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artigo

O Desenvolvimento Regional
na Estratgia da Poltica
Externa do Governo Lula Para
a Integrao da Amrica do Sul1
Rogrio Santos da Costa2
Paulo Roberto Ferreira3

RESUMO
Neste artigo analisa-se a perspectiva de desenvolvimento regional contida na estratgia da poltica
externa brasileira no governo de Luiz Incio Lula da Silva para a integrao na Amrica do Sul. Primeiramente apresenta-se a temtica do desenvolvimento regional em processos de integrao e seus
desafios; em seguida caracterizam-se os precedentes desse processo nas experincias de integrao
regional latino-americana; na sequncia apontam-se as inovaes do governo Lula e finaliza-se com a
anlise das possibilidades e limitaes dessa estratgia, guisa de concluso. Utiliza-se uma abordagem predominantemente qualitativa, tendo como recorte temporal principal os anos de 2003 a 2010
e como base de dados primrios documentos oficiais do governo brasileiro, do Mercosul e Unasul,
alm de entrevistas no estruturadas, bem como uma base secundria composta de referncias na
rea investigada. A principal constatao do estudo de que a estratgia de integrao regional do
governo Lula inova fortemente o contedo de desenvolvimento regional no processo de integrao
sul-americana, buscando ser um pas pagador e lder do processo, na direo de uma integrao
com menos impactos de desigualdades de desenvolvimento na regio.

PALAVRAS-CHAVE: Desenvolvimento regional. Estratgia da poltica externa brasileira. Processos


de integrao. Amrica do Sul. Focem.

Esta pesquisa foi possvel graas a recursos do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (CNPq).
Doutor em Cincia Poltica (Poltica Internacional) pela UFRGS, mestre em Administrao (Polticas e
Planejamento Governamental) e graduado em Economia, ambas pela UFSC. Professor do Programa de
Ps-Graduao em Administrao e dos cursos de Graduao em Relaes Internacionais e Economia da
Universidade do Sul de Santa Catarina Unisul. paralelosc@uol.com.br
3
Mestre em Relaes Internacionais pela UFSC e graduado em Relaes Internacionais pela Unisul.
Professor do curso de Graduao em Relaes Internacionais da Unisul. riprferreira@yahoo.com.br
1

Desenvolvimento em Questo
Editora Uniju ano 11 n. 24 set./dez. 2013

p. 41-73

THE REGIONAL DEVELOPMENT IN FOREIGN POLICY STRACTEGY


OF LULAS GOVERNMENT FOR INTEGRATION OF SOUTH AMERICA
ABSTRACT
This paper analyzes the regional development perspective contained in Brazilian Foreign Policy
strategy in the government of Luiz Inacio Lula da Silva for the integration in South America. First it
is presented the theme of regional development in processes of integration and its challenges, then
it is characterized the previous experiences of this process of regional integration in Latin America,
then point to the innovations of the Lula government, ending with the analysis of the possibilities and
limitations of this strategy, in conclusion. It is used predominantly qualitative approach, having as
main year time frame from 2003 to 2010, based on primary data official documents of the Brazilian
Government, Mercosur and Unasur, and unstructured interviews, as well as a secondary base consists
of referrals in the study area. The main finding of the study is that regional integration strategy of the
Lula government strongly innovative content in development regional of South American integration
process, trying to be a paymaster and a process leading toward an integration with fewer impacts of
inequalities development in the region.

KEYWORDS: Regional development. Brazilian foreign policy. Integration processes. South America.
Focem.

O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA ESTRATGIA DA POLTICA EXTERNA


DO GOVERNO LULA PARA A INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

O desenvolvimento regional um tema dos mais relevantes quando


se est tratando de processos de integrao regional. No momento em que
pases procuram processos de integrao regional para obter melhores resultados econmicos, sociais e polticos, a assimetria figura como uma das
principais limitadoras ou impulsionadoras do processo.
A explicao para essa situao encontra-se na tendncia histrica
de o capital se localizar nas regies onde ter melhores oportunidades de
lucratividade. Num processo de integrao assimtrico possvel, e muito
verificado empiricamente, que ocorra uma concentrao de capitais e um esvaziamento econmico-social de reas inteiras de pases menos atrativos.
Numa perspectiva de perdas desse tipo, um pas tende a no adentrar
na empreitada integracionista, pode ser motivado a sair de uma j iniciada ou
ainda pode evitar o aprofundamento do processo, deixando pouca margem
de sucesso para o projeto de integrao regional. Nas situaes de assimetria torna-se imprescindvel e necessria a existncia de um pas pagador
(paymaster), que tenha custos no incio do processo at a consolidao do
pas menos competitivo, deixando-o em condies de adentrar firmemente
na integrao e obter ganhos relativos superiores.
Ao pas pagador fica a perspectiva de ganhos de mdio e longo prazos
com o processo de integrao. No incio desse processo um (ou mais) pas
pagador deve promover polticas pblicas isoladas ou em conjunto com outros
para a reduo do impacto da assimetria no processo integracionista.
Assim, este artigo pretende fazer uma anlise da poltica externa do
governo Lula em suas caractersticas de polticas de desenvolvimento regional como estratgia para o processo de integrao empreendido na Amrica
do Sul durante seus dois mandatos, de 2003 a 2010.
Trata-se de um estudo exploratrio predominantemente qualitativo.
Os dados primrios deste artigo foram obtidos mediante coleta de documentos e entrevistas no Ministrio das Relaes Exteriores e no Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG do Brasil em 2010 (em
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seu stio na Internet, conforme referncias), na sede do Mercosul em 2012


(em seu stio na Internet, conforme referncias), alm das Declaraes dos
Chefes de Estado durante as Cpulas da Unasul e do Mercosul.
A tcnica utilizada no tratamento e na anlise dos dados foi o cruzamento de informaes e checagem de tendncias para se obter as principais
caractersticas indicativas da estratgia do governo Lula em termos de desenvolvimento regional no projeto de integrao sul-americana, em curso ainda
no governo Dilma. Desta forma, o perodo de tempo so s dois mandatos
daquele governante, com referncias histricas suplementares. O carter
histrico-comparado dos perodos anteriores ao governo Lula utilizado
para anlise das inovaes na poltica externa brasileira para a integrao,
com foco no desenvolvimento regional.
Nesta coleta de dados procurou-se primeiramente descortinar as principais aes empreendidas pela poltica externa brasileira para a integrao
regional, com nfase na temtica do desenvolvimento regional. Neste passo
foram coletados dados de correspondncias, de agenda e documentos balizadores de aes diplomticas na sede do Ministrio das Relaes Exteriores,
em Braslia. Aps esta etapa foram coletados dados correlatos no prprio
Mercosul, e, em 2012, fez-se entrevista com diplomatas brasileiros ligados
delegao do pas no Mercosul, em Montevidu. Acrescentaram-se, a esses,
dados de referncias na temtica em estudo, principalmente de formuladores
da poltica externa brasileira no perodo do governo do presidente Lula.
O artigo possui mais trs sees alm desta introduo e das consideraes finais. Na prxima seo destacam-se os desafios de se fazer
poltica de desesenvolvimento regional em processos de integrao, e em
seguida faz-se aluso s assimetrias de desenvolvimento nos processos de
integrao ocorridos e em ocorrncia na Amrica Latina. Na terceira seo
o destaque para as inovaes empreendidas no mbito da estratgia de
integrao sul-americana no governo Lula, com uma parte significativa
sobre o papel do Fundo de Convergncia Estrutural e Fortalecimento
Institucional do Mercosul Focem. Nas consideraes finais procura-se
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apresentar uma sntese da inovao do governo Lula em comparao com


governos anteriores, bem como as limitaes e possibilidades da estratgia
do governo Lula na direo de polticas de desenvolvimento regional no
mbito de processos de integrao, com especial ateno para a integrao
sul-americana em andamento.

