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PROJETO DE PESQUISA - RESULTADO

DIAGNSTICO E ANLISE DO SISTEMA


NORMATIVO DE DEFESA AGROPECURIA
BRASILEIRO*
Fabiana de Menezes SOARES**
Letcia Camilo dos SANTOS***

RESUMO
A atividade de pesquisa desenvolvida ao longo do projeto
Inovao Tecnolgica para a Defesa Agropecuria que fundamentouse na identificao de que a legislao do setor representa um gargalo
para o desenvolvimento do agronegcio no Brasil.
A perspectiva adotada foi a de promoo do desenvolvimento
da defesa agropecuria e, consequentemente, do agronegcio no pas
com foco na qualidade da lei produzida e aplicada por este setor, considerando que a manuteno e expanso desse mercado s so possveis pelo estabelecimento de uma relao de confiana e credibilidade
entre produtores e consumidores quanto qualidade e inocuidade dos
produtos comercializados (Projeto Inova Defesa, 2008).
A abordagem levou em conta, em princpio, o objetivo estabelecido no projeto de valorizar o conhecimento cientfico para realizar o
diagnstico sobre a legislao em defesa agropecuria e agronegcio e
buscou revelar os pontos nevrlgicos de um sistema complexo, ampla
e intensamente impactado pelo contexto internacional, apontando, de
Painel Legislao em Defesa Agropecuria e desenvolvimento scioeconmico: tenses, tendncias e boas prticas (28/05/2010) apresentado na
II Conferncia Nacional sobre Defesa Agropecuria, resultado do projeto de
pesquisa Inova Defesa, financiado pelo Cnpq (www.inovadefesa.ning).
**
Docente da Faculdade de Direito da UFMG. Coordenadora do Observatrio
para Qualidade da Lei, projeto vinculado ao Programa de Ps Graduao em
Direito. E-mail:fabiana.demenezes@terra.com.br
***
Bolsista do Cnpq Modalidade: DTI, pesquisadora vinculada ao Obervatrio
para qualidade da lei. E-mail: lecamilo11@gmail.com
*

Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

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acordo com a Legstica ou Legisprudncia marco terico do trabalho , a necessidade de planejamento regulatrio e legislativo para
alavancar o crescimento do setor de forma equilibrada e racional e que
leve em considerao o direito fundamental alimentao e sade.
Considerando essa perspectiva, o trabalho inseriu-se em um
contexto de racionalizao da produo legislativa, em busca de
coerncia e efetividade das normas em um ordenamento em que a
complexidade potencializada pela existncia de trs mbitos de elaborao legislativa, bem como de normas produzidas por organismos
internacionais e por relaes comerciais entre pases, as quais afetam
diretamente as normas produzidas pelo Brasil.
No caso do subsistema normativo de defesa agropecuria, a
dificuldade de compreenso das normas, no s quanto ao seu sentido,
mas quanto possibilidade de sua aplicao, apresentou-nos conflitos
relativos vigncia, competncia e hierarquia de atos normativos
elaborados no somente pelo Legislativo, mas tambm pela Administrao Pblica, principalmente no mbito dos ministrios e das
secretarias de estado, assim como das agncias reguladoras.
Para realizar o diagnstico sobre o estado da estrutura normativa do sistema de defesa agropecuria, as pesquisadoras desenvolveram
tarefas de acordo com o mtodo da avaliao legislativa estabelecida
pela legstica. Em todas as atividades, a atuao foi conjunta, exceto no
que diz respeito ao levantamento dos problemas que apareceram nas
decises judiciais proferidas pelos Tribunais Regionais Federais, pelo
Superior Tribunal de Justia e pelo Supremo Tribunal Federal, que foi
realizado exclusivamente pela bolsista, conforme plano de trabalho.
A conjuno dos dados obtidos, tanto por meio de pesquia in
loco, como de pesquisa virtual, revelou o caos legislativo e normativo em que se inserem as aes, s vezes conflitantes, entre rgos
que atuam no setor e que, por tal motivo, levam diversas questes
apreciao do Judicirio, pois o consenso no facilmente alcanado,
ainda que seja querido pela lei. Este ltimo se ressente diante da m
qualidade das leis, o que leva, em muitos casos, ao ativismo judicial.
Outrossim, a dificuldade de compreenso do sistema mostrouse extraordinria no s para os juristas, mas principalmente para
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aqueles que aplicam as normas, seja nas aes concernentes


