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Emenda Constitucional
n. 59/2009 e a educao
infantil: impactos
e perspectivas
Concepo e Realizao
Articulistas
Carlos Eduardo Sanches
Assistente editorial
Mait Gauto
Superviso geral
Daniel Cara
Vilmar Klemann
Impresso
Fabracor
Vital Didonet
Coordenao editorial e edio
Iracema Nascimento
CDD-370.2681
Todos os direitos reservados. A reproduo no autorizada desta publicao, por qualquer meio, seja total ou
parcial, constitui violao da Lei n. 5.988.
As opinies dos autores no so necessariamente as da Campanha Nacional pelo Direito Educao ou dos membros de seu Comit Diretivo.
A obra Insumos para o debate 2 Emenda Constitucional n. 59/2009 e a educao infantil: impactos e perspectivas, da Campanha
Nacional pelo Direito Educao e do Instituto C&A, foi licenciada com a Licena Creative Commons - Atribuio - Uso No Comercial - Partilha nos
Mesmos Termos 3.0 Brasil. Permisses adicionais ao mbito desta licena esto disponveis em http://www.campanhaeducacao.org.br.
Emenda Constitucional
n. 59/2009 e a educao
infantil: impactos
e perspectivas
Brasil, 2011
SUMRIO
Apresentao
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Sobre a Campanha Nacional pelo Direito Educao
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APRESENTAO
A
Animada com o impacto desse primeiro volume, que circulou pelo Planalto Central, a
Campanha Nacional pelo Direito Educao produzir outra edio to logo os governos
federal, distrital, estaduais e municipais consolidarem seus dados. Dito de outra forma,
compromisso de nossa rede analisar criteriosamente, a partir de dados confiveis, o
financiamento da educao no segundo mandato do presidente Lula. Este ser o tema do
terceiro nmero da Insumos, que ser lanado ainda no primeiro semestre de 2011.
Agradecemos ao conjunto dos articulistas pelos textos e esperamos que este volume seja
to ou mais influente que o primeiro.
Boa leitura!
1.
A educao infantil
1
como direito
Por Maria Malta Campos
Maria Malta Campos pesquisadora da Fundao Carlos Chagas, membro do Programa de Ps-Graduao e Educao
e Currculo da PUC-SP, presidenta da ONG Ao Educativa.
1.Este texto baseia-se em apresentao da autora na Conae (Conferncia Nacional de Educao) em abril de 2010 e em seu depoimento prestado no
Senado em maio de 2010.
e acordo com a definio original da Constituio Federal de 1988 e da LDB (Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional) n. 9.394/1996, a educao infantil no Pas constitui a
primeira etapa da educao bsica. Essa formulao trouxe vrias mudanas significativas na
organizao da oferta de atendimento em creches e pr-escolas: a educao infantil faz parte
do direito educao desde o nascimento, embora no com o carter de obrigatoriedade
para as famlias; as creches, agora definidas de acordo com a faixa etria atendida (crianas entre 0 e 3
anos de idade), foram includas no setor educacional, transferidas de reas como a assistncia social e
a sade; os professores passaram a ter uma exigncia de formao equivalente quela dos seus colegas
do primeiro segmento do ensino fundamental, ou seja, curso superior, admitindo o curso de magistrio
em nvel mdio durante um perodo de transio; aos municpios, cabe a principal responsabilidade
no atendimento da demanda por educao infantil, sendo previsto o regime de colaborao entre os
diversos nveis de governo.
Mais de vinte anos depois dessas conquistas, fruto de lutas de setores organizados e do reconhecimento
de uma demanda social crescente no Pas, vrias etapas do caminho para a concretizao desses
princpios j foram percorridas de maneira bastante desigual nas diversas regies brasileiras, mas
configurando um panorama geral da educao infantil no presente muito diferente daquele do qual se
partiu, h duas dcadas.
Como sempre acontece na histria das polticas sociais em economias capitalistas, as contradies
entre o projeto de educao que se refletiu no texto original da Constituio (marcado principalmente
pela atuao de setores mais progressistas da sociedade durante o perodo da transio democrtica)
e os projetos que passaram a ser gestados em outros setores sociais por novos protagonistas na rea
das polticas pblicas (como organizaes empresariais, profissionais de reas mais identificadas com os
interesses econmicos e diversas organizaes da sociedade civil) deram corpo a propostas diversas para
a organizao da educao no Pas, que ganharam visibilidade na mdia e na opinio pblica, deslocando
metas e objetivos previstos na definio constitucional original. Muitas das leis e das emendas aprovadas
na Constituio Federal desde os anos 1990 so fruto desse processo e dos embates e acordos ocorridos
nesse percurso.
A educao infantil tambm registra os efeitos desses conflitos, de tal forma que os esforos necessrios
para transformar em realidade os objetivos definidos a partir de 1988 tiveram de ser acompanhados por
mobilizaes que tentaram resguardar algumas daquelas conquistas e evitar retrocessos em diversos
momentos. Um exemplo recente foi a luta pela incluso das creches no Fundeb (Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao), o chamado
movimento das fraldas pintadas. Esse fundo, que em 2006 substituiu o Fundef (Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio), criado originalmente em
1996 para o financiamento da educao, foi inicialmente proposto para abranger somente a pr-escola
e as outras duas etapas da educao bsica, tendo incorporado as creches somente depois de intensa
mobilizao em mbito nacional. 2
Hoje, seria possvel identificar diversos aspectos da organizao da educao bsica que se encontram
em um perodo de transio ou de acomodao, processo este quase sempre bastante tumultuado e
conflitante, afetando especialmente a educao infantil.
2. Junto com outras organizaes e movimentos, a Campanha Nacional pelo Direito Educao criou e liderou o movimento Fundeb pra Valer!.
Por sua capacidade de incidncia poltica na tramitao e na criao do Fundeb, a Campanha foi agraciada com o Prmio Darcy Ribeiro, em outubro
de 2007, pelo Congresso Nacional. Mais informaes sobre o movimento Fundeb pra Valer! podem ser encontradas no site da Campanha:
http: //www.campanhaeducacao.org.br. (N. E.)
3. O Censo Escolar de 2005 registrava um total de 766 mil alunos com at 6 anos de idade matriculados nas quatro primeiras sries do ensino
fundamental no Pas, o que correspondia a 4,1% do total de 18,5 milhes de matrculas.
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6. Ipea, 2009.
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Por um lado, at hoje no h uma definio clara e abrangente para todo o Pas sobre a chamada idade de
corte prevista em cada uma dessas transies: com que idade, em meses, uma criana deve ser transferida da
creche para a pr-escola? E para a primeira srie? Os Estados e municpios tm adotado diferentes interpretaes
para o que a lei define como idade de 6 anos. At que ms do ano a criana deve completar essa idade para
poder ser matriculada na primeira srie?
Em 2010, o Senado Federal aprovou, sem que o assunto fosse debatido na sociedade, o Projeto de Lei
n. 280/2009, que define a idade de ingresso no ensino fundamental aos 5 anos.
Alguns meses antes, aps intenso debate em mbito nacional com a participao de entidades representativas
e em audincias pblicas amplamente divulgadas, o Conselho Nacional de Educao havia aprovado a Resoluo
n. 5, de 17 de dezembro de 2009, da Cmara de Educao Bsica, que fixa as Diretrizes Curriculares Nacionais
para a Educao Infantil. No seu artigo 3., a Resoluo define que o currculo se aplica a crianas de 0 a 5
anos de idade. No artigo 5., pargrafo 2., diz: obrigatria a matrcula na educao infantil de crianas que
completam 4 ou 5 anos at o dia 31 de maro do ano em que ocorrer a matrcula. No pargrafo seguinte, define:
As crianas que completam 6 anos aps o dia 31 de maro devem ser matriculadas na educao infantil.
Esses desencontros revelam at que ponto tem sido tumultuada a introduo dessas mudanas na ordenao
desse incio da escolaridade no Pas. A indefinio leva muitas redes a aceitar e at exigir matrculas de crianas cada
vez mais jovens na primeira srie: com 5 e at com 4 anos de idade. Classes numerosas, com alunos pequenos que
no alcanam a altura das mesas e que mal conseguem se sentar em cadeiras muito grandes para eles, tornaram-se
uma viso comum nas escolas. Essas inadequaes do mobilirio apenas indicam outras muito mais graves, como as
inadequaes de currculos, prticas pedaggicas, materiais didticos e critrios de avaliao e promoo.
