Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Sector Pblico
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
PRODEV
CLAD
Centro Latinoamericano de Administracin para
el Desarrollo
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
PRODEV
CLAD
Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo
ISBN 978-980-6125-49-0
Depsito Legal lf86020073503183
Las ideas y pensamientos contenidos en el documento no representan necesariamente los criterios del BID ni del
CLAD.
No se permite la reproduccin total o parcial de este documento, ni su almacenamiento en un sistema
informtico, ni su transmisin en cualquier forma o por cualquier medio, electrnico, mecnico, fotocopia u
otros mtodos, sin el permiso previo del BID y del CLAD.
Crditos
El documento fue elaborado por Albert Serra (consultor) con la colaboracin de Vernica Figueroa y
ngel Saz y se nutri con el aporte de los siguientes funcionarios y consultores del BID: Nora Berretta,
Manuel Fernando Castro, Mauricio Garca Moreno y Ariel Pares (consultores) y Ernesto Castagnino,
Xavier Comas, Koldo Echebarria y Carlos Pimenta (BID). La coordinacin general estuvo a cargo de
Roberto Garca Lpez del BID y de Nuria Cunill Grau del CLAD.
ndice
Presentacin
Introduccin
I.
La Gestin Para Resultados en el mbito Pblico
1. La modernizacin de la gestin pblica y la GpR
2. La Nueva Gestin Pblica como marco de la GpR
3. Los aportes de la Gestin para Resultados en la administracin pblica
4. La Gestin por Resultados o la Gestin para Resultados?
5. La GpR en Amrica Latina: principales experiencias
II.
Concepto y Definicin de la GpR
1. Dimensiones de la GpR
2. Objeto de trabajo y objetivo de la GpR
3. Trminos asociados a la GpR
4. Definicin de Gestin para Resultados y mbito de aplicacin
5. Hacia un modelo abierto de GpR
III.
Estructura y Elementos de la GpR
1. Estructura de la GpR
2. Componentes del proceso de creacin de valor
3. Interacciones entre los componentes
4. Herramientas
5. Agentes involucrados en la GpR
IV.
Integracin Organizativa
1. Factores para promover la integracin organizativa
2. Sntesis del modelo de GpR
V.
Requerimientos para la Implementacin de la GpR
1. Democracia
2. Entorno institucional estable
3. Seguridad jurdica
4. Control social
5. Cultura de valor pblico
6. Estabilidad institucional
7. Reconocimiento de la funcin de gestin
8. Reconocimiento y aceptacin del modelo
9. Valores institucionales y profesionales
10. Sistema de sanciones e incentivos
11. Disponibilidad y uso de la informacin
12. Desarrollo sostenido de la GpR
VI.
La Implementacin de la GpR
1. Factores de xito
2. La percepcin subjetiva
Bibliografa
Anexo 1: Evaluacin de las capacidades institucionales de Gestin para Resultados. Gua de
referencia para el diagnstico de situacin
1. Introduccin
2. Gua de referencia
3. Procesamiento de la informacin
Anexo 2: Definiciones de GpR
Presentacin
En el mbito de la modernizacin del sector pblico, toma cuerpo la necesidad de identificar, valorar y
dar a conocer, con creciente rigor y transparencia, el valor pblico creado por la accin del Estado. Por
otra parte, la sociedad demanda insistentemente la necesidad de promover un crecimiento constante de
la productividad en el mbito pblico, planteando el reto de reducir la presin fiscal e incrementar, al
mismo tiempo, la produccin de bienes pblicos. El resultado pblico deviene as en un instrumento
clave de valoracin de la accin pblica, y la gestin para resultados y del resultado aflora como
instrumento y objetivo de la mejora y modernizacin de la gestin pblica.
Este trabajo se enmarca en los esfuerzos del BID asociados a la promocin de un nuevo marco de
efectividad para el desarrollo, procurando contribuir al entendimiento de los factores y procesos que
hacen al xito en la instauracin de un sistema de gestin para resultados. Hace parte, adems, de los
trabajos que el CLAD viene desarrollando desde hace algunos aos para contribuir a orientar la gestin
hacia resultados tiles a la sociedad.
El documento que se presenta aspira a aportar un marco conceptual y analtico que facilite una amplia
comprensin de la Gestin para Resultados (GpR), a partir de la revisin y clarificacin de los
principales trminos relacionados. Contiene, adems, entre sus anexos, una metodologa de referencia
para la realizacin de diagnsticos sobre la situacin de GpR en los gobiernos y en las organizaciones
pblicas.
La metodologa que se ha utilizado para la realizacin de este trabajo estuvo basada en la aportacin
sucesiva de cuatro documentos de trabajo; la realizacin de tres talleres con funcionarios del BID, del
CLAD y de distintos gobiernos; as como en consultas con expertos. Todo esto orientado a la
contrastacin de los desarrollos realizados, revisiones crticas y validacin de propuestas y
formulaciones.
Cabe destacar, en todo caso, que no se aspira a ofrecer un resultado cerrado, y menos aun definitivo, a
la cuestin planteada como objeto de trabajo. Las especificidades nacionales, la naturaleza
omnicomprensiva del concepto gestin para resultados, derivada de su propia lgica integradora del
proceso de gestin, y la enorme cantidad de produccin terica, conceptual, operativa y experiencial
existente sobre el tema, invitan y obligan a la ms absoluta humildad en cualquier aproximacin. Se
espera, en cambio, que este trabajo aporte elementos que ayuden a la clarificacin conceptual y al
desarrollo operativo, tomando en consideracin que una de las caractersticas que parece acompaar, de
forma sistemtica, a la gestin para resultados y, en general, a la evaluacin de la accin pblica es la
enorme distancia que tiende a existir en el sector pblico entre la relevancia formal y el desarrollo
conceptual del tema y, la prctica real.
Roberto Garca Lpez
Coordinador del Programa para la Implementacin del
Pilar Externo del Plan de Accin a Mediano Plazo para la
Efectividad en el Desarrollo (PRODEV)
Departamento de Capacidad Institucional y Finanzas
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Introduccin
Este documento presenta una propuesta de un modelo integrador de Gestin para Resultados (GpR) que
pueda adaptarse a las necesidades de las instituciones y organismos pblicos. A partir de la revisin de
la bibliografa existente sobre el tema y de la explicacin de los principales trminos relacionados con
la GpR, se busca entregar un marco conceptual que facilite su comprensin como herramienta para
promover una administracin pblica ms eficiente. El texto contiene los siguientes captulos:
En el primer captulo se examina el aporte de la GpR en el sector pblico identificando los
principales procesos de modernizacin que han facilitado y promovido su utilizacin. Asimismo, se
describen algunas aproximaciones tericas y se revisan las principales experiencias de aplicacin en
Amrica Latina.
En el segundo captulo se esclarece el concepto de GpR a partir de sus distintas dimensiones y se
identifica su objeto.
En el tercer captulo se describen la estructura de la GpR y los elementos que la componen,
resaltando las interacciones que se producen entre ellos y las herramientas que facilitan su
implementacin.
En el cuarto captulo se revisa el aporte de la GpR como instrumento de integracin organizativa del
proceso de creacin de valor pblico y se propone un anlisis de cmo operan y qu papel juegan
sus distintos componentes.
En el quinto captulo se perfilan los lmites que presenta la GpR para mejorar la gestin pblica y
para la modernizacin del Estado, y se propone algunas condiciones que debe tener el entorno a fin
de implantar el modelo.
En el sexto captulo se presentan estrategias de gestin para la implementacin de la GpR.
Como anexos al documento se incluyen una gua de referencia para la evaluacin de las capacidades
institucionales de GpR (Anexo 1), un conjunto de definiciones sobre GpR, as como una revisin de
las definiciones de GpR que se han considerado en este documento (Anexo 2). Asimismo, se incluye
una resea de las referencias bibliogrficas consultadas.
Durante las ltimas dcadas, el Estado ha pasado a desempear un papel clave como productor de valor
pblico, y en tanto tal, ha priorizado la creacin de condiciones para el desarrollo y bienestar social y la
produccin de servicios e infraestructura. Este cambio en la funcin del Estado, exigido cada vez con
ms contundencia por ciudadanos que ocupan el rol de usuarios de servicios, ha transformado varios
frentes de la administracin pblica. La crisis fiscal del modelo anterior, una vez agotado el perodo de
esplendor del Estado de Bienestar, ha planteado nuevos problemas. Destacan, entre ellos, la creciente
necesidad de atender una demanda imparable de bienes pblicos de calidad, tpica del Estado de
Bienestar, acompaada ahora de la exigencia por disminuir la presin fiscal, incluso en aquellos casos
en que an persiste un modelo de Estado anterior al de bienestar. Este cambio de misin ha planteado
muchos desafos al Estado, entre ellos, la redefinicin de conceptos como los de administracin,
gestin pblica y valor pblico. Tambin ha afectado profundamente las prcticas de los directivos
pblicos (polticos y gerentes) y la teora en la que han fundamentado sus acciones.
Este cambio tambin ha afectado al sistema de control de la accin del Estado. De la exigencia de rigor
en los procedimientos, se est migrando hacia la exigencia de resultados, inherente a un Estado que se
presenta como proveedor de servicios y capacidades de desarrollo y de bienestar. De este cambio de
misin se deriva una variacin en la posicin del ciudadano en relacin con el Estado. El ciudadano
regulado se preocupa por asegurarse una correcta y burocrtica (homognea, idntica y no discrecional)
aplicacin de la ley y de la norma. El ciudadano usuario se preocupa por conseguir el mejor retorno
fiscal, en cuanto a bienes colectivos.
Por lo visto, el Estado debe desplazar su atencin, colocada anteriormente en el procedimiento como
producto principal de su actividad, hacia el servicio y el bienestar. La gestin por resultados es uno de
los lemas que mejor recoge el nuevo reto. Ello no significa que no interese ahora cmo se hagan las
cosas, sino que empieza a ser mucho ms relevante qu se hace en bien de la comunidad.
2.
En los ltimos tiempos, la Gestin Pblica -como disciplina- se ha planteado enfrentar estos nuevos
retos mediante el refuerzo de la lgica gerencial, es decir, de la racionalidad econmica que busca
conseguir eficacia y eficiencia. Esta lgica comparte, ms o menos explcitamente, tres objetivos
principales:
Asegurar la constante optimizacin del uso de los recursos pblicos en la produccin y distribucin
de bienes pblicos como respuesta a las exigencias de ms servicios, menos impuestos, ms eficacia,
ms eficiencia, ms equidad y ms calidad.
Asegurar que el proceso de produccin de bienes y servicios pblicos, incluidas las fases de
asignacin y distribucin, as como las medidas para mejorar la productividad, sean transparentes,
equitativas y controlables.
Promover y desarrollar mecanismos internos para mejorar el desempeo de los dirigentes y
trabajadores pblicos, y con ello promover la efectividad de los organismos pblicos, en miras a
posibilitar los dos objetivos anteriores.
Estos propsitos presentes en las actuales demandas ciudadanas y a los que se orienta la GpR, son,
junto con la democracia, la base principal de legitimidad del Estado actual. De esta forma, la Nueva
Gestin Pblica aporta los elementos necesarios para mejorar la capacidad de gestin de la
administracin pblica, as como para elevar el grado de gobernabilidad del sistema poltico.
3.
eficacia y calidad de los servicios pblicos; y optimizar el desempeo de los empleados pblicos y de
las organizaciones en las que trabajaban.
Diversos estudiosos y expertos de la gestin pblica plantearon los beneficios que el enfoque de la GpR
podra traer a este nuevo escenario. De acuerdo con Emery (2005), la GpR conlleva tres tipos de
consideraciones para la administracin del sector pblico.
Constitucionales: la mayora de las constituciones regula el uso de los fondos pblicos por parte de
las autoridades en el cumplimiento de su mandato.
Polticas: las autoridades deben responder sobre sus acciones y sobre los contenidos de sus
programas electorales, de acuerdo al principio de la responsabilidad en el cargo.
Ciudadanas: de acuerdo al principio de delegacin democrtica, los ciudadanos confan en las
autoridades electas y les delegan la gestin de los fondos pblicos, producto del pago de sus
impuestos.
Si bien existen muchos documentos que tratan sobre la GpR, no hay una definicin nica. La mayora
de textos usan este trmino como una nocin paraguas. En la literatura en espaol es comn
encontrar un uso indistinto de conceptos, como control de gestin, gestin del desempeo, gestin por
resultados, gestin para resultados, gestin por objetivos, evaluacin del desempeo, evaluacin de
resultados (Sann, 1999), sin una clara diferenciacin. En el mbito anglosajn tambin existe una
diversidad de expresiones para referirse a la GpR, tales como performance management, performance
based-management, governing for results, management results, results-based management, y otras.
Managing for results, probablemente el trmino ms utilizado en ingls, acompa al programa
Reinventing Government liderado por Al Gore durante las dos presidencias de Clinton.
Se trata, por tanto, de un concepto de uso, interpretacin y definicin muy amplios. La heterogeneidad
de la expresin y del concepto tambin se observa en su aplicacin operativa; los pases implementan la
GpR segn su propia perspectiva. Un estudio para identificar el significado que le atribuyen los
gestores pblicos de diferentes pases comprob que frecuentemente utilizan los mismos trminos con
sentidos distintos (Proulx y Machiavelli, 2005). Es as como el concepto de resultados vara
notablemente entre las distintas instituciones pblicas. Ello no ocurre en la empresa privada, donde los
indicadores clave de xito se conocen claramente (rentabilidad, beneficios, cuotas de mercado, etc.).
