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RESUMO O texto aborda o papel central do Estado na efetivao de polticas pblicas que possam
tornam efetivo o direito humano e fundamental moradia. A efetividade do direito moradia,
consagrado constitucionalmente em nosso pas, o principal enfoque do estudo desenvolvido pelo
Projeto de Extenso Universitria Direito moradia e regularizao fundiria integrado e
coordenado pelos autores, respectivamente. O texto revela que a poltica habitacional adotada
reiteradamente pelos governos, e a ausncia da concretizao do direito moradia para a parcela
mais pobre da populao no decorre apenas da falta de vontade poltica dos governantes, mas
antes de tudo tem a ver com a constituio do Estado brasileiro como um Estado capitalista, sendo
que a propriedade fundiria urbana neste sistema econmico cumpre o papel de produo,
circulao e concentrao do capital. Ao final conclui o texto pela necessidade de uma articulao de
toda a sociedade civil, envolvendo necessriamente os setores marginalizados, justamente aqueles
que no tm acesso moradia, para a efetividade deste direito humano e fundamental.
PALAVRAS CHAVE Polticas Pblicas. Direito moradia. Estado.
Introduo
O presente texto foi utilizado como subsdio formao acadmica dos integrantes do
Projeto de Extenso Universitria Direito Moradia e Regularizao Fundiria e aborda o papel do
Estado na efetivao do direito moradia. A preocupao dos autores buscar a melhor
caracterizao das polticas pblicas estatais, em especial das polticas habitacionais empreendidas
pelos governos, buscando um maior aprofundamento do do estudo terico, que deve
necessariamente proceder ao planejamento e a execuo de qualquer projeto de extenso, pois a
interao da academia com a sociedade, embora deva ser pautado, sempre que possvel em aes
concretas e pragmticas, no pode redundar em um empirismo desconectado da cientificidade
necessria para o aprofundamento do conhecimento acadmico.
A interao do ensino, da pesquisa e da extenso que deveria constituir metodologia e
prtica pedaggica unitria na universidade comprometida com as questes sociais mais prementes
de nossa sociedade o objetivo principal deste projeto, que atravs de uma prxis emancipadora
visa transformar a realidade social, onde as comunidades participantes so ao mesmo tempo objeto e
sujeitos ativos deste processo.
O papel do Estado na efetivao do direito humano e fundamental moradia.
Desnecessrio se faz tecer longas consideraes sobre a centralidade da atuao do Estado
brasileiro na efetivao do direito moradia. Do ponto de vista legal o art. 182 da Constituio
Federal cristalino ao estabelecer que a execuo da poltica de desenvolvimento urbano dever ser
executada pelo Poder Pblico atravs dos Municpios a partir das diretrizes institudas pela Unio,
cuja competncia exclusiva para tanto est estabelecida no art. 21, inciso XIX do mesmo diploma. J
a competncia para legislar sobre direito urbanstico de competncia concorrente da Unio e dos
Estados (CF, art. 24, I).
A Lei n. 10.257 de 10 de julho de 2001, que criou o Estatuto da Cidade, regulamenta o
captulo de poltica urbana da Constituio Federal, sendo que estabelece como diretriz primeira a
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garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como direito terra urbana, moradia, ao
saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e
ao lazer, para as presentes e futuras geraes. (Estatuto da Cidade - ET, art. 2., I).
O conceito de moradia digna e o direito cidade, conforme definido pelos tratados
internacionais foram contemplados no texto do Estatuto da Cidade, tratando-se sem dvida de uma
legislao avanada e inovadora que a possibilidade para o desenvolvimento de uma poltica urbana
com a aplicao de instrumentos de reforma urbana voltados para a incluso social e territorial
(ROLNIK & SAULE JUNIOR, 2002).
