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REGULARIZAO FUNDIRIA E DIREITO MORADIA EM FORTALEZA/CE

Henrique Botelho Frota

RESUMO
O presente artigo trata da regularizao fundiria no contexto da nova ordem jurdica
brasileira. Aborda suas diversas concepes, quais sejam da regularizao jurdica, da
urbanizao

da

regularizao

urbanstica,

indicando

uma

quarta

concepo

multidimensional, integrando as trs primeiras. Procede-se a uma anlise da fundamentao


jurdica da regularizao fundiria na Constituio Brasileira de 1988 e na Lei Federal n
10.257/2001. A seguir, feita uma abordagem sobre a irregularidade urbana em
Fortaleza/CE e o agravamento da crise na cidade. Por fim, analisado o processo de
reviso do Plano Diretor de Fortaleza no contexto das reivindicaes pelo direito moradia
e regularizao fundiria.

PALAVRAS CHAVES
REGULARIZAO FUNDIRIA; MORADIA; FORTALEZA/CE

ABSTRACT
The present article treats the land regularization in the context of the new legal Brazilian
order. It boards his several conceptions, what they are of the legal regularization, of the
urbanization and of the town planning regularization, indicating a fourth multidimensional
conception, when three first ones are integrating. One proceeds to an analysis of the legal
reasons of the land regularization in the Brazilian Constitution of 1988 and in the Federal
Law n 10.257/2001. Next, there is done an approach on the urbane irregularity in Fortaleza
/ CE and the aggravation of the crisis in the city. Finally, there is analysed the process of

Advogado, mestrando em Desenvolvimento e Meio Ambiente pela Universidade Federal do Cear (UFC),
bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), professor substituto do
Departamento de Direito Pblico da UFC.

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revision of the Master plan of Fortaleza in the context of the claims by the right to the
dwelling and land regularization.

KEYWORDS
LAND REGULARIZATION; HOME; FORTALEZA/CE

INTRODUO

O fenmeno da informalidade urbana vem se manifestando com maior


intensidade a partir do sculo XX no Brasil, j que foi nesse intervalo que ocorreu o grande
crescimento das cidades brasileiras. Uma forte caracterstica desse processo tem sido a
segregao social no espao urbano, que tem como um de seus componentes a dificuldade
de acesso moradia.
No Municpio de Fortaleza, o grande nmero de famlias vivendo em favelas,
reas de risco e outras formas de assentamentos informais demonstra a dualidade marcante
na cidade. A legislao urbanstica mostra-se incapaz de acompanhar o ritmo das mudanas
e de oferecer resposta s reivindicaes populares.
Diante dessa problemtica, a regularizao fundiria emerge como uma
alternativa de poltica pblica para o tratamento de reas j ocupadas de forma irregular
pela populao de baixa renda. A seguir, sero abordadas as concepes de regularizao
fundiria mais difundidas, bem como os fundamentos jurdicos constitucionais e legais
dessa poltica pblica. Em seguida, far-se- uma abordagem do histrico da informalidade
urbana em Fortaleza e da participao das comunidades organizadas no processo de reviso
do Plano Diretor.

REGULARIZAO

FUNDIRIA

COMO

ALTERNATIVA

NO

TRATAMENTO DA INFORMALIDADE URBANA

1.1 Regularizao fundiria: sentidos e dimenses

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Em razo do termo regularizao fundiria no ser empregado conforme um


