Você está na página 1de 19

POLTICAS PBLICAS DE HABITAO E A EFETIVAO DO DIREITO

SOCIAL E FUNDAMENTAL MORADIA


PUBLIC POLITICS OF HOUSING AND THE REALIZATION OF THIS
HUMAN AND SOCIAL RIGHT
Natalia Cardoso Marra

Resumo
O direito moradia um direito fundamental e social, porm ainda no efetivado no
Brasil. A efetivao desse direito est sempre ligada propriedade, que tambm
protegida pela Constituio Federal e pela Declarao Universal dos Direitos do
Homem. As polticas pblicas no pas no priorizam a posse ao estudar formas de
implantar o direito moradia e muitas normas urbansticas inviabilizam o acesso das
classes baixas da sociedade moradia regular e prpria. Alguns avanos devem ser
reconhecidos, como a exigncia do cumprimento da funo social da propriedade e o
Estatuto da Cidade que prev modos de valorizao da posse, mas ainda falta muito
para o Brasil reduzir a taxas mnimas os ndices do dficit habitacional, que so mais
altos nas reas urbanas, especialmente nas regies metropolitanas.
Palavras chave: moradia propriedade posse direitos humanos polticas pblicas
Abstract
The right to housing is a fundamental and social right, but still not effective in Brazil.
The realization of this right is always connected to the property, which is also protected
by the Constitution and the Universal Declaration of Human Rights. Public policies in
the country do not prioritize the possession when studying ways to deploy the right to
housing and many others urban standards makes impracticable the access off the lower
classes of society to regular and own housing. Some progress must be recognized, such
as a requirement to fulfill the social function of property and the City Statute that
provides ways to value the possession, but still missing a lot for Brazil to reduce the
minimum rates the content of the housing deficit, which are higher in urban areas,
especially in metropolitan regions
Key words: housing property possession human rights public politics

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6352

Sumrio: 1 Introduo; 2 A Posse e o Direito de Propriedade; 3 O Dficit Habitacional e


a Pobreza Urbana; 4 Instrumentos que possibilitam o acesso moradia; 5 Polticas
Pblicas de Habitao; Concluso
1 Introduo
O direito moradia vem ganhando cada vez mais espao nas discusses
jurdicas e sociais, em face dos altos ndices de dficit habitacional nas cidades, da
urbanizao acelerada e desordenada, da irregularidade fundiria e da dificuldade de
acesso a uma moradia digna para as parcelas mais pobres da sociedade.
A Comisso das Naes Unidas para Assentamentos Humanos estima que 1,1
bilho de pessoas est agora vivendo em condies inadequadas de moradia, somente
nas reas urbanas. O direito a uma moradia adequada est vinculado a outros direitos
humanos. Sem um lugar adequado para se viver, difcil manter a educao e o
emprego, a sade fica precria e a participao social fica impedida.
Existem 4.410.385 famlias urbanas no Brasil com renda familiar menor que trs
salrios mnimos e que se encontram em situao de dficit habitacional, sem condies
de solucion-lo por meio dos instrumentos atuais do mercado imobilirio. Essas
famlias vivem principalmente nas regies nordeste e sudeste (73,3% do total).
O direito moradia contemplado por diversas normas. Conforme o art. 6 o da
Constituio Federal de 1988, esse um direito social. Como um direito social, compete
ao Estado e sociedade implement-lo. De acordo com a Declarao Universal dos
Direitos do Homem, art. XXV:
1.

Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a


sua famlia sade e bem estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao,
cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito
segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou
outros casos de perda dos meios de subsistncia fora de seu controle.

O art. I da mesma declarao que afirma que todos os seres humanos nascem
livres e iguais em dignidade e direitos, so dotados de razo e conscincia e devem agir
em relao uns aos outros com esprito de fraternidade. Para o fiel cumprimento desse
preceito necessria a efetivao do artigo mencionado acima e a relativizao do
disposto a seguir:

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6353

Artigo XVII
1.Todo ser humano tem direito propriedade, s ou em sociedade com
outros.
2. Ningum ser arbitrariamente privado de sua propriedade.