fiscalizao e atuao do setor pblico, de modo geral, seja quanto
aquelas realizadas pelo setor privado. A ausncia de racionalidade
seguida pela falta de clareza na estrutura do ordenamento e de suas
proposies apontou a necessidade de capacitao em legislao e
regulao daqueles que atuam diariamente com a execuo das normas
e leis, seja em rgos pblicos ou privados.
Esses conflitos existentes podem ser reduzidos e sanados, em
primeiro lugar, com a existncia de planejamento regulatrio que considere o contexto vigente e o crculo normativo como um todo, bem
como com o uso de tcnicas e experincias de simplificao, uniformizao e harmonizao normativa, assim como por estudos de anlise de
impacto de legislaes em momento anterior e posterior sua entrada
em vigor. A adoo A adoo de boas prticas inscritas em relatrios
e recomendaes internacionais, assim como afirmadas no Brasil por
rgos como o INMETRO (InstitutoNacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial) ou executadas por programas como o
Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional (PRO-REG),
que incluam o MAPA, podem apontar para um caminho para o aperfeioamento das instituies e, consequentemente, o aumento do nvel
de confiana dos indivduos na legislao e na execuo de aes que
impliquem o efetivo desenvolvimento scio-econmico do pas.
PALAVRAS-CHAVE: sistema normativo de defesa agropecuria e
segurana alimentar. Sistema normativo complexo. Sistema brasileiro
de legislao multinvel.
SUMRIO: 1. CONTEXTO E INTRODUO. 2.
MARCO TERICO. 3. METODOLOGIA. 3.1. A avaliao
legislativa - a exigncia de racionalidade do processo
legislativo. 3.2. Atividades desenvolvidas no curso do
projeto INOVADEFESA . 4. A JURISPRUDNCIA
DOS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS, DO
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA . Letcia Camillo
dos Santos. 5. RESULTADOS. 6. O CONTEXTO
INTERNACIONAL E AS AES BRASILEIRAS PARA
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MELHORAR A QUALIDADE DA REGULAO.


7. CONCLUSES. 8. BIBLIOGRAFIA CITADA E
ENDEREOS ELETRNICOS CONSULTADOS. 9.
ANEXOS.
1. CONTEXTO E INTRODUO
A pesquisa realizada no Projeto Inovao Tecnolgica para
a Defesa Agropecuria pretendeu apontar problemas de ordem
normativa, considerando o subsistema de normas (leis, atos normativos
exarados pelo Poder Executivo, normativas e recomendaes
internacionais) afetas agropecuria brasileira. Objetivou-se a
compreenso do sistema como um todo, em uma perspectiva de
racionalidade do crculo normativo que tem incio com o processo de
elaborao das normas, a participao de tcnicos qualificados que
detm informaes qualificadas sobre o contexto de incidncias das
normas, sua discusso junto aos interessados/afetados, at a efetiva
implementao de polticas e execuo de atos que demandam,
inclusive, sanes (fiscalizao).
O setor agropecurio representa um tero do Produto Interno
Bruto do pas e por causa dele o Brasil ocupa a terceira posio no
ranking dos maiores exportadores agrcolas do mundo. Esses fatores
indicam a importncia de se pensar sobre o direito, pois a qualidade
das normas est diretamente relacionada confiana que os cidados
e empresas depositam nas instituies. No contexto da agropecuria,
significativo o papel de uma poltica sanitria direcionada obteno
de segurana dos alimentos, tanto para os produtores e consumidores
brasileiros, como para os pases importadores de alimentos produzidos
pelo Brasil e, consequentemente, para alcanar o desenvolvimento
econmico e social.
Diante da perspectiva exposta acima, a pesquisa pretendeu
apresentar um diagnstico sobre sistema jurdico afeto defesa
agropecuria brasileira, por meio de uma abordagem que tem como
marco terico e metodolgico a Teoria da Legislao, Legisprudncia
ou Legstica, em que se defende o aperfeioamento terico e tcnico
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dos instrumentos de ao daqueles a quem competem as decises do