No entanto, embora a legislao urbanstica incorpore tais instrumentos capazes de induzir a
reforma da injusta e excludente estrutura urbana brasileira, passados mais de nove anos aps a
aprovao do Estatuto da Cidade, ressalvadas pontuais e espordicas aes governamentais,
constatamos que a efetividade do direito moradia no se concretizou para milhes de famlias, que
esto totalmente margem das polticas de desenvolvimento urbano aplicadas pelo Estado. Tal
situao normalmente justificada pela crise fiscal do Estado que impede a soluo desta gigantesca
demanda social que atinge principalmente as classes economicamente mais frgeis. No entanto, a
verdade que esta situao no decorre da ausncia de polticas pblicas nas reas sociais por falta
de recursos financeiros, mais sim de uma poltica habitacional voltada para a criao e acumulao
do capital e a interveno nas contradies e conflitos, com a crescente segregao das populaes
trabalhadoras nos bairros perifricos das grandes cidades.
Antes de continuar a crtica ora esboada a atuao estatal sobre a questo social da
moradia, vale a pena relembrar a lio do mestre Milton Santos:
E o direito de morar? Confundido em boa parte da literatura especializada com o direito de
ser proprietrio de uma casa, objeto de um discurso ideolgico cheio, s vezes, de boas intenes
e mais freqentemente destinado a confundir os espritos, afastando cada vez mais longe uma
proposta correta que remedeie a questo. Por enquanto, o que mais se conseguiu foi consagrar o
predomnio de uma viso imobiliria da cidade, que impede de exerc-la como uma totalidade. O mito
do direito propriedade da casa levou, num primeiro momento, a que se construsse apartamentos
para as classes mdias. Mesmo assim os preos geralmente eram (e so) exorbitantes, ainda
quando os imveis so construdos com o dinheiro pblico, dinheiro acumulado com a contribuio
obrigatria de todos os trabalhadores. (SANTOS, 1987).
Espantosa a atualidade das consideraes feitas pelo iminente gegrafo brasileiro, embora
pretritas a Constituio Cidad de 1988 e a regulamentao do seu captulo da poltica urbana pelo
Estatuto da Cidade, demonstram que muito pouco mudou em relao s polticas habitacionais
hodiernas. Podemos afirmar que a chamada crise habitacional brasileira continua sendo enfrentada
pelo Estado com as mesmas diretrizes da poltica habitacional surgida no regime militar, que apesar
da forte interveno estatal implicaram na implantao de medidas, na quais, em ltimo lugar,
encontra-se a destinao social, pois o objetivo precpuo novamente o reaquecimento da economia
e o avivamento de uma atividade rentvel e lucrativa para empreendedores, cooperativas e agentes
financeiros, em vez de propiciar e facilitar o exerccio da moradia a coletividade (SOUZA, 2002).
Para tentar explicar esta suposta inrcia estatal em aplicar os instrumentos urbansticos
previstos no Estatuto da Cidade (que em tese podem criar as condies econmicas e polticas
necessrias para a efetivao do direito moradia) concebidos sob a tica de reconstruo da
ordem urbanstica, sob novos princpios (BRASIL, 2002), no podemos ingenuamente reforar o
falso discurso da falta de vontade poltica dos governantes em aplicar a lei. Temos que entender a
prpria natureza do Estado brasileiro, que antes de tudo um Estado capitalista.