Muchos autores destacan la dificultad de determinar y evaluar los resultados de la accin estatal como
una de las caractersticas que diferencian la gestin del sector pblico de la del privado (Emery, 2005).
Algunas definiciones de GpR
La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) ha sido uno de los principales medios
de difusin del trmino resultados en el mbito de la administracin pblica. En 1995, la publicacin
Governance in Transition utiliza por primera vez el trmino performance management. Posteriormente, en
1997, se hizo una referencia al tema en la publicacin Enqute de resultats. Practiques de gestion des
performances, y en 2002 se edit un glosario especfico sobre la GpR. El mismo ao, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) trata sobre la gestin basada en resultados en su Manual de
Monitoreo y Evaluacin para Resultados.
El Banco Mundial, por su parte, tambin ha impulsado la GpR a travs de sus informes. En el 2004, edit el
documento Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System: a Handbook for Development
Practitioners, donde utiliza tambin el trmino results-based management.
Para la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), la GpR conlleva la priorizacin del
logro de los objetivos estratgicos generales y especficos en el proceso de gestin de los recursos pblicos. La
evaluacin de los resultados se gua, en general, por criterios de eficacia, eficiencia, economa y calidad de la
intervencin del Estado (CEPAL, 1998). Por su parte, la literatura procedente del Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD) tambin se refiere constantemente a la GpR, particularmente los
trabajos de las autoras Cunill y Ospina (2003).
En el mbito del sector pblico, el gobierno de Estados Unidos ha publicado una serie de manuales destinados a
implantar la GpR en distintos organismos pblicos; entre ellos destaca el Departamento Federal de Energa, que
utiliza el trmino performance-based management, a travs del Performance-Based Management Special
Interest Group (PBM SIG). Asimismo, la Global Accounting Office (GAO) aplica la expresin performance
management para proponer mejoras en la gestin de los organismos federales. En el mbito de los gobiernos
subnacionales tambin se encuentran usos y referencias similares.
El gobierno francs, a partir de la implantacin en 2001 de la Ley Orgnica de Finanzas (LOLF), tambin ha
publicado algunos informes refirindose a la dmarche de performance y a gestion par resultats. El gobierno
canadiense, a su vez, ha realizado varios manuales para guiar a los gestores pblicos en la implantacin de la
GpR, a travs de su iniciativa Environment Canada. En algunos documentos del gobierno de Australia
(Departamento de Finanzas y Administracin) se habla de output-based management.
El trmino gestin pblica orientada a resultados (Wirkungsorientierte Verwaltungsfhrung) es utilizado por el
gobierno de Suiza para referirse a las reformas administrativas que se estn implementando en ese pas desde
1996. En este caso, los productos y los resultados son los principales componentes de los acuerdos de gestin,
que se combinan con un presupuesto asignado por cada unidad de desempeo. Por ello, en Suiza se han
impulsado tambin importantes reformas presupuestarias (Schedler, 2000).
4.
Ante tal confusin e imprecisin terminolgica cabe exponer en este trabajo un punto de vista claro con
respecto a la palabra que debera usarse en espaol. Aunque la expresin ms difundida es Gestin por
Resultados, desde un punto de vista semntico sta tiene poco sentido, pues parece contradictorio
gestionar por resultados cuando los resultados se obtienen al final del proceso. Por ello es ms
apropiado usar el trmino para, denotando as una gestin orientada a conseguir unos resultados
determinados, predefinidos y esperados.
El trmino acuado por Peter Drucker (1954 y 1964) ayuda a esclarecer el tema. En el contexto de la
disciplina del management (gestin), Peter Drucker formula dos expresiones: managing BY objectives y
managing FOR results. Su traduccin al espaol es gestin (direccin) por objetivos y gestin para
resultados. En este trabajo se adopta la idea de dirigir por objetivos para conseguir resultados. El
modelo conceptual que se propone a continuacin, aspira a dar consistencia a la expresin Gestin para
Resultados en la perspectiva de fortalecer la accin de los organismos pblicos para mejorar el efecto
de su accin en beneficio de los ciudadanos y de la sociedad.
5.
En la medida en que este documento tiene un enfoque aplicado, es conveniente partir de una revisin
de los principales casos de la cultura de gestin pblica en los que se observa una priorizacin de los
resultados sobre los procesos. Esta revisin permite observar que la GpR adopta distintos enfoques en
contextos diferentes.
10
Un examen breve de las tendencias en Europa muestra que en pases como Francia, Alemania o Irlanda
el foco de atencin es la reforma de los procesos presupuestarios. En otros pases como Dinamarca,
Holanda, Noruega y Suecia el nfasis se coloca en el monitoreo de actividades y productos. Adems, la
Unin Europea, y en alguna medida Espaa, intentan incrementar sus capacidades para la evaluacin
de las polticas, los resultados y los servicios pblicos sin trabajar necesariamente con indicadores de
productos. Por otra parte, Australia, Estados Unidos y el Reino Unido estn comprometidos tanto con
el monitoreo de los productos como con la evaluacin de los resultados (Ruffner, 2002).
Una revisin de las principales experiencias de GpR en Amrica Latina muestra que esta herramienta
ha sido aplicada en diferentes mbitos de gestin. Cada pas ha adaptado el marco general a sus propias
caractersticas institucionales. Segn Makn (2000), la GpR no constituye un modelo nico que se
aplica de una manera predeterminada utilizando un mismo conjunto de instrumentos. Existen, ms
bien, distintas vas para ponerla en prctica. La opcin que se elige depende de las herramientas que se
utilizan, del contexto poltico, social y econmico de cada pas, y de los objetivos que se persigan.
Un estudio de Nuria Cunill y Sonia Ospina (2003), aunque centra su atencin en los sistemas de
evaluacin y no de gestin para resultados, permite extraer interesantes conclusiones sobre los casos de
Colombia, Costa Rica, Chile y Uruguay. El estudio sugiere que la introduccin de la evaluacin, como
prctica sistemtica en el sector pblico, no slo no ha trado conflictos a la gobernabilidad del Estado,
sino que, en dos de los cuatro casos analizados, ha incidido positivamente en el incremento de la
participacin ciudadana y la profundizacin de la democracia representativa. En los cuatro casos
analizados, la introduccin de sistemas de evaluacin se fundament en la necesidad de aumentar la
eficiencia y la eficacia de la gestin pblica y de posibilitar la asuncin de responsabilidad por parte de
los funcionarios pblicos.
Estos dos objetivos generales fueron abordados desde dos enfoques distintos. En Chile y Uruguay se
adopt el modelo presupuesto, que da prioridad a la planificacin estratgica y a la toma de
decisiones, y que promueve la responsabilidad administrativa de los funcionarios e instituciones
pblicos. La mayora de los mecanismos de evaluacin de ambos pases se estructur en torno al
proceso presupuestario con el fin de apuntalarlo con informacin considerada clave para orientar la
asignacin de los recursos del fisco. En contraste con el anterior, se encuentra el llamado modelo
plan, adoptado originalmente por Colombia y Costa Rica. Este enfoque combina la bsqueda de
mejoras en el proceso de formulacin de polticas y en la gestin del sector pblico, con el objetivo de
aumentar el protagonismo de la ciudadana en el control y la fiscalizacin del gobierno para as
potenciar el carcter democrtico del Estado. En este caso, la denominacin del modelo alude al papel
central desempeado por los planes nacionales de desarrollo de cada uno de estos pases en el
funcionamiento de sus respectivos sistemas de evaluacin.
Ariel Zaltsman (2003), siguiendo a Cunill y Ospina, sostiene que las diferencias entre los dos modelos
son las siguientes:
La ubicacin de las iniciativas de evaluacin dentro de la estructura institucional del Estado: el
modelo presupuesto, en la rbita de la programacin presupuestaria; y el modelo plan, en la rbita
de la planificacin.
El modelo presupuesto evala los resultados de la accin de instituciones y programas especficos,
mientras el modelo plan tiende a evaluar, adems, los resultados de las polticas sectoriales
(educacin, salud, vivienda, empleo).
11
Al parecer, los pases basados en el modelo presupuesto habran tenido mayor xito que los del
modelo plan en vincular los resultados de la evaluacin con el proceso de programacin
presupuestaria.
Zaltsman plantea que, aun en los casos en los que la evaluacin de resultados no fue concebida como
una herramienta para la profundizacin de la democracia, actualmente se aplica con el fin de mejorar la
gestin y la adquisicin de responsabilidad en reas como el empleo y la educacin, que suelen contar a
los sectores de menores ingresos como sus principales beneficiarios. Siguiendo esta lgica de
razonamiento, de tener xito en su cometido, el uso de la evaluacin en estas reas podra contribuir
tambin a mejorar la equidad distributiva.
Dimensiones de la GpR
Siguiendo su evolucin conceptual, desde los puntos de vista de su definicin y de su prctica, se puede
observar que la GpR tiene las siguientes dimensiones.
Es un marco conceptual de gestin organizativa, pblica o privada, en el que el factor resultado,
aplicado a todo el proceso de gestin, se convierte en la referencia clave.
Es un marco de adquisicin de responsabilidad de la gestin a travs de la vinculacin de los
directivos al resultado obtenido.
Es un marco de referencia capaz de integrar los distintos componentes del proceso de gestin ya que
se propone interconectarlos para optimizar su funcionamiento.
Finalmente, y especialmente en el mbito del sector pblico, la GpR se presenta como una propuesta
de cultura organizativa, directiva y de gestin, a travs de la cual se pone nfasis en los resultados y
no en los procesos y procedimientos.
Todas estas dimensiones sitan a la GpR como una herramienta cultural, conceptual y operativa que se
orienta a priorizar el resultado en todas las acciones, y capacita para conseguir la optimizacin del
desempeo gubernamental. As pues, se trata de un ejercicio de direccin de los organismos pblicos
que busca conocer y actuar sobre todos aquellos aspectos que afecten o modulen los resultados de la
organizacin.
La GpR tiene, por tanto, una dimensin de control organizativo que conviene aclarar, pues el concepto
de control en el sector pblico tiene connotaciones particulares derivadas, fundamentalmente, del
sistema de auditora externa que domina en el Estado. La herramienta GpR no forma parte de esta
concepcin de control sino de otro universo, el de la gestin y direccin estratgica y operativa, ya que
permite y facilita a los directivos de la administracin pblica el mejor conocimiento y la mayor
capacidad de anlisis, diseo de alternativas y toma de decisiones para que logren los mejores
resultados posibles, de acuerdo con los objetivos que se hubiesen fijado.
Es importante sealar esta diferencia porque, si bien la GpR es una buena base para una mejor
rendicin de cuentas y una mayor transparencia, su funcin principal no es la de servir como
instrumento de control de la actuacin de los directivos pblicos, sino ms bien, la de proporcionarles a
ellos un medio de monitoreo y regulacin para garantizar que ejerzan sus responsabilidades. Cabra
considerar aqu que slo si dispone del derecho a la GpR, la dirigencia estar en capacidad de rendir
cuentas apropiadamente.
12
CONTROL
EXTERNO
Concepto de
Gestin para Resultados
Control social de la
gestin pblica
PROCESO DE
CREACIN DE VALOR
PBLICO
RENDICIN DE CUENTAS
CICLO DE GESTIN Y
CONTROL DE GESTIN
ACCOUNTABILITY
NIVEL SOCIAL Y POLTICO
NIVEL ORGANIZATIVO
Por lo visto hasta aqu, la GpR tiene que ver con los instrumentos de gestin y el ejercicio de la funcin
directiva. Ello no es obstculo, sin embargo, para que tal y como parecen mostrar algunas experiencias
ya comentadas, contribuya a la participacin social, a la transparencia y a la rendicin de cuentas en el
sector pblico.
2.
Dada la diversidad de aspectos para los que se propone el uso de la GpR y las mltiples prcticas
existentes, la denominacin de esta herramienta parecera ser suficiente para resolver el interrogante
sobre cul es su objeto de trabajo. As, sera lgico pensar que si el objetivo de la GpR es el resultado,
su objeto de atencin debera ser tambin el resultado. Sin embargo, cabe no confundir el propsito de
esta herramienta (mejorar el resultado) con el objeto de su accin, es decir, el fenmeno sobre el que
interviene.
Para aclarar esta cuestin, cabe reflexionar previamente sobre lo que significa un resultado en el
mbito de la administracin pblica. Desde un punto de vista semntico, el resultado es el efecto y
consecuencia de cualquier accin. As, el resultado de un ajuste presupuestario ser el grado de
aproximacin que se alcance entre ingresos y gastos. En un plan de reduccin de personal, ser la
disminucin que se consiga en el nmero de empleados. En la gestin, tanto pblica como privada,
toda accin realizada en cualquier nivel y sobre cualquier situacin o factor, produce un resultado. La
13
GpR toma en cuenta esta premisa en la medida en que busca que las acciones pblicas logren un buen o
el mejor resultado.
Desde el punto de vista estratgico de la administracin de empresas, resultado es la creacin de mayor
valor para el accionista. Esta acepcin puede trasladarse a la administracin pblica, auxiliados por
Moore (1995), sealando que el resultado que busca un gobierno es la maximizacin de la creacin de
valor pblico. Para que esta afirmacin adquiera su pleno sentido, tal y como lo propone Moore, es
imprescindible aclarar qu se entiende por valor pblico. Segn este autor, el valor pblico se crea
cuando se realizan actividades capaces de aportar respuestas efectivas y tiles a necesidades o
demandas que:
sean polticamente deseables como consecuencia de un proceso de legitimacin democrtica;
su propiedad sea colectiva, caracterizando as su naturaleza pblica;
requieran la generacin de cambios sociales (resultados) que modifiquen ciertos aspectos del
conjunto de la sociedad o de algunos grupos especficos reconocidos como destinatarios legtimos
de bienes pblicos.