Estado, considerando o critrio de exequibilidade poltica das medidas
e aes voltadas para a defesa agropecuria (CHEVALLIER, 1992,
p. 14).
Salienta-se que a promoo e a execuo de polticas ligadas
defesa agropecuria encontram respaldo na Constituio da
Repblica porque tm como fundamento os direitos sociais sade
e alimentao, este ltimo introduzido no ordenamento jurdico por
meio da Emenda Constitucional n 63/2010. Por tal motivo, a questo
sanitria na agropecuria no diz respeito somente concorrncia e
desenvolvimento do agronegcio, mas surge como o direito humano
de ter uma alimentao adequada e saudvel, concretizado por meio
de normas efetivas e eficazes.
De fato, fundamental para o Estado e para os cidados pensar
sobre a legislao, pois ela uma das formas mais importantes de
expresso da vontade estatal, principalmente quando se compreende
que ela no s cria obrigaes e direitos, como estabelece diretivas
para a atuao do governo dentro dos limites estabelecidos no texto
constitucional.
Cumpre ressaltar que, para a pesquisa desenvolvida, a palavra
legislao, sob o ponto de vista da Legstica (SOARES, 2009),
compreende no s os atos dos Parlamento, mas tambm todos os atos
normativos editados pela Administrao Pblica, pelos organismos
internacionais e por pases que negociam com o Brasil, e afetam,
direta ou indiretamente, as aes concernentes defesa agropecuria.
Por fim, no contexto da pesquisa, a poltica sanitria foi
abordada como aquela espcie de padro de conduta (standard)
que assinala uma meta a alcanar, geralmente uma melhoria
(COMPARATO, 1998, p. 42) na qualidade dos alimentos e insumos
produzidos em territrio brasileiro, operacionalizada por meio de
normas e leis editadas pelo Poder Legislativo federal, estadual e
municipal, assim como pelos rgos do Poder Executivo nos trs
mbitos da federao e, nesse caso, especialmente, a Secretaria de
Defesa Agropecuria vinculada ao Ministrio da Agricultura, Pecuria
e Abastecimento.
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2. MARCO TERICO
Para a realizao do diagnstico e avaliao do sistema
normativo de defesa agropecuria usou-se como fundamento terico
e metodolgico a Teoria da Legislao, Legisprudncia ou Legstica,
adotando-se uma compreenso racional terica e tcnica do fazer
legislativo, que busca o aprimoramento da qualidade da legislao,
tanto quanto ao seu contedo, quanto sua forma. Neste contexto, a
legislao entendida em sentido mais amplo e inclui no s as normas
produzidas pelos parlamentares, como tambm aquelas exaradas
no mbito da administrao pblica que, na maior parte das vezes,
produzem efeitos concretos e diretos na vida dos cidados.
A Legisprudncia considera o processo de elaborao legislativa como um processo de aprendizado reiterado, pois ainda que
as leis tenham carter geral e abstrato, elas no so entendidas como
algo fixo no tempo, posto e imutvel. Em um sistema de direito
romano-germnico como o brasileiro, em que a lei escrita a principal ferramenta de deciso do Estado e tem o condo de estabelecer
diretrizes, ordenar, criar obrigaes, permisses e proibies, o peso
da atividade legiferante no pode ser subestimado. neste contexto
que a Legisprudncia considera necessria a discusso e a adoo de
ferramentas que expressem a vontade estatal dentro de parmetros
racionais.
Por este vis, o legislador tido como responsvel por seus
atos, no sentido de que deve apresentar justificao para legislar, pois
a justificao parte do processo de legitimao dos atos legislativos.
Neste cenrio, a poltica no excluda do direito, pois o legislador,
a despeito da mxima discricionariedade com que pode atuar,
considerado um ator jurdico (WINTGENS, 2006) que deve justificar
a restrio de liberdade que seus atos impem aos cidados, j que
a liberdade vista como ponto de partida e princpio fundante da
organizao do espao poltico.
A concepo exposta acima est intimamente ligada ao
fato de o Brasil, assim como a maior parte dos Estados ocidentais
contemporneos, ser um Estado de Direito em que vigora o regime
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democrtico de tomada de decises. Por ser um Estado de Direito,


