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Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Revista Jurdica do
Ministrio Pblico
do Estado do Paran
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Conselho Editorial:
Ana Teresa Silva de Freitas
Cludio Smirne Diniz
Eduardo Augusto Salomo Cambi
Eduardo Diniz Neto
Eliezer Gomes da Silva
Emerson Garcia
Fbio Andr Guaragni
Flavio Cardoso Pereira
Francisco Zanicotti
Hermes Zaneti Jnior
Isaac Newton Blota Sabb Guimares
Lenio Luiz Streck
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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1. Apresentao
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Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Sumrio
1. Apresentao
07
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia do MP-PR
13
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico como Clusula Ptrea
21
53
81
105
123
159
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4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para efetivao de polticas pblicas por
meio da ao civil pblica
273
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
299
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
Alaor Leite
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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como Clusula Ptrea
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Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
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Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
1.
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Atuao do Ministrio Pblico para
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Atuao do Ministrio Pblico para
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Emerson Garcia
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Atuao do Ministrio Pblico para
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como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Emerson Garcia
que diz respeito s suas concepes. Sabe-se que muito cedo para
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Atuao do Ministrio Pblico para
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Entrevista com
Gilberto Giacoia
Por Eduardo Augusto Salomo Cambi
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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Atuao do Ministrio Pblico para
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ao civil pblica
O Poder investigatrio do
Ministrio Pblico como
Clusula Ptrea
Public Ministry Criminal Investigation Power
as Fundamental Clause
sumrio: 1. Introduo; 2. O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
Consideraes Gerais; 2.1. O artigo 144 da CF/88 Da Segurana Pblica;
2.2. A teoria dos poderes implcitos e o artigo 129 da CF/88; 2.3. O controle
externo da polcia pelo Ministrio Pblico; 3. Poder Constituinte Originrio;
4. Poder Constituinte Reformador; 5. O poder investigatrio do Ministrio
Pblico como clusula ptrea; 5.1. O contedo da PEC 37/2011; 5.2. A
diminuio do poder investigatrio do Ministrio Pblico como violao de
garantia fundamental individual e de clusula ptrea expressa; 5.3. O poder
investigatrio do Ministrio Pblico como clusula ptrea implcita; 5.4. A PEC
37/2011 como uma violao do princpio da proibio de retrocesso social;
5.5. Regulamentao do poder investigatrio do Ministrio Pblico (Projeto
de Lei 5776/2013); 6. Concluses; 7. Referncias bibliogrficas.
RESUMO: A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, no artigo 144,
4, diferencia, expressamente, as funes de apurar infraes penais das
de realizar polcia judiciria, quando assevera que s polcias civis, dirigidas
por delegados de polcia de carreira, incumbem, ressalvada a competncia
da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais,
5. Resenha
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1. Introduo
sensvel a utilidade scio-jurdica que possui o poder investigatrio
do Ministrio Pblico como instrumento imprescindvel e apto a exercer a
funo privativa de titular da ao penal pblica. certo tambm o empenho
com que polticos efmeros tentam fragilizar os mecanismos de freios e
contrapesos existentes no ordenamento jurdico brasileiro com a finalidade
de tornar mais difcil a represso e o controle exercido sobre seus atos e
condutas, a fim de permitir, com maior facilidade, a perpetrao de suas
condutas mprobas e ilcitas.
O Ministrio Pblico a instituio do Estado Democrtico de
Direito que tem como funo privativa exercer a titularidade da ao penal
pblica, filtrando os fatos sociais penalmente relevantes para lev-los ao
Poder Judicirio. O Ministrio Pblico, apesar de ser uma instituio forte no
Brasil, tem sido submetido a constantes tentativas de fragiliz-lo.
Exemplos no faltam. Todavia, perigosa reao instituio e que diz
respeito ao poder investigatrio do Ministrio Pblico partiu do Deputado
Federal Lourival Mendes (PT do B do Maranho). O parlamentar apresentou
Proposta de Emenda Constitucional, cujo objeto era de restringir o poder
de investigao criminal polcia federal e civil, retirando-o de outras
organizaes, dentre elas, o Ministrio Pblico.
O fundamento da proposta teve como pretexto o fato de o
Ministrio Pblico estar realizando investigaes na rea criminal, causando
grandes problemas ao processo jurdico no Brasil. Foi alegado que o
Ministrio Pblico no dispunha dos conhecimentos tcnico-cientficos
das instituies policiais e que tal propsito estaria fundamentado no
direito fundamental do investigado ao devido processo legal. Na verdade,
todavia, a Proposta de Emenda Constitucional n. 37/2011 tinha por escopo
engessar a instituio do Ministrio Pblico, tentando intimidar e inibir
seus membros na hora de investigar e proceder criminalmente contra
agentes pblicos e polticos.
Ante ao constante empenho em tentar fragilizar os mecanismos de
freios e contrapesos existentes no ordenamento jurdico brasileiro, com a
finalidade de tornar mais difcil o controle criminal exercido pelo Ministrio
Pblico, importante afastar a hiptese de supresso do poder investigatrio
do Ministrio Pblico. Afinal, propostas de emenda constitucional com tal
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Em outras palavras, como resulta do artigo 144, a Constituio
da Repblica no fez da investigao criminal uma funo exclusiva da
Polcia, restringindo-se, to-somente, a fazer exclusivo da Polcia Federal
o exerccio da funo de polcia judiciria da Unio (pargrafo 1, inciso
IV). Essa funo de polcia judiciria qual seja, a de auxiliar do Poder
Judicirio no se identifica com a funo investigatria, isto , a de apurar
infraes penais, bem distinguidas no verbo constitucional, como exsurge,
entre outras disposies, do preceituado no pargrafo 4 do artigo 144
da Constituio Federal, in verbis: 4 s polcias civis, dirigidas por
delegados de polcia de carreira, incumbem, ressalvada a competncia da
Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais,
exceto as militares.
Com efeito, quando conferiu exclusividade para a realizao das
funes de polcia judiciria da Unio polcia federal, a Constituio
Federal excluiu a execuo da atividade de polcia judiciria da Unio das
outras polcias; vale dizer, nenhuma das polcias elencadas no artigo acima
pode realizar funes de polcia judiciria da unio, mas to-somente a
polcia federal. Igualmente, resta evidente que nenhuma exclusividade foi
mencionada quanto apurao de infraes penais.
A interpretao gramatical ou literal do artigo 144 da Constituio
Federal leva a crer que o constituinte no determinou privativamente
as atribuies investigativas polcia, como assim o fez quando tratou da
ao penal pblica, por exemplo, asseverando expressamente caber esta
privativamente ao Ministrio Pblico (artigo 129, I, CF/88), ou quando tratou
da exclusividade para a realizao das funes de polcia judiciria da Unio
polcia federal (o que diverso da funo de apurao de infraes penais,
como j mencionado anteriormente). Assim, no se pode acatar a tese de
que a Constituio Federal designou, com exclusividade, as atribuies
investigativas s polcias.
Atente-se, ainda, na seara penal, quando o constituinte pretende a
exclusividade, assim estabelece expressamente, como o fez no artigo 129, I,
da Constituio Federal, ao estabelecer que so funes institucionais do
Ministrio Pblico: I - promover, privativamente, a ao penal pblica, na
forma da lei, bem como quando tratou da exclusividade para a realizao
das funes de polcia judiciria da Unio polcia federal (o que , ressaltese, diverso da funo de apurao de infraes penais).
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Portanto, a Constituio Federal apenas afirma que a exclusividade
da Polcia Federal se refere ao exerccio de funes de polcia judiciria da
Unio, mas no para investigaes1. Ao fazer investigaes, no mbito de suas
atribuies, o Ministrio Pblico no exerce atividade de polcia judiciria,
mas simplesmente atividade de investigao, diversa do inqurito policial.
De maneira semelhante, o particular tambm pode fazer investigaes.
Invalidar elementos colhidos pela investigao ministerial implicaria
tambm a desconsiderao dos elementos de convico obtidos inclusive
em inqurito civil autorizado pela Constituio Federal.
Ademais, no se cogita que o Ministrio Pbico no seja instituio
diretamente ligada segurana pblica, em que pese no ter sido citado no
artigo 144 da Constituio Federal. Isto corrobora a ideia de que o poder
constituinte pretendeu, efetivamente, neste dispositivo constitucional, tosomente, delimitar e distribuir as atribuies entre as polcias existentes no
nosso ordenamento jurdico, no excluindo outras entidades de eventuais
atribuies investigativas relativas a infraes penais.
Em concluso, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, no
artigo 144, 4, diferencia, expressamente, as funes de apurar infraes
penais das de realizar funes de polcia judiciria, quando assevera que
s polcias civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira, incumbem,
ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a
apurao de infraes penais, exceto as militares.
O mesmo dispositivo constitucional, no inciso IV do seu 1
(fundamento daqueles que entendem caber polcia a exclusividade da
funo de apurar infraes penais), assevera que a polcia federal destina-se
a exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio. No
h, destarte, exclusividade da polcia nas investigaes de infraes penais
expressa na Constituio Federal.
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
SANGUIN, Odone. Notas sobre a investigao criminal pelo Ministrio Pblico no direito
comparado. Associao Brasileira de Justia Teraputica. Disponvel em: <http://www.abjt.
org.br/index.php?id=99&n=92>. Acesso em: 28 jun. 2013.
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Alaor Leite
Nesse sentido, Paulo Rangel afirma que seria um contra sensu dizermos que o Ministrio
Pblico est legitimado a promover a ao penal pblica, porm que no tem legitimidade
para realizar, pessoal e diretamente, as investigaes necessrias para o exerccio da referida
ao penal (...) (Investigao criminal direta pelo Ministrio Pblico: viso crtica. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2003, p. 177).
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
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Ministrio Pblico foi um fim visado pela Constituio da Repblica. Observase, ainda, que a Constituio Federal, no seu inciso IX do artigo 129, asseverou
ser funo institucional do Ministrio Pblico exercer outras funes que lhe
forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade.
Se a persecuo penal judicial exige justa causa para sua propositura,
tal fato pressupe prvia colheita de contedo probatrio que revele a
materialidade e a autoria de determinado delito. Tal contedo probatrio
o meio de que se vale o Ministrio Pblico para cumprir sua finalidade
constitucional de titular da ao penal pblica . A relao de meio (angariar
contedo probatrio-justa causa) e fim (propor a ao penal pblica) , pois,
evidente3.
O Supremo Tribunal Federal j se manifestou diversas vezes a
respeito da aplicao do princpio dos poderes implcitos no sistema jurdico
ptrio: princpio basilar da hermenutica constitucional o dos poderes
implcitos, segundo o qual, quando a Constituio Federal concede os fins,
d os meios 4.
Fazendo-se ilao da teoria dos poderes implcitos com a teoria do
Poder Constituinte, pode-se concluir que dizer que quando a Constituio
atribui a determinado rgo um fim a ser atingido, ou competncia para
realizar alguma atividade, igualmente confere os meios e poderes necessrios
sua execuo. Logo, o titular do poder constituinte, que o povo, quando
Alexandre de Moraes expe a incorporao da teoria dos poderes implcitos ao ordenamento
jurdico brasileiro, especificamente em relao s competncias implcitas conferidas ao
Ministrio Pblico para que possa cumprir sua misso constitucional: Incorporou-se em
nosso ordenamento jurdico, portanto, a pacfica doutrina constitucional norte-americana
sobre a teoria dos poderes implcitos inherent powers , pela qual no exerccio de sua misso
constitucional enumerada, o rgo executivo deveria dispor de todas as funes necessrias,
ainda que implcitas, desde que no expressamente limitadas (Myers v. Estados Unidos US
272 52, 118), consagrando-se, dessa forma, e entre ns aplicvel ao Ministrio Pblico,
o reconhecimento de competncias genricas implcitas que possibilitem o exerccio de sua
misso constitucional, apenas sujeitas s proibies e limites estruturais da Constituio
Federal. Entre essas competncias implcitas, parece-nos que no poderia ser afastado o poder
investigatrio criminal dos promotores e procuradores (...) (Em defesa da independncia do
Ministrio Pblico. Portal do governo do Estado de So Paulo. Disponvel em: <http://www.
justica.sp.gov.br/Modulo.asp?Modulo=81>. Acesso em: 8 mar. 2012).
STF, RE 468523, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, julgado em 01/12/2009,
DJe-030 DIVULG 18-02-2010 PUBLIC 19-02-2010 EMENT VOL-02390-03 PP-00580 RT v. 99,
n. 895, 2010, pg.536-544 JC v. 36, n. 120, 2010, p.144-160; STF, HC 91661, Relator(a): Min.
ELLEN GRACIE, Segunda Turma, julgado em 10/03/2009, DJe-064 DIVULG 02-04-2009 PUBLIC
03-04-2009 EMENT VOL-02355-02 PP-00279 RTJ VOL-00211- PP-00324 RMDPPP v. 5, n. 29,
2009, pg.103-109 LEXSTF v. 31, n. 364, 2009, p.339-347 RMP n. 43, 2012, p.211-216.
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Alm da teoria dos poderes implcitos estar contida no inciso I do
artigo 129 da CF/88, extrai-se de alguns dos demais incisos deste dispositivo
constitucional sua presena deduzida por meio de uma interpretao lgicosistemtica.
O inciso II do artigo 129 da CF estabelece que funo institucional
do Ministrio Pblico zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos
servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio,
promovendo as medidas necessrias a sua garantia. Observa-se que, dentre
os servios de relevncia pblica assegurados na Constituio Federal est o
atinente segurana pblica.
Se funo do Ministrio Pblico zelar pela segurana pblica e
promover as medidas necessrias a sua garantia, assim como incumbido de
selecionar os fatos penais relevantes e buscar sua responsabilizao (como
titular da ao penal), decorre da exegese lgico-sistemtica que possa o
Ministrio Pblico investigar crimes que reputar de maior repercusso ou
que no tenham sido devidamente investigados. Isto para, como titular da
ao penal, poder encontrar a justa causa que justifique a demanda penal,
sendo esta a medida necessria a que se refere o inciso II do artigo 129 da
Constituio da Repblica.
O inciso III do artigo 129 da CF estabelece que funo institucional
do Ministrio Pblico promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para
a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos.
Se no curso das investigaes do procedimento de natureza
administrativa realizadas pelo Ministrio Pblico tiverem sido angariados
elementos probatrios do cometimento de algum fato criminoso, e acaso
fosse negado o poder de investigao ao Ministrio Pblico, estar-se-ia
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Nesse sentido, o 8 Congresso das Naes Unidas sobre o Delito,
realizado em Havana, em 1990, aprovou a diretriz pela qual os membros do
Ministrio Pblico devem desempenhar papel ativo no procedimento penal,
includa a iniciativa do procedimento e, nos termos da lei ou da prtica local,
na investigao dos crimes, na superviso da legalidade dessas investigaes,
na superviso das execues judiciais e no exerccio de outras funes como
representantes do interesse pblico.
Importante considerar, para combater o argumento de que haveria
um comprometimento da imparcialidade no processo penal quando se
permite ao Ministrio Pblico investigar, que a natureza jurdica tanto
do procedimento investigatrio criminal, quanto do inqurito policial
de procedimento administrativo. Assim, eventuais vcios constantes
desses procedimentos no afetam a futura ao penal, posto que a sua
finalidade apenas de colher elementos de informao relativos autoria
e materialidade da infrao penal. Tais elementos, caso seja ajuizada
a ao penal pblica, quando da formao da relao jurdica processual,
obrigatoriamente, devem ser submetidos s garantias fundamentais do
contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal, inerentes ao
processo criminal. Logo, eventuais ilcitos cometidos na fase investigatria
podero ser controlados pelo Estado-juiz, no causando nenhum prejuzo
defesa do acusado.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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Saliente-se, ainda, algumas das caractersticas do inqurito policial,
previstas expressamente no Cdigo de Processo Penal. uma pea escrita
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STJ, REsp 998.249/RS, Rel. Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, julgado em 22/05/2012, DJe
30/05/2012; HC 151.415/SC, Rel. Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, julgado em 22/11/2011,
DJe 02/12/2011; RHC 24.472/RJ, Rel. Ministro JORGE MUSSI, QUINTA TURMA, julgado em
15/09/2011, DJe 17/10/2011; EDcl no RHC 18.768/PE, Rel. Ministra JANE SILVA (DESEMBARGADORA
CONVOCADA DO TJ/MG), SEXTA TURMA, julgado em 11/03/2008, DJe 31/03/2008.
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O inciso VII do artigo 129 da CF estabelece que funo institucional
do Ministrio Pblico exercer o controle externo da atividade policial, na
forma da lei complementar mencionada no artigo anterior.
Cumpre ressaltar que, ao regulamentar o referido inciso VII, a Resoluo
20 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, a qual disciplina o artigo 9 da
Lei Complementar n 75/93 e o artigo 80 da Lei n 8.625/93, estabelece, no
mbito do Ministrio Pblico, o controle externo da atividade policial, prev
que: 1 Incumbe, ainda, aos rgos do Ministrio Pblico, havendo fundada
necessidade e convenincia, instaurar procedimento investigatrio referente a
ilcito penal ocorrido no exerccio da atividade policial.
Com efeito, no poderia o Ministrio Pblico cumprir, adequadamente,
o dever atribudo pelo Poder Constituinte de exercer o controle externo da
atividade policial se no pudesse investigar os crimes praticados pelos agentes
policiais no exerccio de sua atividade. Logo, o inciso VII do artigo 129 da
Constituio Federal comprova e reafirma a importncia da teoria dos poderes
implcitos e dos poderes investigatrios do Ministrio Pblico.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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ao civil pblica
A elaborao de uma Lei Fundamental exige a criao de um poder
que seja capaz e legtimo de assim o fazer. Poder este que representa o povo
e se estabelece para formalizar sua vontade, implementando a estrutura
jurdica que vai passar a representar o prprio Estado, regulamentando suas
relaes com a sociedade. o Poder Constituinte.
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Uma questo de grande importncia, que necessrio ponderar, diz
respeito manifestao do Poder Constituinte Originrio: finalizado o texto
constitucional, est a atividade do Poder Constituinte Originrio esgotada?
Muito embora a atividade esteja esgotada, tendo em vista j ter
cumprido sua funo de formalizao do Poder Constituinte Material, sua
manifestao no encontra fim na promulgao e publicao deste texto,
pois a soberania do Estado no se manifesta somente no momento inicial
ou no primeiro ato do processo, nem s no momento final de decretao da
Constituio formal, mas tambm no vnculo de todos os atos e no conjunto
de todos os rgos que neles intervm8.
Pela previso de limites implcitos e expressos aos poderes
constitudos, o Poder Constituinte Originrio exterioriza sua constante
existncia. Esses limites por ele colocados no podem ser modificados por
qualquer dos poderes constitudos, seno somente por um novo Poder
Constituinte Material.
Emmanuel Joseph Sieys (1748-1836) considerado o precursor
de toda a Teoria Clssica do Poder Constituinte. O jurista francs atuou na
constituinte da Revoluo Francesa como membro do comit da Constituio
e Presidente da Assemblia Constituinte9.
A teoria de Sieys representou importante papel na mudana de
paradigma ocorrida no final do sculo XVIII, transio fundamental que se
verificou e deu incio a busca de um novo modelo de Estado. A originalidade
das ideias de Sieys foi ter criado a concepo de Poder Constituinte
Originrio e a diferenciado dos poderes constitudos10. Este poder reestrutura
a distribuio de competncia entre os rgos governamentais e fornece os
subsdios para a criao de um novo tipo de sociedade11.
O tema da titularidade do Poder Constituinte Originrio um
dos mais importantes dentro da Teoria Geral do Poder Constituinte, pois
est ligado a quem efetivamente ir criar a Lei Maior, estruturadora de
todo o sistema normativo de um Estado, sendo o norte orientador para a
compreenso da prpria legitimidade de um regime poltico12.
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 3 ed., Tomo II, Coimbra: Coimbra, 1996. Pg. 74
BULOS, Uadi Lammgo. Mutao Constitucional. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 11.
10
AGRA, Walber de Moura. Fraudes Constituio: Um atentado ao Poder Reformador. Porto
Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor, 2000, p. 101.
11
Idem, ibidem.
12
BARACHO, Jos de Oliveira. Teoria geral do Poder Constituinte. Revista de Informao
Legislativa. Braslia, ano 19, abr./jun., 1982, p. 49.
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Os limites materiais expressos, tambm chamados de clusulas
ptreas, imutveis, irreformveis, eternas, intocveis ou intangveis. o
contedo constitucional que o Poder Constituinte, explicitamente, considera
como o pilar principiolgico do sistema constitucional, cuja alterao no
poder ser procedida pelo Poder Reformador, mas to somente por um novo
Poder Constituinte. So clusulas estabelecendo a imutabilidade total ou
parcial da Constituio.
No Direito brasileiro, a Constituio Federal de 1988, no seu artigo
60, pargrafo 4, qualificou quatro contedos constitucionais como clusulas
ptreas, quais sejam, a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto,
universal e peridico, a separao dos Poderes e os direitos e garantias
individuais.
Os limites materiais implcitos representam o contedo
constitucional cuja modificao no pode ser procedida pelo Poder
Reformador, em virtude de que altera substancialmente o sistema
constitucional criado pelo Poder Constituinte. No estando expressamente
previstos na Constituio, eis o porqu da sua denominao, so
identificados como fazendo parte do cerne constitucional, trazendo
consigo valoraes cuja alterao acarretaria em uma verdadeira fraude
Lei Fundamental. Caracterizam estas limitaes implcitas, conjuntamente
com as expressas, o verdadeiro esprito da Constituio.14 Em uma anlise
teleolgica, sua existncia e identificao se apresentam como peas
imprescindveis para a busca da eficcia das clusulas ptreas expressas no
texto constitucional.
So considerados exemplos de limites materiais implcitos a
titularidade do Poder Reformador, bem como os procedimentos e limites da
emenda e reviso15.
Assim sendo, os limites materiais, temporais e circunstanciais
encontrados na Constituio de um Estado no podem ser afastados via
reforma constitucional, porque, se assim o fosse, permitir-se-ia ao Poder
Reformador a possibilidade de libertar-se das condies impostas pelo Poder
constituinte ao seu exerccio.
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Os limites materiais implcitos representam o contedo constitucional
cuja modificao no pode ser procedida pelo Poder Reformador, em virtude
de que altera substancialmente o sistema constitucional criado pelo Poder
Constituinte.
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Na histria recente do constitucionalismo brasileiro, houve vrias
tentativas de burlar essas barreiras impostas pela Constituio, salientandose, como exemplos, as teses da dupla reviso e na possibilidade de uma nova
reviso constitucional.
A tese da dupla reviso pode ser considerada como tentativa
evidenciada de fraudar o potestas constituens de 1988. Seu modo de atuao
se apresentou camuflado, estruturado em dois momentos. Sustentouse que no haveria nenhum bice jurdico de, em um primeiro momento,
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A investigao criminal, pelo Ministrio Pblico, medida
imprescindvel no s para assegurar a segurana pblica, mas tambm para
defender a ordem jurdica e o regime democrtico (art. 127/CF).
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Extrai-se da Constituio Federal de 1988 o princpio da proibio
de retrocesso social quando se analisa os princpios do Estado Social e
Democrtico de Direito, da dignidade da pessoa humana21, da mxima eficcia
e efetividade das normas definidoras de direitos fundamentais, da segurana
jurdica e da proteo da confiana, do valor social do trabalho e da valorizao
do trabalho humano. Trata-se de imposio constitucional de ampliao dos
direitos fundamentais sociais, da reduo das desigualdades sociais e da
construo de uma sociedade cada vez mais justa, livre e solidria, levando-se
em considerao o argumento de que a negao desse princpio significaria
que o legislador (poder constitudo) poderia dispor livremente de decises,
ainda que em flagrante desrespeito vontade expressa do poder constituinte.
Ademais, a problemtica da proibio de retrocesso guarda ntima
relao com a noo de segurana jurdica, que est vinculada tambm com
a noo de dignidade da pessoa humana22 23.
O princpio da proibio de retrocesso social tem seu foco
no reconhecimento do grau de vinculao do legislador aos ditames
constitucionais relativos aos direitos sociais, significando que, uma vez
alcanado determinado grau de concretizao de uma norma constitucional
definidora de direito social, fica o legislador proibido de suprimir ou reduzir
essa concretizao sem a criao de mecanismo equivalente ou substituto.
Possui contedos positivo e negativo.
21
(...) devemos frisar que, apesar de as pessoas terem o direito poltico preocupao e
respeito iguais, segundo a concepo correta, tm um direito mais fundamental, porque mais
abstrato. Tm o direito de ser tratadas com a atitude que estes debates pressupem e refletem
o direito de serem tratadas como seres humanos cuja dignidade fundamentalmente
importante. Esse direito mais abstrato o direito a uma atitude o direito humano
bsico. O governo deve respeitar este direito humano bsico, mesmo quando no tem uma
compreenso correta dos direitos polticos mais concretos (...) (Ronald Dworkin. Justia para
Ourios. Coimbra: Almedina, 2012, p. 343).
SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais. 9. ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2007, p. 436-437. Verificar, ainda: SARLET, Ingo Wolfgang. Algumas notas em torno
da proibio de retrocesso na esfera dos direitos fundamentais. Direito & Justia, Porto Alegre
, v.32, n.1, jan./jun. 2006, p. 09-50.
22
23
Por sua vez, Jos Afonso da Silva reconhece indiretamente a existncia do princpio da
proibio de retrocesso social. Assevera que as normas constitucionais definidoras de
direitos sociais seriam normas de eficcia limitada ligadas ao princpio programtico, que,
muito embora tenham carter vinculativo e imperativo, exigem a interveno legislativa
infraconstitucional para a sua concretizao, vinculam os rgos estatais e demandam uma
proibio de retroceder na concretizao desses direitos. Cfr. Aplicabilidade das normas
constitucionais. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 319.
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O contedo positivo consiste no dever do legislador manter-se
no propsito de ampliar, progressivamente e de acordo com as condies
oramentrias e jurdicas, o grau de concretizao dos direitos fundamentais
sociais estabelecidos na Constituio Federal. , pois, uma imposio
constitucional de avano social.
O contedo negativo, por outro lado, consiste na imposio do
poder constituinte ao poder legislativo (poder constitudo) de, ao elaborar
os atos normativos, respeitar a no supresso ou a no reduo do grau
de proteo e de eficcia normativa que os direitos fundamentais sociais j
tenham alcanado por meio da legislao infraconstitucional, sem que haja
uma justificativa proporcional ou razovel, ou seja, sem que haja substituto
equivalente ou de maior efetividade.
Assim, o princpio da proibio de retrocesso social tem carter
retrospectivo, na medida em que tem por escopo a preservao de um
estado de coisas relativas aos direitos fundamentais sociais j conquistados
contra a sua restrio ou supresso arbitrrias24.
Quando se aborda a relao existente entre o princpio da proibio
de retrocesso social, o poder investigatrio do Ministrio Pblico e a PEC 37,
preciso compreender bem o sentido e o alcance do direito fundamental
social segurana pblica.
O artigo 144 da Constituio Federal afirma que a segurana pblica
direito e responsabilidade de todos, o que permite concluir que toda a
sociedade tem responsabilidade na questo da segurana pblica.
O inciso II do artigo 129 da Constituio Federal estabelece que
funo institucional do Ministrio Pblico zelar pelo efetivo respeito
dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos
assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a
5. Resenha
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(...) a Constituio no tem somente a tarefa de apontar para o futuro. Tem, igualmente, a
relevante funo de proteger os direitos j conquistados. Desse modo, mediante a utilizao
da principiologia constitucional (explcita ou implcita), possvel combater alteraes
feitas por maiorias polticas eventuais, que legislando na contramo da programaticidade
constitucional, retiram (ou tentam retirar) conquistas da sociedade (STRECK, Lnio Luiz.
Hermenutica jurdica e(m) crise. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2001,
p.55).
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No bastasse essa realidade para comprovar eventual retrocesso
social na segurana pblica, acaso fosse suprimido ou diminudo o poder
investigatrio do Ministrio Pblico, cabe destacar as srias limitaes
estruturais e polticas ainda existentes no mbito das polcias. Alis, por
estarem as polcias subordinadas ao Poder Executivo, nas investigaes
mais complexas, quando envolvem pessoas de grande poder poltico ou
econmico, importante a participao direta dos agentes do Ministrio
Pblico que, por possurem as garantias constitucionais da vitaliciedade
e da inamovibilidade (art. 128, inc. I, letras a e b, da C.F.) e no terem
vnculos diretos com nenhum dos poderes, renem melhores condies para
a conduo de investigaes. Tambm no se pode ignorar a realidade da
grande maioria das Polcias Civis, cuja falta de agentes policiais, a deficincia da
estrutura fsica e o enorme volume de procedimentos investigativos dificulta
o cumprimento dos prazos legais e torna absolutamente inconveniente o
monoplio da investigao criminal.
Acrescente-se ser importante referir o retrocesso social na segurana
pblica no que diz respeito s vtimas de crime, que deixariam de ter uma
instituio a quem recorrer no caso de abusos ou agresses policiais ou no
caso da inrcia ou retardo da polcia na investigao criminal, sendo evidente a
diminuio do nvel constitucional de proteo relativo ao direito fundamental
social segurana caso iniciativas como a PEC 37/11 fossem aprovadas em
manifesta oposio ao princpio da proibio de retrocesso social.
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
Segundo o texto do projeto de Lei 5776, o inqurito policial e o
inqurito penal so instrumentos de natureza administrativa e inquisitorial,
instaurados e presididos pela autoridade policial e pelo membro do Ministrio
Pblico com atribuio criminal, respectivamente.
Alm disso, o Ministrio Pblico e o juiz continuariam com as
atribuies de requisitar a instaurao de inqurito policial polcia, dispondo
o projeto de formas de interao do parquet com os rgos tcnicos que
colaboram com a apurao das infraes penais.
Outra novidade a atuao conjunta da polcia e do Ministrio
Pblico, prevendo a possibilidade da celebrao de acordos de cooperao
ou entendimentos entre a autoridade policial e o membro do Ministrio
Pblico, sendo, neste caso, as diligncias decididas em comum acordo e as
medidas cautelares ajuizadas pelo Ministrio Pblico ou por representao
da autoridade policial.
O Projeto tambm prope a tramitao direta do inqurito policial
entre a Polcia e o Ministrio Pblico durante as investigaes, sem haver
previso de, ordinariamente, passar pelo juiz, passando a ter prazo de, no
mximo, 90 dias, mesmo prazo para as investigaes do Ministrio Pblico,
por meio do inqurito penal, devendo ser este prazo reduzido a 10 dias no
caso do investigado estar preso.
O artigo 5 do projeto prev a possibilidade do membro do
Ministrio Pblico, no transcorrer da investigao criminal, formalizar acordo
de imunidade ou delao premiada com o investigado ou indiciado, com a
participao de seu advogado, ou do defensor pblico, assim como sobrestar
a propositura da ao penal, por at um ano, atendido o interesse pblico da
convenincia da persecuo criminal, sempre mediante controle judicial, com
aplicao do procedimento previsto no seu artigo 43, caput e pargrafo nico.
O projeto, ainda, revoga os artigos 28 do Decreto-lei n 3.869 (Cdigo
de Processo Penal) e 66 da Lei n 5.010/66, normas que dizem respeito s
investigaes criminais.
Existem outros cinco projetos de lei que foram apensados ao Projeto
de Lei 5776/13 (Projetos de Lei 5789/13, 5816/13, 5820/13, 5837 e 6057/13),
por tratarem exatamente dessa matria, propondo regulamentao diversa
do que a exposta sucintamente acima.
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2. Entrevista
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3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Os debates sero longos e surgiro ideias antagnicas, sendo
imprescindvel ressaltar que qualquer tentativa de diminuir o poder
investigatrio do Ministrio Pblico viola o inciso XXXV do artigo 5 da
Constituio da Repblica e, consequentemente, fere a clusula ptrea
expressa prevista na Constituio Federal de 1988, no seu artigo 60,
pargrafo 4, inciso IV. Isto porque no poder o Ministrio Pblico, como
titular da ao penal, levar apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa
de leso no mbito penal se no tiver meios de tomar conhecimento e
provar os fatos criminosos que sero objetos da ao penal, sendo o poder
investigatrio do Ministrio Pblico uma clusula ptrea implcita, porque
pea imprescindvel para a busca da eficcia de clusula ptrea expressa no
texto constitucional.
Importante lembrar tambm que, sob a perspectiva do princpio da
proibio de retrocesso social, considerando que o poder investigatrio do
Ministrio Pblico medida necessria para garantir a segurana pblica,
sua reduo ou supresso representaria um retrocesso social no que diz
respeito ao direito fundamental social segurana. Afinal, isto significaria o
abandono dos avanos que se deram ao longo dos tempos no que diz respeito
aplicao do direito penal, cuja concretizao e efetividade se tornaram
muito maior com os poderes investigatrios atribudos ao Ministrio Pblico,
ao longo do perodo ps-Constituio de 1988.
6. Concluso
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
As polcias no detm exclusividade na apurao de infraes
penais. O poder investigatrio do Ministrio Pblico est implcito na sua
funo de titular privativo da ao penal pblica, aplicando-se a teoria dos
poderes implcitos, extrado da interpretao lgico-sistemtica do artigo
129 da Constituio Federal.
A supresso ou diminuio do poder investigatrio do Ministrio
Pblico viola o artigo 5, inciso XXXV, da CF/88, considerada garantia
individual e, consequentemente, viola limitao material expressa, presente
no artigo 60, 4, inciso IV, da Constituio Federal.
Alm disso, o poder investigatrio do Ministrio Pblico deve
ser considerado uma limitao material implcita ao poder de reforma da
Constituio, porque instrumento indispensvel ao exerccio da ao penal
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Acrescente-se que a supresso ou a reduo do poder investigatrio
do Ministrio Pblico implicaria violao ao princpio da proibio de
retrocesso social, j que tal poder indispensvel para a promoo adequada
e eficiente do direito fundamental segurana pblica (art. 6/CF).
7. Referncias bibliogrficas
AGRA, Walber de Moura. Fraudes Constituio: Um atentado ao Poder
Reformador. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor, 2000.
BARACHO, Jos de Oliveira. Teoria geral do Poder Constituinte. Revista de
Informao Legislativa, Braslia, ano 19, abr./jun., 1982.
BARNETT, Randy E. The original meaning of the necessary and proper clause.
Georgetown University Law Center, 2003. Seo Georgetown Law faculty
publications and other works. Disponvel em: <http://scholarship.law.
georgetown.edu/facpub/45>. Acesso em: 05 julh.2013.
BULOS, Uadi Lammgo. Mutao Constitucional. So Paulo: Saraiva, 1997.
CAMBI, Eduardo. Neoconstitucionalismo e Neoprocessualismo: Direitos
fundamentais, polticas pblicas e protagonismo judicirio. 2 ed. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2011.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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5. Resenha
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Emerson Garcia*
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5. Resenha
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Alaor Leite
1. Aspectos introdutrios
No curso de sua evoluo, o Ministrio Pblico brasileiro passou
por inmeras vicissitudes. Em sua origem mais remota, refletia mero cargo
isolado, sequer consubstanciando uma verdadeira estrutura orgnica.1
Nesse perodo, sua autonomia funcional era sensivelmente mitigada, isso
em razo da adstrio do agente s orientaes do governo, ao qual deveria
representar em juzo. Se o Decreto n 848/1890, que criou a Justia Federal,
conferiu ao Ministrio Pblico, ao menos formalmente, organicidade e perfil
institucional, somente a Constituio de 1934 alou essa individualidade ao
plano constitucional.2
Aps o reconhecimento de sua individualidade existencial, os
vnculos com o Poder Executivo e a lgica cartesiana que buscava ajustar
o Ministrio Pblico clssica tripartio das funes estatais sempre
dificultaram a compreenso sobre o seu modo de insero nas estruturas
estatais de poder. J esteve entre os rgos de cooperao nas atividades
governamentais (1934), no mbito do Poder Executivo (1969) ou do Poder
Judicirio (1967), ou foi simplesmente omitido (1937). A Constituio de
1946 chegou a lhe dedicar ttulo prprio, dissociando-o dos demais Poderes
do Estado, e a Constituio de 1988 o inseriu entre as funes essenciais
administrao da Justia. Se a legislao infraconstitucional j havia lhe
assegurado algumas prerrogativas, foi com a reconstruo democrtica
do Pas que a Instituio verdadeiramente alcanou o seu apogeu.
Foram dissolvidos os vnculos com o Executivo e ao Ministrio Pblico foi
outorgada, de forma expressa, autonomia funcional e administrativa e, de
forma implcita, autonomia financeira, dispondo o art. 127, 3 que ele
elaborar sua proposta oramentria dentro dos limites estabelecidos na
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3
Cf. GARCIA, Emerson. A Autonomia Financeira do Ministrio Pblico, in Revista dos Tribunais
n 803, p. 59, 2002.
4
Cf. GARCIA, Emerson. Conselho Nacional do Ministrio Pblico: Primeiras Impresses, in
Revista Forense n 379, p. 673 - Suplemento, 2005.
5
Cf. PHILLIPS, Alfred. Lawyers language: how and why legal language is different, London and
New York: Routledge, 2003, p. 23.
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12
Cf. PENSOVECCHIO LI BASSI, Antonino. LInterpretazione delle Norme Costituzionali. Natura,
Metodo, Difficolt e Limiti, Milano: Dott. A. Giuffr Editore, 1972, p. 77-78.
13
Opera aperta: forma e indeterminazione nelle poetiche contemporanee. Milano: Bompiani,
1993, p. 34.
14
GOMES CANOTILHO, J. J.. Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, Contributo para
a Compreenso das Normas Constitucionais Programticas. 2a ed., Coimbra: Coimbra Editora,
2001, p. 59.
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15
Cf. ASCOLI, Max. La Interpretazione delle Leggi. Saggio di Filosofia del Diritto. Roma:
Athenaeum, 1928, p. 19.
16
Cf. MATTILA, Heikki E. S.. Comparative Legal Linguistics. Hampshire: Ashgate Publishing,
2006, p. 34.
17
Cf. JACKSON, Bernard S.. Semiotics and legal theory. London: Routledge, 1987, p. 33.
18
Cf. GALVAN, S. ber den Begriff von Mglich Welt in den Anwendungen der Modal Logik, in
DI BERNARDO, Giuliano. Normative structures of the social world. Amsterdam: Rodopi, 1988,
p. 65 (71).
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A prodigiosa riqueza e flexibilidade da linguagem19 permite que
de um mesmo enunciado lingustico se obtenha significados distintos, no
raro com um significado central, de uso comum, e extenses metafricas
ou figurativas facilmente alcanveis, ou no, pelos interlocutores.20 Tratase de consequncia que decorre da impossibilidade lgica de se dispor de
uma palavra para cada ideia ou objeto especfico.21 A fluidez da linguagem,
em verdade, pode ser vista como o seu principal atributo, permitindo que,
a partir de uma pluralidade de significados em potencial, seja alcanado,
de acordo com as peculiaridades do contexto em que ser utilizado, um
significado particular.