Estas condiciones plantean considerables dificultades de gestin, sin duda muy superiores a las que
enfrenta la gestin empresarial centrada exclusivamente en la generacin de excedente econmico, y
ayudan a precisar el objeto de trabajo al que debe prestar atencin la GpR en el mbito pblico. ste
puede resumirse como el proceso que asegure la creacin de valor pblico, siempre en el contexto de
un rgimen democrtico, nica garanta de que el valor identificado como deseable sea realmente
pblico.
As pues, el objeto de trabajo de la GpR no se halla en ninguno de los componentes, de las
interacciones, de los factores o de los agentes que forman parte del proceso de creacin de valor
pblico, sino, tal y como apuntaban Cunill y Ospina (2003), en todos ellos en su conjunto. Son
relevantes tanto el plan (definicin de los objetivos de gobierno) como el presupuesto (asignacin de
recursos al proceso de creacin de valor). Son importantes los costos de produccin y los bienes que se
realicen. Sin embargo, no es posible obtener resultados sin el concurso de todos estos factores y otros
relacionados con la administracin pblica.
Una vez definido el objeto de trabajo de la GpR, es posible ahora establecer el aporte que se espera de
ella para la accin del gobierno y de los organismos pblicos. La literatura existente y la prctica de la
administracin pblica coinciden en sealar que los objetivos de este instrumento son los que se
describen a continuacin.
Ofrecer a los responsables de la administracin pblica los elementos de informacin, conocimiento
e intervencin que les permitan controlar y optimizar el proceso de creacin de valor a fin de
alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo que se espera de la accin del gobierno.
Contribuir a mejorar la capacidad de las autoridades y de los organismos pblicos para que puedan
rendir cuentas y as permitir que la ciudadana, los rganos de control y la comunidad internacional
puedan evaluar su gestin.
Contribuir a la asignacin descentralizada de objetivos y responsabilidades, y a la evaluacin del
desempeo de quienes ejerzan funciones directivas, con su correspondiente manejo de incentivos y
sanciones.
14
VALOR PBLICO
RECURSOS
INPUT
PROCESOS
PRODUCTOS
OUTPUT
VALOR
PBLICO
RESULTADO
OUTCOME
MERCADO
3.
15
Ingls
Activity
Performance
Stakeholders
Outcome change
Client, Customer
Efficacy
Efficiency
Effectiveness
Standard
Evaluation, Assessment
Impact
Indicator
Inputs
Performance Measurement
Measurement
Output measure
Result Measure
Goal
Mission
Benchmark
Objective
Budget
Process
Productivity
Output
Program
Accountability
Portugus
Atividade
Desempenho
Partes interessadas
Cmbio social
Cliente
Eficcia
Eficincia
Efetividade
Padro
Avaliao
Impacto
Indicador
Recursos (entradas)
Avaliao de Desempenho
Medida
Medida do produto
Medida do resultado
Meta
Misso
Ponto de referncia
Objetivo
Oramento
Processo
Produtividade
Produto (sadas)
Programa
Prestao de contas
Resultado
Resultados de gobierno
Resultado final
Resultado intermedio
Situacin social inicial
Efecto Directo (en la
situacin social)
Usuario
Tarea
Result
Government results
Final result
Intermediate results
Initial outcome
Outcome
Resultado
Resultados do governo
Resultado final
Resultado a meio percurso
Situao social inicial
Efeito direto (na situao
social)
Usurio
Tarefa
User
Task
Francs
Activit
Performance
Parties prenantes
Changement social
Client
Efficacit (Succs, russite)
Efficience
Effectivit
Norme, talon
valuation
Impact
Indicateur
Intrants, Ressources, Moyens
Mesure de performance
Mesure
Extrant, Produit mesure
Mesure de resultat
Finalit
Mission
Rfrence
Objectif
Budget
Processus
Productivit
Extrant, Produit
Programme
Responsabilit de rendre
compte,
Redevabilit,
Accountability
Resultat
Resultats de governement
Resultat final
Ralisation intermdiaire
Situation social initial
Ralisation (Effet direct)
Utilisater
Tche
Es necesario precisar el significado de algunos de estos trminos debido al uso confuso que se hace de
ellos. As, la palabra inglesa performance no debera traducirse como resultado sino como desempeo
(cumplir con las obligaciones inherentes a una profesin, cargo u oficio). Traducir performance como
resultado es un equvoco y lleva a confusin.
La siguiente consideracin afecta al ncleo duro del tema que se aborda en el presente trabajo: el
mismo concepto de resultado y la identificacin que se le atribuye con el de outcome. Puede que ste
sea el tema de mayor inters por las razones que se sealan a continuacin.
16
Outcome es situacin. El objetivo de la accin de gobierno busca, por lo general, modificar outcomes, o
sea, situaciones sociales. El resultado del gobierno no es el outcome sino el grado conseguido de
modificacin del outcome. La tasa de infeccin por SIDA, un outcome, no es en s misma el resultado
de la accin de gobierno. Quizs, el resultado de la accin o de la no accin de gobierno sea su
variacin al alza o a la baja.
El trmino resultado no es aplicable exclusivamente al resultado final de la accin de gobierno (la
modificacin conseguida en situaciones sociales/outcomes), sino a cualquier actuacin que se produzca
a lo largo de la gestin del proceso de creacin de valor. Aparecen resultados en la satisfaccin de los
usuarios; de tipo presupuestario, en la gestin de costos; en la formacin, desarrollo y capacitacin de
capital humano, etc. Toda actuacin en GpR, o simplemente en gestin, presupone un objetivo definido
y explcito y concluye con algn resultado. La accin de gobierno se plantea sus objetivos y persigue
resultados orientados a la modificacin de la situacin social (outcomes). El director financiero de una
municipalidad colabora en este escenario pero con actuaciones, objetivos y resultados que no tienen
que ver, directamente, con la situacin social.
La GpR conduce a que todos los resultados parciales, que aparecen en el proceso de creacin de
valor, sean relevantes y no slo el resultado final.
El ltimo tema que se comenta se refiere a la propuesta de incorporacin, que se utilizar ms adelante
de forma explcita, del trmino efectividad en las cuatro lenguas, pero de forma diferenciada de eficacia
y eficiencia. Algunas traducciones utilizan effectiveness por eficiencia o eficacia. Se propone, en este
trabajo, un uso especfico y aplicable a la gestin pblica para el trmino efectividad como relacin
entre producto conseguido y cambio social generado (capacidad de modificacin de la situacin social
previa), propuesta que se desarrolla ms adelante.
Sin duda, hay algunos otros trminos que pueden someterse a discusin (cliente-usuario, por ejemplo,
como tambin meta, objetivo, goal, objective,) tanto o ms que los que se han tratado aqu. Los que
se han comentado en detalle han sido los que se consideran de mayor relevancia, desde el punto de
vista conceptual y para este trabajo.
4.
Sin dar por cerrado el debate planteado en lneas anteriores sobre lo que se entiende por GpR, se
propone aqu una definicin que recoge los elementos comunes presentes en el debate conceptual sobre
este tema. De este modo, la GpR est caracterizada por:
una estrategia en la que se definen los resultados esperados por un organismo pblico en cuanto al
cambio social y a la produccin de bienes y servicios;
una cultura y un instrumental de gestin orientados a mejorar la eficacia, eficiencia, productividad y
efectividad en el uso de los recursos del Estado para mejorar los resultados del desempeo de las
organizaciones y funcionarios pblicos;
sistemas de informacin que permitan monitorear la accin pblica, informar a la ciudadana e
identificar y evaluar el aporte realizado;
promocin de la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos a travs de un proceso de
mejoramiento continuo;
17
5.
En los siguientes prrafos se ensayan algunas hiptesis en torno a cul es el estado de la cuestin de la
GpR en el mbito pblico, especialmente en Amrica Latina, y algunas lneas de trabajo que permitirn
enrumbar la propuesta que se presentar en los siguientes captulos.
La transformacin del Estado decimonnico y de la administracin pblica supuso un cambio en su
misin, que pas de situarse en el ejercicio de la autoridad y la polica -entendidas como garanta de la
paz interna, del orden y de la defensa exterior del territorio- hacia las funciones de regulador del
mercado y de promotor y proveedor de desarrollo y bienestar. Este cambio plantea nuevas exigencias a
los modelos de direccin y gestin del Estado y al modelo de relacin entre el Estado y los ciudadanos.
Tales exigencias determinan el rol que debera cumplir la GpR en el mbito pblico y que se articula
alrededor de tres ejes principales: 1) mejorar el desempeo del gobierno en su proceso de creacin de
valor y de produccin de resultados; 2) optimizar su sistema de rendicin de cuentas ante la sociedad y
la transparencia de su actuacin; y 3) implantar sistemas de direccin y gestin (asuncin de
responsabilidad y derecho a gestionar de parte de los directivos) que promuevan la optimizacin
continua del desempeo de los servidores pblicos como herramienta clave al servicio de la
consecucin de los ejes anteriores.
Durante las dos ltimas dcadas, en la mayor parte de los pases democrticos se han desarrollado
experiencias, de distinto alcance en intensidad, tendientes a implantar la GpR. Esto permite resaltar el
vnculo, e incluso la sinergia, entre democracia y GpR.
Por otro lado, la literatura revisada pone de manifiesto el estado embrionario en que an se encuentra la
GpR en la administracin pblica, lo cual hace difcil encontrar conceptos comunes universales. Los
modelos de gestin implementados son tan diversos como los marcos conceptuales existentes. Adems
de los enfoques plan y presupuesto, identificados en Amrica Latina, en otras regiones se
encuentran tendencias que sitan en el centro del modelo otras variables del proceso de creacin de
valor como la rendicin de cuentas, la evaluacin del desempeo y la gestin de incentivos, por
mencionar slo algunas. Esta diversidad de enfoques puede deberse a dos factores: a) que el centro de
la GpR no est claro; y b) que su proceso de implementacin, en el que se debe integrar al conjunto del
18
19
Estructura de la GpR
Al definirse como marco de referencia para mejorar el funcionamiento del proceso de creacin de valor
pblico, la GpR tiene las caractersticas tpicas de todo proceso de creacin de valor que se articule a
travs de una dinmica cclica y circular. Probablemente, el modelo Planificar, Hacer, Evaluar y
Reconducir (PDCA, por sus siglas en ingls), formulado inicialmente por Walter Shewhart (1939), es
el que mejor plasma este enfoque al identificar los componentes del ciclo de gestin.
Figura 4. Modelo PDCA
20
Este esquema refleja lo que se ha definido como el objeto de trabajo de la GpR, que consiste en la
creacin de valor pblico. All se recogen los componentes que forman parte de este proceso y sus
relaciones dinmicas. El esquema pretende establecer una estructura de referentes-clave para la
organizacin de la GpR sin que se pretenda realizar una profundizacin exhaustiva. Con este criterio, y
a partir de este esquema bsico, se avanzar en la descripcin de otros elementos que son
imprescindibles para la GpR y que se detallan en las lneas que siguen.
El proceso de creacin de valor se produce en un mbito organizativo concreto, que mantiene una
relacin activa con su entorno. En este mbito, la creacin de valor se realiza mediante un sistema
complejo que transforma los recursos en productos y cambios sociales. Los elementos bsicos que
integran este proceso de transformacin se configuran en torno a tres categoras principales.
Componentes del proceso de creacin de valor.
Interacciones entre dichos componentes.
Herramientas.
Adicionalmente, a estos elementos bsicos se suman los actores involucrados en el sistema. Puesto que
la GpR aspira a optimizar el proceso de creacin de valor, debe asegurar la integracin de los
componentes y la optimizacin de las interacciones entre ellos como mecanismo apto para obtener los
mejores resultados en todos los momentos del proceso. Debe garantizar, adems, la presencia de los
actores necesarios y legtimos y crear las condiciones para alcanzar el resultado estratgico previsto en
el programa de gobierno.
21
Se propone, a continuacin, un anlisis detallado de cada uno de los elementos bsicos identificados.
2.
Los componentes que forman el esqueleto bsico del proceso de creacin de valor pblico y que son
objeto de atencin de la GpR son los siguientes.
a)
El principal aspecto que diferencia la gestin del sector pblico del privado es que su objetivo
estratgico est orientado a producir cambios sociales. As, el proceso de creacin de valor busca
generar los productos a fin de provocar dichos cambios. Por tal motivo, el punto de partida de la GpR
no puede ser otro que la identificacin y diagnstico precisos de la situacin social que se desea
cambiar.
b)
Las unidades de accin estratgica son las instituciones encargadas de la creacin de valor, es decir, el
gobierno, sus ministerios o departamentos, las empresas pblicas y afines tanto en el mbito nacional
como en el subnacional. Este componente es un punto de enlace entre la accin del gobierno y el
diseo organizativo. Aunque la estructura institucional del Estado est previamente definida en las
leyes, generalmente todos los niveles de gobierno, especialmente aquellos cuyas autoridades son de
eleccin popular, disponen de mrgenes de maniobra amplia para el rediseo y reestructuracin de sus
unidades de accin estratgica. En efecto, pueden decidir cuntos ministerios, departamentos, reas de
gobierno, organismos autnomos van a existir.