Desafios da Poltica de Desenvolvimento


Regional em Processos de Integrao
O sistema capitalista historicamente produz desigualdades, verificveis no espao-tempo (Wallerstein, 1985). Chama-se a ateno, aqui, para
as desigualdades regionais num mesmo espao econmico, ou entre pases.
No ambiente de mundializao do capital que se acelerou com o fim da
guerra fria (Chesnais, 1996), as capacidades de redefinio do espao-tempo
impuseram maiores desafios para os problemas relacionados questo regional (Lins, 1998). O desenvolvimento territorial ou regional , por essa
razo, um tema clssico na literatura de desenvolvimento no capitalismo.
Suas resultantes desigualdades guardam lugar especial tanto na anlise de
territorialidade quanto na formulao de planejamento para a sua eventual
minimizao, com implicaes acentuadas a partir do processo de globalizao e da nova economia (Theis, 2005; Marini; Silva, 2012).
Os efeitos de uma atividade econmica podem ser centrfugos ou centrpetos, ou seja, sua fora propulsora de disseminao do desenvolvimento
pode tanto ser positiva quanto negativa. Esses resultados so mais fortes em
criar desigualdades em pases com baixo nvel de desenvolvimento, sendo
importante a participao do Estado na formao de polticas pblicas que
revertam ou minimizem esses impactos (Myrdal, 1968; Singer, 1973; Perroux, 1967), mais especificamente em planejamento do desenvolvimento
regional (Brando, 2011).
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Os impactos regionais da atividade econmica sob o capitalismo


tm importncia significativa na integrao entre pases. Entende-se como
processo de integrao regional a ao entre pases, ou poderes, para construrem estruturas socioeconmicas comuns com objetivo de unificao em
nveis aprofundados do todo ou de partes de suas economias e sociedade.
Assim, para ser aqui compreendido como processo de integrao regional
preciso que os pases faam, no mnimo, uma Unio Aduaneira, liberando o
fluxo de mercadorias internamente e unificando o tratamento com terceiros
externamente (Oliveira, 2009).
Ou seja, apesar de existir certo grau de integrao, no se considera
como processo de integrao a criao de Zonas de Preferncia Tarifria ou
Zonas de Livre Comrcio, em que h o desgravamento de tarifas entre os
pases, apesar de esses processos serem etapas iniciais de um processo de
integrao. Nesta perspectiva, a unificao e a criao dos Estados alemo
e italiano, no sculo 19, resultaram de processos iniciados com Unies
Aduaneiras.
Uma das caractersticas mais importantes de processos de integrao
como aqui so delimitados que sua formatao proporciona a criao de
sinergias entre as partes. Sinergia, aqui, entendida conforme a teoria sistmica, como fenmeno que exprime o fato segundo o qual, num sistema,
o efeito final obtido pela interao de elementos que o constituem maior
do que a soma dos resultados alcanados pela operao separada deles.
O exemplo mais importante de processo de integrao o da Unio
Europeia, cuja unificao remonta ao ps-Segunda Guerra, que no s
chegou etapa de Unio Aduaneira, mas aprofundou a integrao com a
criao de um Mercado Comum, onde circulam livremente todos os fatores
de produo. Alm disso, criou instituies e polticas comunitrias, vivendo
atualmente a perspectiva de consolidao de uma Constituio Comum,
com a possibilidade de elevar o processo categoria de integrao total
(Silva; Costa, 2013).
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As assimetrias estavam e esto presentes no processo de integrao


europeu, bem como a preocupao terica e prtica para entend-lo e poder
lidar com ele. Assim, integrao entre pases de diferentes nveis de desenvolvimento tendem a reproduzir desigualdades, dimenso que os europeus
j percebiam no incio da dcada de 60.
Pode sustentar-se que nos pases menos desenvolvidos o volume limitado
de novos investimentos vai principalmente para as regies onde a existncia de indstrias relacionadas entre si e de infra-estruturas econmicas e
sociais oferece rendimentos mais altos, e a influncia dos melhoramentos
feitos nas regies mais desenvolvidas contrariada pela falta de um
sistema de transportes e comunicaes interregionais adequado e pela
rigidez sociolgica e psicolgica. Por outro lado, nas economias avanadas,
um sistema de preos altamente desenvolvido permite o aproveitamento
das diferenas de salrios, as facilidades de transporte e comunicaes
so desenvolvidas, a proporo das economias externas mveis aumenta
e natural que se obtenha uma distribuio mais equitativa de infraestruturas (Balassa, 1961, p. 303).4

V-se, pois, que os desafios dos processos de integrao so muito


grandes, haja vista a dimenso, profundidade e impactos socioeconmicos
que deles podem resultar. Duas aes na Europa originam-se dessa percepo e esto diretamente, embora de modo no exclusivo, relacionadas
com o avano e o relativo sucesso do movimento integracionista naquele
continente.
Uma a necessidade de convergncia estrutural por parte dos pases aspirantes a membros aderentes ao processo. A ampliao foi e uma
estratgia recorrente da integrao do Velho Continente, e as aes de
convergncia das condies econmicas e sociais passam a ser garantia de

Bela Balassa foi um dos maiores tericos da economia, que estudou aprofundadamente o processo de
integrao, particularmente o europeu, da perspectiva, principalmente, de seus impactos regionais.

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diminuio dos impactos no pas ingressante, assim como tm a funo de


no contaminar negativamente o bloco integrado, evitando prejudicar os
avanos alcanados.
A outra a criao de polticas comunitrias comuns, como a industrial,
a agrcola e a de desenvolvimento regional. Na dcada de 70, vislumbrando
a problemtica das assimetrias com o processo de entrada de Portugal, Espanha e Grcia, foi criado no mbito daquela integrao o Fundo Europeu
de Desenvolvimento Regional Feder.
Esse Fundo foi um dos principais responsveis pela insero desses
pases no processo de integrao com diminuio significativa do impacto
das assimetrias. O Feder no tratou, e no trata, apenas da problemtica das
assimetrias entre pases, mas vislumbra uma perspectiva de reduo dos impactos de desenvolvimento regional no interior mesmo dos pases-membros.
Alm disso, a experincia europeia nesse campo conjuga aspectos tcnicos e
polticos, pois a existncia de Comit de Regies foi uma resposta democrtica crtica da tecnicidade na poltica pblica. Por isso, serve de parmetro
para comparaes entre processos integracionistas em diferentes continentes,
como o latino-americano, abordado na prxima seo (Costa, 2011).

