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Marcel Bursztyn1

Suely Salgueiro Chacon2

Ligaes perigosas: proteo social e


clientelismo no Semirido Nordestino3

Introduo
A anlise do contexto poltico atual no Semirido requer
cuidado para no se cair na armadilha de tirar concluses
precipitadas sobre o processo de conformao social e
econmica que est em curso na regio. Sabendo que a
histria do presente sempre um desafio ao mundo
acadmico, pois s o futuro poder confirmar se certas
impresses se revelam como fatos histricos e no
como quimeras, alguns aspectos devem ser levados em
considerao para essa anlise.
1 Professor Associado, Centro de Desenvolvimento Sustentvel
Universidade de Braslia. E-mail: marcel.cds@gmail.com.
2 Professora Adjunta, Universidade Federal do Cear, Campus
Cariri. E-mail: suelychacon@gmail.com.
3 Este texto foi apresentado no VIII Congresso Latinoamericano de
Sociologia Rural da Alasru, Porto das Galinhas, 15 a 19 de novembro
de 2010.

Marcel Bursztyn e Suely Salgueiro Chacon

Nos ltimos 25 anos, grande parte da populao se


deslocou para as zonas urbanas. A migrao, que antes
ocorria no sentido do Nordeste para o Sudeste, hoje
ocorre basicamente da zona rural para a zona urbana,
de modo intrarregional. Este um fator importante para
um entendimento mais adequado do atual contexto
social, econmico e poltico do Nordeste e, em especial,
do semirido. O deslocamento de um contingente grande
da populao para a periferia das grandes cidades criou
novas relaes na sociedade e desta com o poder poltico.
O acesso informao hoje muito maior que no passado e
isto tanto pode significar maior autonomia poltica, como a
sofisticao da barganha. Nesse contexto, a mdia se torna
elemento essencial no processo de captura poltica de
dividendos das aes governamentais, no mbito de um
jogo de poder cada vez mais complexo.
Do ponto de vista econmico, os ltimos anos mostraram
uma substancial mudana do padro de consumo e
uma razovel diversificao da produo e das fontes
de gerao de emprego e renda. A construo civil,
impulsionada pela nova condio de consumo, acesso ao
crdito e programas governamentais, um dos setores
que mais cresce e emprega na regio. Comrcio e servios,
especialmente voltados para o turismo (de diversas
modalidades), tambm apresentam ndices constantes
de expanso. A indstria, mesmo que em menor grau,
tambm cresce. E o setor primrio comea a se diversificar,
no se limitando apenas agricultura familiar de sequeiro,
mas estabelecendo nichos lucrativos de cultivos (como os
de flores e frutas), boa parte voltada para a exportao.
Tambm o acesso aos servios bsicos foi ampliado e hoje
a maior parte da populao conta com energia eltrica,
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por exemplo, mesmo no meio rural. Um dos fatores


mais importantes que indicam mudanas substanciais
no Nordeste, especialmente no semirido, o acesso
educao desde as primeiras sries at o ensino tecnolgico
e universitrio. Este parece ser o grande divisor de guas
entre o velho serto e o novo.
O intenso processo de urbanizao ocorrido na regio nas
ltimas trs dcadas deve ser ressaltado como elemento
que ajuda a compreender as novas relaes de poder que
se estabelecem, tanto no meio urbano, como no meio rural,
e entre esses dois espaos.
Os indicadores sociais e econmicos relativos aos estados
da regio Nordeste apresentam variao positiva nos
ltimos oito anos, mesmo que com oscilaes e ritmos
variados. Entre 2003 e 2009, o Nordeste teve, por exemplo,
o maior crescimento do emprego formal no pas, com 5,9%
de aumento anual, uma taxa mais alta do que o Brasil
como um todo, que cresceu 5,4%, e tambm superior aos
5,2% do Sudeste (MTE, 2010). O Nordeste abriga 43%
da populao economicamente ativa do setor agrcola
brasileiro, e mais de 40% da produo agrcola nacional
veio da agricultura familiar (IBGE, 2010).
O ano de 2010 traz uma constatao importante: embora
tenha sido marcado pela maior seca dos ltimos 15 anos,
pouco tem sido noticiado sobre dificuldade de acesso
gua no serto, ou sobre movimentos reivindicatrios por
programas emergenciais de repasse de verbas. Sendo um
ano eleitoral, este um fato a ser notado. A que se deve
isto? Alguns pontos podem nos aproximar da resposta.
Alm da diminuio do contingente populacional no
serto, notadamente a populao rural, a agricultura
familiar hoje tem acesso regular ao crdito (PRONAF),
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seguro safra e garantia de compras pelos programas de


merenda escolar, dentre outras novidades. O aquecimento
do mercado interno garante o escoamento da produo.
E, apesar da estiagem, novas tecnologias sociais, como as
barragens subterrneas e os bancos de semente, garantem,
mesmo que de forma limitada, a continuidade da lavoura
e dos pastos. Outras atividades, como a produo de
mel, entram no rol das alternativas produtivas para o
setor primrio do Semirido. As polticas pblicas de
gesto de guas tm garantido uma razovel distribuio
do recurso nas zonas urbanas da maioria dos estados
da regio, e o programa de construo de cisternas tem
tambm permitido que as famlias consumam gua
potvel durante todo o ano na zona rural, mesmo com a
seca. Por fim, as transferncias governamentais permitem
a continuidade do abastecimento local, sem a necessidade
de novos repasses especficos para o perodo.
Nesse ponto fica evidente a diferena da postura
governamental e da natureza das polticas pblicas hoje
implementadas na regio, em relao a um passado no
to distante. Os programas e iniciativas citados substituem
paulatinamente as antigas prticas que alimentaram a
indstria da seca. J no existem as chamadas frentes de
servios que surgiam a cada novo perodo de estiagem.
As obras hdricas no so mais condicionadas agenda
das frentes de trabalho emergenciais, mas sim obedecem a
um programa que independe das conjunturas climticas.
A transferncia de renda deixou de ser intermitente, para
ser permanente; e isso tem importantes implicaes na
estabilidade da economia local.
Contudo, mesmo havendo mudanas substanciais nos
indicadores econmicos e sociais gerais, a lgica que move
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o quadro poltico e institucional no semirido nordestino