A ambiguidade, em sentido amplo, indica as dvidas surgidas
na comunicao entre dois interlocutores ou a dvida existente quanto
aplicao, ou no, de um termo. Em um plano mais restrito, define
a caracterstica semntica ou sinttica que vincula uma pluralidade de
significados a um nico significante.22 Nesse ltimo sentido, o enunciado
lingustico somente ser considerado ambguo quando se enquadrar na
regra da pessoa razovel (reasonable person rule), vale dizer, quando duas
pessoas razoavelmente bem informadas puderem atribuir-lhe dois ou mais
significados.23 possvel falar, sob essa perspectiva, em desacordo razovel
(reasonable disagreement),24 particularmente frequente em relao ao
significado de signos lingusticos que apresentem intensa permeabilidade
aos influxos axiolgicos (v.g.: dignidade humana, vida etc.). Excluem-se os
significados absurdos, possivelmente amparados pela letra, mas rechaados
pelo referencial de racionalidade. Na medida em que uma nica unidade
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Cf. CARRI. Notas sobre Derecho..., p. 32. Os casos tpicos esto numa zona de intensa
luminosidade, no havendo dvidas quanto incidncia do signo lingustico utilizado. No
extremo oposto, h uma zona de obscuridade, no havendo dvidas quanto no incidncia
do signo nessa seara. Por fim, conclui o autor que [e]l trnsito de una zona a outra es gradual;
entre la total luminosidad y la oscuridad total hay una zona de penumbra sin limites precisos
(op. cit., p. 33-34). Como ressalta Hart, a distino entre o caso-padro ntido ou paradigma
e os casos discutveis, algumas vezes, apenas uma questo de grau (v.g.: quanto cabelo uma
pessoa precisa deixar de ter para ser considerada careca), outras vezes resulta do fato de o
caso-padro ser um complexo de elementos distintos, mas que costumam se apresentar de
modo concomitante, o que faz que a ausncia de algum deles enseje dvidas em relao
incidncia do signo lingustico [O Conceito de Direito (The Concept of Law). Trad. de RIBEIRO
MENDES, A.. 3 ed.. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2001, p. 8-9].
29
Cf. DUBOIS, J., MITTERAND, H. e DAUZART, A.. Dictionnaire dtymologie. Paris: Larousse,
2004, p. 182.
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O controle pode ser analisado sob o prisma do controlador ou da
atividade desenvolvida. No primeiro caso, analisaremos a (1) posio e a (2)
natureza do controlador. No segundo, a (3) natureza, (4) o objeto e a (5)
amplitude do controle.
Alaor Leite
30
OTERO, Paulo. Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa. Coimbra: Coimbra
Editora, 1992, p. 33.
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Quando o controle interno exercido por um rgo equiordenado
aos demais, a sua funo primordial, regra geral, ser a de detectar a
injuridicidade, com posterior provocao do rgo supra-ordenado, que
valorar os argumentos apresentados e decidir pela anulao ou revogao
do ato. rgos dessa natureza esto previstos no art. 74 da Constituio de
1988, tendo a funo precpua de avaliar a gesto oramentria, financeira
e patrimonial da respectiva estrutura estatal em que inseridos e de apoiar o
controle externo. Nada impede, no entanto, que sua atuao tenha contornos
mais amplos, aferindo a juridicidade de todo e qualquer ato praticado,
principalmente daqueles que influam sobre a esfera jurdica individual.
Nesse particular, vale lembrar que o art. 5, XXXIV, a, da Constituio de
1988 assegurou a todos o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa
de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. Nada mais natural,
portanto, que exista um rgo de controle interno responsvel por evitar ou,
de imediato, contornar, a prtica de ilegalidade ou abuso de poder.
Diversamente do controle interno, ontologicamente amplo, o
controle externo necessariamente restrito, somente se desenvolvendo nos
limites estabelecidos pela ordem jurdica. A justificativa, alis, to simples
como a concluso: na medida em que a ordem constitucional acolheu o
princpio da diviso das funes estatais, apregoando a sua independncia
e harmonia, e assegurou a autonomia de algumas instituies, como o
Ministrio Pblico, factvel que qualquer interveno exgena h de ser
restrita, desenvolvendo-se, apenas, nos limites do autorizado.
A ideia de controle externo encontra sua gnese no princpio da
diviso das funes estatais, indicando que, apesar de as distintas estruturas
estatais de poder estarem em posio de igualdade, no sendo divisada
qualquer hierarquia ou absoro, possvel a existncia de uma relao de
dependncia entre elas nas hipteses indicadas na ordem constitucional, o
que tem por objetivo estabelecer condicionamentos recprocos de modo
a preservar o equilbrio institucional e a obstar o surgimento do arbtrio.
No sistema brasileiro, essas estruturas de poder recebem a denominao
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Vide o art. 2o da Constituio de 1988, que, alm da diviso tripartite, fala em harmonia e
independncia entre os poderes, consagrando um sistema de colaborao, com mecanismos
de controle recproco. No mesmo sentido, o art. 20, II, no 2, da Lei Fundamental alem de 1949.
A Constituio espanhola de 1978, nos arts. 117 a 127, prev a tripartio, mas somente o
Judicirio recebeu expressamente a qualificao de poder. A Constituio francesa de 1958,
diversamente, somente faz meno autoridade judiciria, cabendo ao Presidente da Repblica
garantir-lhe a independncia (arts. 64 a 66). A Constituio portuguesa, em seu art. 110, fala em
rgos de soberania (Presidente da Repblica, Assemblia da Repblica, Governo e Tribunais),
que devem observar a separao e a independncia previstas na Constituio (art. 111). No
obstante a literalidade do preceito, so inmeros os mecanismos de colaborao (v.g.: a
promulgao das leis pelo Presidente da Repblica art. 134, b; a autorizao da Assemblia da
Repblica como requisito declarao de guerra pelo Presidente art. 161, m; a eleio, pela
Assemblia, de juzes do Tribunal Constitucional art. 163, i; etc.).
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
68
1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
O controle externo, como limitador da independncia e da
autonomia, somente pode se desenvolver com observncia dos limites
estabelecidos pela ordem jurdica. E, aqui, o padro sistmico encampado
pela ordem constitucional brasileira se baseia na dicotomia existente entre
juridicidade e liberdade valorativa.
No Estado de Direito contemporneo, a adequao do ato norma
deixou de ser vista sob um prisma meramente formal que equivalia
concepo clssica de legalidade passando a ser perquirida a sua
correspondncia aos valores que conduzem concreo da prpria noo
de Direito. Da se falar em legalidade substancial, o que pressupe um juzo
de valorao da essncia do ato, com a sua consequente legitimao luz
dos vetores do Estado de Direito. Com a constitucionalizao dos princpios,
que terminaram por normatizar inmeros valores de cunho tico-jurdico, a
concepo de legalidade cedeu lugar noo de juridicidade,33 segundo a
qual a atuao do Estado deve estar em harmonia com o Direito, afastando a
noo de legalidade estrita com contornos superpostos regra , passando
a compreender regras e princpios.
A concepo de juridicidade absorve as regras e princpios regentes
da atividade estatal, com especial nfase para aqueles contemplados no art.
37 da Constituio de 1988. O controle externo, portanto, direcionado
aferio da adequao do ato ordem jurdica.
A liberdade valorativa, por sua vez, tradicionalmente estudada,
pela doutrina especializada, no mbito da discricionariedade administrativa.
Face evidente impossibilidade de a norma definir, previamente, todos os
contornos do ato a ser praticado, sempre suscetvel aos influxos recebidos do
contexto, natural que, em certas situaes, seja conferida uma liberdade
mais ampla autoridade competente. Com isso, permite-se uma melhor
valorao das circunstncias subjacentes ao caso concreto, em especial as
Alaor Leite
33
A cunhagem do termo deve-se a Merkl, o qual inclua sob o signo do princpio da juridicidade
todo o ordenamento jurdico, abrangendo os regulamentos, os princpios gerais, os costumes
etc., tendo reservado a nomenclatura de princpio da legalidade unicamente lei em sentido
formal.
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
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34
LAGASSE, Dominique. LErreur Manifeste DApprciation en Droit Administratif, Essai sur
les Limites du Pouvoir Discrtionnaire de LAdministration. Bruxelas: Etablissements Emile
Bruylant, 1986, p. 367; e CRAIG, Paul. Administrative Law. 5a ed.. Londres: Sweet & Maxwell
Limited, 2003, p. 521.
35
Cf. GIANINI, Massimo Severo. Diritto Amministrativo, vol. 2o. 3a ed.. Milano: D. A. Giufrr
Editore, 1993, p. 49.
36
Cf. VIRGA, Pietro. Diritto Amministrativo, vol. 2. 5a ed.. Dott. A. Giuffr Editore, 1999, p. 8.
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3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Alaor Leite
37
Nesse sentido: STF, 1 T., RMS n 24.901/DF, rel. Min. Carlos Britto, DJ de 11/02/2005.
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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5. Resenha
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Alaor Leite
38
Cf. GARCIA, Emerson. Poder Normativo Primrio dos Conselhos Nacionais de Justia e do
Ministrio Pblico: A Gnese de um Equvoco, in Revista da Associao dos Juzes Federais do
Brasil, v. 23, n 84, p.143, abr./jun. 2006.
39
Pela sua singularidade, a Resoluo n 133/2011, do Conselho Nacional de Justia, merece
ser reproduzida: Dispe sobre a simetria constitucional entre Magistratura e Ministrio
Pblico e equiparao de vantagens. O PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA, no
uso de suas atribuies constitucionais e regimentais;CONSIDERANDO a deciso do Pedido de
Providncias n 0002043-22.2009.2.00.0000, que reconheceu a necessidade de comunicao das
vantagens funcionais do Ministrio Pblico Federal Magistratura Nacional; CONSIDERANDO a
simetria constitucional existente entre a Magistratura e o Ministrio Pblico, nos termos do art.
129, 4, da Constituio da Repblica, e a auto-aplicabilidade do preceito; CONSIDERANDO
as vantagens previstas na Lei Complementar n 75/1993 e na Lei n 8.625/1993, e sua no
previso na LOMAN Lei Orgnica da Magistratura Nacional; CONSIDERANDO a inadequao
da LOMAN frente Constituio Federal; CONSIDERANDO a revogao do art. 62 da LOMAN face
ao regime remuneratrio institudo pela Emenda Constitucional n 19; CONSIDERANDO que a
concesso de vantagens s carreiras assemelhadas induz a patente discriminao, contrria ao
preceito constitucional, e ocasiona desequilbrio entre as carreiras de Estado; CONSIDERANDO a
necessidade de preservar a magistratura como carreira atrativa face paridade de vencimentos;
CONSIDERANDO a previso das verbas constantes da Resoluo n 14 deste Conselho (art. 4, I,
b, h e j); CONSIDERANDO a misso cometida ao Conselho Nacional de Justia de zelar pela
independncia do Poder Judicirio; CONSIDERANDO a deciso liminar proferida pelo Supremo
Tribunal Federal nos autos do Mandado de Segurana no 28.286/DF; RESOLVE: Art. 1 So devidas
aos magistrados, cumulativamente com os subsdios, as seguintes verbas e vantagens previstas
na Lei Complementar n 75/1993 e na Lei n 8.625/1993: a) Auxlio-alimentao; b) Licena
no remunerada para o tratamento de assuntos particulares; c) Licena para representao de
classe, para membros da diretoria, at trs por entidade; d) Ajuda de custo para servio fora
da sede de exerccio; e) Licena remunerada para curso no exterior;f) indenizao de frias no
gozadas, por absoluta necessidade de servio, aps o acmulo de dois perodos. Art. 2 As verbas
para o pagamento das prestaes pecunirias arroladas no artigo primeiro correro por conta
do oramento do Conselho da Justia Federal, do Tribunal Superior do Trabalho, do Superior
Tribunal Militar e da dotao prpria de cada Tribunal de Justia, em relao aos juzes federais,
do trabalho, militares e de direito, respectivamente. Art. 3 Esta Resoluo entra em vigor na data
de sua publicao. E ainda dizem que os juzes seriam regidos por um Estatuto da Magistratura,
aprovado pelo Congresso Nacional a partir de iniciativa do Supremo Tribunal Federal...
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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40
Reproduziremos, em suas linhas gerais, o texto intitulado O CNMP e o objetivo de
uniformizar o Ministrio Pblico brasileiro, publicado na Revista MPMG Jurdico n 23, p. 9,
2012.
41
STF, Pleno, ADI n 3.367/DF rel. Min. Cezar Peluso, DJ de 17/03/2006.
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como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
possvel afirmar que a uniformizao um objetivo natural em
relao ao Poder Judicirio, estrutura verticalizada e regida por uma nica lei
orgnica. No o , no entanto, para o Ministrio Pblico. Ainda que no o seja
sob o prisma ntico, no de se excluir, ao menos no plano argumentativo,
a possibilidade de a Unio ampliar de tal modo as normas gerais que venha
a reduzir, consideravelmente, a liberdade de conformao do legislador
estadual. O que no nos parece possvel que o Conselho Nacional do
Ministrio Pblico, absorvendo competncias prprias do Presidente da
Repblica e do Congresso Nacional, venha a ampliar o rol de normas gerais
e, consequentemente, reduzir o alcance das leis complementares que regem
cada uma das Instituies estaduais.
Volvendo nossa temtica principal de anlise, observa-se que
o poder regulamentar do Conselho Nacional do Ministrio Pblico deve
ser exercido de modo a zelar pela autonomia funcional e administrativa
do Ministrio Pblico, o que resulta do comando inserido na parte inicial
do inciso I do 2 do art. 130-A da Constituio de 1988. Alm disso,
como o controle (externo) da atuao administrativa e financeira deve,
necessariamente, permanecer adstrito juridicidade, pode-se afirmar que
o Conselho afrontar a Constituio tanto ao substituir-se Instituio
controlada em uma situao concreta, revogando o ato praticado com base
em sua liberdade valorativa, como ao editar um ato normativo geral que
impea o prprio aflorar dessa liberdade, uniformizando aquilo que, por
imperativo constitucional, deveria projetar a autonomia de cada Instituio.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Alaor Leite
4. Eplogo
A conhecida sentena de Lord Acton, power tends to corrupt;
absolute power tends to corrupt absolutely daquelas mximas que tendem
a acompanhar a humanidade em toda a sua evoluo, da o relevante papel
desempenhado pelos rgos de controle externo em um Estado de Direito.
necessria uma elevada dose de serenidade e autoconteno para que
controladores no absorvam controlados, pois tambm aqui, como se disse,
o poder tende a corromper.... O grande desafio do Conselho Nacional do
Ministrio Pblico zelar, de modo intenso e visceral, pela observncia
da juridicidade por parte das Instituies controladas, isso sem chegar ao
extremo de absorver juzos valorativos de competncia alheia.
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
5. Referncias bibliogrficas
ASCOLI, Max. La Interpretazione delle Leggi. Saggio di Filosofia del Diritto.
Roma: Athenaeum, 1928.
CARRI. Notas sobre Derecho y Lenguaje. 5 ed.. Buenos Aires: AbeledoPerrotLexisNexis, 2006.
COULTHARD, Malcolm e JOHNSON, Alison. An introduction to forensic
linguistics: language in evidence, New York: Routledge, 2007.
CRAIG, Paul. Administrative Law. 5a ed.. Londres: Sweet & Maxwell Limited,
2003.
DUBOIS, J., MITTERAND, H. e DAUZART, A.. Dictionnaire dtymologie. Paris:
Larousse, 2004.
ECO, Umberto Opera aperta: forma e indeterminazione nelle poetiche
contemporanee. Milano: Bompiani, 1993.
GALVAN, S. ber den Begriff von Mglich Welt in den Anwendungen der
Modal Logik, in DI BERNARDO, Giuliano. Normative structures of the social
world. Amsterdam: Rodopi, 1988, p. 65.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
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5. Resenha
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3. Artigos
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como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
PHILLIPS, Alfred. Lawyers language: how and why legal language is different,
London and New York: Routledge, 2003, p. 23.
Emerson Garcia
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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1. Introduo
Situao que lamentavelmente tem se tornado cada vez mais
freqente no dia-a-dia forense a de casais que, aps iniciarem o estgio
de convivncia no anseio de adotar, simplesmente desistem, devolvendo o
adotando aos cuidados do Poder Judicirio.
A adoo foi concebida com a finalidade de plena integrao
do adotando famlia pretendente, passando a, dali em diante, assumir
verdadeira posio jurdico-social de filho, ao qual, alis, a Constituio
Federal entrega os mesmos direitos e deveres do filho natural, consoante
preceitua o 6, do artigo 227.
O iderio o de constituio da famlia em sua plenitude, segundo
a sua concepo eudemonista, dizer, um instrumento para a proteo e
promoo da dignidade de seus membros.
E como regra, em sua grande maioria, as crianas e adolescentes
que so encaminhados a adoo, compondo, outrossim, o Cadastro Nacional
de Adoo (CNA), so pessoas com um triste histrico de violao de seus
direitos mais elementares, que muitas das vezes conduzem destituio do
poder familiar.
Agrava-se, desta forma, a devoluo do adotando, com a consequente
desistncia da medida de adoo inicialmente pretendida, pois se provoca no
adotando uma idia de rejeio, que certamente ser gravada em sua alma.
Neste contexto, surge a reflexo acerca do cabimento da
responsabilizao civil dos pretendentes adoo que praticam este odioso
ato potestativo de devoluo.
Os elementos da responsabilidade civil subjetiva so trs: a conduta
culposa, o nexo causal e o dano, sendo certo, ademais, a existncia da
responsabilidade objetiva fundada na teoria do abuso do direito, ex vi legis
do artigo 187, do Estatuto Civil.
Em detida anlise destes elementos, atento, sobretudo ao dano
moral experimentado pela criana/adolescente, dano este at presumido
diante das circunstncias, o questionamento em torno da necessidade de
reparao parece no calar.
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1. Apresentao
2. Entrevista
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A avaliao da responsabilidade civil em casos de desistncia
da adoo passa, necessariamente, pela anlise do perfil da famlia
eudemonista, dos institutos do poder familiar, da adoo e dos pressupostos
da responsabilidade civil, alm da compreenso de que a criana ou
adolescente encaminhado aos processos de adoo j , em regra, vtima de
uma ao ou omisso da famlia, da sociedade e/ou do Estado.
O direito civil brasileiro passou por inmeras transformaes
importantssimas ao longo das ltimas dcadas.
Cedio que o Cdigo Civil Bevilaqua, editado sob as bases do Cdigo
Civil napolenico, portanto, sob forte influncia do iderio burgus, erigiase sobre trs pilares: o contrato, a famlia e a propriedade, como fins em si
mesmos.
3. Artigos
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Emerson Garcia
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Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, que consagrou
dentre os princpios fundantes da Repblica Federativa Brasileira, a dignidade
da pessoa humana, e o objetivo de construo de uma sociedade livre, justa
e solidria, houve uma verdadeira revoluo copernicana, por assim dizer, no
direito privado, que abandonou o seu carter patrimonialista e assumiu uma
feio personalista.
A crise dos cdigos, cada vez mais evidente diante do obsoleto
modelo de legislar exausto, foi superada pela recodificao, editandose, em 2002, o novel Cdigo Civil, com grandes novidades, inclusive a de
retomar a codificao (LORENZETTI, 1998).
Com a despatrimonializao ou repersonalizao do Direito Civil
os institutos do contrato, da famlia e da propriedade ganharam novos
contornos.
Tamanha a preocupao do constituinte com famlia que foi
dispensado um captulo inteiro sua disciplina, com a efetiva consagrao de
temas como o casamento, a pluralidade das entidades familiares, o princpio
da paternidade responsvel etc.
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1. Apresentao
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Como se nota, a famlia assume um perfil eudemonista, passando
a ser concebida como um instrumento para a promoo e proteo da
dignidade de seus membros, ou como bem assentado pela Ministra do
Egrgio Tribunal da Cidadania, Nancy Andrighi:
Somos todos filhos agraciados da liberdade do ser, tendo em perspectiva a
transformao estrutural por que passa a famlia, que hoje apresenta molde
eudemonista, cujo alvo a promoo de cada um de seus componentes, em
especial da prole, com o insigne propsito instrumental de torn-los aptos
de realizar os atributos de sua personalidade e afirmar a sua dignidade
como pessoa humana. (REsp 1008398/SP, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI,
TERCEIRA TURMA, julgado em 15/10/2009, DJe 18/11/2009).
A famlia, clula mater da sociedade, instituio essencial ordem
jurdica e modelada sob o paradigma patriarcal, toda remodelada com o
influxo da Constituio Cidad, sobretudo com a concepo da pluralidade
das entidades familiares, a igualdade entre os cnjuges e, notadamente, o
tratamento isonmico dos filhos havidos ou no do casamento.
Percebe-se, nesta quadra valorativa, a diferena dispensada ao
tratamento dos filhos, verbis:
Ao filho cabia simplesmente se sujeitar ao poder paterno que se expressava,
no raro, em punies severas e inclusive em castigos corporais. Somente
o Estatuto da Criana e do Adolescente que, na esteira de valores
constitucionais, mudou esse estado de coisas transformando o filho (antes
mero objeto) em protagonista do prprio processo educacional. (TEPEDINO,
2004, p. 401)
O protagonismo assumido pela prole neste contexto facilmente
perceptvel tambm da leitura do artigo 227, da Constituio Federal, alis,
outra no a razo de se conceber a pluralidade das entidades familiares e
se discutir, na atualidade, temas to importantes como a unio homoafetiva
e a adoo por casais homoafetivos.
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3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
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O giro hermenutico parece espraiar efeitos em toda a legislao
infraconstitucional e qui o microssistema mais representativo desta
filtragem constitucional seja a lei 8.069/89, que dispe sobre o Estatuto Da
Criana e do Adolescente e d outras providncias.
Nele esto previstos alguns princpios como, por exemplo, o da
prioridade absoluta em tema infanto-juvenil, alis, reproduzindo norma
de envergadura constitucional, o do melhor interesse da criana e do
adolescente, orientados pela doutrina da proteo integral, alm de uma
regra hermenutica, que assinala:
Art. 6 Na interpretao desta Lei levar-se-o em conta os fins sociais a que
ela se dirige, as exigncias do bem comum, os direitos e deveres individuais
e coletivos, e a condio peculiar da criana e do adolescente como pessoas
em desenvolvimento.
Referido vetor interpretativo parece orientar no apenas o
microssistema estatutrio, aplicando-se a toda e qualquer relao envolvendo
o pblico infanto-juvenil, seja por conta do dilogo das fontes, seja por conta
da proteo integral.
A preocupao parece girar sempre em torno da pessoa dos filhos,
cena que se repete, igualmente, quando se debate a adoo.
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Visando garantir com que os filhos possam exercer em sua plenitude
os direitos que lhes foram concedidos pela ordem jurdica, o constituinte
entrega famlia, sociedade e ao Estado o dever de assegurar criana,
ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito vida,
sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura,
dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria,
alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao,
explorao, violncia, crueldade e opresso.
Em relao famlia, a Constituio estabelece, ainda, o princpio da
paternidade responsvel, que tem anchura bastante ampla, conferindo aos
pais uma srie de deveres em relao aos filhos menores, consubstanciados
no munus do poder familiar.
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1. Apresentao
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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O poder familiar pode ser definido como (...) o conjunto de deveres
e obrigaes dos pais em relao aos filhos menores no emancipados e
aos bens destes decorrentes de relao de parentesco existente entre eles
(PELUZO, 2010, p. 1800).
E a terminologia poder familiar substitui a vestuta expresso ptrio
poder que designava o munus exercido exclusivamente pelo pai. Agora,
com a consagrao da isonomia entre os pais e o exerccio conjunto destes
poderes-deveres por ambos, ex vi legis do artigo 1.631, do Cdigo Civil, o
termo poder familiar parece ser mais representativo.
O prprio Estatuto Civil enumera alguns deveres que incumbem aos
pais ou responsveis, conforme anela o artigo 1.634: dirigir-lhes a criao
e educao; t-los em sua companhia e guarda; conceder-lhes ou negarlhes consentimento para casarem; nomear-lhes tutor por testamento ou
documento autntico, se o outro dos pais no lhe sobreviver, ou o sobrevivo
no puder exercer o poder familiar; represent-los, at aos dezesseis anos,
nos atos da vida civil, e assisti-los, aps essa idade, nos atos em que forem
partes, suprindo-lhes o consentimento; reclam-los de quem ilegalmente
os detenha; e exigir que lhes prestem obedincia, respeito e os servios
prprios de sua idade e condio.
O mau exerccio destes deveres pode ensejar aos pais uma srie de
consequncias, sendo-lhes aplicveis as medidas previstas no artigo 129,
do ECA, que vo desde a advertncia at a destituio do poder familiar,
tamanha a importncia emprestada pelo legislador ordinrio ao munus, que,
em ltima instncia, garante o respeito integridade e dignidade dos filhos.
No se pode perder de vista, entretanto, que o prprio estatuto
consagra, em verdadeira interpretao autntica, o princpio da prevalncia
da famlia, asseverando que,
(...) na promoo de direitos e na proteo da criana e do adolescente
deve ser dada prevalncia s medidas que os mantenham ou reintegrem na
sua famlia natural ou extensa ou, se isto no for possvel, que promovam a
sua integrao em famlia substituta.
Em idntico norte o artigo 9, da Conveno Internacional dos
Direitos da Criana, verbis:
1. Os Estados Partes devero zelar para que a criana no seja separada
86
1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
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dos pais contra a vontade dos mesmos, exceto quando, sujeita reviso
judicial, as autoridades competentes determinarem, em conformidade com
a lei e os procedimentos legais cabveis, que tal separao necessria ao
interesse maior da criana. Tal determinao pode ser necessria em casos
especficos, por exemplo, nos casos em que a criana sofre maus-tratos ou
descuido por parte de seus pais, ou quando estes vivem separados e uma
deciso deve ser tomada a respeito do local da residncia da criana.
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Como se nota, a destituio medida excepcional, devendo sempre
ser priorizadas medidas que prestigiem a manuteno da criana e do
adolescente na famlia natural ou extensa.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
As causas ou casos de destituio encontram-se previstas no artigo 1638,
do Estatuto Civil, e ainda que decline a lei causas de suspenso e de extino
do poder familiar, so elas apresentadas de forma genrica, dispondo o juiz de
ampla liberdade na identificao dos fatos que possam levar ao afastamento
temporrio ou definitivo das funes parentais. (DIAS, 2011, p. 434)
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Alaor Leite
Nesta medida, admissvel a destituio quando ocorrer o mauexerccio dos deveres atinentes poder familiar, enumerados no artigo 1634,
do Cdigo Civil, como por exemplo, deixarem os pais de cumprir os deveres
de sustento, guarda, educao e cuidados bsicos com higiene e alimentao
dos filhos, abandono etc.
Como se observa, as crianas e adolescentes destitudos do poder
familiar j so, em regra, vitimizados. Passaram por uma experincia
negativa em relao aos pais biolgicos, que, no obstante as previses
constitucionais e legais, deixaram de exercer em sua completude os deveres
inerentes ao poder familiar.
E pior: so os mais afetados com o afastamento da famlia natural,
que, repise-se, constitui a ultima ratio, acabando, muitas das vezes,
institucionalizados em lares, ocasio em que se perdem em relao s suas
referncias afetivas e familiares.
2.3. A adoo
Em linhas gerais, o termo adoo se origina do latim, de adoptio,
significando em nossa lngua, na expresso corrente, tomar algum como
filho (MACIEL, 2011, p. 259).
A adoo , pois, uma forma de colocao da pessoa em famlia
substituta que, na lio de Silvio Rodrigues o ato do adotante pelo qual
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traz ele, para sua famlia e na condio de filho, pessoa que lhe estranha.
(RODRIGUES, 2004, p. 340)
O Estatuto da Criana e do Adolescente prdigo ao disciplinar o
tema, sempre preocupado com o bem-estar das crianas e adolescentes,
pessoas em peculiar estado de desenvolvimento.
Estabelece regras que objetivam garantir com que a medida
represente reais vantagens ao adotando, antevendo a excepcionalidade e
irrevogabilidade, asseverando que a ela se deve recorrer apenas quando
esgotados os recursos de manuteno da criana ou adolescente na famlia
natural ou extensa.
Ressalvada a hiptese excepcional de que trata o 13, do artigo
50, do ECA, necessria a prvia inscrio do interessado em adotar num
cadastro, de mbito nacional, obedecidas as formalidades previstas no artigo
197-A/E, do Estatuto.
Para alm da obrigatoriedade de apresentao de todos os
documentos previstos na legislao de regncia, e eventualmente portarias
judiciais, obrigatria a participao dos postulantes em programa oferecido
pela Justia da Infncia e da Juventude que inclua preparao psicolgica,
orientao e estmulo.
Observa-se que o ato se reveste de inmeras formalidades que
objetivam, em ltima instncia, avaliar a aptido do postulante, e, sobretudo
provocar nele uma reflexo acerca da seriedade do ato.
Pois bem. Encerrada a etapa de freqncia a curso e avaliao por
equipe interprofissional a servio da Justia da Infncia e da Juventude,
ouvido o Ministrio Pblico, o magistrado delibera quanto incluso do
requerente no Cadastro Nacional de Adoo (CNA)1.
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Paralelamente, neste mesmo cadastro so alimentados dados sobre
crianas e adolescentes em condies de serem adotados, que no estejam
submetidos ao poder familiar, seja por conta da morte dos pais, seja por
conta da destituio do poder familiar.
3. Responsabilizao civil
Feitas estas breves consideraes, cabe avaliar a possibilidade de
responsabilizao civil dos adotantes em caso de desistncia da medida.
Sobre os princpios informadores da responsabilidade civil ensina
Venosa (VENOSA, 2007, pp.1/2) que
Os princpios da responsabilidade civil buscam restaurar um equilbrio
patrimonial e moral violado. Um prejuzo ou dano no reparado um fator
de inquietao social. Os ordenamentos contemporneos buscam alargar
cada vez mais o dever de indenizar, alcanando novos horizontes, a fim de
que cada vez menos restem danos irressarcidos.
Decorre esta necessidade de reparao, qui, da mxima de
Ulpiano, que apregoa a necessidade de viver honestamente (honeste
vivere), no ofender ningum (neminem laedere), dar a cada um o que lhe
pertence (suum cuique tribuere). Neste sentido est a lio de STOCCO
(2007, p.114).
Os artigos 927 e 186/187 do Estatuto Civil trazem a disciplina
bsica da matria, asseverando a obrigao de reparao do dano causado
por ato ilcito.
A doutrina (FILHO, 2005) elenca os pressupostos da responsabilidade
civil como sendo a conduta culposa, o dano e o nexo causal.
No caso em mesa, poder-se-ia argumentar que a devoluo no
implica conduta culposa, restando, pois, excluda a responsabilidade civil dos
pretendentes.
Isto porque inexiste vedao ou previso da antijuridicidade da
conduta de devolver uma criana ou mesmo de desistir da adoo (antes
de sua ultimao obviamente, j que o ato irrevogvel, por fora do 1, do
artigo 39, do ECA), tratando-se de autntico direito potestativo do requerente.
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Calha vincar, todavia, que, apesar da inexistncia de norma que
proba a devoluo, a conduta culposa, que gera prejuzo a terceiro,2
evidente diante da violncia psicolgica que trar criana/adolescente
devolvido.
Emerson Garcia
De toda sorte, o Digesto Civil trouxe previso expressa do alcunhado
ilcito objetivo, conforme anela o artigo 187.
Para alm do tradicional ato ilcito subjetivo, o novo Cdigo Civil desenvolve
o ato ilcito objetivo, pautado pelo abuso do direito, como fonte de
obrigaes (art. 187 CC). Aqui no incide violao formal a uma norma,
porm um desvio do agente s as suas finalidades sociais (art. 5 da
LICC), mediante a prtica de uma conduta que ofenda os limites materiais
impostos pelo ordenamento jurdico.
O abuso do direito foi guindado categoria de princpio geral,
previsto j na parte inaugural do Cdigo Civil, sendo, pois, aplicvel em todas
as esferas do direito, inclusive no direito das famlias, conforme averba Filho
(FILHO, 2005, p. 171):
(...) o abuso de direito (...) foi agora erigido a princpio geral, podendo
ocorrer em todas as reas do Direito (obrigaes, contratos, propriedade,
famlia) pois a expresso o titular de um direito abrange todo e qualquer
direito cujos limites foram excedidos.
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A ordem jurdica entrega ao indivduo uma srie de direitos, os
quais, naturalmente, devem ser exercidos de acordo com os limites impostos
pelo seu fim econmico ou social, pela boa-f ou pelos bons costumes,
conforme anela o artigo 187, do Estatuto Civil, sendo igualmente correto
afirmar que comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-lo,
excede manifestamente estes parmetros.
Ora, absolutamente legtimo acionar o Poder Judicirio para exercer
a pretenso de se inscrever para a adoo, buscando, em sua plenitude,
a formao da conhecida famlia eudemonista. Preciso, no entanto, que o
Alaor Leite
E que, portanto, no esclio da doutrina, constitui ato ilcito, j que promana[m] direta ou
indiretamente da vontade e ocasiona[m] efeitos jurdicos, mas contrrios ao ordenamento,
ou melhor traduz-se em um comportamento voluntrio que transgride um dever (VENOSA,
2007, p. 21).
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Uma vez iniciado o estgio de convivncia, j se acende na criana/
adolescente uma expectativa diga-se de passagem legtima de que o ato
ser ultimado. Expectativa esta posteriormente frustrada, com a desistncia
da medida, que gera o odioso abandono afetivo, perfeitamente compensvel
pelo dano moral, segundo jurisprudncia do Eg. Tribunal da Cidadania:
CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. FAMLIA. ABANDONO AFETIVO. COMPENSAO
POR DANO MORAL. POSSIBILIDADE.
1. Inexistem restries legais aplicao das regras concernentes
responsabilidade civil e o consequente dever de indenizar/compensar no
Direito de Famlia.
2. O cuidado como valor jurdico objetivo est incorporado no ordenamento
jurdico brasileiro no com essa expresso, mas com locues e termos que
manifestam suas diversas desinncias, como se observa do art. 227 da
CF/88.
3. Comprovar que a imposio legal de cuidar da prole foi descumprida implica
em se reconhecer a ocorrncia de ilicitude civil, sob a forma de omisso. Isso
porque o non facere, que atinge um bem juridicamente tutelado, leia-se, o
necessrio dever de criao, educao e companhia - de cuidado - importa
em vulnerao da imposio legal, exsurgindo, da, a possibilidade de se
pleitear compensao por danos morais por abandono psicolgico.
4. Apesar das inmeras hipteses que minimizam a possibilidade de pleno
cuidado de um dos genitores em relao sua prole, existe um ncleo
mnimo de cuidados parentais que, para alm do mero cumprimento da lei,
garantam aos filhos, ao menos quanto afetividade, condies para uma
adequada formao psicolgica e insero social.
5. A caracterizao do abandono afetivo, a existncia de excludentes ou,
ainda, fatores atenuantes - por demandarem revolvimento de matria ftica
- no podem ser objeto de reavaliao na estreita via do recurso especial.
6. A alterao do valor fixado a ttulo de compensao por danos morais
possvel, em recurso especial, nas hipteses em que a quantia estipulada
pelo Tribunal de origem revela-se irrisria ou exagerada.
7. Recurso especial parcialmente provido.
(REsp 1159242/SP, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA,
julgado em 24/04/2012, DJe 10/05/2012).
Isto porque, apesar de ser curto o lapso temporal de convivncia
entre os pretendentes e o adotando, ele j suficiente para a formao de
vnculos de afeto e afinidade, de tal sorte que a desistncia ser responsvel
por uma idia de abandono, ou no mnimo, uma forma de violncia
psicolgica contra a criana.
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Sobre esta modalidade de violncia, o Caderno de ateno bsica
n. 8 do Ministrio da Sade assevera que
Existem casos de violncia psicolgica, difceis de serem percebidos e
diagnosticados, tanto no nvel institucional quanto pelo agressor ou pela
prpria vtima. A constante desmoralizao do outro, por exemplo, uma
dessas formas. Os efeitos morais da desqualificao sistemtica de uma
pessoa, principalmente nas relaes familiares, representa uma forma
perversa e cotidiana de abuso cujo efeito to ou mais pernicioso que
qualquer outro, j que pode promover distrbios graves de conduta na
vtima. No encontrando recursos para se proteger, a vtima estar exposta
a respostas cada vez mais violentas por parte do agressor. (Violncia
intrafamiliar. Orientaes para prtica em servio. Caderno de ateno
bsica n. 8. Disponvel em http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/
cd05_19.pdf. Extraido em 08/08/2014.)
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Ainda que no se admita a ocorrncia de abandono afetivo por
ausncia de laos afetivos entre adotante e adotando (o que se admite
apenas para argumentar!), certo que a famigerada conduta causa abalos no
adotando, que ultrapassam o mero dissabor ou aborrecimento, merecendo a
devida reparao. Nesta remota hiptese, o aresto acima colacionado serve
de reforo retrico necessidade de se proporcionar ao jovem o retorno ao
status quo ante, ou ao menos, minimizar os trgicos efeitos desta rejeio.
A desistncia de uma adoo, iniciado o estgio de convivncia,
ato que indubitavelmente causa prejuzos nefastos ao adotando, que
alimenta em si a esperana de que o ato ser levado a cabo. A criana/
adolescente, com a sua pureza, inocncia e tranquilidade, no pode esperar
algo diverso, sobretudo tendo um histrico de conflitos por conta de uma
paternidade absolutamente irresponsvel. No seria capaz de exercer uma
reserva mental acerca de seus sentimentos.
Como se nota, o instituto foi concebido com o propsito de avaliar
a convenincia da constituio do vnculo paternofilial (DIGICOMO, 2011,
p. 73).
Existe apenas e to somente no interesse da criana e do adolescente,
j que perquire dados acerca do adotante e se a adoo representa reais
vantagens ao adotando.
Naturalmente porque os pretendentes adoo, como regra, j
passaram por toda a etapa de cadastro, minuciosamente disciplinada pelo
Estatuto, conforme artigo 197-A/D.
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A propsito, calha vincar que a legislao infanto-juvenil exige a
participao dos postulantes em programa oferecido pela Justia da Infncia
e da Juventude, que inclua preparao psicolgica, orientao e estmulo,
consoante verbera o 1, do artigo 197, do ECA.
Sendo maiores e capazes, no exerccio pleno de suas faculdades
mentais, e severamente admoestados acerca das dificuldades relativas adoo,
naturalmente assumem um risco, risco este que deveria ter sido internalizado
pelos postulantes, afinal inerentes fase da infncia/adolescncia.
Sendo a criana/adolescente vtima de um ato irresponsvel dos
postulantes, que, assumindo o risco e as dificuldades da adoo, a levaram
sua companhia, que se cogita da possibilidade de responsabilizao dos
adotantes na esfera civil.
Inadmissvel o comportamento, que merece ser censurado, a
uma para resguardar a integridade psquica da criana ou adolescente,
severamente abalada com a rejeio. A duas, para se reafirmar a seriedade
do ato de inscrio para adoo.
Tal circunstncia , inclusive, intuitiva, e torna-se mais evidente se
se lembrar que a criana ou adolescente candidata adoo j foi vtima de
uma ao ou omisso da famlia, da sociedade, e/ou do Estado, que falharam
em lhe proporcionar um ambiente adequando ao exerccio de seus direitos
mais elementares no seio da famlia natural.