mesmo entendimento pelos pesquisadores e, principalmente, gestores pblicos, faz-se
necessrio que haja uma definio de como ele ser trabalhado nesse artigo.
Alfonsin (2006) destaca trs concepes bastante comuns de regularizao
fundiria: a regularizao jurdica, a urbanizao dos assentamentos e a regularizao
urbanstica.
No primeiro caso, h uma reduo da poltica pblica a aes de cunho jurdico
que busquem a legalizao da posse ou propriedade dos imveis ocupados. Essa
interveno , inegavelmente, de grande relevncia para a efetivao do direito moradia,
tendo em vista que garante uma segurana jurdica, afastando o medo da reintegrao de
posse. Alm disso, trata-se de um fator desencadeante de uma srie de iniciativas
familiares de melhoria da casa e iniciativas comunitrias de melhoria do ambiente do
assentamento (ALFONSIN, 2006, p. 57).
Contudo, importante fazer a crtica ao reducionismo, pois no se pode
conceituar o todo com base apenas em uma de suas partes. A regularizao jurdica
isoladamente no capaz de tratar a informalidade urbana, pois no se trata apenas de
legalizar a relao jurdica para legitimar a posse dos moradores. A irregularidade atinge
outras dimenses, tais como falta de infra-estrutura urbana, dificuldade de acesso a servios
pblicos, m qualidade dos assentamentos do ponto de vista ambiental, desconformidade
urbanstica das edificaes, dentre outras.
Essa concepo de poltica de regularizao fundiria assumida pelas
instituies internacionais, como o Banco Mundial, e que vem sendo imposta em
vrios pases que supe a legalizao do mercado informal de terra e o
reconhecimento de ttulos de propriedade individual para os habitantes dos
assentamentos informais como meio de transformar as economias urbanas,
desconsidera os demais fatores que geram esta situao de ilegalidade e
informalidade dos assentamentos urbanos.
Conferir um ttulo de propriedade urbana para os grupos sociais que vivem em
permanente estado de pobreza, sem atender a outras necessidades, como a
implantao de infra-estrutura, oferta de equipamentos pblicos como escolas e
postos de sade e a efetiva possibilidade de trabalho e gerao de renda, ser
um benefcio temporrio (SAULE JUNIOR, 2004, p. 346).

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A segunda concepo apontada por Alfonsin (2006), a da urbanizao de


assentamentos, confere maior importncia s intervenes fsicas nos assentamentos com o
objetivo de promover uma melhor ordenao do solo e a melhoria das condies de
habitabilidade. De fato, h uma demanda latente por obras pblicas capazes de promover
melhores condies de vida para as famlias ocupantes de assentamentos irregulares.
Projetos de saneamento ambiental, construo ou reforma de habitaes, instalao de
equipamentos urbanos, tais como creches e postos de sade, e ampliao das reas pblicas
so necessrios e muito bem vindos.
preciso, contudo, evitar novamente o reducionismo j que a urbanizao no
a nica e completa forma de tratamento da irregularidade urbana. Em muitos casos, os
investimentos pblicos acarretam a valorizao dos imveis, podendo provocar uma
expulso dos moradores atravs de aes de reintegrao de posse ou despejos forados.
Por fim, a regularizao urbanstica visa a adequar a legislao de uso e
ocupao do solo com a finalidade de inserir os assentamentos informais no campo da
legalidade urbana. Nesse aspecto, as zonas especiais de interesse social (ZEIS) tm sido
utilizadas para estabelecer uma regulao com parmetros especficos de ocupao para
cada uma das comunidades. Tambm, esse zoneamento especial confere uma maior
segurana contra a especulao imobiliria, j que determina o uso residencial como
preponderante, podendo limitar, inclusive, a unificao de lotes.
As trs concepes, em verdade, evidenciam dimenses de um processo que se
revela pluridimensional (ALFONSIN, 2006, p. 60). Para a autora:
regularizao fundiria o processo conduzido em parceria pelo Poder Pblico e
populao beneficiria, envolvendo as dimenses jurdica, urbanstica e social de
uma interveno que prioritariamente objetiva legalizar a permanncia de
moradores de reas urbanas ocupadas irregularmente para fins de moradia e,
acessoriamente, promove melhorias no ambiente urbano e na qualidade de vida
do assentamento, bem como incentiva o pleno exerccio da cidadania pela
comunidade sujeito do projeto (ALFONSIN, 1997, p. 24)

2.2 Fundamentos jurdicos da regularizao fundiria

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A promulgao da Constituio Federal de 1988, inegavelmente, representou