Mesmo tendo a Constituio Federal e a Declarao Universal dos Direitos


Humanos tratado do tema da moradia como algo de suma relevncia para a preservao
da dignidade da pessoa humana, ainda podemos observar no Brasil e no mundo inteiro
altssimos ndices de dficit habitacional.
A Comisso das Naes Unidas para Assentamentos Humanos estima que 1,1
bilho de pessoas est agora vivendo em condies inadequadas de moradia, somente
nas reas urbanas. Em 2006, de acordo com estudo realizado pela Fundao Joo
Pinheiro, o dficit habitacional total no Brasil correspondia a 7.934.719, sendo que
6.543.469 desse total corresponde ao dficit nas regies urbanas (as regies
metropolitanas concentram 28,5% das carncias habitacionais). Dividindo-se a
estatstica nacional entre as grandes regies, a maior deficincia em habitaes est
concentra nas regies sudeste, 37%, e nordeste, 33,7% (Minas Gerais 721 mil, Cear
414 mil).
A grande dificuldade de se efetivar o direito fundamental e social moradia
reside na grande valorizao despendida sobre o direito da propriedade.
As polticas pblicas brasileiras cujas finalidades so a efetivao do direito
moradia normalmente pecam pela constante busca da concretizao do direito da
propriedade, considerando que a moradia existe quando se tem a propriedade de um
imvel utilizado com o fim de nele residir. Porm a moradia no depende da
propriedade, mas do exerccio da posse.
2 A posse e o direito de propriedade
A Constituio Federal aborda o tema da propriedade no captulo de Poltica
Urbana (concentram-se no meio urbano os maiores ndices de dficit habitacional),
devido ao intenso processo de urbanizao pelo qual passou o pas nas ltimas dcadas,
agravando os problemas de uso e ocupao do solo nas cidades. De acordo com Milar
(2009, p.539) as questes ligadas ao meio urbano so relacionada com o meio ambiente,
mas esses dois assuntos encontram-se sob Ttulos diferentes na Constituio Federal,

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6354

meio ambiente est inserido no Ttulo da Ordem Social, enquanto a poltica urbana est
no Ttulo da Ordem Econmica, apesar de ser diretamente ligado com as deficincias
sociais e a desigualdade. Essa representao se d dessa forma porque o legislador est
mais preocupado com o vis econmico da propriedade do que com o vis social da
mesma.
A propriedade teve sua concepo construda a partir do mercantilismo.
Conforme Mars (2003, p.18), com o desenvolvimento do mercado e da burguesia, as
pessoas passaram a ser valorizadas no pela sua nobreza, mas pelo valor dos seus bens
acumulados e sua capacidade de acumular cada vez mais.
As terras so vistas como bem de produo e poder de troca, no como bem e
poder de uso. Por um vis patrimonialista, no h o que se questionar quanto
intensidade, o tamanho e o modo do exerccio do direito da propriedade, j que ser
proprietrio implica em poder de compra. Se pago por alguma coisa, tenho tambm o
direito de fazer com ela o que quiser. A dominao explcita nesse contexto, pois a
grande maioria do povo pobre e por isso no pode comprar. No havendo a
possibilidade de compra, no h o que se falar em propriedade. No existindo
propriedade no h segurana. Segurana existe para o direito adquirido (pela compra)
que se torna direito conservado.
O Cdigo Civil Brasileiro, em seu artigo 1228 descreve o direito de propriedade
como a faculdade do proprietrio de usar, gozar, dispor da coisa, e de reav-la do poder
de quem injustamente a detenha. A posse, para Pereira (2005, p.17) o exercer sobre
uma coisa poderes ostensivos, conservando-a e defendendo-a como se sua fosse, mesmo
no tendo propriedade sobre a coisa. Observando os conceitos acima podemos concluir
que na prtica, existe uma linha muito tnue que separa a posse da propriedade. Todo
proprietrio pode exercer a posse, mas nem todo possuidor pode exercer a propriedade,
dispor da coisa.
A propriedade j foi considerada como um direito absoluto, no susceptvel a
qualquer interferncia. Atualmente, a Constituio Federal prev no art. 5 o que todos so
iguais perante a lei, garantindo-se a todos os brasileiros e estrangeiros residentes no pas
a inviolabilidade do direito propriedade, nos termos dos incisos do mesmo artigo. No
inciso XXII assegurado o direito de propriedade e o XXIII afirma que a propriedade
atender a sua funo social. Com a assuno da funo social o exerccio do direito de

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6355

propriedade passou a ter limites determinados por lei (art. 1128 do Cdigo Civil, arts. 2 o
e 8o do Estatuto da Cidade) e pela prpria Constituio Federal (arts. 182 e 183).
Obrigaes de no-fazer, restringindo as faculdades do proprietrio, so comuns
no direito civil, especialmente nas leis de uso e ocupao do solo, delimitando a altura
de prdios, o coeficiente de aproveitamento de terrenos, impondo como limite o direito
dos vizinhos. Obrigaes de fazer so mais recentes no campo jurdico, derivam do
Estatuto da Cidade e da funo social. Um dos objetivos das obrigaes de fazer a
conteno da especulao imobiliria, responsvel por boa parte do problema da
insuficincia de moradias populares e dos altos custos da habitao.
A desigualdade social tem influenciado novas e mais solidrias concepes da
posse e da propriedade. Fachin (2006, p.42) afirma que esse processo proporciona a
socializao do direito, sendo que esse carrega em si a idia de funo social inerente
estrutura das instituies jurdicas, em especial, a propriedade que funcionalizada ao
interesse social.
Para Mars (2003, p.121) a funo social se baseia no cumprimento de alguns
requisitos: o aproveitamento racional da terra, a preservao do meio ambiente, a
obedincia s obrigaes trabalhistas e uma explorao que favorea o bem estar de
todos os envolvidos. A funo social impe ao direito de propriedade alguns deveres,
cujo no cumprimento implica na perda da proteo da propriedade, impe limites ao
poder absoluto do proprietrio, relevando a importncia do direito de igualdade e o
princpio da dignidade da pessoa humana. O direito de propriedade remete ao dever do
exerccio efetivo da posse sobre a coisa. O proprietrio deve fazer valer os seus poderes
e faculdades no sentido do bem comum (Leal, 1998, p.127).
Ocorre que a idia da funo social da propriedade no surgiu apenas para o
alcance da realizao dos interesses coletivos, mas tambm porque uma terra ociosa no
serve para o capitalismo e a concepo de propriedade surgiu exatamente, mediante
desenvolvimento mercantil.
Enfim, a funo social da propriedade um instituto que visa garantir o
exerccio da posse sobre um imvel, de modo que esse no seja apenas objeto da
especulao imobiliria. Uma forma de exercer a posse residir no imvel, esse
inclusive um dos requisitos para a usucapio especial e para a concesso especial de