El diseo de las unidades de accin es una pieza clave en la Gestin para Resultados pues establece la
capacidad institucional que el gobierno tendr para ejecutar su programa. De la correspondencia entre
ese diseo y el programa de gobierno depender la posibilidad de construir un proceso efectivo de
creacin de valor. Como ejemplo de la complejidad que esta correspondencia conlleva, conviene
mencionar que con frecuencia el diseo de las unidades de accin estratgica est desconectado del
programa de gobierno y se dirige, ms bien, a resolver el problema de la asignacin de las cuotas de
poder en el interior de las coaliciones polticas gobernantes. Aunque es lgico que ingredientes
polticos como ste formen parte de las consideraciones que incluyen el diseo de las unidades de
accin, no deberan primar sobre las necesidades organizativas de la ejecucin del programa de
gobierno.
d)
Este componente relaciona el plan del gobierno con las unidades de accin estratgica y con el
presupuesto. El mecanismo para construir la cartera de acciones estratgicas es la estructura de
programas que se convierte, posteriormente, en el presupuesto por programas. Hay que anotar aqu un
22
tema clave que est por resolverse: el grado de integracin deseable entre la estructura de las unidades
de accin y la de los programas. Se pueden identificar dos opciones extremas. La primera es crear una
correspondencia entre ambos componentes, en la que la mayora de programas coinciden con
determinadas unidades. La segunda opcin supone que no existe vinculacin lineal entra los dos
componentes.
En el modelo que aqu se propone, se sugiere la primera opcin. Establecer, aunque sea bsicamente,
esquemas claros de responsabilidad institucional y niveles altos de integracin entre programas y
estructura organizativa permite una mayor capacidad de accin. En cualquier caso, la responsabilidad
sobre los programas, incluso cuando no exista correspondencia lineal con las unidades de accin, debe
estar asignada a organizaciones y personas especficas, para que no haya lugar a confusin. Es una
norma bsica de la GpR que la asignacin de responsables para cada uno de los resultados sea clara y
precisa.
e)
La cartera productiva o de bienes y servicios constituye el punto de contacto entre la institucin pblica
y los ciudadanos. El valor pblico producido por el Estado en todos sus niveles cobra un carcter
concreto y palpable en los bienes y servicios. Estos son los instrumentos capaces de producir el cambio
social deseado. El contenido de la cartera dotar de concrecin -adecuada o inadecuada- a la accin y a
los objetivos del gobierno. La gestin de la cartera productiva es clave y compleja por las siguientes
razones.
En primer lugar, se ejecuta en un nivel relativamente bajo de la estructura organizativa que puede no
estar muy calificado.
Exige una visin global para asegurar que los productos desarrollados promuevan el impacto
esperado en relacin con el cambio social perseguido.
En la administracin pblica no suele haber una cultura de trabajo sobre aspectos tales como anlisis
de necesidades, diseo de producto, segmentacin de usuarios, clculo de demanda y produccin,
asignacin de recursos, establecimiento de precios pblicos, diseo de procesos, cooperacin
pblico-privada y gestin de la contratacin.
Frecuentemente, lo que produce el Estado presenta cualidades peculiares: regulacin, creacin y
transmisin de valores, promocin de comportamientos, prcticas y actitudes imprescindibles para
lograr ciertos resultados en el mbito social, pero de difcil manejo y evaluacin.
Finalmente, la capacidad de las instituciones pblicas para asegurar la culminacin de su proceso de
creacin de valor y la ejecucin de los objetivos del plan de gobierno depende del buen diseo de la
cartera productiva.
f)
Una vez definida la cartera productiva, que generalmente es vlida para todo el perodo gubernamental,
es necesario definir los volmenes de produccin para cada ao fiscal. El volumen deseable (o posible)
de produccin es una decisin que debe revisarse en cada asignacin presupuestaria, debido a que la
GpR requiere establecer objetivos de produccin como condicin para la asignacin presupuestaria y
como elemento clave para la evaluacin posterior del grado de ajuste entre el objetivo fijado, los
recursos asignados y utilizados, y los bienes y servicios producidos. Conviene sealar que la eficacia, la
eficiencia, la productividad y la calidad del sistema se definen fundamentalmente en este componente.
23
g)
Tal como lo demuestra la experiencia de Amrica Latina, el diseo presupuestario junto con la
elaboracin del plan de gobierno, son las piezas clave del sistema pblico de creacin de valor. En el
presupuesto se definen los recursos con que las unidades de accin contarn para la produccin de
bienes y servicios, y, por tanto, representa la concrecin del plan de gobierno y la sancin definitiva de
sus programas.
Puesto que no hay productos sin medios econmicos, el presupuesto valida la cartera de estrategias y
de productos. Es importante, por tanto, que la asignacin de recursos se realice en el nivel de la cartera
de estrategias (programas), aunque con el debido margen de discrecionalidad que una buena direccin
requiere y que debe estar formalmente establecida. Tambin es sustancial que el sistema de
informacin contable registre el desempeo econmico en ese mismo nivel. De la integracin cartera
de estrategias - presupuesto - contabilidad depende, en gran medida, el xito o fracaso de la GpR. De
los tres componentes se obtendr informacin vital sobre actividad realizada, gasto vinculado,
resultados obtenidos, relacin con el objetivo, costos unitarios (o sea eficiencia y productividad).
h)
Si el proceso de creacin de valor se cumple siguiendo lo descrito en los componentes anteriores, los
productos diseados deberan impactar en la situacin social y provocar los cambios esperados,
alcanzndose as los objetivos del plan de gobierno. Sin embargo, la posibilidad de aadir a este
proceso otros mtodos de evaluacin (anlisis de polticas, evaluaciones intermedias y finales,
evaluacin de impacto) puede contribuir a mejorar la capacidad de reaccin, rediseo, aprendizaje y
adaptacin necesaria para encarar un nuevo ciclo.
j)
Esferas de la GpR
Los componentes mencionados constituyen la estructura bsica del proceso de creacin de valor
pblico y son aspectos clave de la GpR. Sin embargo, en un intento por acotar an ms este proceso de
creacin de valor en el campo propio de la administracin pblica, conviene identificar cuatro esferas
en las que se encuentran estos componentes: las polticas y estrategias, el presupuesto, la ejecucin y la
evaluacin. La adscripcin de los componentes a estas esferas se realiza con fines puramente analticos,
puesto que en la realidad las fronteras entre unos y otras no estn bien demarcadas.
Polticas y estrategias: involucran los procesos de planificacin y programacin de las estrategias y
objetivos de la accin de gobierno. En esta esfera se encuentran los componentes: a) situacin social
inicial; b) objetivos estratgicos (plan de gobierno); c) unidades de accin estratgica; y d) cartera de
estrategias.
24
3.
25
a) Consistencia
Se entiende por consistencia la coherencia mutua y la articulacin de los componentes que van desde la
formulacin de los objetivos estratgicos (plan) hasta la formulacin del presupuesto. El grado de
consistencia del sistema de creacin de valor vendra determinado por la coherencia interna que pudiera
establecerse en la siguiente cadena de interacciones:
Marco Organizativo-Situacin Social Valorada-Objetivos Estratgicos-Unidades de Accin-Cartera
de estrategias-Cartera de Productos-Objetivos de Produccin-Presupuesto
La falta de consistencia afectar negativamente la consecucin de los objetivos estratgicos y de los
resultados.
b) Eficacia
Probablemente sea el concepto ms exigido y con ms tradicin en el mbito del buen hacer
organizativo. En la acepcin correcta, se trata de conseguir el objetivo sin reparar en los medios. Desde
el punto de vista de la GpR, la eficacia es un requerimiento imprescindible pero insuficiente, dada la
importancia que est adquiriendo la bsqueda de eficiencia, o sea, la consideracin por el costo.
c) Eficiencia
La interaccin sobre la que trabaja la eficiencia es aquella entre el bien producido y los recursos
consumidos, es decir, entre la produccin realizada y el presupuesto. La variable ms importante para
26
dar respuesta a una de las principales exigencias de la ciudadana: hacer ms con menos, es el costo
unitario de produccin, aunque su clculo es una de las mayores debilidades de la gestin pblica,
especficamente de los sistemas de informacin contable.
d) Productividad
A pesar de la proximidad de los conceptos productividad y eficiencia, es conveniente remarcar sus
diferencias y entender la productividad como uno de los pocos mecanismos que pueden permitir el
crecimiento de la produccin pblica sin incrementar el consumo de recursos. Se puede establecer
que la productividad se genera en la relacin entre la produccin, la organizacin, los procesos y la
cartera de productos. El desarrollo organizacional (mejora organizativa, capacitacin, innovacin
tecnolgica, inversin en capital, investigacin y desarrollo de producto o de proceso) puede mejorar la
capacidad productiva del sector pblico sin necesidad de acrecentar los recursos presupuestarios ni
batallar solamente con los costos.
e) Impacto
El concepto de impacto es especfico de la gestin pblica. La empresa privada no se interesa hasta ese
punto por el resultado de su actuacin. El concepto de impacto permite considerar en el anlisis, y por
tanto en el diseo de las polticas pblicas, la relacin causa-efecto entre la produccin realizada y el
cambio social provocado. Se trata de uno de los principales retos de la gestin pblica y,
especficamente, de la GpR, ya que establecer las relaciones entre el producto y el objetivo de cambio
social es difcil. Es importante remarcar, sin embargo, que no siempre es as y que se puede establecer
una relacin directa entre el grado de dificultad para valorar el impacto y la distancia causal o temporal
entre el producto y los efectos que tiene sobre la situacin social.
f) Efectividad
El concepto de efectividad complementa el anlisis de impacto y permite establecer cierta
categorizacin de productos con respecto al cambio social esperado. Se propone entender por
efectividad la relacin existente entre un producto y la variacin provocada en la situacin social
(producto-resultado). Se califica como efectivo un servicio o accin de gobierno cuando su incidencia
en la consecucin del objetivo de cambio social establecido sea alta. De hecho, sera la medida ltima
de la poltica pblica y de la accin de gobierno.
g) Satisfaccin
Concepto suficientemente conocido, no tiene la relevancia que se le suele conceder en el sector
privado, al menos en su acepcin de satisfaccin individual del consumidor. El carcter colectivo del
valor pblico, la existencia de limitaciones u obligaciones normativas y la separacin de los roles entre
usuario y beneficiario, no permiten conceder el valor que se le otorga al concepto de satisfaccin en el
mercado privado. Naturalmente, ello no significa que no se aspire a que la accin del sector pblico
genere altos niveles de satisfaccin individualizada de parte de los ciudadanos/usuarios.
27
4.
Herramientas
El tercer elemento que conforma la estructura de trabajo de la GpR est constituido por las que aqu se
han denominado herramientas de gestin. La GpR es, en s misma, una de ellas. Su especificidad
principal, sin embargo, radica en su vocacin integradora derivada de su objetivo (asegurar el resultado
creando valor pblico) y de su objeto de trabajo (el proceso de creacin de valor). Necesita, por tanto,
integrar mltiples instrumentos de gestin. En el caso latinoamericano, sobresalen al menos dos -plan y
presupuesto-, cuya principal debilidad radica precisamente, en su bajo nivel de integracin. De acuerdo
con el esquema bsico propuesto, se enuncian a continuacin las que se consideran herramientas de
gestin adecuadas y necesarias para la construccin de un modelo de GpR. Cabe sealar que es en este
punto donde se aprecia con ms claridad la extrema amplitud y el carcter multidimensional del
concepto de GpR.
Se han ordenado las herramientas disponibles para la GpR en tres grupos: instrumentos de gestin,
sistemas de informacin y funcin directiva. En algunos casos, esta distribucin tiene poco sentido ya
que la informacin es la base de casi todos los instrumentos de gestin. Sin embargo, la informacin y
la capacidad de usarla son factores decisivos para la GpR y, en general, para el desempeo de cualquier
institucin. Por ello, se ha optado por enunciar slo aquellos elementos de mayor especificidad en el
campo de la informacin.
28
a)
Existen varios instrumentos de gestin que la GpR puede usar y cada uno de ellos cuenta con una
amplia bibliografa explicativa. Aqu solamente se enuncian los principales:
Anlisis, diseo y planificacin estratgica.
Diseo organizacional.
Diseo de polticas pblicas y desarrollo de programas.
Mercadeo estratgico y operativo (anlisis de posicionamiento y segmentacin de mercados, diseo
de cartera de productos).
Presupuesto, contabilidad y anlisis de costos.
Gestin de operaciones, diseo de procesos y diseo de entornos de servicio.
Gestin de la produccin de servicios.
b) La informacin
Los gerentes de las instituciones y la informacin son la materia prima clave de la GpR, e incluso, cada
vez con mayor frecuencia, del mismo proceso de creacin de valor. La medicin del desempeo, el
conocimiento de la demanda social, la fijacin de los objetivos y su cuantificacin, los costos de
produccin, la identificacin de los impactos, y el anlisis de su efectividad, entre muchos otros
aspectos, producen informacin que bien puede transformarse en conocimiento y utilizarse para
redefinir la cadena de valor. Este ltimo enunciado lleva a plantear los siguientes problemas con
respecto a la informacin.
El primero de ellos radica en la dificultad de adaptar la generacin de informacin a los
requerimientos de los usuarios responsables del proceso de gestin y no a los intereses particulares
de quienes reproducen la informacin.