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Problemas dos mais diversos podem ser enumerados, como, por
exemplo, a falta de acesso educao, sade, higiene, infraestrutura
bsica etc, enfim, os direitos prestacionais de incumbncia do Estado para a
garantia do mnimo existencial.
Abstraindo-se a concluso acima, que se extrai do senso comum
ou das mximas de experincia, Riede & Sartori (2013)3 apontam que a
devoluo num processo de adoo malsucedido representa para a criana
a vivncia de um estado de duplo abandono: por um lado se repetem
sentimentos j vivenciados com a perda da famlia de origem; por outro
significa o fracasso da promessa da existncia de uma nova famlia, volta
RIEDE, J. E. & SARTORI, G. I. Z. Adoo e os fatores de risco: do afeto devoluo das crianas
e adolescentes. Perspectiva, v. 37, n. 138, p. 143-154, 2013.
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... s deve ser reputado como dano moral a dor, vexame, sofrimento
ou humilhao que, fugindo normalidade interfira intensamente no
comportamento psicolgico do indivduo, causando-lhe aflies, angustia e
desequilbrio em seu bem-estar. (FILHO, 2005, p. 105).
Emerson Garcia
O dano moral, ou o prejuzo que afeta o animo psquico, moral e
intelectual da vtima. Sua atuao dentro dos direitos da personalidade,
(p. 38), , in re ipsa.
Ainda que assim no fosse, bom rememorar que o magistrado,
ao interpretar as normas infanto-juvenis, deve levar em conta os fins sociais
a que ela se dirige, as exigncias do bem comum, os direitos e deveres
individuais e coletivos, e a condio peculiar da criana e do adolescente
como pessoas em desenvolvimento.
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Como cedio,
O direito um meio para atingir os fins colimados pelo homem em
atividade; a sua funo eminentemente social, construtora; logo no
mais prevalece o seu papel antigo de entidade cega, indiferente s runas
que inconsciente ou conscientemente possa se espalhar. (MAXIMILIANO,
2011, p. 138).
Diz-se que
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No julgado em questo, observa-se que um casal ultimou a adoo
de um grupo de irmos, mas, posteriormente, solicitou a devoluo de
um deles por no ter, ao longo do tempo, nutrido afeto. Argumentaram os
postulantes/agora pais que desejavam adotar apenas um dos irmos, mas
que, por imposio judicial, acabaram adotando ambos.
Chamado a apreciar a questo, o Tribunal de Justia salientou que a
imposio questionada, na realidade, se tratava de uma exigncia legal, em
se tratando de grupo de irmos, ex vi legis do artigo 28, 4, do ECA.
Afirmou o Pretrio, ademais, que o ato de adoo irrevogvel,
conforme 1, do artigo 39, do ECA, sendo o poder familiar irrenuncivel, de
modo que impossibilitada a simples devoluo das crianas adotadas.
Colhe-se do voto do desembargador relator que, tendo as crianas
sofrido uma espcie de violncia psicolgica durante o tempo de convivncia
(e ao que parece por conta da rejeio), a indenizao por danos morais
traduzia-se como medida de rigor, verbis:
O artigo 927 do Cdigo Civil dispe que aquele que por ato ilcito (arts. 186
e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo.
O artigo 186 do Cdigo Civil indica que aquele que, por ao ou omisso
voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e causar dano a
outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito.
Assim, comprovado que o convvio das crianas com os rus, mormente
a violncia psicolgica por eles perpetrada, acarretou danos aos infantes,
entendo que o deferimento do pedido de indenizao por danos morais
medida que se impe.
Alaor Leite
Nesta ordem de ideias, sustentou o Tribunal a necessidade (imperiosa)
de se coibir a prtica da devoluo de crianas e adolescentes, com o
consequente desfazimento da adoo, que ele prprio afirmou se tratar de
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um ato ilegtimo, mas que, com a frequncia com que vem se repetindo, tem
ganhado ares de normalidade, juridicidade, legitimidade e moralidade.
Neste cariz, a indenizao assume ainda um efeito pedaggico, a
norte de desestimular prticas desta natureza, afinal
(...) onde no houver respeito pela vida e pela integridade fsica e moral
do ser humano, onde as condies mnimas para uma existncia digna no
forem asseguradas, onde no houver limitao do poder, enfim, onde a
liberdade e a autonomia, a igualdade (em direitos e dignidade) e os direitos
fundamentais no forem reconhecidos e minimamente assegurados, no
haver espao para a dignidade da pessoa humana e esta (a pessoa), por sua
vez, poder no passar de mero objeto de arbtrio e injustias (SARLET, 2001).
Pode se questionar a eventual a banalizao da ideia de reparao
do dano moral e/ou a criao de embaraos/dificuldades adoo acaso
haja disseminao da prtica de se condenar adotantes/postulantes em caso
de desistncia da medida. Isto s o tempo dir.
A proposta inicial justamente provocar uma reflexo acerca da
seriedade do ato de adoo, notadamente porque se est a tratar de seres
humanos, e mais, pessoas em peculiar condio de desenvolvimento, que,
naturalmente, por esta circunstncia, so incapazes de compreender os
traos da natureza humana.
Se por um lado se est a desestimular a prtica da adoo
(irresponsvel sim, irresponsvel, pois aqueles que nutrem a vontade
de adotar com o firme propsito de constituir uma famlia no se sentiro
ameaados), por outro ser reafirmado o direito ao respeito, dignidade,
e integridade moral dos adotandos, doravante tratados como sujeito de
direitos e no como um simples objeto.
No parece ser o caso de banalizar o instituto da reparao pelos
danos morais, afinal os interesses em conflito tratam de vidas humanas,
sentimentos, e, notadamente uma bagagem que ser carregada por toda a
vida do adotando rejeitado/devolvido, que ganha colorido distinto se lido
sob a lente daquele que dos mais importantes princpios fundantes da
Repblica Federativa Brasileira: a dignidade humana.
Tarefa rdua, doutro cariz, a de quantificar o valor da indenizao,
sendo certo que a condenao teria dois principais objetivos: o de reparar
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1. Apresentao
2. Entrevista
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3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Emerson Garcia
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
Por certo, dever ser levado em considerao a gravidade e os efeitos
da conduta, a condio econmica dos adotantes, o seu grau de instruo, o
tempo em que a criana/adolescente ficou sob os cuidados dos adotantes,
e, ainda, ser o adotando submetido a criteriosa avaliao psicolgica para
observao das consequncias causadas por conta da rejeio.
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1. Apresentao
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3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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4. Concluso
A famlia ganhou novos contornos sob a gide da Constituio Federal
de 1988, sofrendo profundo influxo dos princpios da dignidade da pessoa
humana, da paternidade responsvel, da pluralidade das entidades familiares
e do objetivo de construo de uma sociedade livre, justa e solidria.
Esta filtragem constitucional, que provoca a releitura dos
tradicionais institutos do direito civil sob a lente da constituio, fez com
que a famlia assumisse um perfil eudemonista, passando a ser concebida
como um meio para a proteo e promoo da dignidade de seus membros,
sobretudo os filhos.
No obstante, a Constituio Cidad contemplou uma srie de
princpios tendentes a garantir criana e ao jovem a proteo integral,
a prioridade absoluta, reafirmando o protagonismo assumido pelos filhos
nas relaes familiares e reafirmando o dever da famlia, da sociedade e do
Estado na garantia do pleno exerccio destes direitos.
Neste contexto, emerge o poder familiar como um munus
atribudo aos pais, de garantir aos filhos o gozo a contento de seus direitos
mais elementares, imbudo de seu dever constitucional e orientado pela
paternidade responsvel.
A ordem jurdica consagra, ainda, o princpio da primazia da famlia,
revelando que a destituio do poder familiar somente tem cabimento em
situaes excepcionalssimas, casos em que o filho j ter sido vitimizado
e, assim, poder ser encaminhado famlia substituta, inclusive sob a
modalidade da adoo.
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Traados os conceitos e procedimentos prprios adoo, surge
o questionamento quanto legitimidade do desfazimento da adoo
aps iniciado o estgio de convivncia e, em todo caso, o cabimento da
responsabilizao civil dos pretendentes em casos tais, pelos danos morais
causados.
evidente que a devoluo da criana a esta altura causa abalos
emocionais severos no adotando, caracterizando, outrossim, o famigerado
dano moral.
A conduta de devolver, acaso considerada legtima, certamente
malfere os limites impostos pelo fim social, pela boa-f e pelos bons
costumes, ex vi legis do artigo 187, do CC, inserindo-se no conceito de abuso
de direito, devendo, pois, ser reparado.
Ainda que assim no fosse, a interpretao da situao luz dos
princpios esculpidos no artigo 6, do ECA, enseja a reparao dos danos
experimentados pelo adotando, at porque evidente a leso aos direitos da
personalidade, diante da inconsteste frustrao das expectativas legtimas
de que a adoo seria ultimada.
Nesta medida, cabvel a reparao dos danos. A uma, para reparar o
prejuzo experimentado pelo adotando. A duas, para desestimular condutas
desta natureza, alertando os adotantes para a seriedade do ato de inscrio
para adoo.
5. Referncias bibliogrficas
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Este tema, que ora se aprofunda e atualiza para o presente artigo, foi objeto de tese aprovada
no Congresso Estadual do Ministrio Pblico do Estado do Paran 2013 e tambm aprovada
no XX Congresso Nacional do Ministrio Pblico em Natal /RN, no mesmo ano.
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action of the Public Prosecuter of the states in the lawsuits filed by them. It
is needed, therefore, that the standing mentioned are effectively exercised,
under the penalty of extremely important claims undergo to the failure due to
the lack of that action. Thats so, we propose a administrative structure, with
the institution of a fulfill organ, placed in Braslia/DF, for the performance of
the referred assigniment.
Palavras-chaves: Ministrio Pblico Estadual; Recurso Extraordinrio;
Recurso Especial; Oralidade; Atuao; Cortes Superiores; Legitimidade.
Keywords: State Public Prosecutors Office; Extraordinary Appeal; Special
Appeal; Oral Argument; Actve Participation; Supreme Courts; Legitimacy.
4. Seo Estudante
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1. Introduo
Questes fundamentais, intimamente relacionadas aos temas afetos
ao Ministrio Pblico dos Estados, encontram-se em trmite perante os
Tribunais Superiores. Dentre estas matrias, destaca-se, a ttulo meramente
ilustrativo: i) a responsabilidade penal e por improbidade administrativa
de diversos agentes pblicos estaduais e municipais; ii) a implementao
de polticas pblicas locais e regionais, como ocorre em relao ao acesso
educao infantil2; iii) a execuo oramentria, envolvendo a legalidade,
a legitimidade e a economicidade das despesas pblicas; iv) o controle de
constitucionalidade, sob o paradigma das constituies estaduais, dentre
outros temas.
Em que pese a relevncia das questes l em trmite, depara-se
com o fato, causador de significativa dificuldade, de que o Ministrio Pblico
Federal, historicamente oficiante nos Tribunais Superiores, por razes naturais
e at compreensveis, desconhece as reais prioridades e posicionamentos
do Ministrio Pblico dos Estados. Por vezes, possui entendimento jurdico
conflitante, obstando, desta maneira, a sustentao das posies assumidas
pelo Ministrio Pblico dos Estados.
Considera-se, no entanto, que os Tribunais Superiores, atualmente,
admitem a atuao do Ministrio Pblico dos Estados nos feitos por ele
ajuizados. preciso, porm, que tal legitimidade seja efetivamente exercida,
sob pena de pretenses de extrema relevncia, levadas queles Tribunais,
sofrerem reveses, em virtude da no atuao.
4. Seo Estudante
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MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurdico do Ministrio Pblico. Saraiva: So Paulo, 2000, p.
127.
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MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Cdigo de Processo Civil: comentado artigo
por artigo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 576.
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de se concluir que as decises proferidas pelos Tribunais Superiores
definem as aes ajuizadas pelo Ministrio Pblico, sendo, portanto, crucial
para o xito de sua atuao.
Destaca-se como relevante, no julgamento de tais recursos, a
realizao de sustentao oral, por ocasio das sesses de julgamento: Nos
julgamentos, o Presidente do Plenrio ou da Turma, feito o relatrio, dar a
palavra, sucessivamente, ao autor, recorrente, peticionrio ou impetrante, e
ao ru, recorrido ou impetrado, para sustentao oral (RISTF, art. 131).
Considerando o grande volume de processos levados a julgamento
em cada uma das sesses e, ainda, que, via de regra, apenas o relator toma
pleno conhecimento do teor destes processos, a sustentao oral mostrase absolutamente oportuna e vai ao encontro ao princpio da oralidade,
norteador do processo na atualidade. Do contrrio, haveria desigualdade de
condies entre os litigantes, j que os advogados, acertadamente, fazem
uso comumente deste instrumento de postulao. Vale dizer, a ausncia
do Ministrio Pblico Estadual nestas sesses representaria, no somente,
prejuzo para o pleno conhecimento das razes da causa pelos julgadores,
como tambm pela preponderncia da tese defendida pela parte contrria,
que l estaria para sua sustentao oral.
A admisso da atuao do Ministrio Pblico dos Estados junto aos
Tribunais Superiores encontra forte resistncia. Sustenta-se, nesse sentido,
que as funes do Ministrio Pblico junto aos Tribunais Superiores devem
ser exercidas, com exclusividade, pelo Procurador-Geral da Repblica,
conforme interpretao do 1 do art. 103 da Constituio Federal e do art.
46 da Lei Complementar 75/93.
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Esta posio, respeitosamente, no parece ser a mais acertada,
tendo, inclusive, sido revista em julgados mais recentes, tanto do Supremo
Tribunal Federal, quanto do Superior Tribunal de Justia.
Em verdade, corrigiu-se as imprecises derivadas da equivocada
interpretao, sedimentada na falsa premissa de que, se o Ministrio Pblico
uno, a sua legitimidade, perante as Cortes Superiores, seria exercida, com
exclusividade, pelo Procurador-Geral da Repblica. Superada a histrica
incompreenso acerca da autonomia do Ministrio Pblico dos Estados
em face do Ministrio Pblico da Unio, de que no est aquele vinculado
nem subordinado a este, quer administrativamente, quer processualmente,
quer institucionalmente, adotando-se o adequado entendimento, inclusive,
quanto possibilidade de atuao concomitante, um na condio de parte e
outro na de custos legis.
Alaor Leite
STJ. Embargos de Divergncia em REsp. n 216.721-SP. Rel. Min. Felix Fischer. J. 13.09.2000.
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2. Entrevista
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Acho que preciso fazer tambm, com o devido respeito, uma distino
sobre o papel do Procurador-Geral da Repblica. Na verdade, o senhor
Procurador-Geral da Repblica desempenha, no Supremo Tribunal Federal,
dois papis simultneos: pode atuar como custos legis ou pode atuar como
parte nos casos em que o Ministrio Pblico da Unio, por qualquer dos
seus ramos - seja do Trabalho etc. -, parte na causa.
Quando temos o Ministrio Pblico da Unio, por qualquer dos seus ramos,
como parte da causa, s o eminente Procurador-Geral da Repblica pode
atuar perante o Supremo Tribunal Federal, porque quem encarna os
interesses confiados pela lei ou pela Constituio ao Ministrio Pblico
da Unio. Nos outros casos, em que o Ministrio Pblico da Unio no
parte na causa, atua, evidentemente, apenas como custos legis, e, nesta
condio, a sua manifestao no pode preexcluir manifestao das partes,
sob pena de ofensa ao princpio do contraditrio, pois nenhuma das partes
pode ser destituda do nus de fazer sustentao oral numa causa em que o
Procurador-Geral da Repblica no est nessa mesma condio.
Da por que sugeri, naquela oportunidade, e torno a faz-lo hoje, que tem
que ser fixado, perante disposio especfica da Lei Complementar n 75/93,
que ela s se aplica ao Ministrio Pblico da Unio. Essa Lei Complementar
federal, que regula e disciplina o Ministrio Pblico da Unio, em nada se
aplica aos Ministrios Pblicos Estaduais, sob pena de cassar a autonomia
dos Ministrios Pblicos Estaduais, que estariam na dependncia, para
promover causa e defender interesse institucional prprio em juzo, da
aprovao do Ministrio Pblico Federal.
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Bom indicativo deste entendimento a Resoluo n 404, de
07.08.2009, do STF, alterada pela Resoluo 469, de 30.09.2011, que trata
da intimao pessoal do representante do Ministrio Pblico dos Estados
nos feitos em que for parte: Art. 5 Quando partes na causa, os Ministrios
Pblicos dos Estados, o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios e
as Defensorias Pblicas dos Estados e do Distrito Federal sero intimados na
pessoa que os represente no feito.
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A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia sedimentou-se
nesse sentido:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVOS REGIMENTAIS. MINISTRIO PBLICO
ESTADUAL. LEGITIMIDADE RECURSAL. RECURSO ESPECIAL. TEMPESTIVIDADE.
RECESSO FORENSE. COMPROVAO POSTERIOR. PRECEDENTE DA CORTE
ESPECIAL (ARESP 137.141/SE). CONVERSO EM RECURSO ESPECIAL.
sabido que esta Corte Superior de Justia at aqui ampara a tese de que
o Ministrio Pblico Estadual no parte legtima para atuar perante os
Tribunais Superiores, uma vez que tal atividade estaria restrita ao Ministrio
Pblico Federal.
O Ministrio Pblico dos Estados no est vinculado nem subordinado, no
plano processual, administrativo e/ou institucional, Chefia do Ministrio
Pblico da Unio, o que lhe confere ampla possibilidade de postular,
autonomamente, perante esta Corte Superior de Justia.
No permitir que o Ministrio Pblico Estadual atue perante esta Corte
Superior de Justia significa: (a) vedar ao MP Estadual o acesso ao STF e ao
STJ; (b) criar espcie de subordinao hierrquica entre o MP Estadual e o
MP Federal, onda ela absolutamente inexistente; (c) cercear a autonomia
do MP Estadual; e (d) violar o princpio federativo.
A atuao do Ministrio Pblico Estadual perante o Superior Tribunal de
Justia no afasta a atuao do Ministrio Pblico Federal, um agindo como
parte e o outro como custos legis.
Recentemente, durante o julgamento da questo de ordem no Recurso
Extraordinrio n 593.727/MG, em que discutia a constitucionalidade da
realizao de procedimento investigatrio criminal pelo Ministrio Pblico,
decidiu-se pela legitimidade do Ministrio Pblico Estadual atuar perante a
Suprema Corte.
Legitimidade do Ministrio Pblico Estadual para atuar perante esta Corte
Superior de Justia, na qualidade de autor da ao, atribuindo efeitos
prospectivos deciso.10
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STJ. EDcl no AgRg no Agravo de Recurso Especial n 194.892 RJ. Rel. Min. Mauro Campbell
Marques.
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Por outro lado, o Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento
de que o Ministrio Pblico dos Estados parte legtima para ajuizar
Reclamao diretamente nos Tribunais Superiores. Transcreve-se a ementa:
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Interessa a transcrio do voto do Min. Ayres Britto, proferido na
Reclamao 7.358-SP, julgada em 24.02.2011:
A nossa Constituio Federal habilita, sim, o Ministrio Pblico dos Estados
para ajuizar reclamao perante o STF. E o faz por virtude ou fora prpria
dele, MP Estadual, e no pela participao ratificadora do PGR. porque
na matria, do meu pensar que a Magna Carta Federal primou pela
montagem do seguinte esquema de proposies normativas.
Estruturou o Ministrio Pblico sob a forma de instituio-gnero,
compartimentada em duas espcies: o Ministrio Pblico da Unio e
o Ministrio Pblico dos Estados (incisos I e II do art. 128); este ltimo
unitariamente concebido e, aquele, subdividido em ramos. A cada tipo
de MP correspondendo uma lei complementar de matriz parlamentar
diversificada, devido natureza federal daquela que dispe sobre a
estruturao do MP da Unio, em paralelo com a natureza estadual da lei
que dispe sobre a segunda espcie de MP.
[...]
Erigiu toda a ordem jurdica, na clara acepo de sistema de direito positivo
ou ordenamento jurdico, como a primeira das finalidades do Ministrio
Pblico, quer o pertencente Unio, quer o situado na esfera institucional
de cada Estado-membro ... saltando inteligncia que a reclamao
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Assente a legitimidade e o notrio interesse do Ministrio Pblico
dos Estados em atuar perante os Tribunais Superiores, imperiosa se torna
a estruturao administrativa para o desempenho da referida atribuio.
Acresce-se a esta argumentao o fato de os grandes escritrios de advocacia,
usualmente, manterem mecanismos proficientes de acompanhamento
processual em Braslia, de forma a estabelecer verdadeira desigualdade
material entre as partes, notadamente quando litigam com o Ministrio
Pblico.
Refora, ainda, a indicao de estruturao, nos moldes aqui
apontados, a destacada importncia das sustentaes orais nos Tribunais
Superiores, em observncia ao princpio da oralidade, tendo em vista a
desumana carga de processos levadas apreciao dos Ministros. Nessa
dinmica de trabalho, as questes tornam-se melhor cognoscveis quando
se faz a exposio oral das teses sustentadas.
Por fim, no faria sentido algum aprimorar as investigaes, civis e
criminais, sustentar as teses ministeriais em primeiro e em segundo grau e,
ao fim, na superior instncia, afastar-se do julgamento definitivo, sujeitandose aos riscos da atuao do Ministrio Pblico Federal, muitas vezes distante
dos fatos.
Parece oportuna, portanto, a instituio de rgo de execuo, com
sede em Braslia, que dever ser internamente cientificado da interposio de
recursos aos Tribunais Superiores, para que oficie ativamente nos feitos12 .
Alaor Leite
12
Nesse sentido, foi submetida apreciao da Coordenao do Projeto Institucional para
Reviso e Atualizao da Lei Orgnica do Ministrio Pblico do Estado do Paran, para
incluso na proposta da nova redao da referida Lei Orgnica, a tese que leva o mesmo
nome do presente artigo, aprovada no Congresso Estadual do Ministrio Pblico do Estado do
Paran 2013 e no XX Congresso Nacional do Ministrio Pblico em Natal/RN, no mesmo ano.
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Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Tal proposta vai de encontro ao anseio de profissionalizao do modo
de atuao, j defasado, da Instituio. Antonio Augusto Mello de Camargo
Ferraz faz referncia a esta obsolescncia: O cenrio at aqui descrito
indica claramente como as prticas administrativas e de gesto institucional
ainda so as mesmas do passado, concebidas para um Ministrio Pblico
vencido pelo tempo, em que seus membros tinham sua atuao restrita
manifestao em inquritos policiais e processos judiciais (atuao quase
que inteiramente interventiva)13.
6. Concluso
Sedimentou-se a adequada interpretao acerca da Lei
Complementar 75/1993, no sentido de que a atuao do Ministrio Pblico
Federal d-se na condio de fiscal da lei e, na de autor, apenas nas hipteses
em que tenha sido o responsvel pela iniciativa da ao.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Interpretao diversa restringiria a autonomia do Ministrio Pblico
dos Estados, que estaria na dependncia, para a defesa judicial dos interesses
que lhe so afetos, da anuncia do Ministrio Pblico Federal.
Entretanto, a inexistncia de estrutura que permita o
acompanhamento desses processos em ltima instncia, o que inclui a
apresentao de memoriais e a sustentao oral, prejudica, demasiadamente,
a eficincia dos servios desenvolvidos no plano estadual. este o ponto do
estudo.
Diante do exposto, prope-se a elaborao de projeto no mbito
da Administrao Superior do Ministrio Pblico dos Estados, inclusive
com referncia ao tema nas respectivas Leis Orgnicas Estaduais, tendente
a, nos limites da disponibilidade oramentria, constituir estrutura de
representao em Braslia, contando com a presena fsica de membro
do Ministrio Pblico dos Estados, para atuar exclusivamente perante os
Tribunais Superiores, mediante a apresentao de memoriais e realizao de
sustentao oral, nas causas em que o Ministrio Pblico for parte.
Alaor Leite
13
FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo (coord.). Um novo modelo de gesto para o
ministrio pblico: bases de uma necessria reengenharia institucional. So Paulo: Edies
APMP, 2003, p. 13.
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Superior Tribunal de Justia. Embargos de Divergncia em REsp. n 216.721SP. Rel. Min. Felix Fischer. J. 13.09.2000.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Alaor Leite
Doutor e Mestre em Direito pela UFMG. Membro do Ministrio Pblico do Estado do Paran.
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
ABSTRACT: In the Brazilian State, the statutes are the main instrument of
expression of law, because it emanates from a constitutionally procedure.
Despite the dominant idea in Brazil that parliamentary activity should be
measured by the amount of statutes enacted by the Legislative Houses,
foreign experience demonstrates the paramount importance that should be
given to the quality of legislation, in particular the effective impact of their
commands in society and the criteria for their development. Based on these
assumptions, this article seeks to critically analyze three Brazilian cases
related to Prosecutors working areas.
Palavras-chave: Estado de Direito; Leis; Efetividade; Qualidade da
legislao; Atuao do Ministrio Pblico; Legstica.
Keywords: Rule of Law; Statutes; Effectiveness; Quality of legislation;
Prosecutors working areas; Legistics.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
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Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 12.
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Caber a Rousseau considerar a lei como instrumento de atuao
da igualdade poltica. A lei geral porque a expresso da vontade do povo
e ainda porque prescreve seus comandos no a um determinado caso ou a
determinada pessoa, mas a todos os indivduos. Assim, a lei geral na sua
formao e na sua aplicao.6
Em linhas gerais, esse o panorama da noo de lei que chegar ao
tempo da Revoluo Francesa, ocorrida no final do Sculo XVIII. Nessa poca,
a burguesia, apegada a ideia de liberdade e de igualdade, deps o regime
Monarquista que imperou na Frana durante sculos. A Monarquia mantinha
uma situao de privilgio para uma nobreza ociosa, que criava entraves
segurana e ao desenvolvimento da atividade econmica.7 Nesse perodo
que antecedeu a Revoluo, as leis emanavam da vontade do Monarca, tal
qual a ideia de lei de Hobbes. Os indivduos estavam submetidos ao arbtrio
e ao comando do Soberano que privilegiava em suas ordens alguns poucos
em prejuzo da maioria do povo.
No foi por outra razo que substituiu-se a primazia do monarca pela
primazia do Poder Legislativo, que, fundado nas ideias Iluministas, deveria
praticar atos provenientes da vontade da maioria e para reger a todos em
igualdade de condies, porque livres. Assim, se num primeiro momento a
Constituio Francesa de 1791 apenas restringiu os poderes do Monarca, a
de 1795 estatui o comando supremo por parte do Poder Legislativo:
Os revolucionrios, afirmando-se representantes do povo, instalaram-se
nos Parlamentos e sabiam que o Parlamento deveria ser fortalecido em
face do rei. A vontade do Parlamento tinha de prevalecer e ser preservada.
Da o enorme prestgio do Parlamento, com a sua efetiva supremacia sobre
os demais poderes.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
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Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Com isso consagrou-se a ideia de Rousseau, que doutrinava que a
lei era a prpria liberdade. Assenta-se nessa poca a noo de que a lei
expresso da vontade geral e a compreenso de que esta conhecida por
Alaor Leite
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 22. ed. So Paulo: Saraiva,
2001, p. 300.
MENDES, Gilmar Ferreira; et alii. Curso de direito constitucional. 5. ed. So Paulo: Saraiva,
2010, p. 263.
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Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
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Diante disso, a Constituio, que antes era vista como documento
essencialmente poltico, e a concretizao de seus preceitos, que ficava
condicionada discricionariedade do legislador ou do administrador, passou
reconhecidamente a ter fora normativa, de carter vinculante e obrigatrio.
Na mesma medida, passou-se a reconhecer ao Poder Judicirio papel
importante na efetivao de seu contedo, inclusive, de forma cogente.13
Nos dias atuais, o constitucionalismo brasileiro ou
neoconstitucionalismo14 pode ser sintetizado em um marco histrico,
filosfico e terico. Tem-se relativamente ao primeiro ponto, que o Direito
Constitucional assumiu importncia com a reconstitucionalizao do pas por
ocasio da elaborao e promulgao da Constituio da Repblica de 1988.
Filosoficamente, procura-se ir alm da legalidade estrita, mas sem desprezar
o direito posto. Alm disso, busca-se realizar uma leitura moral do Direito,
mas sem recorrer exclusivamente a categorias metafsicas. Por fim, no plano
terico, trs grandes transformaes ocorreram: (i) reconhecimento da
fora normativa da Constituio; (ii) expanso da jurisdio constitucional
(controle de constitucionalidade das normas); e (iii) desenvolvimento de
12
Mencione-se que uma corrente crescente da doutrina brasileira vem criticando a ideia do
neoconstitucionalismo, pois tem-se extrapolado os limites legais de criao do Direito pelo
Poder Judicirio, inovando-se artificiosamente e invadindo a esfera do Poder Legislativo. Citese, por exemplo, STRECK, Lenio Luiz. Contra o neoconstitucionalismo. Disponvel em: < http://
www.abdconst.com.br/revista5/Streck.pdf >. Acesso em: 05 abr. 2014.
14
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16
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 12. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 524.
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Em se tratando de reas afetas atuao do Ministrio Pblico, em
que interesses difusos ou caros pessoa (como vida, sade, liberdade, etc.)
esto em jogo, a necessidade de se atentar para a qualidade da legislao,
com repercusso em sua aplicao, torna-se ainda mais premente.
Esse pontos que constituem objeto de anlise, com remisso a
experincias do Direito estrangeiro, para em seguida analisar trs casos
brasileiros, em reas afetas atuao do Ministrio Pblico e, portanto, de
interesse deste na defesa da ordem jurdica (artigo 127, caput, da Constituio
da Repblica de 1988, e artigo 1o da Lei n. 8.625/1993).
2. Da qualidade da legislao
Antes de redigir a lei, preciso pens-la.17 Essa a orientao
de Jean-Daniel Delley a respeito do processo legislativo. O autor prope
um procedimento metdico de elaborao de leis, dividido em fases
interdependentes, que tem por objetivo definir o caminho e as tcnicas
necessrias para se chegar a uma soluo para um determinada questo
previamente identificada.18
No modelo proposto pelo mencionado jurista, para que se legisle
com qualidade, vale dizer, para que se satisfaa a necessidade social
identificada de forma eficiente, o procedimento legislativo deve ser dividido
em algumas etapas: (i) definio do problema, (ii) determinao dos objetivos,
(iii) estabelecimento de cenrios alternativos, (iv) escolha das solues, (v)
avaliao prospectiva, (vi) execuo e (vii) avaliao retrospectiva. Todas essas
fases ou etapas interagem entre si e devem ser pensadas conjuntamente e
no de maneira isolada e indiferente s demais.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
A primeira etapa identificao do problema o fato social que
leva o Congresso a legislar. A partir de demandas e reivindicaes de grupos
sociais que so veiculadas pela sociedade civil organizada, indivduos com
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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17
DELLEY, Jean-Daniel. Pensar as leis. Introduo a um procedimento metdico. Cadernos da
Escola do Legislativo, Belo Horizonte, v. 7, n. 12, jan. jun. 2004, p. 101-143: 101.
18
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SOARES, Fabiana de Menezes. Teoria da Legislao: Produo e Conhecimento da Lei na
Idade Tecnolgica. 1. ed. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 2003, p. 29.
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Die zentralen Fragestellungen von Gesetzgebungslehre warum und wann sind Gesetze
notwendig, wie kommen Gesetze zustande, was knnen Gesetze bewirken und was bewirken
sie tatschlich, wie weit darf der Gesetzgeber gehen, wie soll man Gesetze formulieren?
sind von so komplexer Natur, dass sie nicht von einem einzelnen Forscher, ja nicht einmal
von einem einzelnen Fach auf dem Stand der Wissenschaft bearbeitet werden knnen.
[...]. (MEERSCHMIDT, Klaus. Gesetzgebungslehre zwischen Wissenschaft und Politik:
Entwicklungstendenzen der Legisprudenz. Zeitschrift fr das Juristiche Studium, mar. 2008.
Disponvel em: < www.zjs-online.com>. Acesso em: 15 de Junho de 2010. p. 225).
24
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Atuao do Ministrio Pblico para
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Dentro da etapa de identificao do problema necessrio tambm
verificar suas causas e se elas podem ser resolvidas por outros meios, que
no dependem de uma interveno normativa do Parlamento. Delley cita
com exemplo uma situao de escassez de mo de obra, cuja causa pode se
assentar em vrios fatores e que, possivelmente, o prprio mercado pode
solucion-la.25 Gilmar Ferreira Mendes afirma com a maestria que lhe
peculiar que, embora a atividade legislativa seja relevante e, praticamente,
no encontre limites para a edio de normas, ela norteada pelo princpio
da necessidade e, portanto, possui carter subsidirio. A promulgao de leis
suprfluas ou iterativas, no seu entender, seria verdadeiro abuso do poder
de legislar.26
Em suma, a identificao do problema consiste: (i) no impulso que
chama o interesse do legislador e que deve ser relativizado ao longo de sua
anlise, para verificar que no existe problema ou ainda deixar-se aberta a
opo de no se intervir, buscando-se solues alternativas; (ii) o legislador
autnomo para formular seu entendimento a respeito do problema, devendo
levar em conta as presses e reivindicaes de grupos como parte de um
contexto maior; (iii) a anlise do problema no se limita matria posta a seu
alcance, deve-se verificar se necessria uma interveno maior, para abranger
o contexto daquela questo, inclusive, verificando se j existem leis ou outros
atos normativos a respeito do assunto e como estes esto sendo aplicados.27
A etapa seguinte definio de fins e objetivos consiste em
traar uma estratgia de ao para atender aos objetivos decorrentes das
necessidades e problemas identificados. No demais lembrar que o
Direito no existe em si mesmo mas em funo da perseguio de certas
finalidades.28 Por ser instrumento para atingir fins, deveras importante
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
25
28
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2. Entrevista
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definir quais os objetivos que se quer alcanar com o ato normativo. Tratase da identificao um vcuo inadmissvel entre uma situao de fato e os
valores perseguidos pela sociedade. Diante disso, assinala-se para mudanas
que devem ser empreendidas. Para que isso ocorra, o legislador deve ter
muito claro qual a situao desejvel.29 No tarefa fcil traar o cenrio
ideal, pois muitos interesses em conflito esto envolvidos em cada situao.
O que pode parecer a melhor hiptese para um grupo pode no o s-la
para outro, como frequentemente acontece nas alteraes da legislao
ambiental. Neste caso, entram em conflito interesses dos ambientalistas,
que buscam maior proteo, e interesses das indstrias, que desejam maior
afrouxamento das amarras das leis, exemplificativamente.
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
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Os fins para os quais a lei dever ser editada transcendem a tica
particularista para partir para uma viso de Estado e de interesse pblico.
O fim em si aponta para a direo que se persegue, uma tarefa a ser
concretizada. Para que isso ocorra, o legislador deve-se pautar objetivos,
por meio dos quais atingir-se- a finalidade maior para a qual foi editada.
Exemplo disso, seria a busca de uma soluo para o problema habitacional.
Para resolver essa questo, o legislador pode traar vrios objetivos, tais
como disciplinar linhas de crditos subsidiadas, desapropriaes, incentivos,
etc.30 Dessa maneira, busca-se harmonizar e operacionalizar uma srie
de objetivos (meios) para chegar ao escopo final pretendido (fim). Cabe
ao legislador ponderar tais situaes na elaborao do ato normativo, ou
seja, verificando quando a medida necessria, formulando um verdadeiro
sistema de objetos e fins e a relao de interdependncia entre eles.31
Definidas as finalidades buscadas e os objetivos que devem ser
concretizados para se alcan-las, deve-se passar a definio da estratgia
de realizao de tais fins escolha de solues. O Estado dispe de vrios
instrumentos, normativos ou no. Cabe ao legislador definir se o caso de
adotar uma medida legislativa ou buscar alternativas concretizao dos
objetivos para chegar ao fim almejado. O Estado pode valer-se de meios
jurdicos ou no, legislativo ou administrativos, para atender as necessidades
sociais que chamaram a ateno do legislador.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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29
DELLEY, Jean-Daniel. Ob. cit., 2004, p. 123. Foram feitas adaptaes no exemplo sugerido
pelo autor.
30
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Desses mltiplos instrumentos disposio do Estado, Delley
destaca os seguintes: (i) do tipo prescritivo ou coercitivo, que impe
comportamentos sob pena de aplicao de sanes; (ii) de incentivo, que
no determinam comportamentos mas busca alcan-los por meio de
estmulos positivos (informao, formao, presso regulamentar, estmulos
econmico-financeiros, etc.); (iii) de coordenao; (iv) de fornecimento de
bens e servios; (v) de garantia de participao de determinados grupos
sociais; (vi) e de parceira.32
A escolha desses instrumentos que norteiam a atuao do Estado
para cumprir a finalidade previamente definida passa pela discricionariedade
do legislador. Contudo, deve ele observar alguns princpios na tomada de
sua deciso. O primeiro deles o princpio da subsidiariedade, que passa
pela escolha do meio menos gravoso para os direitos dos indivduos,
principalmente, os direitos fundamentais, acrescentaramos ns. Deve-se
observar tambm o princpio da adequao de modo que os meios eleitos
sejam consentneos com os objetivos e fins definidos. A avaliao sob a tica
do legislador a respeito da adequao dos meios deve ser tanto retrospectiva
quanto prospectiva, o que vai alm do controle judicial, que somente atual.
Tambm deve o legislador observar o princpio da sinergia. Este princpio
traa diretrizes no sentido de otimizar-se os vrios meios adotados pelo
ato legislativo, sem contradies ou incoerncias. Esse princpio pressupe
o bom conhecimento dos vrios instrumentos e a avaliao da eficcia de
adot-los em conjunto.
Por fim, o legislador deve observar ainda o princpio da celeridade.
Os acontecimentos da vida em sociedade so mais rpidos que o
acompanhamento que feito deles pelo Poder Pblico. Em virtude disso,
seria desejvel que o Poder Legislativo dispusesse de instrumentos mais
cleres para acompanhar as mudanas, tais quais a adoo de legislaes
experimentais33 e, no caso brasileiro, podemos mencionar o regime de
urgncia na tramitao de projetos de lei. Tais instrumentos devem ser
utilizados de maneira excepcional, mas servem para evitar a adoo
de medidas paliativas, que podem ter consequncias catastrficas e
comprometerem a segurana jurdica.
Alaor Leite
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Depois de verificada quais as medidas disponveis, sejam elas
legislativas ou alternativas, necessrio fazer a escolha. Na escolha, farse- uma avaliao prospectiva do instrumento. Essa avaliao consiste
em analisar vrios pontos, a saber: (i) a adequao da medida ao objetivo,
isto , sua eficcia; (ii) identificao de possveis obstculos, tais como os
custos envolvidos, insero no Ordenamento Jurdico (constitucionalidade
e adequao aos direitos fundamentais); (iii) aceitao poltica e,
mencionaramos tambm, a social; (iv) viabilidade operacional; (v) tempo
disponvel para implementao, (vi) impacto previsvel, (vii) impacto sobre
outras polticas pblicas; dentre outros.34
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
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Veja-se, portanto, que a avaliao prospectiva mira uma situao
futura e desconhecida que, contudo, com base em dados empricos, podem
se tornar mais ou menos previsveis. Mtodo muito comum de anlise
prospectiva a baseada na experincia de outros pases com as medidas
cogitadas que, obviamente, encontra dificuldades na transposio de um
modelo jurdico para um contexto social diverso, o que exige bastante cautela.