um avano em termos de positivao e proteo dos direitos humanos fundamentais. Tal
resultado, porm, no ocorreu por acaso, estando diretamente relacionado abertura
democrtica que se operava no contexto histrico em que a atual Carta Magna foi
produzida. Influenciada pelo desejo nacional de participao popular, a Assemblia
Nacional Constituinte (1986 1988), atravs do artigo 24 de seu Regimento Interno,
possibilitou o envio de propostas de emendas populares ao Projeto de Constituio, desde
que subscritas por mais de trinta mil eleitores e apoiadas por, no mnimo, trs entidades
civis.
Com a participao de mais de 12 milhes de eleitores, foram apresentadas 122
propostas de emendas populares sobre temas como participao popular, direito dos
trabalhadores, reforma urbana, reforma agrria, direito das populaes indgenas, direito
das crianas, educao, sade e direito das populaes negras (MELO, 2001; SAULE
JNIOR, 2002).
A participao social foi intensa, o que resultou nos diversos avanos trazidos
pela Constituio Federal promulgada em 1988. No tocante Poltica Urbana, pela primeira
vez em uma Carta Constitucional brasileira tratou da questo em captulo especfico, graas
mobilizao do Movimento pela Reforma Urbana, que reuniu mais de 130 mil assinaturas
(SOUZA, 2003). Embora a emenda popular tenha sofrido alteraes durante os debates da
Assemblia Constituinte1, os artigos 182 e 183, que compem o Captulo da Poltica
Urbana, representam um avano sem precedentes histricos.
A conformao do direito urbanstico e da disciplina da propriedade funo
social marcam uma ruptura com a concepo absolutista do direito da propriedade ainda
arraigada em muitos diplomas legais e, principalmente, na estrutura scio-cultural
brasileira. A previso de instrumentos de induo e at mesmo sano para aqueles que no
do cumprimento funo social de seus imveis urbanos, tais como o parcelamento, a

A emenda popular da reforma urbana previa a possibilidade de usucapio de imveis pblicos e


estabelecia a rea de 300 m2 para o usucapio especial urbano, dentre outros pontos no acolhidos pela
Constituinte.

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edificao e a utilizao compulsrios, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriao


sano, demonstram o carter impositivo da nova ordem constitucional no que tange
efetivao da Poltica Urbana.
A regularizao fundiria ganhou destaque constitucional com a previso do
usucapio especial de imvel urbano, no artigo 183. A finalidade da nova modalidade do
antigo instituto facilitar a aquisio da propriedade para as famlias de baixa renda que
utilizam os imveis ocupados para fins de moradia. Os requisitos da boa-f e do justo ttulo
no so exigveis nesse caso. A prescrio aquisitiva, por sua vez, de cinco anos, um
prazo inferior ao exigido pelas modalidades ordinria e extraordinria do usucapio. Por
outro lado, a Constituio estabelece requisitos inditos, como a rea mxima do imvel em
250 m2, a impossibilidade de aquisio de propriedade por meio do usucapio urbano por
mais de uma vez e a no existncia de outro imvel urbano ou rural em nome do
adquirente. Tais exigncias revelam uma preocupao com a explorao desse instrumento
jurdico para fins de especulao imobiliria, o que poderia conduzir a um verdadeiro
mercado paralelo de imveis urbanos.
Ainda em sede constitucional, pode-se encontrar fundamento para a
regularizao fundiria quando o artigo 3 da Carta Magna estabelece como objetivos
fundamentais do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; [...] III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais.
Tambm, no se pode negligenciar o direito social moradia consagrado pelo artigo 6 da
Constituio de 1988, tampouco o princpio da isonomia constante em diversas passagens
de seu texto, a exemplo do caput do artigo 5.
Partindo para uma anlise da legislao infra-constitucional, de se destacar a
Lei Federal n 10.257/2001, o chamado Estatuto da Cidade, visto que uma das mais
importantes produes legislativas no que tange disciplina da Poltica Urbana. A referida
lei fruto da competncia da Unio Federal para produzir normas gerais de direito
urbanstico, conforme determinao do artigo 24 da CF/88.
Dentre as diversas diretrizes gerais da Poltica Urbana, o artigo 2 do Estatuto
da Cidade consagra a regularizao fundiria, conforme passagem que se segue:

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Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais:
[...]
XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de
baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso
e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da
populao e as normas ambientais.