Otro problema surge de la carga adicional de trabajo e inversin que supone para el personal de las
instituciones el proceso de produccin de informacin, que podra, en ciertos casos, utilizarse en su
contra.
Un tercero se deriva de la naturaleza gaseosa de la informacin, que se expande por todo el
espacio del que pueda disponer, independientemente de su funcionalidad; adems, habitualmente,
presenta un bajo costo de produccin. La informacin es barata pero ello no la hace til.
El cuarto problema tiene que ver con la complejidad y bajos niveles de automatizacin del proceso
informacin-anlisis-conocimiento-aprendizaje-decisin. Suele darse errneamente por sentado que
la informacin por s misma aporta conocimiento y capacidad de decisin.
Es fundamental incorporar a los instrumentos de la GpR criterios y prcticas de gestin de la
informacin extremadamente prudentes y supeditados a sus usuarios y no al criterio de sus productores.
Es fundamental, adems, para el conjunto de las actividades relacionadas con la GpR y con el control
de gestin, que los sistemas de produccin de informacin y de tratamiento se incrusten
progresivamente en la propia cadena de valor y se automaticen para as garantizar tres condiciones
importantes: 1) que no exista un proceso paralelo de produccin de informacin, 2) que se produzca en
tiempo real, y 3) que se reduzca la distorsin que pueden provocar quienes la producen.
Afortunadamente, la informtica permite llegar cada vez ms lejos en esta direccin.
Uno de los riesgos principales de la GpR es la facilidad con la que puede desviarse hacia el desarrollo
de sistemas de produccin de informacin que, finalmente, se convierten en un objetivo en s mismos
debido a la baja capacidad organizativa y directiva para usar esta informacin para la gestin real de la
29
cadena de creacin de valor. Producir informacin tiene un costo cada vez menor y no plantea ningn
riesgo de gestin. En cambio, usar esa informacin para tomar decisiones s supone riesgos.
El criterio para distinguir la utilidad o nulidad de la informacin es simple: los datos que no incidan en
la toma de decisiones son innecesarios. En buena medida, el grado de relevancia de la informacin para
la gestin depende del modelo que se escoja para la funcin directiva. Por ello se propone guiar la
produccin de la informacin mediante el principio de la mayor simplicidad posible y el uso de la
menor cantidad de informacin relevante, especialmente en el nivel directivo de la institucin. Es
primordial, por tanto, delimitar el tamao de los sistemas de registro de informacin y de indicadores
en su etapa inicial, para evitar as que lo que en la teora aparece como una ventaja en la prctica se
convierta en un factor de inoperancia.
La informacin tambin es til para desarrollar otro elemento de la gestin pblica que, sin embargo,
est fuera del mbito de accin principal de la GpR: la rendicin de cuentas. Como se ha planteado
anteriormente, la rendicin de cuentas puede apoyarse, entre otros medios, en la gestin para resultados
y, especficamente, en su capacidad de registrar el recorrido de los bienes y servicios producidos por el
sector pblico, desde su concepcin como parte de un programa que contribuye a lograr un objetivo,
hasta su consumo por parte de los ciudadanos. Tal capacidad puede contribuir a la transparencia de la
gestin pblica y, por tanto, ser usada para la rendicin de cuentas.
c) La funcin directiva
Entre las herramientas propias de la gestin directiva se encuentran las siguientes:
Reconocimiento formalizado de la funcin de gestin: derecho a gestionar.
Sistema de seleccin y contratacin de los directivos vinculado al proceso de creacin de valor.
Participacin del directivo en todos los componentes de la GpR.
Toma de responsabilidad de parte de la dirigencia con respecto al resultado: sistema de sanciones e
incentivos.
Sistema de capacitacin para el ejercicio de la funcin directiva.
Entorno institucional coherente con la lgica de la GpR.
Para concluir este captulo sobre las herramientas, cabe destacar que, a diferencia de los componentes
de la GpR que se encuentran incrustados en la propia cadena de valor y que conforman su estructura,
las herramientas son elementos transversales que sirven para el desarrollo y consolidacin de una
gestin pblica orientada a resultados.
30
Consistencia
Estrategia
Anlisis
Diseo
Implementacin
Diseo organizacional
Economa
Eficiencia
Presupuesto
Contabilidad
Costos
Tiempos
Circuitos
Control de produccin
Equidad
Control de usuarios
Eficacia
Efectividad
Informacin de produccin
Informacin social
Cambio social
Recursos asignados
Recursos aplicados
Procesos
Distribucin
Uso social
Resultados intermedios
Resultados finales
Fuente: Elaboracin propia.
5.
La estructura de gestin para resultados propuesta aqu permite identificar a los actores involucrados en
cada uno de los ciclos. A continuacin se analiza brevemente el papel que cada uno desempea en la
GpR.
a)
Los ciudadanos
Los ciudadanos son los destinatarios del valor creado por el sector pblico, sea como individuos o
como parte de una colectividad. En tanto individuos, los ciudadanos son electores, usuarios,
contribuyentes y funcionarios; en tanto miembros de una colectividad, participan en distintas formas
organizativas existentes en la sociedad civil.
Por su propia condicin, todos los ciudadanos estn involucrados, de manera activa o pasiva, en la
produccin de valor pblico. La consolidacin de la GpR, y en general de la administracin pblica
moderna, se define en buena medida por el grado y calidad de la inclusin y participacin de los
ciudadanos. Son ellos quienes exigen al Estado el cumplimiento de sus obligaciones, y de la madurez
de sus convicciones y prcticas democrticas depende la calidad de sus demandas. Aunque los
ciudadanos no son los operadores de la GpR s son un factor importante para su desarrollo y
consolidacin.
31
b) El Poder Legislativo
Una parte sustancial del proceso de creacin de valor ocurre en el Parlamento, escenario de validacin
de la voluntad ciudadana. Como ya se ha indicado, no es el nico mecanismo ni momento de contacto
con los ciudadanos, pero s es un agente fundamental del gobierno y de la creacin de valor pblico.
c) Las autoridades del Poder Ejecutivo
Las altas autoridades del Poder Ejecutivo son los propietarios de la GpR. Su funcin, sin embargo, se
centra ms en validar con la ciudadana la propuesta gubernamental de accin y, por tanto, de creacin
de valor, antes que en su ejecucin.
d) Los gerentes
La GpR es una herramienta de gestin especialmente adecuada para el ejercicio de la gerencia. Los
gerentes de todos los niveles de gobierno son quienes conducen y manejan ntegramente el proceso de
creacin de valor, desde el anlisis de la situacin social y el diseo estratgico hasta la gestin de los
procesos operativos de cualquier organismo pblico.
e) Los tcnicos
Los funcionarios del nivel tcnico son quienes se encargan de generar el producto as como de asegurar
su diseo, su distribucin y entrega. A menudo se confunde esta funcin con la de gestionar; es cada
vez ms importante evitar tal confusin, sobre todo porque en la medida que avanza la capacidad para
colaborar con el sector privado en la produccin de valor pblico, aumenta la posibilidad de que partes
sustanciales del trabajo que realizan los tcnicos del sector pblico las realice el sector privado.
Evidentemente, esto no puede ocurrir con las funciones poltica y gerencial del gobierno. Hay que
anotar que la calidad y eficiencia de la produccin pblica dependen, en gran medida, de sus
funcionarios de nivel tcnico.
f) La empresa privada
La creciente cooperacin y, a veces, la competencia productiva entre los sectores pblico y privado
vigorizan los ya fuertes vnculos que los unen mediante las funciones fiscal, reguladora y de fomento.
El rol del sector privado en la produccin de valor pblico adquiere un carcter estratgico cada vez
mayor.
g) Los evaluadores
Como ya se ha comentado, la complejidad de la administracin pblica exige en algunos mbitos
(evaluacin de impacto, anlisis de polticas) la realizacin de actividades especficas de evaluacin
que no podran resolverse con los mecanismos internos de gestin y control (contabilidad, sistema de
objetivos, indicadores de gestin y produccin).
h) Los controladores oficiales
La voluntad de autocontrol no puede permitir que se pierda de vista que la vigilancia externa es clave
para la rendicin de cuentas en el sector pblico. En este sentido, aunque la GpR no es un instrumento
32
33
El primer factor con que cuenta la GpR para promover la integracin organizativa es su carcter
integral y su enfoque comprehensivo de la administracin pblica. As, la GpR es un instrumento
universal de gestin que puede ser utilizado por cualquier nivel o institucin pblica y no slo por los
gobiernos centrales. En la literatura especializada, particularmente en la que proviene de Amrica
Latina, se observa una tendencia a asociar la GpR con el gobierno central, lo cual es errneo pues
ningn pas lograra una buena administracin pblica si slo el gobierno central lograra desempearse
con calidad. Por otro lado, la GpR cuenta con varios elementos de integracin, que se presentan a
continuacin, asociados al proceso de creacin de valor y a su implantacin en la estructura
organizativa del sector pblico y de sus instituciones.
a) Cultura y valores de la GpR y de la gobernabilidad
Un elemento clave de la GpR y de su funcin integradora radica en la creacin de una cultura de
administracin pblica orientada hacia la mxima produccin de valor para los ciudadanos, buscando
efectividad, eficacia y eficiencia en su desempeo. Este enfoque tiene una clara funcin integradora y
adems impulsa la alineacin. A largo plazo, ste es el elemento que da sostenibilidad a la GpR, cuyos
principios tambin enriquecen el sistema de valores de la administracin pblica, ya que sitan los
objetivos de desarrollo y cambio social y el concepto de responsabilidad en el centro de la accin del
Estado.
b) Funciones directiva y gerencial
El principal factor de integracin y alineacin en los organismos son sus autoridades. De la existencia
de una estructura directiva gerencial, complementaria de la direccin poltica y alineada con la cultura
de la GpR, depende la gestin ptima del proceso de creacin de valor. La cuestin clave en este tema
radica en establecer un marco de contratacin de directivos que asegure: 1) la delegacin de la toma de
decisiones y el reconocimiento del derecho a gestionar, y 2) la asuncin de responsabilidades
34
35
responsabilidad orgnica y a dificultar las relaciones tcnicas de produccin entre sistemas distintos,
as como a incrementar los costos internos de transaccin.
De acuerdo con todo esto, la estructura organizativa ms adecuada para asegurar un aporte ptimo de la
GpR debera articularse alrededor de los siguientes criterios.
Establecer estructuras planas y lo ms estrechas posible. En el diseo organizativo, esta tendencia
debe llevar a considerar la posibilidad de soltar lastre en la accin de gobierno. Esto supone
focalizar la accin del gobierno en los principales centros de creacin de valor que le sean
especficos y propios. La interactividad entre diseo organizativo y productivo puede aportar
condiciones de creacin de valor pblico altamente eficaces, eficientes y efectivas para el desarrollo
social.
Asignar la responsabilidad de la direccin poltica y gerencial de los programas de gobierno a un
nico ministerio, departamento o rea de gobierno. Cuando ello no sea posible y resulte
imprescindible optar por la transversalidad organizativa (distinta de la poltica), es necesario crear
rganos de integracin horizontal, sin dejar de definir con claridad el responsable ministerial ltimo
del programa.
Se evidencia la necesidad creciente de promover una accin de gobierno con mayor integracin
horizontal y transversalidad. Sin embargo, no debe confundirse este requerimiento con una exigencia
organizativa; la que debe ser transversal es la poltica y no la organizacin. La integracin de la poltica
se produce al establecer una adecuada articulacin entre la poltica de gobierno, los objetivos y los
programas. Intentar otorgar integracin a la accin gubernamental mediante el diseo organizativo slo
debilita su capacidad.
e) Cartera de productos
La cartera de productos es el conjunto de servicios, actividades, proyectos y regulaciones, as como
otros tangibles o intangibles creadores de valor pblico que el sector pblico produce. Permite integrar
horizontal y verticalmente la totalidad de la produccin pblica, observar y validar su coherencia y
consistencia, estructurar el proceso de produccin y definir la base del sistema de planificacin,
ejecucin y control de la produccin.
La cartera de productos permite al gobierno exponer con claridad y de forma concreta su oferta; as se
establecen derechos y expectativas de la poblacin frente al sector pblico y, con ellos, la capacidad
real de los ciudadanos para evaluar la produccin pblica de valor. Sin embargo, son muy pocos los
gobiernos y organismos pblicos que exteriorizan sus productos y mucho menos los resultados de su
accin. Una vez ms, la GpR remite, en este caso, a las herramientas y tcnicas de gestin de servicios
procedentes del mercadeo de servicios y la gestin de operaciones, entre otras.
f) Presupuesto y sistema contable
Los instrumentos descritos hasta aqu permiten abordar el punto clave del sistema pblico de creacin
de valor: el sistema de financiamiento de la produccin y su asignacin a objetivos y programas de
gobierno. Este sistema se nutre de los recursos de toda la ciudadana obtenidos a travs del fisco con el
objetivo de crear valor pblico por medio de la prestacin de servicios, la redistribucin de rentas y la
creacin de condiciones sociales y polticas de desarrollo. El presupuesto y el resto de instrumentos de
gestin financiera concretan esta misin en el da a da.
36
De acuerdo con el ciclo de creacin de valor propuesto en este documento, la construccin del
presupuesto se compone de los siguientes elementos:
objetivos estratgicos de gobierno y programas;
cartera de productos;
estructura organizativa y de responsabilidades.
Estos tres elementos permiten una asignacin de recursos ajustada tanto a la poltica como a la
organizacin. El presupuesto se alinea, de esta manera, con la concepcin de gestin que propone la
GpR. La herramienta que debe usarse es el presupuesto por programas y por productos, y que menciona
los responsables institucionales de implementarlos.