Os resultados de uma pesquisa recente conduzida pela Fundao Carlos Chagas em 2010 em trs capitais
brasileiras Campo Grande, Florianpolis e Teresina revelam que um dos fatores associados aos resultados
obtidos por uma amostra de alunos do segundo ano na Provinha Brasil a idade: crianas mais novas apresentam
resultados piores que aquelas na idade esperada para essa srie, ou seja, entre 7,5 e 8,5 anos de idade.
Assim, para que a obrigatoriedade do ensino a partir dos 4 anos de idade e o ingresso antecipado no primeiro
ano do ensino fundamental contribuam para a democratizao do acesso leitura, escrita e ao conhecimento,
seria necessrio no mnimo que: primeiro, as normas legais fossem claras e consistentes; segundo, mudanas
urgentes fossem promovidas nas escolas, na formao dos professores e nos currculos. Se isso no for levado a
srio pelas polticas educacionais, corre-se o risco de o tiro sair pela culatra.
13
desenvolvimento da sociabilidade, assim como o direito aprendizagem e ao conhecimento. Em cada faixa etria,
as condies necessrias que devem estar presentes na creche, na pr-escola e na escola so diversas: a proporo
adulto/criana, a arrumao dos ambientes, as necessidades de proteo, de cuidados com o corpo, de alimentao,
os materiais pedaggicos e de arte, os brinquedos. No se garante, portanto, o direito educao para crianas
de 4 anos em diante apenas colocando-as em uma sala com uma professora e um quadro-negro, reproduzindo o
mesmo modelo de uma escola tradicional, j superada at para os alunos mais velhos.
Nesse sentido, a mudana legal deveria ser considerada, do ponto de vista de uma poltica educacional
democratizadora, apenas como um primeiro e talvez o mais fcil dos passos. Para ser uma medida responsvel, ela
deveria ser acompanhada de mudanas concretas e urgentes na organizao e na gesto das redes educacionais
em todo o Pas.
Referncias bibliogrficas
BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO. Cmara de Educao Bsica. Resoluo n. 5, de 17 de
dezembro de 2009. Fixa as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao Infantil. Braslia: CNE,
2009.
CALLEGARI, Cesar (org.). O Fundeb e o financiamento da educao pblica no Estado de So Paulo. So
Paulo: Aquariana, 2010.
FUNDAO CARLOS CHAGAS. Educao infantil no Brasil: avaliao qualitativa e quantitativa. Relatrio
preliminar. So Paulo: FCC, 2010.
IPEA. PNAD 2008: primeiras anlises. Educao, gnero, migrao. Braslia: Ipea, 2009. (Comunicado
da Presidncia, n. 32.)
OREALC/UNESCO. The state of education in Latin America and the Caribbean. Guaranteeing quality education
for all: a regional report. Santiago: Orealc/Unesco, 2007 (disponvel em http://www.unesco.cl).
SEE. Saresp 2007. Sumrio Executivo. So Paulo: SEE, 2008.
YOSHIKAWA, Hirokazu et al. Early childhood education in Mxico. Expansion, quality improvement,
and curricular reform. Unicef/Innocenti Research Centre, outubro de 2007.
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2.
Desafios legislativos
na reviso da LDB:
aspectos gerais e a
educao infantil
Por Vital Didonet
Vital Didonet consultor legislativo aposentado da Cmara dos Deputados, assessorou a relatora do projeto de LDB,
deputada ngela Amin, e o relator do mesmo projeto, deputado Jos Jorge, quando de seu retorno do Senado Federal.
assessor da Omep Brasil (Organizao Mundial para a Educao Pr-Escolar) e coordenador geral da RNPI (Rede
Nacional Primeira Infncia).
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uatorze anos de vigncia da LDB fornecem uma slida base de experincia e reflexo sobre as
diretrizes que traaram os caminhos da educao nacional. Nesse perodo, houve mudanas no perfil
da populao estudantil, na demanda social por educao e nas expectativas dos indivduos sobre sua
prpria educao, expressas no apenas no maior nmero de alunos em todos os nveis e modalidades
de educao, mas, sobretudo, no significado do conhecimento para suas vidas. Mudou tambm o nvel
de exigncia da sociedade nas reas econmica, cultural, tecnolgica, ambiental sobre o preparo
dos indivduos para a insero e a participao do cidado na vida cotidiana.
O Congresso Nacional testemunha de uma grande quantidade de iniciativas que visaram alterar dispositivos
da LDB em decorrncia de novas realidades, necessidades, desejos e de novas polticas pblicas nos ltimos anos.
Dessas, at janeiro de 2010, 28 foram aprovadas e transformadas em lei.7 Nenhuma delas tocou em diretrizes e
bases,8 embora algumas tenham alterado essencialmente a concepo e a forma, como a que se refere formao
profissional. Um grande nmero de proposies estancou na tramitao ou foi rejeitado. Muitas necessidades e
desejos, no entanto, no chegaram a se expressar no mbito do Poder Legislativo, ficando circunscritos ao espao
escolar, acadmico ou da administrao educacional.
possvel que, na reviso da lei, ressurja o dilema vivido quando da elaborao e da tramitao da LDB no Congresso
Nacional: um texto enxuto ou detalhado.9 A experincia gerencial dos sistemas de ensino e a experincia legislativa do
Congresso Nacional, que encaminhou tantos projetos de lei para acrescentar novas determinaes, criar condies de
cumprimento de alguma atividade ou especificar alguma coisa, embora subentendida, no so feitas porque no esto
explcitas, estaria dizendo que precisamos de uma lei no to sinttica. Mas o inverso tambm verdadeiro: quanto
mais detalhada a lei, mais mudanas podero ser necessrias ao longo do tempo. Entre ambos, fica a experincia
positiva desta LDB: a flexibilidade e a adequao diversidade brasileira se devem ao seu carter sinttico.
As audincias pblicas que a Comisso de Educao pretendeu realizar a partir do segundo semestre de 2007,
e que apenas ensaiaram um incio de debate, afiguravam-se como uma boa oportunidade para explicitar antigas
reivindicaes e aflorar novas questes. Alm delas, que devero acontecer no processo legislativo de reviso da
LDB, certamente outras formas de expresso sero usadas para debater e analisar sugestes, propostas e novas
perspectivas sobre as diretrizes nacionais da educao em nosso Pas.
Entre essas formas, a Conae (Conferncia Nacional de Educao) a mais expressiva e que traz maior
contribuio, seja pelo nmero e pela representatividade dos participantes, seja pela dimenso nacional do debate,
iniciado nos municpios e nas microrregies, estendido a todos os Estados e ao Distrito Federal e, finalmente,
culminado no mbito nacional. Cabe ainda considerar a contribuio das Assembleias Legislativas e das Cmaras
de Vereadores em audincias pblicas e debates visando especificamente reviso da LDB, de novos fruns em
universidades, em organizaes sociais e do contato pessoal dos parlamentares com pessoas e instituies que
vm debatendo temas educacionais.
7. Dessas 28 leis, 12 modificam dispositivos, 11 acrescentam disciplina ou contedo transversal, estabelecem novas exigncias ou acrescentam algo
novo, como o Prouni, e 5 especificam ou criam condies de o dispositivo ser cumprido.
8. O estudo LDB dez anos depois: uma retrospectiva da ao legislativa, de Vital Didonet, em Iria Brzezinski (org.), LDB interpretada: dez anos
depois (So Paulo: Cortez, 2008), comenta as leis que introduziram alteraes em dispositivos da LDB de 1996 a maio de 2007.
9. Os substitutivos Jorge Hage e ngela Amin, da Cmara dos Deputados, eram extensos; o substitutivo Darcy Ribeiro, do Senado Federal, breve. Entre
os dois, o texto final, da relatoria de Jos Jorge, ento deputado federal, escolheu o meio-termo, que foi a Lei n. 9.294/1996.
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Nesse processo de reviso da LDB, importante valorizar ao mximo o espao de participao democrtica do
Congresso Nacional para redesenhar o sistema de educao foco central da Conae10 , reavaliar as relaes
entre os sistemas de ensino, o modelo de financiamento e a base financeira que lhe d sustentao e encarar
o grande desafio de traar diretrizes para a construo da qualidade no interior de um sistema historicamente
precrio, de baixo rendimento de aprendizagem e ainda de excluso de determinados segmentos sociais.