Com a finalidade de viabilizar seu programa, o Estatuto da Cidade traz uma


srie de instrumentos jurdicos que devem ser utilizados pelo Poder Pblico Municipal ou
pela sociedade civil a fim de tornar a regularizao fundiria uma realidade. Tanto
instrumentos de legalizao da posse como o usucapio e a concesso de uso especial para
fins de moradia, vetada e posteriormente disciplinada pela Medida Provisria 2.220/2001,
quanto mecanismos de regularizao urbanstica como o caso das zonas especiais de
interesse social (ZEIS), compem esse quadro de possibilidades em torno da integrao dos
assentamentos irregulares cidade formal. No convm, no presente trabalho, examinar
cada um desses institutos de forma pormenorizada. No exame das reivindicaes sociais no
Municpio de Fortaleza, entretanto, haver um enfoque maior em relao ZEIS tendo em
vista sua difuso em massa.
No mbito da gesto do patrimnio da Unio, a recente Lei Federal n
11.481/2007 autoriza o Poder Executivo, por meio da Secretaria do Patrimnio da Unio, a
executar aes de identificao, demarcao, cadastramento, registro e fiscalizao dos
bens imveis da Unio, bem como a regularizao das ocupaes nesses imveis, inclusive
de assentamentos informais de baixa renda. A norma segue a tendncia constitucional,
consagrando a funo social da propriedade pblica.
Para Fernandes (2006), a nova ordem jurdico-urbanstica brasileira estabelece
como crucial o papel dos municpios, j que so eles os principais responsveis pela
Poltica Urbana.
Nesse contexto, de crucial importncia que os municpios promovam uma
ampla reforma de suas ordens jurdicas, de acordo com os novos princpios
constitucionais e legais, de forma a aprovar um quadro de leis urbansticas
condizentes com o paradigma da funo social e ambiental da propriedade e da

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cidade. Nesse contexto, fundamental que os municpios confrontem a questo


da informalidade urbana no como a exceo regra, mas como uma questo
estrutural e estruturante dos processos de crescimento urbano, requerendo, ao
invs de polticas marginais e isoladas, um conjunto de polticas e programas
integrados e compreensivos (FERNANDES, 2006, p. 25).

A seguir, ser dado enfoque realidade do Municpio de Fortaleza, capital do


Estado do Cear, bem como s modificaes operadas nos ltimos anos no contexto social
de lutas pela efetivao do direito moradia adequada e no mbito jurdico com a reviso
do Plano Diretor.

FORTALEZA

EM

QUESTO:

UMA

CIDADE

CINDIDA

PELA

IRREGULARIDADE

Com uma populao estimada em 2.417.920 (dois milhes, quatrocentos e


dezessete mil, novecentos e vinte) habitantes, o Municpio de Fortaleza ocupa hoje a quarta
posio entre as metrpoles brasileiras, ficando atrs apenas de So Paulo, Rio de Janeiro e
Salvador2.
Tal realidade decorre de um processo intenso de urbanizao pelo qual vem
passando o Estado do Cear h algumas dcadas, com impactos mais significativos sobre a
capital. Bernal (2004) e Gondim (2007) apontam que os perodos de seca foram fatores de
grande motivao dos fluxos migratrios para Fortaleza3. Durante esses perodos, o
governo de estado adotou uma poltica de frentes de trabalho para construir obras pblicas
na cidade, especialmente at 1958, quando houve uma maior descentralizao das obras
para outros municpios.
A concentrao de um grande nmero de pessoas sem recursos e sem condies
adequadas de higiene e saneamento acarretava epidemias e toda sorte de
problemas sociais, levando o governo a impor restries circulao dos
flagelados [...]. provvel que o confinamento espacial, espontneo ou

Dados disponveis em <www.ibge.gov.br/cidadesat/>. Acesso em: 11/09/2007.


As maiores secas registradas no Cear foram as de 1877-79, 1888, 1900, 1915, 1932, 1952, 1958,
1980-84 e 1992-93.
3

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forado, esteja associado formao das primeiras favelas de Fortaleza, no incio


da dcada de 1930: Pirambu, Cercado do Z Padre, Mucuripe e Lagamar
(GONDIM, 2007, p. 103)

