triiger ffentlicher Gewalt haben das grosse Vorrecht, sich
irren zu drfen".

20 -

ministrao que vai pressuposta na adequao perfeita da vontade


declarada a todos os efeitos, de que juridicamente capaz, - adequao essencial natureza mesma do ato administrativo.
Ao particular, admite-se que ignore le alguns, ao menos, dos
efeitos, de que suscetvel o ato jurdico a ser praticado. 2 Ao poder
pblco, no; supe-se, antes, que le os conhea, a todos, com minuciosa exatido, at as conseqncias derradeiras.
Certo, no raro, j a norma administrativa tende a aliviar o nus
dessa cognio lgico-jurdica, plenssima pela extenso, que se reclama administrao em face do ato administrativo. Oto Mayer aflora o conceito, ao observar que as normas administrativas trazem como
contedo, em frao maior ou menor, a substncia mesma do ato que
regulam. 3 Mas isso no acontece em todos os casos. Antes acontece
s vzes, que o ato completa a norma, elevandc-se, le prprio, condio de fonte jurdica derivada, como se verifica to freqentemente
nas manifestaes da assim chamada discrio administrativa. 4
No obstante, diz-se do ato administrativo que os efeitos dle encontram a sua fonte no ato mesmo, isto , na vontade da administrao, e se operam, portanto, na medida em que so queridos pelo autor do negcio jurdico. ~
Tais peculiaridades, prprias do ato administrativo, so meramente o reflexo de peculiaridade, mais flagrante ainda, prpria do
sistema jurdico, em que o administrativo se insere.
2. Na sistemtica do Direito Administrativo, o contedo do ato
administrativo, ou a norma jurdica, o determina coativamente, premoldando a vontade da administrao; ou esta o h de querer em todos os seus efeitos e conseqncias. Dimana a alternativa de uma
razo simplssima, a de que no h no Direito Administrativo normas
dispositivas ou supletivas.
As mesmas normas jurdicas, das quais a administrao recebe
poder discricionrio, ou seja, as pertinentes assim chamada discrio administrativa, so essencialmente normas cogentes. James Goldschmidt advertiu agudamente que a discrio do juiz, no processo, no
resulta de normas dispositivas, mas cogentes. 6 A observao aplica-se discrio administrativa, que no uma faculdade, seno um
dever da administrao; e porque um dever, irrenuncivel e ilimitvel por arbtrio desta, - dever prescrito, de resto, no intersse da
2 Chironi e Abello. Trattato di Diritto Civile Italiano,t. I. Turim, 1904,
pg. 373: "S'e osservato che spesso non esiste la volont di produrre effetti determinati,
che s'ignorano anzi taluni effetti che dai negozio giuridico deriveranno . .. "
3 Teorie des Franzsischen Verwaltungsrechts, Strassburg, 1886, 3, n.o 3, p. 19.
"Die Verwaltungsrechtssiitze. .. haben ein mehr oder weniger grsses Stck des Stofflichen
der Hand/ung in sich eigenommen".
4 Cf. Ferrucio Pergolesi. Saggi su le Fonti Normative, Milo, 1943, 29, p. 76.
5 O. Ranelletti, Le Guarentigie della Giustizia nella Pubblica Amministrazione,
Milo, 1937, n.o 38, p. 52: "E questi effetti trovano la loro fonte nell'atto, cioe nella
volont dell'amministrazione; e quindi hanno luogo in quanto sonno voluti dell'autore
dei negozio".
6 Teoria General dei Proceso, Barcelona, 1936, n.o 31. p. 72.

IIBUtfltCii /ltt~Hjil ~i.:W:UUE SIMOlta


fUNl-Il,;A 11LnJi,O VARGAS

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finalidade, a que tda a atividade administrativa se vincula, 7 e no


no intersse subjetivo da administrao qWL talis".
inexistncia de normas administrativas, de carter dispositivo
ou supletivo, deve-se, portanto, no somente o princpio de que todos
os efeitos do ato administrativo ho de ser queridos pela administrao, seno tambm a postulao, a implcita, de uma como plenitude
lgico-jurdica do ato administrativo, somente comparvel que se
afirma, alhures, como atributo da ordem jurdica supra-positiva.
Na verdade, quando no executa norma jurdica, de contedo preciso, a administrao, ao praticar, em tais trmos, um ato administrativo, de alguma forma revela direito. Maior ou menor razo assistia,..
realmente, a Oto Mayer, ao dizer que, na ausncia de norma jurdica
imediatamente aplicvel, age a administrao paralelamente lei positiva, como poder de igual origem, tendo na diviso constitucional
dos poderes a sua legitimao jurdica. 8
E atentos sses pressupostos, no admira, pois, se pretenda atribuir ao ato administrativo a mesma plenitude lgico-jurdica que cabvel ordem jurdica supra-positiva, j se pretendeu, sem embargo,
atribuir lei positiva, ainda quando se devesse, no concernente a esta,
reconhecer que "a oniscincia do legislador uma fico, de vez que
uma impossibilidade". 9
3. No significa, porm, a apontada analogia entre a lei e o ato
administrativo que ste no se possa qualificar como negcio jurdico.
A lei mesma pode ser concebida como um negcio jurdico. Papiniano
chamava-lhe j "communis reipublicae sponsio"; 10 e os mesmos regalistas do sculo XVII no repudiam a concepo pactcia da lei. O
nosso Domingos Antunes Portugal, a propsito, escreveu "non praesumitur Principem habuisse voluntatem obligandi populum per legem,
dum illam non acceptat, et sub conditione acceptationis legem tulisse
intelligitur". 11
A conseqncia, entretanto, que se deve tirar da afinidade evidente entre o ato administrativo e a lei, meramente a de que, no
ato administrativo, alguma coisa existe, que existe tambm na lei, mas
no se encontra no ato jurdico privado. sse quid especfico, se qui7 Nossa Preparao Dogmtica Jurdica, Prto Alegre. 1949. p. 57; nossa Introduo ao ~studo do Direito Administrativo Brasileiro. Prto Alegre. 1942. 2.. ns. 4
a 8. ps. 18 a 22.
8 Teorie cit .. 3. n.o 2. p. 19: Wo das aber nicht der Fali ist, handelt sie dannfrei neben dem Gesetze ais ebenbrtige Gewalt.. Die Verfassungsmiissige Machtl'ertheilung
allein ist ihr dafr die massgebende Rechtsordnung". A mesma idia informa a definio,.
dada pelo A .. em seu Deutsches Verwaltungsrecht, t. r, Leipzig, 1895. 8. p. 95:
"ein der Verwaltung zugehriger obrigketlicher Ausspruch, der dem Untertanen im Einzelfali bestimmt, was fr ihn Rechtens sein soll". Cf. Le Droit Administratif Aliemand,
t. r, Paris, 1903. 8. p. 120.
9 Walter Jellinek. Gesetz, Gesetzanwendung und Zwecksmiissgkeitserwiigung, Tbingen. 1913. 8, p. 166: gDie Aliwissenheit des Get~ugebers ist tine Fiktion; denn
sie ist ein~ U nmglichkeit",
1 O Dig.. lib. r. tt. m. de legibus, fr. 1; ef. fr. 2 h. t.
11 De DontrtionibU$ Jurium ~t Bonorum Rtgiar COt'onat, Lugduni, 1726, lib. II~
capo X, D." 90. p. 16-+.