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6356

uso, ambos previstos no Estatuto da Cidade. A funo social, como possvel observar,
no visa a limitao da propriedade, mas a garantia do exerccio desse direito conforme
o interesse coletivo da sociedade.
A propriedade vista sob esse ngulo da funo social no deve ser entendida
como a soluo dos problemas relacionados moradia ou como uma inimiga desses.
A concesso especial de uso sobre imveis pblicos, no passveis de usucapio,
uma forma de se efetivar o direito moradia viabilizando a segurana da posse. Os
beneficiados pela concesso no se tornam proprietrios de imvel nenhum e requisito
desse instituto que o requerente do mesmo no seja proprietrio de nenhum imvel
urbano ou rural. Sendo assim, imprescindvel compreender que a moradia depende da
posse, no da propriedade.
3 O Dficit Habitacional e a Pobreza Urbana
Conforme Gita Verna (Davis, 2006, p. 103) a causa bsica da favelizao urbana
parece ser no a pobreza urbana, mas a riqueza urbana.
Davis (2006, p.103) afirma que a desigualdade urbana do Terceiro Mundo
visvel at mesmo do espao, pois ao ser realizado um monitoramento de Nairbi por
meio de fotografias tiradas por satlite foi revelado que mais da metade da populao
local morava em apenas 18% da rea da cidade. Em Daca estima-se que 70% da
populao ocupa 20% da rea urbana. Na Amrica Latina, cerca de 76% da populao
vive em cidades. Desses 76%, pode-se considerar que a cada 100, apenas 60 possuem
moradia adequada, enquanto 22% vivem em casas que requerem melhoramentos e 18%
precisam de novas casas1. Na regio metropolitana de Belo Horizonte o dficit
habitacional de cerca de 152.623 domiclios e inversamente proporcional renda
mensal dos habitantes.
O dficit habitacional composto pelos seguintes indicadores: habitaes
precrias, coabitao familiar e nus excessivo com aluguel. Desses, o grande
responsvel pelos altos ndices brasileiros de ausncia de moradia a coabitao
familiar e esse fato observado em todas as regies do pas, principalmente em So
Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Cear e Pernambuco. As habitaes precrias so
1

Cities in a Globalizing World: global reporto n human settlements 2001. London: United
Nations Centre for Human Settlements (Habitat), 2001, p.197.

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6357

mais comuns na zona rural e o nus excessivo com aluguel caracterstico das reas de
grande adensamento urbano, em destaque o estado de So Paulo. Esse ltimo indicador
reflexo direto das dificuldades do mercado imobilirio em se adequar s necessidades
da populao (Fundao Joo Pinheiro, 2008, p.36)
Dados da Fundao Joo Pinheiro (2008, p.28) demonstram que mais de 90%
das famlias que demandam por moradia detm uma renda mdia mensal de at trs
salrios mnimos. Essas somadas s famlias na faixa de renda imediatamente superior,
entre trs e cinco salrios mnimos, representam quase a totalidade do dficit
habitacional no Brasil. Interessante dado que entre os anos 2000 e 2006 houve
significativa reduo do dficit habitacional para as famlias de renda mensal de trs a
cinco salrios mnimos (na Regio Metropolitana de Fortaleza essa diferena foi de
quase 50%). Essas informaes demonstram que as polticas pblicas de financiamento
de casas populares apoiaram principalmente as pessoas cuja renda de mais de trs
salrios mnimos, permanecendo sem atingir as classes mais baixas da sociedade (entre
essas os ndices de dficit habitacional aumentaram do ano 2000 ao ano de 2006).
A favelizao um sintoma interessante que surge junto com a ausncia de
moradia. Atua no Brasil uma ONG italiana conhecida como AVSI Associao
Voluntria para o Servio Internacional. Essa ONG entende que as favelas so
patrimnios da comunidade, devendo ser respeitadas. Para isso a AVSI atua em
metrpoles, como Belo Horizonte no sentido de proporcionar moradia saudvel e
urbanizao aos aglomerados urbanos, impedindo a remoo das favelas para locais
cada vez mais distantes, remoo que realizada como forma de ignorar a presena da
misria nas cidades2.
O surgimento de cidades-dormitrio tambm um sintoma comum da
desigualdade social, principalmente nas regies metropolitanas, circundadas por cordes
de residncias de pessoas de baixa renda que se locomovem quilmetros at atingir a
rea nobre da cidade capaz de absorver a mo de obra barata existente nesses cordes.
Na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, as cidades que mais crescem so as
cidades-dormitrio como Ribeiro das Neves e Esmeraldas.