Embora as secas sejam registradas desde o sculo XIX, o crescimento


demogrfico de Fortaleza s ocorre de forma mais expressiva a partir da dcada de 1930,
em razo do decrscimo das taxas de mortalidade e da diminuio do fluxo migratrio para
a regio norte do Brasil, dentre outros fatores. Essa realidade evidenciada pelos nmeros.
Em 1920, a populao de Fortaleza era em torno de 78 mil habitantes. Quarenta anos
depois, em 1960, a capital atingiria mais de meio milho de habitantes (GONDIM, 2007),
um crescimento superior a 540%. Passados mais quarenta anos, o Censo Demogrfico do
IBGE no ano de 2000 identificou uma populao de 2.138.234 habitantes, o que
correspondia a 28,82% da populao do Cear poca (IBGE, 2000).
O aumento da populao, associado incapacidade do poder pblico em
responder s demandas por moradia, saneamento e equipamentos urbanos e tambm
estrutura scio-jurdica que, na maioria das vezes, condiciona a utilizao da terra
aquisio da propriedade ou de um outro direito real atravs do sistema de compra e venda,
fez com que Fortaleza chegasse ao sculo XXI com graves problemas de excluso.
Para Silva (1992), o contingente composto por segmentos sociais de baixa
renda ou sem renda alguma fica impossibilitado de ter acesso habitao em forma de
mercadoria em razo do valor praticado pelo setor formal. Assim, este contingente que
constitui parte do Exrcito Industrial de Reserva (EIR), soluciona a seu modo esse
problema, optando, ou melhor dizendo, acatando para si a nica via possvel de sobreviver
abrigado (SILVA, 1992, p. 104). Tal anlise compartilhada por Brando (2001, p. 79):
Os indicadores apontam, cada vez mais para a impossibilidade de participar do
mercado formal de moradias em face dos baixos salrios e da instabilidade no
emprego. Esse quadro tem levado os setores populares a resolverem,
predominantemente, sua necessidade de moradia atravs da autoconstruo,
assumindo para si o nus da reproduo da sua fora de trabalho. Os baixos
salrios restringem o mercado de locao ou compra de moradias populares e os
trabalhadores buscam o auto-empreendimento em moldes no capitalistas, na
maioria das vezes associado ocupao de terrenos pblicos ou particulares.

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Em estudo realizado pela Fundao Joo Pinheiro (2006) com base nos dados
do Censo Demogrfico 2000, o Municpio de Fortaleza apresenta um dficit habitacional
bsico de 77.615 unidades, correspondendo a 63,10% do dficit da Regio Metropolitana4.
Esse valor no inequvoco, havendo quem registre uma realidade ainda mais grave.
Bernal (2004), por exemplo, aponta um dficit de 160.000 unidades habitacionais. O dficit
habitacional bsico composto pela soma dos domiclios rsticos, dos domiclios
improvisados e da coabitao familiar.
Domiclios rsticos no apresentam paredes de alvenaria ou madeira aparelhada,
o que resulta em desconforto para seus moradores e risco de contaminao por
doenas e devem, portanto, ser repostos [...].
[...] O conceito de domiclios improvisados engloba todos os locais destinados a
fins no-residenciais que sirvam de moradia, o que indica claramente a carncia
de novas unidades domiciliares.
O componente coabitao familiar compreende a soma das famlias conviventes
secundrias que vivem junto a outra famlia em um mesmo domiclio e das que
vivem em cmodos cedidos ou alugados. As famlias conviventes secundrias so
constitudas por, no mnimo, duas pessoas ligadas por lao de parentesco,
dependncia domstica ou normas de convivncia e que residem em um mesmo
domiclio com outra famlia, denominada principal (FUNDAO JOO
PINHEIRO, 2006, p. 9-8).

Importante ressaltar que a maior parcela da coabitao familiar e dos


domiclios improvisados est concentrada na faixa de renda de 0 a 3 salrios mnimos.
Nesse intervalo, encontra-se 80,28% do dficit, enquanto que na faixa de 3 a 5 salrios
mnimos a coabitao e os domiclios improvisados correspondem a 9,78%. Considerando
nveis de renda ainda mais elevados, a demanda diminui, sendo correspondente a 6,58% e
3,37% para as faixas de 5 a 10 salrios mnimos e acima de 10 salrios mnimos,
respectivamente. Em todos os municpios da regio metropolitana essa concentrao do

A Regio Metropolitana de Fortaleza composta atualmente por 13 municpios: Aquiraz, Caucaia,


Chorozinho, Eusbio, Fortaleza, Guaiuba, Horizonte, Itaitinga, Maracana, Maranguape, Pacajus, Pacatuba e
So Gonalo do Amarante.