Este texto se restringe a alguns aspectos gerais da educao nacional na Lei n. 9.394/1996 e aos seus
dispositivos sobre a educao infantil que julgo pertinente analisar por ocasio de sua reviso. Algumas questes
transcendem o mbito de uma lei ordinria e, portanto, da LDB: dizem respeito a concepes, diretrizes e
terminologia educacional presentes na Constituio Federal e que, por isso, somente podero ser alteradas por
emenda constitucional. No entanto, o clima poltico que se cria na reviso da LDB propcio para iniciar um
processo de debate em profundidade capaz de gerar ideias e proposies que visem alterar o que pode e deve ser
modificado na Constituio em funo dos avanos conceituais e prticos ocorridos ou que devero acontecer na
educao brasileira.
10. Embora a Conae tivesse como objetivo central indicar diretrizes e estratgias de ao para a configurao de um novo PNE (Plano Nacional de
Educao), o debate e a proposio principal criao do sistema nacional de educao requerem uma profunda reviso das atuais funes e das
articulaes dos sistemas de ensino, levando, consequentemente, a uma nova configurao da LDB. Ver MEC, Conae 2010: construindo o Sistema
Nacional Articulado de Educao, o Plano Nacional de Educao, diretrizes e estratgias de ao.
11. Os dados da educao superior so de 2008, ltima informao disponvel no site do Inep quando este texto foi concludo.
17
Em que medida a alterao do perfil do alunado brasileiro, da creche universidade, impacta as diretrizes gerais
da educao nacional e as responsabilidades financeiras e administrativas dos diferentes entes da Federao na
garantia do direito educao? Ao rever e reescrever a LDB, o legislador no ignorar essa pergunta.
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A escola o espelho da sociedade. Nela, a diversidade da sociedade est presente, e, quanto mais universal, mais
diversa. Tambm na escola, o olhar para as individualidades, captando as diferenas, aceitando-as e valorizando-as,
comprova a existncia de um novo contexto escolar, que deve ter expresso na organizao do trabalho pedaggico,
na definio dos contedos de aprendizagem e nos valores que alunos e professores vivem no cotidiano escolar.
Nesse sentido, o risco de uma lei de diretrizes nacionais ficar no geral e no genrico, no comum e no idntico,
conduzindo, dessa forma, uniformizao.
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O setor pblico que cuida da rea se chama setor de educao. O ministrio encarregado desse setor o
Ministrio da Educao; a LDB estabelece as diretrizes e bases da educao nacional; a Conferncia Mundial
promovida pela Unesco em 1990 aprovou a Declarao Mundial de Educao Para Todos. Em muitos pases latinoamericanos, o termo adotado sistema de educacin e no sistema de enseanza.14
A LDB usa as expresses educao e ensino de forma aleatria e sem coerncia com o processo de
aprendizagem ou a formao qual se referem. Por exemplo: ensino da arte e educao fsica (artigo 26, pargrafos
2. e 3.), educao profissional e ensino militar (artigos 39 e 83), educao a distncia e ensino a distncia (artigo
80, caput e pargrafo 1.). Para refletir sobre essa inconsistncia, tomemos apenas os dois primeiros exemplos:
em que a arte menos educao do que a educao fsica para chamar de ensino? Inversamente,
em que as atividades de desenvolvimento e expresso fsica educam mais do que o conhecimento das
artes e o desenvolvimento da expresso criadora nos alunos?;
por que o desenvolvimento de aptides para a vida produtiva (definio do objetivo da educao
profissional) denominado de educao e no de formao profissional? Em que ela mais
educao do que o ensino militar, que se equipara, para todos os efeitos, educao bsica e
educao superior?
At a Constituio Federal no ficou imune a essa falta de clareza: os incisos I e VII do artigo 208 falam em
educao bsica obrigatria e os pargrafos 4. do artigo 211 e 3. do artigo 212 falam em ensino obrigatrio
referindo-se ao mesmo objeto. Uma elaborao mais cuidadosa das emendas inseridas na PEC (Proposta de
Emenda Constituio) que deu origem a essa Emenda n. 59 teria evitado tal impreciso, pois, ao substituir
ensino fundamental obrigatrio e gratuito por educao bsica obrigatria e gratuita, esqueceu-se de fazer a
mesma substituio nos incisos e pargrafos aqui citados.
Ensino fundamental?
O conceito de educao bsica inserido na LDB consagra um novo patamar na compreenso da educao
mnima necessria para todo cidado brasileiro.
J no basta um ensino de oito anos de durao, compreendido na faixa etria dos 7 aos 14 anos de idade.
Mesmo com a aprovao das Leis n. 11.114/2005 e n. 11.274/2006, que estendem o ensino obrigatrio para
nove anos a partir dos 6 anos de idade, esse j no suficiente em nossa sociedade que luta para se inserir no
mundo desenvolvido. A educao bsica, do nascimento aos 17 anos (ou seja, da educao infantil ao ensino
mdio), constitui, hoje, requisito de formao humana e condio cognitiva para compreender as complexas
questes do mundo moderno e nele atuar como cidado crtico e participante. Todos precisam de uma educao
que construa a base de suas condies cognitivas e instrumentais para o exerccio da cidadania, compreendida
como participao social, econmica, poltica e cultural.
A LDB avana, portanto, ao adotar a expresso educao bsica, explicitando-a em trs etapas: educao
infantil, ensino fundamental e ensino mdio. Mas fica presa concepo anterior e ultrapassada ao manter a expresso
ensino fundamental em referncia segunda etapa da educao bsica. O significado de educao bsica (o papel
da educao infantil como primeira e decisiva construo das estruturas do conhecer e do aprender) e o alargamento
do campo de estudo e conhecimento que o ensino ento dito fundamental operava no haviam sido plenamente
assimilados. A lei manteve, assim, uma incoerncia terminolgica interna, que a nova LDB dever deslindar.
14. Alguns chamam de sistema educativo, o que uma impropriedade, porque o sistema no educador, mas, sim, uma organizao de meios
para que se realize o processo de educao.
21
Consideremos com mais vagar a inadequao do termo ensino fundamental para designar a segunda
etapa da educao bsica. A expresso ensino primrio, usada at o advento da Lei n. 5.692/1971, revela o
entendimento, na poca, de que este seria o primeiro, o incio, o ponto de partida. Aquela lei mudou a palavra, mas
manteve o conceito na frmula primeiro grau. Como no caberia a expresso zero grau para as aprendizagens
e os conhecimentos construdos do nascimento aos 6 ou 7 anos de idade, estava confirmado, na LDB, que a
aprendizagem e o conhecimento estruturante e sustentculo das aprendizagens posteriores estavam ali, no
currculo proposto para as crianas de 6 ou 7 aos 14 anos de idade.
Com o avano das cincias sobre o desenvolvimento infantil, a formao da inteligncia, e sobre a construo
do conhecimento a partir do nascimento, uma nova luz fez ressaltar a importncia dos primeiros seis anos de vida
sob o ponto de vista educacional. A educao infantil, j no mais dos 4 aos 6 anos, mas a partir do nascimento,
ganhou destaque no mundo todo e tambm no Brasil. O recente processo legislativo de aprovao da Emenda
Constitucional n. 53 e da Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007, que regulamenta o Fundeb, demonstrou quanto
a sociedade brasileira est consciente da relevncia da educao infantil.15 A prpria LDB j a definira, em 1996,
como primeira etapa da educao bsica.
Ora, se a educao infantil a primeira etapa de uma educao que constitui a base da formao e do
conhecimento de todo cidado brasileiro, o ensino dito fundamental j no o incio, aquele que estabelece o
fundamento. Apropriadamente, ele a segunda etapa, e o ensino mdio, a terceira, ou seja, o coroamento da base
educacional da pessoa e do cidado brasileiro. Por uma questo de lgica formal, de que a parte no pode ser
igual ao todo, o nome do atual ensino fundamental no pode significar a mesma coisa que a educao bsica, da
qual ele representa somente uma etapa. Da, a convenincia de mudar de nome, recebendo uma designao que
corresponda sua posio de etapa intermediria na educao bsica. Da mesma forma, o caput do artigo 32 da
LDB dever ser redigido de tal forma que expresse seu objetivo de dar continuidade formao bsica iniciada
com a educao infantil e que, portanto, tambm tem a funo de construir a base da formao, assim como o
ensino mdio.16
Est clara, portanto, a desatualizao da expresso ensino fundamental: embora o que a criana aprenda
nessa etapa seja fundamental para a vida, no sentido mais comum da palavra, isto , relevante, no o ensino
fundamental que coloca os fundamentos da aprendizagem e do conhecimento, estes se do na primeira etapa,
que a educao infantil.
importante igualmente observar que a Constituio Federal, emendada em 2009 (pela Emenda Constitucional
n. 59), extinguiu a expresso ensino fundamental, substituindo-a por educao bsica no inciso I do artigo
208, mas continua usando as expresses educao infantil e ensino mdio. como se ele tivesse mudado
de nome ao aumentar de nove para dezessete anos de durao, absorvendo parte da educao infantil e todo o
ensino mdio. Mas no isso, pois os outros dois termos continuam presentes. O legislador tem, agora, uma boa
oportunidade de mudar a adjetivao fundamental do ensino ou da aprendizagem entre 6 e 14 anos.