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sermos ir diretamente ao fundo do problema, a impessoalidade, levada ao mximo, na determinao da vontade que, pela lei ou pelo ato
administrativo, se exterioriza, a par do enunciado jurdico nles
contido.
Pode descobrir-se, de certo, maior ou menor impessoalidade na
determinao da vontade, quando da prtica de atos jurdicos privados; assim, nos atos jurdicos do pai, ou da me, enquanto administrador dos bens dos filhos (Cd. Civil, art. 386); nos dos tutores e
curadores (Cd. Civil, art. 439) ; nos dos representantes das pessoas
jurdicas (Cd. Civil, art. 29, I), etc. Mas essa impessoalidade, pela
qual se reconhece meramente a comunho, entre o Direito Privado e o
Direito Pblico, quanto ao conceito de administrao, se pode ser qualificada como tal ad intra, face aos crculos de intersses a que respeita, mostra-se, ad extra, antes como um reflexo da personificao,
mais ou menos definida, dsses mesmos crculos de intersses, perante a sociedade, havida como um todo, em que se inserem les como
partes.
A lei e o ato administrativo deparam-nos, ao revs, a impessoabilidade na determinao da vontade, levada ao mximo. O crculo
de intersses a que a lei e o ato administrativo do expresso, coextensivo com a prpria ordem jurdica positiva vigente, ou seja, com o
ordenamento jurdico da sociedade, como um todo.
A limitao nacional do direito positivo faz dsse crculo de intersses o crculo mximo na sociedade politicamente organizada. J
Brtolo sinalava que a apelao interposta de deciso do regente de
comunidade "superiorem non recognoscens", haveria de ter como juiz
"ipse populus ... qui ipsum officialem fecit".12
4. A impessoalidade na determinao da vontade atinge, realmente, na lei e no ato administrativo, o mximo, de que suscetvel,
comensurando-se na sociedade politicamente organizada, no s a ordem jurdica positiva, seno tambm finalidade mesma da sociedade
como tal, ou seja, abstrao feita da personificao estatal, utilidade
pblica, dita, s vzes, tambm, utilidade social.
De Gerando e Macarel exprimiram a mesma idia, o primeiro, ao
escrever, do Direito Administrativo, que "l'utilit publique est toujours
engage dans les matieres qu'il embrasse"; 13 e o segundo, ao dizer, da
administrao, que "son but unique est l'utilit sociale".14
Ao mesmo propsito, alhures anotamos: "Que utilidade pblica?
Tal como a concebemos a expresso social do bem-comum, a definio dste sub specie so~ietatis. O bem-comum mais do que a simples multiplicao aritmtica, pelo nmero dos indivduos na coletividade, do bem de cada qual. "Bonum commune, - adverte So
Toms - et bonum singulare unius personae non differunt solum
secundum multum et parvum, sed secundum formalem differentiam"
12
13
14

Commentaria, t. VI. in Secundam Digesti Novi Partem, Venetiis. 1602, p. 194.


Institutes du Droit AdministratiF Franais, t. I. Paris, 1842. n.o 3. p. 2.
Cours d'Administration et de Droit AdministratiF, Paris, 1852. t. I. p. 15.