prevalece aqui o princpio da legalidade (art. 5, II. Ningum ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de
lei, CR/88), do qual deriva a exigncia por segurana jurdica e por
estabilidade das instituies. Por outro lado, o carter democrtico
est fundado no exerccio do poder poltico, de forma direta ou
indireta (representativa), pelo povo, considerado soberano por ser
o seu legtimo proprietrio. O legislador e o administrador pblico
devem, portanto, fazer suas escolhas de forma justificada, j que elas
alcanam a legitimidade na vontade popular que eles representam e
devem concretizar, diante da multiplicidade de atores que atuam para
elaborar a lei conforme Soares (2004).
O Direito, fixado dentro dos limites do texto constitucional,
o instrumento por meio do qual o Estado, atravs de seus agentes,
manifesta suas decises e executa suas aes em prol da estabilidade
e progresso da organizao poltico-social. Nesse sentido, a atuao
do Estado, por estar ancorada no referido princpio da legalidade,
depende invariavelmente das escolhas legislativas e regulatrias, que
podem ter variadas razes de ser.
As razes para a criao legislativa, como expe Caupers
(2009), podem ser de quatro tipos: jurdicas, demandadas pelo
princpio de coerncia e pela necessidade de completude e densificao
do ordenamento jurdico; polticas, para satisfazer os anseios de
classes ou grupos que elegeram o representante, ou ainda para cumprir
um plano de governo; substanciais, voltadas para resolver questes
pontuais de natureza econmica, social ou organizacional; e por fim,
oportunsticas, que so conjeturais e derivam, muitas vezes, de clamor
social intensificado pelos meios de comunicao.
Essa contextualizao importante para a verificao de
legitimidade ou, em termos legisprudenciais, de racionalidade do
ato normativo proposto. Segundo Caupers (2009) e tambm Mader
(2002), a racionalidade da lei deriva da sua capacidade de atender
aos objetivos previamente estabelecidos e anunciados e pode ser
apreendida por meio da avaliao legislativa.
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A avaliao de efeitos das leis considera os aspectos formais e


materiais das normas e depende essencialmente de dois sub-ramos da
Legisprudncia, explicitados abaixo, conforme lio de Mader (2002):
* Metodologia legislativa ou legstica material: nesse mbito do
estudo lida-se com o contedo da legislao, por meio de uma
proposta metodolgica que pressupe ferramentas prticas
a serem usadas no contexto de elaborao das normas;
* Sociologia da legislao: lida com o processo poltico de
implementao da legislao e os seus efeitos;
Em princpio, importante destacar o que se entende por
avaliao legislativa no mbito da Legisprudncia, quais os seus
objetivos, mtodos e instrumentos usados para compreender a
realidade em que incide um ato normativo, j que a metodologia da
pesquisa deriva dos conceitos e mtodos estabelecidos pela avaliao
dos efeitos das leis.
3. METODOLOGIA
3.1. A avaliao legislativa a exigncia de racionalidade do
processo legislativo
Na concepo tradicional da cincia jurdica, a questo relativa
produo das leis foi deixada de lado em prol da interpretao e
aplicao das normas porque, em primeiro lugar, imperava uma
concepo esttica de vida poltica, em que a lei tinha um carter
imutvel. Na verdade, o que ocorreu foi a separao entre direito e
poltica, porque os legisladores, ou melhor, os representantes do povo,
estariam legitimados a agir pelo simples fato de serem soberanamente
escolhidos pelos cidados. Como bem afirma Comparato (1998):
A montagem constitucional do Estado moderno foi feita, inteiramente,
com base nessa substituio da vontade individual dos governantes
pela autoridade da norma geral, superior e permanente, isto , da
lei, no sentido solene que a palavra apresentava em suas origens.
(COMPARATO, 1998, p. 40)
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No entanto, especialmente a partir da passagem do Estado