As Assimetrias das
Integraes na Amrica Latina
Os primeiros impulsos de processos integracionistas na Amrica
Latina podem ser vislumbrados desde Simn Bolvar, no sculo 19, e, institucionalmente, foram dados efetivamente pela Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe Cepal (rgo da Organizao das Naes Unidas
ONU), no ps-Segunda Guerra Mundial. Nascem justamente para buscar
caminhos alternativos ao relativo atraso de desenvolvimento econmico da
regio em relao ao centro do capitalismo, ou seja, emergem sob o signo
da assimetria mundial (Menezes; Penna Filho, 2006).
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Regionalmente as assimetrias eram igualmente relevantes. Em razo


disso, as mesmas preocupaes com essa problemtica que existiam na Europa eram aladas e potencializadas ainda mais para as perspectivas de integrao latino-americana, consideradas economias em desenvolvimento.
Ao contrrio do que acontece com as economias desenvolvidas, as diferenas inter-regionais das infra-estruturas econmicas e sociais so maiores e,
de uma forma geral, as economias de aglomerao sero, provavelmente,
mais importantes nos pases subdesenvolvidos da Amrica Latina. Por
isso, a afirmao tantas vezes feita de que a abolio de barreiras aduaneiras agravar as desigualdades regionais e poder tambm impedir o
desenvolvimento das regies atrasadas pode ter alguma validade no caso
da Amrica Latina. Assim, as polticas de desenvolvimento regional tero
especial importncia nesta rea (Balassa, 1961, p. 307).

Assim, a tentativa de imprimir uma integrao latino-americana foi


feita com o estabelecimento da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio Alalc em 1960, que, apesar do nome, previa em sua constituio
a criao de um Mercado Comum. A primeira ciso nessa integrao ocorreu
em 1969, com a criao do Pacto Andino, na dcada de 90 transformado em
Comunidade Andina de Naes CAN. No seio dessa ruptura est a percepo dos pases dissidentes de que o formato da Alalc estava dando vantagens
para os pases maiores e relativamente mais desenvolvidos, resultando no
aprofundamento da assimetria entre eles. A Alalc no conseguiu alcanar
seus objetivos e foi substituda em 1980 pela Associao Latino-Americana
de Integrao Aladi cujos propsitos eram bem mais modestos do que
os de sua predecessora (Menezes; Penna Filho, 2006).
Na dcada de 80 surge um novo e importante movimento integracionaista na Amrica Latina, e o protagonismo de Argentina e Brasil ganha
destaque. Estes dois pases passaram de uma situao de intensa e histrica
rivalidade regional a uma de cooperao para o alcance de resultados positivos
conjuntos de desenvolvimento socioeconmico e insero internacional.
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Essa aproximao culminou com a criao, em 1991, do Mercado


Comum do Sul Mercosul. Diversos fatores foram determinantes para o
impulsionamento da cooperao entre Brasil e Argentina: a superao das
divergncias geopolticas bilaterais, a consolidao de regimes democrticos
nesses pases, as dificuldades da economia internacional. Antes de tudo,
essa aproximao exprime uma tendncia, que foi inaugurada com a Unio
Europeia, de construo de espaos comuns entre grupos de pases mediante processos de integrao. Ao Mercosul, por sua vez, foram incorporados
dois vizinhos geogrficos, o Uruguai e o Paraguai. O fim da guerra fria foi,
na verdade, um ambiente favorvel ao desenvolvimento de processos de
integrao regional por todo o mundo (Krasner, 1992).
Por um lado, o Mercosul significou a integrao de pases com identidades histricas, mas, por outro, tambm uma cooperao com diferenas
socioeconmicas muito grandes. Brasil e Argentina somados representam
aproximadamente 95% da populao e rea, possuem 97% do PIB, 95% das
exportaes e 91% das importaes; no entanto o Brasil sozinho possui em
mdia 70% destes indicadores.5
H, contudo, outros indicadores que tornam extremamente diferentes
os pases do Mercosul: a taxa de 54% de urbanizao do Paraguai, contra
80% de Brasil e 90% dos demais parceiros; o PIB agropecurio do Paraguai
representa 23% do total, enquanto nos demais pases est na casa de 8%, o
que significa um pas com caractersticas agrcolas fortes; e, finalmente, a
renda per capita dos quatro pases possui uma grande assimetria, com a do
Paraguai em torno de US$ 2.100, a do Brasil em US$ 13.500, a do Uruguai
em US$ 7.000 e a da Argentina no valor de US$ 6.500.
Contrapondo-se ao Mercosul de direito, o Mercosul de fato abarca
cerca de 50% e 70% da populao de Brasil e Argentina, com cerca de 70%
e 80% de seus PIBs, respectivamente, incorporando 100% de Paraguai e

Dados deste e dos prximos trs pargrafos de Cepal, 2012.

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Uruguai. Existem, portanto, espaos internos, nos Estados-membros, como


as regies Norte e Nordeste do Brasil, que precisam ser motivos de planejamento regional, sob pena de ficarem cada vez mais alijados do processo
de integrao. Tambm outros integracionistas podero vir a sofrer desse
problema no decorrer do aprofundamento do bloco, como ser abordado
nas prximas sees.
Apesar de tais disparidades, o bloco obteve um relativo sucesso em
sua primeira fase de existncia. Baseado no mercado intrabloco, o comrcio
exterior teve acrscimo de mais de 300% entre 1991 e 1998, alcanando a
casa de 20 bilhes de dlares, e a participao do Mercosul no comrcio
mundial cresceu 141%, alcanando a cifra de 80 bilhes de dlares, enquanto
o comrcio exterior mundial cresceu em mdia 32%. Nesse mesmo perodo,
o PIB do Mercosul aumentou 31%, aproximadamente 3,9% ao ano, enquanto no mundo esse incremento foi de 25%, e os investimentos estrangeiros
diretos (IED) aumentaram em 450% no Mercosul contra 130% em escala
mundial (Costa, 2011).
A crise interna do Brasil, entre 1998 e 1999, e posteriormente a da Argentina, entre 1999 e 2001, no entanto, indicaram as limitaes de sinergia do
bloco e suas possibilidades de sustentao em momentos de crise. A situao
ainda analisada pela tica da integrao em pases em desenvolvimento, que
possuem uma insero tardia no sistema capitalista mundial e esto muito
mais suscetveis a receberem impactos negativos de crises do centro. Alm
disso, a inexistncia de um pas em situao mnima para fazer o papel de
pas pagador (paymaster) agrava a situao (Hass; Shmitter, 1964).
At o incio do governo Lula, em 2003, no existiam mecanismos
dentro da estrutura institucional do Mercosul que apontassem para uma
poltica de desenvolvimento regional. luz da exposio anterior sobre
desenvolvimento regional e planejamento do desenvolvimento regional,
pode-se pensar, no mximo, em algumas alegaes de necessidades de aes
para minimizao das assimetrias, vindas, principalmente, dos dois pases
menores, Paraguai e Uruguai.
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O que se pode citar como prximo a isso o Subgrupo de Trabalho


(SGT) n 5 Transporte e Infraestrutura, rgo subsidirio do Grupo Mercado Comum GMC. Um estudo sobre as resolues do Grupo Mercado
Comum GMC , porm, destaca que os temas tratados nesse subgrupo
dizem respeito apenas a harmonizao da legislao, do tratamento relativo
ao trfego de cargas perigosas e a algumas padronizaes da profisso de
motorista e do prprio transporte rodovirio (Costa, 2011).
Esta situao de inexistncia de poltica de desenvolvimento regional
nas integraes na Amrica do Sul tem inflexes importantes desde 2003,
quando comeou o governo do presidente Lula no Brasil, conforme ser
analisado na seo seguinte.