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("Summa Theologica", IIa. IIae., q. XXVI, art. 6). ~rro inescusvel seria, com efeito, atender-se, em tal caso, somente aos indivduos
e s relaes dstes entre si, deixando-se em esquecimento que essas
relaes supem j, de alguma forma, a existncia da sociedade. ~rro
maior, porm, seria referir-se sociedade mesma a noo de bem-comum. A sociedade e os fins desta so meramente meios para que o homem realize o prprio fim (So Toms, "De Regimine Principum",
lib I, capo XIV). A unidade social , apenas, a unidade da ordem, e
no a dos organismos naturais (So Toms, "Commentaria in Decem Libros Ethicorum", lib. I, lect. I). Sujeito, por conseguinte, a
que o bem comum se proponha somente pode ser o homem, - o indivduo, na sociedade, enquanto componente dela, ou seja, enquanto
parte do todo, interessado como tal na conservao dste. sua vez,
e ainda, como conseqncia, a distino entre o bem individual e o
bem-comum somente pode estar em que o primeiro vai referido ao
indivduo sbre si, ao passo que o ltimo se lhe refere, enquanto parte do todo, cuja conservao lhe um bem, em si mesma: "alia est
ratio boni communis et boni singularis, sicut alia est ratio totius et
partis" (So Toms, "Summa Theologica, IIa. IIae. q. XXVI,
art. 6). Um filsofo, que fala como jurista, ensina-nos que o Bem,
da Filosofia Moral, corresponde ao frui do Direito: a satisfao de
uma inclinao, um gzo; enquanto o til se equipara ao uti do jargo
jurdico: a utilizao, o meio pelo qual se alcana o frui (E. Baudin,
"Introduction Gnrale la Philosophie", t. I, Paris, 1932, pgina
181). A sociedade, se no capaz de um gzo (o que suporia sensibilidade), , sem dvida capaz de um uti, quer dizer de utilizar (o que
supe, apenas, um ordenamento social das atividades individuais) os
mltiplos recursos a seu alcance, riquezas morais e riquezas materiais,
de sorte a assegurar a cada qual, com os meios de persecuo do bem
privado que lhe toca como indivduo, as condies essenciais ao bem-comum, que lhe interessa como membro da coletividade" 15.
~sse, o conceito de utilidade pblica, e sse, pois, o fim a que, sem
acepo subjetiva, impessoalmente, o legislador e a administrao se
adscrevem em sua atividade: "hoc est Reipublicae officium" 16.
Quanto ao legislador, a impessoalidade, ou lhe imposta pelo dever de enunciao da regra jurdica, gerada na matriz do Direito Natural; ou lhe exigida diretamente por aquela vinculao finalstica,
quando lhe cabe fixar a norma a ser editada "per mo dum determinationis", em uma como opo voluntarista. 17 Quanto administrao,
a impessoalidade lhe imposta pelo dever de execuo da norma, de
contedo preciso; ou imediatamente exigida pela mesma vinculao
finalstica que, de resto, levando aqui mais fundo a sua influncia, caNossa Introduo. cit . 1. n.o 5. ps. 12 e 13.
16 Wamkoenig. Institutiones Juris Romani Priva ti. Bonnae. 1834. 33. p. 10.
17 So Toms de Aquino. Summa Theologica. Ia. lIae .. q. XCI. art. 1 (Opera
Omnia. t. 11. Parmae. 1853): Dicendum quod lex importat ordinem ad finem active.
inquantum scilicet per eam ordinatur aliqua in finem; non autem passive. id est. quod
ipsa lex ordinetur ad finem: nisi. per accidens. in gubemante cujus finis est extra ipsum.
ad quem etiam necesse est ut [ex ejus ordinetur".

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racteriza e define a mesma atividade administrativa como um tipo


especfico de relacionamento jurdico. A sse respeito, escrevemos
noutra oportunidade: "O carter finalstico e teleolgico da atividade
administrativa no , sem dvida, o nico a sinalar especificamente
essa forma de atividade. Mas no h negar que constitui a nota principal dentre quantas compem o conceito de administrao. Na verdade, ao passo que o direito subjetivo vincula os fatos e os bens do
mundo exterior imediatamente a um sujeito, a administrao vincula-os a um fim. O sujeito do direito subjetivo, ao exerc-lo, ter um fim
em mira; mas o fim influir sbre o bem ou fato; objeto do direito,
mediatamente, atravs do sujeito. Diversamente, a atividade administrativa qua taUs obedece a um fim, a que o agente obrigado a
adscrever-se, quaisquer que sejam as suas inclinaes pessoais; e sse
fim domina e governa a atividade administrativa, a ponto de caracterizar-se, em vulgar, a boa administrao pela impessoalidade". 18
5. A impessoalidade na determinao da vontade restringe-se,
quanto administrao, ao ato administrativo, no se estendendo aos
atos jurdicos privados, que a administrao acaso pratique. Atos de
Direito Privado, a administrao os pratica no intersse do Estado
como pessoa jurdica ou no das pessoas administrativas menores, equiparadas quele como portadoras de poder pblico. A impessoalidade
cede, ento, o lugar pessoalidade, quer dizer, aos intersses peculiares de uma pessoa jurdica determinada.
Traduz-se historicamente o mesmo discrime na concepo, velha
e revelha, do Fisco, como personificao dos intersses privados do
Estado ou como um aspecto particular da personalidade jurdica estatal, no concernente a sses intersses. 19
6. A mesma impessoalidade explica-nos de outra parte, porque
o ato administrativo h de necessriamente emanar do Estado ou de
outra pessoa administrativa menor. 20
De feito, a impessoalidade, como a definimos, na determinao
da vontade declarada pelo ato administrativo, somente a podem ter o
Estado e as pessoas jurdicas de Direito Pblico, a le equiparadas.
Somente o Estado e as pessoas administrativas menores so capazes, em sua atividade administrativa, de comensurar-se como potncia,
utilidade pblica, como ato; somente les podem dizer-se ad hoc
institudos e organizados.
Ao demais, a mesma impessoalidade revela-nos por que o ato administrativo tem a seu favor a presuno de legitimidade, justificada
pelo princpio, a que inicialmente aludimos, segundo o qual a administrao pblica goza do privilgio de poder enganar-se. A impessoa18 Nossa Preparao, cit., ps. 57 e 58.
19 Cf. Gerber, Gundzge des Deutschm Staar$!"~hrs, Leipzig, 1880, 1, nota 2,
p. 2; 7, nota 3, p. 21.
20 Cf. Guido Zallobilli, Corso di Diritro Amministrarivo, t. I. Milo, 1936,
p. 277: . . che la dichitJrazione sia propria di un wggetto delta pubblica amminisrrazione"; tt coetm multi".

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lidade na determinao da vontade purifica o ato administrativo; f-lo