no mudou o bastante para que se possa vislumbrar uma
ruptura com os padres histricos. O clientelismo segue
como marca da poltica local e no h indcios de que
esteja retrocedendo, a despeito de notveis mudanas nas
polticas pblicas. Uma parte substantiva da populao
beneficiria de transferncias governamentais no se
insere de modo formal e constante no mercado de trabalho
e segue dependente e atrelada a programas de governo.
Estes, mesmo quando se valem de prticas com inspirao
democrticas como os processos participativos de
deciso e gesto , sofrem as mazelas da cultura poltica
que encara direitos como favores e cobram poucos deveres
dos cidados.
Para entender essa questo preciso uma anlise apurada
do real peso poltico dos programas sociais governamentais
frente ao poder local e realidade socioeconmica da
regio. O objetivo deste artigo discutir o peso e o modo
como os mecanismos atuais de transferncia de renda (em
particular o Programa Bolsa Famlia - PBF) interagem com
a poltica no semirido. O foco o espao de renovao e
continuidade das prticas clientelistas. Por ser ainda um
ensaio, alguns pontos so apresentados como questes,
como perguntas que sirvam de provocao ao debate, de
inspirao a estudos mais aprofundados e, sobretudo, de
referncia para que com o transcurso da histria sejam
verificadas quanto sua veracidade. Entende-se que
papel da academia vislumbrar tendncias, apontar
riscos, cotejar a histria do presente com a histria do
passado.
O texto est dividido em quatro partes. A primeira
apresenta um breve histrico da proteo social, mostrando
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como evoluiu paralelamente democracia nos pases que


mais se desenvolveram. A segunda parte trata da proteo
social no Nordeste e mostra especialmente que o tema se
torna mais complexo e frgil quando visto luz de critrios
e estratgias de universalizao. A terceira unidade do
texto apresenta a relao atvica entre elites polticas
locais e polticas pblicas no semirido nordestino. A
quarta unidade discute o mecanismo de transferncias de
renda sob condies como uma novidade na farmacopeia
da proteo social e analisa aspectos que caracterizam sua
adoo em diversos pases, com destaque para os riscos
de clientelismo que lhe so inerentes. Finalmente, o texto
ressalta algumas concluses gerais, sendo a principal
delas o fato de que o mero aporte de renda reduz, sem
dvida, as vulnerabilidades bsicas das populaes
menos favorecidas historicamente, mas no assegura
uma ruptura com os padres tradicionais de clientelismo
poltico.

Proteo social a difcil universalizao


As polticas sociais, tal como conhecemos em nossos dias,
tm origens na prpria formao do Estado moderno. Os
ingleses instituram leis para tratar da pobreza desde o
sculo XVII (as poor laws). Desde ento, os instrumentos
evoluram, mas os objetivos no mudaram muito, pelo
menos at o final do sculo XIX: albergues, orfanatos
e alimentos (corn laws). Em diferentes momentos,
polticas pblicas e doutrinas polticas deram maior ou
menor importncia proteo dos pobres. As pessoas
vivendo em condies precrias eram vistas sob duas
perspectivas: como vtimas, seriam consideradas como
objeto da caridade; como ameaa, deveriam ser controladas
(ROSANVALLON, 1981).
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Por cerca de um sculo, at os anos 1970, prevaleceu um


modelo de proteo essencialmente apoiado no Estado.
As classes menos favorecidas durante o primeiro sculo
da Revoluo industrial passaram a usufruir de benefcios
estabelecidos por meio de reformas polticas em pases
europeus e no Japo. Esse processo abriu um perodo
de notveis melhorias nas condies gerais de vida,
principalmente nos atuais pases desenvolvidos, onde o
grau de universalizao foi elevado.
Importantes iniciativas foram adotadas nesses pases,
sobretudo como reao a eventos polticos marcantes.
Essas polticas pblicas de orientao social rapidamente
modificaram o perfil de sociedades do hemisfrio norte e
trouxeram efeitos polticos relevantes, na medida em que
o momento em que foram adotadas era de instabilidade
social (como foi o caso da Comuna de Paris, de 1871). As
elites de ento temiam as insurgncias populares e mesmo
os segmentos mais conservadores lentamente passaram a
admitir as reformas sociais implantadas sob a gide de um
Estado cada vez mais presente na conduo de polticas
de proteo aos desfavorecidos. O velho paternalismo,
tpico da herana patriarcal feudal, mostrava-se cada vez
menos efetivo como mecanismo de neutralizao das
tenses polticas. Esse foi o preldio da era de promoo
do Estado de bem-estar (Welfare State).
Mesmo os mais pobres poderiam, a partir de tais iniciativas,
desfrutar de um certo grau de certeza e segurana quanto
sua existncia e ao futuro de seus filhos. Tais polticas
se davam em diferentes esferas. A primeira delas foi a
educao, que se tornou um direito a ser universalizado.
Na esfera do trabalho, os trabalhadores passaram a ter
algum grau de segurana quanto permanncia em
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seus empregos, seguro-desemprego, frias remuneradas,


aposentadoria, seguro para acidentes de trabalho,
regulamentao da jornada de trabalho. Nada disso
existia antes dos anos 1870. Por cerca de um sculo, at
que o choque do petrleo sacudiu a economia mundial,
a proteo social foi o paradigma de uma era de crescente
responsabilidade do Estado em polticas anticrise e de
reduo de disparidades sociais (ROSANVALLON, 1981;
ESPING-ANDERSEN, 1999; PIERSON, 1991).
A partir dos anos 1970, o recuo do Estado na promoo de
polticas sociais foi marcante, tendo atingido seu pice na
dcada de 1980, no hemisfrio norte, e nos anos 1990, no
hemisfrio sul. Nos pases menos desenvolvidos, ocorreu
um real desmantelamento de estruturas institucionais de
governo, fragilizando a j frgil capacidade pblica de
promover polticas sociais universalizadas. O princpio
liberal de que as foras do mercado so bons mecanismos
de regulao ganhou notvel adeso de polticos e
acadmicos (DINTIGNANO, 1993). evidente que tal
processo se deu em escalas de intensidade e dramaticidade
variadas, de acordo com contextos especficos a cada pas.
A despeito das predies de alguns autores que, como
assinala Hobsbawm (1994), vislumbravam o sculo XX
como uma era de reduo das desigualdades, o fato
que um sculo de proteo social revelou um aumento da
distncia entre ricos e pobres, no mundo, ainda que em
alguns pases tenha havido sensvel reduo da pobreza.
Sem dvida, quando nos referimos construo do Estado
de bem-estar, precisamos ter em conta as diferenas entre
as diversas categorias de nao no panorama mundial. O
que chamamos de primeiro mundo um grupo que foi
capaz de instituir um sistema de proteo social ao longo
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do sculo, com maior ou menor grau de abrangncia e