Alis, como afirma David Harvey muito difcil imaginar o nascimento do capitalismo sem o
exerccio do poder estatal e sem a criao de instituies estatais, que preparam o terreno para a
emergncia das relaes sociais capitalistas (HARVEY, 2005). A concepo de Estado-nao est
imbricado com a consolidao da forma de produo capitalista, da mesma forma que o fenmeno da
acelerao da urbanizao da sociedade se relaciona com o desenvolvimento do capitalismo em
seus primrdios. Podemos afirmar que a emergncia do capitalismo, do Estado e da prevalncia do
espao urbano, so elementos de uma mesma etapa histrica do desenvolvimento da sociedade
ocidental. O prprio surgimento do Estado nacional se d com os primeiros grandes aglomerados
urbanos, as cidades-Estado, que a partir do sculo XVI comearam a conquistar cidades vizinhas,
constituindo Estados territoriais, numa espcie de extenso de seu territrio. Assim, Veneza vira a
Terra-Firme, Florena vai virar o reino de Toscana, Barcelona, o reino de Arago, Milo, o Milans,
estas monarquias absolutas que surgem como resultado da crise poltica do final do sistema feudal
respondem aos interesses da classe mercantil e manufatureira na medida que unifica regies inteiras
sob uma mesma moeda, levantando barreira feudais e facilitando enormemente as atividades
comerciais e manufatureiras. (ROLNIK, 1994). Portanto, a ascenso do capitalismo foi
Vale ressaltar que estas consideraes acerca da ordem urbanstica brasileira no se referem
a um passado recente, pois so contemporneas e se refletem na poltica habitacional implementada
pelo atual governo federal. O programa denominado Minha Casa, Minha Vida focado
exclusivamente na concesso de crdito imobilirio, sendo que 91% da populao que compe o
dficit habitacional no Brasil ganha entre zero e trs salrios mnimos. Essas pessoas no tm renda
suficiente para ter crdito (...) No Brasil, um plano de ampliao do crdito imobilirio teria um
agravante. Como no h poltica efetiva para o uso consciente do solo urbano, bem possvel que o
crdito financie a construo de imensas e novas periferias" (ROLNIK, 2009). Portanto, o atual
governo, por muitos considerado de esquerda e vinculado as organizaes que defendem a reforma
urbana, repete a mesma poltica habitacional adotada pelos governos anteriores, que sempre
favoreceram os setores especulativos do mercado imobilirio, em detrimento da efetividade do direito
humano e fundamental moradia.
Diante deste cenrio acima descrito, como podemos explicar a contradio decorrente da
existncia de uma legislao como o Estatuto da Cidade, que vai de encontro ordem urbanstica
capitalista, e a execuo de polticas pblicas pelo Estado que reproduzem integralmente esta
mesma ordem?
Uma explicao estaria no paradoxo da democratizao do Estado brasileiro. A transio
entre o regime militar para a democracia foi marcada pela busca da igualdade poltica e social, que
assim descrita por Lucia Cortes da Costa:
Nesse sentido, o processo de transio democrtica expressou a busca pela igualdade dos
direitos civis, polticos e sociais. A efervescncia dos movimentos sociais, a articulao
poltica da classe trabalhadora e a adeso de setores do empresariado nacional luta pela
democracia suscitaram o desejo de construir um novo patamar de relaes sociais. Foi nesse
clima de anseios pela igualdade que se colocaram os trabalhos de redao da nova ordem
normativa para o Estado democrtico no Brasil. (COSTA, 2006).
No entanto, este processo de transio para o regime democrtico no pas, coincidiu com a
ascenso do chamado neoliberalismo e o fim da URSS e a derrocada dos regimes socialistas no
leste europeu. Imposto pelas organizaes financeiras internacionais o receiturio neoliberal
(privatizao dos servios pblicos, desmonte da mquina do estado e corte nos gastos sociais) foi
facilmente incorporado no discurso poltico das classes dominantes, e aclamada como nica soluo
possvel para a crise fiscal e financeira do Estado, que marcou o governo Sarney.
Neste contexto a processo constituinte que ao cabo traz a luz a Constituio de 1988,
batizada de Constituio Cidad, onde os direitos sociais encontram-se amplamente acolhidos
coincide historicamente com a ascenso do Fernando Collor presidncia do Brasil, que marca o
incio dos diversos governos de matiz neoliberal, sendo que a eleio do metalrgico Lula, cuja
trajetria poltica estaria at ento associadas aos movimentos populares que tentavam resistir e
enfrentar o neoliberalismo, de forma alguma representou uma ruptura com este modelo econmico
que continuou a vigorar. A contradio entre uma constituio que pugnava por um Estado Social e a
implantao das polticas liberalizantes pelos sucessivos governos que a sucederam foi resolvida
com as sucessivas emendas constitucionais que subtraram do texto constitucional os entraves para
a adequao da estrutura estatal brasileira chamada globalizao da economia. Este processo
culmina com a reforma liberal do Estado levada a cabo por FHC e que expressa uma composio
das foras sociais, a concretizao de um movimento conservador que buscou suprimir os avanos
construdos a partir do modelo do Estado de Bem-estar Social. (COSTA, 2006).