Inovaes e Estratgia do Governo Lula


Quando assumiu a Presidncia do Brasil, em 2003, Luiz Incio Lula
da Silva fez um discurso em que enfatizou a palavra solidariedade (Brasil,
2008). No mbito da poltica externa brasileira, essa expresso tem significado fundamental, na medida em que imprimiu um carter diferenciado
com algumas inovaes no tocante ao tema da integrao regional e, consequentemente, do tratamento com os pases vizinhos, das assimetrias e de
aes de poltica de desenvolvimento regional em processos de integrao.
possvel vislumbrar, inclusive, elementos de identidade entre as polticas
de distribuio de renda efetivadas internamente no Brasil e a integrao
solidria, enfatizada pelo ministro das Relaes Exteriores do perodo,
Celso Amorim (Amorim, 2010). No obstante essa associao, ainda esto
longe dos mesmos resultados alcanados internamente, se comparados em
termos de desenvolvimento regional na integrao sul-americana.
A perspectiva regional e de enfrentamento do problema das assimetrias j estava presente na perspectiva de ao do pas em escala regional,
para um dos principais formuladores da poltica externa do governo Lula, o
secretrio geral do MRE, Samuel Pinheiro Guimares.
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O processo de integrao afeta de forma diferente o capital, o trabalho e


as regies que dele participam. Este processo somente pode sobreviver
se dispuser de mecanismos compensatrios para reduzir os desequilbrios
e as tenses que gera em distintos setores da economia e para promover
o desenvolvimento mais acelerado das regies afetadas de forma desfavorvel de modo a reduzir os desnveis regionais e suas repercusses na
esfera poltica (Guimares, 1999).

De uma forma ampla, as linhas estratgicas da integrao da Amrica


do Sul durante o governo Lula incluem uma vertente de infraestrutura, uma
vertente econmico-comercial e uma vertente poltica, com o objetivo de
potencializar a regio e o pas para uma capacitao autnoma de insero
num mundo cada vez mais multipolar em blocos.
No mbito da infraestrutura, o principal instrumento foi a Iniciativa
para a Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul Iirsa. Na
rea econmico-comercial foi a reestruturao, fortalecimento e ampliao
do Mercosul, bem como sua aproximao com o Chile e a CAN, formando
uma ampla rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul. Ainda no campo
econmico-comercial, salienta-se neste artigo a formao do Focem e suas
contribuies ao desenvolvimento regional do e no Mercosul. No campo
poltico foi a criao da Comunidade Sul-Americana de Naes Casa ,
que se transformaria depois em Unio de Naes Sul-Americanas Unasul.
Em seguida, expe-se o que foram essas iniciativas e o que representaram de
inovao em integrao na regio, com foco nas aes de desenvolvimento
regional.

Infraestrutura
A Iirsa foi lanada na I Cpula de Presidentes da Amrica do Sul, que
ocorreu em Braslia entre 31 de agosto e 1 de setembro de 2000, e aparece
como uma das aes delineadas pelos Estados da regio na Declarao de
Braslia. Essa iniciativa e a prpria indita Cpula Sul-Americana refletem
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o momento de marginalizao pelo qual passou a regio, em decorrncia


das crises que se abateram sobre Brasil e Argentina entre 1998 e 2000. A
Iirsa , portanto, resultado de uma virada na estratgia da diplomacia e na
poltica externa brasileira, que busca no fortalecimento regional uma forma
de melhorar a insero internacional, naquele momento debilitada.
Uma outra perspectiva fortalece o lanamento da Iirsa, a de que
a infraestrutura regional se tornara uma nova fonte de lucratividade para
grandes empresas, num momento em que a crise limitava essas perspectivas.
Assim, a Iirsa previa investimentos do ponto de vista fsico e espacial, com
base no conceito de Eixos de Integrao e Desenvolvimento concebido por
Eliezer Batista (Batista, 1997), que foram ministro das Minas e Energias e
presidente da Companhia Vale do Rio Doce no governo Goulart.
Por seu turno, esse conceito foi utilizado como modelo para a concepo do Plano Plurianual PPA do Brasil de 1996-1999 e de 2000-2003
(Couto, 2006, p. 58). A formulao e a aplicao da iniciativa passaram a fazer
parte da carteira de aes do Banco Interamericano de Desenvolvimento
BID e da Comunidade Andina de Financiamento CAF. No Brasil,
a gesto da Iirsa era feita pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto MPOG.
Durante o governo Lula, a Iirsa passa por um processo de redefinio
de escopo e gesto. Em relao ao escopo, as crticas gravitam em torno de
seu carter neoliberal, com forte influncia dos Estados Unidos da Amrica
EUA via BID, as quais reproduziam a ideia de corredores de exportao,
fortalecendo a histrica vinculao da regio para fora, em detrimento das
vinculaes e ligaes internas. Ou seja, tinha-se a reproduo das conexes
da regio com o exterior e limitava-se as possibilidades de as conexes
intrarregionais se fortalecerem e tornarem mais complementares as suas
economias, auxiliando na concretizao da integrao regional.
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Assim, com o desenvolvimento do governo Lula e de sua poltica


externa, constata-se que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social BNDES passou a financiar projetos de infraestrutura por fora
da estrutura da Iirsa. Depois de 2005, isso ocorre em conjunto com a CAF,
marginalizando os projetos da Iirsa, deixando isolado o BID e criando o
ambiente de incorporao da Iirsa na Unasul.
Em relao gesto, o Itamaraty (MRE), Ministrio dos mais influentes no governo Lula, passa a recuperar gradativamente o controle sobre a
integrao de infraestrutura e a Iirsa. De tal movimento, em 2007, iniciou-se
a incorporao da Iirsa Unasul, o que se consolidaria em 2009 com a criao
do Conselho de Infraestrutura e Planejamento nessa mais nova instituio
de integrao regional, em destaque mais frente neste artigo.
A Iirsa, com a ideia de integrao fsica, apesar de suas restries
oramentrias, constitui uma inovao importante nos esquemas de integrao regional na Amrica do Sul, principalmente comparada poltica
externa do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), quando ela foi
criada em 2000, e no qual tinha um carter muito mais de mercado do que
de poltica pblica. Articulada proposta de uma integrao mais ampla,
a Iirsa no governo Lula se transforma num instrumento de incentivo ao
desenvolvimento e complementaridade de regies que, num modelo para
fora (governo FHC), estariam fadadas aos efeitos negativos da acumulao
capitalista j descrita.

Economia e comrcio
Do lado da vertente econmico-comercial, destacam-se a reestruturao, o fortalecimento e a ampliao do Mercosul, sua aproximao com o
Chile e a CAN formando uma ampla rea de Livre Comrcio da Amrica
do Sul. Nessas manifestaes encontram-se algumas inovaes importantes,
mas, igualmente, repeties de movimentos histricos.
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A ampliao do Mercosul sempre esteve no horizonte regional da


diplomacia brasileira, tendo como seu eixo fundador a aproximao com a
Argentina na dcada de 80. Na dcada de 90, algumas tentativas de aprofundamento desta aproximao sul-americana resultaram em acordo energtico
com a Bolvia e em uma tentativa frustrada de criao da rea de Livre
Comrcio da Amrica do Sul Alcsa (Holanda, 2001). Em 1996 passaram a
fazer parte o Chile6 e a Bolvia,7 como membros associados, com a celebrao
de Acordos de Complementao Econmica no mbito da Aladi.
A ampliao do Mercosul teve continuidade j no governo Lula, pela
associao com o Peru (2003),8Colmbia, Equador e Venezuela (2004),9com
a mesma institucionalizao de Acordos de Complementao Econmica no
mbito da Aladi. Em 2006 a Venezuela, concomitantemente ao processo de
sua retirada da CAN, iniciou adeso plena ao Mercosul, muito em funo
dos acordos de liberao comercial que os pases andinos estavam fazendo
com os EUA.