presumir isento dos defeitos que o carter pessoal lhe poderia imprimir, oriundos da variabilidade dos intersses, de que a pessoa
suscetvel.
7. Como contraparte dessas concluses, devemos reconhecer,
ainda, que as normas jurdicas, que regem o ato administrativo, como
as que regem a legislao, 21 hierrquicamente se sobrepem s normas jurdicas, dispositivas ou supletivas do Direito Privado. Aquelas, pela impessoalidade dos atos que regem, tm algo de absoluto; 22
stes, ao contrrio, pela pessoalidade dos atos que lhes esto submetidos, so necessriamente contingentes. Quando Papiniano escreveu:
"jus publicum privatorum pactis mutari non potest", 23 no pretendeu
significar, sem dvida, coisa diversa.
Vemos, destarte, reaparecer aqui, necessitado pelo desenvolvimento da disquisio terica, o fato a que, como fato, j nos havamos referido, da inexistncia de normas dispositivas ou supletivas,
na regulao jurdica do ato administrativo. 24
8. Resumindo, j agora, quanto ficou dito, podemos conceituar
o ato administrativo como um ato jurdico, com endero exclusivo
utilidade pblica, "quoad causam finalem", cujo sujeito h de ser necessriamente o Estado, ou outra pessoa administrativa menor, e cuja
disciplina jurdica consistir em disposies cogentes especficas, ditas
de Direito Administrativo, seja qual fr a sua feio formal.
Persiste, nesse conceito, a noo de ato jurdico; varia to sOmente o critrio de sua aplicao.
Nenhuma palavra melhor encerraria, pois, ste ensaio do que a
de Ulpiano, sbre a distino entre o Direito Privado e o Direito Pblico: "hujus studii duae sunt positiones"; 25 acrescida, porm, da
glosa de Baldo: "id est, duae species praedicabiles de suis subjectis".21
2. -

DOMNIO PBLICO E PROPRIEDADE PRIVADA

1. Deve-se a construo contempornea da doutrina do domnio pblico a Jhering e a Brinz: Jhering desbastou o terreno, Brinz
assentou os alicerces da construo nova.
Jhering negou que fssem "a propriedade e os direitos que dela
nascem. .. a nica forma possvel de direitos sbre as "coisas". 27
21 Kor.mann-List. Einfhrung in die Praxis des Deutschen Verwaltungsrechts, Tbingen. 1930. ps. 90 e 91. falam de um direito prprio da legislao. Gesetzgebungsrecht.
22 Normas absolutas, chama-se s do direito cogente. Cr. Espnola. Sistema do
Direito Civil Brasileiro. t. I. Rio de Janeiro. 1938. nota 41. p. 105.
23 Dig .. lib. lI. tit. XIV. de pactis. fr. 38.
24 V. supra, p. 10.
25 Dig .. lib. I. tit. I. de justitia et de jure. fr. 1. 2.
26 In Primam Digesti Veters Partem. Venetiis. 1616, lib. I. tt. I de justitia
et de jure. 1. jur operam. hujus studii. n. o 6.
27 L'Esprit du Droit Romain, trad. de O. de Meulenaen. t. IV, Paris. 1888. n. o 71.
p.348.

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Brinz, sua vez, afirmou a distino entre o vnculo jurdico do patrimnio pessoa e o vnculo jurdico do patrimnio ao fim, a que destinado: ali, a propriedade; aqui, o "Zweckvermgen", o patrimnio-fim, a pessoa jurdica. 28
Como contra parte sua posio negativa, face ao problema, props-lhe Jhering um smile por soluo: meus cabelos pertencem-me;
se os corto, passam a ser propriedade minha. 29 Enganou-se, entretanto, e duplamente: primeiro, quando teve como subentendido que
todo vnculo jurdico devesse constituir direito em sentido subjetivo;
segundo, quando sups que a s pertinncia fsica bastasse para dar
sr a sse direito. 3Q
Mrito foi de Brinz o ter afastado do problema, seno a noo de
direito subjetivo, ao menos a idia de sujeito de direito, naquela pressuposta. Substituiu-a, certo, pela noo de patrimnio-fim, ou seja,
de pessoa jurdica, tambm estranha questo. Dentro, porm, na
noo de pessoa jurdica, compreende-se a noo de administrao, e
esta, a nosso ver, o dado essencial, do qual a soluo procurada depende principalmente. A propsito da sociedade, substrato de uma
das formas mais freqentes de personalidade jurdica, Rodino disse excelentemente: "no pode haver sociedade sem administrao", isto ,
sem "aquela srie de atos econmicos e jurdicos, pelos quais... (a
sociedade) explica a funo e consegue o fim que lhe so objeto". 31
No contedo da noo de administrao, concebida como forma
de atividade, encontramos, realmente, o ponto de partida para a soluo do problema.
2. Administrao e direito subjetivo so dois tipos distintos de
relacionamento jurdico. Alhures escrevemos: "A palavra administrao costuma empregar-se, em Direito Privado, por oposio a propriedade. Aos atos de administrao, o Cdigo de Napoleo ope os atos
de propriedade (art. 1.988). Viciosa, embora, a expresso "actes de
proprit" sublinha bem o contraste. Administrao se diz, assim, a
atividade do pai, ou da me, relativamente aos bens dos filhos; a dos
tutores, relativamente ao patrimnio dos tutelados. Administrao
chama-se tambm atividade dos dirigentes de associaes, sociedades e fundaes. Em todos sses passos, vemos, realmente, separadas
a propriedade, ou titularidade, e '1 administrao. Qual o critrio
dessa separao? O da finalidade do bem. Enquanto a propriedade,
ou titularidade, opera a vinculao do bem ao sujeito de direito, a administrao vincula o mesmo bem ao fim, a que deve servir. O fim,
a que natural ou juridicamente, por destinao econmica ou prescrio legal, o bem deve servir, determina os limites da administrao.
Inepto o sujeito de direito para realizar sse fim, separam-se a pro28 Lehrbuch der Pandekten, ErIangen, 1886, t. UI. 432, p. 457: "Inrolange
nicht der Zweck anstatt der. Subjekts aIs Gehrpunkt des Vermgens annerkannt wird.
iat Zwechvermgen in meinen Sinne nicht vorhanden".
29 Oh. cit., t. IV, n.o 71. nota 534, p. 48.
30 Nossa Preparao Dogmtica Jurdica, Prto Alegre, 1949, p. 50.
31 Societ Civile. n.o 413. Digesto Italiano. t. XXI. Turim, 1895-1902. p. 756.