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dficit verificada, chegando a ser de 95,63% na faixa de menor renda no Municpio de


Chorozinho.
Os dados confirmam a realidade empiricamente constatada pela populao de
baixa renda. De fato, a demanda por moradia um dos componentes da segregao social
na cidade. Os impactos da ausncia de infra-estrutura, equipamentos urbanos, unidades
habitacionais e demais direitos fundamentais associadas moradia recaem com maior
intensidade sobre a parcela mais pobre da populao, mormente aquela situada na faixa de
renda de 0 a 3 salrios mnimos.
A distribuio do dficit conforme apresentada resultado de uma combinao
de fatores que torna bastante difcil a insero da populao mais pobre no mercado
imobilirio formal. Questes como desemprego e subemprego, custo do transporte, valor de
troca da terra urbana, especulao imobiliria e nus da construo civil esto associados
diretamente problemtica na medida em que condicionam as possibilidades de uso dos
imveis urbanos.
Para Brando (2001, p. 80), essa radiografia da precariedade de condies
situa a habitao no leito por onde se desenvolvem as experincias de organizao e luta
nos bairros. Aponta a autora que a excluso no que tange ao acesso moradia leva
formao espontnea de favelas, mas tambm conduz a um patamar de organizao mais
qualificada do movimento popular, o que pode ocasionar ocupaes planejadas de terra.
Uma outra forma de ocupao, que no a espontnea, a ocupao planejada.
Compreendemos aqui a ocupao planejada como uma das formas mais
avanadas de luta pela moradia que veio a emergir com muita expresso, no s
em Fortaleza, a partir de meados dos anos 80.
A terra estrategicamente tomada, de preferncia noite; os lotes so
demarcados e imediatamente ocupados com barracos improvisados com madeira,
plstico, papelo, tecidos etc., onde as famlias se instalam com alguns pertences.
Nesse caso, a ao planejada pelas lideranas com antecedncia. O mais
importante nas aes de ocupaes planejadas o seu impacto, e ele depende
diretamente da capacidade de organizao dos seus autores (BRANDO, 2001,
p. 161).

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Desde a dcada de 1980, o nmero de ocupaes irregulares, sejam espontneas


ou planejadas, vem aumentando consideravelmente em Fortaleza, como evidencia Bernal
(2004, p. 159):
Em 1985, no municpio de Fortaleza, existiam 234 favelas com 64.035
domiclios, 70.450 famlias e 352.250 pessoas residentes. Em 1991, os nmeros
passaram para 313 favelas com 98.258 domiclios, 108.145 famlias e 540.720
habitantes. Em 2002, o nmero de favelas j ultrapassa 614, mais 82 reas de
risco, com mais de 700 mil pessoas vivendo em situao de excluso [...].

As favelas, porm, no so as nicas formas de expresso da irregularidade


urbana no Brasil. Saule Jnior (2004, p. 340) aponta diversas outras situaes decorrentes
da excluso scio-jurdica a que est submetida grande parte da populao brasileira. Para o
autor, ao lado das favelas esto: a) as ocupaes de prdios vazios em regies centrais das
cidades; b) ocupaes coletivas ou individuais de espaos vazios sob pontes e viadutos; c)
loteamentos irregulares e clandestinos; d) conjuntos habitacionais irregulares implantados
pelo prprio Poder Pblico, por associaes comunitrias ou empreendedores privados; e)
cortios instalados em imveis precariamente adaptados para serem alugados a famlias de
baixa renda. Em Fortaleza, essa constatao tem bastante fundamento, tendo em vista que o
Municpio iniciou, no ano de 2006, um projeto para regularizar a situao de vinte e oito
conjuntos habitacionais construdos, nos ltimos vinte anos, pela prpria administrao
pblica com inmeras irregularidades.

3 A REVISO DO PLANO DIRETOR E A LUTA PELA REGULARIZAO


FUNDIRIA EM FORTALEZA

No ano de 2006, a administrao municipal de Fortaleza iniciou a reviso do


Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, tendo em vista que o plano vigente data de
1992. O processo j comeou polmico, uma vez quatro anos antes a gesto anterior havia
contratado uma consultoria para realizar os trabalhos de reviso. Contudo, os movimentos
populares alegaram a inexistncia de participao popular, o que vai de encontro ao
disposto no artigo 40, 4, do Estatuto da Cidade. Outras acusaes pesaram sobre o
projeto, como a no incorporao de instrumentos da Poltica Urbana, inexistncia de um