ACE-35 Mercosul-Chile: O ACE-35 um Acordo de Livre Comrcio assinado em 25/6/1996 e em vigor


desde 1/10/96. O Acordo teve por objetivo o estabelecimento, no prazo mximo de 10 anos, de uma zona
de livre comrcio entre as Partes. Nesse sentido, o processo de desgravao tarifria encontra-se em estgio
avanado: desde janeiro de 2006, a quase totalidade do universo tarifrio atingiu 100% de margem de
preferncia. A partir de janeiro de 2007 foi iniciado o processo de desgravao dos produtos constantes
dos Anexos 6 (lista de excees), 7 (lista de excees sobre produtos do Patrimnio Histrico) e 8 (setor
aucareiro). A Comisso Administradora do ACE-35 aprovou, em 20/6/2008, o Protocolo sobre o Comrcio de Servios entre Mercosul e Chile. Na Reunio da Cpula do Mercosul, realizada em Tucumn,
Argentina, no dia 1/7/08, foi adotada Declarao a respeito do tema (Brasil, 2010).
7
ACE-36 Mercosul-Bolvia: O ACE-36 Mercosul-Bolvia um Acordo de Livre Comrcio assinado em
17/12/1996 e em vigor desde 28/2/1997. exceo dos produtos constantes dos Anexos 5 e 6 do Acordo,
todos os demais contam com 100% de margem de preferncia desde 1/1/2006. O Anexo 5 lista 650 produtos que s sero completamente desgravados em 2011, e o Anexo 6, outros 29 produtos que s sero
plenamente liberalizados em 2014 (Brasil, 2010).
8
ACE-58 Mercosul-Peru: O ACE-58 um Acordo de Livre Comrcio, assinado em 30/11/05 e em vigor
desde 1/1/06. As listas de concesses agrupam Brasil e Argentina bilateralmente (desgravao total at 2012)
e listas especiais para o Paraguai (at 2012) e Uruguai (at 2011). As concesses do Peru possuem prazos
de desgravao mais longos que os concedidos por Brasil e Argentina (at 2014). Para produtos sensveis,
existem tabelas de desgravao intermedirias para os anos de 2014, no caso de Brasil e Argentina, e at
2019 no caso do Peru (Brasil, 2010).
9
ACE-59 Mercosul-Colmbia/Equador/Venezuela: O ACE-59 um Acordo de Livre Comrcio assinado em
18/10/04 e em vigor desde 2/2/05. O programa de liberalizao comercial possui ritmos e prazos de desgravao diferenciados, com concesses maiores para os pases andinos, Paraguai e Uruguai. Os cronogramas
de desgravao compreendem: i) cronograma geral (programas de desgravao de quatro, cinco, seis, oito,
dez e doze anos); ii) cronogramas para produtos do patrimnio histrico (programas de desgravao de
um a dez anos) e iii) cronogramas para produtos sensveis, que podem ser ou no do patrimnio histrico
(programas de desgravao de doze, treze e quinze anos) (Brasil, 2010).
6

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Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA ESTRATGIA DA POLTICA EXTERNA


DO GOVERNO LULA PARA A INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

O processo de adeso da Venezuela desenvolveu-se desde ento e


finalizou, em 2012, quando da suspenso do Paraguai do Mercosul em razo
da quebra da democracia. A entrada da Venezuela no Mercosul passo importante para o cercamento do Brasil na Amrica do Sul, bem como inclui
definitivamente um dos principais pases da regio andina, que tende a ser
mais dinmica que a rea platina em termos de potencial de desenvolvimento
nos prximos anos (Vizentini, 2003).
Os acordos realizados na Amrica do Sul tm diferente relao espaotempo, o que significa situaes de liberalizao gradual, negociada e seletiva.
A ampliao do Mercosul e sua transformao em uma grande rea de Livre
Comrcio na Amrica do Sul est pressupondo a mesma flexibilidade do
Mercosul original, a institucionalidade da Aladi, mas uma nova perspectiva
em termos de gradualismo das liberalizaes, bem como o fundamental
cuidado com as assimetrias e setores sensveis dos Estados menores.
Neste sentido, h algo de novo neste processo de ampliao, resgatado
em certo sentido quando comparado crise do Mercosul da primeira metade
do novo milnio. No governo Lula, as condies favorveis da economia
brasileira apontaram para a possibilidade de a poltica externa atuar como um
pas pagador, apesar das limitaes que essa situao apresenta para o caso
em anlise. Por outro lado, o vis comercial continua sendo um elemento
definidor das aes de integrao, revelando-se um dos principais motivos de
crticas da sociedade civil organizada. Assim, a ampliao do Mercosul aponta
tanto elementos de inovao, como a ao, mesmo que limitada, do Brasil
como pas pagador, por um lado, como aponta elementos de continuidade,
verificado no vis comercial da integrao.
Com base nessas poucas iniciativas de pensar o problema regional
da integrao mercosulina, surge em 2004 a iniciativa que culminaria na
criao, em 2005, do Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul Focem e que ser analisado em maiores
detalhes aps o prximo subitem, relacionado rea poltica na integrao
sul-americana na estratgia do governo Lula.
Desenvolvimento em Questo

57

Rogrio Santos da Costa Paulo Roberto Ferreira

Poltica
Como j mencionado, em 2000 ocorre a primeira reunio de cpula
dos pases da Amrica do Sul, configurando-se como o grande estopim deste
novo movimento de regionalismo na regio, sob liderana do Brasil em meio
necessidade de encaminhar a formao efetiva do conceito em gestao em
momento anterior, na dcada de 90. Dessa e de outras reunies resultou a
criao da Comunidade Sul-Americana de Naes Casa , em 2004, e em
2008, a sua transformao em Unio de Naes Sul-Americanas Unasul
(Silva; Costa, 2013).
A Unasul tende a se configurar no eixo sobre o qual grande parte das
temticas da regio passa a ser tratada. Assim, a instituio absorveu na sua
criao o Conselho Energtico, criou o Conselho de Defesa e o Conselho de
Sade, na Cpula da Costa do Saupe, em dezembro de 2008, e na Cpula
de Quito em agosto de 2009 absorveu a Iirsa atuando como Conselho de
Infraestrutura e Planejamento, bem como criou o Conselho de Luta Contra
o Narcotrfico, o Conselho de Desenvolvimento Social e o Conselho de
Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Inovao (Silva; Costa, 2013).
Alm dessa estrutura, no mbito da Amrica do Sul tambm se
formou o Banco do Sul, composto por Argentina, Brasil, Bolvia, Equador,
Paraguai, Uruguai e Venezuela, instituio cujo objetivo principal fazer
investimentos de longo prazo na regio com mais autonomia em relao ao
BID e ao Banco Mundial.
A Unasul abriga uma gama enorme de temas que vo desde o posicionamento poltico em geral, passando pelas questes de segurana e defesa,
narcotrfico, at sade, cultura e tecnologia. A existncia de uma Secretaria
Geral d o carter de permanncia instituio. No movimento da Unasul,
apesar de muito incipiente e cujo tratado entrou em vigor em 11 de maro
de 2011, possvel vislumbrar ensaios efetivos de cumprimento de um dos
objetivos estratgicos do Brasil com ela, qual seja, tratar dos problemas da
Amrica do Sul com a busca da negociao, o consenso e o comprometimento
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O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA ESTRATGIA DA POLTICA EXTERNA


DO GOVERNO LULA PARA A INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

poltico, evitando a interferncia de fora, principalmente dos Estados Unidos.