Disponvel em:
Acesso: 26/02/2008

scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142003000200010

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6358

A desigualdade social reforada por normas jurdicas que favorecem a


segregao. As legislaes urbanas tendem a expulsar as classes baixas da sociedade
para as periferias, como forma de higienizar os grandes centros. Ocorre a segregao do
acesso a terra urbanizada e bem localizada, o que proporciona o surgimento de zonas
urbanisticamente irregulares.
As normas jurdicas precisam avanar, mas tambm tem evoluir a forma de
aplicao das leis e de sentenas. Os despejos forados, efetivados com o respaldo de
uma sentena favorvel ao proprietrio cujo terreno fora invadido, realizados com o uso
de fora policial so uma afronta aos direitos humanos. Alm dessa afronta, essas aes
pontuais, que visam somente a remoo de pessoas que ocupam uma rea de modo
irregular no solucionam o problema da irregularidade urbana ou da favelizao pois
esses so efeitos de um ciclo no qual uma famlia que possui baixos rendimentos
financeiros no consegue moradia prpria e regular e ento invade uma rea
abandonada, nela passando a residir, mesmo que em condies precrias. Se essa
famlia removida a nica sada para ela buscar outro terreno abandonado e ocup-lo.
Caso haja algum interesse em resolver o problema da irregularidade urbana o problema
dessa famlia tem que ser resolvido, o que no acontece com a simples remoo da
mesma. Deve ser oferecida uma alternativa de moradia regular acessvel que favorea o
fim do ciclo da favelizao.
A valorizao do direito moradia de suma importncia para a resoluo do
caos urbano. Deve ser alcanada a compreenso de que a reduo do dficit habitacional
um dos caminhos para a efetivao da funo social da cidade, tornando-a um lugar
saudvel para todos viverem.
Felizmente alguns tratados internacionais de direitos humanos j interpretam a
moradia como um direito humano: Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econmicos
e Culturais de 1966, Conveno Sobre os Direitos da Criana, 1989 e outros. O art. 21
da Conveno Americana de Direitos Humanos, datada de 1969, dispe que todos tm o
direito ao uso e gozo de seus bens e que a lei deve subordinar tal uso e gozo ao interesse
social.
O reconhecimento da moradia como um direito humano de suma importncia
para a valorizao deste direito e para a criao de estratgias eficientes de segurana da
posse.

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6359

A habitao informal sofre com a ausncia de segurana da posse o que deixa o


exerccio do direito moradia em risco permanente de despejo ou deslocamento
forado. A legislao deve prever instrumentos jurdicos e urbansticos que reconheam
o direito das pessoas de permanecer no local onde residem com segurana e proteo,
independentemente da forma com que exercida a posse, conforme afirma Letcia
Osrio Marques (ALFONSIN e FERNANDES, 2006, p.36).
Dentro da informalidade ocorrem assentamentos de diversas maneiras e todos
representam uma transgresso ordem jurdica e ordem urbanstica, pouco preparadas
para lhe dar com situaes como essas. Devido informalidade no existem meios para
se assegurar a posse sobre esses assentamentos, que normalmente so realizados por
pessoas de baixa renda que no conseguem manter uma residncia formal, seja por no
ter meios de pagar por um imvel regular ou devido aos altos impostos cobrados nos
bairros, como o IPTU.
As irregularidades podem ser classificadas em dois grupos: um relacionado
falta de ttulo de propriedade ou de posse legalmente reconhecido, outro relacionado ao
descumprimento de normas de construo na cidade.
Os assentamentos informais podem ocorrer por ocupao direta (organizados
por movimentos sociais, em terras pblicas ou privadas) ou por mercados informais
(lotes clandestinos, vendas ilegais, negociaes no mercado informal) (ALFONSIN e
FERNANDES, 2006, p.29).
Tais assentamentos formam algumas relaes variadas de domnio, como
proprietrios sem ttulos registrados, possuidores com comprovante de compra e venda
legal, mas que somente se tornaro proprietrios aps a quitao da compra ou com
comprovantes de venda ilegal de lote clandestino, ocupantes de terra com direito a
usucapio, dentre outras (ALFONSIN e FERNANDES, 2006, p.30).
Essas relaes de domnio informal, no so protegidas, podendo ser rompidas a
qualquer momento por aes judiciais ou por outras formas desvinculadas de qualquer
processo no judicirio. Desta forma, uma pessoa que compra um terreno clandestino e
ali constri sua residncia, no possui a propriedade do imvel comprado e nem pode
ter a certeza que sua posse est assegurada pela apresentao do comprovante de
compra e venda.