Outro item desse segmento da educao bsica a merecer anlise na reviso a LDB o que se refere
obrigatoriedade. A Constituio Federal declara que a educao um direito de todos, do nascimento idade
adulta, e que dever do Estado assegurar seu atendimento. Mas expressa que uma parte dessa educao
15. A fora, a organizao e a consistncia da mobilizao da sociedade civil obtiveram importantes conquistas no processo de tramitao da Proposta
de Emenda Constitucional que criou o Fundeb (PEC n. 56/2006) e do Projeto de Lei que o regulamentou. Uma dessas conquistas foi a incluso das
creches no novo fundo. A Campanha Nacional pelo Direito Educao recebeu o Prmio Darcy Ribeiro 2007 por sua capacidade de incidncia poltica
na tramitao e na criao do Fundeb. (N. E.)
16. A definio atual, no artigo 32, atribui ao ensino fundamental o objetivo de formao bsica, em dissonncia com o conceito de educao bsica
e com as finalidades atribudas ao ensino mdio pelo artigo 35.
22
indispensvel, irrecusvel, inalienvel. Como que constitutiva do saber mnimo para que qualquer pessoa se insira
na sociedade com condies de compreender, interagir e participar da vida cultural, social e econmica. Essa
parte o ensino fundamental, declarado como obrigatrio. Para que a obrigatoriedade tenha possibilidade de
ser cumprida, esse ensino tem que ser necessariamente gratuito. Obrigatoriedade e gratuidade so caractersticas
inseparveis. O estatuto de direito pblico subjetivo (Constituio Federal, artigo 208, pargrafo 1.) representa
um poderoso instrumento jurdico de exigibilidade. Esta onera tanto o poder pblico que pode ser penalizado
pelo no atendimento quanto os educandos e seus responsveis, que tambm podem ser penalizados pela no
frequncia escola.
A Emenda Constitucional n. 59/2009 estendeu a obrigatoriedade para a faixa etria dos 4 aos 17 anos. No
associa a etapas da educao bsica, mas fica suficientemente claro que so dois anos de educao infantil, nove
de ensino fundamental e trs de ensino mdio. A LDB, no entanto, pode alterar essa diviso etria entre as etapas
da educao bsica, uma vez que o texto constitucional no entra nesse detalhe.
Dessa mudana, derivam dois temas para a nova LDB:
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Dos 19 pases, 12 adotam a expresso educao inicial, 1 est iniciando seu uso e 6 empregam a terminologia
pr-escolar. Alguns adotam duas expresses para a educao na primeira infncia: inicial (equivalente nossa
creche) e pr-escolar (correspondente nossa pr-escola). Dez anos depois da Conferncia Mundial de Educao
para Todos, de Jomtien (1990), o Marco de Ao de Dacar usa uma expresso mais genrica: Melhorar e expandir
a educao da criana pequena. Em espanhol, o texto diz: Extender y mejorar la proteccin y educacin
integrales en la primera infancia. Tendo em vista que a educao infantil se liga de imediato com a infncia e
que o termo infncia no sofre restries (antes vem ganhando mais presena em todos os meios), o carter
in (negao) perde fora, e se constri progressivamente o conceito de infncia como um perodo rico da vida,
cheio de vida, iniciativa, curiosidade, descobertas e aprendizagens.
24
Essa definio muito boa: situa a educao infantil no conjunto da educao que constitui a base de formao
da pessoa, o que lhe d um estatuto de importncia fundamental, ainda mais por ser a primeira etapa, isto ,
aquela sobre a qual as duas seguintes se constroem.
2.2.3. A finalidade
A descrio da finalidade da educao infantil tambm me parece bem adequada. Corresponde ao conhecimento
que nos fornecem as cincias que se debruaram sobre a criana nos ltimos sessenta anos. Ressalto trs pontos
nessa definio:
a expresso aspectos, em vez de reas, ao se referir ao fsico, ao psicolgico, ao intelectual e ao
social. A raiz da palavra aspectos spectare, que significa olhar. O fsico, o psicolgico, o intelectual e o social
no so reas, campos do ser da criana que se encaixem num todo pessoal como peas de um quebra-cabea. A
realidade do ser criana um todo indivisvel, nico, intrinsecamente inseparvel. O que faz separaes o olhar
desde fora. Mesmo assim, esse olhar deve ter o maior cuidado para no considerar que os aspectos tenham
momentos ou contedos prprios e distintos uns dos outros. Visto dessa forma, no h contedos educacionais
para o desenvolvimento fsico, para o cognitivo ou o afetivo: todo e qualquer contedo, atividade ou relacionamento
adulto/criana chega ao todo da criana e age sobre o conjunto unitrio de sua personalidade;
a expresso desenvolvimento vem recebendo algumas crticas em decorrncia de sua vinculao
s cincias, especialmente a psicologia, construdas sob o signo do positivismo.20 Dado que ainda no temos
algo melhor para expressar o processo de crescimento e formao da criana (que no linear nem em etapas
sequenciadas de forma harmnica, mas em avanos circulares que incluem retrocessos no como involues, mas
como estratgias de confirmao e fortalecimento para seguir avanando), podemos continuar usando, na LDB, a
expresso desenvolvimento integral da criana;
importante manter a expresso integral associada ao desenvolvimento para garantir a ateno a todos
os aspectos anteriormente referidos e de forma equilibrada. A histria da educao infantil registra currculos e
programas educacionais exclusivos de um ou outro aspecto ou que, incluindo todos os aspectos, davam preferncia
a um deles, em detrimento dos demais, por exemplo: a psicomotricidade, a expresso artstica, o currculo por
afeto e os contedos cognitivos ligados aos campos do saber acadmico.
25
ao da famlia poderia ser substituda por em complementao e acrscimo experincia educacional em sua
famlia e sua comunidade.
21. O MEC publicou textos de subsdio aos sistemas de ensino que incluem orientaes para a insero respeitosa da criana de 6 anos, obedecendo,
entre outras, s suas caractersticas ldicas. Ver Ensino fundamental de nove anos: orientaes para a incluso da criana de 6 anos de
idade (disponvel em http://portal.mec.gov.br/seb/index.php?option=content&task=view&id=183&Itemid=221).
26
presentes no decorrem das orientaes do MEC (Ministrio da Educao) e dos municpios, uma vez que estas so
condizentes com as caractersticas de desenvolvimento e aprendizagem da criana, mas das condies fsicas das
escolas e do mobilirio (espaos, mesas e cadeiras inadequados para o tamanho das crianas), da presso dos horrios
e do contedo curricular do primeiro ano do ensino fundamental a que o professor se v pressionado a seguir.
Nesse aparente impasse, vejo a oportunidade de articular a educao infantil e o ensino fundamental, vencendo
o histrico confronto entre as duas pedagogias. E o eixo articulador a criana, e no os currculos. Por mais
bvio que parea, se levada a srio, vale a afirmao de que a escola e a pedagogia existem para a criana e no
a criana para a escola e a pedagogia.
27
Sugiro, portanto, adotar o nome genrico de estabelecimentos de educao infantil e citar os dois que figuram
no texto constitucional e no Fundeb, de creche e pr-escola.
2.2.7. Perodo nico ou dividido
Uma questo importante a considerar na reviso da LDB a possibilidade e a convenincia pedaggica de
explicitar que a educao infantil (do nascimento aos 5 anos de idade) um perodo nico, com uma dinmica
interna de continuidade. Uma organizao articulada ou contnua da educao infantil do nascimento entrada
no ensino fundamental poder prevenir eventuais problemas, como historicamente tem acontecido na passagem
da educao infantil para o ensino fundamental. Essa passagem constitui, em alguns pases e tambm no Brasil,
um rito difcil para muitas crianas, sendo objeto de estudos e debates visando resolver a descontinuidade nos
contedos e/ou nos mtodos pedaggicos. medida que a creche se expandir,22 se os processos educacionais no
assegurarem a sequncia harmnica, pode-se repetir, na sua passagem para a pr-escola, o fenmeno da ruptura
existente entre a pr-escola e o ensino fundamental em muitos sistemas de ensino.