O legislador pode tambm valer-se de dados e mtodos estatsticos
em sua avaliao prospectiva ou, ainda, de mtodos de simulao, de jogo e
de adoo de uma legislao experimental. Esta ltima, por sua vez, a mais
indicada quando os resultados so bastante incertos e deve ser adotada de
forma pontual e restrita, cingindo-se apenas ao necessrio para avaliar os
possveis efeitos da medida.35
Depois de editada a norma, preciso que o Poder Legislativo
acompanhe sua execuo, sua implementao e avalie de forma crtica, com
o tempo, se os objetivos colimados esto sendo cumpridos e a lei aproximase de sua finalidade. Essa, inclusive, a tendncia da teoria legislativa na
Europa. Nos pases europeus tem-se tentado criar mtodos para uma anlise
subsequente implementao da legislao, que a avaliao retrospectiva.
possvel verificar se as novas disposies legais esto sendo seguidas, de
maneira espontnea ou coercitiva, e, ainda, os custos de sua execuo para
empresas, para o Estado, para os vrios setores da economia e em relao ao
Produto Interno Bruto do pas.36
4. Seo Estudante
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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34
35
KARPEN, Ulirch. Less quantity more quality. Some comparative aspects of science and art
of legislation in European countries. In: MORAND, Charles-Albert (Org.). Lgistique formelle el
matrielle. Marseille: Presses Universitaires DAix-Marseille PUAM, 1999, p. 319-330: 327.
36
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1. Apresentao
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Em que pese as vrias possibilidades, muito pouco ainda feito no
Brasil.
A avaliao retrospectiva da lei envolve tambm a aceitao
da lei por aqueles que constituem seus alvos. funo do Parlamento
verificar se as pessoas s quais dirigem as disposies legais esto, de
qual maneira, agindo em conformidade com suas prescries. Se no o
estiverem, preciso verificar quais medidas esto sendo adotadas para
alterar essa situao (campanhas educativas, medidas coercitivas, etc.) e o
porqu do problema. Ulrich Karpen aponta que para a boa implementao
da lei necessrio que as pessoas a conheam, a compreendam e ainda
que lhe sejam leais. Esta ltima circunstncia diz respeito vontade de
as pessoas seguirem as regras impostas.37 Fabiana de Menezes Soares
menciona ainda que, para uma boa adeso aos comandos legais,
fundamental que haja a participao popular, uma vez que propicia um
maior fluxo de informaes para o legislador, criando espao de discusso
privilegiado.38
Em suma, a lei boa aquela lei que tem qualidade no s do ponto
de vista formal, ou seja, texto inteligvel, sem (ou com pouca) margem a
dvidas, mas tambm em seu sentido material. Nesta ltima perspectiva
ocupa-se a legstica material que, como visto, estabelece um rico
procedimento para identificao de problemas sociais, com a fundamental
participao popular, que podem constituir ou no um estmulo para a
atuao do legislador. Em se tratando de caso de edio de lei, isto , no
havendo outra soluo possvel, deve-se proceder com estudo para decidir
o melhor instrumento ou conjunto de instrumentos a ser utilizado, tendo
em vista o seu possvel impacto e as vrias circunstncias em seu entorno.
Alm disso, imperioso que o legislador faa controle do impacto efetivo da
lei na sociedade, para verificar se ela atende aos objetivos propostos com
vistas a atingir o fim para o qual foi criada.
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Na Holanda, desde o incio da dcada de 1980, os estudiosos do
Direito tm se voltado para a anlise da qualidade da lei, especialmente,
desde a consolidao da Unio Europeia, da qual adveio a necessidade de
integrao no s do mercado, mas tambm da legislao comum.
Em virtude dessa aproximao entres os pases europeus, houve
tambm uma aproximao dos problemas legislativos e estudos. Foi
possvel desde aquela poca identificar questes comuns que necessitavam
de soluo, tal como o excesso de instrumentos normativos em algumas
reas, problemas de implementao da legislao, inaptido dos processos
poltico e legislativo de perceber os reais problemas da sociedade, excesso
de trabalho do Poder Judicirio e baixa qualidade dos textos dos atos
normativos. Porm, em que pese a diversidade de pases envolvidos, devido
s razes histricas comuns existentes entre eles e a adoo do Estado de
Direito, seria possvel a busca de solues tambm comuns e comparativas.39
Especificamente na Holanda, o incio das pesquisas para anlise e
busca de problemas legislativos adotou como foco as diversas adversidades
na implementao da legislao, os problemas com contedo, qualidade
e intensidade da lei e uma mudana de viso, deixando de entender que
se tratava de problema meramente jurdico para compreend-lo como
problema poltico, jurdico-terico e sociolgico, como acima apontado.40
Nos vinte anos que se seguiram com a mudana de paradigma do
estudo dos problemas legislativos, foi possvel visualizar alguns avanos.
Inicialmente, o prprio estudo da legislao se tornou uma disciplina
independente, que passou a abordar os seus vrios aspectos (aspect
approach), o que at ento no era feito. Os esforos voltaram-se muito
tambm para a verificao do papel que a legislao desempenha no
Ordenamento Jurdico, o que ocorreu no s na academia, mas tambm no
prprio governo holands.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
VOERMANS, Wim; EIJLANDER, Philip. Working out the Fundamentals for a border crossing
pos-instrumental doctrine on legis-prudence. In: MORAND, Charles-Albert (Org.). Lgistique
formelle el matrielle. Marseille: Presses Universitaires DAix-Marseille PUAM, 1999. p. 4760: 48.
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2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Nesse particular, o governo da Holanda deu incio a poltica de
estudo dos problemas legislativos, e em especial, na busca de melhorias
de qualidade, abordando a legislao como instrumento de controle da
sociedade. No foi deixada de lado a abordagem constitucional da legislao
e, assim, percebeu-se uma passagem da anlise da legislao para um estudo
da aplicao de normas.41
Na medida em que houve avanos nas novas pesquisas envolvendo
os problemas legislativos, foi possvel sistematiz-las. Uma primeira
diviso que foi feita nos estudos, foi entre Teoria da Legislao e Doutrina
da Legislao. No primeiro grupo, concentraram-se as anlises voltadas a
explicar o fenmeno legislativo, de cunho mais terico devido sua natureza.
No segundo grupo, por sua vez, concentraram-se os estudos de aplicao
prtica da legislao, que foi dividida em trs subgrupos: (i) mtodo da
legislao, voltado para questes mais prticas, como a deciso de qual o ato
mais adequado para atender uma situao, quais circunstncias devem ser
levadas em considerao na aplicao daquela lei especfica, quais medidas
transitrias entre lei velha e lei nova devem ser adotadas e quais tratados
internacionais so relevantes para a matria, para citar apenas alguns dos
aspectos prticos.
Num segundo subgrupo, (ii) o da teoria do processo legislativo, os
estudos da Doutrina da Legislao se focaram no processo de preparao
e elaborao de atos normativos, tal como o procedimento de redao, de
vigncia, de implementao e anlise de desempenho e eficcia do novo
ato normativo para os fins para os quais foi editado. Por ltimo, o terceiro
subgrupo, (iii) de tcnicas de legislao, voltou-se para as tcnicas de
estruturao e organizao do texto normativo em si.42
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Veja-se, portanto, que na Holanda o estudo da legislao ganhou
praticamente a autonomia digna dos chamados ramos do Direito (Civil,
Penal, Processual, etc), devido importncia e seriedade com que o estudo
foi levado.
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Dos vrios anos de estudos que se seguiram, os holandeses
chegaram a certas concluses sobre a legislao. Entenderam, inicialmente,
Alaor Leite
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
que a legislao no pode ser mais tratada como algo neutro para atingir
determinados objetivos. imperioso que se escolha o instrumento adequado
para atingir o fim proposto e acompanhar o desenvolvimento e desempenho
do ato normativo depois de sua implementao. Isso porque, concluram
que falhas na implementao da legislao podem levar grave situao de
colapso do processo legislativo.
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Tambm se concluiu que o poder do governo sobre a sociedade por
meio da legislao muito pouco efetivo, apesar de entender-se que aquela
meio de comunicao entre Estado e o povo, e por essa razo surgiu a
necessidade de adotar-se outros instrumentos de governo e no apenas os
legislativos, que deveriam ser revistos, especialmente, quanto sua tcnica.43
Finalmente, os estudiosos holandeses do assunto, a par dos avanos
j alcanados at aquele momento, entendem que muito h ainda de ser
feito, especialmente, no que se refere anlise do papel da legislao
nos sistemas constitucionais e tambm nas questes envolvendo a forma
como os atos normativos podem influenciar de maneira efetiva os padres
sociais. Alm disso, apontam os benefcios do desenvolvimento de um
estudo mais aprofundado da doutrina legislativa: integrao dos aspectos
de estudos almejando atos normativos mais efetivos; racionalizao do
processo legislativo que, um tanto quanto demorado, poderia se tornar mais
clere ao deixar de lado pontos irrelevantes; e aperfeioamento tcnico dos
responsveis pela elaborao dos textos normativos e dos juristas em sua
aplicao (advogados, juzes, promotores, etc.).44
Essa , em apertada sntese, a experincia holandesa que se iniciou
na dcada de 1980, contada por Wim Voermans e Philip Eijlander, e que pode
servir de fonte para a implementao de estudos legislativos mais profundos
e avanados no Brasil devido adoo tambm do Estado de Direito aqui e
das razes histricas jurdicas comuns com outros pases europeus (Portugal
e Itlia), feitas obviamente as devidas adaptaes para as peculiaridades do
Ordenamento brasileiro.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
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Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Foram ainda introduzidas modificaes no Direito das Obrigaes nos
seguintes temas: regime da prescrio; no Recht der Leistungsstrungen ou,
na traduo literal de Antnio Menezes Cordeiro,48 direito da perturbao
das prestaes; no regime do contrato de compra e venda, contrato de
empreitada e contrato de mtuo; e o direito das relaes de consumo, que
antes se encontrava disperso em leis extravagantes, foi introduzido de forma
sistematizada no corpo do BGB, adequando-o ainda s diretivas49 editadas
pela Unio Europeia a esse respeito.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
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46
CANARIS, Claus-Wilhelm. O Novo Direito das Obrigaes na Alemanha. Revista da EMERJ.
Rio de Janeiro, v. 7, n. 27, 2004. p. 108.
47
CANARIS, Claus-Wilhelm. Schuldrechtsmodernisierung 2002. Mnchen: Verlag C.H.Beck,
2002, p. 791.
48
MENEZES CORDEIRO, Antnio. A Modernizao do Direito das Obrigaes. Revista da
Ordem dos Advogados. Disponvel em: <http://www.oa.pt/Publicacoes/revista/default.
aspx?idc=31559&idsc=2691&volumeID=16885&anoID=24142>. Acesso em: 08 de Junho de 2010.
49
As diretivas so regulamentos editados pela Unio Europia que estabelecem normas que
devem ser adotadas pela legislao dos pases membros como meio de se alcanar certa
uniformizao dos ordenamentos jurdicos europeus.
141
1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
Note-se que a reforma operada no foi fruto do acaso, mas partiu
da identificao de problemas histricos da legislao e das necessidades da
vida moderna, sendo certo que houve ampla participao em sua elaborao.
Efetivamente, a reforma do direito das obrigaes alemo iniciou-se em
1979, quando foram apresentados ao governo pareceres acadmicos sobre
o tema.50 Em seguida, na dcada de 1980, o assunto foi ganhando fora.
Pareceres e coletneas a respeito da modernizao do direito das obrigaes
eram seguidamente publicados de modo que, em 1984, foi formada uma
comisso para analisar as propostas. Essa comisso foi denominada de
Schuldreschtskomission (Comisso do Direito das Obrigaes).
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Seguiu-se que, a Schuldrechtskomission elaborou um relatrio em
1992 sobre os pontos que deveriam ser abrangidos pela reforma do BGB.
Todavia, no se passou logo elaborao de um projeto devido s vrias
diretivas que estavam sendo publicadas pela Unio Europeia e que poderiam
influenciar na possvel reforma do BGB.
Em 1999, ano da edio da Diretiva n. 1999/44/CE, de 25 de maio
1999, relativa a certos aspectos da venda de bens de consumo e de garantias
a ela relativas, cuja adoo pelos pases do Bloco Europeu deveria ocorrer
at 1 de janeiro de 2002.
A partir da se retomaram as propostas de modernizao do direito
das obrigaes. A diretiva relativa proteo do consumidor serviu como
uma espcie de fora motriz para induzir o Parlamento a adotar uma ampla
reforma do Cdigo Civil51 e, assim, em agosto de 2000, foi publicado projeto
de lei para discusso pblica.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
O projeto de lei retomou em parte o relatrio publicado em 1992,
aproveitando para implementar outras diretivas no Direito Alemo (comrcio
eletrnico e sanes ao inadimplemento das obrigaes), do mesmo modo
que transps para o BGB vrias leis extravagantes, especialmente as que
versavam sobre clusulas gerais dos contratos.
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
A reforma visava, pois, no s transpor as diretivas da Unio
Europeia, mas assentar no BGB os entendimentos jurisprudenciais e lies
Alaor Leite
50
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Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
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ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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52
MENEZES CORDEIRO, Antnio. A Modernizao do Direito das Obrigaes. Revista da
Ordem dos Advogados. Disponvel em: <http://www.oa.pt/Publicacoes/revista/default.
aspx?idc=31559&idsc=2691&volumeID=16885&anoID=24142>. Acesso em: 08 de Junho de
2010.
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Por sua vez, o 7o deste mesmo artigo prev que, quando o
interrogatrio no puder ser realizado no estabelecimento prisional ou por
meio de videoconferncia, o acusado ser levado perante o Juzo no Frum:
7o Ser requisitada a apresentao do ru preso em juzo nas hipteses
em que o interrogatrio no se realizar na forma prevista nos 1o e 2o
deste artigo.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Como se pode notar do 1o, a determinao legal para que o
interrogatrio de ru preso seja realizado dentro do presdio condiciona o
ato garantia de segurana do juiz, do membro do Ministrio Pblico e dos
auxiliares da Justia. Acontece que, considerando-se a realidade carcerria
brasileira atual, trata-se de verdadeira condio impossvel de ser atendida.
Como se tem notcia pela mdia quase que diariamente, salvo alguns casos,
como os presdios de segurana mxima federais, os demais estabelecimentos
prisionais e cadeias no atendem as condies mnimas de segurana para
manter seus presos encarcerados.
Rotineiramente h notcias de violncia em presdios e rebelies,
umas mais graves e outras nem tanto assim; mas acontecem com frequncia.
notrio que os estabelecimentos prisionais brasileiros no tm condies
de sequer garantir a integridade fsica e a vida dos aprisionados, sendo certo
que a manuteno da ordem se faz de maneira paliativa. De ano a ano o
Brasil criticado pelos Organismos Internacionais sobre as condies de seus
presdios em que o desrespeito aos direitos fundamentais e dignidade da
pessoa humana uma realidade comum.
Reflexo dessa situao deciso proferida pelo Superior Tribunal
de Justia que deferiu habeas corpus a investigado preso que estava
recluso dentro de um continer no Estado do Esprito Santo, semelhana
de vrias outras pessoas, em manifesta ilegalidade e afronta aos direitos
fundamentais:
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Levando em conta esses fatos, como o Estado poderia garantir
a segurana de juzes, membros do Ministrio Pblico, auxiliares da
Justia, testemunhas e advogados na realizao de audincias dentro dos
estabelecimentos prisionais? Note-se que, a colheita de depoimentos, nos
grandes centros populacionais, ato que realizado inmeras vezes ao dia
nos milhares de processos penais em trmite perante o Poder Judicirio.
A Lei 11.900/09 nasceu letra morta. Em uma anlise sistemtica,
imperioso mencionar que o artigo 124 do Cdigo Civil considera inexistentes
as condies impossveis.54 Logo, a condio de se dar segurana aos
partcipes das audincias em presdios certamente inexistente, pois, como
demonstrado, impossvel de ser executada.
Muito embora no se acredite que era essa a inteno, mas o
legislador no soube sopesar e visualizar, ao elaborar a lei, a possibilidade
ftica de ela ser cumprida. Isso o que se pode inferir do parecer
apresentado pelo Relator da Comisso de Segurana Pblica e Combate
ao Crime Organizado da Cmara dos Deputados, que, de forma um tanto
quanto amadora, em momento algum menciona a questo carcerria,
pontuando que os depoimentos continuariam sendo colhidos em presdios,
Alaor Leite
53
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. HC 142513 / ES. Relator: Ministro Nilson Naves.
Publicado em: 10/05/2010.
54
Artigo 124. Tm-se por inexistentes as condies impossveis, quando resolutivas, e as de
no fazer coisa impossvel.
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Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
O legislador criou, a bem da verdade, um conselho ou uma
recomendao ao editar o texto da lei dessa maneira e sem levar em conta
os problemas fticos para sua implementao. De determinao legal com
fora normativa no se trata, pois sua implementao, na atual conjuntura,
impossvel. Nessas situaes, seria prefervel que o Congresso Nacional
exercesse sua funo de fiscalizao do Poder Executivo para saber como
esto sendo gastas as verbas destinadas para a segurana pblica ou buscar
outras solues para a espcie a editar uma medida completamente incua.
A respeito de leis que determinam o impossvel, oportuna a
enftica afirmao de Lon F. Fuller, em seu clssico The Morality of Law, que
on the face of it a law commanding the impossible seems such an absurdity
that one is tempted to suppose no sane lawmaker, not even the most evil
dictator, would have any reason to enact such a law.56
ainda de se observar que, o que era para ser regra (realizao
de audincias em presdios), devido ao mau exerccio da funo
legislativa, tornou-se a exceo; e a exceo (realizao de audincias via
videoconferncia e no Frum), transmutou-se na regra. A elaborao de leis
tais como a ora analisada, em que traz a previso de situaes praticamente
impossveis de serem executadas de fato, apenas refora o sentimento de
descumprimento da legislao e enfraquece o Poder Legislativo, o qual,
supostamente, deveria ser o mais efetivo e atuante num Estado que se
afirma ser de Direito (artigo 1o da CR/88).
Alaor Leite
55
Disponvel em: < http://www.camara.gov.br/sileg/integras/625880.pdf>. Acessado em: 12
de Junho de 2010.
56
FULLER, Lon F. The Morality of Law. New Haven: Yale University Press, 1964, p. 70.
147
1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
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A situao acima descrita demonstra ainda a inconsistncia de
verdadeiro mito que vigora no pas: de que a produo quantitativa de leis
significa bom desempenho e trabalho pelo Congresso Nacional. Alm de isso
no ser verdade, ludibria-se a populao (at mesmo a esclarecida) de que
um bom congressista aquele que edita muitas normas. De nada adianta um
Deputado ou Senador apresentar vrios projetos de lei e t-los aprovados
no Congresso Nacional se, empiricamente, eles so impossveis de serem
implementados.
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
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Consequncias graves advm da edio de muitas normas,
ainda mais das desprovidas de possibilidade de aplicao. A verdadeira
enchente de leis torna-as praticamente inacessveis e dificultam em muito
sua efetividade. Por conseguinte, o sistema poltico atingindo em cheio,
enfraquecendo-se, e ainda aumentam-se os custos para o funcionamento
das instituies pblicas.57
A bem da verdade, est-se desperdiando o dinheiro pblico com o
trmite de projetos legislativos incuos e temerrios, quando no se realiza
estudo prvio de impacto da lei e das circunstncias empricas necessrias
sua aplicao eficaz. fundamental que o pas mude seus padres do que
seja um bom congressista, deixando-se de lado a viso de que aquele que
apresenta muitos projetos, para ser aquele que apresenta projetos que tm
a possibilidade de serem efetivamente implementados e que alcancem e
satisfaam a necessidade social que levou sua edio.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Em 04 de fevereiro de 1997, foi promulgada a Lei n. 9.434, mais
conhecida como a Lei de Transplantes. Essa lei brasileira teve os seus
dispositivos quase em sua totalidade copiados da Ley 30, de 27 de Outubro
de 1979 a lei de transplantes vigente na Espanha.
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
A ideia de se copiar a legislao espanhola deve-se muito ao fato
de ela ser um sucesso naquele pas europeu. Em 2004, ano em que a Lei
de Transplantes espanhola completou 25 anos de vigncia, a Espanha tinha
Alaor Leite
57
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uma taxa de 33,8 doaes de rgos por milhes de habitantes, a mais alta
do mundo, ante uma mdia de 22,5 na Unio Europeia e seguida de longe
por outros pases europeus, tal como Irlanda (21,1), Noruega (19,2), Portugal
(19) e Itlia (18,5).58
Para alcanar esse patamar de doaes, a lei espanhola enfrentou
uma das grandes questes em matria de transplantes de rgos o
consentimento para se realizar a doao criando uma presuno de que o
falecido tinha a vontade de doar, salvo se tivesse expressamente se oposto a
tal disposio legal em vida:
Si no existe tal constancia expresa, los familiares carecen de toda
legitimacin para oponerse a la extraccin porque el deseo de los familiares
acerca del destino de los restos mortales no puede prevalecer sobre el
derecho a la salud y a la vida de los receptores potenciales. Por tanto, los
familiares del difunto no son autnticos titulares de un derecho subjetivo,
consistente en la facultad de oponerse a la donacin de rganos, por lo que
la extraccin podra efectuar-se aun contra el parecer de los familiares.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Nessa linha, o legislador brasileiro, copiando ipsis litteris a ideia
trazida pela legislao espanhola de presuno positiva de doao e sem
antes fazer uma campanha de conscientizao da inovao legislativa no
ordenamento ou avaliar os possveis impactos empricos do texto legal,
estabeleceu no artigo 4o da Lei n. 9.434/97 o seguinte:
Artigo 4. Salvo manifestao de vontade em contrrio, nos termos desta
Lei, presume-se autorizada a doao de tecidos, rgos ou partes do corpo
humano, para finalidade de transplantes ou teraputica post mortem.
A deficincia de estudo prvio e de tomada de medidas para
avaliar a aplicao prtica da nova lei resultaram em finalidade diversa da
Alaor Leite
59
LPEZ, Aguirre. La legislacin espaola en materia de trasplantes. Revista Nefrologa, vol.
XVI, supl. 2, 1996, p. 39-47: 41.
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Veja-se, portanto, que o problema criado com a nova Lei de
Transplantes brasileira, cujas nefastas consequncias so at difceis de serem
mensuradas, mas que por certo reduziu o nmero de pessoas doadoras de
rgos no territrio nacional, foi fruto de lei copiada do estrangeiro, sobre
a qual no foi feito o devido estudo prvio de impacto legislativo. No se
60
Disponvel em: < http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=414497>.
Acessado em: 13 de Junho de 2010.
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Em virtude do insucesso da lei editada pelo Poder Legislativo
brasileiro e da lentido para que fosse tomada medida para solucionar a
questo, foi necessrio que, em 2001, o Presidente da Repblica editasse
a Medida Provisria n. 2.080, de 25 de Janeiro de 2001, que foi convertida
na Lei n. 10.211, de 23 de Maro de 2001, para alterar o artigo 4o da Lei n.
9.434/97 e acabar com a presuno de doao de rgos, que passaria ento
a depender do consentimento dos familiares do de cujus:
Artigo 4. A retirada de tecidos, rgos e partes do corpo de pessoas falecidas
para transplantes ou outra finalidade teraputica, depender da autorizao
do cnjuge ou parente, maior de idade, obedecida a linha sucessria, reta
ou colateral, at o segundo grau inclusive, firmada em documento subscrito
por duas testemunhas presentes verificao da morte.
Foi necessrio, portanto, que o Poder Executivo assumisse a
situao e arrogasse para si o papel do Poder Legislativo para solucionar
problema criado por este, em virtude da edio de lei inconsequente, sobre
matria relevante e delicada, sem antes realizar qualquer estudo prvio e
acompanhamento retrospectivo. Esse caso demonstra o quo o Brasil precisa
ainda evoluir em matria de legstica e controle de qualidade das leis.
61
Conforme notcia disponvel em: < http://www12.senado.gov.br/noticias/materias/2014/02/19/
ccj-rejeita-reducao-da-maioridade-penal-e-senadores-sugerem-mudancas-no-eca >.
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
152
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Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
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3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Apesar dos esforos para se regulamentar a execuo das medidas
socioeducativas, para que elas atingiam a finalidade de educar e socializar o
adolescente, extirpando os males que o levaram prtica de ato infracional
e preparando-o para o convvio harmonioso em sociedade, o estrutura fsica
e de pessoal do Estado brasileiro no comporta ainda a eficaz aplicao do
ECA e da Lei do SINASE, em grande parte, pela falta de investimento.63
Consequncia da falta de estrutura para a aplicao das referidas
leis o sentimento de impunidade que tem reinado na sociedade quando
adolescente comete ato infracional. Alis, tem-se tornado muito comum
situaes em que um adolescente apreendido em flagrante de ato infracional
juntamente com adultos que estavam praticando crimes na companhia dele
e se tenta de todo modo imputar a responsabilidade exclusivamente ao
infante, pois se sabe que a inexistncia de locais para a execuo das medidas
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
62
DIGICOMO, Murilo Jos. O SINASE em perguntas e respostas. Disponvel em: < http://www.
crianca.caop.mp.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=1198 >. Acesso em:
06 abr. 2014.
63
A falta de investimento em estrutura e preparao dos profissionais que atuam na rea
pode ser observada em casos emblemticos citados no texto Infncias violadas: casos
emblemticos que retratam a realidade do RN. 1. ed. Natal: CEDECA Casa Renascer, 2010,
74. p.
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1. Apresentao
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3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Por conseguinte, o sentimento de impunidade advindo da ineficaz
aplicao do Estatuto da Criana e do Adolescente e, agora, tambm da Lei
do SINASE, alimenta os debates no sentido de reduzir a maioridade penal,
como se as cadeias e penitencirias superlotadas fossem a soluo para se
esconder mais esse problema.
Nessas circunstncias, inevitvel questionar se necessria a
edio de mais normas legais, tais como a Lei do SINASE, ou se o Brasil
realmente necessita de investimentos em estrutura e pessoal para a
aplicao adequada das medidas socioeducativas j previstas no ECA.
Outro questionamento que surge sobre a real necessidade de reduo
da maioridade penal, ante um sistema falho de aplicao de medidas
socioeducativas. Antes de se pensar na reviso da imputabilidade penal,
seria necessrio colocar o sistema de execuo das medidas socioeducativas
para funcionar verdadeiramente.
O caso em questo representa situao emblemtica, em que se
anuncia a edio e publicao de uma lei, como se fosse a soluo de todos
os problemas para a rea de sua incidncia, no caso, a infncia e juventude,
sem se analisar os verdadeiros problemas do sistema e a falta de efetividade
de normas j em vigor.
A frequente falta de vagas para a aplicao das medidas de
internao e semiliberdade, aliada falta de incentivos e preparao dos
profissionais que atuam na execuo dessas medidas, resultaram e resultam
no frequente descumprimento da Constituio da Repblica de 1988 (artigo
227) e do Estatuto da Criana e do Adolescente. Soma-se agora s normas
legais descumpridas a Lei n. 12.594/2012. No ser a reduo da maioridade
penal que tornaro essas normas efetivas. O problema ser to somente
transferido.
Alaor Leite
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3. Artigos
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Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
4. Concluses
Conforme inicialmente apontado, a lei desempenha papel
fundamental no Estado Democrtico de Direito. Sua noo foi construda ao
longo dos sculos, desde a Grcia antiga at a Idade Contempornea, sendo
certo que sua ideia encontra-se em permanente processo de desenvolvimento.
No constitucionalismo, a lei continua desempenhando importante
papel, sendo controlada porm em sua constitucionalidade, principalmente,
sua consonncia com os direitos fundamentais. No obstante seu controle
de forma e contedo, ainda sim deve-se buscar maneiras de controlar a
qualidade das leis, medindo-se e observando-se se elas atendem ao escopo
para o qual foram criadas e quais as consequncias de seu impacto emprico.
No Brasil, o controle de qualidade das leis ainda uma realidade
distante dos mais de cinco mil rgos com capacidade legislativa, a grande
maioria deles com competncia municipal, o que no torna, porm, o controle
irrelevante. Os rgos legislativos brasileiros tm ainda um longo caminho a
percorrer no sentido de elaborar, responsavelmente, legislao de qualidade,
que tenha condies de eficcia, que responda adequadamente demanda
que legitima o seu surgimento ou regulamentao [...].64 E mais, a legislador
brasileiro est ainda longe de reordenar o sistema jurdico depois de criada
nova legislao, com o escopo de evitar contradies e obscuridades nas leis.
hora de superar a ideia de que as tcnicas de legstica se resumem
a questes de aplicao da lei.65 H esforos no sentido de implementar o
controle de qualidade da legislao, mas que fogem ainda do ideal. Relevante a
formao acadmica dos juristas em legstica material, desde a graduao, com
foco principal no controle de qualidade dos atos normativos, o que poder trazer
bons resultados para o ordenamento jurdico brasileiro a mdio e longo prazo.
Paralelamente, o Ministrio Pblico tem importante papel, judicial e
extrajudicial, na defesa da ordem jurdica, o que inclui a fiscalizao de adequada
e efetiva aplicao da lei nas reas afetas sua atuao, todas de notria
relevncia para a sociedade. Cabe aos rgos de execuo do Ministrio Pblico
Alaor Leite
64
SOARES, Fabiana de Menezes. O custo da m legislao e o direito nosso de cada dia.
Disponvel em: < http://www.almg.gov.br/eventos/Legistica/imagens/Artigo_Fabiana.pdf>.
Acesso em: 18 de Junho de 2010.
65
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1. Apresentao
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5. Referncias bibliogrficas
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Emerson Garcia
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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FULLER, Lon F. The Morality of Law. New Haven: Yale University Press, 1964.
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3. Artigos
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Emerson Garcia
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 12. ed. So Paulo: Atlas, 2002.
SOARES, Fabiana de Menezes. Teoria da Legislao: Produo e Conhecimento da
Lei na Idade Tecnolgica. 1. ed. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 2003.
SOARES, Fabiana de Menezes. O custo da m legislao e o direito nosso
de cada dia. Disponvel em: <http://www.almg.gov.br/eventos/Legistica/
imagens/Artigo_Fabiana.pdf>. Acesso em: 18 de Junho de 2010.
VOERMANS, Wim; EIJLANDER, Philip. Working out the Fundamentals for a
border crossing pos-instrumental doctrine on legis-prudence. In: MORAND,
Charles-Albert (Org.). Lgistique formelle el matrielle. Marseille: Presses
Universitaires DAix-Marseille PUAM, 1999. p. 47-60.
WINTGENS, Luc J. To follow a rule as a legislation some observations from a
legisprudential perspective. Rechtstheorie. Berlin: Duncker & H.
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
1. Introduo
A ltima onda (vague) de constitucionalizao moderna, a quarta
segundo Hauriou, ter ocorrido aps a Segunda Guerra Mundial, sendo
consequente do movimento de descolonizao1. Depois disso, parece
haver um declnio do constitucionalismo, que coincide, por um lado, com o
processo de transformaes econmicas do sculo XX que do os contornos
da Globalizao; por outro, quem sabe como fator amalgamado a este, o
fenmeno associa-se crise do Estado que, agigantado em suas funes
de satisfao do bem-estar social, j no atua somente por meio do poder
poltico, mas cede espao s intervenes de polticas no governamentais.
Sob este aspecto, o Estado ser um ente poltico bem mais complexo do
que definiu Kelsen ao preconizar a teoria da interao, segundo a qual o
Estado seria resultante da unidade social e da unidade jurdica2: a abertura
(circunstancial e necessria) aos espaos transnacionais de poltica, Direito
e economia, enfraquecem algumas das bases estabelecidas na Constituio,
como a ideia de soberania, e, claro, as prprias instituies, como o legislativo.
Diante de um legislativo cooptado pela circunstncia poltica
que, alis, atinge inclusive a ideia de democracia em razo de no se verem
quadros ideolgicos e programticos bem definidos entre os partidos
polticos , que desemboca na apatia, seno no imobilismo, os Juzes
nacionais tm engrossado as fileiras contramajoritrias, atuando em reas
que, a rigor, competiriam ao Congresso, mas sob os pretextos da emergncia
e da discricionariedade que nsita judicatura. Para preencherem os
espaos vazios deixados nas Leis ou pela falta delas, os Juzes servem-se do
instrumentrio principiolgico abrigado na Constituio no apenas para
decretarem a inconstitucionalidade de normas infraconstitucionais, mas,
tambm, para criarem normas positivadas em suas decises, um Direito ex
novo e paradigmtico para novas decises, as quais avanam sobre a poltica
criminal, cada vez mais localizvel nos tribunais do que no Congresso.
Pretendendo dar maior fora argumentativa sua poltica criminal,
os tribunais e penalistas, muitos do quais tambm pertencentes ao mundo
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Art. 4. Le juge qui refusera de juger, sous pretexte du silence, de lobscurit ou de linsuffisance
de la loi, pourr tre poursuivi comme coupable de dni de justice.
10
O termo aqui empregue, em parte apoiado na acepo moral de Toms de Aquino,
relacionado com a noo de justeza do ato.
9
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11
LIFANTE VIDAL, Isabel. Dos conceptos de discrecionalidad jurdica. Doxa. Cuadernos de
Filosofa del Derecho, n. 25, 2002, p. 417.
12
Ibidem, ibidem.
13
Ibidem, p. 417-418.
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maior dimenso quando se percebem distintos movimentos polticojurdicos que ou demonstram certa rebeldia interpretao e aplicao de
normas legais, como se v entre os que advogam o alternativismo jurdico e
os juzes para a democracia, ou claramente postulam a passagem do nosso
modelo de Direito para o common law, num entendimento algo naf sobre o
carter da Smula vinculante, tudo, claro, em nome de uma atividade judicial
que contribua para o progresso social da sociedade (sic), fazendo avanar o
Direito no rumo da liberdade, igualdade e fraternidade14.
Para uma tentativa de dissoluo do problema metodolgico,
impende, incialmente, sublinhar que a liberdade ou como Castanheira Neves
prefere, desvinculao15 no quer simplesmente significar uma atuao
judicial despegada de qualquer limite ou referencial de inerente juridicidade.
Ou seja, queremos dizer que a Discricionariedade deriva de uma liberdade
relativa, na medida em que se devem aferir os contornos de juridicidade da
deciso judicial. Parece-nos, neste sentido, fugir completamente dos limites
de Discricionariedade a deciso na qual o Juiz estabelece uma soluo
que conflitue com Leis, princpios e costumes sedimentados numa cultura
jurdica16. O problema que aqui surge, ento, o de saber qual a medida
de liberdade concedida ao Juiz, de modo que suas decises convirjam para a
realizao do Direito.
Castanheira Neves especula um arranjo metodolgico para o
problema da liberdade (na discricionariedade) a partir da contraposio de
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14
MARQUES, Luiz Guilherme. Boca da Lei. Disponvel em: <http://www.amb.com.
br/?secao=artigo_detalhe&art_id=105>. Acesso em: 10.03.2014.
15
NEVES, A. Castanheira. O problema da discricionariedade. In. NEVES, A. Castanheira.
Digesta: escritos acerca do Direito, do pensamento jurdico, da sua metodologia e outros. V.
1. Coimbra: Coimbra Editora, 1995, p. 534.
16
No incio de 2014, causou (justificada) celeuma a deciso de um Juiz de Braslia que,
considerando ser a cannabis sativa uma droga recreativa, absolveu o ru acusado de trfico
ilcito de drogas. O magistrado faz expressa meno Portaria 344/98, da ANVISA, que
estabelece o controle sobre medicamentos e substncias, considerando tratar-se de um
ato administrativo que restringe direitos, [carecendo] de qualquer motivao por parte do
Estado e no justifica os motivos pelos quais incluem a restrio de uso e comrcio de vrias
substncias, em especial algumas contidas na lista F, como o THC, o que, de plano, demonstra
a ilegalidade do ato administrativo. Numa palavra, no concorda que a Portaria do rgo do
Ministrio da Sade inclua a maconha entre as drogas proibidas, apesar de, pela sistemtica
penal, aquele regramento preencher a norma penal em branco contida no art. 33, da Lei
11.343/06. COUTINHO, Felipe. Juiz considera maconha recreativa e absolve traficante.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2014/01/1404517-juiz-consideramaconha-recreativa-e-absolve-traficante-confesso.shtml>. Acesso em: 16.03.2014.
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Este ser, portanto, um critrio negativo de Discricionariedade.
Ou, de outra forma, o contrrio de Discricionariedade. Mas ao indicar esta
referncia conceitual para a categoria, o jurisfilsofo conimbricense advertenos que a falta de vinculao da Discricionariedade Judicial no significa
um espao vazio de Direito, ou que as decises emanadas pelo recurso
a essa prerrogativa no se projetam para alm do domnio coberto pelo
direito, pois [...] a deciso discricionria surge no seio da ordem jurdica
e como modo jurdico de juzo ou de conduta s que com contedo em
si no jurdico, por no ter sido ele obtido pela imediata aplicao de
critrios jurdicos.18 Por outras palavras, o ato de Discricionariedade Judicial
no deriva imediatamente de critrio legal, mas no pode no deve
renunciar por completo s determinaes poltico-jurdicas da Lei, nela
encontrando o estabelecimento de seu fundamento e limites19. O art. 4, da
Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Lei 4.657/42), v.g., concede uma rea de
liberdade discricionria, dispondo que, em caso de omisso da Lei, o juiz
decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais
do direito20; a individualizao da pena, segundo dispe a Constituio, ser
regulada por Lei (art. 5, XLVI), cabendo ao Juiz fazer a escolha (discricionria)
daquela que seja adequada e necessria para dar cumprimento ao objetivo
preventivo-especial do Direito Penal, dosando-a proporcionalmente ao grau
de culpabilidade do ru.
Em segundo lugar, temos de considerar que, pelo critrio de
contraposio de vinculao desvinculao, vamos encontrar, no primeiro
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23
BERLIN, Isaiah. Cuatro ensayos sobre la libertad. Traduo de Julio Bayon. Madrid: Alianza
Editorial, 1998, p. 220-231. Ttulo original: Four essays on liberty.
24
Ibidem, p. 231-236.
25
VILA, Humberto. Neoconstitucionalismo: entre a cincia do Direito e o Direito
da cincia. Revista Eletrnica de Direito do Estado. Salvador: Instituto Brasileiro de
Direito Pblico, n. 17, jan.-mar. 2009, confirma a insero da Constituio brasileira no
neoconstitucionalismo, destacando as distintas funes das regras e princpios constitucionais,
sendo que estes auxiliam na interpretao e integrao das regras infraconstitucionais.
26
BARROSO, Lus Roberto. Fundamentos tericos e filosficos do novo Direito Constitucional
brasileiro (ps-modernidade, teoria crtica e ps-positivismo). Revista Dilogo Jurdico.
Salvador: Centro de Atualizao Jurdica. Ano I, v. I, n. 6, set. 2006, 32, refere que os
Princpios contm, normalmente, uma maior carga valorativa, um fundamento tico, uma
deciso poltica relevante, e indicam uma determinada direo a seguir.