profundidade. Alguns pases criaram sistemas baseados
mais em regulamentaes que instavam as empresas a
estabelecer algum tipo de proteo a seus trabalhadores.
Outros, notadamente os que seguiram a via da socialdemocracia, tornaram tais responsabilidades atributos do
Estado.
O segundo mundo, formado pelos pases que seguiram
a via socialista, hoje praticamente um conjunto vazio.
Sua experincia mostrou avanos na proteo social, mas
revelou um dficit de legitimidade dos regimes econmico
e poltico, que levou a derrocada de tal regime.
O terceiro mundo bem diverso e compreende uma
ampla gama de situaes. Brasil, Mxico, Argentina e Chile,
por exemplo, implantaram vrios instrumentos tpicos
do Estado de bem-estar. O Brasil, sem dvida, adotou os
principais instrumentos que se consagraram como bases
da proteo social, ainda que com graus variados de
cobertura: seguridade social, educao pblica, legislao
trabalhista, seguro-desemprego, dentre outros. H,
entretanto, pases em que nenhum desses instrumentos
foi implantado e outros que adoram algumas polticas
sociais, mas com pouca efetividade e abrangncia.
De forma resumida, o perodo entre 1870 e 1970 foi marcado
pela construo de mecanismos de regulao pblica
com foco na reduo das desigualdades e na proteo
social, tanto em pases mais ricos como em alguns da sua
periferia. A partir do ltimo quarto do sculo XX houve
uma inverso no objeto da proteo: no mais as pessoas,
mas sim os mercados e os recursos (matrias-primas e
tecnologias) usados na produo adquiriram prioridade.
No contexto de uma sociedade globalizada, os mecanismos
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que regem as relaes entre as pessoas passaram a ser


mais importantes do que as prprias pessoas.

Proteo social no Nordeste semirido armadilhas


universalizao
Analisar a proteo social no serto nordestino, valendose do rigor conceitual que o tema exige, algo que deve
ser considerado com cautela. O Brasil no foge regra
internacional, que caracterizou o sculo XX como um
perodo de avanos no rumo de polticas sociais.
Mas a histria da proteo social no Nordeste, em particular
no semirido, bem mais recente do que no Brasil como
um todo, pelo fato de que os instrumentos criados para tal
finalidade desde os anos 1930 visavam primordialmente
as populaes urbanas, das grandes cidades industriais:
institutos de aposentadoria, leis trabalhistas, educao e
sade pblicas.
O primeiro instrumento que de fato chegou aos confins do
territrio nacional foi a aposentadoria rural, um astucioso
mecanismo que serviu tambm para cooptar sindicatos de
trabalhadores rurais, alm de inaugurar uma nova etapa
nas prticas de clientelismo poltico.
No incio da dcada de 19704 a previdncia social
estendida aos trabalhadores rurais no Brasil, ampliando
o raio de abrangncia daquilo que Santos (1979) chamou
de cidadania regulada. O papel dos sindicatos de
trabalhadores rurais foi crucial nesse processo, na medida
em que desempenhavam papel de mediao junto
previdncia social e, sobretudo, serviam de mecanismo
4 Em 1971, foi criado o Fundo de Assistncia ao Trabalhador
Rural (Funrural).
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de legitimao e validao da condio de trabalhador


rural e da contagem do tempo de servio. nesse
sentido que autores como Coradini (1996) consideram a
extenso da previdncia social ao campo como elemento
de fortalecimento do sindicalismo rural. De fato, no
apenas novos sindicatos surgiram no bojo desse processo,
como passaram tambm a ter estreito vnculo burocrtico
(e dependncia econmica) com o Estado. Foi, na prtica,
uma ampliao da estratgia de Vargas que, ao criar
sindicatos de cima para baixo, estabeleceu um modo de
controle dos mesmos pelos governos.
sabida, e bem documentada na literatura acadmica,
a estreita relao entre polticas pblicas e clientelismo
no semirido nordestino (BURSZTYN, 1984). Esta uma
tendncia que se conformou desde as mais remotas
intervenes governamentais, como as obras contra as
secas, institucionalizadas h cem anos, passando pelas
frentes de emergncia, que remuneravam sertanejos
em perodos de forte estiagem, at a implantao de
programas de desenvolvimento regional com recursos do
Banco Mundial (ex: Polonordeste, Sertanejo, PAPP).
Na prtica, e a rigor, a histria da proteo social na regio
muito mais um apndice das polticas econmicas (num
sentido amplo) e, principalmente, da prpria poltica (no
sentido de polis), do que de avanos slidos e duradouros
na segurana social.
O paternalismo e o assistencialismo do substncia e
forma ao legado das polticas sociais na regio, onde a
marca do patriarcalismo, no sentido weberiano estrito,
o fio condutor entre dois mundos que se confundem
promiscuamente e se retroalimentam: a poltica/politics e
a poltica/policy. O patro poltico e padrinho marcou
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a histria como provedor de acesso do afilhado-cliente ao