A fratura que a Emenda Constitucional n. 59/2009 provocou na educao infantil, separando os ltimos dois
anos para o segmento obrigatrio da educao bsica, j vem demonstrando efeitos nocivos sobre o atendimento
na faixa etria anterior. No sendo esta obrigatria, ganha menos ateno, tem menor fora de presso. Essa
concluso lgica, porque, se a obrigatoriedade no causasse nenhum impacto sobre o atendimento da
pr-escola, no haveria razo de declar-la obrigatria. Na verdade, trata-se de uma disputa de recursos na qual
o legislador quis priorizar a pr-escola.
Essa questo levanta um tema de debate na reviso da LDB: o significado de direito educao, de obrigao
de frequncia e do dever do Estado diante do direito e da obrigao.
A discriminao que a creche ter no conjunto da educao bsica reproduz uma tentativa anterior, quando
da proposta do Fundeb, de excluir a creche daquele fundo. Embora ela esteja no Fundeb, o valor criana/ano,
com baixo fator de ponderao, no incentiva sua expanso. O caminho que leva ao acolhimento da creche, fator
preponderante na educao nacional em razo de sua importncia na constituio das bases estruturantes da
personalidade e das condies de aprender, elevar o fator de ponderao para clculo do valor criana/ano,
aproximando-o do custo real de um atendimento de qualidade em tempo integral.
2.2.8. Avaliao
O artigo 31 est bem formulado e deve ser mantido. Ele desautoriza e cobe avaliaes com o objetivo de
comparar crianas, de aprovar e reprovar, de verificar condies de prosseguimento em etapas escalonadas.
A forma mais aceita entre os especialistas para conhecer o desenvolvimento e a aprendizagem da criana o
registro em seus diferentes meios (anotaes da professora, fotografias, organizao de lbuns com trabalhos da
criana), ento manuseados, observados, analisados pela professora ou pela equipe de professores com o objetivo
de conhecer o percurso e seus percalos e os avanos das crianas, identificando falhas do processo, da ao
mediadora da professora, entre outras.
22. As metas do PNE apenas correspondem demanda das famlias trabalhadoras que necessitam daquele espao de cuidado e educao para seus
filhos pequenos, embora muitas outras crianas necessitem da creche, as quais o poder pblico tambm deve atender.
28
Referncias bibliogrficas
DAHLBERG; MOSS; PENCE. Qualidade na educao da primeira infncia: perspectivas ps-modernas. Porto
Alegre: Artmed, 2003.
DIDONET, Vital. As implicaes das competncias do beb para a pedagogia da infncia. Em ARAGO, Regina
Orth de (org.). O beb, o corpo e a linguagem. So Paulo: Casa do Psiclogo, 2004.
_______. LDB dez anos depois: uma retrospectiva da ao legislativa. Em BRZEZINSKI, Iria (org.). LDB
interpretada: dez anos depois. So Paulo: Cortez, 2008.
MEC. Ensino fundamental de nove anos: orientaes para a incluso da criana de 6 anos de idade (disponvel
em http://portal.mec.gov.br/seb/index.php?option=content&task=view&id=183&Itemid=221).
MCLUHAN, Marshall. O meio a mensagem. Rio de Janeiro: Record, 1969.
UNESCO. Educacin para Todos en Amrica Latina: un objetivo a nuestro alcance. Santiago de Chile: Oreal/
Unesco, 2004.
29
3.
Papel do Ministrio da
Educao na garantia
da educao infantil
(creche e pr-escola)
na perspectiva da
Emenda Constitucional
n. 59/2009
Por Rita de Cssia Coelho
30
objetivo principal deste texto oferecer subsdios para o debate das estratgias que devem orientar a
implementao da obrigatoriedade da matrcula/frequncia na educao infantil (pr-escola). Nosso
entendimento de que, ao enfrentar esse desafio, podemos afirmar as potencialidades da educao
infantil e consolidar sua identidade de primeira etapa da educao bsica ou, de outro lado, ampliar
as desigualdades de acesso e qualidade do atendimento.
Os nmeros da tabela 1 evidenciam a expanso e as desigualdades da oferta da educao infantil. Dessa forma,
estratgico o papel do MEC na coordenao nacional de um conjunto de medidas que configure um plano de
ao sustentado na concepo de educao infantil que vem se consolidando na sociedade brasileira e que est
expressa na legislao nacional.
0 a 3 anos
4 a 5 anos
2001
2008
2001
2008
10,6
18,1
54,9
72,8
7,3
10,5
11,6
11,8
6,7
8,4
14,9
22
24,6
15,4
50,8
61,9
57,5
40,8
40,6
64,5
79,4
76,7
59,4
61,9
Sexo
Meninos
Meninas
10,8
10,4
18,4
17,8
54,3
55,6
73,3
72,3
Cor
Branca
Preta ou parda
11,4
9,6
20,7
15,5
57,3
56,2
75,2
70,8
Situao do domiclio
Urbano
Rural
11,9
4,5
20,6
7,2
59
37,5
76,1
59,2
7,5
30,6
12,4
39,4
46,8
88,3
65,8
94,5
Brasil
Grandes Regies
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, processados por IPEA/Disoc.
Nota: Os dados de 2001 no incluem a populao rural dos Estados da Regio Norte, com exceo de Tocantins.
Papel do Ministrio da Educao na garantia da educao infantil (creche e pr-escola) na perspectiva da Emenda Constitucional n. 59/2009
31
Diferentemente do ensino fundamental, na educao infantil, no constam propostas nem esto previstas
sanes coercitivas legais para as famlias que no matricularem as crianas a partir dos 4 anos. Assim como a
frequncia educao infantil no pr-requisito para o ensino fundamental, no deve vir a ser, a partir de 2016,
condicionante para o acesso a outras polticas sociais, como, por exemplo, o Programa Bolsa-Famlia. Essas medidas
evidenciam que o sentido da obrigatoriedade/frequncia pr-escola no se reduz imposio ao indivduo.
Importante destacar que a obrigatoriedade ocorre aps um perodo de expanso e visa impulsion-la em reas e
segmentos menos includos, como as populaes pobres, do campo e pretas ou pardas.
32
Grfico 1. Evoluo
80
70
60
50
40
30
20
10
0
65,6
58
53,5
0 a 3 anos
4 a 6 anos
7,6
1995
8,6
1998
10,6
2001
13,4
2004
17,1
Elaborado por Reynaldo
Fernandes, 2010.
2007
Papel do Ministrio da Educao na garantia da educao infantil (creche e pr-escola) na perspectiva da Emenda Constitucional n. 59/2009
33
Na perspectiva de implementao das Diretrizes Curriculares Nacionais da Educao Infantil, debater, analisar
e propor aes referentes educao infantil no campo, promover a constituio de um grupo
de trabalho integrado por representantes das seguintes instituies: SEB (Secretaria de Educao Bsica)
e Secad (Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade) do MEC; Cindedi
24. A Plataforma Freire um ambiente virtual criado pelo MEC para cadastro de professor e realizao das pr-inscries nos cursos do Parfor
(Formao Inicial e Formao Continuada), destinados aos professores sem formao adequada LDB e em exerccio nas escolas pblicas de educao
bsica, estaduais e municipais. So oferecidos cursos gratuitos nas modalidades presencial e a distncia, em municpios dos Estados da Federao, por
meio de instituies pblicas de educao superior e universidades comunitrias. (N.E)
34
l) Realizao de cinco reunies tcnicas regionalizadas, de agosto a outubro de 2010, em Manaus (AM), Sinop
(MT), Porto Alegre (RS), Natal (RN) e Belo Horizonte (MG) e do Seminrio Nacional sobre Educao Infantil do
Campo, em novembro, em Braslia (DF).
m)
Estabelecimento de um plano de monitoramento nacional para implementao da obrigatoriedade da pr-escola, por meio de um projeto de trabalho conjunto da SEB/Coedi (Coordenao de Educao a Distncia) com
universidades federais, a Undime (Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao) e o Mieib (Movimento
Interfruns de Educao Infantil), com o objetivo de acompanhar, no perodo de 2011 a 2015, o processo de
implantao no que se refere:
Finalmente, vale destacar que vrios destes importantes pontos devero ser regulamentados no novo Plano
Nacional de Educao.