27-

priedade, ou titularidade, e a administrao, para atribuir-se, esta, a


pessoa capaz". 32
3. Sem embargo, no Direito Privado, pela natureza mesma de
!'luas manifestaes, a atividade administrativa se nos apresenta dispersa e mltipla, irredutvel a uma forma unitria. Diversamente, no
Direito Pblico, a atividade administrativa, centralizada ou descentralizada, supe, em qualquer caso, um ncleo central unitrio, do
qual ou para o qual procede, - um centro, enfim, que lhe atribui e
mantm a unidade. 1l:sse centro o Estado.
Em ambas as provncias jurdicas, o conceito de administrao,
entretanto, no varia essencialmente, embora, no Direito Pblico, a
influncia e as repercusses do conceito sejam incomensurvelmente
mais extensas do que no Direito Privado. Na verdade, psto a administrao seja essencialmente uma relao, pela qual um fato ou
um bem se vincula imediatamente a um fim, sse mesmo fim necessriamente h de determinar, no somente o desenvolvimento da atividade como tal, seno, tambm, a disposio e o aparelhamento do agente "quoad actionem". Se o agente fr, a exemplo do Estado, uma pessoa jurdica, a disposio dle para a ao traduzir-se- por uma
forma determinada de organizao. A atividade administrativa, realmente, que determina a organizao administrativa do Estado.
Cincia do Direito Administrativo, digamo-lo, de passagem, - e no
do Direito Constitucional, pertence, destarte, bon droit, o estudo
da organizao administrativa do Estado, ainda que fixada no direito
positivo, por diplomas constitucionais.
Dentro na noo de organizao, lato sensu, cabe, ainda, porm, o
aparelhamento necessrio ao desenvolvimento da atividade administrativa: organon, sabido, significa precisamente instrumento. Nesse
aparelhamento, a parte mais saliente constituda pelos bens do domnio pblico. Diz-se dsses bens que participam, e no mais alto grau,
da atividade administrativa; e pode, com verdade, dizer-se que participam les da administrao, porque so parte instrumental, so rgos ou pertenas materiais do agente, "inquantum ad actionem". A
mesma ontologia ensina-nos que h unidade real, embora acidental,
entre o operrio e a ferramenta, enquanto obra a realizar, - unidade, a que apropriadamente se chama unidade dinmica. 33 Unidade
dinmica existe, por igual, entre o agente e os bens instrumentais,
relativamente atividade administrativa a desempenhar. 34
4. A pertinncia de um bem a uma pessoa, significando um senhorio sbre o bem, anlogo ao domnio, mas diverso dste, porque
limitado pelo fim, que o mesmo bem est destinado a servir, - essa
relao achamo-la j definida no mesmo Direito Romano, sob os traos do "jus sepulchri". L-se no Digesto de Justiniano, acrca da sig32 Nossa Introduo ao estudo do Direito Administrativo Brasileiro. Prto Alegre.
19"2, 2, p. 20.
33 Cardo Mercier. Ontologie. Louvain-Paris. 1923. n.o 76. p. 165.
3.. Nossa Preparao. cit . ps. 58 e 59.

28-

nificao das palavras: "Verbum ilud "pertinere" latissime patete:


nam est eis rebus petendis aptUln est, quae dominii nostri sint, et eis
quas aliquo jure possideamus quamvis non sint nostri dominiti".35
Ora "pertinere" o verbo que as fontes elegem para caracterizar a
relao nascida do "jus sepulchri", inconfundvel com o domnio. "Ei
ad quem pertineat (sepulchrum)"; "si nem o erit ad quem peTtineat".
diz-se no dito do Pretor. 36 A, talvez, a origem do smile, proposto
por Jhering, guisa de soluo do problema do domnio pblico (meus
cabelos pertencem-me), - nessa conceituao da pertinncia de uma
coisa a uma pessoa, como relao ce senhorio, anloga ao domnio,
mas distinta dste.
Bens havidos como pertenas de cargos ou dignidades aparecem-nos, mais tarde, de resto, fora j da situao excepcional do "jU8
sepulchTi". Jorge de Cabedo anotou, em seu tempo: "Rex donavit cuidam nobili oppida quaedam, declarando quod illa ei donabat com omnibus suis pertinentiis, jUTisdictione et dominio, et cum patTonatibus
Ecclesiarum ad Regem spectantibus in illisopdis". 37 Antnio Perez,
sua vez, deixou-nos definida a compreenso do que, na poca, se entendia por pertenas em Direito Pblico: "per concessionem jurium
aut donationem castro cum suis pertnentis, jurisdictionem non tmnsferri ... unde ea concessione tantum comprehenduntur proventus qui
ex castro peTcipiuntur".38 Unidos, tais direitos ou proventos, dignidade de conde, chama-se-Ihes, noutros documentos e em melhor latim,
"pertinentia comitatus". 39
5. Nessa relao de pertinncia, nsita na noo de administrao, funda-se tda a construo jurdica do domnio pblico.
No poder haver, realmente, conceituao satisfatria do domnio pblico, que no faa lugar possibilidade de propriedade privada sbre os bens que o compem, sem prejuzo, ou embarao de
sua destinao administrativa. 40 Velho e revelho j no mesmo Di35 Dig.. lib. L. tit. XVI. de verborum significatione. fr. 181.
36 Dig .. lib. XVII. tit. XII. de sepuIchro violato. fr. 3. princ.; cf. Carlo Fadda.
Teoria della Propriet (Lezione. 1906.1907). Npoles. 1907. 7. p. 14.
37 Decisiones. Antuerpiae. 1934. Pars lI. dec. XIV. n.o 2. p. 19.
38 Praelectiones in Duodecim Libros Codicis Justiniani. ad lib. X. tit. X. n.o 5.
Opera Varia Venetiis. 1738. t. lI, p. 177.
39 Brunner-V. Schwerin, Historia del Derecho Germanico. trad. de J. L. Alvarez
Lopez, Barcelona. 1935, 18, p. 64. Outras frmulas " .
cum omnibus Arimannibu5
cum Arimannia et cum serVI tio quod pertinet ad
et quod pertinet atf. comitatum";"
co mitat um" ; cf. Savigny, Storia del Diritto Romano nel Medio Evo. trad. de E. BoIlati,
t. I. Turim, 1854, n.o 59. p. 117.
40 Cf. Schaen, Deutsches Verwaltungsrecht. Holtzendorff's Enzyklopiidie der
Rechtswissenschaft (herausgegeben von Josef Kohler). Leipzig-Berlim, 1914, t. IV, p. 285:
Walter Jellinek, Verwaltungsrecht. Berlin, 1931. 22, p. 507; Bonnard, Prcis de Droit
Administratif. Paris, 1935, p. 459: Waline, Manuel lmentaire de Droit Administratif.
Paris. 1936. p. -1-69; nossos Princpios de Direito Administrativo Bra~ileiro. P~o
Alegre. 1939, 7, p. 63; Tito Prates da Fonseca, Lies de Direito Administrativo,
Rio de Janeiro, 19-1-3. p. 276; Zanobini. Corw di Diritto Amministrcuivo. t. IV, Milo.
19-1-5. p. 32; Bitlsa. Dtrecho Admini,trativo. BuenOl Aires. 1947. t. 111, D. 678.
p. -1-35, etc.