liberal para o Estado Social, a legitimidade do poder do Estado
passou a estar associada sua capacidade de realizar objetivos
predeterminados, ante o reconhecimento de direitos sociais
econmicos e culturais, tais como sade, educao, trabalho, j que
o Estado Social , pois, aquela espcie de Estado Dirigente em que
os Poderes Pblicos no se contentam em produzir leis ou normas
gerais, mas guiam efetivamente a coletividade para o alcance de
metas predeterminadas (COMPARATO, 1998, p. 43). Diante de tal
contexto, houve a necessidade de redefinir o papel do Estado para
atender s finalidades coletivas e atingir a igualdade material entre
os governados.
no Estado Social que o Poder Executivo adquire
proeminncia em detrimento do Poder Legislativo, pois o critrio
para avaliar a qualidade de atuao dos governantes passa a ser o
da implementao de polticas pblicas que assegurem aos cidados
condies dignas de existncias formuladas, como toda deciso estatal,
por meio de leis.
O Poder Executivo participa do processo de deciso na
escolha do contedo das normas porque a ele delegada a tarefa de
densificao da legislao (SOARES, 2007 p.9), ou seja, preciso do
contedo normativo com base na realidade em que a norma vai ser
aplicada, o que lhe garante discricionariedade, ainda que em mbito
menor que o do legislador, para realizar suas escolhas.
Essa compreenso colocou o Estado numa posio de superregulador, com a proliferao legislativa, alm da consolidao de
Cortes Constitucionais como quase-legisladoras, na medida em
que suprimiam lacunas e omisses normativas, ou ainda quando
interpretavam as leis, criando normas de carter geral e abstrato
(smulas e smulas vinculantes), equivalentes s leis. Diante da
inflao legislativa de 1988 a 2008, o Brasil editou 3.776.364
(trs milhes, setecentos e setenta e seis mil e trezentos e sessenta e
quatro) atos normativos1 -, e dos gastos despendidos com legislao
Fonte: Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio. Disponvel em <http://www.

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mal formulada, houve quem declarasse, inclusive, que deveramos


colocar o Estado para fazer dieta (KARPEN, 2002, p. 20). Esse
panorama, que no privilgio ou infortnio somente do Brasil, levou
estudiosos a voltarem os seus olhares para o fazer legislativo na busca
de uma racionalidade capaz de justificar a legislao, reduzir o excesso
de regulamentao e aprimorar a qualidade dos atos normativos. A
realizao de efeitos pretendidos pelas leis tornou-se fundamento
primordial da legitimidade de aco do Estado (MADER, 1991, p. 40)
Com essa mudana de paradigma, a avaliao legislativa
tornou-se o instrumento capaz de apreender os efeitos das leis sobre
a realidade, o que coloca o legislador na posio de responsvel pela
realidade social e pela adequao das normas a ela. Tomando como
referncia a obra de Mader (2002), pode-se dizer que a avaliao
legislativa implica a anlise e avaliao dos efeitos da legislao e
compreende trs elementos:
1. a avaliao diz respeito legislao, compreendendo-se a os
atos normativos do Parlamento e as decises da Administrao
Pblica, ou seja, atos normativos como resolues, portarias,
instrues normativas, decretos, etc.
2. a avaliao interessa-se pelos efeitos dos atos normativos;
pelo exame da extenso e das conseqncias das mudanas
e no-mudanas de atitudes, comportamentos e situaes
provocadas pela legislao.
3. a avaliao feita de forma metdica, que apresenta trs
caractersticas:
* realizada de forma que identifique as bases para
julgamentos e afirmaes sobre relaes causais entre os
atos normativos e a realidade social observvel;
* realiza-se da forma mais sistemtica possvel, de modo a
ibpt.com.br/home/publicacao.view.php?publicacao_id=13081&pagina=10> Acesso em
25 de agosto de 2010.
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levar em conta os efeitos relevantes;