Referncias bibliogrficas
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Lei Federal de 5/10/1998. Braslia: Senado Federal,
2009.
BRASIL. Congresso Nacional. Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB). Lei n. 9.394, 20/12/
1996. Estabelece as diretrizes e bases da educao nacional.
BRASIL. Ministrio da Educao. Conselho Nacional de Educao. Cmara de Educao Bsica. Infantil.
Resoluo n. 5, de 17/12/2009. Fixa as diretrizes curriculares nacionais para a educao infantil.
BRASIL. Dirio da Justia, 7/11/2005. Publicao. PR 00056. RE 436996/SP. Julgamento 27/10/2005. Relator
Ministro Celso Mello.
ROSEMBERG, Flvia. Uma tragdia anunciada: obrigatoriedade na pr-escola. So Paulo: Fundao Carlos
Chagas, 2010.
Papel do Ministrio da Educao na garantia da educao infantil (creche e pr-escola) na perspectiva da Emenda Constitucional n. 59/2009
35
4.
Desafios do poder
pblico municipal
na garantia do
acesso pr-escola
e na ampliao do
acesso creche na
perspectiva da Emenda
Constitucional
n. 59/2009
Por Carlos Eduardo Sanches
Carlos Eduardo Sanches dirigente municipal de educao no municpio de Castro (PR) e presidente da Undime (Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao).
36
ara abordar os desafios do poder pblico municipal na oferta educacional, necessrio, em primeiro
lugar, comentar as responsabilidades e as competncias que a Constituio Federal estabelece para os
entes da federao brasileira em seu artigo 211:
Art. 211. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus
sistemas de ensino.
A repartio de responsabilidades estabelecida por esse artigo no guardou coerncia com a capacidade de
cada ente federado na arrecadao dos tributos. Assim, o ente com maior capacidade tributria, no caso, a Unio,
tem a responsabilidade de financiar as instituies de ensino federais e exercer um papel redistributivo e supletivo
no que se refere s responsabilidades de Estados e municpios.
Dados de 2007 confirmam que a diviso do bolo tributrio no possui correspondncia com a diviso das
responsabilidades na oferta das polticas pblicas, em especial dos servios educacionais (Grfico 2).
Grfico 2. Diviso
Unio 58
25 Estados
Desafios do poder pblico municipal na garantia do acesso pr-escola e na ampliao do acesso creche
37
46,2%
39,4%
40
30
20
13,9%
10
0,4%
0
Federal
Municipal
Estadual
Privada
Esse desequilbrio est diretamente relacionado ao processo de municipalizao do ensino fundamental, que,
caso no tenha sido originado pelo Fundef, em 1998, ao menos foi acelerado com a sua efetivao.
A sobrecarga municipal teve consequncias na capacidade de oferta de uma das suas responsabilidades: a
educao infantil. Analisando os dados das matrculas de 2009, possvel constatar que a oferta de vagas pblicas
nas creches ainda pequena, favorecendo maior presena da rede privada que a mdia nacional na educao
bsica. A rede municipal responde por 65,6% das matrculas em creche e a privada oferece 33,9%, percentual bem
superior aos 13,9% de mdia nacional na educao bsica. Igual fenmeno detectado na pr-escola, em que o
setor privado responde por 23,2% das matrculas (Grfico 4).
Grfico 4.
80
65,6%
70
60
50
40
33,9%
30
20
10
0
38
0,1%
0,4%
Federal
Estadual
Municipal
Privada
Com referncia ao atendimento da demanda, a situao entre creche e pr-escola difere. Enquanto a cobertura
escolar em creche representa apenas 18,1% das crianas na idade, de acordo com a Pnad (Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios) de 2008, o atendimento em pr-escola est prximo de ser universalizado.
No dia 11 de novembro de 2009, foi promulgada a Emenda n. 59 Constituio Federal, que altera inmeros
artigos da Carta Magna e merece a ateno de todos aqueles que lutam por uma educao pblica de qualidade.
Um dos artigos da Emenda Constitucional n. 59 amplia a obrigatoriedade escolar dos atuais 6 aos 14 anos
para 4 a 17 anos de idade. O prazo estipulado para se cumprir essa determinao o ano de 2016, seguindo os
termos do Plano Nacional de Educao, com o apoio tcnico e financeiro da Unio.
Art. 208.
I educao bsica obrigatria e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para
todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria;
A Emenda tambm altera o artigo 214, exigindo o estabelecimento em lei federal do Plano Nacional de Educao,
de durao decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao. O PNE
dever definir diretrizes, objetivos, as metas e as estratgias de implementao para assegurar a manuteno e
o desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos
poderes pblicos das diferentes esferas federativas que conduzam, entre outras coisas, ao estabelecimento de uma
meta de aplicao dos recursos pblicos em educao, conforme percentual do PIB (Produto Interno Bruto).
Por fim, a Emenda Constitucional n. 59 excluiu a educao dos efeitos da DRU (Desvinculao das Receitas da
Unio) de forma gradual. Em 2009, esse bloqueio passou a ser de 12,5% e em 2010 ser de 5%, sendo nulo em
2011. Antes da Emenda, os recursos bloqueados representavam 20%. Isso significa que, em 2010, em vez de 10
bilhes de reais, a DRU desvincular apenas 2,5 bilhes.
A Emenda trar efeitos positivos na educao. Em primeiro lugar, a Unio no poder desvincular recursos da
educao, que em muitas oportunidades foram utilizados para o pagamento da dvida pblica. Contudo, como no
decorrer dos ltimos anos houve um crescimento nos gastos fixos do Ministrio da Educao, especialmente pelo
aumento do nmero de universidades e institutos tecnolgicos, h dvidas se a retirada dos efeitos da DRU na
educao representar, pelo menos de imediato, mais recursos para o MEC, pois o volume de recursos ordinrios
no vinculados repassado no oramento maior que o valor a ser devolvido pela DRU no momento.
A elevao da obrigatoriedade tambm positiva. O texto no garante que toda a educao bsica seja
obrigatria, mas significa dizer que, da pr-escola at a idade correta de concluso do ensino mdio, o cidado
poder exigir esse direito. Essa redao elevar a presso da sociedade brasileira pela mais breve universalizao
da educao bsica. A Pnad 2008 mostrou que 1,5 milho de crianas estavam excludas do acesso a uma vaga na
pr-escola, revelando igual nmero de jovens para o ensino mdio.
39
das matrculas, acumulando elevao de 73% entre 2001 e 2009. A taxa mdia de aumento aps a aprovao do
Fundeb foi de 10%.
Mas esse esforo foi dificultado pela baixa remunerao oferecida pela poltica de fundos para esse atendimento.
Durante dez anos de Fundef, no houve uma forma de redistribuio dos recursos para a educao infantil. No
primeiro ano de vigncia do Fundeb, a remunerao das matrculas de creche representou apenas 80% do valor das
sries iniciais do ensino fundamental. Nos dois anos seguintes, esse valor passou a ser 10% superior, mantendo-se
muito distante do real gasto de um atendimento em tempo integral a crianas pequenas.
Essa baixa remunerao pode provocar a diminuio do ritmo de crescimento da oferta, mas tambm pode
ocasionar o aumento da precarizao das relaes de trabalho dos docentes que atuam na rea. Dados do Censo
do Professor de 2007 mostram que a minoria dos professores possui nvel superior, sendo detectada a existncia
de quase 17,8% de leigos, seja com habilitao menor que o nvel mdio na modalidade normal, seja com curso
superior sem formao pedaggica. Situao semelhante se repete no atendimento da pr-escola, em que foram
encontrados 13,1% de leigos (Grfico 5).
Grfico 5.
50
45%
37,2%
40
30
20
10
9,9%
4,9%
3,0%
0
FUNDAMENTAL
MDIO
MAGISTRIO
LICENCIATURA
SUPERIOR*
40
Desafios do poder pblico municipal na garantia do acesso pr-escola e na ampliao do acesso creche
41
A efetivao dessas propostas difcil, mas sem elas no sero criadas as condies para a incorporao
na escola de todos os brasileiros entre 4 e 17 anos at 2016. Tampouco ser possvel aumentar a cobertura escolar
em creche para toda a demanda manifesta, outra proposta aprovada pela Conae.
Os dirigentes municipais de educao estaro juntos com todos os setores da sociedade civil que, comprometidos
com uma educao pblica de qualidade para todos, decidam se mobilizar para conquistar esses direitos.
42
5.