A poltica de desenvolvimento urbana estabelecida na Constituio Cidad apesar de
permanecer intacta em sua redao original enquadrada pela ideologia jurdica dominante como
norma constitucional de natureza programtica, cuja eficcia jurdica dependeria de regulamentao
por lei ordinria. Por sua vez, a ordem urbanstica vigente encontrava a legitimidade poltica na
ideologia neoliberal, sendo que as grandes corporaes imobilirias justificavam suas prticas
especulativas como decorrentes da modernizao imposta inexoravelmente pela globalizao da
economia.
Neste quadro o direito humano e fundamental moradia, bem como outras demandas
sociais, que dependiam diretamente da atuao estatal, foram relegadas na reforma liberal do Estado
de FHC. Sob a batuta do Banco Mundial a universalizao ao acesso dos servios pblicos
essenciais previsto na Constituio Federal de 1988 foi substituda por polticas sociais
compensatrias focalizadas na populao de baixa renda, enquanto o poder pblico se retira da
operacionalizao dos servios e criar instrumentos de parcerias com o setor privado. (COSTA,
2006). Em relao a poltica habitacional Lucia Cortes da Costa descreve ao discorrer sobre a
reforma do Estado de FHC e os servios sociais:
Quanto habitao, o modelo de financiamento criado durante a ditadura militar, por meio do Banco
Nacional de Habitao, direcionou recursos para as camadas mdias, sendo que a avaliao do nvel
de renda era um critrio para o acesso ao crdito. Assim, os mais pobres, com rendas abaixo de trs
salrios mnimos, e especialmente os trabalhadores do setor informal, no tinham acesso ao crdito
para habitao. O mercado imobilirio favoreceu a especulao com a terra urbana e a concentrao de
riqueza tambm se deu no caso da propriedade urbana, fazendo que haja dficit habitacional para a
populao de baixa renda ao mesmo tempo em que existem unidades domiciliares urbanas
desocupadas. Na dcada de 1990 a ao do governo federal quando ao acesso a moradia foi bastante
reduzida. Com a extino do BNH, a Caixa Econmica Federal assumiu o financiamento da habitao
tambm para os seguimentos populares, mantendo, no entanto, a avaliao da renda como critrio de
acesso ao crdito. (COSTA, 2006).
Concluses
COSTA, Lucia Cortes da. Os impasses do estado capitalista: uma anlise sobre a reforma do
Estado no Brasil. Ponta Grossa: UEPG; So Paulo; Cortez, 2006.
ENGELS, Friedrich. A origem da famlia, da propriedade privada e do Estado. Rio de Janeiro:
Civilizao brasileira. 1981.
ENGELS,
Friedrich.
Para
a
questo
da
habitao.
http://www.marxists.org/portugues/marx/1873/habita/index.htm. Acessado em 23 de julho de 2009.
HARVEY, David. A produo capitalista do espao. So Paulo: Annablume, 2005. (Coleo
Geografia e Adjacncias)
LEFEBVRE, Henri. O direito cidade. So Paulo: Centauro, 2001.
MARX, Karl; ENGELS, Friedrich. A ideologia alem. So Paulo: Martins Fontes, 1998. (Coleo
clssicos)
MARX, Karl; ENGELS, Friedrich. Manifesto do Partido Comunista. So Paulo: Novos Rumos, 1986.
ROLNIK, Raquel. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 2004 (Coleo primeiros passos; 203)
ROLNIK, Raquel. S crdito no resolve habitao. Entrevista para Joo Loes.
http://www.terra.com.br/istoe/edicoes/2053/artigo128346-1.htm. Acessado em 23 de julho de 2009.
ROLNIK, Raquel; SAULE JUNIOR, Nelson. Estatuto da Cidade: novas perspectivas para a
reforma urbana. http://www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=92. Acessado em 23 de
julho de 2009.
SANTOS, Milton. A urbanizao brasileira. So Paulo: Editora Hucitec, 1993 (Coleo estudos
urbanos)
SANTOS, Milton. O espao cidado. So Paulo: Nobel, 1987. (Coleo espaos)
SAULE JUNIOR, Nelson; OSRIO, Letcia Marques. Direito moradia no Brasil.
http://www.unhabitat.org/content.asp?cid=2649&catid=491&typeid=3&subMenuId=0&AllContent=1.
Acessado em 23 de julho de 2009.