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6360

A moradia de cada um um local de privacidade que deve ser respeitado. A


mera posse sobre uma rea onde se constri uma residncia deve ser respeitada e caso
venha a se entender que a posse deve ser encerrada para ser exercida pelo proprietrio,
os moradores e possuidores do terreno no podem ser simplesmente expulsos de suas
casas, como se d normalmente, mas sim, encaminhados a novas casas, de modo a no
terem seu direito moradia lesado, da mesma forma que no se lesou o direito
propriedade do outro. O programa Bolsa Aluguel visa auxiliar famlias destitudas da
posse de imveis ocupados at que essas encontrem algum lugar para morar. Por esse
programa as pessoas so encaminhadas a casas alugadas e o Estado se compromete a
arcar com os custos do aluguel por um perodo determinado. Acontece que esse
programa somente garante moradia adequada por um tempo, no proporciona aos
beneficiados uma maneira de se manterem em uma moradia adequada. Ao fim do
perodo de aluguel pago pelo governo as pessoas do programa voltam situao
anterior e tornam a ocupar irregularmente terrenos ou a viver em loteamentos
clandestinos.
O Estatuto da Cidade, a Constituio Federal e o Cdigo Civil oferecem aos
governantes a base legal para a fundamentao de programas habitacionais efetivos,
realmente comprometidos com a efetivao do direito fundamental e social moradia.
4 Instrumentos que possibilitam o acesso moradia
Alguns instrumentos foram criados pelo governo Federal para a segurana da
posse, de modo a considerar, definitivamente, a moradia como um direito social. Podem
ser citados como instrumentos a usucapio urbana, a concesso de uso especial, as ZEIS
(Zonas Especiais de Interesse Social, que uma vez instituda garante a permanncia dos
moradores da rea abrangida como ZEIS) e a Lei Federal 6.766/79, alterada pela Lei
Federal n 9.788/99, que prev a possibilidade do poder pblico assumir os atos
necessrios para a realizao de regularizao de loteamentos clandestinos, feitos sem a
urbanizao ou demarcao dos terrenos e vendidos a compradores de boa-f.
A usucapio uma forma de se adquirir a propriedade de um imvel, sobre o
qual foi exercida posse contnua pelo tempo mnimo determinado em lei mais as outras
exigncias previstas para cada tipo de usucapio prescrito na legislao brasileira. A
usucapio especial facilita o acesso propriedade urbana e tem sua base no art. 183 da
Constituio Federal, cuja letra diz:

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6361

Art. 183: Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e
cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirirlhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel
urbano ou rural.

Esse instrumento, apesar de ter como objetivo transformar um possuidor em um


proprietrio, valoriza a posse, pois somente atravs do exerccio dessa o possuidor pode
adquirir o imvel daquele que era dono mas no exercia atividades sobre o terreno, ou
seja, no cumpria com a funo social da propriedade. Outro aspecto relevante desse
instrumento a possibilidade de recorrer ao mesmo de modo coletivo.
A concesso de uso consiste em um ato administrativo que outorga, como um
direito subjetivo, o uso de rea pblica urbana de at 250 m2, a um possuidor ou uma
rea com mais de 250 m2 para um grupo de possuidores de baixa renda, desde que esses
utilizem o local como moradia suas e de suas famlias, estejam exercendo a posse sobre
o terreno por no mnimo cinco anos ininterruptos at o dia 30 de junho de 2001, sem
oposio e no possuam outro terreno, urbano ou rural. A concesso de uso especial
uma forma de se garantir o direito de moradia, sem adentrar na questo da propriedade,
garantindo a posse e efetivando a sua funo social. A concesso pode ser realizada por
mio coletivo.
A usucapio e a concesso adquiridas de forma coletiva garantem a economia
processual, tornando o processo menos dispendioso do que seria caso cada interessado
ingressasse com uma ao particular.
A cobrana do IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano) progressivo e a
desapropriao sanso so instrumentos que visam impedir o uso de imveis somente
para a especulao imobiliria. O art.182 da Constituio Federal, pargrafo 4 o,
determina que facultado ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica, exigir
do proprietrio de solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que seja
promovido o adequado aproveitamento do mesmo sob pena de parcelamento ou
edificao compulsrios; cobrana de IPTU progressivo no tempo, por at cinco anos;
desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica com prazo de resgate
de at dez anos.