Estratgias de
incidncia para
ampliao do acesso
educao infantil
Por Maria Luiza Rodrigues Flores, Marlene Oliveira dos Santos e
Vilmar Klemann
Maria Luiza Rodrigues Flores licenciada em letras, mestre e doutora em educao pela UFRGS, professora adjunta
do Departamento de Administrao Escolar da Universidade Federal de Santa Maria (RS). tambm membro de Comit
Diretivo do Mieib e da coordenao colegiada do Frum Gacho de Educao Infantil.
Marlene Oliveira dos Santos pedagoga, mestre em educao pela Faculdade de Educao da Universidade Federal da
Bahia, professora do curso de pedagogia na Faculdade Social, coordenadora do Frum Baiano de Educao Infantil e membro
do Comit Diretivo do Mieib.
Vilmar Klemann bacharel em histria, especialista em histria do Brasil e mestrando em educao, membro do Frum
Catarinense de Educao Infantil e do Comit Diretivo do Mieib, ocupando a funo de secretrio executivo.
43
Nos ltimos anos, o Mieib vem assumindo relevante papel no cenrio nacional, buscando interlocuo com o Ministrio
da Educao e com outras redes sociais, como a Rede de Monitoramento Presidente Amigo da Criana, a Campanha Nacional
pelo Direito Educao , a Rede Nacional Primeira Infncia, a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao e a
Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao, com o objetivo de incidir na formulao, na implementao e no
acompanhamento de polticas pblicas para a rea, integrando comisses, grupos de trabalho e participando de reunies
relativas s seguintes questes:31
27. Mais informaes disponveis em http://www.mieib.org.br.
28. No livro Educao infantil: construindo o presente, lanado em 2002 pela Editora UFMS/Campo Grande, so apresentados relatos de
discusses e atividades dos 16 fruns que se encontravam em funcionamento, reunindo um importante conjunto de debates sobre as polticas pblicas
da rea ento vigentes e suas repercusses em cada Estado.
29. Em 2010, o Mieib completar a instalao de fruns estaduais de educao infantil nos 26 Estados brasileiros. Para o segundo semestre, esto
previstas atividades para instalao dos dois ltimos fruns que faltavam para que o Mieib estivesse representado em todo o territrio nacional: o
Frum Estadual de Educao Infantil do Piau, em 24/8/2010, e o Frum de Educao Infantil de Roraima, em 25/10/2010.
30. Barreto, 2008.
31. O Mieib integra o Comit Diretivo da Campanha Nacional pelo Direito Educao e, por meio de seus fruns estaduais, participa de vrios comits
regionais da Campanha em diversos Estados. (N. E.)
44
discusses do Fundeb e a garantia da incluso das crianas de 0 a 3 anos no Fundo por meio do movimento
Fundeb pra Valer!, bem como a incluso das instituies de educao infantil privadas
filantrpicas conveniadas aos municpios no repasse de verbas pblicas;
discusses sobre diretrizes nacionais para convnios entre o poder pblico e as instituies
privadas filantrpicas de educao infantil e sobre o controle social de repasse de verbas pblicas
para essas instituies;
estudos sobre a definio de um custo aluno-qualidade (CAQ)32 para essa faixa etria e sobre
a garantia de igualdade e respeito diversidade no atendimento realizado pelos estabelecimentos
de educao infantil;
participao no Projeto de Pesquisa MEC/UFRGS sobre Orientaes Curriculares para a Educao
Infantil, com nfase na faixa etria de 0 a 3 anos, a convite da SEB/Coedi;
discusso e realizao de pesquisas e publicaes em mbito nacional sobre os Indicadores da Qualidade
para a Educao Infantil;
discusses para a reviso das Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao Infantil (Resoluo n.
5/2009) e seu desdobramento em orientaes curriculares para a educao de crianas de 0 a 6 anos em
espaos coletivos.
Em 2009, o Mieib completou dez anos de existncia em defesa da educao infantil. Nesse perodo, a
luta pela concretizao do atendimento de qualidade s crianas de 0 a 6 anos de idade em instituies
de educao infantil tem sido constante. Esse desafio tem mobilizado os participantes dos fruns
estaduais de educao infantil na constituio de uma atuao conjunta em torno do fortalecimento
da educao infantil como campo de conhecimentos, de atuao profissional e de poltica educacional
pblica, respeitada a dimenso continental de nosso pas.
Desde suas primeiras articulaes, os participantes do Mieib optaram pela no institucionalizao
jurdica do movimento, justamente para preservar seu carter autnomo. Atuando como um movimento
social democrtico, os encontros do Mieib so permanentemente abertos participao dos interessados,
sendo reconhecidas a pluralidade de ideias e sua livre expresso.
45
conduo das experincias educativas que lhes so oferecidas nos estabelecimentos de educao infantil,
de forma complementar aos cuidados e educao oferecidos no seio familiar. Barbosa e Richter afirmam:
Os bebs e as crianas pequenas, em sua condio vital de serem simultaneamente dependentes dos
cuidados do adulto e independentes em seus processos interativos no e com o mundo, rompem com
a condio de conceber e realizar o currculo como prescrio de objetivos e contedos a serem
aprendidos. Um estabelecimento educacional para crianas pequenas exige pensar e praticar aes no
cotidiano diferentes do modelo escolar organizado em aulas e baseado na transmisso de contedos.
Os bebs, porque no podem ainda se deslocar com autonomia, no falam a nossa lngua, no
permanecem imveis e quietos para ouvirem lies, interrogam a escola e o currculo, exigindo a abertura
a outras possibilidades de planejar, organizar e avaliar o cotidiano da creche. 33
Assim, a trajetria de construo dos direitos nas sociedades modernas e os avanos no campo
de uma pedagogia da infncia colocam hoje a criana pequena como o demandante privilegiado de
polticas pblicas que lhe garantam seus direitos sociais. O paradigma do reconhecimento e da proteo
do direito educao como um dos direitos sociais garantidos legalmente uma marca presente nas
sociedades democrticas modernas. Em seu livro A era dos direitos , Norberto Bobbio aborda a questo
do reconhecimento e da proteo dos direitos do homem como uma marca presente na base das
Constituies democrticas modernas. Bobbio define trs teses fundamentais de seu pensamento sobre
o tema dos direitos do homem:
a) os direitos naturais so direitos histricos;
b)
esses direitos nascem no incio da era moderna, juntamente com a concepo individualista de sociedade;
c)
a definio desses direitos torna-se um dos principais indicadores do progresso histrico das sociedades.34
Segundo Bobbio, no caso de direitos sociais como o trabalho, a sade e a educao, preciso considerar
a especificidade de cada indivduo, desfazendo-se os princpios de igualdade evidentes no caso dos
direitos civis, pois certas condies pessoais ou sociais so relevantes precisamente na atribuio desses
direitos. 35 A esse respeito, Flores comenta:
Apoiados em Bobbio, podemos afirmar que a ideia de uma especificidade de direito das crianas pequenas
educao um fenmeno muito recente, relacionado, de forma indissocivel, ao conceito de construo
dessa infncia como um perodo especfico da vida humana e a uma concepo de criana como aprendiz,
ancorada em um conjunto de teorias que ajudam a conformar uma especificidade. 36
Instituda no Brasil pela Constituio Federal de 1988, essa conquista um dos fundamentos da ao dos
fruns estaduais de educao infantil na perspectiva da criana como sujeito de direitos e de uma infncia cidad.
As lutas em prol dos direitos constitucionais se fazem necessrias, uma vez que os direitos sociais no Brasil, ainda
que presentes em lei, na prtica no so de acesso universal at o momento.
como movimento social que, h mais de uma dcada, o Mieib vem pautando as questes da educao
33. Barbosa e Richter, 2010, p. 90.
34. Bobbio, 1992.
35. Bobbio, 1992, p. 71.
36. Flores, 2010, p. 29.
46
infantil no Pas, visando alterao de uma realidade excludente no que se refere ao acesso de crianas
de 0 a 6 anos educao infantil em estabelecimentos educacionais adequados. Para tanto, mobiliza e
articula seus 26 fruns estaduais de educao infantil para anunciar e denunciar sociedade brasileira
as mazelas e os avanos da educao infantil, apresentando indicadores e propondo referenciais para a
construo de polticas, diretrizes e orientaes no campo da educao infantil.