Nesta linha esto as resolues dos conflitos envolvendo a Bolvia e Evo
Morales, as bases estadunidenses na Colmbia, e, depois deste processo, a
concretizao do Conselho de Defesa e do Banco do Sul, tudo isso nos anos
que se seguiram a sua criao (Silva; Costa, 2013).
De carter intergovernamental, a Unasul consolida-se como brao
poltico regional capaz de tratar de temas dos mais variados para os Estados-membros, criando uma institucionalizao prpria cujo movimento
semelhante ao ocorrido com os subgrupos de trabalho do Mercosul, fundamentais para qualquer pretenso de consolidao dos objetivos maiores
que propiciaram o seu surgimento. possvel perceber, porm, que, na
formao da Unasul, houve uma grande discrdia em relao caracterstica
de sua institucionalizao, tendo, de um lado, a posio brasileira por uma
instituio menos densa, flexvel, de carter consensual, enquanto de outro,
Estados como o Equador procurando uma maior densidade institucional e
poder, e falando, inclusive, em supranacionalidade.10
Do ponto de vista do desenvolvimento regional, a Unasul serviu
como pano de fundo poltico sobre o qual o Brasil fez alguns ensaios de
pas pagador, pela negociao com os demais pases e concesses relevantes
para manter a regio e a integrao agregada. Se no se configura poltica de
desenvolvimento regional, o fato de apoiar aes importantes nos demais
pases reflete a liderana brasileira no processo de integrao regional que
resultou nesta nova organizao, a Unasul. Vale ressaltar, ainda, a disponibilizao de recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social BNDES na formatao do Banco do Sul, uma reivindicao dos
pases menores em busca de espaos de financiamento para seu desenvolvimento.

Estas observaes e as do pargrafo seguinte foram feitas com base em coleta, sistematizao e anlise
das declaraes dos pases membros durante o perodo das conferncias da Unasul.

10

Desenvolvimento em Questo

59

Rogrio Santos da Costa Paulo Roberto Ferreira

Focem: uma estratgia prpria para o


tratamento das assimetrias de desenvolvimento
Em razo da paralisia, na virada do milnio, no percurso para a
concretizao do Tratado de Assuno, criador do Mercosul, os chefes de
Estado instituram a integrao positiva, a partir de 2002. As iniciativas so
vrias, mas elas surgiram com base no discurso de que deveriam ser criados
no Mercosul mecanismos para a reduo das assimetrias entre os Estadosmembros, alm de toda uma nfase mais social ao processo.
Na esteira dessas ideias foi criado o Focem, com o objetivo de financiar programas para promover a convergncia estrutural; desenvolver
a competitividade; promover a coeso social, em particular das economias
menores e regies menos desenvolvidas e apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integrao (Mercosul,
2005).
Assim sendo, ponto fulcral da estratgia da poltica externa no governo
Lula em relao ao Mercosul era o reconhecimento das assimetrias estruturais no processo de integrao. A partir de 2003 a questo do tratamento
das assimetrias do Mercosul aparece com mais nfase nos discursos oficiais,
sobretudo do governo brasileiro.
De forte impacto simblico para os novos rumos que a integrao iria
assumir a assinatura conjunta pelos presidentes Nstor Kirchner e Luiz Incio Lula da Silva do Consenso de Buenos Aires, em 2003 (Brasil-MRE, 2012).
Com intenes e declaraes meritrias, mas sem linhas de aes concretas, o
Consenso no trata de forma absoluta das questes de liberalizao comercial.11

O ponto 15 do documento expe a viso que os presidentes tinham do bloco: Ratificamos nossa profunda
convico de que o Mercosul no somente um bloco comercial, mas, ao contrrio, constitui um espao
catalisador de valores, tradies e futuro compartilhado (Grifo nosso).

11

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Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA ESTRATGIA DA POLTICA EXTERNA


DO GOVERNO LULA PARA A INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

Os pontos mais importantes para a integrao referem-se a uma agenda alm da


econmica, com atuao central do Estado para promover o desenvolvimento
com justia social.12
O ministro das Relaes Exteriores do Brasil de 2003 a 2010, Celso
Luiz Nunes Amorim, afirmou que, com relao ao Mercosul, logo numa
das primeiras reunies, no Uruguai, ns passamos a aceitar o conceito de
assimetria (Amorim, 2009). O estabelecimento do Fundo Para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul Focem em
2005, reflete a aceitao desse tema to caro aos processos de integrao
regional.
Conforme indica o terico de integrao regional Philippe Schmitter
(Schmitter, 2010), inevitvel que no processo haja Estados com diferenas
de tamanhos e recursos. Cabe s naes maiores, para no minar o avano
da integrao, garantir que as menores no sejam solapadas pelas mudanas
econmicas ocasionadas pelos acordos integracionistas. Reconhecer as assimetrias significa que os Estados menos desenvolvidos tm um tratamento
diferenciado, por isso a atuao de um pas pagador gera duas consequncias interligadas: a estabilidade no cumprimento das etapas graduais da
integrao e apoio por parte das unidades menores que se beneficiam das
polticas pblicas de desenvolvimento ofertadas pelo pas pagador.13
Em razo disso so criados nos processos de integrao fundos para
diminuir as assimetrias estruturais das regies participantes. O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional Feder criado em 1975 na Unio
Europeia, o grande exemplo desse tipo de medida e inspirador do
Focem. As desigualdades socioeconmicas entre os espaos territoriais que
se propem a harmonizar suas polticas econmicas so obstculos para o

De acordo com o ponto 16 [...] a integrao sul-americana deve ser promovida no interesse de todos,
tendo por objetivo a conformao de um modelo de desenvolvimento no qual se associem o crescimento,
a justia social e a dignidade dos cidados.
13
Schmitter apresenta esses argumentos tendo como ponto de vista a integrao na Unio Europeia, em
que Frana, Alemanha e Gr-Bretanha so as principais fontes de receitas dos fundos estruturais que
beneficiam os Estados menos desenvolvidos do bloco.
12

Desenvolvimento em Questo

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Rogrio Santos da Costa Paulo Roberto Ferreira

alastramento dos benefcios originados pela integrao. O tratamento da


falta de simetria estrutural entre pases entendida como distines na
dimenso econmica e geogrfica, no nvel de desenvolvimento, na capacidade industrial e na qualidade de vida dos cidados busca desenvolver
as localidades mais pobres e menos competitivas, de modo a fortalecer a
coeso dos blocos regionais.
Esse procedimento de dirimir as disparidades foi aplicado de forma
profunda na Unio Europeia e serviu de inspirao para a superao das
dificuldades de se avanar na integrao do Mercosul. O objetivo desse
bloco, de conformar um mercado comum entre Estados to assimtricos
Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e, a partir de 2012, a Venezuela , no
avanou nas ltimas duas dcadas para alm de uma Zona de Livre Comrcio
inacabada e uma Unio Aduaneira imperfeita.
J a Unio Europeia obteve xito ao injetar recursos e desenvolver
as regies mais pobres, por meio do Feder e do Fundo Social Europeu,
atingindo estgios avanados de integrao e abrangendo caractersticas
supranacionais de algumas de suas instituies (Silva; Costa, 2013). importante sublinhar aqui que, apesar dessas polticas de desenvolvimento
regional, os pases que mais receberam recursos do Feder so aqueles que
atualmente (desde 2008 at 2012, ao menos) mais sofrem com a crise na
zona do euro, o que levanta questes sobre a real eficcia dessas medidas
na comunidade europeia no longo prazo, apontando para a necessidade de
aprofundamento de pesquisas na rea.
Como j descrito neste artigo, possvel afirmar que durante o governo Lula o Brasil ensaiou ser o pas pagador da integrao no Mercosul.
Alm de no assumir uma postura retaliativa diante das frequentes medidas
protecionistas da Argentina, que so direcionadas tambm ao bloco e, por
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O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA ESTRATGIA DA POLTICA EXTERNA