pouco que o Estado oferece: o acesso ao aude construdo
pelo Estado em terras privadas; uma vaga em hospital
para um familiar doente o carro-pipa, para enfrentar a
estiagem; ou o alistamento na frente de emergncia da
seca.
A partir dos anos 1980, na medida em que o Estado
perdia sua capacidade de veicular polticas assistenciais,
em funo da grave crise fiscal, o papel de mediao de
tais favores evidentemente foi reduzido. Foi tambm
um perodo de rpida urbanizao, o que levou a que se
pensasse em ocaso da poltica dos currais eleitorais. Isso
no ocorreu, no entanto. As pequenas cidades mostraram
oportunidades de recuperao das prticas clientelistas,
no sentido tradicional: doao de lotes, cestas bsicas,
(sub)empregos nas prefeituras, distribuio de materiais
de construo, dentre tantas formas de vinculao dos
direitos de cidadania ao favorecimento de clientes.
Vale lembrar que, j no incio dos anos 1950, Leal (1975)
previra o fim do coronelismo, como um corolrio das
migraes campo-cidade e o inevitvel esvaziamento
dos velhos currais eleitorais. A histria mostrou que a
capacidade de regenerao de tais prticas imensa,
podendo facilmente se adaptar e revigorar no ambiente
urbano. Uma mirade de instrumentos proliferou a partir
da ltima dcada do sculo XX: cestas bsicas, valetransporte, vale-gs, vale-energia, etc.
Uma novidade surgiria ao final dos anos 1990, acenando
com a possibilidade de inovao no cardpio das polticas
sociais: as transferncias de renda a populaes em situao
de pobreza. At ento, todos os instrumentos eram, de
certa forma, rplicas ou adaptaes dos mecanismos
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do Welfare-State: previdncia, sade, educao, cestas


bsicas, assistncia social etc. Originada na experincia
francesa do RMI (Renda Mnima de insero), a ideia de
suplementao do poder aquisitivo das famlias pobres
encontrou no Brasil uma verso inovadora: a bolsa-escola.
Por exigir contrapartida da parte dos beneficirios, este
instrumento tem um carter singular: permite uma relao
de responsabilidade recproca. O Estado se compromete a
transferir renda, mas as famlias devem cumprir sua parte,
mantendo as crianas regularmente na escola. Em 2003,
o governo Lula unifica vrios programas assistenciais
federais (bolsa-escola, auxlio gs e carto alimentao)
em torno do Programa Fome Zero, que logo assume a
denominao de Programa Bolsa Famlia - PBF. A literatura
internacional registra programas com esta inspirao
como inovao nas polticas sociais, sob a denominao
de Conditional Cash Transfers - CCT. , sem dvida, a mais
recente inovao no receiturio da proteo social e a mais
genuinamente originria dos pases da periferia 5.
Em 15/11/2010, 6.481.884 famlias, em 1.794 municpios da
regio Nordeste estavam includas do PBF, representando
50% dos beneficirios daquele instrumento no Brasil.

Relao entre poder local e polticas pblicas: um


caso antigo
A fora do poder local na poltica do Nordeste (e do Brasil
como um todo) inegvel e assim tem sido ao longo da
5 A bolsa-escola nasceu como poltica pblica no Distrito Federal,
no incio da gesto do governador Cristovam Buarque, em 1995, e
tambm no municpio da Campinas (SP). Mais tarde, Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002) adotou o mecanismo em escala
nacional.
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histria. Hoje, mesmo com a influncia das polticas pblicas


de transferncias de renda do poder central, estruturadas
para chegar aos beneficirios sem a necessidade de
mediao de uma burocracia local e baseadas em critrios
que independem da influncia de padrinhos polticos,
a poltica local ainda permanece fundada em bases
clientelistas. H sempre o risco de reproduo das velhas
prticas de captura de instrumentos de poltica pblica
em benefcio de velhas (e s vezes novas) elites.
digno de referncia o paralelo entre a poltica no semirido
nordestino e a situao analisada por Gramsci no sul da
Itlia, em 1926. L, a regio mais pobre e historicamente
marcada pela fora de uma velha estrutura social e
econmica agrria, o latifndio, assegurava a paradoxal
situao em que o sistema poltico nacional -complacente
com tal situao - contava com a legitimao eleitoral
por parte daqueles que eram suas vtimas. O papel do
intelectual orgnico do mezzogiorno italiano, conforme
apontado por Gramsci, era to crucial como tem sido,
ao longo da histria, o das elites intelectuais e polticas
formadas pelas famlias de latifundirios no Nordeste.
Mesmo no caso em que so modernos em seu olhar para o
mundo, so conservadores em suas prticas locais.
Como dito mais acima, era de se esperar que o xodo
rural levasse ao fim do clientelismo tpico da sociedade
agrria do semirido. Quando Leal (1975) pontificou que
o coronelismo estava com os dias contados, menos de um
tero dos brasileiros viviam nas cidades. De l para c,
o campo se esvaziou, comparativamente a um notvel
processo de urbanizao. verdade que uma parte dos
novos urbanos, que fugiram difcil vida rural ou foram
atrados pela miragem da modernidade das cidades,
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ainda est organicamente vinculada ao trabalho no


campo (VEIGA, 2003). Mas j so mais de 80% morando
em aglomeraes urbanas. Entretanto, o clientelismo se
renova, mediante formas criativas em que o Estado tem
cada vez mais importncia, em relao a uma hegemonia
agonizante da oligarquia agrria tradicional.
Novas formas de poder, desta vez atreladas mais ao Estado
do que ao latifndio, se afirmam, revivendo a imagem
gramsciana do mezzogiorno.
No semirido, a cidade, notadamente as de pequeno
porte, ainda no to urbana: suas funes esto muito
mais associadas a uma precria prestao de servios
pblicos e a atividades comerciais, que agora tm
mais regularidade em funo da prpria regularidade
das transferncias de renda pelo governo. verdade
que as cidades de maior porte comeam a revelar um
perfil mais caracteristicamente urbano, com atividades
industriais e servios mais diversificados, mas o quadro
geral ainda de forte vinculao ao campo.
As transferncias de renda e as aposentadorias dos
trabalhadores rurais representam, por um lado, um fator
propulsor de dinamismo nas atividades comerciais,
mas, por outro lado, se configuram como esteio de um
sistema em que o poder de consumo independe da
dinmica produtiva, tal como em sistemas de economia
pria.
Os mediadores das benesses pblicas, desde os
tempos pioneiros do assistencialismo (frentes de
emergncia das secas), se utilizam de mecanismos
paternalistas, que lhes trazem legitimidade, com portas
abertas a voos polticos.
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Uma parte considervel da populao com viso de


mundo mais cosmopolita (os migrantes) geralmente
se torna eleitora nas grandes cidades de destino,
influenciando pouco o panorama local. Esse panorama
parece estar se invertendo, com a volta de antigos
migrantes e o surgimento de novas oportunidades de
trabalho populao local, notadamente em atividades
de servios e industriais. Vale notar que a oferta de
educao tcnica e superior tende a reter uma parte da
populao que normalmente emigraria.
A questo da seca segue presente como vetor
marcante na poltica. A poltica do carro-pipa j no
tem a importncia de antes, mas sobrevive em alguns
locais. de se esperar que a construo de cisternas
(Programa Um Milho de Cisternas - P1MC) reduza
esse problema, mas a universalizao do instrumento
ainda est distante.
A energia (programa Luz para Todos) e a televiso,
juntamente com o consumo propiciado pela renda
constante, geram satisfao material, mas no implicam
diretamente mudana no grau de conscincia da
condio de cidadania (para isso seria preciso mudanas
culturais por meio da educao).