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os trs entes federados, de acordo com a legislao brasileira, em regime de colaborao, j eram obrigados
a ofertar vagas para a matrcula das crianas de 0 a 5 anos de idade em instituies pblicas de ensino;
a obrigatoriedade, agora da famlia, de matricular seus filhos nas instituies de educao infantil no
pode ser usada como justificativa para camuflar a omisso do Estado em relao ao cumprimento de seus
deveres e garantia do direito do ser humano educao;
a obrigatoriedade no garante a universalizao nem a qualidade da educao infantil;
a obrigatoriedade no deve implicar a valorizao da pr-escola em detrimento da creche.
Entendemos que a forma como a Emenda Constitucional n. 59/2009 foi aprovada, sem o devido debate com
a sociedade, contraria os princpios de uma sociedade democrtica, mas a ns, como movimento social, cabe
continuar a luta e fazer o monitoramento dos desdobramentos dessa lei, alertando a sociedade para os possveis
encaminhamentos que podero ser dados por municpios para o cumprimento da obrigatoriedade da pr-escola.
37. A Emenda Constitucional n. 59/2009 acrescenta pargrafo 3. ao artigo 76, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, para reduzir,
anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e
ao desenvolvimento do ensino de que trata o artigo 212 da Constituio Federal, dando nova redao aos incisos I e VII do artigo 208, de forma a prever
a obrigatoriedade do ensino de 4 a 17 anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para todas as etapas da educao bsica, com
nova redao no pargrafo 4. do artigo 211, no pargrafo 3. do artigo 212 e no caput do artigo 214, com a insero neste dispositivo do inciso VI.
49
O primeiro diz respeito terceirizao do atendimento das crianas de 0 a 3 anos de idade em instituies de
ensino no qualificadas como forma de ter mais crianas na escola gastando menos dinheiro. O segundo est
relacionado ao fechamento de turmas de creches para a ampliao do atendimento das crianas de 4 e 5 anos
pelo fato de agora a pr-escola ser obrigatria. O terceiro se refere extino e/ou diminuio das turmas
de creche e pr-escola de tempo integral para tempo parcial, aumentando de forma fictcia o nmero de vagas.
O quarto est relacionado identidade e ciso da unidade da educao infantil, considerada como a primeira
etapa da educao bsica. Essa foi uma conquista recente na histria da educao brasileira, e no vamos abrir
mo dela, uma vez que o atendimento da criana no deve ser feito com menos qualidade na creche e com
mais qualidade na pr-escola. A proposta pedaggica para a educao infantil possui especificidades para cada
faixa etria, mas os seus princpios e fundamentos sobre o que infncia e o que criana so os mesmos,
independentemente da idade da criana.
importante reiterar que:
A criana tem direito a uma educao infantil pblica, gratuita e de qualidade, portanto, assim como as crianas de
4 e 5 anos, as de 0 a 3 anos devem ser respeitadas em seus direitos, pois a criana pequena, na histria da
educao, foi invisibilizada por muito tempo e agora parece que mais uma vez ela colocada num lugar de menos
importncia e de desprestgio nesse pas.38
Nesse sentido, o Mieib vem atuando firmemente em todo o Brasil por meio de seus fruns estaduais de
educao infantil para que esses possveis encaminhamentos sejam denunciados se forem concretizados, como j
ocorreu em alguns municpios.
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Destaques:
necessrio garantir a consolidao da educao infantil como primeira etapa da educao
bsica, considerando a unidade pedaggica entre creche e pr-escola;
A ampliao de vagas na educao infantil deve ser assumida pela rede pblica de educao;
Sobre a orientao de 200 dias letivos e 800 horas-aula, entendemos que essa recomendao
no d conta da demanda social e que ela deve ser gerada nos sistemas, de acordo com sua
realidade, conforme mencionado no artigo 8., pargrafo 3., inciso III das Diretrizes Curriculares
para a Educao Infantil;
51
Qualidade na educao: que o CAQi seja reconhecido como referncia de um padro mnimo de
qualidade para a educao brasileira, sendo reconhecido e implementado pelo Estado;
Valorizao: que os profissionais da educao que atuam na educao infantil tenham os mesmos
direitos trabalhistas que os demais profissionais que trabalham em outras etapas e modalidades da
educao;
52
Qualificao do gasto pblico: formao de gestores da rea da educao para que se tornem, de
fato, os gestores dos recursos financeiros da educao;
Control social: formao continuada para conselheiros da educao e do Fundeb a fim de qualificar o
controle social dos temas;
Elaborao de diagnstico: que seja realizado um censo escolar especfico da educao infantil.
A Conae tambm representa um espao de interao entre os fruns presentes, assim como de busca de
contato com entidades e representantes da educao dos dois Estados onde o Mieib ainda no possua
fruns instalados. Em contato com algumas pessoas e entidades, foi possvel levantar informaes sobre
possveis parcerias em Roraima e Piau, Estados dos dois novos fruns a serem implementados neste ano.
Em que pesem as consideraes em contrrio, o Mieib acredita que, com o apoio das demais instituies
e redes, conseguiu importantes resultados para a educao infantil que devero constar do novo Plano
Nacional de Educao.
a) O acesso creche um direito da criana e de sua famlia e um dever do Estado, conforme previsto na
legislao brasileira;
39. O financiamento para a creche s foi contemplado no Fundeb (Lei n. 11.494/2007) graas presso de grupos, movimentos sociais, pesquisadores
e da sociedade civil organizada com o movimento Fundeb pra Valer!.
53
b) A ampliao do acesso creche deve ser feita em regime de colaborao entre Unio, Estados e municpios,
como rege a Constituio Federal, bem como entre ministrios, secretarias e rgos ligados s reas de
educao, planejamento, sade, meio ambiente e desenvolvimento social, tendo em vista que essa demanda
exige polticas intersetoriais;
c) A obrigatoriedade da matrcula das crianas de 4 e 5 anos na pr-escola no pode ser implementada custa
do atendimento daquelas de 0 a 3 anos, pois so demandas especficas e complementares, e a unidade
pedaggica da educao infantil como um todo, como primeira etapa da educao bsica, deve ser preservada;
d) As matrculas na pr-escola no devem ser ampliadas com o fechamento ou a reduo do nmero de turmas
que j funcionavam em tempo integral, seja atendendo a crianas de 0 a 3 anos ou s de 4 e 5 anos, tendo em
vista a funo social da educao infantil;
e) O atendimento s crianas de 0 a 3 anos de idade em estabelecimentos de educao coletiva deve ser feito
em tempo integral. famlia, cabe optar pelo regime parcial ou integral;
f) A ampliao da matrcula das crianas de 0 a 3 anos deve ocorrer em estabelecimentos de educao
coletiva da rede pblica de ensino e no em instituies privadas de redes conveniadas ou a partir da compra
de vagas;
g) As instituies de educao infantil j existentes devem ser reformadas e ampliadas, se necessrio, para
garantir mais vagas para a matrcula de crianas na faixa etria de 0 a 3 anos. Da mesma forma, a ampliao
da oferta de pr-escola deve, preferencialmente, ocorrer em estabelecimentos de educao infantil;
h) Os documentos legais que orientam a melhoria da qualidade dos estabelecimentos de educao infantil
devem servir de matriz para o planejamento financeiro relativo a essa primeira etapa da educao bsica;
i) O aporte financeiro destinado educao infantil deve ser ampliado, tomando-se como base os clculos
do CAQi, para que se possa aumentar o nmero de escolas e de matrculas em creche no Brasil, pois os
recursos previstos no Fundeb so insuficientes para garantir o atendimento das crianas de 0 a 3 anos
que ainda esto fora da creche;
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Eis alguns dos pontos que vislumbramos como caminhos para a ampliao da matrcula da criana
de 0 a 3 anos de idade nas instituies pblicas de ensino com comprometimento social e qualidade
pedaggica. Defendemos que o reconhecimento da criana como sujeito de direitos, produtora de histria
e de cultura, deve ser um princpio orientador para a elaborao e a implementao de polticas pblicas,
projetos e aes no campo da educao infantil.
55
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creche. Dossi: Infncia e Educao Infantil. Em Educao, v. 35, n. 1, p. 85-95. Santa Maria, jan./abr. de
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BRASIL. Ministrio da Educao. Poltica Nacional de Educao Infantil: pelo direito das crianas de zero a
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9.394/1996, Altera os artigos 6., 30, 32 e 87 da Lei n. 9.394, que estabelece as diretrizes e bases da
educao nacional, dispondo sobre a durao de nove anos para o ensino fundamental, com matrcula
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BRASIL. MEC. Documento base da Conferncia Nacional de Educao CONAE 2010. 2009. Disponvel em
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BRASIL. MEC. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Contribuies do Movimento Interfruns de
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15/8/2010.
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