29'reito Romano, 41 sse aspecto do problema do domnio pblico agravado modernamente pela desenvoltura tcnica com que o Estado se
move na gesto dos intersses pblicos, premido pela urgncia, filha
da imperiosa continuidade, essencial execuo dos servios pblicos.
Da a freqncia cada vez maior com que se verifica a incorporao de
bens particulares ao domnio pblico, sem que se extinga sbre les,
anterior ou concomitantemente, o domnio privado dos proprietrios,
paralisado, apenas, em seu exerccio.
Ora, somente um tipo de relao jurdica, diverso da figura do
direito subjetivo (de que o domnio seguramente a expresso mais
vigorosa), poder explicar a incorporao ao domnio pblico de bens
vinculados, pelo lao da propriedade privada, a um sujeito de dirclto,
estranho por completo atividade administrativa, de que aqules
bens participam. 4~
sse diverso tipo de relao jurdica, encontramo-lo, - fra
diz-lo, mais uma vez, - na noo de administrao.
6. O primado da destinao do bem, na construo jurdica do
domnio pblico, revela-se, evidncia, pelas mesmas manifestaes
exteriores dessa destinao. O uso pblico sob a forma de uso comum, , fora de dvida, o mais decisivo trmo de contraste entre o
domnio pblico e a propriedade privada em seu exerccio normal.
No nos cabe certamente retomar a secular discusso acrca da
distino entre as "res jure genitum communes" e as "res publicae";
cabe-nos, antes, repetir, a tal prop:"ito, as expresses de Voet: "non
hic occupatur disputatione prolixa, an res publicae distinguendae veniunt a rebus jure gentium commuinubus, an non ipsae res jure gentium communes vulgo dictae re ipsa sint publicae".43
N a verdade, se entendemos que o conceito de domnio pblico se
separa do de propriedade, a controvrsia escassamente poderia interessar-vos, versando, como versa, exatamente sbre a inapropriabilidade das "res comunes" e a propriedade pblica das "res publicae".
A relao de pertinncia, que na noo de administrao se encerra,
sobrepe propriedade e abstrai dela. "Quod dominium", - digamo-lo
de passagem, - alm dos pertencentes ocasionalmente a particulares,
41 Dig" lib. XLIII, tit. VIII. ne quid in loco publico. fr. 2. 23: - Privatae
viae dupliciter accipi possunt: vel hae, quae sunt in agris, quibus imposita est servitus,
ut ad agrum alterius ducant, vel hae, quae ad agros ducunt, per quae omnibus permeare
liceut, in quae exitur de via consulari; et sie post illam excipit via, vel iter, vel actus
od villam ducens; has ergo quae post consularem excipiunt in villas, vel in alias colonias
ducentes, putem etiam ipsas publicas esse" (cf. Glck, Commentario alie Pandette, !ib.
XLIII-XLIV. parte 111. trad. de V. Pouchain. Milo, 1905, p. 410); Dig. !ib. XLI,
tt. I. de adquirendo rerum dominio. fr. 3 O: si in ripa fluminis, quae secundum agrum
meum sit, arbor nata sit, meam esse ait (Celsus filius): quia solum ipsum meum privatum
i1st, usus autem ejus publicus intelligitur": Cod .. lib. XI. tit. XLIII. de aqueductu. 1.9:
... cum essent ab initio fontes privati, postquam publice usum praebuerunt ... " (cf.
Almeida e Sousa, Tratado das guas, Lisboa, 1827, 12. p. 8. e 50. p.-2V .
... 2 Nossa Preparao, cit.. p. 61.
43 Commentarius ad Pandectas, Hagae-Comitum. 1731. ad lib. I, tit. VIII. de
divisione rerum. n.o 2.