Uma constatao inquietante que, se por um lado
a tenso da necessidade est de certa forma amortecida
pela sensao de bem-estar causada pela renda garantida
(PBF), no h, por outro lado, como vislumbrar um
futuro emancipado, descolado da dependncia atvica
assistncia (pblica ou privada).
Nmeros de instrumentos vm sendo adotados, como o
caso dos arranjos produtivos locais - APLs, dos Territrios
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da Cidadania, a construo de cisternas etc., mas no


fogem, em sua essncia, s caractersticas que marcaram
iniciativas pregressas:
paternalismo, que se caracteriza pela construo
de solues que nem sempre correspondem aos reais
problemas ou expectativas;
carter genrico, sem necessariamente estar
em sintonia com potencialidades locais, tpico da
cultura administrativa de tomadores de deciso que
identificam boas prticas e as disseminam, top-down,
indiscriminadamente por meio de projetos locais;
baixo capital social, que se traduz em pouca
capacidade autnoma de continuidade de iniciativas
fomentadas pela ao governamental, o que refora a
dependncia frente administradores externos ou expe
grupos de produtores aos riscos da falta de preparo
gerencial;
gargalos de mercado s iniciativas produtivas locais
(ex: produtores se mobilizam para certas atividades
que podem ser artesanais ou pequenas confeces
mas esbarram na dificuldade de comercializao);
desarticulao entre diferentes eixos de polticas
pblicas (ex: instalao de uma usina de biodiesel da
Petrobras em Quixad, no Cear, com a finalidade de
adquirir a produo de assentados em projetos de reforma
agrria, mas que na prtica opera graas ao fornecimento
de matria-prima vinda da grande produo);
mo de obra pouco qualificada (nesse aspecto, cabe
assinalar o esforo recente em reverter tal quadro, com
a abertura de campi universitrios e escolas tcnicas).
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Como novidade, h uma notvel ampliao de espaos


de participao dos atores na gesto de iniciativas locais.
Mas a tambm h gargalos, j que a participao tende
a ser bem mais formal do que substantiva (FONSECA e
BURSZTYN, 2009).

Uma nova gerao de polticas de proteo (as


transferncias de renda): implicaes polticas?
No rastro do Programa Bolsa-Escola, de 1995, toda uma
gerao de CCTs se disseminou pelos pases onde os
desequilbrios sociais e econmicos so marcantes. Para
isso contribuiu a adeso, ao instrumento de organismos
internacionais, como o Banco Mundial instrumento.
O primeiro pas da Amrica Latina a adotar em
escala nacional um programa de CCT foi o Mxico
(Programa Progresa), em 1977. O objetivo era combater
a transmisso da
pobreza entre geraes. Como
no caso do Bolsa-Escola, o Progresa estabeleceu a
condicionalidade da permanncia das crianas nas
escolas e o acompanhamento mdico regular. Com
o governo FHC, o Brasil estendeu o Bolsa-Escola aos
municpios em todo o territrio nacional.
Outros pases logo adotaram o instrumento, como mostra
o Quadro 1. Os reflexos sobre a reduo da pobreza
extrema e da concentrao de renda so evidentes e o
peso sobre o oramento pblico relativamente reduzido.
Em 2007, enquanto o custo da previdncia social
representava 7,4 % do PIB brasileiro, a participao do
PBF era de apenas 0,4 %.
47

Ligaes perigosas: proteo social e clientelismo...

Quadro 1: Programas de CCT na Amrica Latina e Caribe,


por ano de criao e cobertura.
Pas

Nome

Ano Cobertura
(x 1.000)

Argentina

Plan Familias por la


Inclusin Social

2005 454 famlias*

27

Brasil

Bolsa-Familia

2003 11.500 famlias*

84

Colmbia

Famlias en Accin

2001 1.700 famlias*

39

Costa Rica

Supermonos

2000 12 famlias (2001)

34

Chile

Chile Solidario

2002 221 famlias*

47

Equador

Bono de Desarrollo
Humano

2004 1.200 famlias*

100

El Salvador

Red Solidaria

2005 80 famlias (2007)

12

Honduras

Programa de Asignacin 1998 170 famlias*


Familiar

17

Jamaica

Program of
Advancement Through
Health and Education

n/d

Mxico

Progresa/Oportunidades 1997 5.000 famlias*

72

Nicargua

Red de Proteccin Social 2000 24 famlias (2006)

n/d

Panam

Red de Oportunidades

famlias*
2006 55
(2006)

27

Paraguai

Red de Promocin y
Proteccin Social

2005 100 famlias*

13

Peru

Juntos

2005 420 famlias*

17

Rep. Domen. Plan de Solidaridad

2005 400 famlias*

46

2005 83 pessoas (2005)

n/d

Uruguai

Plan de Atencin Nac. a


la Emergencia Social

pessoas
2001 174
(2005)

Benefs./tot.
pobres* (%)

Fonte: ILO - http://www.ilo.org/public/libdoc/jobcrisis/


download/109B09_28_engl.pdf (acesso em 15/11/2010).
* dados para 2009, in: http://www.iadb.org/features-and-webstories/2009-09/english/the-end-of-inherited-poverty-5557.html (acesso
em 20/1/2011).

48

Estud. Soc. e Agric., Rio de Janeiro, vol. 19, n. 1, 2011: 30-61.