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6362

Importante destacar a relevncia que o Estatuto da Cidade oferece participao


popular. O artigo 43 da lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) dispe sobre a gesto
democrtica das cidades e estipula como instrumentos dessa gesto a formao de
rgos colegiados de poltica urbana nos nveis nacional, estadual e municipal, a
realizao de debates, audincias, consultas pblicas, conferncia em todos os nveis de
entes federativos, a iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano. Quanto s regies metropolitanas, reas de grande
concentrao populacional e de altos ndices de dficit habitacional, o art. 45 dessa
mesma lei dispe que os organismos gestores dessas regies e dos aglomerados urbanos
devero incluir significativa participao da populao e de associaes representativas
dos vrios segmentos da comunidade de modo a garantir o controle direto de suas
atividades e o pleno exerccio da cidadania (DALLARI e FERRAZ, 2006, p.335).
Todos esses instrumentos buscam efetivar o direito moradia, regularizar o
espao urbano e democratizar o acesso terra.
5 Polticas Pblicas de Habitatao
Para Leal (1998, p.101) a concepo de cidadania advm da idia de se ter um
direito a ter direitos e mais do que isto, o direito de ter assegurados e concretizados
esses direitos. Continua o autor afirmando que uma funo do Estado Moderno,
enquanto mediador e responsvel pelos efeitos sociais de uma legislao
normativamente ineficaz, garantir a dignidade de vida a todos os cidados brasileiros, o
que inclui efetivar o direito moradia (essencial dignidade de vida).
Algumas polticas pblicas vm sendo implementadas no Brasil com o intuito de
efetivar o alcance do direito moradia digna e a maioria das iniciativas do poder
pblico no Brasil so baseadas na garantia da propriedade. A funo social da
propriedade usada como fundamento na formulao das polticas pblicas que buscam
promover o direito propriedade para proporcionar habitaes.
Acontece que o problema do dficit habitacional mais grave nas regies
urbanas e uma caracterstica importante dessas reas que boa parte do seu territrio
ocupado de forma irregular e ilegal.
Um modelo de poltica pblica adotada a regularizao fundiria de terrenos
ocupados, atravs da desapropriao do imvel particular para posteriormente do-lo

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6363

quele que exerce a posse sobre o mesmo, o que torna essa poltica muito cara,
dispendiosa (esse mtodo foi muito utilizado em Belo Horizonte). A usucapio
ordinria, prevista no cdigo civil e a especial, prevista no Estatuto da Cidade tambm
so formas legais de se efetivar a moradia atravs da garantia direta do exerccio do
direito de propriedade, mas uma ao de usucapio pode demorar anos, principalmente
a ordinria. Conforme Edsio Fernandes (VALENA, 2008, p.40) a ideologia sobre a
importncia dada propriedade ao se discutir a efetivao direito moradia ainda
muito forte e a base da incapacidade dos operadores do direito e dos administradores
de entender que existem outras estratgias jurdicas, menos elitistas e mais
progressistas, que podem ser utilizadas.
O Dec. 2220/01 dispe sobre a concesso especial de uso para fins de moradia.
Esse instrumento possui um diferencial na efetivao do direito em questo pois no
trata da propriedade, mas da posse, ou seja, proporciona segurana da posse sobre
imvel usado como moradia. A partir da regulamentao da concesso especial de uso
so esperados novos avanos na legislao brasileira quanto proteo da posse.
A reduo do dficit habitacional est diretamente ligada ao desenvolvimento de
polticas pblicas. O ordenamento jurdico tem evoludo muito na matria dos direitos
humanos, direito urbanstico, direitos reais (posse e propriedade) e no acesso moradia
adequada. Infelizmente as campanhas polticas no tm evoludo na mesma proporo
nem se adaptado s novas condies legais. Para a implementao dos instrumentos de
reforma urbana necessrio o comprometimento dos gestores pblicos.
Segundo Zaluar (2000, p.64), a idia central, tanto dos estudos acadmicos
quanto das polticas pblicas destinadas populao de baixa renda, era a de que o
crescimento urbano deu-se no Brasil por um aumento constante do processo de
urbanizao sem que o crescimento industrial pudesse acompanh-lo. O foco desses
estudos seria a habitao marginalizada, as favelas. Desse pensamento surgiu a
concepo de que a remoo dos favelados para casas populares resultaria na
incorporao desses sociedade.
A resoluo do problema da moradia no Brasil sempre esteve muito ligada
formao de favelas. As polticas habitacionais variam entre remoo de favelados para
conjuntos de casas populares e a revitalizao ou regularizao de favelas, sendo essas
influenciadas pelo momento poltico, pelas grandes empresas de engenharia civil