* realiza-se da forma mais objetiva possvel, sem considerar
interesses privados.
Os resultados da avaliao podem, aps publicados, ser
utilizados tanto pelo legislador e administradores pblicos, como
fonte de informao para justificar a feitura das leis ou o dever de
correo, como para juzes, para aumentar o grau de compreenso
sobre o contexto de incidncia das normas em discusso.
Cumpre ressaltar, outrossim, parmetros usados para a
avaliao das leis, tambm identificados por Mader (2002):
- Efetividade, que implica a avaliao sobre a correspondncia
entre as atitudes dos destinatrios, inclusive dos agentes pblicos que
implementam as leis, e o modelo normativo proposto, ou seja, se o
comportamento de obedincia ou respeito s normas pelos indivduos
correspondente quilo que foi proposto pela lei;
- Eficcia, que diz respeito ao alcance de objetivos propostos
pela lei, ou seja, se a lei atinge os objetivos propostos e se a realizao
dos objetivos resulta, de fato, da lei;
- Eficcia, um critrio que implica avaliao de custos e
benefcios e envolve no somente fatores econmicos, mas tambm
elementos imateriais, como dados psicolgicos e sociais, efeitos
negativos e inesperados, entre outros.
importante compreender que esses conceitos implicam,
necessariamente, uma avaliao da legitimidade das normas dentro
do ordenamento, pois leis incoerentes produzem impactos no sistema
como um todo e retiram dele, e principalmente da norma em questo,
a validade necessria para a sua aplicao.
Consistncia e coerncia so dois conceitos que no se
confundem. O primeiro diz respeito ausncia de contradies dentro
de um dado sistema e implica uma exigncia de lgica. J a coerncia,
um conceito de alcance mais amplo, demanda que o sistema, como um
todo, faa sentido. Nesse caso, preciso salientar que a consistncia
uma condio de coerncia, mas no a nica condio, conforme
expe Wintgens (2006).
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Vrias so as ferramentas que podem ser utilizadas para


avaliar os efeitos das leis, no entanto, no se pode olvidar que as leis
tm um carter essencialmente poltico e, por isso, possvel dizer
que uma abordagem cientfica ou quase-cientfica seja praticamente
invivel, at mesmo porque os custos para tanto seriam muito altos
e, principalmente porque, em um determinado nvel, a lei depende
de uma escolha poltica que deriva de acordo de interesses e da
discricionariedade do ator poltico, como salienta Soares (2009).
3.2. Atividades desenvolvidas no curso do projeto INOVADEFESA
A pesquisa realizada no Projeto Inovao Tecnolgica
para Defesa Agropecuria, baseando-se nos conceitos de avaliao
legislativa, utilizou-se das seguintes ferramentas para fazer um
diagnstico sobre o sistema de Defesa Agropecuria: entrevistas
com agentes pblicos que atuam junto ao Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria,
com consultores legislativos do Congresso Nacional, profissionais que
atuam no setor, como fiscais agropecurios, veterinrios, engenheiros
agrnomos e membros do Ministrio Pblico Federal. Quanto aos
documentos, foram analisados os discursos presentes em audincias
pblicas organizadas pelo Congresso Nacional e no relatrio da
Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento
Rural da Cmara dos Deputados, a tipologia dos atos normativos
afetos defesa agropecuria, atos normativos do sistema de defesa
como: Decreto n 24.114/34, Decreto n 24.548/34, Lei n 1.283/50,
Lei n 7.802/89, Lei n 7.889/89, 8.171/91, Lei n 8.918/94, Lei n
9.782/99, entre tantos outros.
Na verdade, a pesquisa no buscou catalogar todas as leis
existentes, at porque tal ao prescindvel, j que se partiu do
pressuposto afirmado por servidores do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento de que a base de dados contida no stio
http://www.agricultura.gov.br/, no sistema de consulta legislao
denominado SISLEGIS, contm dados sobre todos os atos normativos
existentes, assim como sobre revogaes e alteraes.
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Apenas a ttulo exemplificativo, foram documentados alguns


dados para compreender a dimenso do sistema normativo afeto
ao setor agropecurio brasileiro. Uma consulta na base SISLEGIS,
realizada entre os anos de 2000 a 2010, nos itens portaria,
resoluo e instruo normativa, so encontrados 42.904 atos2.
J uma consulta feita considerando os indexadores sanidade e
defesa agropecuria, somente sobre os itens lei, decreto,
decreto-lei, lei complementar apresentou 107 resultados para o
primeiro indexador (sanidade) e 82 resultados para o segundo (defesa
agropecuria). preciso esclarecer, no entanto, que o resultado no
aponta somente as normas em vigor, mas apresenta, inclusive, normas
que j foram revogadas, at mesmo porque elas continuam vlidas para
os atos que foram praticados durante o seu perodo de vigncia(tempus
regit actum).
O objetivo da pesquisa, portanto, foi diagnosticar as inconsistncias normativas identificadas com a conseqente elaborao de
relatrio contendo recomendaes para boa legislao/regulao, de
forma a orientar e qualificar a produo jurdica da rea de Defesa
Agropecuria.
Dois fatores devem ser mencionados quanto pesquisa: em
muitos casos, os entrevistados foram renitentes quanto afirmao
da existncia de problemas normativos no sistema de defesa. Muitos,
inclusive, no permitiram a sua identificao e vinculao com a
fala, mesmo tendo sido afirmado que a pesquisa cientfica e, por isso,
objetiva.
2