El presupuesto est vinculado, adems, a un instrumento poco considerado en los anlisis: la
contabilidad, herramienta de informacin que permite conocer el presupuesto ejecutado. Con ella se
inicia la segunda parte del ciclo que conduce a la evaluacin de los resultados. Para que esta evaluacin
sea factible, la contabilidad debe ser un espejo de la formulacin presupuestaria pero tambin de los
programas de gobierno y de la cartera productiva. Debe permitir el anlisis del gasto, la produccin y el
costo de los bienes y servicios pblicos. Si este instrumento deviene en un mero sistema de registro del
gasto, sin vinculacin a la cartera productiva y a la estructura de responsabilidades orgnicas, no es til
para la GpR.
g) Cuadros de mando
La contabilidad no es, evidentemente, el nico sistema de control necesario para la GpR. De hecho,
todas las frmulas de trabajo propuestas tienen una dimensin de vigilancia del proceso de creacin de
valor. Adems, todas cumplen con un requerimiento creciente para mejorar cualquier gestin: sistemas
de informacin que puedan incrustarse en este proceso y que permitan, por tanto, reducir el costo de la
informacin y ampliar su uso orgnico y sistemtico adems de su control. Estos sistemas de
informacin deben ser, como mnimo, los siguientes:
Sistema integrado de objetivos y actividades.
Mapas estratgicos.
Control de gestin.
Una vez ms, la GpR hace uso de los instrumentos de gestin para dar soporte al manejo integrado del
proceso de creacin de valor. En este caso, se puede recurrir a dos grupos de herramientas. En primer
lugar, se encuentran los sistemas de integracin de objetivos y actividades (cuadros integrales de
mando, sistemas en cascada de objetivos, sistemas de planificacin operativa) y los mapas estratgicos
(que requerirn una adaptacin a las caractersticas de la gestin pblica) que pueden articular la
organizacin de la cartera de productos con el desempeo productivo y los objetivos estratgicos.
37
En segundo lugar, se dispone de las herramientas clsicas del control de gestin, cuya funcin consiste
en ofrecer informacin sobre los procesos de produccin, sus componentes y sus resultados en todas las
dimensiones (produccin, gasto, costo, tiempo, productividad, eficiencia, satisfaccin). Conviene
insistir en la conveniencia de vincular estos sistemas de informacin al propio sistema de produccin
(sobre este tema se comenta con mayor detalle en el prximo punto).
h) Sistemas de monitoreo y evaluacin
La complejidad de la gestin pblica exige, desde el punto de vista de la GpR, sistemas de anlisis del
desempeo externos al propio proceso de produccin y complementarios con los que operan en tiempo
real dentro del sistema de creacin de valor y en el ciclo de gestin. Estos sistemas, que se pueden
incluir en lo que tradicionalmente se conoce como monitoreo y evaluacin, se sitan -por lo que
concierne a este trabajo- en el marco de la GpR y no del control externo (tribunales de cuentas, control
parlamentario, auditoras de proceso o de gestin) o de la rendicin de cuentas. Sin duda, las fronteras
son difusas pero interesa esclarecer la funcin de cada sistema de control.
Es necesario dedicar recursos al monitoreo y evaluacin, dirigidos especialmente a los siguientes
elementos del proceso de creacin de valor:
Consistencia.
Impacto.
Satisfaccin.
Oportunidades de mejora continua.
Para analizarlos, habr que recurrir a los mecanismos clsicos de evaluacin y monitoreo externos, y a
menudo, ex post. El Banco Mundial (2004) sostiene que gran parte de la actividad actual en este campo
se produce en el mbito del seguimiento, y que es necesario prestar ms atencin a la evaluacin. En su
38
opinin, sta es necesaria para juzgar si las estrategias y los programas siguen siendo pertinentes, y
para obtener informacin acerca de los impactos de todo tipo; entre ellos, las consecuencias no
buscadas o imprevistas. Mediante la evaluacin se puede determinar, adems, si los objetivos e
indicadores utilizados para el seguimiento continan siendo apropiados. La evaluacin es necesaria
para demostrar causalidad o atribucin, es decir, determinar si alguno de los resultados documentados
se debi efectivamente a la intervencin que se evala. Quiz lo ms importante sea que la evaluacin
pueda proporcionar informacin acerca del por qu y del cmo, para entender en qu forma y bajo
qu circunstancias funciona o no una poltica, estrategia o programa, y tomar decisiones informadas
sobre medidas futuras.
i) Instrumentos y sistemas de comunicacin
El ltimo elemento de apoyo a la integracin son los sistemas de comunicacin tanto interna como
externa. Tambin en este mbito las tecnologas de la informacin, especialmente la Internet, aportan
un valor clave en la medida en que permiten que la comunicacin adquiera dos caractersticas
relevantes:
Bidireccionalidad e interactividad.
Asincrona.
Estas dos caractersticas multiplican las capacidades de relacin y comunicacin, tanto interna como
externa, y favorecen la integracin del proceso de creacin de valor dentro de la organizacin pblica y
del conjunto del sector pblico.
Si bien se reconoce esta gran capacidad adicional de gestin de la comunicacin, no se debe olvidar
que los recursos convencionales, especialmente el papel, seguirn siendo por mucho tiempo -sino para
siempre- un soporte clave. No debera olvidarse aqu la elaboracin de la memoria institucional anual
dirigida a los ciudadanos. Hay que recordar que la transparencia es importante para asegurar la
legitimidad y credibilidad del enfoque que se centra en los resultados. Mostrar y demostrar que el
gobierno produce resultados que tienen importancia para la poblacin, es parte esencial del proceso de
GpR as como de una administracin pblica democrtica y de calidad.
2.
Con el propsito de facilitar la visualizacin del modelo descrito y de sus relaciones bsicas se propone
un esquema grfico simplificado de los componentes y relaciones que se plantean para la integracin
de la GpR.
39
Es importante recordar que el aporte bsico que puede hacer la GpR a la gestin del proceso de
creacin de valor en los organismos pblicos, no se deriva de su capacidad para sustituir a otras
herramientas de gestin, sino de su posible contribucin como instrumento capaz de integrar las
herramientas de gestin con el resto de elementos clave de la direccin:
Programa de gobierno.
Organizacin de recursos.
Informacin y conocimiento.
Instrumental de gestin.
La GpR, concebida de esta manera, aporta coherencia, visin global y capacidad integradora al manejo
de los organismos pblicos.
40
1.
Democracia
Seguridad jurdica
Un escenario de seguridad jurdica, quizs un Poder Judicial gestionado desde la lgica de la GpR, es
una pieza clave para la buena marcha de los organismos estatales comprometidos con la creacin de
valor pblico para la ciudadana. A fin de cuentas, es en el Poder Judicial donde se ventilarn los actos
delictivos o de corrupcin administrativa que, en ausencia de un sistema eficaz de administracin de
justicia, quedaran impunes.
4.
Control social
La existencia de condiciones para el control social de la gestin pblica es un requisito importante para
el buen funcionamiento de la GpR. Tal y como se ha planteado aqu, el agente clave para el manejo de
la GpR es la ciudadana. Sin un control ciudadano de los organismos del Estado, la posibilidad de
creacin de valor pblico disminuye.
5.
La existencia de una cultura capaz de percibir el valor del sector pblico es otro requerimiento
importante para implantar la GpR. Las estructuras de la administracin pblica deben ser percibidas
desde fuera y por s mismas como medios para alcanzar los resultados y no como fines. En este sentido,
los propios funcionarios deben comprender y promover una cultura de valor pblico, en la que la
ciudadana pueda apreciarlos (tanto a ellos como a las instituciones en las que se desempean) como
productores de valor ms que como meros administradores o controladores.
41
6.
Estabilidad institucional
La estabilidad, tanto estructural como poltica, no slo permitir implantar un sistema de GpR capaz de
sostenerse en el tiempo, sino que tambin crear las condiciones necesarias para su desarrollo y
aprendizaje. Tal estabilidad debe visualizarse de manera integral, es decir, debe caracterizar a la
mayora de los organismos pblicos pues en la implementacin de la GpR interactan distintas
instituciones pblicas.
7.
La GpR requiere de la aceptacin consciente y del compromiso de los agentes involucrados en ponerla
en prctica. Es necesario, por tanto, promover la adopcin de un enfoque centrado en los resultados
como un hecho importante que vale la pena desarrollar. Se necesita un compromiso poltico de alto
nivel que promueva la GpR ms all de los lmites temporales de un gobierno, as como tambin
acciones especficas orientadas a generar las capacidades necesarias para que los gestores pblicos
puedan actuar sobre los procesos de creacin de valor en concordancia con las nuevas demandas
ciudadanas. Sin los compromisos y la preparacin adecuados, la GpR puede ser percibida como una
amenaza ms que como una oportunidad, o lo que sera peor, como una nueva moda que, como todas,
tambin pasar.
9.
Para implementar la GpR es importante contar con un sistema de valores que asegure el desempeo de
responsabilidades plenamente comprometido con las ideas de valor pblico y de primaca del inters
general. La funcin directiva, como en general la vida pblica, deben regirse por un sistema de valores
y de comportamientos institucionales, personales y profesionales, antes que por cualquier otra cosa. El
cdigo de normas y deberes de los funcionarios pblicos es el primer instrumento para la gestin y
evaluacin del desempeo.
La dificultad de medicin del resultado, incluso del proceso, quiz podra ser compensada si se
trabajara con la hiptesis de que comportamientos adecuados generarn resultados esperados;
afirmacin especialmente vlida en el sector pblico. En este marco se sitan diversas iniciativas que
enfocan el desempeo de los directivos hacia un modelo basado en los valores y no slo y
42
exclusivamente en los incentivos. Cabe resaltar la prctica britnica de evaluar de forma continua los
cdigos de comportamiento de los responsables de la gestin pblica2.
10. Sistema de sanciones e incentivos
Una de las tendencias de la GpR, la ms importante segn algunos, es la de desarrollar mecanismos
para evaluar y estimular el desempeo directivo. Sin duda, en un escenario de descentralizacin,
diferenciacin, delegacin de poder y reconocimiento del derecho a gestionar, como es el de la GpR, el
rol de la dirigencia es primordial. Habitualmente, los instrumentos que se usan para trabajar sobre el
desempeo de los directivos pertenecen a uno de los siguientes campos:
Articulacin de la funcin a compromisos de desempeo.
Establecimiento de incentivos relacionados con los resultados.
Formalizacin contractual de la responsabilidad directiva y del desempeo de la organizacin.
Hay pocas dudas acerca de la necesidad de evaluar y manejar el desempeo directivo como una pieza
clave de la GpR. Sin embargo, la realidad demuestra la extrema dificultad de desarrollar, en la prctica,
este tipo de estrategias. En el sector privado, la gestin de sistemas de remuneracin diferenciada
plantea enormes problemas y ha cosechado continuos fracasos, excepto en los casos de los directivos
de primer nivel (mediante la consideracin de resultados globales) y de quienes trabajan en el rea
comercial (cuyo resultado puede vincularse fcilmente a ventas). La dificultad en el mbito pblico es
an superior dada la naturaleza de sus objetivos.
La posibilidad de introducir sistemas de evaluacin y reconocimiento del desempeo depende del nivel
de desarrollo de la cadena de produccin de valor pblico y de la estrategia de control de la gestin.
Los sistemas con insuficiente conocimiento de su propia actividad y sin una adecuada medicin del
desempeo, no pueden crear formas de gestin diferenciadas basadas en la variabilidad de la
compensacin y de la remuneracin.
11. Disponibilidad y uso de la informacin
Como se ha sealado, la informacin constituye uno de los pilares de la GpR por favorecer la toma de
decisiones y el desarrollo del conocimiento; sin embargo, por s sola no sirve a los propsitos del
modelo planteado. Para que sea til, la informacin debe ser analizada, interpretada y asimilada.
Asimismo, ser necesario seleccionar razonadamente los aspectos del proceso de GpR que se requieran
conocer, a travs de la identificacin de reas crticas que garanticen el xito de todo el proceso de
creacin de valor pblico.
12. Desarrollo sostenido de la GpR
La sostenibilidad y el desarrollo de la GpR estn en directa relacin con las caractersticas del entorno
institucional y de las propias instituciones pblicas en las que se pretende aplicarla. Adicionalmente, la
participacin de los ciudadanos y el desarrollo de las capacidades gerenciales de los funcionarios
pblicos tambin desempean un papel importante. Todos estos elementos deben alinearse con los
principios de la GpR. Para ello se requiere que los gobiernos la introduzcan en el interior de las
instituciones pblicas y de la sociedad, como un proceso de cambio cultural de mediano y largo plazos.
2
Como ejemplo, pueden examinarse los principios que rigen la vida del servidor pblico britnico en http://www.publicstandards.gov.uk/about_us/the_seven_principles_of_life.aspx.
43
Los requerimientos mencionados constituyen las condiciones bsicas que deben existir a la hora de
implantar la GpR como herramienta eficaz al servicio de la administracin pblica. Si no se presentan
estas condiciones, difcilmente se alcanzarn los beneficios que supone su utilizacin.