DO GOVERNO LULA PARA A INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

isso, atentam contra as regras do Tratado de Assuno,14 o maior Estado do


Mercosul o principal financiador do Focem, contribuindo com 70% dos
recursos.15
A despeito de ter um aporte de recursos relativamente baixo, tendo em conta as enormes assimetrias entre os Estados-membros, o Focem
possui objetivos e Programas de execuo ambiciosos. O Fundo foi criado
com o propsito meritrio de promover a convergncia estrutural no bloco,
torn-lo mais competitivo no comrcio internacional, alm de fomentar a
coeso social nas regies mais pobres e reforar os aspectos institucionais
do Mercosul.
Duas consideraes presentes no documento de criao do Focem
devem ser ressaltadas aqui pela importncia inovadora em relao ao tipo
de integrao prevista no Tratado de Assuno. Os chefes de Estado subscreveram no documento que, para assegurar a consolidao do processo de
convergncia para o Mercado Comum, necessrio impulsionar o processo
de integrao reforando o princpio de solidariedade e, ainda, que os
benefcios resultantes da ampliao dos mercados no podero ser plenamente aproveitados pelas economias menores enquanto subsistam marcadas
condies de assimetria (Mercosul, 2005).
O princpio da solidariedade no Mercosul deixa claro que os chefes
de Estado enxergam o processo para alm das medidas de liberalizao
comercial e das etapas para adoo de uma Tarifa Externa Comum (TEC)
previstas no Tratado de Assuno. J o reconhecimento das assimetrias serve
de base para a criao de fundos, no caso o Focem, para realizar projetos

Tratado para a constituio do Mercosul que prev, entre outros objetivos, para o bloco a livre circulao
de bens, servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos
alfandegrios e restries no tarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra medida deefeito
equivalente. (Mercosul, 1991).
15
Para o Focem est previsto um aporte anual de 100 milhes por ano durante dez 10 anos, totalizando 1
bilho de dlares para o financiamento de projetos. Desse total anual, cabe ao Brasil depositar 70%,
Argentina 27%, ao Uruguai 2% e ao Paraguai 1%. A distribuio dos recursos para os projetos nos Estados
d-se de forma inversa. Aos projetos apresentados ao Paraguai esto destinados 48% dos recursos do
Fundo, ao Uruguai 32%, Argentina 10% e ao Brasil tambm 10% (Mercosul, 2005).
14

Desenvolvimento em Questo

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Rogrio Santos da Costa Paulo Roberto Ferreira

de desenvolvimento nas regies menos desenvolvidas, os quais podem impulsionar a integrao no bloco. O Brasil, a maior economia do bloco, passa
ento a reconhecer que os demais pases tm tempos e etapas distintas para
se adequarem s regras do Tratado de Assuno, e por isso abre mo de
benefcios econmicos no curto prazo para priorizar a coeso da integrao
no longo prazo. Segundo Amorim (2010), as iniciativas adotadas no governo
Lula, entre elas o Focem,16 buscam tornar o desenvolvimento da regio mais
equitativo para beneficiar as populaes de todos os Estados-membros.
Para alcanar seus propsitos, o Focem financia projetos que devem
se adequar aos seus quatro Programas: I Programa de Convergncia Estrutural, II Programa de Desenvolvimento da Competitividade, III Programa de
Coeso Social e IV Programa de Fortalecimento da Estrutura Institucional
e do Processo de Integrao.
Diante do propsito deste artigo, de entender a perspectiva do desenvolvimento regional na estratgia da poltica externa do governo Lula,
a explorao das caractersticas dos Programas I e II do Focem demonstra
quais linhas de aes so priorizadas para o desenvolvimento das regies
mais pobres dos Estados-partes do Mercosul.
O Programa de Convergncia Estrutural do Focem tem como foco
desenvolver as economias menores e as regies menos desenvolvidas
(Mercosul, 2005) e busca melhorar a integrao nas fronteiras e nos sistemas
de comunicao. Para tanto, o Programa foi ramificado em quatro componentes. O primeiro se atm integrao fsica entre os Estados e suas subregies por meio da criao ou melhoramento de vias de transportes, redes
logsticas e do controle das fronteiras. Os demais componentes so mais
especficos, voltados para explorao e transporte de combustveis fsseis
e biocombustveis, transmisso de energia eltrica e obras hdricas.

O Instituto Social do Mercosul (ISM) e o Plano Estratgico de Ao Social so tambm iniciativas importantes adotadas durante o perodo.

16

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O Programa de Desenvolvimento da Competitividade do Focem o


mais amplo e extenso de todos. Esse programa comporta projetos que favoream a integrao das cadeias produtivas, fomentem o comrcio intrabloco
e gerem aspectos ligados a padres de qualidade na produo. O programa
contm seis componentes. Todos eles so voltados para o desenvolvimento
de setores dinmicos no Mercosul, entre eles os setores na rea tecnolgica,
de metrologia, de controle de sanidade animal e vegetal, de grupos empresariais exportadores e de processos de manufatura, servios e negcios.
Dentro desses dois programas h projetos em execuo importantes
e condizentes com os componentes apresentados. Ao todo, at 2012, so
executados 30 projetos, sendo 2 na Argentina, 4 no Brasil, 15 no Paraguai
e 9 no Uruguai. Esses dados esto disponveis no stio oficial do Focem,
juntamente com as caractersticas de cada projeto, no entanto no h informaes sobre a situao ou as fases da concretizao das atividades propostas
nos projetos.
Todos os projetos verificados ajustam-se ao mote de reduzir as assimetrias no Mercosul e aprofundar a integrao, seja por meio da integrao
fsica seja pelo desenvolvimento da competividade. Como exemplo, o
Interconexin en 132kv entre ET 500 Kv Iber y ET 132 Kv Paso de los
Libres Norte (Mercosul, 2010c), se efetivo na prtica, proporciona a criao
de um corredor para a transmisso de energia na Provncia de Corrientes,
na Argentina, e beneficia 128 mil pessoas direta e 600 mil indiretamente. O
Projeto Intensificacin y Complementacin Automotriz en el mbito del
Mercosur (Mercosul, 2010a), tambm se efetivo na prtica, deve proporcionar o aumento da competitividade de pequenos exportadores de autopeas
mediante a capacitao tecnolgica e oportunidades de negcios. No total
esse projeto beneficia 1.200 fabricantes de autopeas, alm dos fornecedores
de insumos, nos quatro Estados do Mercosul.
O Paraguai, pas menos desenvolvido do bloco, possui 15 projetos
do Focem nos dois Programas, destacando-se aqui o projeto Programa de
Apoyo Integral a las Microempresas (MERCOSUL, 2010b). Abrangendo
Desenvolvimento em Questo