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27
Pelo menos em tese. Nossa experincia poltico-partidria no revela alternncia dos
quadros programticos, nem uma oposio que permita o refreio do aparelhamento estatal e
do controle da vida poltica. RAMOS, Carlos Henrique. Mutao constitucional. Constituio
e identidade constitucional evolutiva. Curitiba: Juru, 2013, p. 227, refere, a propsito: A
proliferao de partidos polticos gera um fisiologismo que esconde as verdadeiras ideologias,
fazendo com que, entre ns, a coaliso partidria no seja formada por razes puramente
ideolgicas. Todos se assumem como de centro-esquerda, como se no houvesse direita
no Brasil.
28
BARROSO, Lus Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do Direito (o triunfo
tardio do Direito Constitucional no Brasil). Revista de Direito Constitucional e Internacional.
Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional. V. 1, mai. 2011 (tambm disponvel em: <
http://jus.com.br/artigos/7547/neoconstitucionalismo-e-constitucionalizacao-do-direito
>. Acesso em: 25.03.2014), sintetiza a ideia de constitucionalizao da seguinte forma: A
constitucionalizao [...] expressa a irradiao dos valores constitucionais pelo sistema
jurdico. Esta difuso da Lei Maior pelo ordenamento se d por via da jurisdio constitucional,
que abrange a aplicao direta da Constituio a determinadas questes; a declarao de
inconstitucionalidade de normas com ela incompatveis; e a interpretao conforma a
Constituio, para atribuio de sentido s normas jurdicas em geral. No caso brasileiro, devese enfatizar a jurisdio constitucional exercida amplamente: do juiz estadual ao Supremo
Tribunal Federal, todos interpretam a Constituio, podendo, inclusive, recusar aplicao
lei ou outro ato normativo que considerem inconstitucional." Esta definio, contudo, no
exaure a noo total de constitucionalizao, nem aflora as questes problemticas que aqui
sero tratadas.
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
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Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
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3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
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29
BARROSO, Lus Roberto. Judicializao, ativismo judicial e legitimidade democrtica.
Disponvel em: <www.oab.org.br/editora/revista/users/revista/1235066670174218181901.
pdf>. Acesso em: 19.02.2014.
30
Alis, STRECK, Lnio. O ativismo judicial existe ou imaginao de alguns? Disponvel em:
<http://www.conjur.com.br/2013-jun-13/senso-incomum-ativismo-existe-ou-imaginaoalguns>. Acesso em: 19.02.2014, ao fazer aproximaes conceituais do Ativismo, refere:
" necessrio dizer que a simples declarao de uma inconstitucionalidade no quer dizer
ativismo ou no ativismo. O controle de constitucionalidade justamente a funo precpua
e democrtica de uma corte constitucional", conduzindo-nos a entender que este fenmeno
est para alm do exame de controle de constitucionalidade.
31
A propsito, BARROSO, Lus Roberto. Judicializao, ativismo judicial, cit., rebate todas
as crticas normalmente feitas ao Ativismo, mas parte de sua definio estreita, como j
anteriormente referido.
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vemos, v.g., na edio da Smula vinculante 11, que trata do uso das
algemas, vulgariza a atuao do STF. Mas, tambm, enfraquece o eixo ticojurdico da Constituio, especialmente pelo fato de que, na falta de regras
constitucionais em direto conflito com o ordenamento infraconstitucional (e,
em boa verdade, no se encontrar essa coliso quando pensamos no uso de
algemas, que no , repitamos, problema constitucional mas, simplesmente,
regra de segurana), os magistrados s podero laborar mediante grande
esforo argumentativo para abrigar sua iniciativa poltico-criminal em algum
dos princpios fundamentais. E quando no o encontram, sempre se socorrem
do princpio que a panaceia para todos os problemas, o da dignidade da
pessoa humana. Mas afinal, podemos nos socorrer a qualquer instante dos
princpios fundamentais?
Os princpios da Constituio, segundo se depreende da dogmtica
e de uma consolidada doutrina32, so normas jurdicas com alto grau de
generalidade, e por isso, antes de fundarem-se exclusivamente como
mandados denticos, neles vemos hipteses de concreo somente
dentro das possibilidades jurdicas e reais existentes33. No se aplicam
ordinariamente, como determinaes de dever-ser, mas, prioritariamente34,
quando houver a necessidade de interpretarem-se regras infraconstitucionais
e integr-las ao telos constitucional35. So, como denomina Alexy, mandados
de otimizao36. J por isso, seu manejo no deve ser ordinrio, mas
extraordinrio, naquelas situaes em que a aplicao de uma regra legal
problemtica, reivindicando a atestao de sua constitucionalidade.
Contudo, o que temos assistido sob a roupagem de Ativismo Judicial
a inverso dessa lgica, de maneira que o Juiz, no concordando com os
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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5. Resenha
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32
ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Trad. ao espanhol de Ernesto
Garzn Valds. Madri: Centro de Estudios Constitucionales, 1997. Ttulo original: Theorie der
Grundrechte, p. 83 e ss.
33
Ibidem, p. 86.
34
A ressalva deve-se hiptese de que, como orientaes jusumanistas, vemos possvel a
hiptese de o legislador orientar-se pelos princpios.
35
VILA, Humberto. "Neoconstitucionalismo", cit., ao tratar da funo dos princpios
fundamentais, refere que "servem para interpretar, bloquear e integrar as regras
infraconstitucionais existentes. Os princpios constitucionais, no entanto, s exercem a sua
funo de bloqueio, destinada a afastar a regra legal, quando ela for efetivamente incompatvel
com o estado ideal cuja promoo por eles determinada."
36
Ibidem, ibidem.
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37
A propsito, VILA, Humberto. "Neoconstitucionalismo", cit., afirma que "Ele [o aplicador
do Direito] no pode deixar de aplicar uma regra infraconstitucional simplesmente deixando-a
de lado e pulando para o plano constitucional, por no concordar com a consequncia a ser
desencadeada pela ocorrncia do fato previsto na sua hiptese."
38
No Habeas Corpus 97256-STF, o relator, Min. Ayres Britto, apoia-se no princpio da
individualizao da pena e na prescrio das modalidades punitivas descritas no art. 5 XLVI,
CR ("a lei regular a individualizao da pena e adotar, entre outras, as seguintes: a) privao
ou restrio da liberdade; b) perda de bens; c) multa; d) prestao social alternativa; e)
suspenso ou interdio de direitos"), para inquinar de inconstitucional a regra ento contida
no 4, do art. 33, da Lei 11343/06, que no permitia a converso da pena de recluso por
restritivas de direito. Em seu entender, a Lei comum no poderia subtrair ao Juiz o poder-dever
de atribuir ao ru pena que lhe parecer "como expresso de um concreto balanceamento ou
de uma emprica ponderao [...] implicando essa ponderao em concreto a opo jurdicopositiva pela prevalncia do razovel sobre o racional". Mais adiante, o antigo Ministro do
STF, estabelece um grau de equivalncia entre discricionariedade e liberdade de deciso,
referindo: "o Juiz sentenciante se movimentaria com irreprimvel discricionariedade entre
aplicar a pena de privao ou de restrio de liberdade e outra que j no tivesse por objeto
esse bem jurdico maior da liberdade fsica do sentenciado, sem prejuzo de que a proposio
da lei pudesse ser endurecedora nos crimes enunciados na Constituio Federal." Ocorre que,
a bem da verdade, o impedimento de converso da pena para os casos de trfico de drogas
no impede a individualizao da pena, que levada a efeito por ocasio de sua dosagem.
Alm do mais, o enunciado do princpio mencionado no sentido de que "a lei regular a
individualizao da pena", ou seja, a Constituio defere a discricionariedade ao Juiz, mas
dentro das balizas da Lei penal. Sobre a questo, ver: SABB GUIMARES, Isaac. Lei antidrogas
comentada, cit., p. 120-125.
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Como se pode observar, essa discricionariedade discrepa da noo
de Discricionariedade Judicial, no guardando qualquer relao com seus
fundamentos. As decises dela emanadas, no operam metodicamente
uma argumentao juridicamente refletida (sobre as fontes do Direito ou de
juridicidade), mas so prenhes de muito subjetivismo e de nenhum critrio
material que as torne plausveis. Esta circunstncia, conforme observa vila,
leva eliminao ou severa reduo do carter heterolimitador do Direito.39
Ora, a ampliao do decisionismo judicial por meio da aplicao
direta de princpios constitucionais essencialmente abertos ao variado
desenvolvimento argumentativo no lugar de regras legais, causa inegveis
riscos. No mbito jurdico-cvel, relativamente aos diretos receptores de uma
deciso que ser a norma jurdico-positiva casustica para um caso concreto
pelo fato de os interessados no poderem prever a metdica construo
da norma jurdica (quebrando-se, ento, a ideia de segurana jurdica);
enquanto que na rea jurdico-penal, os riscos decorrem da possvel coliso
entre a poltica criminal orientadora dos fins de um sistema jurdico-penal
e a poltica criminal individualizada pelo Juiz ou Tribunal. Os reflexos dessa
postura sero mais drsticos na rea da Justia criminal, uma vez que as
decises emanadas da liberalidade judicial destinar-se-o, em ltima anlise,
coletividade, que carecedora da atividade estatal que promova paz e
segurana por meio da tutela de bens jurdicos de relevo social.
A zona compromissria e de incertezas do Ativismo Judicial tornase mais perceptvel quando passamos a analisar algumas das posies
sustentadas pelos tribunais superiores, que a seguir encetaremos.
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40
CORREIA, Eduardo (com a colaborao de Figueiredo Dias). Direito criminal. V. I Coimbra:
Livraria Almedina, 1996, p. 8.
41
DIAS, Jorge de Figueiredo. Direito Penal. Parte geral. T. I. 1.ed. brasileira, 2.ed. portuguesa.
So Paulo: Revista dos Tribunais; Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 19.
42
Ibidem, p. 35. O penalista portugus refere, a este propsito, que a poltica criminal
imanente ao sistema jurdico-constitucional, no sendo exata, por isso, a afirmao
de que ela possa e deva fazer apelo directo e imediato ao sistema social como tal para
estabelecimento das suas finalidades e das suas proposies. Exacto antes que as finalidades
e as proposies poltico-criminais devem, elas tambm, ser procuradas e estabelecidas no
interior do quadro de valores e de interesses que integram o consenso comunitrio mediado
e positivado pela Constituio.
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A posio de quase completo consenso dos magistrados das Cortes
Superiores sobre esta linha argumentativa, parte da sacramentalizao da esfera
de individualidade, ora em nome do princpio da presuno da inocncia, ora
invocando-se o princpio da dignidade da pessoa humana, que so aplicados
como instrumentos resolutivos de problemas jurdicos, nos quais nem sempre
se evidenciam colises de princpios50. O caso Pimenta Neves, paradigmtico:
o jornalista confessou ter matado a namorada Sandra Gomide, em 20 de agosto
de 2000; nunca apresentou tese de excluso de antijuridicidade, de forma que,
o julgamento de dezembro de 2006, com veredicto condenatrio, no teria
hiptese de reforma (no quanto ao mrito); mesmo assim, Pimenta Neves
obteve o writ de habeas corpus (HC 72726-STJ), com base na aplicao do
princpio da presuno da inocncia (art. 5, LVII, CR)51, mesmo que a verdade
material j estivesse concretizada e que, diante do princpio da soberania do
jri popular, no se pudesse alterar a condenao.
Ao que parece, os Juzes tornaram-se insensveis s tragdias que
assolam inumerveis pessoas sujeitas criminalidade grave, assumindo
posies poltico-criminais baseadas em antigos postulados da sociologia
marxista, que atribuem sociedade a responsabilidade pelos criminosos
que nela habitam. Arcar com a situao criminal , portanto, o nus que se
lhe atribui em nome de falaciosos fundamentos jusumanistas, como a j
to desgastada dignidade da pessoa humana. Assim, em momento algum
ponderam os interesses da coletividade relativamente paz, segurana,
Justia , ao fim e ao cabo com o mesmo peso constitucional que os direitos
individuais. Esquecem-se, em suma, que a Constituio deve ser interpretada
segundo o princpio da unidade de que nos fala Hesse, de acordo com o qual
necessrio evitarem-se colises entre normas constitucionais52, fazendo
50
Em muitos julgados, o mesmo Min. Eros Grau considerou inconstitucional a priso preventiva
ex lege prevista no art. 44, da Lei 11.343/06, alicerando-se na aplicao dos princpios da
presuno da inocncia, do devido processo legal e da dignidade da pessoa humana, sem
sequer se ocupar do enunciado contido no art. 5, XLIII, da CR (v.g. HC 100.872-MC/MG). Este
julgado serviu de paradigma para muitos outros daquela Casa Excelsa (v.g. HC 100.959/TO,
rel. Min. Celso de Mello).
51
STJ. HC 72726. Disponvel em: <http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/6275/habeascorpus-hc-72726>. Acesso em: 10.04.2014.
52
HESSE, Konrad. Escritos de derecho constitucional. 2 ed. Seleo, traduo e introduo
de Pedro Cruz Villaln. Madri: Centro de Estudios Constitucionales, 1992, p. 45.
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5. Consideraes finais
interessante notar que a viragem constitucional brasileira no
ficou historicamente limitada aos fatos polticos e jurdicos ocorridos h vinte
e cinco anos. A Constituio ainda contrasta com um sistema jurdico-legal
de grandes assimetrias. H muito por fazer, inclusive no mbito da poltica
criminal, j que, de uma forma geral, nem o Cdigo Penal nem o Cdigo de
Processo Penal se alinham s diretrizes constitucionais. Por um lado, h de se
pensar em polticas de descriminalizao, especialmente de condutas que hoje
seriam melhor tratadas pelo Direito civil ou administrativo. No se v, hoje,
a necessidade de punirem-se condutas como a do estelionato por emisso
de cheque, nem carncia de tutela penal para as condutas contravencionais.
Mas, tambm, h de se pensar em polticas de criminalizao, de fenmenos
como o do terrorismo, que, por sinal, j tratada na Constituio (art. 5,
XLIII). Por outro lado, nosso processo penal e, fundamentalmente, nossa
experincia jurdico-processual, cristalizam circunstncias anmalas para
os intervenientes processuais, existindo um rgo acusador que tambm
deve zelar pela regularidade processual, sendo, pois, fiscal do processo, e
um Juiz que se intromete arriscadamente na produo de prova, tomando
testemunhos, interrogando e podendo produzir provas de ofcio (v.g.,
inclusive para determinar a produo antecipada de provas e quebrar o sigilo
das comunicaes), o que, inegavelmente, compromete a imparcialidade.
53
Em algumas situaes, o balanceamento entre as normas jurdico-constitucionais - quando,
de fato, a ele o Juiz levado por imposio da situao problemtica - pode determinar
maior peso para os interesses da coletividade, sem que, por isso, haja irremedivel negao
de direitos individuais. A propsito disso, NOVAIS, Jorge Reis. Direitos fundamentais:
trunfos contra a maioria. Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 33, refere que "o fundamento
da eventual prevalncia da posio da maioria no reside no argumento maioritrio precisamente porque os direitos fundamentais so constitucionalmente reconhecidos como
direitos contra a maioria -, mas sim no resultado de uma ponderao de bens desenvolvida
luz dos parmetros constitucionais e atravs da qual se atribua a um outro bem igualmente
digno de proteco, em circunstncias em que essa compreenso seja exigvel, uma relevncia
susceptvel de justificar a restrio do direito fundamental".
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Apesar disso, o legislador pouco tem feito para mitigar as
defasagens, o que vem servindo de pretexto para uma atuao judicial mais
contundente, a partir de uma verticalizao do tratamento dos problemas
jurdicos, por meio do manejo de normas constitucionais. Mas, ao apoiaremse exclusivamente no sistema de princpios inscrito na Magna Carta, muitas
vezes pretendendo constitucionalizar matrias que no reclamam o controle
constitucional, os Juzes deram um sentido absolutamente estranho noo
de Discricionariedade Judicial. Declaram-se Ativistas de um regime jurdico
mais democrtico e preocupado com a promoo social sem que, no entanto,
se apercebam do paradoxo a emergente. Em nome da democracia, colocam
em causa o princpio democrtico; ao tratarem dos inmeros flagelos sociais
pela via penal, criam desassossego e insatisfao da comunidade. Desprezam
a circunstncia da criminalidade grave, que, em 2012, causou a morte de
50.108 pessoas54, ou quase a metade das vtimas da guerra civil na Sria entre
2011 e 2013, uma das mais cruentas que j se tem visto no Oriente Mdio.
Isso representa um ndice de 25,8 mortes por cada cem mil habitantes, que
bastante significativo se comparado com os ndices do Peru, Chile, Uruguai
e Argentina (menos de 10 homicdios por cada 100 mil habitantes), com o
Paraguai e o Mxico (menos de 20 homicdios por cada 100 mil habitantes)55.
No por outro motivo, notcias de linchamento de criminosos a realizao
da Justia com as prprias mos , tornaram-se frequentes nos grandes
centros urbanos brasileiros, o que, certamente, s ser refreado com uma
mudana de discurso poltico-criminal, talvez mais consentneo com a dura
realidade criminal brasileira.
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54
Anurio Brasileiro de Segurana Pblica. Ano 7, 2013. Disponvel em: <http://www2.
forumseguranca.org.br/novo/produtos/anuario-brasileiro-de-seguranca-publica/7aedicao>. Acesso em: 21.11.2013. Convm destacar que o Anurio publicao organizada
conjuntamente com a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), sendo
disponibilizada tambm pelo Ministrio da Justia.
55
United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). International homicide, count and
rate per 100,000 population. Disponvel em: < http://www.unodc.org/documents/dataand-analysis/statistics/Homicide/Globa_study_on_homicide_2011_web.pdf >. Acesso em:
13.04.2014.
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6. Referncias bibliogrficas
ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Trad. ao espanhol de
Ernesto Garzn Valds. Madri: Centro de Estudios Constitucionales, 1997.
Ttulo original: Theorie der Grundrechte.
Anurio Brasileiro de Segurana Pblica. Ano 7, 2013. Disponvel em:
<http://www2.forumseguranca.org.br/novo/produtos/anuario-brasileirode-seguranca-publica/7a-edicao>. Acesso em: 21.11.2013.
VILA, Humberto. Neoconstitucionalismo: entre a cincia do Direito
e o Direito da cincia. Revista Eletrnica de Direito do Estado. Salvador:
Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 17, jan.-mar. 2009.
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DIAS, Jorge de Figueiredo. Direito Penal. Parte geral. T. I. 1.ed. brasileira, 2.ed.
portuguesa. So Paulo: Revista dos Tribunais; Coimbra: Coimbra Editora,
2007.
Emerson Garcia
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1. Introduo
1.1. Violncia de gnero
As transformaes socioeconmicas vivenciadas pelo Brasil, dentre
elas o crescimento desordenado das cidades, foram experimentadas
especialmente a partir de 1980, e trouxeram uma exploso da violncia
urbana, notadamente nas grandes cidades, cujos alarmantes e crescentes
ndices de homicdios e delitos violentos, em grande parte relacionados
ao narcotrfico, gerou um forte e coletivo sentimento de insegurana.
Atualmente tal fenmeno no est restrito s grandes metrpoles, mas
tambm se identifica nas pequenas e mdias cidades do pas.
Em tal cenrio de violncia, medo e ansiedade, os indivduos reagem
e moldam seus comportamentos nova realidade. O temor generalizado
condiciona as diferenciaes sociais, dificulta a sociabilidade e a integrao
social, e contribui para alteraes legislativas voltadas para maior represso
e punio, inclusive na seara do Direito Penal.
Tem-se que a violncia de gnero estrutura-se do ponto de vista
social, cultural, econmico e poltico a partir da concepo de que os
seres humanos esto divididos entre machos e fmeas, e que a cada sexo
corresponde lugares, papis, posio social e poderes desiguais na vida
privada e pblica, na famlia, no trabalho e na poltica.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
A partir de anlise histrica, constata-se que os machos estruturaram
o poder patriarcal centrado na desigualdade entre os gneros masculino e
feminino. Estabeleceu-se, ao longo dos sculos, contexto de dominao sobre
as fmeas, isto , sobre o gnero feminino. Tal estruturao social equivale
identificao de dominao econmica, bem assim estabelecimento de
poderes de mando e obedincia, poder de subservincia em relao s
mulheres, capaz de atingir o corpo, e a mente.
Nessa perspectiva, considera-se violncia de gnero aquela exercida
de um sexo sobre o oposto. Em geral, o conceito refere-se violncia contra
a mulher, sendo que o sujeito passivo uma pessoa do gnero feminino.
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
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3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Por sua vez, no mbito regional, formalizou-se a Conveno
Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a
Mulher Conveno de Belm do Par. Estes instrumentos, em conjunto
com a Constituio Federal de 1988, formam um sistema de proteo
constitucional ampliado e relevante, capazes de traar importantes
delineamentos do tema.
No que tange ao aspecto interno, a Constituio Federal de 19881,
disps em seu art. 226, 8, que a famlia a base da sociedade, tem
especial proteo do Estado, e este assegurar a assistncia famlia na
pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a
violncia no mbito de suas relaes.
Referido dispositivo constitucional foi regulamentado pela Lei
n. 11.340/062, a qual previu e indicou mecanismos para coibir a violncia
domstica e familiar contra a mulher.
Ocorre que embora existentes os comandos normativos de proteo
acima referidos, os ndices relacionados a tal violncia de gnero ainda so
contundentes e alarmantes, nas mais variadas formas e intensidade. Os nmeros
estarrecedores vo desde os delitos mais leves (ameaa, por exemplo), at a mais
grave violao de direitos, qual seja o feminicdio (homicdio contra mulheres).
Tal situao demonstra um dficit de polticas e servios pblicos
de enfrentamento violncia de gnero ou a ineficcia de tais polticas em
relao demanda social, especialmente nos Estados que concentram as
taxas mais elevadas de tal violncia. Alm disso, indica como necessrio
e impostergvel evoluir na linha da proteo mais ampla a direitos
fundamentais da pessoa humana, violados ao longo de sculos.
Frente a tal raciocnio, possvel se extrair, de acordo com
ensinamento de MARIA DAS GRAAS RUA3, que a questo se constituiu,
historicamente, como demanda reprimida, entendida como estado de
coisas ou no-deciso, na medida em que embora tenha incomodado,
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Ao longo de sculos, por determinaes complexas e questes
variadas, analisadas pela antropologia e sociologia, bem assim tendo como
parmetro a estrutura oligrquica e autoritria, fundada em relao de mando
e obedincia, as mulheres em todo mundo, e as brasileiras, experimentaram
contexto de inferiorizao em relao aos homens. Nas relaes domsticas
e familiares, a submisso econmica as levou tambm a uma submisso
fsica e psicossocial.
Apesar de a luta feminina pela construo de identidade e igualdade
de direitos ter perpassado diversas etapas, jamais houve rompimento das
relaes de dominao, com a consequncia direta no contexto de violncia
em sentido amplo cuja problemtica continua sendo, na atualidade, um
dos grandes desafios da sociedade e dos Poderes constitudos, passveis de
enfrentamento por meio de servios sociais e polticas pblicas.
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Consoante apresentado por MARCUS ANDR MELO4, a partir de
recorte histrico, a poltica social se inscreve na agenda de interveno do
Estado brasileiro no cenrio das transformaes associadas Revoluo de
30 e denominada Era Vargas. De acordo com o autor o timing dessa
interveno ter fortes repercusses na evoluo da sociedade brasileira,
uma vez que a poltica social se constitui num mecanismo de engenharia
institucional que permitiu a incorporao de atores sociais ao sistema poltico
num contexto de baixa institucionalizao liberal (Santos, 1998) (...) a poltica
social se inscreve num movimento de nation building e de integrao social
o qual assume na Amrica Latina especificidades.
Ainda seguindo uma anlise histrica, observa-se que a partir do
advento da Constituio Federal de 1988, houve profunda mudana na forma
de interao do Estado com a sociedade, cujo ordenamento constitucional
enalteceu o processo de constituio, disseminao e operao de
instituies participativas, com significativa ampliao da participao social
no campo das deliberaes e implementao de polticas pblicas.
Importante estudo do Instituto de Pesquisa Econmica AplicadaIPEA, publicado no ano de 2010, apontou que nas ltimas duas dcadas se
acentuou, nos trs nveis de governo e de forma bastante destacada em
relao ao histrico outrora existente a participao social, representada por
meio de conselhos, conferncias, comisses, consultas e audincias pblicas.
Para tanto, referido trabalho acentuou que5 As instituies participativas no
Brasil tm hoje inegvel importncia na realidade dos governos, na medida
em que vm se disseminando desde o lanamento de suas bases legais
em 1988, e tm sido integradas de forma gradual e orgnica ao processo
de concepo, execuo e controle de polticas pblicas, seja por meio de
estruturao de sistemas nacionais de polticas pblicas, seja por meio da
vinculao de instituies participativas a instrumentos regulares e estveis
de financiamento.
Inserida na agenda social de reivindicaes, a discusso voltada
para proteo a direitos humanos de mulheres vtimas de violncia ensejou
a propositura, discusso e aprovao da conhecida Lei Maria da Penha.
Alaor Leite
As sete vidas da agenda pblica brasileira. In RICO, E. M. (org). Avaliao de polticas sociais:
uma questo em debate. SP: Cortez: Instituto de Estudos Especiais, 1998. p. 13.
5
Brasil em Desenvolvimento : Estado, Planejamento e Polticas Pblicas. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada. Braslia. Ipea. 2010. pp. 561/562.
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Por seu turno, o Retrato das Desigualdades de gnero e raa,
publicado em 2011, pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada-IPEA,
apontou que enquanto a populao masculina vivencia um tipo de violncia
praticada no espao pblico, tal como crimes patrimoniais e contra a
pessoa, as mulheres enfrentam com mais intensidade a violncia no espao
domstico. Com o citado estudo, aquilatou-se que 80% dos homens que
sofreram o mencionado tipo de violncia, foram vtimas em um local pblico,
enquanto apenas 12,2% foram agredidos em suas prprias residncias. Em
sentido bem diverso, 43,1% das mulheres vtimas de agresso fsica estavam
em suas residncias, ao passo que 49% se encontravam em lugares pblicos.
Tais dados sinalizam para uma possvel quebra da sensao de
segurana no espao domstico (ou da segurana propriamente dita),
agravada quando se verifica quem so os autores desta agresso. Entre os
homens, 46,4% dos autores eram pessoas desconhecidas, mas somente
2% eram cnjuges ou ex-cnjuges e 5,7% eram parentes. Para 26% das
mulheres, a violncia era perpetrada por seus prprios companheiros ou excompanheiros e para 11,3% delas, por algum parente. Ainda que em uma
proporo alta (29%), a agresso fsica de mulheres por desconhecidos era
menos significativa que a de homens. E, por fim, tal publicao indicou que
44% das mulheres que sofreram agresses fsicas de cnjuges e ex-cnjuges
no procuraram entidades policiais nem tampouco servios de apoio e
proteo acerca do problema.
Igualmente grave o cenrio apresentado pela Comisso
Parlamentar Mista de Inqurito-CPMI, do Senado Federal sobre violncia
contra a mulher. No ltimo semestre (julho/2013), referida comisso
concluiu o relatrio final, com 1.045 pginas e 68 recomendaes a diversos
rgos dos trs Poderes, para que a legislao seja cumprida e o problema
enfrentado de forma efetiva. Alm disso, tal relatrio apresentou situao
crtica: i) dentre 84 pases pesquisados, o Brasil foi considerado um dos mais
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violentos, e ocupa a 7 posio, com uma taxa de 4,4 homicdios, em 100 mil
mulheres, atrs apenas de El Salvador, Trinidad e Tobago, Guatemala, Rssia
e Colmbia; ii) nos ltimos 20 anos, os Estados do Esprito Santo e Alagoas
alternaram-se nos dois primeiros lugares. J o Paran, atualmente ocupa o
3 lugar, tendo havido o deslocamento de Pernambuco, para a 10 posio.
Diante do diagnstico, por ocasio dos trabalhos da mencionada CPMI,
foram apresentados treze projetos de lei, alm de estruturao de outros sete,
ainda no concludos, objetivando reduzir a violncia, garantir a punio dos
agressores e assegurar atendimento adequado s milhares de vtimas.
No que concerne ao aspecto local, perante a cidade de Paranava, a
partir de dados fornecidos pela Polcia Civil e Poder Judicirio da Comarca,
apontou-se que nos ltimos dois anos, do total de delitos praticados,
aproximadamente um tero contra a mulher, no contexto domstico ou
familiar. Com efeito, no ano de 2012, do total de 826 aes criminais ajuizadas,
180 estiveram relacionadas a tal violncia. Tais nmeros representam 22% de
todas as demandas criminais levadas ao conhecimento do Poder Judicirio,
j excludas as que no puderam ser conhecidas em virtude do pedido das
vtimas de no processar o agressor. Quanto atividade policial, tambm
no ano de 2012, do total de 1.501 inquritos policiais instaurados, 523 se
referem a tal espcie de violncia, o que aponta o surpreendente percentual
de 35%. No ano de 2013, tal nmero estarrecedor no apenas se manteve
alto, como se elevou, vez que do total de 1.423 inquritos instaurados, 519
tiveram relao com a mencionada violncia de gnero. Para tanto, em 2013,
o galopante ndice se deu no percentual de 36,5%.
A apreciao dos dados e informaes acima recomenda a urgente
tomada de decises governamentais, capazes de alterar o cenrio ftico
social. E nesta tica que se situam e ganham visibilidade as polticas
pblicas, cujo conceito apresentado por CELINA SOUZA6, segundo a qual
Pode-se, ento, resumir poltica pblica como o campo do conhecimento
que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar
essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas
no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de
polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos
traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes
que produziro resultados ou mudanas no mundo real.
Polticas Pblicas: uma reviso na literatura - / revista Sociologias, n. 16, jul/dez 2006.
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Assim, defende-se a aplicao de investimentos e atuao do
Poder Pblico, no que se refere estruturao de polticas setorizadas e
direcionadas a tal problemtica, de modo a superar os patamares de violncia
historicamente experimentados e relacionados a questes variadas.
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Consoante j apontado, aos agentes que se encontram no pice do
processo poltico, recai a responsabilidade pela implementao, e no raro,
para que haja sucesso da poltica.
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
E, finalmente, deve-se trazer como ingrediente imprescindvel para
colaborar com a modelagem, estruturao e efetivao de tal poltica a ideia
de esfera pblica e democracia participativa.
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Para tanto, segundo LEONARDO AVRITZER10, o conceito de esfera
pblica constitui a renovao mais importante na teoria democrtica da
segunda metade do sc. XX, alm do que tem cumprido um papel central
na reconstruo de uma concepo participativa de democracia, na medida
em que atravs das suas caractersticas discursivas, a esfera pblica cria
um espao para a generalizao da ao social, para o reconhecimento da
diferena e para a ampliao da forma do poltico.
E tal autor vai alm. Defende que a esfera pblica deve se tornar
mais do que um mero local de discusso informal. Ela se torna um local na
periferia do sistema poltico e administrativo, no qual se conectam as redes
informais de comunicao constitudas por membros dos movimentos
sociais e das associaes civis. Tais instituies tm o prprio espao pblico
como o local de sua deliberao e tomam suas decises baseadas em formas
pblicas de discusso e deliberao.
Ainda sob a anlise do processo participativo, CAROLE PATEMAN11
desenvolve a teoria participativa da democracia, segundo a qual os indivduos
e suas instituies no podem ser considerados isoladamente. O processo de
participao, sobretudo em diversos nveis (local, regional, nacional) gera o
desenvolvimento da democracia.
Para este autora, a principal funo da participao na teoria da
democracia participativa educativa no mais amplo sentido da palavra,
tanto no aspecto psicolgico quanto no de aquisio de prtica de habilidade
e procedimentos democrticos. A participao promove e desenvolve as
prprias qualidades que lhe so necessrias. Quanto mais os indivduos
participam, melhor capacitados eles se tornam para faz-lo. Em consequncia,
para que exista uma forma de governo democrtico, necessria a existncia
de uma sociedade participativa, em que todos os sistemas polticos tenham
sido democratizados e a socializao, por meio da participao, pode ocorrer
em todas as reas.
De fato, no Brasil, especialmente aps a promulgao da Carta
Magna, consoante outrora apontado, ampliou-se consideravelmente a
atuao participativa na elaborao e efetivao de polticas pblicas, em
sentido amplo. Destaque especial deve ser dado aos conselhos, cujas bases
10
11
Teoria Democrtica, Esfera Pblica e Participao local. Sociologias. Porto Alegre, 1999.
Participao e Teoria Democrtica. Rio de Janeiro, Ps e Terra, captulos I e II, p. 9-63.
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Econmica Aplicada. Braslia. Ipea. 2010. pp. 561/562.
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SOUZA, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso na literatura - / revista Sociologias, n. 16, jul/
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3. Consideraes finais
3.1. Avaliao Anlise de resultados e impactos Deciso sobre
a continuidade/incio do ciclo da poltica
Diante do acima apresentado, tem-se que a partir da efetivao
de uma poltica pblica, imprescindvel que o responsvel pela sua
implementao realize um slido acompanhamento, monitoramento,
controle e fiscalizao permanentes, buscando-se avaliar os resultados
obtidos, e os impactos causados no tecido social, alm de identificar os
problemas enfrentados para a mxima efetividade do projeto idealizado.
Nesse sentido as consideraes de MARIA DAS GRAAS RUA14, a qual conclui
dizendo Portanto, o acompanhamento e controle das polticas deve incluir,
tambm, o tipo de poltica e de arena poltica; o contexto inter e intraorganizacional dentro do qual ocorre a implementao; e o mundo externo
sobre o qual a poltica dever exercer o seu impacto.
Com base em tais anlises, mostrar-se- possvel a tomada de
deciso quanto viabilidade e necessidade de se dar continuidade poltica
em execuo, ou ainda quanto imprescindibilidade em se realizar novos
estudos, e planejamentos.
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Independentemente dos resultados alcanados, recomendvel
a divulgao e constante avaliao e estudo dos dados, como forma de
incrementar a reflexo e amadurecimento em nvel de pesquisa cientfica, e
no que toca rede de proteo, formada por instituies e profissionais que
atuam cotidianamente na tutela dos direitos das mulheres ofendidas. Isso
porque no raro, o processo de efetivao concreta ocorre em continuidade a
uma poltica j em execuo; continuidade do prprio processo de formulao;
evoluo em relao a uma poltica extinta; fracionamento de uma poltica de
amplitude maior; ou ainda, ampliao de uma poltica menor.
Assim, de acordo com CELINA SOUZA15, a implementao faria parte
de um ciclo da poltica pblica, que por sua vez constitudo dos seguintes
estgios: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das
opes, seleo das opes, implementao e avaliao.
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Obra citada.
Obra citada.
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Nessa perspectiva, a implementao deve enfocada sob uma
perspectiva interativa, a partir da qual as aes individuais em pontos
estratgicos tenham condies efetivas de influenciar amplamente os
resultados obtidos. E tal ocorre na medida em que no h propriamente um
processo acabado, mas sim um contnuo movimento de interlocuo entre
uma poltica em andamento, e por vezes em mudana, uma estrutura de
relaes complexas e um mundo exterior tambm complexo e dinmico.
Em suma, a efetivao almejada ocorre a partir de um processo
continuado de interao e negociao ao longo do tempo, seja em relao
s instituies envolvidas, seja no que se refere ao engajamento dos
agentes atuantes.
4. Referncias bibliogrficas
AVRITZER, Leonardo. 1999. Teoria democrtica, esfera pblica e participao
local. Revista Sociologias. Porto Alegre ano 1, no. 2.
CUNHA, Rogrio Sanches. Violncia Domstica: Lei Maria da Penha (Lei n.
11.340/06): comentada artigo por artigo. 2 ed. So Paulo : RT, 2009.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, 5 out.
1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm>. Acesso em: 22 abril 2014.
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FONTOURA, Pedro Rui da. Violncia domstica e familiar contra a mulher: Lei
11.340/06, anlise crtica e sistmica. Porto Alegre : Livraria do Advogado,
2007.
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
1. Introduo
No obstante constar da ordem constitucional expressa previso
no sentido de que a Repblica Federativa do Brasil se constitui em Estado
Democrtico de Direito, fundamentado, dentre outros aspectos, na dignidade
da pessoa humana e de que a sade, por suas relevantes caractersticas,
assume o status de direito social, a ponto do Estado se comprometer com
o dever de garanti-la a todos mediante polticas pblicas, constata-se que,
em verdade, a afirmao qualitativa da questo sanitria ainda constitui
grande reivindicao da sociedade, resultante, por exemplo, da insatisfao
no agendamento e realizao de consultas e exames especializados, no
fornecimento de assistncia farmacutica, na disponibilizao de leitos, alm
da verificao de inadequado financiamento das aes e servios de sade.
Assim, distanciando-se de valores integrantes do Estado Democrtico
de Direito e de regras norteadoras do direito constitucional sade, continuase a optar - em muitos casos atravs do exerccio de viso velha, embolorada
e burocrtica -, por desacompanhar as transformaes e a realidade em vigor,
assumindo-se postura neutra e distante da ordem social, imoral, ilegal e
inconstitucionalmente restringindo-os.
Quando isso ocorre, no mnimo olvida-se que a organizao e
a disponibilizao de aes e servios de sade deve dar-se atravs de
contnuos e eficientes atos de gesto, prestao e regulao, de modo a
assegurar, com adequado planejamento, a ateno constitucional devida aos
que deles necessitam, sem esquecer que a partir dos princpios, diretrizes
e da normatizao peculiares sade, a formulao e implementao
de polticas pblicas merece constantemente ocorrer de forma gradual,
progressiva e sem retrocessos, sobretudo porque diante das constantes
mudanas vivenciadas a cada novo dia, fruto da contnua mutabilidade das
questes econmicas, sociais, culturais, polticas e cientficas, o setor de
sade constantemente necessita ser projetado para que suas iniciativas se
mantenham atuais e, assim, faam frente sade devida populao.
Nesse contexto, por sua misso institucional encontrar-se
relacionada defesa da sociedade, em prol da preservao dos valores
afetos ao Estado Democrtico de Direito, somada tarefa sob sua
responsabilidade de zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos
servios de relevncia pblica aos direitos constitucionalmente assegurados,
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A partir desse alicerce construdo, argumentos sero externados
sobre as caractersticas das polticas pblicas de sade, seu conceito, as
maneiras de se manterem fiis aos pressupostos fundamentais do direito
sade, terminando o tpico com indicaes acerca de como devem ser
formuladas e executadas para que a sade, de forma continuada, seja tratada
com a eficcia prescrita pelo texto constitucional.
Posteriormente, pensando na positiva contribuio que o Ministrio
Pblico pode prestar, aps o apontamento de aspectos esclarecedores de
sua atuao na seara da sade, quando houver a constatao da ausncia de
implantao de polticas pblicas de sade, ser discorrido sobre como deve
agir com o especial propsito de assegurar resolutividade sua atuao.
Ao final ser apresentada sntese conclusiva, destacando que,
principalmente vista dos valores norteadores do Estado Democrtico de
Direito, apresenta-se possvel o apoio, para tanto, do Ministrio Pblico, em
conexo com o querer da sociedade.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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Daniela Tupinamb Fernandes
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Entende-se que o Direito, amparado em sistema normativo, de forma justa e eficaz, encontrase presente no cotidiano do ser humano, disposio da sociedade, a fim de permitir a
superao das adversidades e divergncias, visando ao bem comum.