Marcel Bursztyn e Suely Salgueiro Chacon

A literatura acadmica identifica nos CCTs um notvel


espao de oportunidade para a ruptura com o modo
tradicional de fazer poltica junto a populaes carentes,
pois ao mesmo tempo que promove oportunidades (via
renda), o faz sem a necessidade de intermedirios (j que
os pagamentos so feitos em rede bancria) (DE JANVRY et
al., 2005, 2006; RAWLINGS, 2005; RAWLINGS e RUBIO, 2005).
nesse sentido que Magaloni, Cayeros e Estevez (2002)
assinalam que os CCTs so importantes porque, alm
de atacarem a transmisso intergeracional da pobreza
(mediante a condicionalidade de frequencia escolar),
servem tambm como alavanca superao dos abusos
polticos dos fundos de pobreza, como era comum em
iniciativas anteriores.
Pelo ngulo da eficcia na incluso social, os CCTs renem
alto grau de consenso entre analistas, acadmicos e policy
makers. Em pouco tempo, h resultados, que se traduzem,
por exemplo, em maior poder de consumo das populaes
beneficiadas, valorizao do papel da mulher, aumento
da frequncia escolar. Sob a tica poltica, entretanto, h
estudos que apontam evidncias de prticas clientelistas,
de modo explcito ou implcito.
Ao analisar o caso mexicano, Torres (2010) levanta
questes que podem balizar o estudo da experincia
brasileira. A autora lana indagaes como:
Em regies onde a manipulao dos gastos
governamentais para fins eleitorais mais a regra do
que a exceo, quais seriam os efeitos polticos da
distribuio de recursos s populaes mais pobres,
via CCT?
49

Ligaes perigosas: proteo social e clientelismo...

Esta nova modalidade de tratamento da pobreza


levar a uma mudana nas relaes entre pobres e
polticos? Em caso positivo, at que ponto os CCTs
atuariam como mecanismo de mobilizao ou de
alienao?
Qual o risco de os CCTs reproduzirem o padro
tradicional de relaes patro-cliente?
A anlise argumenta que, mesmo contando com uma
burocracia tcnica (e no poltica) e mesmo sendo
advertidos sobre o carter no poltico do Progresa, os
beneficirios mostravam sua gratido com o programa
mediante votao no partido que promoveu a iniciativa.
Apesar de ter havido uma clara eroso do clientelismo
tradicional, este foi substitudo por uma espcie de
fidelidade poltica (no sentido de politics) que adotou
a poltica (no sentido de policy) de CCT. Ainda que o
programa tenha sido concebido para fugir s praticas
clientelistas, o resultado era um comportamento de
clientela, por parte dos beneficirios. A lio interessante
ao se considerar o caso brasileiro, onde a tradio de
captura de instrumentos de poltica pblica por elites
tradicionais, valendo-se de prticas que se retroalimentam
com a cultura de clientela por parte das populaes menos
favorecidas.
Ao estudarem o Plano Nacional de Atencin a la Emergncia
Social Panes, do Uruguai, Manacorda, Miguel e Vigorito
(2010) detectaram uma correlao entre beneficirios dos
CCTs e apoio ao governo. O estudo no tratou de dados
de votao, mas sim de opinio. Comparando amostras
da populao includa com segmentos da fronteira da
renda elegvel ao benefcio, a pesquisa mostra que os que
50

Estud. Soc. e Agric., Rio de Janeiro, vol. 19, n. 1, 2011: 30-61.

Marcel Bursztyn e Suely Salgueiro Chacon

recebem as transferncias apoiam mais o governo do que


os que no recebem.
Penfold-Becerra (2005: 31) analisa o caso do programa
Misiones, na Venezuela, e aponta a iniciativa como um
modo barato de comprar apoio poltico. The use of social
funds and targeting mechanisms as a means to reduce
poverty is an attractive idea that can help mitigate the
impact created by economic dislocations; but () these
social funds can be malleable to political manipulation
when institutional constraints or electoral incentives are
absent. O uso dos fundos sociais como o Misiones teria
sido uma importante base de apoio vitria de Chaves no
referendo de agosto de 2004.
Prior to the introduction of CCTs, the overwhelming majority
of social transfers targeted to the poor were discretional
politicians and their bureaucratic agents enjoyed ample
leeway to determine who was eligible, when the transfers
were given, and when benefits were withdrawn. As a
consequence, social transfers to the poor became highly
politicized, most commonly only given around election time
to certain individuals because of their partisan affiliations
and expected voting behavior. The tragedy of this form
of clientelist exchange is not that the poor sell their votes
for government transfers, as this also happens in wellestablished democracies, but that in doing so they end up
perpetuating a political equilibrium that gives them little in
exchange (MAGALONI, CAYEROS e ESTEVEZ, 2002: 6-7).

A questo : at que ponto os CCTs sobrevivem


cultura do clientelismo? Ou, em outras palavras, em
que medida os CCTs levam a que germine entre os seus
beneficirios uma atitude de autonomia, que se traduza
pela conscincia de ser este um direito (tardiamente
sancionado), e no um favor (como sempre foram vistas
51

Ligaes perigosas: proteo social e clientelismo...

as iniciativas assistenciais)? Ser isso possvel sem


uma radical transformao do carter qualitativo da
educao, que quantitativamente avanou no rumo da
universalizao?
nesse sentido que Draibe (2006) alerta que o PBF d
uma certa margem de vulnerabilidade ao clientelismo, na
medida em que no dispe de procedimentos claros de
focalizao nem de controle por parte das prefeituras.
Uma anlise do resultado das eleies presidenciais
de 2010 no Brasil, em seu segundo turno, mostra que
existe uma correlao entre um alto percentual de
famlias beneficirias do PBF e um tambm alto ndice
de votao na candidata da situao, Dilma Rousseff, nos
20 municpios com mais baixo IDH do Nordeste, em 2000
(Quadro 2).
Quadro 2: Municpios com menor IDH-M no Nordeste, %
dos domiclios com Bolsa- Famlia e votao em Dilma no
2o turno, em 2010
ndice de
Ordem Desenvolvimento
Humano - Municipal

52

IDH 2000

% Familias
com B-F*

Votaao Dilma
2o turno (%)

Manari (PE)

0.467

72

82,57

Traipu (AL)

0.479

72

72,18

Guaribas (PI)

0.479

88

90,65

Centro do Guilherme
(MA)

0.484

75

90,3

Araioses (MA)

0.486

62

75,24

Carabas do Piau (PI)

0.487

70

51,01

Estud. Soc. e Agric., Rio de Janeiro, vol. 19, n. 1, 2011: 30-61.