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6364

(tradicionais financiadoras de campanhas eleitorais) (ZALUAR, 2000, p.65) e pelo


mercado imobilirio (interessado nas reas ocupadas irregularmente que possuem alto
valor comercial).
Diante do exposto acima e observando algumas legislaes que fundaram planos
habitacionais podemos concluir que de fato, as polticas pblicas brasileiras que visam
efetivao do direito moradia fundamentam-se na concretizao e garantia do direito
de propriedade, a partir de intervenes em favelas, construo ou financiamento da
compra de casas populares.
Entre os anos de 1964 e 1978, durante a ditadura militar, foram construdas
cerca de 708.554 casas populares para atender demanda de trabalhadores urbanos. As
maiores beneficiadas por esse programa de construo de casas foram as grandes
empresas da construo civil, que exerceram forte presso sobre o governo para manter
essa atuao clientelstica de efetivao do direito moradia, tanto pelo lucro que
recebiam com a execuo das obras quanto pela liberao de terrenos valiosos das
cidades (ZALUAR, 2000, p.65).
Np perodo ditatorial (e em outros) havia um ciclo na formulao dos programas
habitacionais. Caso fosse relevante a aceitao popular o governo efetuava a
urbanizao de favelas, caso fosse relevante a aceitao da classe mdia, eram feitas as
remoes de favelados para casas populares que se localizavam distante do centro das
cidades.
O PRODECOM (Programa de Desenvolvimento de Comunidades) foi um
programa adotado pelo Governo que atuava na aproximao das comunidades e o
sistema financeiro, facilitando o acesso de populaes carentes ao mercado. Incentivava
tambm a auto-construo e mutires. Ocorre que 15.000 (quinze mil) casas foram
construdas, valor equivalente metade do proposto, devido m administrao do
programa, ao desvio de verbas nas comunidades e a falta de financiamento.
Em 1983 foi criado o Pr-Favela, que tinha como proposta demonstrar a
necessidade do Poder Pblico reconhecer o direito do favelado de adquirir a propriedade
de sua moradia. O objetivo deste programa, era a regularizao, urbanizao e
legalizao das favelas, mas teve resultados escassos, at 1989, somente 2% das

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6365

famlias que deveriam ser beneficiadas haviam recebido os ttulos de propriedade.


Ainda hoje existem famlias aguardando o recebimento das escrituras3.
Outros programas, como o Banco Nacional de Habitao, foram criados com a
finalidade de financiar a compra de casas por famlias de baixa renda, porm os altos
juros cobrados e a documentao exigida (comprovante de renda e de no restrio ao
crdito) impediram o sucesso dos financiamentos.
Atualmente as propostas de lei de programas habitacionais no so muito
diferentes. O PAC Plano de Acelerao do Crescimento prev benefcios para a
produo e aquisio de moradias, urbanizao de assentamentos precrios, aquisio
de material de construo, reforma e ampliao de unidades habitacionais, produo de
lotes urbanizados e requalificao de imveis para uso habitacional.
O SNHIS - O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social - foi institudo
pela Lei Federal n 11.124 de 16 de junho de 2005 e tem como objetivo principal
implementar polticas e programas que promovam o acesso moradia digna para a
populao de baixa renda, que compe a quase totalidade do dficit habitacional do
Pas. A Lei n 11.124 tambm instituiu o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social FNHIS, que em 2006 centralizou os recursos oramentrios dos programas de
Urbanizao de Assentamentos Subnormais e de Habitao de Interesse Social,
inseridos no SNHIS.
O Plano de Acelerao de Crescimento (PAC) do governo federal criou um
programa chamado Minha Casa, Minha Vida, que em um ano de existncia no cumpriu
nem metade das metas previstas para esse perodo. A meta era de financiar 1 milho de
moradias at o fim desse ano, sendo que os recursos destinados a esse programa eram de
34 bilhes de reais. Apesar de tamanho insucesso j existe a verso dois desse programa
(PAC 2). Em Belo Horizonte, conforme reportagem publicada no dia 31 de maro de
2010 no caderno de Economia do Jornal Estado de Minas (p.12), a fila de espera das
famlias com renda de at trs salrios mnimos est parada e so essas as que mais
dependem do subsdio do governo para concretizar o desejo da casa prpria e adequada.
A prefeitura deste municpio est sancionando leis para flexibilizar e viabilizar a
construo das casas populares, pois muitos projetos encontram-se parados na Caixa
Econmica Federal. Mesmo diante da morosidade do Minha Casa, Minha Vida o PAC
3

Disponvel em: wandersoncvc.vilabol.uol.com.br/regiaoBH.htm Acesso em: 20/02/2008

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6366

2 prev a sua prorrogao at o ano de 2014 e a construo de 2 milhes de moradias,


com recursos na base de 71,7 bilhes de reais.
Mesmo um programa atualssimo como o descrito acima se mantm embasado
no direito de propriedade, na remoo de pessoas para outras reas onde foram
construdos as casas ou os apartamentos, no financiamento de imveis. Todos esses
modelos de reduo do dficit habitacional j foram utilizados mas no alcanaram
resultados satisfatrios, alm de necessitarem de altssimos investimentos do governo.

Concluso
No Brasil as polticas pblicas precisam acompanhar os avanos jurdicos que
esto ocorrendo quanto efetivao do direito moradia. As leis ainda precisam
avanar mais e se tornarem mais inclusivas, existe uma relao direta entre a ilegalidade
urbana e a ordem jurdica em vigor. O dficit habitacional deve ser tratado desde sua
origem, interdisciplinarmente, para que o Estado no tenha sempre que remediar o
problema da moradia e outros tantos dele derivados. Os programas habitacionais no
devem produzir muitos encargos para as famlias beneficiadas ou restar fadado ao
insucesso e na no reduo da pobreza, geradora do problema da moradia (VALENA,
2008, p.57). A posse precisa ganhar espao nos debates para que sejam criados mais
instrumentos de segurana da mesma.
Um princpio estruturante da nova ordem jurdico-urbanstica o da
indissociabilidade do direito e da gesto urbana. Conforme Edsio Fernandes
(VALENA, 2008, p.69) so os eixos de mudanas necessrias para uma reforma
integrada entre poltica e direito:
(...) a renovao da democracia, atravs da afirmao do direito
coletivo a uma ampla participao popular na gesto das cidades; a
descentralizao dos processos decisrios, no sentido no apenas do
fortalecimento dos governos locais, mas tambm do enfrentamento da
questo