4
O artigo 2, da Lei n 8080/90, destaca: A sade um direito fundamental do ser humano,
devendo o Estado prover as condies indispensveis ao seu pleno exerccio.
3
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Diante da interao entre o pblico e o privado, a necessidade de
atuao coletiva, em prol dos integrantes da sociedade, baseada na preveno
e no atendimento das necessidades bsicas da populao, justificaram que
as aes e os servios de sade passassem a ser reconhecidos, atravs da
Carta Magna, como de relevncia pblica.7
Alis, a concepo de sade deve ligar-se visceralmente existncia
e sobrevivncia humanas, bem como a tudo o que uma determinada
comunidade exalta como sendo algo de extremo significado, com elevado
grau de importncia e estima para o conjunto de seus membros, o que,
somados, inegavelmente indicam a razo de sua relevncia pblica.
V-se, ento - notadamente na atualidade, por fora de matriz
constitucional (art. 197, da C.F. de 1988) -, que o fato da sade ter sido
explicitamente qualificada como de relevncia pblica, no deixa espao
para qualquer discusso acerca de sua essencialidade e, da mesma forma,
impe ao Estado (gnero) que atue diligentemente na sua prestao, a fim
de que seja apta, em quantidade e qualidade aos que dela necessitem,
devendo, por isso mesmo, ser universal8, igualitria9 e integral10, at porque
no se pode prestar meia-sade, o que toda vista inaceitvel.
Alm do mais, as prticas concebidas e sistematizadas para
proporcionar bem-estar, seja combatendo ou reduzindo os agravos sade,
com o escopo de alcanar a conservao e o aprimoramento da disposio
do organismo e da vida humana - amparadas na epidemiologia, na vigilncia
sanitria, na assistncia farmacutica, na proteo da sade mental norteada
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11
Consiste a tutela jurdica, pois, no amparo efetuado pelo Direito para a concretizao
do ordenamento jurdico. Ao seu turno, entende-se que o referido ordenamento pode ser
definido como o conjunto de normas jurdicas que rege determinada coletividade, amparado
em um sistema que impede a incompatibilidade entre elas, de forma a garantir a eficaz
concretizao de justia. Conferir: MAGGIO, Marcelo Paulo. Condies da ao. 2. ed. Curitiba:
Juru, 2007. p. 26/35, passim.
12
A respeito: STF RE 393175 AgR/Rs, Rel. Min. Celso de Mello, pub. no DJ de 2.2.2007 e
STF - RE 436.996-6/SP, Rel. Min. Celso de Mello, pub.no DJ de 07.11.2005. Assim tambm:
STJ REsp 577836/SC 1 T. Rel. Min. Luiz Fux. Julg. Em 21/10/04. DJ 28/02/2005 e STJ - Resp
790175/SP 1 T. Rel. Min. Jos Delgado. Julg. Em 05/12/2006.
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Afinal de contas o direito sade possui proteo constitucional
e esse tipo de compreenso, conforme se acredita, tem real condio
de faz-lo alcanar e permanecer no patamar que lhe fora reservado
constitucionalmente no Estado de Direito, sobretudo porque diante das
constantes mudanas vivenciadas a cada novo dia, fruto da contnua
mutabilidade das questes econmicas, sociais, culturais, polticas e
cientficas, o setor de sade constantemente necessita ser planejado para
que suas iniciativas mantenham-se atuais e, assim, faam frente sade
devida populao.
Por isso que - no obstante o avano apurado em certas reas
sanitrias, tal como o verificado na cobertura vacinal e no tratamento
dispensado ao portador do HIV/AIDS -, a consolidao do direito a sade
devido populao ainda no se estabilizou, mostrando-se certo que,
diariamente, falhas e imperfeies ainda podem ser constatadas, muitas
vezes decorrentes da ausncia de polticas pblicas de sade capazes de
atender as necessidades teraputicas exigidas pela sociedade brasileira,
em desprestgio, em certos casos, inclusive do deliberado nos conselhos de
sade, o que merece total reprovao.
Em outros termos, vista da complexidade do mundo da vida
e partindo do pressuposto de que as questes afetas sade, a fim de
acompanhar a constante mutabilidade no tempo e espao inerente
realidade social, devem a ela guardar proximidade, as polticas pblicas, em
idntico sentido, precisam manter-se prximas do reinante em sociedade, a
fim de atender a contento e com resolutividade as demandas de sade.
13
STF RE 762.242 AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, pub. no DJ de 13.12.2013 e STF - ARE 740800
AgR/RS, Rel. Min. Crmen Lcia, pub. no DJ de 11.12.2013; STF RE 581352 AgR/AM, Rel.
Min. Celso de Mello, pub. No DJ de 21.11.2013; STF - RE 642536 AgR/AP, Rel. Min. Luiz Fux,
pub. No DJ de 26.2.2013. No mbito do STJ, paradigmtico o seguinte julgado: Assegurar
um mnimo de dignidade humana por meio de servios pblicos essenciais, dentre os quais a
educao e a sade, escopo da Repblica Federativa do Brasil que no pode ser condicionado
convenincia poltica do administrador pblico. A omisso injustificada da administrao
em efetivar as polticas pblicas constitucionalmente definidas e essenciais para a promoo
da dignidade humana no deve ser assistida passivamente pelo Poder Judicirio. STJ. REsp
1041197 / MS. 2 T. Rel. Min. Humberto Martins. Pub. No DJ de 16.9.2009.
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Logicamente, na necessria interpenetrao do direito na seara
poltica-sanitria, a fim de tornar eficaz, no apenas juridicamente, mas
tambm socialmente, o direito sade no patamar constitucionalmente
institudo, no deve haver exageros, abusos ou ilegalidades, tanto que essas
negativas prticas, segundo o disposto no ordenamento jurdico, podem ser
combatidas com a responsabilizao administrativa/funcional do responsvel
por suas caracterizaes ou atravs de medidas judiciais (mandado de
segurana e interposio de recursos por exemplo).
Por outro lado, como o direito sade, assim como outros direitos
sociais, necessitam de polticas pblicas para serem implementados e
executados, sob pena do previsto no Texto Fundamental terminar por
constituir mera promessa, em oposio dignidade do ser humano e demais
postulados do Estado Democrtico de Direito, interessante traar algumas
ponderaes a respeito dessas polticas no tpico a seguir.
4. Seo Estudante
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Muito embora os estreitos limites deste trabalho, com o objetivo de
avanar no trato sobre a contribuio do Ministrio Pblico implantao de
polticas pblicas de sade, necessrio ressaltar que o Estado, no intuito de
honrar seus valores e propsitos, deve dar causa a certas aes, programas,
medidas e servios, tendentes a, de forma articulada, planejada e contnua,
operacionalizar e garantir concretude aos objetivos de ordem pblica a ele
inerentes.
Melhor explicando, a ordem jurdica reconheceu a necessidade
de se assegurar tutela a certos bens, a fim de que possam restar, inclusive,
adequadamente usufrudos, sendo certo que as balizas de proteo e de
respectiva concretizao devem seguir a principiologia constitucional,
atualmente fundada no Estado Democrtico de Direito, no qual o respeito
cidadania e a dignidade da pessoa humana, ao seu turno, constituem-se
pontos nodais.
Portanto, diante de bens tutelados juridicamente, sobretudo aqueles
constitucionalmente protegidos, como a sade, por exemplo, o Poder Pblico
deve, atravs da crescente formulao e implementao de aes, programas,
medidas e servios, garantir o acesso universal e igualitrio s suas atividades,
at porque se encontra umbilicalmente vinculado ao direito vida.
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Tais iniciativas (aes, programas, medidas e servios) so
as ditas polticas pblicas, essenciais para que contnua, estratgica e
planejadamente, o suporte normativo constitucional e infraconstitucional
ganhe eficcia jurdica e, sobretudo, social, em torno de uma finalidade ou
objetivo determinado.
A formulao e implantao de polticas pblicas repercutem na
ordem jurdica, havendo interpenetrao entre direito e poltica, posto
que, a partir do concebido no cenrio normativo, podem ser consideradas
constitucionais/inconstitucionais ou, ento, legais/ilegais, ganhando realce
na medida em que possuem condies de concretizar os princpios e regras
que lhes do origem e significado, protegendo e promovendo direitos.
O encarregado de lev-las a efeito o Estado, tanto atravs de
seus rgos da administrao direta, quanto indireta, no ficando restrita
funo executiva do Estado, eis que o poder em si uno, e a sua tripartio,
consoante preconizada por Montesquieu, tem por escopo apenas melhor
organiz-lo, control-lo e racionaliz-lo. Em razo da unidade do poder,
melhor torna-se falar em funes com atividade legislativa, administrativa
e jurisdicional, independentes e harmnicas entre si14 e, nesse sentido: a
tripartio clssica dos Poderes do Estado no obedece, no direito positivo,
rigidez com a qual fora idealizada. O executivo freqentemente legisla
(Const., arts 68 e 84, inc. IV), o Legislativo chamado a julgar e o Judicirio
tem outras funes, alm da jurisdicional. Tal tendncia faz-se presente em
todas as organizaes estatais modernas.15
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ao civil pblica
Assim, visto que o Legislativo e o Judicirio podem elaborar polticas
para a execuo de suas correspondentes competncias, com o escopo
maior de, em respeito ao interesse pblico (primrio)16, assegurar respeito
consolidao do Estado de Direito, alm da tutela de direitos. Por exemplo,
quando o Judicirio concebe, formaliza e executa programa de meta,
objetivando assegurar tramitao e julgamento prioritrios s questes que
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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MAGGIO, Marcelo Paulo. Condies da ao com nfase ao civil pblica para a tutela
dos interesses difusos. 2. ed. Curitiba: Juru, 2007. p. 39/40.
15
CINTRA, Antonio Carlos de Arajo, GRINOVER, Ada Pellegrini e DINAMARCO, Cndido
Rangel. 21. ed. Teoria Geral do Processo. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 166.
16
O interesse pblico primrio o que reflete o bem geral, da sociedade ou da coletividade como
um todo, onde podem ser includos alguns que, ante a sua reconhecida importncia, passaram a
ser tratados como indisponveis. Ocorre quando a necessidade for referente a toda comunidade.
Ajusta-se ao interesse social, que o interesse da sociedade ou da coletividade como um todo.
14
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Em outros termos, incumbe ao Estado (gnero) conceber e implantar
polticas pblicas, com observncia dos critrios e parmetros dispostos na
Constituio Federal. No entanto, felizmente, cada vez mais, permite-se
sociedade e aos rgos de controle social participarem de sua formao e
desenvolvimento.
Por isso que, atualmente, a ttulo de exemplo, o Estado deve assegurar
que as aes e servios destinados a promover, proteger e recuperar a sade de maneira integral, universal e gratuita, em todos os nveis de ateno (bsica,
mdia e de alta complexidade) -, ocorra mediante a constante instituio de
polticas pblicas legitimadas pela sociedade, contando, no mnimo, com
a concordncia e contnua fiscalizao dos conselhos de sade, nas reas
destinadas ao exerccio da vigilncia sanitria, epidemiolgica, assistncia
farmacutica e outras tambm essenciais estruturao e ao aperfeioamento
do Sistema nico de Sade-SUS, com o registro de que necessitam ser
duradouras, no ficando refm da vontade poltica do gestor da ocasio, o
qual, neste campo, deixa de deter poder discricionrio e, assim, permite-se
avanar no iter afeto ao processo democrtico, rumo sua consolidao.
Conclusivamente, aps afirmar que a participao do povo
indispensvel defesa do direito sade, Sueli Gandolfi Dallari ensina que:
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DALLARI, Sueli Gandolfi. Poderes republicanos e a defesa do direito sade. Evoluo da
proteo do direito sade nas Constituies do Brasil. In: ALVES, Sandra Mara, DELDUQUE,
Maria Clia e DINO NETO, Nicolao (orgs). Direito sanitrio em perspectiva. Braslia: ESMPU:
FIOCRUZ, 2013, v. 2, p. 29.
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Assim, no basta dar origem s polticas pblicas, sobretudo
as relacionadas aos direitos fundamentais sociais destacados na ordem
constitucional, eis que deve haver preocupao no sentido de que restem
executadas a contento, sendo certo que a fiscalizao pode ocorrer atravs
da prpria sociedade, no atual estgio democrtico participativo, atravs dos
conselhos de sade e de fruns de participao popular (audincias pblicas,
conferncias de sade).
Alm da importncia da democracia participativa para assegurar
legitimidade poltica pblica, na rea da sade, de modo particular, tal
qualidade de legtima advm da necessidade de respeitar o consignado no
plano de sade em vigor, o qual pode ser entendido como a planificao
da ateno sade, onde constam dados sobre as prioridades de aes,
servios e metas a serem desenvolvidos e alcanados.
Claro que a concepo e a instituio de polticas pblicas no se
mostram hbeis a garantir a plena tutela jurdica reservada sade. Porm,
inegavelmente contribuem para sua proteo, na medida em que favorecem
a oferta e o alcance da estrutura, das aes e dos servios reclamados pela
sociedade. Assim, no obstante a apurao de sensvel dficit, a implantao
de poltica pblica hbil a garantir resolutividade ateno bsica18 tende
a repercutir positivamente no asseguramento de atividades afetas ao nvel
primrio do SUS.
Mister registrar que, mesmo aps efetivadas, no podem
permanecer inertes no tempo, na medida em que precisam se transformar,
extinguir-se ou manter a sua eficcia de acordo com o acontecimento
ftico a que esto ligados. Dessa forma, se a partir do disposto na ordem
jurdica19, no plano de sade, do deliberado pelo Conselho de sade,
ocorrer a implementao de poltica pblica destinada a assegurar a
realizao de transplantes, a observncia de que se mostra, com o passar
do tempo, aqum da demanda exigida, seus propsitos e termos devem
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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18
Consubstancia-se no conjunto de aes de nvel primrio de assistncia sade, capaz de
oferecer a entrada no sistema de sade para todas as necessidades do usurio, constituindo,
em verdade, no seu primeiro contato com o SUS, sendo realizado pelas especialidades
bsicas de sade (clnica mdica, pediatria, obstetrcia e ginecologia), com vistas proteo,
promoo e recuperao dos problemas mais frequentes e relevantes de sade da populao.
19
Constituio Federal (art. 199, 4), Lei Federal n 9.434/97 e Decreto Federal n 2268/97.
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Diante dessas premissas, as polticas pblicas devem ir alm do
contedo teleolgico, finalstico de proporcionar a ateno, o tratamento
devido, no intuito de, em toda a sua extenso e profundidade, funcionarem
para concretizar direito fundamental publicamente reconhecido pela ordem
constitucional e infraconstitucional, tanto em reas restritas/setoriais
(transferncia de recursos para a manuteno da ateno bsica), quanto
em reas abrangentes/multissetoriais (epidemiologia), de acordo com o
compreendido como ideal pela sociedade.
Dessa forma, a curto e a mdio prazos, deve-se planejar polticas
pblicas amparadas em aes coordenadas, no intuito de se assegurar,
continuamente, o concebido em normas jurdicas de alto grau de juridicidade,
como as constitucionais que tratam da sade, no Estado Democrtico de
Direito.
Alaor Leite
Outrossim, as polticas pblicas, de um modo geral, repita-se,
necessitam ser visualizadas como de Estado e no apenas de governo, no
propsito de, inclusive, fugirem de aspectos pessoais ou personalssimos que
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A isso ainda merece somar-se o argumento de que a estruturao
e prestao do direito sade dependem de polticas pblicas, a serem
executadas com prioridade preveno, sem olvidar da interveno curativa,
quando necessria. Ademais, o direito sade possui aplicabilidade imediata
e, por tal razo, aliado sua fundamentalidade para a vida e dignidade da
pessoa humana, merece prevalecer na ponderao com outros interesses do
Estado21.
Certamente, na definio e estabelecimento de polticas pblicas,
cuidados e critrios necessitam ser adotados, a fim de no se correr o
risco de possibilitar o favorecimento de excessos indevidos, em prejuzo
da adequada gesto e operacionalizao da sade. Porm, de outro lado,
existem obrigaes certas e indeclinveis do Estado (gnero), tais como
as decorrentes do dever de manter apropriados servios epidemiolgicos,
de vigilncia sanitria, relacionados ateno bsica, ao aperfeioamento
do controle social, ao combate da dengue, garantidores dos direitos dos
pacientes do Sistema nico de Sade, do correto financiamento da sade, da
assistncia farmacutica, de proteo sade mental, do homem e da mulher,
do tratamento fora de domiclio, de transplantes, de urgncia/emergncia,
de fluxos inibidores da infeco hospitalar, de respeito aos planos de sade
pertinentes aos entes da Federao, os quais devem decorrer de adequadas
polticas pblicas.
Caso o cumprimento dessas obrigaes no ocorra, a contribuio
do Ministrio Pblico apresenta-se interessante, pois sua misso institucional
est hoje ontologicamente relacionada otimizao dos valores inerentes ao
Estado de Direito e ao respeito aos bens considerados de relevncia pblica,
conforme ser sustentado a seguir.
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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21
Entre proteger a inviolabilidade do direito vida, que se qualifica como direito subjetivo
inalienvel assegurado pela prpria Constituio da Repblica (art. 5, caput), ou fazer
prevalecer, contra essa prerrogativa fundamental, um interesse financeiro e secundrio do
Estado, entendendo uma vez configurado esse dilema que razes de ordem tico-jurdica
impem ao julgador uma s e possvel opo: o respeito indeclinvel vida. (STF Petio n.
1246-1-SC - MIN. CELSO DE MELLO).
220
1. Apresentao
2. Entrevista
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
No tocante s polticas pblicas a constatao no diferente, pois
se espera que a Instituio no somente conhea daquelas em execuo,
fiscalizando-as, mas tambm procure intervir para que os gestores de
sade, em observncia ditames constantes de nosso ordenamento jurdico,
garantam a sua continua implantao, vista de sua essencialidade para as
atividades de sade (direta) e defesa da vida (indireta).
Melhor explicando, na hiptese do Poder Pblico se abster de
cumprir, parcial ou totalmente, a obrigao de implementar polticas
pblicas necessrias proteo da sade, a partir do preceituado na Magna
Carta, no plano de sade respectivo e diante do deliberado pelo controle
social, atravs dos conselhos e das conferncias de sade, assim como das
audincias pblicas, por exemplo, o Ministrio Pblico passa a ter a obrigao
de atuar no sentido de acabar com o comportamento negativo observado,
repelir a inrcia.
Em outros termos, com a louvvel preocupao de garantir fiel
respeito fundamentalidade da cidadania, da dignidade da pessoa humana,
da construo de uma sociedade, livre, justa e fraterna, da erradicao das
desigualdades e da promoo do bem-estar geral - valores esses prximos do
conceito de sade -, h a necessidade de restarem concretizadas prestaes
positivas, por intermdio de polticas pblicas. Quando tal no ocorre ou se
verifica que em extenso e profundidade a implantao manteve-se aqum
das expectativas gerais, longe da realidade do mundo da vida, amplamente
possvel o Ministrio Pblico atuar, pois ao Estado impe-se a obrigao
de criar condies objetivas, possibilitadoras do efetivo acesso a aes e
servios de sade.
Do ponto de vista prtico, diante da percepo de que, para se
garantir assistncia especializada no SUS, h que se fazer pactuao entre
os municpio que no tm como oferecer a referncia (ateno de sade
requerida pelos usurios) e aqueles que a detm, aliada necessidade de
se prevenir possveis prejuzos sade coletiva, decorrente da constatao
de ausncia de respeito aos parmetros estipulados pelo Ministrio da
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Compreendido atravs da implementao de mecanismos que garantam o acesso s aes
e aos servios de toda a complexidade requerida, incluindo a a organizao de fluxos de
encaminhamentos a centro com tecnologia necessria ao atendimento do paciente, sendo
que de acordo com a regionalizao, esse servio deve estar localizado o mais prximo
possvel daquele em que o primeiro foi realizado (referncia), e de retorno dos usurios
e das informaes sobre o atendimento realizado, para o nvel da ateno bsica (contrareferncia), com dados sobre o atendimento prestado. Atravs da referncia o usurio acaba
sendo encaminhado de um servio de ateno sade de menor complexidade para outro
de maior complexidade. A contra-referncia consubstancia-se no sentido inverso, ou seja, no
retorno ao local de origem. O atendimento de usurio em servio de referncia coordenado
e executado pelo prprio gestor de sade que, dentre outras questes, precisa atentar-se
ao fato de que o paciente faz jus ao prvio agendamento de sua consulta/procedimento, ao
direito de fazer-se acompanhado, ao transporte e diria (caso necessrios). Permitir que o
fluxo de pacientes ocorra de forma adequada, sem maiores empecilhos o objetivo principal
do tratamento fora de domiclio, mostrando-se certo que a nova ordem social, exige a adoo
de posturas para bem assegur-lo, inclusive autorizando a edio de atos administrativos de
regulao, sobretudo atravs de polticas pblicas, com o propsito de, in casu, possibilitar
aos pacientes o direito de terem consultas marcadas antecipadamente e de se fazerem
acompanhados (por exemplo: nas consultas, exames e internaes de crianas, adolescentes,
gestantes, parturientes, idosos, portadores de necessidades especiais, pacientes terminais).
28
Por epidemiologia pode-se compreender: 1. Estudo da ocorrncia e da distribuio das
doenas; limita-se habitualmente s epidemias e endemias, mas, s vezes ampliado para
abranger todos os tipos de doenas. 2. Soma de todos os fatores que regulam a presena
ou ausncia de uma doena. V. Compreenso sobre vigilncia epidemiolgica, art. 6, 2,
LF 8080/90. (MAYEROVITCH, Benjamin; MOURA, Joaquim Clemente de Almeida; PESSOA,
Roberto. Dicionrio Mdico Blakiston. 2. ed. So Paulo: Editora Andrei. 1982).
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Ao seu turno, na seara jurisprudencial, o Supremo Tribunal Federal
admite que o Ministrio Pblico atue em prol da implementao de
polticas pblicas, conforme possvel constatar do seguinte entendimento
ementado:
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Por conseguinte, vista das atribuies conferidas Instituio,
tem legitimidade o Ministrio Pblico para compelir o Estado a cumprir os
postulados constitucionais e infraconstitucionais de proteo sade, sem
que isso venha a implicar em indevida ingerncia.
Assim, no obstante as crticas que lhe so dirigidas - algumas vezes
por notveis juristas -, o Ministrio Pblico tem contribudo, atravs do
positivo tensionamento que sua atuao promove, obteno de sensvel e
rica mudana no estado das coisas, a ponto de, gradativa e constantemente,
a concretizao de polticas pblicas de sade tornar-se realidade.
Isso se deve tambm respeitvel expresso social que alcanou,
decorrente do inegvel preparo de seus membros, da maneira isenta, sria,
responsvel e destemida pela qual tem se pautado.
Alaor Leite
ALVES, Sandra Mara Campos; DELDUQUE, Maria Clia e DINO NETO, Nicolao. Judicializao
das polticas de sade no Brasil. In: ALVES, Sandra Mara, DELDUQUE, Maria Clia e DINO NETO,
Nicolao (orgs). Direito sanitrio em perspectiva. Braslia: ESMPU: FIOCRUZ. v. 2. 2013. p. 193.
29
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No entanto, ao admirvel ideal de atuar em prol de direitos ou
interesses transindividudais, seja contra quem for, inclusive agentes pblicos
responsveis pela leso a bens e valores atinentes a toda a sociedade,
merece existir a constante preocupao de realizar o que se pode chamar
de avaliao de produtividade e de autoconhecimento institucional, a fim de
que o membro da Instituio, periodicamente, pondere sobre sua atuao
na rea de sade pblica, mantendo-se no caminho trilhado se compreender
que, atravs de juzo crtico, suas prticas trouxeram enriquecimento defesa
do SUS e eficaz respeito aos direitos dos usurios, por exemplo. Ao contrrio,
alterar a postura encampada, retomando o curso que deveria perseguir, caso
perceba ausncia de proatividade no exerccio de suas atribuies.
Aps inserir-se nesse processo - que necessita perdurar por toda a
sua carreira funcional -, a legitimidade que o agente ministerial possui, capaz
de contribuir para a resolutiva implantao de polticas pblicas e assumir
feio de social, ser melhor exercitada, consoante se entende, no mbito
extrajudicial, seguindo uma ordem de ideias expostas na sequncia, de
maneira simples e sinttica.
4.1. Basta ao demandismo
Aprende-se, na teoria e na prtica, que o ajuizamento de demandas
tendentes a resolver conflitos jurdicos de interesses no se consubstancia
em sinnimo de integral e eficaz resoluo da controvrsia.
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Alm do tempo que as aes levam at o trnsito em julgado do seu
correspondente decisum, ainda se observam hesitaes de vrias ordens,
inexistindo uniformidade de entendimento quanto aos termos e conceitos
concernentes aos institutos processuais frente aos direitos metaindividuais,
por exemplo. Alis, as incertezas vo desde a no compreenso das
caractersticas e conceitos afetos aos direitos ou interesses supraindividuais
(difusos, coletivos e individuais homogneos) e individuais indisponveis,
at os limites da coisa julgada, ocorrendo nesse meio, dificuldades de
entendimento quanto s condies da ao, em especial no tocante
legitimidade processual.
Outrossim, no tratamento s partes no basta a utilizao da
igualdade formal, pois circunstncias outras, como a vulnerabilidade e
diferenas econmicas, sociais, culturais em relao a uma das partes,
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Arruda ALVIM, ao examinar o acesso justia no mundo contemporneo, assim manifestase: Por essas razes verificou-se estar configurada uma situao de inferioridade destes
indivduos lesados, enquanto s indivduos, pois que se colocam atomicamente diante
daquele que provoca a leso. E com isto essas leses continuariam a ser perpetradas, pois que
na ordem prtica a defesa individual no teria funcionalidade a todos os ttulos. Salientemse os ngulos dos gastos individuais e do prprio tempo a ser consumido, desproporcionais
leso sofrida por um s indivduo. Da, ento, ter surgido esse aumento do espectro de
legitimidade, quase de uma forma compensatria desta desigualdade de foras pois que,
em ltima anlise, possvel traduzir tal disparidade como uma diversidade profunda de
armas para lutar. Por isto que grupos sociais dotados da possibilidade de se legitimarem,
unitariamente, aglutinados e somados os seus interesses menores, podero agir na defesa dos
interesses dos que o compem.ALVIM, Arruda. Tratado de direito processual civil. 2. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. v. 1, p. 35.
31
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Temas de direito processual. 3 Srie. So Paulo: Saraiva,
1984. p. 8.
32
STF. RE 581352 AgR/AM. 2 T. Rel. Min. Celso de Mello. J. em 29.10.2013. DJ 21.11.2013.
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33
Interessante conferir: GOULART, Marcelo Pedroso. Elementos para uma Teoria Geral do
Ministrio Pblico. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2013.
34
MORIN, Edgar. A cabea bem-feita: repensar a reforma, reformar o pensamento. 20 ed. Rio
de Janeiro: Bertrand Brasil, 2012. p. 88/89. Alm dessa obra, o ensinado em: MORIN, Edgar.
Cincia com conscincia. 11. Ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2008.
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Com a constante propriedade que lhe peculiar, esclarece Gregrio
Assagra de Almeida:
A atuao extrajudicial por intermdio das recomendaes, dos inquritos
civis, das audincias pblicas, dos termos de ajustamento de conduta,
uma via necessria e muito eficaz para o Ministrio Pblico cumprir os seus
compromissos constitucionais perante a sociedade e ter ampliada a sua
legitimidade social35.
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Em sntese, dispe do ferramental necessrio para intervir
positivamente, mesmo na seara extrajudicial, ganhando importncia, para
tanto, a obrigao de participar e de manter contato direto com fatos sociais,
polticos e administrativos que reclamam sua diria interveno, para soluo
de ameaas ou de ofensas a bens maiores (sade, educao, patrimnio
pblico, consumidor, meio ambiente), sendo certo que sua atuao deve
ocorrer sem exacerbao de suas funes e do modo mais discreto e efetivo
possvel.
Logicamente, existiro situaes nas quais a resoluo extrajudicial
das questes no ser possvel, quando, ento, vista da indisponibilidade
do direito ou interesse, necessrio ser bater s portas do Judicirio,
ingressando-se com a competente ao. Mas isso, repita-se, sempre fugindo
do simples demandismo, pois se tentou esgotar as formas de resolver a
problemtica sem a judicializao (ltima ratio), amadureceu-se em torno do
objeto da controvrsia e conseguiu-se formular pedido certo e determinado,
capaz de efetivamente proteger o bem a ser tutelado, agora atravs da
funo jurisdicional do Estado, j que antes assim no foi possvel.
Por conseguinte, consoante se acredita, o enfoque atuao
extrajudicial, j que plenamente hbil a ocorrer, fugindo do mero
demandismo, mostra-se capaz de assegurar resolutividade implantao
de polticas pblicas, a partir da contribuio do Ministrio Pblico, tal
como ocorre quando, hipoteticamente, em decorrncia do nmero cada
vez maior de solicitaes dirigidas Instituio e da confirmao tcnicacientfica de sua confirmao, aps a adoo das cautelas necessrias, todas
amparadas em laudos mdicos circunstanciados, na literatura mdica e em
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Em sntese conclusiva, ao apresentar trabalho especfico sobre o assunto, Walter Paulo
Sabella adverte: Dessas reflexes deflui, inelutvel, a constatao de que a independncia
funcional, no obstante a relevncia de que se reveste na arquitetura orgnica da Instituio
do Ministrio Pblico, e contrariamente ao que possam preconizar alguns, no se pe na seara
da intangibilidade absoluta. Sob a gide de uma Constituio compromissiva, ricamente
principiolgica, com hierarquizao explcita ou implcita de princpios, a independncia
funcional tambm se expe ao inevitvel cotejo de peso com outros princpios, como
prprio do mtodo aplicativo da ponderao, e como se faz inevitvel num cenrio social
diuturnamente marcado pelos reclamos emergenciais de massas em conflito, s quais se
impe assegurar a efetividade dos direitos proclamados na Constituio. SABELLA, Walter
Paulo. Independncia funcional e ponderao de princpios. Disponvel em: http://www.
conamp.org.br/Lists/artigos/DispForm.aspx?ID=152. Acessado na data de 10.5.2014.
37
Artigo 198, inciso II, da Constituio Federal.
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Portanto, como atravs da preveno consegue-se evitar a prtica
de conduta antijurdica, de todo recomendvel aceitar a atuao preventiva
do Ministrio Pblico como importante fator para a tutela resolutiva do
direito sade.
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Paralelamente, interessante e necessrio o Ministrio Pblico
utilizar de sua estrutura para incentivar a participao democrtica popular,
de movimentos sociais, capacitando-os e atuando no sentido de restar-lhes
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Portanto, o conselho de sade, enquanto rgo de controle social, por
exemplo, apresenta-se fundamental, pois pode, com legitimidade, promover
o contnuo aperfeioamento das polticas pblicas, democratizando-as e
trazendo-as prximas da realidade em vigor.
Por isso e como defensor do regime democrtico, o Ministrio
Pblico deve estar alerta existncia, funcionamento e operosidade do
conselho de sade rgo deliberativo, consultivo e fiscalizador, encarregado
de formular estratgias e promover o controle da execuo da poltica de
sade -, mantendo intercmbio cooperativo permanente, contribuindo para
sua capacitao, inclusive auxiliando, na medida do possvel, na superao
de suas dificuldades, diante da assertiva de que conselho, com voz e vez,
significa controle social forte, capaz e eficaz.
Assim, por ser espao privilegiado imbudo de contribuir para
a formulao e execuo de polticas pblicas, exemplificativamente,
e considerando que o Ministrio Pblico apresenta-se como defensor
do regime democrtico, deve contribuir para o aperfeioamento dos
conselhos de sade, de modo especfico, e do controle social, de maneira
geral, dialogando e estreitando os laos, a bem da consolidao da prpria
democracia.
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Alm disso, sem descurar da importncia da abordagem pontual de
carter individual indisponvel, mostra-se oportuno e valioso, sempre que
possvel, conferir proteo jurdica coletiva (em sentido amplo) s questes
de sade, tendo em vista a possibilidade de restar concedida resposta
unitria a conflitos com disperso social, evitando a ocorrncia de multifrios
prejuzos e a prolao de decises contraditrias, tambm contribuindo,
assim, para com a diminuio da sobrecarga da funo jurisdicional, derivada
da necessidade de apreciao de elevado nmero de causas particulares,
alm de, desse modo, garantir maior facilidade de acesso justia.
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ANTUNES, Lus Filipe Colao. A tutela dos interesses difusos em direito administrativo.
Coimbra: Almedina, 1989. p. 15.
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Nesse sentido, expe Kazuo Watanabe que [...] A aluso ao litisconsrcio feita,
precisamente, para consagrar a possibilidade dessa atuao conjunta, com o que se evitaro
discusses doutrinrias estreis a respeito do tema e, mais do que isso, um intil e absurdo
conflito de atribuies, que no raro revela muito mais uma disputa de vaidades do que
defesa efetiva da atribuio privativa de um rgo do Ministrio Pblico. Cdigo brasileiro
de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. Rio de Janeiro: Forense,
1998. p. 646. Ainda a respeito, esclarece Gustavo Tepedino: Daqui a concluso inafastvel
segundo a qual a atuao conjunta do Ministrio Pblico federal e estadual se justifica legal
e constitucionalmente, sendo opo de poltica legislativa em favor da melhor tutela de
interesses prioritrios. Temas de direito civil. 2. ed. Rio de Janeiro, Renovar, 2001. p. 319.
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Na proteo de bens como a sade, procurou-se selecionar as instituies e entidades
mais aptas a defend-los, indicando-os em nosso regramento jurdico, conferindo-lhes
legitimidade concorrente e disjuntiva para buscar a proteo necessria. Diz-se concorrente,
pois todos os legitimados podem agir buscando a defesa do interesse, sendo que a ao de
um no impossibilita o agir do outro. Fala-se em disjuntividade, por sua vez, pois a atuao
pode ocorrer, independentemente da formao de litisconsrcio ou autorizao dos demais.
44
Novamente ressalta Kazuo Watanabe: A autonomia de cada um desses Ministrios
Pblicos setoriais apenas administrativa, tendo cada qual uma estrutura e carreira prprias.
Em termos institucionais, um nico rgo, de mbito nacional. Cdigo brasileiro de defesa
do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. Rio de Janeiro: Forense, 1998. p.
645. Ainda respeito, no obstante atrelado via judicial, adverte Nelson Nery Junior. Na
verdade o sentido teleolgico desse dispositivo de deixar claro que o rgo do Ministrio
Pblico pode promover a ao, sem que seja necessria a anuncia do outro rgo do
parquet.O ministrio Pblico dos Estados pode ajuizar, sozinho, ao civil pblica na Justia
Federal e vice-versa. Cdigo brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do
anteprojeto. Rio de Janeiro: Forense, 1998. p. 796. Interessante ainda conferir RODRIGUES,
Geisa de Assis. Ao civil pblica e termo de ajustamento de conduta: teoria e prtica. Rio
de Janeiro: Forense, 2002. p. 78-79. Por fim, esclarece Gregrio Assagra de Almeida:
Assim, o Ministrio Pblico Estadual poder ajuizar ao civil pblica na Justia Federal,
em litisconsrcio com o Ministrio Pblico Federal ou sozinho. O Ministrio Pblico Federal
tambm poder da mesma forma ajuizar ao civil pblica perante a Justia Estadual. In:
Direito processual coletivo brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 351.
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Alm do mais, pautando-se por anlise sistmica e assim sustentase que mesmo na hiptese de incompatibilidade entre duas normas, isso no
implica na runa de todo o sistema, mas somente a de uma ou de ambas as
regras45 -, diante de eventual contradio - no sentido da inadequao do
Ministrio Pblico Estadual atuar quando o responsvel pela ameaa de leso
ou ofensa encontrar-se vinculado rea federal e vice-versa -, as normas
constitucionais protetivas da vida/sade das pessoas devem assumir postura
mais valiosa, passando a ganhar preponderncia, autorizando plenamente a
sua pronta defesa, independentemente da Instituio que atuou (Federal ou
Estadual), deixando apenas de subsistir tal premissa a partir do momento em
que, na balana, no estiver correndo risco de ofensa, o que facilmente no
se percebe nas questes emergenciais.
O contrrio certamente implica afirmar que a vida/sade dos
seres humanos no valor respeitvel, o que alm de ser despropositado,
inconcebvel, representa acintoso desrespeito dignidade com que toda pessoa
merece ser tratada. No pode ser esse o propsito de delimitao radical das
reas de atuao do Ministrio Pblico, sob o risco de interna e exteriormente
a Instituio perder foras, bem como contribuir para a manuteno ou
agravamento da situao de risco sade/vida enfrentada pelo(s) usurio(s).
Alm disso, nada est a impedir, ao contrrio tudo recomenda que o
Ministrio Pblico atue juntamente com outros rgos e instituies, a fim de
que, como produto da soma de esforos, a sade pblica reste inteiramente
tutelada.
4.7. Exercitar a humanizao
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efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Por fim, em busca da resolutividade na sua atuao, no atendimento
aos pacientes, familiares e interessados, exigvel que o membro do Ministrio
Pblico ainda atue de forma consentnea humanizao46, procurando
constantemente ouvir e dirigir o olhar s pessoas que o procuram, orientando
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
45
BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurdico. 10. ed. Braslia: Universidade de Braslia,
1999. p. 77-81.
46
Tambm na defesa de formao humanista, multidisciplinar e interdisciplinar no mbito
do MP: ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direitos fundamentais e os principais fatores de
legitimao social do Ministrio Pblico no neoconstitucionalismo. In: ALMEIDA, Gregrio
Assagra de (Coord). Teoria Geral do Ministrio Pblico. Belo Horizonte: Del Rey, 2013. p. 69/70.
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Cuidados mais acolhedor e resolutivo, reduo das filas e o tempo de
espera, informaes aos usurios, educao permanente aos trabalhadores
e gesto participativa, so alguns dos objetivos nsitos humanizao.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Assim, necessita o Ministrio Pblico, constantemente, pautarse por agir humanizado, procurando atravs do seu interceder amenizar e
extinguir o desconforto e o sofrimento, sobretudo daqueles que necessitam
de assistncia e cuidados.
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
O homem, ser bio-psico-social-espiritual, necessita ser tratado com
respeito e considerao, devendo o Ministrio Pblico, em funo de suas
obrigaes constitucionais, exercitar na ordem, desordem e organizao que
nos rodeia, produto da complexidade social, trabalhar sempre no sentido
dinmico de complementao, cogncia em torno de verdade mais integral,
permitindo sistematizao adequada para todo o desenvolvimento humano,
com priorizao das pessoas. Em outros termos, necessita, dentro do processo
Alaor Leite
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
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Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
5. Consideraes finais
Na sociedade contempornea, certas esferas, dentre elas a da
sade, quando no respeitadas ou violadas, acabam por gerar conflitos
caracterizadores de afronta a direito individual indisponvel, ou ento,
metaindividual.
Diante disso, os integrantes do Ministrio Pblico necessitam estar
vigilantes e aptos a adotarem posturas proativas, a fim de que sua atuao
extrajudicial consiga realmente atingir a eficaz tutela das aes e servios de
sade, at porque possui a funo institucional de zelar pelos servios de
relevncia pblica, onde a sade se encaixa com perfeio.