30-

os bens de uso pblico comum abrangem no Direito Romano os "communia omnium's "aer, aqua profluens, et mare"; 44 os "quae populi
Romani sunt"; 45 "litora maris"; 46 "viae publicae"; 4i "flumina publica"; 48 e os "communia civitatum", "veluti ... theatra, stadia et simila". 49 Com respeito a todos, porm, o uso comum assenta sbre o
mesmo princpio: nenhum dos utentes pode excluir os demais. 50 J. B.
Victor Proudhon advertiu, pois, oportunamente: " ... tout homme qui.
se trouvant en position de jouir de ces choses conformment leur
destination, en serait empch par un autre, prouverait une injustice
raison de la.quelle il aurait le d1'oit de se pouvoir par-devant l' autorit
comptente pour en obtenir rparation, puisqu' ~tn droit tabli pour
tous peut tre revendiqu par tous". 51
7. Ora, diametralmente oposto o princpio sbre o qual assenta o exerccio da propriedade privada. A construo jurdica da
propriedade privada baseia-se essencialmente sbre o direito de
excluir.
O reconhecimento cada vez mais ntido do contedo social da propriedade no mais permite, decerto, aplicar-lhe a conhecida palavra
de Binding, que a definia como um buraco escuro ao centro de um
crculo de normas. 52 Da essncia mesma da propriedade , no obstante, sse direito de excluir que, adversus omnes, se traduz, com relao a stes, por uma obrigao generalizada, consistente "na inao,
isto , na absteno de qualquer ato que possa estorvar o direito". 53
E quando se diz que os direitos de crdito se originam e executam tambm erga omnes, afirma-se, a respeito dles, meramente uma virtude
da propriedade, 54 tomada aqui em acepo mais ampla, compreenden44 Cf. Dig .. lib. I. tit. VIII. de divisione rerum. fr. 2. 1.
45 Dig .. lib. L. tit. XVI. de verborum significatione. fr. 15.
46 Dig . lib. XLIII. tit. VIII. ne quid in loco publico. fr. 3.
47 Dig .. lib. XLIII. tit. XI. de via publica. fr. 2.
48 Dig .. lib. XXXIX. tir. lI. de damno infecto. fr. 24.
49 Dig .. lib. I. tit. VIII. de divisione rerum. fr. 6. I.
50 Dig .. lib. XLIII. tit. VIII. ne quid in loco publico. fr. 2. 12: "Damnum
pati videtur. qui commodum amittit. quod ex publico consequebatur. qualequale sit".
Cf. Portugal. De Donationibus Jurium et Bonorum Regiae Coronae. Lugduni. 1726.
1ib. III. capo VIII. n.o 26. p. 33; "Item observandum est: quod usus harum rerum
communium ita omnibus competit. ut si quis in aliquo maris. aut fluminis publici diverticulo fuerit usus. non poterit alius. eodem usu uti. dum primus in usu persisterit.
Ex ea ratione. quw jan si mutuo se impedirent. et non conservaretur genus humanum;
immo potius orirentur rixae et sequeretur contrarius effectus contra juris naturalis inten
rum"; id . 1ib. III. capo IV, n.o 17. p. 12; "Nota tamen: quod licet omnibus licitum
llt transire per viam public~ cum curru. si via est stricta. et duo currur simul transire
nequeunt. unusque et alter invicem se impediunt, ille retrocedere debet qui fuit in culpa;
ea vera cessante. quaestio forte dirimenda est".
51 Troit du Domaine Publico t. I. Paris. 1843. n.o 16. p. 20.
52 Windscheid-Kipp. Lehrbuch des Pandektenrechts. Frankfurt am Main. 1906.
t. I. 38. nota 3. p. 168: " ... das Bindingsche Wort von dem Loch im Zentrum
eines Normenkreises".
5 3 Teixeira de Freitas. Consolidao das Leis Civis, Rio de Janeiro. 1876. Introduo. p. LXV.
54 Teixeira de Freitas. ob. cit .. p. ClII.

-31do "a universidade dos objetos exteriores, corpreos e incorpreos.


que constituem a fortuna ou patrimnio de cada um". 55
Um juzo apressado levaria, de tal sorte, fcilmente concluso
de que a propriedade privada e o domnio pblico so construes jurdicas que, antagnicas, nunca se teriam unido nem jamais poderiam
vir a unir-se. A realidade, entretanto, bem diversa.
8. O homem tem um corpo, ocupa um lugar no espao. As coisas corpreas acompanham-no nessa condio. Supostas, pois uma coletividade de homens e uma coisa corprea, de uso comum, acessvel
a todos, visto que "o uso por qualquer dles seria, sempre, num local e num momento dados, obstculo material ao uso dos demais". 641
Materialmente, portanto, o utente de um bem do domnio pblico
exclui, num lugar num momento dados, todos os demais, na mesma
medida em que stes, juridicamente, no o podem excluir, a le, enquanto ao uso do bem. Essa verificao fizeram-na j Ccero e Sneca.
Ccero observou: "sed, quernadmodum, theatrum ut commune sit,
recte tamem dici potest, ejus esse eum locum. quem quisque occuparit".57 E Sneca: "equestria omnium equitum Romanorum sunt: in
illis tamen locus meus fit proprius, quem occupavi". 58
No diferente a linguagem dos juristas clssicos, acrca das
praias do mar, "quae populi Romani sunt". 59 Ulpiano escreveu: "quod
si (quis ... ) in litore aedificet, licet in suo non aedificet, jure tamem
gentium suum facit".60 Mas sse suum limitado no tempo; dura,
apenas enquanto dura a ocupao privada: " ... aedificio dilapso,
quasi jure postliminii revertitur locus in pristinam causam; et si alius
in eodem loco aedificaverit, ejus fiet". 61
Quanto s "res communes omnium", os mesmos so os rumos da
jurisprudncia clssica. Ulpiano a estas equiparava-lhes j as praias
do mar: " ... mare com mune omnium est, et litora, sicuti aer". 62 E
essa foi, de resto, por intermdio de Marciano. 63 a lio recebida nas
Institutas: " ... naturali jure communia sunt omnium haec: aer, aqua.
profluens, et mare et per hoc litora".64
Ainda que os textos o no dissessem, como dizem, fora de dvida
, porm, que o uso individual da coisa, de uso pblico comum, haveria de importar necessriamente uma excluso conatural de uso idntico da mesma coisa, ao mesmo tempo, no mesmo lugar. As leis da
natureza no subjazem s leis jurdicas.
55 Teixeira de Freitas. ob. cit .. p. LXIX.
56 Nossos Princpios. cit .. 20. p. 285.
57 De Finibus. lib. III. capo XX (Ed. Didot. Paris 1875. t. I1I); cf. Alfred
Pemice. Marcus Antistius Labeo. Das Rmische Privatrecht im ersten Jahrhunderte der
Kaiserzeit. t. I. Hal1e. 1873. p. 271.
58 De Beneficiis. !iv. VII. capo XII (Ed. Didot. Paris. 1877).
59 Cf. Dig.. lib. XLIII. tt. VIII. ne quid in loco publico. fr. 3.
60 Dig.. !ib. XXXIX. tt. I. de operis novi nuntiatione. fr. 1. 18.
61 Dig.. !ib. I. tt. VIII. de divisione rerurn. fr. 6.
62 Dig.. lib. XL VIII. tt. X. de injuriis. fr. 13. 7.
63 Dig .. lib. I. tt. VIII. de divisione rerurn. fr. 2. 1.
64 Inst.. !ib. 11. tt. I. de divisione rerurn. 1.