Factores de xito
Por su misma naturaleza, la implementacin de la GpR debe ser flexible, sin un modelo rgido a seguir,
aunque s con una clara estructura del proceso de creacin de valor a producir. Tal y como aqu se
concibe, se trata de un sistema abierto, con muchas variables; por tanto, cada aplicacin de la propuesta
y cada proceso de implantacin sern distintos y ameritarn un diseo propio. Para que el aporte de la
GpR sea efectivo conviene discutir los siguientes factores crticos de xito.
a)
44
45
desarrollo, lo que significar, fundamentalmente, escoger con quin y por dnde empezar en su
revisin y adaptacin a las exigencias del modelo de gestin existente al inicio.
f) Visin global, implantacin local
El modelo abierto de GpR que aqu se propone, se caracteriza por la integracin en el ciclo de gestin
de todo el instrumental estratgico y operativo. Esto posibilita la visin global de la gestin del proceso
de creacin de valor, aporte principal de la GpR. Esta virtud, sin embargo, puede convertirse en
problema; un instrumento tan abarcador corre el riesgo de no pasar de ser una propuesta terica sin
anclaje en la realidad concreta. sta es la razn por la que se ha planteado un modelo integral y a la vez
modular; que pueda adaptarse a las caractersticas especficas de un gobierno, un sector o una
organizacin, y que permita el uso de las herramientas complementarias de gestin que se consideren
ms adecuadas segn un determinado contexto. El modelo propuesto permite mantener la visin global
y, al mismo tiempo, aplicarlo en cualquier parte del ciclo de gestin. sta es, en la prctica, la forma
como se han implementado las experiencias conocidas de evaluacin por resultados, como, por
ejemplo, los modelos Plan y Presupuesto (Cunill y Ospina, 2003).
g) Desarrollo equilibrado y sostenido
El desarrollo modular que se propone para implementar la GpR puede derivar en un crecimiento
desequilibrado donde unas partes crezcan ms que otras, tendencia que se debe evitar. Resulta obvio
que la implementacin de las piezas y los recursos que estructuran la GpR plantean distintos niveles de
dificultad. No es lo mismo constituir un sistema presupuestario que elaborar un sitio institucional en el
Internet; tampoco plantea los mismos retos encargar un estudio de impacto a evaluadores externos que
incrustar un sistema de control de gestin que recoja la actividad de los servicios administrativos o de
bienestar en tiempo real.
La estrategia a seguir consiste en orientar el desarrollo de la GpR hacia aquellas reas en las que se
encuentren menos resistencias, se disponga de mejores herramientas o de mayor capacidad de decisin.
Hay que tener presente que la caracterstica modular de la propuesta no elimina la necesidad de su
aplicacin integral y la bsqueda de equilibrio en sus tres dimensiones principales: entorno
institucional y social, desarrollo organizativo y desarrollo productivo.
46
ENTORNO
INSTITUCIONAL Y
SOCIAL
GESTIN
POR
RESULTADOS
DESARROLLO
ORGANIZATIVO
DESARROLLO
PRODUCTIVO
47
resultado y lo que no, y en qu forma se podra mejorar el enfoque. Practicar lo que se predica puede
constituir una forma de demostrar el compromiso con la GpR y evidenciar su propia capacidad.
2.
La percepcin subjetiva
A estos factores debe aadirse el elemento de la percepcin subjetiva. Los agentes promotores,
implicados y afectados por la GpR deben percibir su implantacin como un aporte y en ningn caso
como una amenaza. En otros trminos, los agentes relevantes deben poder hacer un anlisis costobeneficio del sistema, que les ofrezca un saldo positivo; caso contrario, el proceso no nacer.
Bibliografa
Arriagada, R. (2002), Diseo de un sistema de medicin de desempeo para evaluar la gestin
municipal: una propuesta metodolgica, Santiago, ILPES. Direccin de Gestin del Desarrollo
Local y Regional; Naciones Unidas; CEPAL (Serie Manuales; N 20),
http://www.eclac.cl/publicaciones/Ilpes/3/LCL1753P/manual20.pdf.
Banco Mundial (2004), Seguimiento y evaluacin: instrumentos, mtodos y enfoques, Washington,
Banco Mundial. Departamento de Evaluacin de Operaciones. Grupo de Programas de Gestin
de Conocimientos y Desarrollo de la Capacidad de Evaluacin,
http://lnweb18.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/DocUNIDViewForJavaSearch/722775D995F92
6AA85256BBF0064F019/$file/ME_Spanish.pdf.
CEPAL (1998), El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafos, Santiago, CEPAL (Libros de la
CEPAL, N 47).
COA (2005), Managing for Results: Business Planning Guide, Austin, City of Austin,
http://www.ci.austin.tx.us/budget/04-05/downloads/bpresourceguide2005.pdf.
Cunill Grau, N. y Ospina Bozzi, S. (eds.) (2003), Evaluacin de resultados para una gestin pblica
moderna y democrtica: experiencias latinoamericanas, Caracas, CLAD; AECI/MAP/FIIAPP.
DFA (2000), The Outcomes and Outputs Framework: Guidance Document, Canberra, Australian
Government. Department of Finance and Administration,
http://www.finance.gov.au/budgetgroup/docs/Guidance_Text_-_All_docs_Nov_2000.doc.
Drucker, P. (1954), The Practice of Management, New York, Harper and Row.
__________ (1964), Managing for Results: Economic Tasks and Risk-Taking Decisions, New York,
Harper and Row.
Emery, Y. (2005), La gestion par les rsultats dans les organisations publiques: de lide aux dfis de
la ralisation, en Tlescope, Vol. 12 N 3, Qubec, automne,
http://www.observatoire.enap.ca/observatoire/docs/Telescope/Volumes1215/Telv12n3resultats.pdf.
Fairfax County (2000), Manages for Results: a Guide to Advanced Performance Measurement,
Virginia, Department of Management and Budget. Performance Measurement Team.
GAO (2002), Results-Oriented Cultures: Using Balanced Expectations to Manage Senior Executive
Performance, Washington, General Accounting Office (GAO Report; N GAO-02-966),
http://www.gao.gov/new.items/d02966.pdf.
Gibson, J. y Tesone, D. (2001), Management Fads: Emergence, Evolution, and Implications for
Managers, en Academy of Management Executive, Vol. 15 N 4, New York.
GOA (2005), Notes on Public Sector Reform and Performance Management: Australia, Canberra,
Government of Australia, http://www.bcauditor.com/papers/PSReforms/Australia.pdf.
48
49
Pginas web
Australian Budget Glossary. Australian Government. Department of Finance and Administration:
http://www.finance.gov.au/gf.
Loi organique relative aux lois de finances: http://www.
50
Anexo 1
Evaluacin de las capacidades institucionales de la Gestin para Resultados.
Gua de referencia para el diagnstico de situacin
1. INTRODUCCIN
a. Misin y estructura de la gua de referencia
La realizacin de una evaluacin del grado de desarrollo de la GpR en un gobierno o en una
organizacin pblica afronta los problemas lgicos que se derivan de la naturaleza de la GpR. La
integralidad de todo el ciclo de gestin que define el objeto de trabajo de la GpR obliga a un enfoque
holstico que debe mantener la visin integral e integrada de su objeto de atencin. Desde este enfoque,
se propone una gua de evaluacin del estado de desarrollo de la GpR basada en las siguientes
premisas:
La evaluacin y diagnstico del grado de desarrollo de la GpR requiere una aproximacin
contingente. La prctica y desarrollo de la GpR depende y se debe ajustar a la cultura interna y de
entorno, a las condiciones materiales, sociales y tcnicas del sistema social en el que est inmersa.
La complejidad del objeto de anlisis hace inviable el desarrollo de un modelo de diagnstico
plenamente estandarizado y automatizado. La gua que se propone requiere de ajustes y, sobre todo,
del apoyo de expertos para su anlisis.
La gua tiene como objetivo principal favorecer la concrecin prctica del marco conceptual
propuesto para la GpR, sugiriendo mbitos y aproximaciones focalizados para todos los momentos
del ciclo de gestin.
Las fuentes de informacin deben ser mltiples. La visin integrativa impide que una nica fuente
aporte toda la informacin y, menos aun, con el mismo nivel de calidad y neutralidad. A la
imprescindible visin directiva habr que aadir informacin procedente de fuentes fras,
habitualmente de carcter documental y preexistentes al propio proceso de anlisis.
Desde estas premisas metodolgicas se ha desarrollado la gua de referencia que contiene los siguientes
elementos:
Un cuestionario de referencia que se propone como gua inicial de trabajo para el analista o
analistas responsables de realizar las evaluaciones, anlisis, diagnsticos y recomendaciones.
Un sistema de procesamiento de la informacin de carcter cuantitativo.
Una estructura del informe final, en la que se recogen los elementos de anlisis, diagnstico y
recomendaciones posibles. La estructura que se propone es meramente tentativa.
b. Cuestionario
La funcin de la gua de referencia es la de facilitar la medicin y evaluacin del grado de orientacin
hacia la Gestin para Resultados de un gobierno o administracin pblica. El cuestionario permite
recorrer la totalidad del ciclo de gestin y constatar la existencia y nivel de desarrollo y calidad de los
componentes, interacciones y herramientas presentes en l. El cuestionario propone tambin elementos
de anlisis de los factores de entorno que pueden operar como requisitos o factores de xito o variables
crticas.
Siguiendo la lgica del modelo conceptual propuesto se han incorporado los mbitos principales que
configuran el proceso de creacin de valor y el ciclo de gestin, y para cada uno de estos componentes
51
se han identificado una serie de tems destinados a comprobar y evaluar la existencia de los elementos
relevantes del ciclo de gestin. Estos tems son valorados mediante una escala ordinal de 0 a 5 que
puede ser interpretada cuantitativa y cualitativamente.
De acuerdo con el marco conceptual y con el objeto de procurar una mayor claridad analtica, los
mbitos que se proponen para analizar el ciclo de gestin y el proceso de creacin de valor pblico se
establecen en dos bloques separados.
En el primer bloque se propone el anlisis del ciclo de gestin propiamente dicho de una
determinada estructura de gobierno (gobierno central, estado, regin, municipalidad, etc.).
En el segundo bloque se propone el anlisis de las condiciones de entorno en las que opera la
institucionalidad sujeta a evaluacin.
Esta estructura asegura la posibilidad de estandarizar un modelo de anlisis que permitir conseguir dos
objetivos bsicos:
Un grado razonable de universalidad de aplicacin a distintos niveles de gobierno y en distintas
realidades sociales.
Un nivel de anlisis adaptable y contingente adecuado a la necesidad de encuadrar la dinmica de
gestin en las condiciones sociales, institucionales y organizativas especficas de cada caso.
c. Procesamiento cuantitativo
Por lo que hace referencia a la escala de valoracin que se propone aplicar a los tems
correspondientes a cada componente, como se ha indicado, se estructura en un intervalo de 0 a 5. El
significado cuantitativo de cada punto de la escala es el mismo y puede convertirse en un sistema de
puntaje transferible a una evaluacin en porcentaje sobre el total posible por cada componente.
En funcin del tem tratado, el significado de la escala de evaluacin puede variar hasta en cuatro
posibilidades:
Existe en el sistema o no existe en el sistema el tem valorado. Utilizacin dicotmica de la
escala (0, no existe; 5, si existe).
Estado de la cuestin tratada en el tem. Evoluciona desde no se ha planteado el tema (0) hasta
existe un sistema institucional plenamente operativo (5).
Nivel de calidad evaluado del tem tratado. Evoluciona desde nulo/a (0) hasta excelente (5).
Situacin de desarrollo o implementacin del tema tratado en el tem. Puede evolucionar desde
inexistente (0) hasta consolidado (5).
Escala de evaluacin
#
Existencia
Estado de la cuestin
Nivel de
desarrollo/calidad
Situacin
NO
NULO/A
INEXISTENTE
BAJO/A
PROPUESTO
MEDIO-BAJO/A
INICIADO
MEDIO-ALTO/A
DESARROLLADO
ALTO/A
IMPLEMENTADO
EXCELENTE
CONSOLIDADO
SI
Como se podr observar al leer la propuesta de cuestionario, y con independencia de que se produzcan
adaptaciones del mismo (ampliando o reducindose mbitos de anlisis o tems), cada uno de sus
mbitos y cada uno de los submbitos que se puedan utilizar en el anlisis ofrece un puntaje mximo.