Nesse contexto, sua interveno para a concretizao de polticas
pblicas na rea da sade mostra-se essencial.
Para tanto, metodologicamente, consoante sustentado, necessita
deixar de lado o anacrnico modelo puramente demandista, deve observar
as prioridades definidas pela Instituio, realizar enfoque preveno,
incentivar a participao popular (democracia participativa), promover
tutela jurdica de feio coletiva, atuar conjuntamente com outros sujeitos
polticos legitimados proteo sade, com soma de esforos, agindo de
forma consentnea humanizao.
Acredita-se que, com essas propostas, o Ministrio Pblico faz frente
ao contnuo desafio de garantir resolutividade implantao, fiscalizao e
execuo de polticas pblicas, com constante interao entre o discurso
jurdico e o integrante do contexto social!
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1. Apresentao
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Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
6. Referncias bibliogrficas
AITH, Fernando. Curso de Direito Sanitrio: a proteo do direito sade no
Brasil. So Paulo: Quartier Latin, 2007.
ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direitos fundamentais e os principais fatores
de legitimao social do Ministrio Pblico no neoconstitucionalismo. In:
_____ (Coord). Teoria Geral do Ministrio Pblico. Belo Horizonte: Del Rey,
2013.
ALVES, Sandra Mara Campos; DELDUQUE, Maria Clia e DINO NETO, Nicolao.
Judicializao das polticas de sade no Brasi. In: ALVES, Sandra Mara,
DELDUQUE, Maria Clia e DINO NETO, Nicolao (orgs). Direito sanitrio em
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ALVIM, Arruda. Tratado de direito processual civil. 2. ed. So Paulo: Revista
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BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurdico. 10. ed. Braslia:
Universidade de Braslia, 1999.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
Mara, DELDUQUE, Maria Clia e DINO NETO, Nicolao (orgs). Direito sanitrio
em prespectiva. Braslia: ESMPU: FIOCRUZ. v. 2. 2013.
GORDILLO, Agustn. Princpios gerais de direito pblico. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1977.
GOULART, Marcelo Pedroso. Elementos para uma Teoria Geral do Ministrio
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MAGGIO, Marcelo Paulo. Condies da ao com nfase ao civil pblica
para a tutela dos interesses difusos. 2. ed. Curitiba: Juru, 2007.
MORIN, Edgard. Cincia com conscincia. 11. ed. Rio de Janeiro: Bertrand
Brasil, 2008.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
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ABSTRACT: This essay deals with the dualist theory of legal action especially
concerning its coexistence with the substantive legal action. The latter is seen
as a development of PONTES DE MIRANDAs subjective rights. Although this
paper discusses substantive legal actions within the scope of individual (classic)
and group rights (transindividual rights) it does not, at any time, advocate
approaching or associating with the claim, that is, with the procedural
action. It examines the matter taking in consideration the distinction between
substantive and procedural law (seen as autonomous). Our goal was to study
substantive legal actions not only within the scope of the self defense cases
but also as important elements in the execution of the substantive law which
has been first stated and later recognized by procedural law (claim).
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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como Clusula Ptrea
1. Introduo
Em consequncia do monoplio jurisdicional do Estado1, comum
o enfrentamento da ao sob o aspecto processual, notadamente como o
exerccio2 do direito subjetivo pblico conferido ao indivduo, para, diante
de determinada afirmao de direito material, provocar o Judicirio. Esse
monoplio, alis, to evidente que fazer justia pelas prprias mos
configura o tipo penal delineado pelo artigo 345 do Cdigo Penal, reprimido
com a pena (em abstrato) de 15 (quinze) dias a 01 (um) ms de deteno, ou
multa. Sendo assim, porque vedada a autotutela, na hiptese de resistncia
ou insatisfao suscitada pretenso de direito material, franqueada est ao
interessado, mediante o exerccio da ao (processual), a quebra da inrcia
jurisdicional do Estado. A jurisdio possvel dizer age em substituio3
aos interessados, caracterstica que, segundo Crisanto MANDRIOLI, non
imposta dalla logica n dalla natura delle cose, ma piuttosto da quel
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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4
MANDRIOLI, Crisanto. Corso di Diritto Processuale Civile. I- Nozioni introduttive e
disposizioni generali. Sesta edizione. Torino: G. Giappichelli Editore, 2008, p. 12. No mesmo
sentido: La funzione istituzionale di soluzione dei conflitti, che se denomina giurisdizione,
assume um ruolo fondamentale nellassetto moderno dellorganizzazione statuale. Nellarco
di uma lunga evoluzione storica essa si consolida sino a costituire uno dei poteri fondamentali
dello Stato, e rappresenta una delle funzioni che lo Stato svolge in favore dei cittadini.
(COMOGLIO, Luigi; FERRI, Corrado; TARUFFO, Michele. Lezioni sul processo civile. Il processo
ordinario di cognizione. 4. ed. Bologna: il Mulino, 2006, p. 20). No Estado moderno, na base
dos conceitos de jurisdio e ao, est a vedao da autodefesa. (Cf. CALAMANDREI, Piero.
Direito Processual Civil. Trad.: Luiz Abezia e Sandra Drina Fernandez Barbery. v. 1. Campinas:
Bookseller, 1999, p. 180).
Cf. BLOW, Oskar von. Teoria das Excees e dos Pressupostos Processuais. Trad.: Ricardo
Rodrigues Gama. Campinas: LZN, 2003, p. 5-6. Escreveu: Costuma-se dizer, apenas, de
relaes de direito privado. A estas, no entanto, no menciona o processo. Visto que os
direitos e obrigaes processuais aplicam-se entre os funcionrios do estado e os cidados,
desde que se trata no processo da funo dos oficiais pblicos e uma vez que, as partes
so levadas em conta unicamente no aspecto de seu vnculo e cooperao com a atividade
judicial; essa relao pertence, portanto, a uma relao jurdica pblica. Na seqncia, ao
intensificar a diferenciao entre relao jurdica de direito material e relao jurdica de
direito processual, fala dos pressupostos processuais (p. 9), ao passo que assim conclui:
O tribunal no somente deve decidir sobre a existncia da pretenso jurdica em pleito, mas
tambm, para poder faz-lo, deve certificar-se se concorrem as condies de existncia do
processo mesmo. (p. 10). Essa inteligncia (dos pressupostos processuais) foi encampada
pelo direito processual brasileiro, especialmente no art. 267, inc. IV, do CPC, de modo que
constitui segundo a doutrina predominante um dos elementos do trinmio de questes a
ser enfrentado pelo Estado-juiz (pressupostos processuais, condies da ao e mrito). (Cf.
WATANABE, Kazuo. Da Cognio no Processo Civil. 2. ed. Campinas: Bookseller & CEBEPEJ,
2000, p. 72).
5
Cf. ALVIM, Arruda. Manual de Direito Processual Civil. 11. ed. v. 1. So Paulo: RT, 2007, p.
99; THEODORO JR., Humberto. Curso de Direito Processual Civil. v. 1. 38. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2002, p. 46.
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8
Cf. CAPPELLETTI, Mauro. Juzes Legisladores? Trad.: Carlos Alberto Alvaro de Oliveira. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1993, p. 13; MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Efetividade do
Processo e Tcnica Processual. Temas de Direito Processual. Sexta Srie. So Paulo: Saraiva,
1997, p. 17; DINAMARCO, Cndido Rangel. A Instrumentalidade do Processo. 5. ed. So
Paulo: Malheiros, 1996, p. 273.
10
SILVA, Ovdio Baptista da. Direito Subjetivo, Pretenso de Direito Material e Ao..., p. 21.
Ainda: SILVA, Ovdio Baptista da. Jurisdio e Execuo na tradio romano-cannica. So
Paulo: RT, 1996, p. 168.
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Dito de outro modo, paralelamente ao processual (demanda),
a teoria dualista enxerga a coexistncia da ao de direito material (direito
material de ao), actio que, diferentemente daquela (que endereada
contra o Estado), dirigida contra o obrigado e como salientado mais
diretamente se preocupa com a satisfao do direito material invocado.
um dos desdobramentos do direito subjetivo11, ou, nas palavras de Pontes
de MIRANDA, a ao (de direito material) inflamao do direito ou da
pretenso.12 o agir (no mais o simples exigir) para a satisfao do direito
independentemente da vontade ou de qualquer conduta positiva ou negativa
do obrigado, faculdade, todavia, que foi vedada pelo Estado (monoplio
jurisdicional), de modo que hoje so excepcionais os casos de autodefesa
(e.g. desforo imediato, art. 1210 do CC; legtima defesa, art. 188, inc. I, do
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CC; autorizao para o corte dos ramos de rvores limtrofes, art. 1283 do
CC; penhor legal, arts. 1467 e 1470 do CC; embargo extrajudicial, art. 935
do CPC), excepcionalidade que por si s legitima o exame da ao de
direito material ou, mais precisamente, justifica o exame da ultratividade do
direito material de ao. Mas, como se ver, o tema envolve questes mais
complexas (e.g. releitura da teoria ecltica da ao; satisfatividade etc.), de
modo que, por ora, so permitidas as seguintes concluses: (i) a ao de
direito material como regra foi desautorizada pelo ordenamento jurdico
(vedao da autodefesa); (ii) os excepcionais casos de autodefesa bem
caracterizam a ao de direito material, na medida em que os direitos so
satisfeitos pelo prprio interessado, leia-se, independentemente da vontade
do obrigado13.
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13
H, nesse particular, enorme cautela para que o exerccio desses direitos se faa sem
excessos (art. 1210, 1, do CC; art. 23, pargrafo nico, do CP).
14
A expresso foi utilizada porque mesmo neste estgio parece razovel a proteo
(conservao) do direito material por meio das cautelares. Aps destacar o fundado receio
de dano (irreparvel ou de difcil reparao), em relao ao fumus boni iuris, leciona Ovdio
Baptista da SILVA: Igualmente, os direitos que o autor da demanda cautelar descreve como
sendo uma simples plausibilidade, como os direitos eventuais, sujeitos condio e, portanto,
ainda inexistentes, em sua integralidade, no momento da invocao da invocao da tutela
jurisdicional, podem merecer proteo cautelar.(SILVA, Ovdio Baptista. Curso de Processo
Civil. v. 2. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 63-64).
15
Pretenso a posio subjetiva de poder exigir de outrem alguma prestao positiva ou
negativa. (...).No h pretenso sem destinatrio. (...). Na pretenso, o direito tende para
diante de si, dirigindo-se para que algum cumpra o dever jurdico. (MIRANDA, Pontes de.
Tratado das Aes..., p. 68-69).
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A ao existe durante todo o tempo que medeia entre nascer e precluir, ou por outro modo
se extinguir. (....). A ao ocorre na vida da pretenso, ou do direito mesmo, (a) quando a
pretenso exercida no satisfeita e o titular age (reminiscncia do ato de realizao ativa dos
direitos e pretenses), ou (b) quando, tratando-se de pretenses que vm sendo satisfeitas
pelos atos positivos ou negativos, ocorre a interrupo dessa conduta duradoura. (MIRANDA,
Pontes de. Tratado das Aes..., p. 128). No mesmo sentido: A distino fundamental entre
os dois conceitos (exigir e agir) est em que a pretenso supe, sempre, a simples exigncia
por parte do titular do direito subjetivo, ou do interesse, de tal modo que a realizao ainda
se d como resultado da ao do prprio obrigado. Enquanto exijo, em exerccio de pretenso,
espero o cumprimento mediante ato voluntrio do obrigado, ainda no ajo para a satisfao,
com prescindncia de qualquer ato de cumprimento por parte do sujeito passivo. A partir
do momento em que o devedor, premido pela minha exigncia, mesmo assim no cumpre a
obrigao, nasce-me a ao. J agora posso agir para a satisfao, sem contar mais com a ao
voluntria do obrigado. Ao de direito material, quer dizer, o novo poder que surge depois
do exerccio infrutfero da pretenso, corresponde faculdade que a ordem jurdica confere
ao titular do direito de agir para a realizao do prprio direito (SILVA, Ovdio Baptista. Direito
Subjetivo, Pretenso de Direito Material e Ao..., p. 19-20), lembre-se, independentemente
da vontade do obrigado.
16
Esse dispositivo sofreu (e sofre) severas crticas, eis que na concepo dos processualistas
ali estava materializada a teoria civilista ou imanentista do direito de ao. Nesse sentido:
ASSIS, Araken. Doutrina e Prtica do Processo Civil Contemporneo. So Paulo: RT, 2001, p.
28; THEODORO JR., Humberto. Op. cit., p. 47. Imaginou-se, na hiptese, que o dispositivo
trabalhava a ao processual, quando, na verdade, de ao de direito material que se
tratava. Todavia, nada obstante o esclarecimento, ainda importante uma observao:
porque h direito subjetivo despido de pretenso (mutilados) recomendvel que a leitura
do normativo se faa da seguinte maneira: a cada pretenso de direito corresponde uma
ao. Dito de outro modo, a ao de direito material pressupe pretenso, de modo que nem
todo direito subjetivo dotado de acionabilidade (e.g. direitos condicionais ou direitos no
mais dotados de pretenso, isto , porque prescrita).
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A resposta pressupe, antes, que se analise o desenvolvimento da
ao processual (demanda). abstrata18, ou seja, constitucionalmente
conferida a qualquer indivduo (art. 5, inc. XXXV, da CF)19, ainda que ele
(demandante) no tenha direito material (basta a simples afirmao do
direito). , na verdade, exerccio do direito subjetivo pblico de tutela
jurdica20. Assim sendo, ao processual existir mesmo nas hipteses
de sentena de improcedncia, raciocnio que igualmente se aplica s
declaratrias negativas. assegurado o acesso Justia, de modo que a
pretenso se volta contra o Estado e a ao processual (demanda) o seu
efetivo exerccio21. Ensina Pontes de MIRANDA: Das regras de direito objetivo
privado exsurgem, nos casos de subjetivao, direitos privados subjetivos,
pretenses e aes de direito privado. Das regras de direito objetivo pblico,
nos casos de subjetivao, dimanam direitos pblicos subjetivos, pretenses
e aes de direito pblico.22
Contudo, essa abstrao e, pode-se dizer, a prpria dicotomia entre
os planos do direito material e processual restou comprometida pela teoria
das condies da ao, ou seja, na esteira de Enrico Tullio LIEBMAN, inspirador
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18
A ao, como realidade processual, definida como esse poder especial de provocar a
atividade jurisdicional, no admite adjetivaes: a ao sempre abstrata, formal, carente
de substncia que a possa tornar particular e concreta. (SILVA, Ovdio Baptista da. Ao de
Imisso de Posse. 2. ed. So Paulo: RT, 1997, p. 40). No mesmo sentido: ASSIS, Araken. Op.
cit., p. 40.
19
Ao (processual) como direito constitucional de petio. (Cf. COUTURE, Eduardo J. Estudios
de Derecho Procesal Civil. Tomo I. Buenos Aires: Ediar, 1948, p. 34-37).
20
Ao no direito, insista-se mais uma vez: exerccio de um direito pblico subjetivo de
tutela jurdica. H o direito proteo jurisdicional do Estado e, concomitantemente com ele,
a pretenso, como faculdade ou poder de exigir que o Estado preste a tutela a que se obrigou.
(...). O direito de acesso aos Tribunais, portanto, uma coisa; o efetivo e concreto exerccio de
tal direito outra. A pretenso de tutela jurdica, que a expresso da exigibilidade daquele
direito, exerce-se atravs da ao processual. (SILVA, Ovdio Baptista da. Direito Subjetivo,
Pretenso de Direito Material e Ao..., p. 24).
21
H, no nosso modo de ver, direito e pretenso adequada tutela jurisdicional. A pretenso
adequada tutela jurisdicional pretenso a uma sentena que possa realizar a ao (= o
agir) que seria realizada no fosse ter sido proibida pelo particular em um dado caso
conflitivo concreto. (MARINONI, Luiz Guilherme. Novas Linhas do Processo Civil. 4. ed. So
Paulo: Malheiros, 2000, p. 215).
22
MIRANDA, Pontes. Tratado das Aes..., p. 109.
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As crticas relativas existncia dessas condies so incisivas25,
mas, por ora, interessa dizer que a especulao e/ou a verificao da sua
efetiva existncia, em verdade, ditada pelo direito material e seus aspectos,
muito embora a petio inicial (em especial pelas partes, causa petendi e
pedido) possa insinu-las. Em outros termos, a ausncia de diferenciao
entre ao processual e ao de direito material, fez por restringir e por
no explicar adequadamente a ao processual (demanda), pois no
razovel diz-la incondicional no plano constitucional, mas condicionada
acentuadamente condicionada em sede processual, insista-se, a ponto de
se negar jurisdicionalidade atividade judicial quando da ausncia de uma
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Dito isso, no se deve causar espcie a adoo de tantas da idias de Liebman no Cdigo
de Processo Civil brasileiro de 1973. importante lembrar, acima de tudo, a circunstncia
de que o Cdigo vem de um anteprojeto elaborado por Alfredo Buzaid, um de seus mais
valorosos e fiis discpulos. Em seu trabalho fecundo, tinha j Buzaid, realmente, tomado
posies seguras e coerentes quanto a certos pontos fundamentais, como a abstrao da
ao e as condies desta, a coisa julgada, a execuo forada etc., posies essas que depois
se refletiram no Anteprojeto e no Cdigo. (DINAMARCO, Cndido Rangel. Fundamentos
do Processo Civil Moderno. 4. ed. Tomo 1. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 38). No mesmo
sentido: ASSIS, Araken. Op. cit., p. 20 e 37.
23
24
LIEBMAN, Enrico Tullio. Estudos sbre o Processo Civil Brasileiro. So Paulo: Saraiva &
Acadmica, 1947, p. 143. Observao: A partir da terceira edio de seu Manuale, Liebman
reduz as condies da ao apenas legitimaoe ao interesse de agir, suprimindo assim
a possibilidade jurdica do pedido. (WATANABE, Kazuo. Da Cognio no Processo Civil..., p.
76). No mesmo sentido: MARINONI, Luiz Guilherme. Op. cit.,, p. 210.
25
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Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
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3. Artigos
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como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
26
Esse problema bem notado por Luiz Guilherme MARINONI, ao comentar: Caberia a
explicao do que teria provocado a jurisdio e determinado a instaurao do processo.
Alm disso, no podemos aceitar a ideia de que em caso de carncia de ao no h processo,
mas mero fato, no exercendo o juiz, nessa hiptese, funo jurisdicional. (MARINONI,
Luiz Guilherme. Op. cit., p. 211). Em outros termos, a teoria ecltica no explica a atividade
exercida pelo Estado-juiz quando da ausncia de uma das condies da ao, at porque
nada obstante a sugerida assero o CPC/73 expressamente admite a anlise das condies
em qualquer momento ou grau de jurisdio (art. 267, 3, do CPC).
27
A dvida de jogo, por exemplo, antes da vedada ao processual (teoria ecltica), ela no
atribui ao ganhador nem ao de direito material (agir) e nem mesmo o exerccio efetivo da
pretenso de direito material (art. 814 do CC).
28
O interesse processual sob o vis da necessidade tambm est vinculado ao direito
material, mais precisamente ao no atendimento (voluntrio) da pretenso de direito
material pelo obrigado.
29
Cf. WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Nulidades do Processo e da Sentena. 5. ed. So Paulo:
RT, 2004, p. 62.
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A ao de direito material (muito pelo contrrio) pressupe
pretenso de direito material, e efetivamente existir se por acaso tambm
existente o direito subjetivo. J a ao processual independe da efetiva
existncia do direito subjetivo ou da pretenso de direito material afirmada.
A ao de direito material concreta. A processual abstrata. Sendo assim,
se procedente o pedido, para alm da ao processual (que sempre existir),
haver igualmente ao de direito material, na medida em que o Estado
realiza ou satisfaz o direito independentemente da vontade do obrigado,
tal qual faria o particular, no fosse a vedao da autotutela. Todavia, se
porventura for julgado improcedente o pedido do autor, ter ele exercido ao
processual, mas, ao contrrio, ele no dispunha da ao de direito material31.
A ao de direito material afirmada por meio da ao processual32, muito
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Desse modo, no se pode afirmar que a ao processual tenha
simplesmente substitudo a ao de direito material35, mas, antes, a
impresso que fica que a ao de direito material permanece em estado
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39
Esse ponto de vista se aplica tambm s demandas constitutivas, tendo em vista, agora, a
natureza hbrida (falta de pureza) dos comandos sentenciais. (Cf. MIRANDA, Pontes. Tratado
das Aes..., p. 63). No mesmo sentido: COUTURE, Eduardo J. Introduo ao Estudo do
Processo Civil. Trad.: Mozart Victor Russomano. Rio de Janeiro: Forense, 1995, p. 57.
40
AMARAL, Guilherme Rizzo. A Polmica em torno da Ao de Direito Material. In: Polmica
sobre a Ao. A tutela jurisdicional na perspectiva das relaes entre processo e direito. Org.: Fbio
Cardoso Machado e Guilherme Rizzo Amaral. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, p. 123.
41
OLIVEIRA, Carlos Alberto Alvaro de. Direito Material, Processo e Tutela Jurisdicional..., p.
299 e 310-311.
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Vale dizer: a exigibilidade (potencial ou efetiva) decorre de uma
pretenso de direito material e, no plano dos fatos, mesmo quando duvidosa
ou incerta a existncia do direito, dela (pretenso) sempre se cogitar (ainda
que em termos potenciais). H tambm aqui posio de vantagem (e o desejo
de v-la reconhecida), e isso to claro que o processo foi disponibilizado
para a sua satisfao. Sendo assim, no se pode confundir exigibilidade
(potencial) com o seu efetivo exerccio, pois, muitas vezes, esse exerccio no
admitido em mbito extrajudicial. Em outras palavras, essa restrio, aliada
imprescindibilidade da ao processual (demanda), no faz desaparecer
a pretenso de direito material. Adverte Luiz Guilherme MARINONI: Em
certos casos, porm, no h sequer possibilidade de exerccio da pretenso
de direito material sem ao processual, como na hiptese da exigibilidade
do divrcio, que pretenso desconstituio, como seria qualquer outra,
mas que no poder ser atendida fora do processo.43 Trata-se, como
esclarece Daniel MITIDIERO, de aes normativas, de modo que s podem
ser pensadas e compreendidas nessa sede.44 Ento, em juzo, sempre que
h reconhecimento da existncia da relao jurdica de direito material,
porque o autor tinha por igual pretenso e ao de direito material. Tinha
direito satisfao, satisfao declarao ou satisfao constituio.
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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42
SILVA, Ovdio Baptista da. Direito Material e Processo. In: Polmica sobre a Ao. A tutela
jurisdicional na perspectiva das relaes entre processo e direito. Org.: Fbio Cardoso
Machado e Guilherme Rizzo Amaral. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, p. 68-69.
43
MARINONI, Luiz Guilherme. Novas Linhas do Processo Civil..., p. 208.
44
MITIDIERO, Daniel. Polmica sobre a Teoria Dualista da Ao (Ao de Direito Material
Ao Processual): uma resposta a Guilherme Rizzo Amaral. In: Polmica sobre a Ao. A
tutela jurisdicional na perspectiva das relaes entre processo e direito. Org.: Fbio Cardoso
Machado e Guilherme Rizzo Amaral. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, p. 133-134.
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45
MARINONI, Luiz Guilherme. Da Ao Abstrata e Uniforme Ao Adequada Tutela dos
Direitos..., p. 243.
46
A temtica de uma tutela jurisdicional diferenciada posta em evidncia notadamente e
tambm em virtude da atualidade do questionamento a respeito da efetividade do processo,
prende-se talvez mais remotamente prpria questo da indispensvel adaptabilidade
da prestao jurisdicional e dos instrumentos que a propiciam finalidade dessa mesma
tutela. Realmente, presentes diferenciados objetivos a serem alcanados por uma prestao
jurisdicional efetiva, no h porque se manter um tipo unitrio desta ou dos instrumentos
indispensveis a sua corporificao. A vinculao do tipo da prestao sua finalidade
especfica espelha a atendibilidade desta; a adequao do instrumento ao seu escopo
potencia o seu tnus de efetividade. Essa permanente necessidade de adaptao da tutela
jurisdicional e de seus instrumentos sua finalidade v-se, no presente, exacerbada pelo
crescimento do indesejvel fenmeno da demora na prestao jurisdicional, o qual, embora
no adstrito apenas ao nosso pas, repercute negativamente na efetividade de tal prestao,
impondo a adoo de vrias medidas direcionadas sua atenuao, em sendo impossvel
a sua total erradicao. (DONALDO ARMELIN, Tutela Jurisdicional Diferenciada, Revista de
Processo, So Paulo, ano 16, n. 65, (...), p. 45-55).
47
BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. Direito e Processo: Influncia do Direito Material sobre
o Processo. 5. ed. So Paulo: RT, Malheiros, 2009, p. 19. No mesmo sentido: comunque
particolarmente evidente la tendenza a conservare um modello-base di procedimento ad
aplicazione tendenzialmente generale, ma anche ad introdurre sempre pi numerosi ed
importanti procedimenti speciali man mano che il procedimento ordinario, pi lungo e
complesso e quindi meno efficiente, risulta inadeguato alla soluzione dei conflitti in particolari
settori dellordinamento. Sono cos aumentate le forme della c.d. tutela differenziata, ossia
tipi di procedimento diversi dallordinario e costruiti espressamente allo scopo di garantire um
processo pi rpido nelle situazioni in cui l lenteza del processo ordinario andrebbero a danno
degli interessi sostanziali bisognosi di tutela. (COMOGLIO, Luigi; FERRI, Corrado; TARUFFO,
Michele. Lezioni sul processo civile..., p. 25).
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50
Cf. MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado..., p. 25; RUGGIERO, Roberto de.
Instituies de Direito Civil. Trad.: Paulo Roberto Benasse. v.1. Campinas: Bookseller, 1999,
p. 271; PEREIRA, Cio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil. 19. ed. v. 1. Rio de Janeiro:
Forense, 1999, p. 25.
51
PEREIRA, Cio Mrio da Silva. Op. cit., p. 25-26. No mesmo sentido: BEVILQUA, Clvis.
Teoria Geral do Direito Civil. Campinas: Red Livros, 2001, p. 101.
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52
WATANABE, Kazuo et alli. Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor. 4. ed. Rio de Janeiro,
1996, p. 500-501. No mesmo sentido: GRINOVER, Ada Pellegrini. A Tutela Jurisdicional dos
Interesses Difusos. Revista de Processo, So Paulo, ano 6, v. 14-15, abril/setembro, p. 25; GIDI,
Antonio. Coisa Julgada e Litispendncia nas Aes Coletivas. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 17.
53
Cf. LENZA, Pedro. Teoria Geral da Ao Civil Pblica. 2. ed. So Paulo: RT, 2005, p. 56.
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54
Cf. MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. A Ao Popular do Direito Brasileiro como Instrumento
de Tutela Jurisdicional dos chamados Interesses Difusos. Temas de Direito Processual. Rio
de Janeiro: Saraiva, 1977, p. 111.
55
Essa legitimao bem discutida por CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, B. Acesso Justia.
Trad.: Ellen Gracie Northflett. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998, p. 26-27 e
49-66; Ainda: MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Tutela Jurisdicional dos Interesses Difusos ou
Coletivos. Revista de Processo, So Paulo, ano 10, n. 39, julho/setembro, p. 55-77. Em geral,
os autores cogitam da legitimao extraordinria, modalidade de substituio processual,
pois, na tutela metaindividual, os co-legitimados defendem, em juzo, direitos da coletividade
e, por isso, de terceiros (Cf. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo.
19. ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 62). Outros, por sua vez, encaram esta legitimidade como
ordinria, na medida em que os co-legitimados defendem, em juzo, direitos prprios ou
institucionais (Cf. WATANABE, Kazuo. Cdigo de Defesa do Consumidor..., p. 449-520). H,
ainda, os que sustentam a legitimidade sob vis diferenciado, ou seja, ora com absoluto ou
relativo desapego dicotomia em questo (ordinria/extraordinria). Em relao aos direitos
difusos e coletivos stricto sensu se fala em legitimao anmala (Cf. SALLES, Carlos Alberto de.
Processo Civil de Interesse Pblico. In: Processo Civil e Interesse Pblico. Org.: Carlos Alberto
de Salles. So Paulo: RT, 2003, p. 39-77), j que o direito no do legitimado e, ainda, porque
os titulares no so determinados. Todavia, no que diz respeito aos direitos individuais
homogneos, caso de legitimao extraordinria, pois, como se afirmou, a titularidade
conhecida.
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Assim, nos parece adequado nada obstante as divergncias que
se fale verdadeiramente em direitos coletivos lato sensu, e no simplesmente
em interesses, muito embora cientes do alerta de Jos Carlos Barbosa
MOREIRA: o problema (se direito ou interesse), alis, muito relevante em
nvel terico, j o menos ao ngulo prtico: desde que esteja persuadido
e o consenso, a tal respeito, vai-se tornando universal da necessidade
de assegurar aos titulares proteo jurisdicional eficaz, no importar tanto,
basicamente, saber a que ttulo se lhes h de dispensar tal proteo. Afinal
de contas, inexiste princpio a priori segundo o qual toda situao jurdica
subjetiva que se candidate tutela estatal por meio do processo deva
obrigatoriamente exibir carta de cidadania entre os direitos, no sentido
rigoroso da palavra.56
Nesta altura, pode-se dizer tambm que a indivisibilidade do objeto
em nada interfere na concepo do direito, at porque essa caracterstica
pode igualmente marcar os direitos individuais (e.g. condomnio). Essa
caracterstica, em essncia, sugere exclusivamente que no pode haver
satisfao nem leso seno de forma que afete a todos os possveis
titulares57, tudo, alis, em decorrncia da fluda titularidade. Escreve Hugo
Nigro MAZZILLI:
O objeto dos interesses difusos (e o raciocnio igualmente vlido para
os coletivos stricto sensu) indivisvel. Assim, por exemplo, a pretenso
ao meio ambiente hgido, posto compartilhada por nmero indeterminvel
de pessoas, no pode ser quantificada ou dividida entre os membros da
coletividade; tambm o produto da eventual indenizao obtida em razo
da degradao ambiental no pode ser repartido entre os integrantes
do grupo lesado, no apenas porque cada um dos lesados no pode ser
individualmente determinado, mas porque o prprio interesse em si
indivisvel. Destarte, esto includos no grupo lesado no s os atuais
moradores da regio atingida, como tambm os futuros moradores do local;
no s as pessoas que ali vivem atualmente, mas, at mesmo as geraes
futuras, que, no raro, suportaro os efeitos da degradao ambiental.58
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Essas ltimas consideraes, se do ponto de vista da proteo estatal
sofreu evidenciado esvaziamento, seja porque a legislao ao conceituar os
novos direitos usou da expresso interesses ou direitos coletivos (CDC,
art. 81) ou, ainda, porque o prprio texto constitucional (CF, art. 129, III)
no fez a distino, fato que para o estudo da ao de direito material
o tema ainda parece ter relevncia. que, se h direito subjetivo coletivo
(posio de vantagem), nada impede que se fale em pretenso de direito
material coletiva (exercida por algum dos legitimados)59 e ao de direito
material coletiva (afirmada por um dos legitimados quando da propositura
da demanda). Enfim, o raciocnio, aqui, semelhante quele desenvolvido
em relao dos direitos individuais (direito subjetivo coletivo, pretenso de
direito material coletiva e ao de direito material coletiva).
6. Concluses
Em sntese, possvel concluir: (i) a ao de direito material,
independentemente da participao do obrigado, satisfaz o direito material;
(ii) a ao de direito material conferida exclusivamente quele que tem
pretenso de direito material, j que pode existir direito subjetivo mutilado
(carente de exigibilidade); (iii) a ao de direito material foi desautorizada
pelo ordenamento jurdico, ficando a justia pelas prprias mos reservada
para situaes excepcionais; (iv) em decorrncia do monoplio jurisdicional
do Estado, faculta-se (ao interessado) o exerccio da ao processual,
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7. Referncias bibliogrficas
ALVIM, Arruda. Manual de Direito Processual Civil. 11. ed. v. 1. So Paulo: RT,
2007.
AMARAL, Guilherme Rizzo. A Polmica em torno da Ao de Direito Material.
In: Polmica sobre a Ao: a tutela jurisdicional na perspectiva das relaes
entre direito e processo. Org.: Fbio Cardoso Machado e Guilherme Rizzo
Amaral. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006.
5. Resenha
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BEVILQUA, Clvis. Teoria Geral do Direito Civil. Campinas: Red Livros, 2001.
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PEREIRA, Cio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil. 19. ed. v. 1. Rio de
Janeiro: Forense, 1999.
REALE, Miguel. Lies Preliminares de Direito. 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2001.
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Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
274
1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
1. Introduo
No meio jurdico h escassa produo acerca do destino que se d
aos recursos arrecadados pelo Estado. Nesse ponto, reside a tentativa deste
trabalho de analisar a importncia do controle oramentrio na efetivao
das polticas pblicas.
Portanto, no presente quadro, importa desenvolver, primeiramente,
o tema do Estado Democrtico de Direito levando em considerao o
conceito de direitos fundamentais, cuja proteo a principal finalidade
daquele. Mas no s, cumpre salientar um vis segundo o qual os direitos
fundamentais so imprescindveis para que se tenha uma vida digna e que,
por isso, se encontram no centro do Ordenamento Jurdico possibilitando
uma abertura para a concretude da vida1.
Da mesma forma, coloca-se a questo crucial do papel das polticas
pblicas enquanto expresso que pretende significar um conjunto ou uma
medida isolada praticada pelo Estado com o desiderato de dar efetividade
aos direitos fundamentais ou ao Estado Democrtico de Direito2. Ou seja,
aps o primeiro passo, deve-se proceder anlise e reflexo sobre as polticas
pblicas, na posio de mecanismos de efetivao de direitos fundamentais,
assim tambm seu prprio entendimento como objeto de direito do cidado
frente ao Estado.
Para esse fim, compreendidos direitos fundamentais e polticas
pblicas, deve-se enxergar a figura da lei oramentria enquanto uma
das resposveis pela previso de tais polticas e, portanto, essencial na
concretizao dos direitos fundamentais. Por isso, coloca-se a importncia
do estudo de sua natureza, por sua vez imprescindvel para a constituio, ou
no, de controle sobre o Oramento.
Por fim, para a real efetivao dos direitos fundamentais,
concretizados por meio de polticas pblicas exaradas na lei oramentria,
o controle se faz definitivamente necessrio, logo tambm ser abordado
neste artigo. O tema ser observado em uma de suas nuances, qual seja o
controle exercido pelo Ministrio Pblico.
Alaor Leite
FACHIN, Luiz Edson; RUZYK, Carlos Eduardo Pianovski. Direitos Fundamentais, dignidade
da pessoa humana e o Novo Cdigo Civil: uma anlise crtica, p. 89/106. In: SARLET, Ingo
Wolfgang. Constituio, Direitos fundamentais e Direito Privado, p. 96.
2
FREIRE JR., Amrico Bed. O controle Judicial de Polticas Pblicas, p.47.
1
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Ento, quando comea a ser forjado o Estado Democrtico de
Direito cuja proposta democrtica a efetiva incorporao de todo o povo
nos mecanismos do controle das decises, e de sua real participao nos
rendimentos da produo13. Mas, tambm, acima de tudo, cuja principal
funo otimizar a concretizao dos direitos fundamentais.
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Dessa forma, o Estado Democrtico de Direito no resultado
apenas da soma do Estado Liberal ao Estado Social de Direito, mas, apesar
de contar com alguns elementos componentes herdados de ambos, os
sobrepuja. A caracterstica democrtica se irradia por todos os elementos
do Estado, bem como pela ordem jurdica como um todo. Esse Estado de
justia social, fundado na dignidade da pessoa humana, tem como finalidade
concretizar o interesse coletivo na busca pela superao do monismo e do
individualismo capitalistas para concretizao dos direitos fundamentais.14
Com essa inteno o Estado cria uma srie de mecanismos jurdicos
para que sua atuao, perante a sociedade civil e em prol dela, possa sair a
contento, quais sejam: as polticas pblicas.15
Mas como fazer com que as polticas pblicas sejam concretizadas
e como assegurar a atuao real do Estado para esse fim, tema que possui
ntima relao com a anlise do controle da atividade de efetivao das
mesmas.
E isso s se pode pensar no mbito de um Estado Democrtico
de Direito, onde pode haver interveno direta ou indireta do cidado na
gesto administrativa, de carter consultivo, deliberativo ou fiscalizatrio16
com a finalidade de preservar e de concretizar direitos fundamentais.
4. Seo Estudante
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14
Cf. SILVA, J. A. A democracia que o Estado Democrtico de Direito realiza h de ser um
processo de convivncia social numa sociedade livre, justa e solidria (art. 3, I), em que
o poder emana do povo, e deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por
representantes eleitos (art. 1, pargrafo nico); participativa, porque envolve a participao
crescente do povo no processo decisrio e na formao dos atos de governo; pluralista,
porque respeita a pluralidade de idias, culturas e etnias e pressupe assim o dilogo
entre opinies e pensamentos divergentes e a possibilidade de convivncia de formas de
organizao e interesses diferentes da sociedade; h de ser um processo de liberao da
pessoa humana das formas de opresso que no depende apenas do reconhecimento formal
de certos direitos individuais, polticos e sociais, mas especialmente da vigncia de condies
econmicas suscetveis de favorecer o seu pleno exerccio. Op. cit., p. 119-120
15
Cf. BREUS, T. L. Op. cit., p. 215.
16
Cf. SCHIER, T. L. Op. cit. p. 58.
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3. Os direitos fundamentais
No tocante direitos fundamentais, apesar das diversas
nomenclaturas utilizadas, a melhor delas aquela que se refere direitos
fundamentais do homem porque retrata a concepo de mundo e a ideologia
poltica de cada ordenamento jurdico, e utilizada para designar aqueles
direitos e garantias que servem para assegurar a dignidade da pessoa humana
numa sociedade livre justa e solidria. Direitos Fundamentais vm no
sentido de que sem eles no possvel se ter uma vida digna e, muitas vezes,
no possvel, nem mesmo, viver. Do homem, por seu turno, significa que
deve ser estendida para toda a espcie humana, a todos, em igual medida,
ou em medida diversa quando necessrio, devem ser assegurados de forma
concreta, e no apenas formal, os direitos fundamentais da pessoa humana
17
(artigo 17, Constituio Federal).
Segundo Fachin e Pianovski a concepo do que vem a ser direitos
18
fundamentais est estritamente ligada de dignidade da pessoa humana,
como centro do Ordenamento Jurdico possibilitando uma abertura para a
19
concretude da vida, j que a dignidade se constituiu em imperativo categrico,
20
aos moldes de Kant, no Brasil com o advento da Constituio Cidad.