metropolitana

da

necessidade

de

articulao

intergovernamental para superao de problemas urbanos, sociais e


ambientais; e a criao de um novo quadro de referncias jurdicoadministrativas para fornecer uma maior clareza de princpios s
novas relaes que esto se dando entre Estado e sociedade, sobretudo
atravs das parcerias pblico-privadas e outras formas de relaes
entre o Estado e os setores privado, comunitrio e voluntrio.

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6367

A partir da reforma acima descrita e das mudanas que j vem se passando no


sistema jurdico brasileiro quanto ao direito moradia, podemos esperar significantes
alteraes no quadro das desigualdades sociais e da garantia da efetivao do direito
fundamental e social da moradia.
REFERNCIAS
Agncia Brasil. Disponvel em: agenciabrasil.gov.br/noticias/2006/11/13/materia.20061113.8712 831985/view Acesso em: 01/03/2008

ALBUQUERQUE, Ana Rita Vieira. Da Funo Social da Posse. Rio de


Janeiro:Lumen Juris, 2002
ALFONSIN Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito Moradia e Segurana da
Posse no Estatuto da Cidade.Belo Horizonte, Ed. Frum, 2006

ANGHER, Anne Joyce (org.) Vade Mecum Acadmico em Direito. Constituio


Federal. 4 edio, So Paulo: Rideel, 2007.
Cities in a Globalizing World: global report on human settlements 2001. London:
United Nations Centre for Human Settlements (Habitat), 2001, p.197

Cdigo Civil. Vade Mecum Acadmico em Direito. Anne Joyce Angher (org.) 4
edio, So Paulo: Rideel, 2007.
Comisso das Naes Unidas Para Assentamentos Humanos: Disponvel em
unhabitat.org/downloads/docs/2649_61742_03.05.20.Anali sis%20Brasil%202003.doc
Acesso em 20/02/2008

DAVIS, Mike. Planeta Favela So Paulo, Boitempo, 2006.


DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio (org.) Estatuto da Cidade, comentrios
Lei Federal 10.257/2001 So Paulo, Editora Malheiros, 2ed, 2006.

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6368

Declarao

Universal

dos

Direitos

do

Homem,

disponvel

em:

onu-

brasil.org.br/documentos_direitoshumanos.php Acesso dia 24/03/2010


Dficit Habitacional no Brasil 2006. Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de
Habitao Braslia, 2008. Elaborao: Fundao Joo Pinheiro.
FACHIN, Luiz dson. Estatuto Jurdico do Patrimnio Mnimo. Rio de Janeiro,
Editora Renovar, 2006.
Jornal Estado de Minas. Caderno de Economia, publicado no dia 31 de maro de 2010,
p.12.
LEAL, Rogrio Gesta. A Funo Social da Propriedade e da Cidade no Brasil. Santa
Cruz do Sul, Editora Livraria do Advogado, 1998.
MATTOS, Liana Portilho. Comentrios ao captulo I do Estatuto da Cidade
Diretrizes Gerais. In: MATTOS, Liana Portilho (Coord.). Estatuto da Cidade
Comentado: Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Belo Horizonte: Mandamentos,
2002.

MARS, Carlos Frederico. A Funo Social da Terra. Porto Alegre, Srgio Antnio
Fabris, 2003
MILAR, dis. Direito do Ambiente: a gesto ambiental em foco. 6a Edio, So
Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2009.

Ministrio das Cidades. Disponvel em cidades.gov.br/ Acesso dia 29/03/2010.

Produo Social do Habitat. Disponvel em habitatbrasil.org.br/seminario/pt/sobre.htm


Acesso dia 24/03/2010

Oliveira, Francisco Cardozo. Direito Social Fundamental Moradia, Obrigaes


propter rem e os encargos de despesa de condomnio Disponvel em:
tj.pr.gov.br/download/cedoc/Dr.Francisco.doc Acesso dia 24/03/2010.
PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil. vol. IV. Rio de Janeiro:
Forense, 2005

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6369

SCIELO.

Disponvel

em:

scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-

40142003000200010 Acesso: 26/02/2008

VALENA, Mrcio Moraes (org.). Cidade (I)legal Rio de Janeiro: Mauad X, 2008.

ZALUAR, Alba. As teorias sociais e os pobres: os pobres como objeto. In:


ZALUAR, Alba, 2ed, A poltica habitacional e os pobres: o sonho dos polticos
So Paulo: Brasiliense, 2000, p.64 a 85.

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

6370