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Rogrio Santos da Costa Paulo Roberto Ferreira

toda a rea metropolitana de Gran Asuncin e cidades vizinhas, o projeto


tem como objetivo capacitar as microempresas a pr em prtica ideias empreendedoras com potencial para o comrcio, formar redes de associao
empresarial e oportunizar estudos consultivos. Os sucesso do projeto, se
efetivado, melhoraria as condies de at 3 mil microempresas, com a aumento da capacidade de vendas e salrios dos trabalhadores.
Os recursos dos trs projetos citados so oriundos majoritariamente do
Focem, sendo sempre o aporte local menor do que o do Fundo. A eficcia
dos projetos, se verificada, servir de base para a expanso dos fundos e desse
tipo de poltica para o desenvolvimento regional no Mercosul. Segundo o
ex-alto representante do bloco, Samuel Pinheiro Guimares (Guimares,
2012), para o tratamento das assimetrias ser feito de forma profcua, mister a constituio de fundos setoriais para financiar projetos em cada rea
importante para a integrao. O fortalecimento do Focem e a criao de
outros fundos poderiam contribuir para a integrao ao incentivar os Estados
a oferecerem contrapartidas nacionais benficas ao processo, tais como a
reduo do protecionismo. Atualmente, alm dos benefcios s localidades
premiadas com os projetos, o Focem contribui para a integrao regional ao
ser um instrumento que demonstra um reforo institucional no bloco em
questes de assimetrias estruturais.
O sucesso do Focem para o desenvolvimento regional resultar numa
dinmica de integrao para manter o Mercosul vivo e se expandindo, mesmo
que muitas vezes ao sabor dos interesses nacionais dos pases, sobretudo do
Brasil e da Argentina. Dito de outra forma, o Focem um forte instrumento
para a estabilidade da tnica integracionista adotada pelo governo brasileiro
a partir de 2002, principalmente diante das dificuldades na formao de
um mercado unificado na regio, numa perspectiva mais ambiciosa, ou
simplesmente em relao ao protecionismo intrabloco, o que caracteriza
uma indiferena s regras econmicas do Tratado de Assuno. Essa nova
tnica, no entanto, faz parte de um projeto de integrao que tem como
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objetivo oferecer uma prosperidade compartilhada aos vizinhos do Brasil.


Essa uma posio de interesse do Brasil e de longo prazo: construir um
projeto de desenvolvimento compartilhado com a regio.

Consideraes Finais
Neste artigo buscou-se fazer uma anlise da poltica externa do
governo brasileiro de Luiz Incio Lula da Silva em suas caractersticas de
estratgia de polticas de desenvolvimento regional para o processo de
integrao empreendido na Amrica do Sul durante seus dois mandatos,
de 2003 a 2010. Para tanto, levantaram-se elementos que ressaltaram a
importncia de polticas de desenvolvimento regional em processos de integrao, apontaram-se experincias importantes nessa temtica, bem como
se analisou a estratgia da poltica externa de Lula com foco no desenvolvimento regional. A seguir, guisa de concluso, levantam-se alguns pontos
que parecem importantes para se pensar as inovaes e comparaes com
os governos anteriores, bem como as limitaes e possibilidades de polticas
de desenvolvimento regional na integrao sul-americana.
Em primeiro lugar, cabe salientar que a estratgia do governo Lula
guarda importantes diferenas e inovaes em relao aos movimentos anteriores. Alm do discurso para uma Integrao solidria, sem ser altrusta,
a prtica revelada na reestruturao da Iirsa tem uma preocupao com a
conexo de transporte e infraestrutura regional, possibilitando as condies
de reduo de custos de transporte, um dos principais efeitos propulsores
negativos da relocalizao industrial, particularmente importante em processos de integrao, conforme apontado no incio deste artigo.
A base fsica entendida, na estratgia em anlise, como primordial
para a efetivao da integrao. No se trata, no entanto, de algum tipo de
altrusmo, mas sim de uma viso duplamente interessante ao Brasil: estratgia
Desenvolvimento em Questo

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de formao de um bloco regional para um mundo multipolar em blocos, ao


mesmo tempo em que garante para o prprio pas condies de se manter
em crescimento sustentvel.
Assim, a rearticulao da Iirsa em sua vertente criada por FHC ,
como demonstrado durante o desenvolvimento do trabalho, um dos principais pilares de inovao em poltica externa para a integrao sul-americana.
Vale ressaltar, no entanto, as limitaes dessa estratgia, tanto em relao
s necessidades de desenvolvimento regional na integrao quanto em
comparao com o concretizado na Unio Europeia.
Da mesma forma, a reestruturao, a ampliao e o fortalecimento
de mecanismos de convergncia estrutural, como o Focem, fazem do novo
movimento do Mercosul uma estratgia apontada para a consolidao do
Brasil como lder regional e pas que assume alguns custos da integrao.
Apesar das limitaes de uma integrao em pases em desenvolvimento,
percebe-se na estratgia em anlise a perspectiva de que uma integrao
tem de ter um pas pagador que deixa sua perspectiva de ganhos para uma
dimenso internacional e para mdio e longo prazos.
Aqui a inovao particularmente importante em relao aos
perodos anteriores aps a abertura democrtica na dcada de 80, pois
no houve, nesse perodo anterior, uma vontade manifesta do pas de
arcar com custos diretos e indiretos para a melhoria de condies dos
pases vizinhos sul-americanos. Pode-se indicar, inclusive, que h uma
associao entre polticas de distribuio de renda interna, no Brasil,
efetivada com ao direta do Estado, e a tratativa do pas para com os
pases sul-americanos. Tal afirmao, contudo, no autoriza a concluso
de que o movimento para com os pases sul-americanos seja suficiente
e significativo a ponto de se alinhar como poltica de desenvolvimento
regional, ficando ainda muito aqum das reais necessidades num processo
de integrao.
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DO GOVERNO LULA PARA A INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

Por outro lado, ainda existem elementos limitadores para um amplo


desenvolvimento da integrao sul-americana e de aplicao de polticas de
desenvolvimento regional. Um deles diz respeito exatamente condio de
pas pagador por parte de um pas grande, mas ainda semiperifrico, como
o Brasil. Enquanto este pas no diminuir significativamente suas vulnerabilidades externas e internas, ficar sujeito a ter de retroceder em termos
de sua contribuio para a alavancagem da integrao sul-americana. Nesse
contexto, o fortalecimento da Argentina passa a ser estratgico, na medida
em que esse processo pode refletir em diluio dos custos de pas pagador,
minimizando os efeitos de crises externas e internas na continuidade de
polticas de desenvolvimento regional.
Uma outra situao preocupante quanto ao manejo do espao amaznico, principalmente se pensado com relao Organizao do Tratado
de Cooperao Amaznica Otca. A questo amaznica muito delicada,
exigindo uma postura mais protagonista por parte da diplomacia brasileira,
e no apenas defensiva. A Otca pode ser um canal de consolidao de uma
integrao e desenvolvimento sustentvel da regio da Amaznia, respeitando as soberanias e necessidades individuais, ao mesmo tempo evitando
que interferncias no soberanas e externas deslegitimem a capacidade dos
Estados em tratar com responsabilidade e zelo a situao.
Outro elemento dificultador passa a ser o da prpria integrao e
desenvolvimento regional interno. Na medida em que o Brasil, por si s,
j possui seus problemas regionais graves, a resoluo ou diminuio deles
passa a legitimar polticas na integrao regional sul-americana na mesma
direo. Mais uma vez o condicionante interno refletir essas capacidades
e possibilidades de direcionamento de recursos.
H de se considerar, ainda, que a integrao regional sul-americana,
a exemplo de experincias histricas na regio, um projeto de governo,
muito mais do que de Estado e de sociedade civil. A criao de mecanismos
para consolidar uma integrao regional menos sujeita s mudanas polticas
fundamental para a construo da regio. Neste sentido, a construo de
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instituies comunitrias densas e de polticas comunitrias prprias seria


um caminho muito slido, mesmo sem precisar pensar em repetir os arranjos
institucionais da experincia europeia, e sim respeitando os condicionantes,
as identidades e caractersticas prprias da regio.

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