Partindo-se dessa ltima concepo de direitos fundamentais do
21
homem, direitos humanos positivados, percebe-se que com o final da
Segunda Guerra Mundial, a partir da segunda metade do sculo XX, quando
os direitos humanos foram vilipendiados, com as Guerras; o genocdio
dos judeus; as Ditaduras na Amrica Latina e em alguns pases da Europa,
por exemplo; h uma busca pela retratao com esse passado por meio
da entrada de um vasto rol de elementos normativos atrelados a opes
polticas gerais e particulares, dentre elas a busca por desenvolvimento e
a erradicao da pobreza e a garantia da sade, respectivamente; que so
efetivadas por intermdio das polticas pblicas.22
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De forma similar, o Brasil, tambm na sada de um regime
autoritrio, intenta, por meio da sua Constituio de 1988, d relevo especial
dignidade da pessoa humana. Quando a Constituio traz detalhadamente
diversos direitos fundamentais, ela adota um desdobramento necessrio
da concepo de Estado acolhida no artigo 1: Estado Democrtico de
Direito, o que traduz uma ideologia que orienta e informa a luta popular
para a conquista definitiva da efetividade desses direitos.23 Apesar disso,
o que se verifica na prtica uma real ausncia da concretizao dessas
previses, o que levou a definio da Constituio como texto cansativo e
inoperante,24 ou mesmo como observa Flvio Dino de Castro e Costa, para
quem o clssico ensinamento acerca da evoluo dos direitos fundamentais
direitos individuais (1 gerao); direitos polticos (2 gerao); direitos
sociais (3 gerao) - completamente deslocado da realidade brasileira,
pas onde, ainda no se concretizaram os direitos individuais para a maioria
da populao, pas no qual se convive com a difuso do trabalho escravo e
com assassinatos de moradores de rua, privados no s do direito moradia,
mas tambm do direito integridade e liberdade de ir-e-vir (1 gerao).25
Ento, mesmo com os esforos, em especial da Nova Doutrina do
Direito Constitucional, a concretizao dos Direitos fundamentais ainda
encontra entraves, seja na atuao do Poder Executivo, seja na atuao do
Poder Legislativo ou do Judicirio. Segundo Paulo Bonavides:26
4. Seo Estudante
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Todavia, embora a teoria neoconstitucionalista somada a alguma
atuao do Judicirio tenham avanado na garantia dos direitos de primeira
gerao (de defesa), os direitos de segunda gerao (sociais), que dependem
de uma atuao positiva do Estado, ainda deixam a desejar, inclusive porque
diante de recursos escassos deve haver opes polticas no sentido de levar
a efeito as metas e objetivos da Constituio, como diz Thiago Lima Breus.27
5. Resenha
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Os direitos fundamentais tm, ento, na figura das polticas pblicas
o mecanismo que torna possvel a sua realizao, uma vez que esse o real
objetivo do Estado Constitucional, qual seja a superao das desigualdades
que assolam o Brasil. Para tanto necessrio um firme arranjo entre o
Estado e a sociedade civil, no intento de dar efeito tanto cidadania quanto
s metas estabelecidas na Constituio.29
Ou seja, a eficcia dos Direitos Fundamentais depende em grande
medida das polticas pblicas.30 Para efetivao destas, h diversos tipos de
controle. Dentre estes, a prpria Carta Constitucional de 1988 procurou dar
importncia participao do Ministrio Pblico na fiscalizao/cobrana
das polticas e com isso, tambm, promover alguma mitigao do Poder
Pblico, impulsionando, dessa forma, uma ajuda mtua tanto no sentido da
cooperao quanto no planejamento, no monitoramento e na avaliao das
polticas pblicas.31
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4. Polticas pblicas
Enquanto mecanismo que leva os direitos fundamentais a efeitos
polticas pblicas expresso que pretende significar um conjunto ou uma
medida isolada praticada pelo Estado com o desiderato de dar efetividade
aos direitos fundamentais ou ao Estado Democrtico de Direito32.
28
DAL BOSCO, Maria Goretti. Discricionariedade em Polticas Pblicas: um olhar garantista da
aplicao da Lei de Improbidade Administrativa, apud. BREUS. Op. Cit.. p. 65.
29
BREUS, T. L. Op. cit., p. 204.
30
COELHO, Tiago Lopes. A Eficcia dos Direitos Fundamentais pelo Controle Judicial de
Polticas Pblicas: entre a auto-conteno judicial e a necessria considerao da macrojustia. In: lida Graziane Pinto (Org.); Gustavo Alexandre Magalhes (Org.). Judicializao,
oramento pblico e democratizao do controle de polticas pblicas, p. 47.
31
BREUS, T. L. Op. cit., p. 206.
32
FREIRE JR., A. B. Op. cit., p. 47.
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As polticas pblicas so tidas como mecanismos de efetivao dos
direitos fundamentais, j que no adianta o mero reconhecimento formal
de direitos se eles no vm acompanhados de instrumentos para efetivlos. Soma-se a isso o direito do cidado a que o Estado exercite tais polticas
pblicas34.
Disso se extrai a constatao da extrema importncia das polticas
pblicas para o constitucionalismo contemporneo, que ampliou a esfera de
direitos reconhecidos e que pretende normatizar adequadamente as relaes
sociais para o fim de alcanar a concretizao dos direitos fundamentais.35
Como destaca Valmir Pontes Filho36:
quaisquer que sejam os programas e projetos governamentais, ou eles se
ajustam aos princpios e diretrizes constitucionais ou, inexoravelmente,
havero de ser tidos como invlidos, juridicamente insubsistentes e,
portanto, sujeitos ao mesmo controle jurisdicional de constitucionalidade
a que se submetem as leis. Como igualmente ponderado observar que
a abstinncia do governo em tornar concretos, reais, os fins e objetivos
inseridos em tais princpios e diretrizes constituir, inelutavelmente, uma
forma clara de ofensa Constituio e, consequentemente, de violao de
direitos subjetivos dos cidados.
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
A despeito desta ideia, na poca em que foi promulgada a
Constituio de 1988, estes direitos fundamentais acabaram por no se
concretizar, em virtude da grande disparidade para com a realidade na qual
a Lei Fundamental se inseriu. Frente a tal realidade a doutrina constitucional
passou a se empenhar no desenvolvimento de mecanismos capazes de
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Alm da falta de recursos, isso tem se dado, em parte tambm porque
falta um aprofundamento maior no que diz respeito s polticas pblicas, j
que elas necessitam de uma melhor construo dogmtica para que sejam
efetivadas, e por consequncia os direitos fundamentais tambm45.
Por esse motivo se faz as seguintes perguntas: o que vem a ser
poltica pblica? Qual o seu mbito de manifestao?
Sob um determinado ponto de vista, trata-se do principal modo
de atuao estatal com vistas realizao dos direitos sociais, econmicos
e culturais. Apesar da dificuldade de definio de sua natureza jurdicopoltica, se mostra cada vez mais patente a sua importncia num pas como
o Brasil, que, por sua imensa desigualdade, tem dificuldades de concretizar
seus Direitos Fundamentais, portanto, extremamente dependente de
polticas oriundas do Estado para a superao desse nefasto quadro social46.
Emerson Garcia
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o principal mecanismo de atuao estatal na busca pela
concretizao das normas constitucionais, em especial dos Direitos
Fundamentais sociais, isso porque, de acordo com Maria Paula Dallari
Bucci, a concepo de polticas pblicas traz consigo um direito envolto
em concepes polticas, bem como decises polticas com qualificao
jurdica47.
Diante dessa interpenetrao entre as esferas jurdica e poltica a
concepo de Estado, pautada na supremacia da Constituio e na fora
vinculante dos princpios e dos Direitos Fundamentais, traz consigo, tendo o
mesmo Estado como seu instrumento de efetivao de um modelo substancial
de justia, a necessidade de uma estrutura capaz de englobar, tanto uma
atuao estatal nesse sentido como uma intensa participao da sociedade
civil. Isso tudo para propiciar o exerccio efetivo da cidadania e possibilitar
a realizao dos fins delineados do (e para o) Estado Constitucional.48 De
acordo com Thiago Lima Breus, tal participao popular pode ser notada na
Carta Constitucional na medida em que se busca a interao social com o
Poder Pblico, tanto no sentido da cooperao quanto no planejamento,
monitoramento e na avaliao das polticas pblicas.49
45
46
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Principalmente porque, como se est inserido num contexto
de pluralismo social, com diversas opes divergentes e quase sempre
inconciliveis entre si, a participao popular se faz cada vez mais necessria.50
Nesse sentido, as polticas pblicas servem no sentido de
propiciar uma maior participao social nas atividades do Estado na busca
pelo atendimento dos fins pblicos, e, por isso mesmo, reduz a crise de
legitimidade estatal, porque quando sua atuao se d unilateralmente
ignora o processo de aprofundamento de participao democrtica.51
Alm da crise de legitimidade o Estado tambm enfrenta crise de
identidade e crise de eficcia. A primeira se configura na medida em que, ele
acaba, porque tem muitas atividades, se afastando de suas funes originrias
e primordialmente pblicas. O que faz com que se aproxime, perigosamente,
de interesses privados e de corporaes pouco representativas da sociedade
como um todo.52
A segunda crise se nota pela forma separada e desarticulada como
atuam as polticas pblicas.53 Ou seja, porque h uma pluralidade de formas
de polticas pblicas (polticas distributivas, redistributivas, regulatrias e
constitutivas), mas tambm porque, em geral, atuam separadamente, h
dificuldade na sua concretizao.54
Destarte, no somente por meio de polticas sociais residuais
de polticas econmicas a melhoria geral nas condies de vida deve ser
alcanada. Impem-se, logo, o planejamento e a execuo de polticas
sociais, jurdicas e politicamente bem articuladas, para o fim da satisfao dos
direitos econmicos, sociais e culturais, assim como do desenvolvimento,55
nas palavras de Thiago Lima Breus.56
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Ambas as Teorias surgem num momento no qual cidados comeam
a cobrar a concretizao dos seus Direitos Fundamentais em juzo em busca
de atuao estatal. A ideia de Reserva do Possvel surge pela primeira vez
na Alemanha, no que toca busca por vagas em Universidades, quando o
elevado Tribunal considerou que as prestaes que o cidado poderia exigir
do Estado esto condicionadas aos limites do razovel, o suficiente para
garantir a sua existncia58.
Esse mnimo existencial passa, ento, a conferir aos indivduos
direitos subjetivos em face do Estado, sancionando com inconstitucionalidade
aquelas normas agressoras da justia social. importante, todavia, ressaltar
a relevante observao feita por Thiago Lima Breus no sentido de que cada
realidade guarda suas respectivas peculiaridades, portanto essas Teorias
devem ser analisadas com cautela no que tange realidade brasileira59.
Segundo Vicente Paulo Barreto60 existem alguns argumentos
apregoados no desiderato de negar exigibilidade dos Direitos Fundamentais.
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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O primeiro deles61 dizer que os direitos sociais so de segunda
ordem, sendo apenas instrumentos subsidirios para a garantia de direitos
primordiais como os direitos civis e os polticos. Mas, Vicente Paulo Barreto
ataca essa ideia explicando a extrema importncia desses direitos sociais
na garantia da segurana, da liberdade, e at mesmo na garantia do
prosseguimento da sociedade humana62. Alm disso, como j tratado acima
os direitos fundamentais so revestidos do carter de indivisibilidade, no
existe hierarquia entre eles, porque uma dimenso no pode ser efetivada
de forma dissociada da outra63.
O segundo argumento, exarado por quem toma partido desta
posio, seria dizer que para a efetivao desses direitos necessrio um
Estado economicamente forte. Vicente Paulo Barreto tambm derruba esse
argumento falando em vontade poltica, ou seja, a alocao dos recursos
pblicos depende de escolhas polticas que visem assegurar esses direitos
por meio de polticas pblicas64.
Por fim, Vicente Paulo Barreto, diz que o argumento da reserva do
possvel no verdadeiro porque, afinal, todos os direitos, inclusive os civis e
os polticos, dependem da existncia de recursos, de modo que a falta deles
implicaria na inexistncia de todos eles65.
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Thiago Breus, ento, coloca a importante questo: antes de se falar
na inexistncia de recursos para o atendimento dos Direitos Fundamentais
Sociais, h que se perquirir se a funo oramentria do Estado se encontra
em conformidade com as normas constitucionais. Isso quer dizer que,
a temtica da funo oramentria do Estado anda envolta pelas teorias
dos Custos dos Direitos e da reserva do possvel, enquanto argumentos
que privilegiam o carter econmico em detrimento do jurdico; afirmao
esta constatada quando mandamentos constitucionais de realizao de
polticas pblicas so relegados para se pagarem juros e taxas s instituies
internacionais, sob o argumento de: a despeito de haver vontade poltica
nada se pode fazer porque no h dinheiro nos cofres pblicos66.
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Ao tratar do aspecto jurdico da reserva do possvel, h diferenas
relativas aos diferentes tipos de polticas pblicas decididas pelo Judicirio.
A depender da urgncia nada impede o juiz de determinar a incluso no
oramento para o ano seguinte de verba especfica para colmatar a lacuna
existente, como, por exemplo, a determinao da construo de uma escola,
que pode ocorrer no ano seguinte, para que se evite deixar de constru-la por
falta de dotao oramentria67.
H aquelas decises, todavia, urgentes que devem ter seu
cumprimento imediato, como a concesso de uma cirurgia, haver uma
coliso de regra constitucional do oramento com o princpio ou outra regra
que serviu de suporte para o magistrado determinar a implementao da
poltica. Nesses casos haver a prevalncia da deciso pois a ponderao
necessria para o encontro do ncleo essencial de direitos regra da prvia
dotao oramentria no absoluta68.
Diante disso, percebe-se o intenso conflito entre a regra do oramento
e a concretizao dos direitos fundamentais por meio de polticas pblicas.
No se quer, entretanto, desprezar a importncia do direito financeiro e do
oramento pblico, mas se quer questionar at que ponto um limite formal
pode impedir a efetivao da Constituio69.
Dessa forma, percebe-se que os objetivos da Carta Constitucional
no so atendidos no porque no existem recursos70, mas porque eles
foram empregados em outras opes polticas, contrariando, muitas vezes,
a vinculao constitucional precisa no que toca s despesas71. Por sua vez,
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72
Ibidem, p. 78.
74
CINTRA A. C. A.; DINAMARCO C. R.; GRINOVER A. P. Teoria Geral do Processo, 21 ed. rev.
atual., p. 217.
75
Ibidem, p. 218. De acordo com os autores importante lembrar que esta instituio
autnoma e que no integra o Judicirio, apesar de desenvolver as suas funes primordiais
principalmente no processo e perante os juzes e tribunais.
76
CINTRA A. C. A.; DINAMARCO C. R.; GRINOVER A. P. Op. cit., p. 218.
73
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2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
Juntamente com a Constituio Federal, a Lei Complementar
75/1993 e a Lei 8.625/1993 regulam essa misso do Ministrio Pblico em
defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e
individuais indisponveis.
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
do MP-PR
3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Nesse sentido muito oportuna a seguinte deciso do STF82 assim
ementada:
EMENTA Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional.
Legitimidade do Ministrio Pblico. Ao civil pblica. Implementao de
polticas pblicas. Possibilidade. Violao do princpio da separao dos
poderes. No ocorrncia. Precedentes. 1. Esta Corte j firmou a orientao
de que o Ministrio Pblico detm legitimidade para requerer, em Juzo,
a implementao de polticas pblicas por parte do Poder Executivo, de
molde a assegurar a concretizao de direitos difusos, coletivos e individuais
homogneos garantidos pela Constituio Federal, como o caso do acesso
sade. 2. O Poder Judicirio, em situaes excepcionais, pode determinar
que a Administrao Pblica adote medidas assecuratrias de direitos
constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure
violao do princpio da separao de poderes. 3. Agravo regimental no
provido. (AI 809018 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma,
julgado em 25/09/2012, PROCESSO ELETRNICO DJe-199 DIVULG 09-102012 PUBLIC 10-10-2012)
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
importante ressaltar que a implantao de polticas pblicas
por meio da ao civil pblica no tem qualquer limitao, como querem
alguns83, mas pelo contrrio, por causa da largueza de sua aplicabilidade a
arma que mais tem produzido efeitos no controle da conduta comissiva ou
omissiva da Administrao84. A Constituio Federal no restringe o objeto
material da ao civil pblica (artigos 5, XXXV, e 129, III), pelo contrrio,
vigora o princpio da no-taxatividade quanto a esta espcie de tutela
coletiva. Alm disso, a implantao de polticas pblicas no algo que se
submeta discricionariedade do administrador, mas constitui um dever, que
uma vez descumprido poder ser acionado jurisdicionalmente por qualquer
dos legitimados arrolados nos artigos 5 da Lei de Ao Civil Pblica e 82 do
Cdigo de defesa do Consumidor85.
Percebe-se, dessa maneira, que o cabimento da Ao Civil Pblica
para implantao ou correo de polticas pblicas, atravs do processo
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ag. Reg. no Agravo de Instrumento - AI 809018 AgR / SC,
Rel. Min. Dias Toffoli.
83
CF. TORRES, R. L. De acordo com este autor a ao civil pblica fica limitada pelo princpio da
reserva da lei oramentria. Op. cit., p. 406.
84
COSTA, F. D. de C. e. Autogoverno e controle do Judicirio no Brasil. Braslia: Ed. Braslia
Jurdica, 2001, p. 35.
85
Cf. FREIRE JR., A. B. Op. cit., p. 98.
82
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1. Apresentao
2. Entrevista
Gilberto Giacoia, Procurador-Geral de Justia
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3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
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Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
No h, assim, que se falar em vedao a essa prerrogativa do Parquet
em proteger direito to importante em prol da dignidade humana, assegurada
atravs do acesso sade. improcedente, portanto, a alegao de ilegitimidade
da parte proferida pelo estado tendo em vista os fortes argumentos acima.
7. Concluso
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
Do enfrentamento da realidade brasileira nota-se que os direitos
fundamentais, em especial os de 2 gerao, tm sido vilipendiados pela
falta de implementao de polticas pblicas, pela falta de vontade poltica,
ou muitas vezes pela alocao equivocada dos recursos.
Em virtude das diversas promessas no cumpridas, ao longo dos
anos, nos mais diversos tipos de Estado, foi construdo um novo paradigma,
qual seja: o Estado Democrtico de Direito.
Esse estado mais do que a soma do Estado de Liberal Direito com
o Estado Social, Estado de justia social fundado na dignidade de pessoa
humana e nos direitos fundamentais.
Para o fim de concretizao dos mesmos que so criadas as
polticas pblicas.
Nesse cenrio impe-se a necessidade dos mais diversos tipos de
controle, para que as polticas pblicas possam ser realmente efetivadas na
busca pela garantia dos direitos fundamentais.
86
Parecer exarado no processo 779920-8/TJPR - 4 C.Cvel - AC - 779920-8 - Palotina - Rel.:
Astrid Maranho de Carvalho Ruthes - Unnime - - J. 08.11.2011.
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O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
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Dentre estes, o controle efetivado pelo Ministrio Pblico que teve
seu espao ampliado nos ltimos anos atravs de leis como a Lei de Ao
Civil Pblica e o Cdigo de defesa do Consumidor, tanto na defesa de direitos
coletivos, como de direitos individuais indisponveis, por meio da Ao
Civil Pblica, que se impe, sim, enquanto meio de proteo dos direitos
fundamentais assegurados constitucionalmente para concretizao de uma
sociedade que respeite o princpio da dignidade da pessoa humana e que
promova o bem de todos.
8. Referncias bibliogrficas
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
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5. Resenha
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como Clusula Ptrea
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Emerson Garcia
I.
A pergunta mais geral que anima o recente estudo da penalista alem
Tatjana Hrnle no nova: quais so os pressupostos de legitimidade dos atos
estatais de proibir condutas sob a ameaa de pena e de efetivamente aplicar
penas a sujeitos concretos? Novas, contudo, so tanto a abordagem quanto
as respostas que a autora oferece ao pblico. Na arquitetura do direito penal,
essas perguntam localizam-se no tpico sobre as teorias da pena.
II.
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
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Em termos gerais, Hrnle distingue trs grupos de questionamentos
com os quais deve lidar uma teoria da pena, a saber: (a) a legitimidade da
edio abstrata de normas proibitivas que prevem sano penal1; (b) a
justificao mais geral da condenao de sujeitos concretos (p. 15 e ss.) e,
por fim, (c) a legitimidade da aplicao de penas criminais diante do sujeito
que violou a norma penal (p. 45 e ss.).
Num plano mais conceitual e metodolgico, a autora inicia
questionando a diviso binria tradicional entre teorias absolutas e
teorias relativas da pena, e fala em uma difundida fixao em Kant e
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
Tatjana Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011, p. 7 e ss. A partir de agora, todas as pginas
citadas sem a referencia do livro so da obra resenhada. H traduo do livro para o portugus
em andamento, lavrada por Adriano Teixeira e por este subscritor.
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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Hegel (p. 15 e ss.)2. O que torna uma teoria absoluta no est claro, de
modo que a discusso alem padece de impreciso conceitual, pois rotula
de absoluta toda justificao da pena que no seja de carter preventivo,
muito embora seja possvel lanar mo de outros argumentos racionais, de
carter no preventivo, e que esto em condies de formular justificaes
para a pena diante do indivduo e da sociedade. Estes argumentos podem
ser melhor abrangidos pelo conceito de teorias expressivas da pena (p. 3 e
ss., p. 29 e ss.). As regras da determinao judicial da pena tampouco podem
ser simplesmente deduzidas da teoria da pena, pois esta visa a justificar a
existncia de uma instituio e no a distribuio concreta do castigo (p. 6):
argumentos de preveno especial, por exemplo, podem apenas ter alguma
funo na determinao e execuo da pena concreta, e no na justificao
em abstrato da pena (p. 20 e ss.). Uma teoria jurdica da pena deve formular
suas perguntas em sentido normativo, no sentido de buscar justificaes e
no meras descries para pena criminal: essas justificaes tm natureza
complexa, de modo que no possvel formular uma teoria unidimensional
da pena. Deve-se sair busca de argumentos que, em seu conjunto, respondam
a pergunta pela legitimidade da pena (p. 2). O livro cuida apenas da pena
criminal, e deixa de lado as questes das medidas de segurana (p. 2 e s.).
Esclarecidos os pontos de partida de natureza conceitual e
metodolgica, a autora parte para as questes mais concretas:
(a) Sobre a pergunta da finalidade e da legitimidade da edio de
uma norma penal diante dos sujeitos: ela uma ato de comunicao e
no deve ser compreendida como uma ordem ou um comando (p. 11 e
ss.). Hrnle serve-se da tradicional distino da teoria das normas entre
normas de comportamento e normas de sano. A norma de sano deve
ser compreendida como uma regra prudencial que visa a evitar prejuzos
pessoais, e no como um apelo puramente moral, e pode ser entendida
como razo para no praticar o fato (p. 12 e s.)3. No mais tardar, a norma
de sano que deve orientar comportamentos, de modo que o anncio
de pena possa ter um qualquer efeito dissuasivo, ainda que limitado e
A autora j havia manifestado a sua preocupao com a fixao dos penalistas pelo idealismo
alemo em Hrnle, Strafrecht und Rechtsphilosophie: Traditionen und Perspektiven,
in: Grundmann e outros (orgs.), Festschrift 200 Jahre Juristische Fakultt der HumboldtUniversitt zu Berlin 2010, p. 1265 e ss., p. 1271 e ss.
3
Hrnle adota o posicionamento originariamente desenvolvido por Greco, Lebendiges und
Totes in Feuerbachs Straftheorie, Berlin, 2009.
2
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5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
4
A expresso Ankndigung tem o sentido de mensagem, anncio, comunicao, e possui
sentido mais fraco do que Androhung (ameaa), mais utilizada na doutrina.
5
Essa teoria foi construda por Hrnle em sua tese de livre-docncia: Hrnle, Grob anstssiges
Verhalten, Frankfurt am Main, 2005, na qual desenvolvido o conceito material de delito
como leso a direito alheio, e no como leso a bens jurdicos.
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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III.
O estudo de Hrnle apresenta uma srie de virtudes. A mais relevante
delas, de carter metodolgico, a renncia a preconceitos de escola, por
assim dizer. A autora se desprendeu completamente de toda sorte de puro
dedutivismo e conseguiu reformular com preciso as perguntas que tanto
atormentam os penalistas h sculos. Tudo em 60 pginas, sem excessos
Alaor Leite
Anteriormente j em Hrnle, Die Rolle des Opfers in der Straftheorie und im materiellen
Strafrecht, JZ 2006, p. 950 e ss.
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
Cf. Greco, A Ilha de Kant, in: Greco/Martins (coords.), Direito penal como crtica da pena.
Estudos em homenagem a Juarez Tavares por seu septuagsimo aniversrio em 2 de setembro
de 2012, Marcial Pons, Madrid/Barcelona/Buenos Aires/So Paulo, 2012, p. 263 e ss. (p. 271).
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uma soluo monstruosa. A outra sada, a meu ver pouco exeqvel, seria
sistematizar grupos de delitos e vincular a eles determinadas justificaes
da pena. No fundo, enquanto se tratar de pena criminal, a despeito das
inevitveis disparidades entre os delitos, o nus de justificao deve ser
o mesmo. A flexibilidade indicada pela autora pode conduzir, tambm,
convivncia de pressupostos normativos diversos, inserindo no plano
da ponderao o nus de justificao: quanto menos grave o delito,
mais fraca pode ser a justificao da pena, o que convidaria a uma larga
flexibilizao na utilizao da pena criminal. A autora no incorre nesse erro,
mas apenas indico a preocupao com as conseqncias da argumentao8.
Outra preocupao com a insero da vtima na teoria da pena.
Embora a prpria autora seja cautelosa com as conseqncias concretas,
de direito material e processual, dessa argumentao, preciso alertar
quanto ao carter pouco preciso dessa argumentao se confrontada com
categorias mais concretas. As exculpaes, por exemplo: A anlise das causas
de excluso da culpabilidade ou da responsabilidade dizem essencialmente
com o autor, e no com a vtima. A relao jurdica existente nesse mbito
entre autor do delito e Estado. O que a vtima tem a protestar diante de um
crime cometido por um sujeito que atuou em erro de proibio inevitvel?
A exculpao deste sujeito decorre do princpio da culpabilidade e no deve
ser limitada por consideraes ligadas s necessidades ou sensibilidades da
vtima do delito se essas consideraes possuem algum valor, devem ser
relevantes para aumentar ou diminuir o contedo do injusto da conduta.
Como a prpria autora no retirou conseqncias mais concretas para as
causas de exculpao em espcie, essa apenas uma especulao de minha
parte, mas que possui a sua razo de ser.
4. Seo Estudante
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IV.
De tudo o que foi dito, algo permanece: a contribuio indelvel de
Hrnle para a discusso em torno das teorias da pena. Um livro pequeno,
mas grvido de novos argumentos. Deve ser lido.
Emerson Garcia
4. Seo Estudante
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Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
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6.
Jurisprudncia
Comentada Cvel
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Em deciso monocrtica datada de 17/10/2014, o Min. Marco
Aurlio negou seguimento ADPF 327, demanda ajuizada pelo prefeito
municipal de Alto Rio Doce, Minas Gerais. Na ocasio, em conformidade com
os precedentes da Corte (ADPF 148/SP, Min. Cezar Peluso; ADPF 75/SP, Rel.
Min. Ricardo Lewandowski), o relator no apenas reconheceu a ilegitimidade
ativa do prefeito, como tambm anotou que o rol de legitimados exteriorizado
pelo art. 2, inc. I, da Lei n 9.882/99, taxativo, coincidindo, sem nenhuma
ressalva, com a legitimao j prevista no art. 103 da Constituio Federal,
voltada, no particular, propositura da ao direta de inconstitucionalidade
e ao declaratria de constitucionalidade.
Da os comentrios que seguem, pois, a rigor, uma das grandes
novidades trazidas pela arguio de descumprimento de preceito
fundamental reside na autorizao para o exerccio do controle abstrato
de constitucionalidade de leis e/ou atos normativos municipais em face
da Constituio Federal, franquia, evidncia, que no se aplica ao
direta de inconstitucionalidade e nem mesmo ao declaratria de
constitucionalidade, conforme, alis, reiterada jurisprudncia do STF.
Em sntese, no que particularmente interessa, no cabe ao direta de
inconstitucionalidade de lei e/ou ato normativo municipal em face da
Constituio Federal no STF.
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Sendo assim, pode-se afirmar que a arguio de descumprimento
de preceito fundamental, quando cotejada com a ao direta de
inconstitucionalidade, possui maior amplitude quanto ao objeto, na medida
em que alcana leis e/ou atos normativos municipais, acrescente-se, ainda
que editados antes mesmo da vigncia da Constituio Federal; mas, ao
contrrio, se a discusso gira em torno da parametricidade constitucional,
ela, arguio de descumprimento de preceito fundamental, agora sucumbe
aos contornos mais amplos conferidos ao direta de inconstitucionalidade,
pois, se no mbito da ADI resta autorizada a invocao de qualquer comando
constitucional como parmetro de controle, independentemente ou no
da sua fundamentalidade, na ADPF, diferentemente, essa invocao est
limitada indiscutivelmente aos preceitos fundamentais da Constituio1.
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Ento, diante de lei e/ou ato normativo municipal que viole preceito
fundamental, porque a legitimao ativa taxativa (art. 103 da CF)2, como
decorrncia lgica, de acordo com a jurisprudncia do STF, caberia ao
prefeito representar a um desses legitimados, preferencialmente a um dos
legitimados universais (e.g. Procurador-Geral da Repblica), isso porque, em
tese, a pertinncia temtica tambm reclamada no mbito da arguio de
descumprimento de preceito fundamental.
Sendo assim, porque resta dificultado o exerccio da ADPF, e
porque convencido de que dificilmente haver uma mudana legislativa
que amplie significativamente a legitimao ativa desse instrumento
junto ao STF, a soluo caminha para a criao, no mbito dos Estadosmembros, da ADPF estadual. Eis os principais fundamentos: (i) os preceitos
fundamentais da Constituio Federal, por se tratarem de categorias de
reproduo obrigatria, so naturalmente repetidos pelas Constituies
O art. 2, inc. II, da Lei n 9.882/99 dispunha que qualquer pessoa lesada ou ameaada por
ato do Poder Pblico poderia ajuizar a ADPF, situao que muito se assemelhava ao recurso
constitucional alemo (Verfassungsbeschwerde), mas, como sabido, essa previso foi objeto
de glosa presidencial.
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3. Artigos
O Poder investigatrio do Ministrio Pblico
como Clusula Ptrea
Eduardo Augusto Salomo Cambi e Henrique Bolzani
4. Seo Estudante
Atuao do Ministrio Pblico para
efetivao de polticas pblicas por meio da
ao civil pblica
Daniela Tupinamb Fernandes
5. Resenha
Teorias da pena, de Tatjana Hrnle (Tatjana
Hrnle, Straftheorien, Tbingen, 2011)
Alaor Leite
312
1. Apresentao
2. Entrevista
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efetivao de polticas pblicas por meio da
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7.
Jurisprudncia
Comentada Penal
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Igualmente importante o esclarecimento que a Corte Especial coloca a
quem defende a desnecessidade de interveno penal no mbito da sonegao
de tributos, acreditando que a resposta administrativa seria suficiente. O
Ministro Relator, depois de citar a doutrina de Juarez Tavares (TAVARES, Juarez.
Critrios de seleo de crimes e cominao de penas. Revista Brasileira de
Cincias Criminais, nmero especial de lanamento. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1992, p. 75-87) a respeito da fragmentariedade, subsidiariedade e
legalidade do Direito Penal, coloca reflexo as seguintes ponderaes:
de se perguntar: o Direito Administrativo ou a esfera administrativa do
Poder Pblico mostrou-se eficaz na defesa dos bens jurdicos tutelados
pela norma penal positivada no art. 334 do Cdigo Penal, de modo a
dispensar a incidncia desta no caso em testilha (e em tantos outros), em
que a to apregoada fragmentariedade (e subsidiariedade) do Direito
Penal costuma ser invocada para afastar a tipicidade material em crimes
de descaminho?
(...)
Para um pas que sonha em elevar sua economia a um grau de
confiabilidade, em distribuir renda de modo justo e a dar tratamento
isonmico a todos os seus cidados (art. 5, caput, da Constituio da
Repblica), incompreensvel que se consolide uma jurisprudncia to
dctil na interpretao de condutas que, ao contrrio de tantas outras
tratadas com rigor infinitamente maior, causam tamanho desfalque ao
errio e, consequentemente, s polticas pblicas e sociais do pas. (...) Com
a licena do saudoso poeta, que pas esse?
Como se v dos trechos acima destacados do v. acrdo, a posio
adotada pelo Superior Tribunal de Justia caminha na linha contrria
mecnica interpretativa de proteo dada ao sonegador e serve de reflexo
para admitirem-se mudanas na postura do Judicirio brasileiro na adoo
irrefletida do princpio da insignificncia em crimes contra a ordem tributria.
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4. Concluso
Enfim, analisando os dois recentes jugados supra destacados,
verifica-se que o autointitulado Tribunal da Cidadania, ao mesmo tempo
em que acena na direo de seu importante lema ao julgar o Recurso Especial
n 1.393.317 PR, acaba desviando do foco ao consolidar o entendimento
esposado no julgamento da Ao Penal originria n 480-MG. Uma no cravo
e outra na ferradura...
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8.
Espao
Centros de Apoio
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Projeto estratgico:
Atuao do Ministrio Pblico para a criao de vagas
na educao infantil
O Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia da Criana
e do Adolescente e da Educao rea da Educao coordena projeto
estratgico denominado Atuao do Ministrio Pblico para a criao de
vagas na Educao Infantil.
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O projeto consiste em articular a atuao dos promotores de justia
que atuam na rea da educao, de forma a buscarem, junto aos Poderes
Executivo e Legislativo, o cumprimento do dever constitucional de ofertar o
ensino a todas as crianas na faixa etria de zero a cinco anos.
A iniciativa visa ao cumprimento da Emenda Constitucional 59, que
determina que todas as crianas de quatro e cinco anos de idade estejam,
at 2016, matriculadas na pr-escola. O projeto objetiva ainda a ampliao
de vagas nas creches para crianas de 0 a 3 anos.
A atuao estrategicamente planejada e concebida, especialmente
por seu vis preventivo, otimiza a atuao e os esforos institucionais e,
sobremodo, evita que a leso ao direito educao infantil se concretize,
impedindo sequelas para seus destinatrios. H que se considerar que o ensino
dirigido s crianas na faixa etria entre zero e cinco anos, etapa considerada
essencial para o desenvolvimento de habilidades a garantir o bom desempenho
pedaggico nos nveis subsequentes de aprendizagem e determinante para o
incremento dos ndices sociais e econmicos de uma nao.
Sob o aspecto estritamente jurdico, a pretenso deduzida pelo
Ministrio Pblico deriva para a discusso quanto possibilidade de
controle judicial sobre a poltica pblica na rea da educao, envolvendo
os questionamentos recorrentes quanto separao dos poderes, garantia
ao mnimo existencial, aplicao da reserva do possvel, vedao ao
retrocesso em matria de direitos fundamentais e aos contornos dentro dos
quais se opera a interveno judicial em matria oramentria.
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As premissas de atuao foram definidas em Encontro de Trabalho
promovido pelo Centro de Apoio, resultando na redao dos seguintes
enunciados de entendimento:
Enunciado n 01 Polticas Pblicas e interveno pelo Poder
Judicirio
possvel, ao Poder Judicirio, exercer o controle das polticas
pblicas, quer para aferir sua compatibilizao com o ordenamento
jurdico, quer para determinar sua implementao, quer para
reconhecer a inadequao da poltica pblica implementada e,
nesta hiptese, compelir o Poder Pblico sua conformao. Este
controle no fere o princpio da Separao dos Poderes.
Enunciado n 02 Dever do municpio em ofertar a educao
infantil
Compete ao municpio, prioritariamente, ofertar a educao infantil,
tanto na modalidade creche, quanto na modalidade pr-escolar,
pois se trata de direito indisponvel da titularidade das crianas de
zero a cinco anos.
Enunciado n 03 Reserva do possvel versus mnimo existencial
A clusula da reserva do possvel, que no pode ser invocada
pelo Poder Pblico, com o propsito de fraudar, de frustrar e de
inviabilizar a implementao de polticas pblicas definidas na
prpria Constituio, encontra insupervel limitao na garantia
constitucional do mnimo existencial, que representa, no contexto
de nosso ordenamento positivo, emanao direta do postulado
da essencial dignidade da pessoa humana e na necessidade de
priorizao dos recursos pblicos, impedindo a omisso em relao
poltica educacional e o incremento de despesas em segmentos
menos relevantes como a publicidade e a criao de cargos pblicos
desnecessrios.
Enunciado n 04 Metas mnimas previstas nos Planos de Educao
As metas fixadas nos Planos de Educao Nacional, Estaduais e
Municipais por se tratarem de objetivos mnimos, no exoneram o
Poder Pblico de ofertar a educao infantil a todas as crianas que
a postularem, em face de disposio constitucional que a garante.
Enunciado n 05 Universalidade da pr-escola
H interesse processual no ajuizamento de ao civil pblica, tendo
por objeto o controle da poltica pblica voltada universalizao
da segunda etapa da educao infantil, pois, apesar do programa
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O processo encontra-se na fase de instruo, tendo a MM. Juza
de Direito deferido a produo da prova pericial requerida pelo Ministrio
Pblico, tendo em vista que, em relao estimativa da demanda absoluta,
h divergncia entre as partes em relao ao nmero de crianas j
matriculadas.
Paralelamente, em face da deciso liminar, as partes interpuseram
Agravo de Instrumento. No recurso do Municpio, foi deferido, pelo
Desembargador Relator, efeito suspensivo deciso que antecipou os efeitos
da tutela, sob o seguinte argumento: Nota-se a complexidade da matria
trazida anlise, eis que contrape o direito constitucional a educao
infantil alocao de recursos pblicos. A questo exige maior ponderao
e discusso com base em elementos probatrios, para se possibilitar a
manuteno da medida.
Em face desta deciso, em razo da ausncia de previso de recurso
prprio, foi impetrado, pela Coordenadoria de Recursos Cveis, Mandado de
Segurana, com pedido de restabelecimento dos efeitos da antecipao da
tutela. Embora o pedido de liminar tenha sido indeferido, o que motivou
a interposio de agravo regimental, o writ foi recebido, representando
grande avano em matria das tutelas de urgncia, j que, diante da
excepcionalidade da medida, admitiu-se o processamento de mandado de
segurana contra ato judicial. Aguarda-se a deciso pelo Colegiado.
Por fim, registra-se que diversas Promotorias j instauraram Inqurito
Civil para investigar o assunto. Algumas delas, como ocorreu em Curitiba,
ante a frustrao quanto soluo extrajudicial do conflito, judicializaram a
matria.
Para subsidiar a atuao dos Promotores de Justia, o Centro de
Apoio disponibilizou roteiro de atuao, contendo: (i) modelos (portaria de
instaurao, ofcios requisitrios, ofcios de comunicao e mobilizao dos
segmentos sociais, Recomendao Administrativa, TAC e ACP); (ii) tabela
de levantamento estatstico para os 399 municpios do Estado do Paran,
compreendendo o nmero absoluto de crianas para as etapas da creche
e para a pr-escola, os respectivos nmeros de matrculas e, por final, o
nmero da demanda desatendida; (iii) material doutrinrio com abordagens
e fundamentos jurdicos, pedaggicos, neurolgicos e econmicos; e, (iv)
peas processuais, inclusive oferecidas em sede recursal. Esse material est
disponvel no sitio eletrnico do Ministrio Pblico do Estado do Paran.
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