52
53
2. GUA DE REFERENCIA
BLOQUE 1- CICLO DE GESTIN
mbito 1: Polticas y Estrategias
El objetivo de anlisis en este mbito es el de identificar el estado de presencia y desarrollo de los
componentes del ciclo de gestin vinculados a la formulacin del programa de gobierno, la fijacin de
objetivos de gobierno, el diseo estratgico y organizativo, la poltica econmica estructural y la cartera
de programas que estructuran el presupuesto y la accin de gobierno. Los componentes a analizar que
se proponen son:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
54
Existen instrumentos que verifiquen la coherencia entre el diseo orgnico en funcin de las prioridades
del plan y de sus programas
Los programas se asignan a los Centros de Responsabilidad
La responsabilidad de los programas transversales est claramente identificada y definida con
anterioridad
Se especifica el compromiso de los responsables gerenciales y polticos de los Centros de
Responsabilidad con los objetivos institucionales / sectoriales
Se explicitan los mbitos de intervencin pblica que sern prioritarios para la accin institucional
Las estrategias de provisin y produccin de los servicios pblicos son explcitas
Las estrategias de provisin y produccin de los servicios pblicos son sostenibles
Existen modelos explcitos de cooperacin pblico privada para reas definidas como estratgicas en la
produccin de bienes y servicios pblicos
Existe un sistema de regulacin explcito para la cooperacin pblico privada en la produccin de bienes
y servicios pblicos
Existen estrategias y reglas de cooperacin con la sociedad civil
La capacidad institucional es adecuada para la formulacin y ejecucin de las estrategias de intervencin
55
mbito 2: Presupuesto
El objetivo de anlisis en este mbito es el de identificar el estado de presencia y desarrollo de los
componentes del ciclo de gestin vinculados a la formulacin de la estrategia econmica, de la
estructuracin y proceso de construccin del presupuesto, del proceso de ejecucin presupuestario, el
sistema de registro contable, los sistemas de apoyo a la gestin aportados por el sistema de informacin
econmica y el sistema de responsabilizacin y contractualizacin de la ejecucin presupuestaria. Los
componentes a analizar que se proponen son:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
56
57
mbito 3: Ejecucin
El objetivo de anlisis en este mbito es el de identificar el estado de presencia y desarrollo de los
componentes del ciclo de gestin vinculados a la ejecucin del programa de gobierno y de la
formulacin presupuestaria revisando en profundidad la estructura del ciclo productivo propiamente
dicho. En esta revisin se toman en consideracin, entre otras cosas, el catlogo o cartera de servicios,
proyectos y actuaciones comprometidos, tangibles e intangibles, el sistema de fijacin de objetivos
operativos y de produccin, la gestin de procesos internos y externos, los sistemas de organizacin de
la actividad, el anlisis de costes y la capacidad de gestionar la eficiencia y los sistemas de
distribucin y relacin con la ciudadana destinataria de la produccin pblica de valor. Los
componentes a analizar que se proponen son:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Las estrategias de provisin de servicios pblicos a la ciudadana definen prioridades con criterios de
equidad social
Los servicios y bienes pblicos tienen una definicin clara de los derechos y condiciones de acceso de la
ciudadana
La ciudadana dispone de mecanismos para ejercer sus derechos de acceso a los bienes y servicios
pblicos
La produccin privada de servicios pblicos est regulada y garantiza la naturaleza pblica de estos
servicios
Se dispone de sistemas de aseguramiento de la produccin privada de servicios pblicos
58
Se dispone de sistemas de informacin que permiten conocer las variables relevantes del proceso de
produccin
Se dispone de sistemas de gestin de los objetivos de la produccin de bienes colectivos
Se dispone de sistemas de fijacin de objetivos para la gestin del ejercicio de autoridad y la regulacin
59
El tiempo se toma en cuenta como una variable clave en la entrega del servicio
Se dispone de mecanismos de gestin para situaciones de emergencia o imprevistos en todos los
servicios
Existen sistemas estables de participacin social que aportan criterios en la definicin de la oferta de
servicio
Se dispone de sistemas de participacin colectiva o individual que permiten detectar necesidades
emergentes
Se utilizan mecanismos activos y equilibrados de colaboracin en la produccin de los servicios
(coproduccin)
Se utilizan mecanismos de consulta directa para elaborar planes de mejora de la gestin
Existen relaciones estables con las organizaciones de la sociedad civil
Existen regulaciones formales sobre las consultas pblicas obligatorias
Se conforman redes pblico privados que permiten analizar y gestionar la generacin y distribucin de
bienes pblicos
60
mbito 4: Evaluacin
El objetivo de anlisis en este mbito es el de identificar el estado de presencia y desarrollo de los
componentes del ciclo de gestin vinculados al proceso de evaluacin de la accin de gobierno y de la
actuacin de la organizacin pblica. En este mbito se toman en consideracin los sistemas de
evaluacin de la satisfaccin de los ciudadanos, los mtodos de evaluacin y control de la generacin
de outputs y sus condiciones de obtencin, el anlisis de los resultados estratgicos de la accin de
gobierno, la capacidad para establecer el grado de consistencia de la accin de gobierno con los
cambios sociales producidos (output-outcome) y los instrumentos y mtodos que permiten monitorear
el cambio social. Los componentes a analizar que se proponen son:
1. La evaluacin de la produccin y asignacin de valor pblico
2. El anlisis de satisfaccin
3. El anlisis de los resultados estratgicos y de impactos y cambios intermedios de la accin de
gobierno
4. La rendicin de cuentas
5. La responsabilizacin de la accin de gobierno
6. La participacin en y utilizacin de las evaluaciones
7. El anlisis de la realidad social
61
La informacin sobre cambios sociales est apoyada por metodologas generalmente aceptadas y
conocidas
El sistema estadstico es independiente y opera bajo requerimientos de fiabilidad
La informacin estadstica es homologable a nivel internacional
Las evaluaciones ad hoc de la accin institucional son pblicas
Se rinde cuentas a la ciudadana sobre los resultados de la gestin
La rendicin de cuentas incluye metas productivas, de desarrollo y presupuestarias
62
BLOQUE 2 - ENTORNO
mbito 1: Hbitat Institucional
El objetivo de anlisis en este mbito es el de identificar las condiciones de entorno institucional en el
que opera la institucionalidad pblica analizada con el objetivo de conocer los factores crticos y los
elementos de apoyo que aporta este entorno institucional al desarrollo de la GpR. Los componentes a
analizar que se proponen son:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
La democracia poltica
La seguridad jurdica
El control social
La cultura de valor pblico
El reconocimiento de la funcin gestin
La orientacin a resultados
63
El conocimiento por parte de los ciudadanos de la misin y los objetivos de los organismos pblicos
es
El desarrollo de espacios de actuacin dentro de las estructuras pblicas que faciliten y promuevan la
participacin es
La voluntad poltica de crear y mantener estructuras pblicas flexibles y coherentes con los fines
buscados es
El desarrollo de cdigos de conducta explcitos en los organismos pblicos es
64
La estabilidad organizativa
El apoyo al desarrollo de la gestin por resultados
La funcin directiva
Las herramientas de gestin
La implantacin de la GpR
La coordinacin intra-administrativa
65
66
67
3. Procesamiento de la informacin
El procesamiento de la informacin obtenida mediante la gua, como ya se ha indicado, no es
mecnico. La inclusin de un mtodo de anlisis cuantitativo no supone, dada la complejidad del tema,
que sea la nica manera de procesar la informacin recopilada. De hecho, y conviene insistir en ello
una vez ms, esta cuantificacin no puede ser considerada ms que como un elemento que debe ser
analizado e interpretado a travs de un anlisis cualitativo apoyndose en otras fuentes y en un
conocimiento experto previo de los analistas.
As, pues, el proceso de anlisis se inicia con un mtodo cuantitativo con el apoyo de la gua, pero no
termina all. Se propone que el proceso completo incluya las siguientes actividades:
1. Procesamiento de la informacin obtenida en las entrevistas realizadas y apoyadas en la gua.
Comparacin y validacin de la informacin mediante el uso de otras fuentes ajenas al proceso.
2. Interpretacin de los datos cuantitativos y comparacin interna entre componentes y mbitos.
3. Anlisis de las condiciones del entorno.
4. Identificacin de interacciones entre las condiciones del entorno y la situacin de la GpR.
Identificacin de causas, barreras, limitaciones y factores condicionantes.
5. Conclusiones finales acerca de las posibilidades y lmites de la aplicacin de la gestin por
resultados.
a. Sugerencias sobre alternativas y estrategias para implantar la GpR
Este proceso de trabajo, se inicia con el procesamiento del Bloque 1 de la gua mediante una estructura
que ofrece el siguiente resultado para cada una de los elementos incluidos en el anlisis.
Puntaje por componente
1.1. Informacin y anlisis
3
3
1
1
14
68
Puntaje
14
6
11
Mximo Porcentaje
30
47%
30
20%
35
31%
16
6
22
30
30
30
53%
20%
73%
75
185
41%
PLAN
EVALUACIN
EVALUACI
N
PRESUPUESTO
PRESUPUESTO
PRODUCCI
N
PRODUCCIN
69
PLAN
EVALUACIN
PRESUPUESTO
PRODUCCIN
Este nivel de anlisis se puede detallar incorporando al grfico los ndices ordinales transferidos a base
100 y proporcionados por las seis bateras de cuestiones planteadas para cada mbito de anlisis.
Este segundo procesamiento grfico del cuestionario, ms detallado, se inscribira en el modelo que se
muestra a continuacin.
10
90
80
70
40
20
10
PRESUPUESTO
30
10
20
30
40
50
10
90
80
70
60
50
40
30
20
10
10
50
60
60
50
70
40
80
30
90
20
EVALUACIN
10
PLAN
PRODUCCIN
70
60
70
80
90
10
0
Anexo 2
Definiciones de GpR
El trmino gestin para resultados aparece, por primera vez, en el ttulo del libro de Peter Drucker
Managing for Results: Economic Tasks and Risk-Taking Decisions. Cabe poner en evidencia, en
primer lugar, que la traduccin correcta correspondera con Gestin para Resultados. Tambin que el
propio P. Drucker utiliza Management by Objectives para definir la Direccin por Objetivos, lo cual
elimina cualquier duda acerca de la intencin del autor al utilizar la preposicin for. Probablemente,
aunque es conocido que la cosa hace al nombre y no al revs, sera ms propio, como parece que estn
pensando en proponer algunos autores, que de lo que realmente se trate es de gestionar para conseguir
los mejores resultados. Pasando a pocas ms recientes, se ofrecen, a continuacin, algunas
definiciones vinculadas al tema:
Gestin por Resultados: Priorizacin del logro de los objetivos estratgicos generales y
especficos en el proceso de gestin de los recursos pblicos.
71
Gestin por Resultados: Modelo que propone la administracin de los recursos pblicos
centrada en el cumplimiento de las acciones estratgicas definidas en el plan de gobierno, en un
perodo de tiempo determinado. De esta forma, permite gestionar y evaluar la accin de las
organizaciones del Estado con relacin a las polticas pblicas definidas para atender las demandas de
la sociedad.
El modelo de gestin por resultados en los organismos de la administracin pblica nacional.
Makn, M., 2000.
Gestin por Resultados: Orientar la gestin a resultados implica supeditar las estructuras, los
procedimientos y la administracin de los recursos con los que cuenta un organismo a resultados
establecidos y comprometidos previamente entre las instancias de decisin y control intervinientes.
Sistema de gestin por resultados y planificacin estratgica en el sector pblico. Ossorio,
Alfredo [et al], 2005.
Gestin por Resultados: La gestin por resultados es una orientacin gerencial que promueve e
incentiva el inters de un grupo de trabajo para que su labor se oriente a generar resultados concretos.
Monitoreo y evaluacin para la gestin por resultados. Ospina Bozzi, Sonia, 2006.
Gestin del Desempeo: El desempeo est asociado con los logros individuales o colectivos al
interior de una organizacin, y al alineamiento de la gestin con las metas y objetivos de la
organizacin. Por lo tanto el desempeo es una magnitud de los logros de una organizacin.
Diseo de un sistema de medicin de desempeo para evaluar la gestin municipal: una
propuesta metodolgica. Arriagada, R., 2002.
72
objectives; measuring performance; collecting, analyzing, reviewing, and reporting performance data;
and using that data to drive performance improvement.
The Performance-Based Management Handbook. PBM SIG, 2001.
Performance Based-Management: In a government setting, this implies that the expected results
to be achieved through various programs, policies and services should be clearly articulated, that
meaningful measures of success are selected and that accomplishments achieved are reported in a fair
and credible manner. Performance information can be used to monitor the progress of a program,
policy or service as well as to make decisions about their strategic objectives and resource allocations.
Managers Guide to Implementing Performance Based-Management. GOC, 2005.
Managing for Results: Managing for Results is a business system that links people, dollars, and
resources to the results customers and citizens expect from City services. The system integrates
strategic planning with budgeting, performance measurement and decision-making. The goal of
Managing for Results is to have an effective performance management system that is accountable to
citizens for achieving results.
Managing for Results: Business Planning Guide. COA, 2005.
Managing for Results: MFR systems set objectives that direct public managers to focus on goal
achievement and provide information on the level of success in doing so. In the mind of managers, it
creates a general awareness of performance as the goal to which processes are directed toward. It
provides leaders with a means to set policy priorities, maintain oversight on the achievement of
programs, allocate resources, and hold managers accountable.
Integrative Leadership in the Public Sector: a Model of Performance-Information Use.
Moynihan, D. y Wallace, P., 2005.
Managing for Results: The ideas behind MFR are basic: to identify the needs a government is
trying to address; to develop an overall plan (mission, goals, objectives, and strategies) for addressing
those needs; to come up with policies, programs, and services to meet those needs; to organize and
implement budgeting, accounting, and management systems that support the strategies, goals, and
objectives laid out in the overall plan; and finally to develop and track cost and performance data that
allow the government to gauge its progress in reaching its goals and objectives, and tweaking (or
changing) strategies, programs, policies, management systems, or budgets when it is necessary.
Managing for Results: an Overview. Walters, J.; Abrahams, M.; y Fountain, J., 2003.
Governing for Results: Refers to the system of spending and measuring results of spending
whereby a government, both the executive and legislative branches, focuses decisions and activities on
the benefits, as well as costs, and outputs, of government activities and actions. This means maximizing
the quality of services and programs to the governments citizens and developing proper ways to
measure outcomes of those services and programs, especially in the opinion of customers.
State Approaches to Governing-for-Results and Accountability. Liner, B.; Dusenbury, P.; y
Vinson, E., 2000.
73
producer from the public or private sector. This approach is intended to emphasise the relationship
between what agencies produce and the impact on society.
Notes on Public Sector Reform and Performance Management: Australia, GOA, 2005.
74