32-

9. Traduzir-se-, acaso, nesse uso, comum, - comum, juridicamente; exclusivo, fisicamente, - uma forma anmala de propriedade,
tal a propriedade coletiva, ou seja, a compropriedade, sem autonomia
de quinhes individuais? 65
Parece-nos que no. O modlo, que essa construo jurdica reproduz, ainda o da propriedade individual. O uso individual da
coisa, de uso pblico comum, retrata, ainda que imperfeitamente, a figura jurdica da ocupao, enquanto modo de adquirir.
Das coisas, de uso comum, do domnio pblico. Nercio disse, excelentemente: "nec dissimilis conditio eorum est, atque piscium et
feraJ'um; quae simul atque adprehensae sunt, sine dubio ejus, in cujus
potestatem pervenerunt, d01ninii fivnt". UG Um trao apenas falta
semelhana: a perpetuidade do domnio assim adquirido. Vinnio sinalou, a sse propsito, com exatido: "non simpliciter et absolute
occllpantis fiunt, sed dll1ntaxat interea dum occupat".6i
Aos dois conceitos, de propriedade privada e o de domnio pblico, o caracterstico, neste ltimo, do uso comum, indica-lhes, pois,
uma formao correlata, em que um trao, apenas, opera como divisor fundamental. sse trao o tempo. Na propriedade privada, a
virtualidade do uso individual entende-se perptua; no domnio pblico, transitria.

10. A perpetuidade da propriedade romana explica-se, de modo


imediato, por causas polticas. "Era a propriedade genuna do povo
qurite, - a observao de Pietro Bonfante, - um direito sbre a
coisa, ilimitado no espao e no tempo, direito que. sbre o imvel, tem
todo o carter, todo o esprito de uma verdadeira soberania territorial,
fechada em si mesma e independente". 68
H nessa perpetuidade, entretanto, uma convenincia manifesta
com a essncia espiritual do homem: "expresso de nossa vontade sbre a natureza fsica, o domnio aspira a ter extenso igual da nossa
prpria vontade". 69 Na verdade, se o esprito imortal, perptuo deve
ser, tambm, o domnio, por que le afirma o seu primado sbre as
coisas.
A perpetuidade , ao demais, a vocao metafsica do homem. O
"lan" ontolgico, que se ergue da matria, vitalizvel, vida, espiritualizvel, e desta, ao esprito, nalguma medida e pela graa, deificvel, 70 traduz-se, face ao tempo, por um correspondente esfro de libertao: do tempo intrnseco, que o da matria, chumbado con65 Planiol. Trait lmentaire de Droit Civil, t. I. Paris. 1925. n.o 3.005. p. 985.
Exempli gratia. Waline. Les Mutations Domaniales, Paris. 1925. p. 196: "Nous diron3
done, avee M. Planiol, que le Domaine Public est la proprit collective de la Nation".
66 Dig .. lib. XLI. tt. I. de adquirendo rerum dominio. fr. 14.
67 "Institutionum Imperialium Commentarius, Lugduni. 1755. libr. lI. tt. I. de
divisione rerum. n.o 3.
68 Storia dei Diritto Romano, t. I. Milo. 1923. p. 179.
69 Lacerda de Almeida. Direito das COIsaS, t. I. Rio de Janeiro. 1908. 9. p. 76.
70 M. BlondeI. L'tre et les tres (Essai d'une Ontologie concrete et intgrale) ,
Paris. 1935. p. 116.

-33 dio desta, permanente mas corruptvel, ascende-se um degrau, na


escala da liberdade, para atingir o tempo discreto ou descontnuo, seqncia de operaes vegetativas e sensitivas, que o da vida,71 e
dste, mais um degrau ainda, para alcanar o eviterno, no qual o esprito, de alguma forma, participa da divina eternidade, 72 que , afi.
nal, possuvel pela contemplao eviterna, a verdadeira libertao de
todo o tempo. 73 Nesse lan supremo, as coisas suspendem-se ao homem, alam-se com le ao eviterno, servindo-lhe como de lastro na
ascenso e como de anteparo irradiao cegante da luz divina. 74
O domnio, o vnculo jurdico, pelo qual essas mesmas coisas se
prendem ao homem, no poderia, pois, deixar de sobrepor-se ao tempo,
comensurando-se, antes, eviternidade, a que o homem as arrasta em
subida ciclicamente incessante pelos degraus do ser. A administrao,
ao contrrio, como tipo distinto de relacionamento jurdico, vincula os
bens do domnio pblico, a um fim essencialmente temporal, abstraindo, por completo, da pessoa, a cujo destino moral se encontrem les
ligados pelo lao da propriedade.
Pela administrao pblica, prov-se aos fins da Cidade terrena,
- "ad tuendam civium securitatem et ad vitam civilem tam commodiorem quam jucundiorem efficiendam, totiusque reipublicae salutem
et prosperitatem promovendam".75
Mas, de qualquer maneira, como o cu se pode refletir na poa
dgua, e a eternidade no tempo, assim tambm a propriedade privada,
em tda a sua grandeza, sub specie aeterni, reflete-se na construo
jurdica, sub specie temporis, do domnio pblico.
No se trata de conceitos antagnicos; so como linhas paralelas,
e, como a estas, podemos ns uni-los, se nos alteamos sbre o finito, e,
do infinito, os consideramos.

71 Bergson. L'volutiotl Cratrice, Paris. 1829. p. 31: -..


on pourrait dire
de la vie, comme de la conscience, qu' chaque instant elle cre quelque chose".
72 Santo Agostinho. De Civitate Dei, lib. 111. capo XIV (Opera Omnia" Ed.
Migne. t. VII. Parisiis. 1841): ... a temporalibus ad aeterna capienda".
73 Nossa Preparao, cit .. p. 66.
74 M. Blondel. ob. cit.. p. 13 7: "lIs ont done pour ainsi dire un SQf't eommun
et ne peuvent se passer entieremente les uns des autres, soit pour raliser leur propre
dgr d'existence en participant des formes suprieures, soit pour se servir de lest dans
leur ascension et comme d'cran contre [,irradiation aL'euglante d'une divine lumiere".
75 Warnkoenig. Institutiones Juris Romani Privati, Bonnae. 1834. 33, p. 10.