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tratamento para as reas verdes e desvios de verbas por parte da consultoria contratada.
Diante das acusaes, o Ministrio Pblico Federal ingressou com ao civil pblica contra
o Municpio e a referida equipe de consultores.
Ao assumir, em 2005, a atual prefeita decidiu deflagrar um novo processo de
reviso na tentativa de contemplar as reivindicaes populares, o que veio a se chamar
Plano Diretor Participativo de Fortaleza. Aps um longo perodo de audincias e
congressos, a minuta de lei encontra-se na iminncia de ser encaminhada Cmara
Municipal.
Dentre as principais bandeiras dos movimentos sociais e populares est a
poltica habitacional e de regularizao fundiria. Nesse sentido, houve uma forte demanda
para que fossem demarcadas ZEIS em todo o territrio municipal, em especial, nas reas
mais bem servidas de infra-estrutura urbana em razo da presso sofrida pelos
assentamentos irregulares para que deixem o espao livre para futuros empreendimentos
imobilirios. A minuta, em razo de tamanha reivindicao, conta com mais de cem zonas
especiais de interesse social.
H, no que se pode inferir, um aprendizado e uma apropriao por parte dos
movimentos sociais e populares dos instrumentos de regularizao fundiria. Essa
pedagogia vem sendo a mola mestra de um processo de mudanas no cenrio poltico local.
A utilizao de mecanismos jurdicos aliados participao popular tem certamente
qualificado as intervenes das comunidades organizadas, o que acarreta em uma maior
possibilidade de disputa das polticas pblicas.
Contudo, preciso olhar com cautela a enorme quantidade de solicitaes de
ZEIS nas mais diferentes reas da cidade. Ao que parece, h uma expectativa de que esse
zoneamento especial traga grandes solues para a vida dos moradores de assentamentos
informais. Por outro lado, ainda se verifica uma incompreenso do instrumento, j que ele
foi demandado inclusive para reas que apresentam vulnerabilidades ambientais.
No outro lado do processo, verifica-se que muitos planejadores urbanos
recusam-se a participar dos debates pblicos alegando que no cabe populao tomar
decises acerca da poltica urbana. Com uma postura tecnicista e excludente, tais
profissionais afastam-se daquilo que o Estatuto da Cidade tem, talvez, de mais

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fundamental, a participao popular na formulao, execuo e fiscalizao de polticas


pblicas. No caso da regularizao fundiria, essa participao essencial para que haja
bons resultados.

CONSIDERAES FINAIS

A regularizao fundiria desponta na nova ordem jurdico-urbanstica


brasileira como uma grande alternativa de poltica corretiva voltada para os assentamentos
urbanos irregulares. Sua concepo pluridimensional capaz de dar respostas s vrias
repercusses da informalidade na vida das famlias submetidas a essa situao.
Em Fortaleza, durante o processo de reviso do Plano Diretor, o que se
verificou foi um amadurecimento dos movimentos sociais e populares com a apropriao
do Estatuto da Cidade como aliado jurdico na luta pela moradia adequada. O Municpio
marcado por um forte vis segregacionista, com o surgimento acelerado de favelas e outras
formas de ocupao irregular do solo urbano. Diante de tamanha disparidade, as
comunidades de baixa renda tm percebido que a organizao comunitria capaz de fazer
com que suas demandas sejam ouvidas pelo Poder Pblico.
Contudo, a dificuldade de integrao entre planejadores urbanos, juristas e
movimentos populares tem conduzido a disparidades entre as reivindicaes e o potencial
das polticas de regularizao fundiria. preciso um maior dilogo, sendo crucial a
superao dos preconceitos. A disciplina constitucional e do Estatuto da Cidade exigem
uma postura democrtica de todos aqueles que trabalham no planejamento e execuo de
polticas pblicas nas cidades. Esse um desafio que precisa ser vencido para que a
reforma urbana seja de fato efetivada.

REFERNCIAS
ALFONSIN, Betnia. Direito moradia: instrumentos e experincias de regularizao
fundiria nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: Observatrio de Polticas Pblicas, FASE,
IPPUR, 1997.

1589

_____. O significado do Estatuto da Cidade para os processos de regularizao


fundiria no Brasil. In: ROLNIK, Raquel et al. Regularizao fundiria de assentamentos
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