Marcel Bursztyn e Suely Salgueiro Chacon

Santana do Maranho
(MA)

0.488

70

85,94

Lagoa Grande do
Maranho (MA)

0.492

74

84,1

Murici dos Portelas (PI)

0.494

68

68,7

10

Milton Brando (PI)

0.494

61

77,05

11

Governador Newton
Bello (MA)

0.494

72

86,67

12

Cacimbas (PB)

0.494

64

64,53

13

Mates do Norte (MA)

0.495

72

92,62

14

Belgua (MA)

0.495

81

92,64

15

Betnia do Piau (PI)

0.497

81

90,63

16

Fernando Falco (MA)

0.498

72

81

17

Porto de Pedras (AL)

0.499

56

47,43

18

Poo das Trincheiras


(AL)

0.499

78

71,74

19

Caxing (PI)

0.500

76

55,38

20

Brejo de Areia (MA)

0.501

95

81,45

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, TSE, MDS.


*Pop beneficiria do B-F em 2010 / Pop. Estimada em 2009 (Fonte: www.
mds.gov.br em 14/11/2010).

Esta tendncia j era percebida nas eleies presidenciais


anteriores, quando Lula obteve 77,1 % dos votos vlidos
na regio Nordeste, mas com percentuais mais elevados
nos municpios de menor IDH. Naquela ocasio, o PBF
cobria 56% da populao da regio (MARQUES et. al. 2009).
53

Ligaes perigosas: proteo social e clientelismo...

Box: Bolsa Famlia levou Dilma Rousseff a ter


votao superior a Lula em 2002
Correio Braziliense 1/11/2010
O desempenho da presidente eleita Dilma Rousseff
(PT) nos principais redutos do Nordeste beneficiados
pelo programa Bolsa Famlia foi muito melhor do
que o registrado h oito anos pelo seu padrinho
poltico, o presidente Luiz Incio Lula da Silva. Dilma
alcanou 77% dos votos vlidos nos 100 municpios
que proporcionalmente mais receberam recursos do
maior programa social do governo Lula. Ela venceu
a eleio em 98 dessas cidades. H oito anos, o ento
candidato petista ficou com apenas 48,3% dos votos
desses municpios, que esto entre os mais pobres
do pas, perdendo a disputa para o ento candidato
tucano, Jos Serra. Por coincidncia, a maior perda
para Serra ocorreu no municpio de Guaribas, de 4,4
mil habitantes. Em 2002, o tucano obteve ali 73% dos
votos, contra 27% de Lula.
Passados os dois mandatos petistas, Dilma atingiu
90,6% dos votos vlidos daquela cidade, contra
escassos 9,3% de Serra. Exatos 82% dos moradores
daquela cidade so diretamente beneficiados pelo
Bolsa Famlia. No pas todo, cerca de 11 milhes de
famlias recebem o benefcio, gerando uma despesa
anual de R$ 13 bilhes ao governo. Uma famlia
pode receber at R$ 200 por ms, dependendo do
nmero de crianas e adolescentes em cada casa. So
atendidas famlias em situao de pobreza e extrema
pobreza, conforme a classificao do programa. As
54

Estud. Soc. e Agric., Rio de Janeiro, vol. 19, n. 1, 2011: 30-61.

Marcel Bursztyn e Suely Salgueiro Chacon

mais carentes tm renda mensal de R$ 70 por pessoa.


A diferena de desempenho tambm foi bastante
expressiva em Ouro Branco (AL).
H oito anos, Lula fez apenas 15,4% dos votos do
municpio, contra 84,5% de Serra. Neste ano, a
candidata petista atingiu 78,8% dos votos vlidos,
contra 21,2% do tucano. Nesse municpio 76% da
populao recebe o Bolsa Famlia. A maioria desses
100 municpios est localizada no Piau, mas o maior
percentual de votos da candidata ocorreu numa
cidade do Maranho, So Luiz Gonzaga. Foram
92% dos votos vlidos, contra 7,9% de Serra. As
cidades que mais recebem o programa ficam nas
regies remotas do Piau, Maranho, Cear, Paraba
e Pernambuco, no semirido nordestino. A regio
subdesenvolvida, com ndices de desenvolvimento
humano (IDH) semelhantes aos de pases pobres
da frica. Ali, a seca castiga os sertanejos todo ano.
O trabalho e a comida so escassos. Alm da bolsa
mensal, os habitantes dessa regio receberam outros
benefcios do governo Lula, como o programa
Luz para Todos e a construo de meio milho de
cisternas, para aparar a gua da chuva.
Em mdia, 76,8% dos moradores desses sertes so
diretamente beneficiados pelo Bolsa Famlia. Isso
significa que quase quatro em cada cinco pessoas
recebem o benefcio do Governo Federal. Em
Cumaru (PE), de 13,8 mil moradores, praticamente
100% so beneficiados, como mostram os registros
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS). O cadastro oficial informa o nmero
de famlias beneficiadas. Esse nmero deve ser
55

Ligaes perigosas: proteo social e clientelismo...

multiplicado por quatro (tamanho mdio da famlia).


O melhor desempenho de Serra nesse reduto ocorreu
em Esprito Santo (RN). Foram 51,4% dos votos
vlidos. Ele j havia superado Lula nesse municpio
em 2002, fazendo 53,6% dos votos. A outra cidade
onde o tucano superou Dilma foi em Tamboril do
Piau, com 50,5% dos votos. H oito anos, ele obteve
quase 80% do eleitorado dessa cidade.
O mapa da votao no primeiro turno j havia
mostrado que Dilma obteve cerca de 10 milhes
de votos a mais do que Serra no Nordeste. A maior
vantagem, 6,7 milhes de votos, foi tirada nos
municpios com at 50 mil habitantes. Essa diferena
explicada, em parte, pelos programas sociais que
atendem aos habitantes do serto.

Consideraes finais
As transferncias de renda pelo governo (PBF,
aposentadoria rural e outros benefcios) representam,
sem dvida, um importante fator no esforo de reduo
da pobreza no Brasil. O aumento do poder aquisitivo de
grupos sociais que antes tinham um padro de consumo
muito limitado tem, tambm, efeito anticclico, no
sentido keynesiano, ao servir como para-choque a crises
econmicas.
O aumento do IDH nos municpios mais pobres do pas
uma realidade, ainda que no se possa credit-lo apenas
ao PBF. Os indicadores disponveis mostram que, alm da
renda, melhorou tambm o aspecto sade (longevidade)
e a educao (nmero de matrculas), desde o final dos
anos 1990.
56

Estud. Soc. e Agric., Rio de Janeiro, vol. 19, n. 1, 2011: 30-61.

Marcel Bursztyn e Suely Salgueiro Chacon

indiscutvel que melhorou a dinmica das atividades


comerciais nos municpios do interior do semirido
nordestino, em funo da regularidade da renda.
Entretanto, no h evidncias de que haja uma relao
direta entre transferncias de renda e melhoria dos
sistemas produtivos locais. Ao contrrio, tudo indica
que h maior urbanizao (os dados do novo Censo de
2010,devero comprov-lo) e, nesse sentido, queda da
atividade no campo. No h tambm indcios de que o PBF
esteja provocando melhorias na qualidade da educao
(at porque este no uma de seus objetivos) 6.
O artigo explorou a possibilidade e os riscos de que um
programa como o PBF, que tem, de um lado, um agente
provedor (o governo) e, de outro, beneficirios (populao
pobre), vir a reproduzir as mazelas que caracterizaram
a trajetria poltica da regio: clientelismo, captura de
instrumentos pblicos por elites e/ou mediadores locais,
falta de conscincia quanto aos direitos dos cidados,
crculo vicioso da dependncia frente a patres polticos.
Dois aspectos foram ressaltados e merecem ser
aprofundados em anlises futuras. O primeiro a
verificao de que programas de CCT em outros pases
latino-americanos j mostram sinais de estarem sendo
apropriados como vetores de reproduo de velhas
prticas clientelistas. O segundo a evidncia emprica
de que nos municpios mais pobres do Brasil e que
so, portanto, os que tm maior percentual de famlias
recebendo CCT h uma forte correlao entre o alto
percentual de beneficirios e os tambm elevados ndices
6 Vale notar que h evidentes avanos na oferta de ensino tcnicoprofissionalizante e na criao de campi universitrios em cidades do
serto nordestino, mas isso independe do PBF.
57

Ligaes perigosas: proteo social e clientelismo...

de votao em favor da continuidade da administrao


poltica federal.
Vale assinalar que a possvel apropriao clientelista
de programas com forte conotao social e cujos
fundamentos so claramente bem intencionados, no
algo prconcebido pelos policy makers. Sua eventual
captura seria uma fatalidade decorrente da cultura
poltica local. O risco de o PBF servir a uma renovao
do clientelismo, que normalmente perde robustez com a
urbanizao, grande. Isso j ocorreu com muitos outros
programas (BURSZTYN, 1984). O fato novo que os recursos
pblicos so dirigidos diretamente aos beneficirios, sem
a mediao de elites locais. Entretanto, no h evidncias
de ruptura com a tradio de fidelidade ao provedor,
como no velho patrimonialismo. A fidelidade, agora,
deixa de se traduzir em apoio poltico a velhas elites locais,
cujo poder emanava da terra, e passa a ocorrer frente ao
prprio Estado provedor, que se representa fisicamente
por meio dos governos da situao e dos polticos que
os governam. Isso, em se confirmando, configuraria uma
espcie de clientelismo de Estado.
O espao de possibilidade para o surgimento de brokers
(indivduos que sejam identificados como representantes
dos programas governamentais) um fato plausvel,
na regio. E esse tipo de prtica conhecido desde os
tempos em que o poder pblico passou a agir mais em
programas assistenciais e menos em audes privados.
Aos que argumentem quanto ndole social desse novo
tipo de clientelismo, vale lembrar que tal prtica nociva
em qualquer circunstncia e que o avano democrtico se
d pela conscincia de que aos direitos sociais no deve
corresponder dvidas polticas. Avanos qualitativos na
educao ajudariam, sem dvida, a minorar este risco.
58

Estud. Soc. e Agric., Rio de Janeiro, vol. 19, n. 1, 2011: 30-61.

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BURSZTYN, Marcel e Suely Salgueiro Chacon. Ligaes


perigosas: proteo social e clientelismo no Semirido
Nordestino. Estudos Sociedade e Agricultura, abril de 2011,
vol. 19, n. 1, pp. 30-61, ISSN 1413-0580.
Resumo: (Ligaes perigosas:proteo social e clientelismo no
Semirido Nordestino). Caracterstica marcante do estado de
bem-estar construdo ao longo do sculo XX, a proteo
social pode se converter, paradoxalmente, em instrumento
de clientelismo. Quando as instituies so frgeis e a cultura
poltica marcada por relaes paternalistas de dominao,
at mesmo um direito da populao pode ser capturado como
mecanismo poltico, como se fosse um favor provido por
representantes das elites locais ou por mediadores da relao
sociedade-Estado. O artigo tem como foco o Programa Bolsa
Famlia, em suas correlaes com o desempenho eleitoral do
partido do governo, no semirido nordestino, comparando
com casos semelhantes em outros pases latinoamericanos.
Palavras-chave: clientelismo, Nordeste, Bolsa Famlia.
Abstract: (Dangerous Liaisons: social protections and clientelism
in the Brazilian semiarid Northeast). Social protection, as a
landmark of the welfare state built throughout the 20th
century, can paradoxically become an instrument of
clientelism. When institutions are weak and the political
culture is based upon paternalistic domination, even what is
a right of the population can be captured as if it were a gift of
the local elites or of those who mediate the relations between
the society and the State. The article focuses on the Bolsa
Famlia Program, a conditional cash transfer instrument, in its
correlations with the electoral performance of the governing
party, in the Brazilian semiarid Northeast, and compares it to
other cases in Latin America.
Key words: clientelism, Brazilian Northeast, conditional
cash transfers.
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