Fonte de informaes: SISLEGIS Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. In: < http://extranet.agricultura.gov.br/sislegis/action/detalhaAto.
do?method=abreLegislacaoFederal&chave=50674&tipoLegis=A>. A informao no causa espanto quando comparada aos 3.776.364 (trs milhes,
setecentos e setenta e seis mil, trezentos e sessenta e quatro reais) de atos
normativos editados no Brasil entre 1988 e 2008: O dado deriva do relatrio
Quantidade de normas editadas no Brasil: 20 anos da Constituio Federal de
1988, elaborado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio, publicado
em 03/10/2008 no site do IBPT.
Disponvel em <http://www.ibpt.com.br/home/publicacao.view.php?publicacao_
id=13081&pagina=10>. Acesso em 25 de agosto de 2010.

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Uma das formas de incentivar os envolvidos a falar sobre


problemas existentes no sistema foi a criao do grupo A Defesa
Agropecuria nos Tribunais na plataforma da Rede de Inovao
Tecnolgica, operada atravs da rede social NING. A ao produziu
mais resultados que outros grupos e fruns criados tambm para
discutir a legislao que, no entanto, no foram alimentados pelos
participantes da rede.
No caso especfico do grupo sobre a jurisprudncia, houve
uma participao maior, mas ainda sim insuficientemente relevante,
considerando a dimenso da pesquisa desenvolvida. Esse contexto
levou considerao da jurisprudncia, ao lado das participaes de
diversos atores (governo, setor produtivo, sociedade civil, legislativo,
administrao da justia) documentadas nos relatrios da CAPDR
como as fontes primordiais para a reconstruo do contexto dos
efeitos dos gargalos legislativos para fins do trabalho de diagnstico
e avaliao.
4. A JURISPRUDNCIA DOS TRIBUNAIS REGIONAIS
FEDERAIS, DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA.
Inicialmente, cumpre ressaltar que a pesquisa de julgados
desenvolvida neste item foi realizada somente pela bolsista, Letcia
Camilo dos Santos, de acordo com o estabelecido no plano de trabalho
vinculado ao projeto.
Na teoria tradicional sobre fontes do direito veiculada pelo
sistema de civil law, em que a lei escrita tem supremacia na produo
do direito, a jurisprudncia, ou seja, os julgados exarados pelos juzes e
Tribunais sempre foram considerados secundrios, pois a presena de
leis de direito substanciais faz com o juiz, ao decidir uma controvrsia,
deva procurar e encontrar a soluo naquilo que as leis ordinrias
estabelecem (BOBBIO, 2007, p. 205). De fato, a atividade do juiz
deve estar limitada lei, pois ela estabelece uma moldura legal da
qual, em princpio, o magistrado no pode se afastar.
No entanto, a realidade mostra um panorama muito diferente
da teoria, pois significativo o papel que a interpretao do direito
334

Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

pelos tribunais vem exercendo sobre a definio da norma a ser


aplicada aos casos concretos, alm de se tornarem precedentes que,
ao longo do tempo, so, muitas vezes, mais citados do que a prpria
lei. evidente, por outro lado que, sendo o Poder Judicirio aquele
que estabelece, em ltimo plano, o sentido da lei, sua capacidade
interpretativa e criadora aumenta quando a lei no clara ou
incoerente, ou apresenta uma lacuna.
O processo de interpretao, por este vis, no pode ser
desconsiderado. Entretanto, este ponto merece parnteses: a
legstica defende o dilogo entre as fontes do direito e um processo
comunicativo de participao na produo normativa que, cria
um espao de discusso privilegiado, porque propicia um fluxo de
informaes que tendem a minimizar a ausncia de adeso s normas
jurdicas [...] (SOARES, 2004, p. 37).
A racionalizao do processo de produo da lei no contexto
da legstica depende fundamentalmente de trs pilares: a justificativa
para a deciso de legislar e, portanto, para interferir na esfera de
liberdade dos indivduos; a exigncia de um processo comunicativo
entre os envolvidos, inclusive com o dilogo entre as fontes do direito
e, nesse sentido, entre Legislativo, Executivo e Judicirio; a avaliao
legislativa, com a verificao dos efeitos das leis.
Como expe a professora e juza do trabalho, Mnica Sette
Lopes (1993), o juiz detm um poder discricionrio e atua, nesse
sentido, como ajustador do ordenamento s situaes da vida,
considerando como pressuposto a existncia de uma norma ditada
pelo legislador que, considerada no contexto do ordenamento jurdico,
delimitar o campo de atuao judicial.
Como segurana jurdica tambm sinnimo de justia para
um Estado de Direito, a confiana em uma deciso mais justa depende
tambm da margem de manobra que deixada ao juiz pelo legislador
para interpretar os fatos. Assim, embora esse espao de adequao
sempre deva existir, importante que o legislador pense sobre a
linguagem do direito e, principalmente, sobre a forma como estar
estruturado o sistema de modo a garantir coerncia. preciso que o
Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

335

DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

legislador, portanto, pense sobre a lei e no atue somente com base


em especulaes e intuio.
Quando a lei mal elaborada, especialmente em casos como
o de invalidade perante o sistema, em que a falta de coerncia
patente, seja porque houve desrespeito pelo sistema de hierarquias e
competncias, seja porque o seu contedo cria para o jurisdicionado
obrigaes abusivas, o Poder Judicirio pode ser chamado a resolver
o conflito de interesses gerados por antinomias que impedem a
efetivao do direito.
Diante desse quadro, a jurisprudncia uma fonte de
informao qualificada para todos os atores envolvidos na dinmica
do sistema, porque ela concentra informaes sobre os efeitos das
leis. A legstica, nesse sentido, considera que
o papel do parlamento em matria legislativa no termina quando
a lei adotada e entra em vigor (GUSY, 1985, p. 291 ss; 294). O
legislador deve, ao contrrio, assegurar-se, ao longo da existncia
da lei, de reunir informaes e fatos pertinentes que lhe permitam
avaliar os efeitos do texto sobre a realidade e ressaltar as eventuais
diferenas com os objetivos iniciais. (FLCKIGER, 2009, p. 15)

Tal compreenso deriva do entendimento de que o legislador


responsvel tem um dever de observar o resultado, ou efeitos, das
leis por meio da interpretao realizada pelos Tribunais. As cortes,
portanto, fornecem ao legislador dados sobre os efeitos das leis que
podem e devem ser usados no procedimento de avaliao legislativa
e mesmo de elaborao de novas leis para justificar a deciso de
legislar. Diante da considerao de que o legislador no tem um
poder ilimitado para atuar, coerente que ele tenha uma obrigao de
corrigir as leis ao verificar problemas que podem ser tanto de ordem
normativa, como uma inconstitucionalidade ou invalidade dentro do
sistema, como uma mudana na situao de fato regida pela norma.
A pesquisa jurisprudencial realizada neste projeto considerou,
nesse sentido, o contexto terico apontado acima, j que as decises
judiciais foram uma das fontes de informao e diagnstico acerca do
sistema normativo de defesa agropecuria. Para tanto, foram analisadas
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Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

as decises proferidas entre os anos de 2000 a 2010, nos Tribunais


Regionais Federais, no Superior Tribunal de Justia e no Supremo
Tribunal Federal. Foram utilizados os seguintes indexadores para a
pesquisa: Agrotxico(s), Defensivo(s) Agrcolas, Ministrio
da Agricultura, Defesa Agropecuria, Sanidade/Sade/Sanitria
e Animal e Sanidade/Sade/Sanitria e Vegetal para os Tribunais
Regionais Federais. Os julgados foram divididos por Tribunal, por tipo
e por estado da Federao. Para o Superior Tribunal de Justia foram
usados indexadores mais precisos e no houve limitao do tempo do
julgamento, at porque a base de dados do sistema pequena. Para o
Supremo Tribunal Federal, o tempo dos julgamentos foi determinado
devido grande quantidade de julgados anteriores dcada de 90.
Foram documentadas 1.086 decises dos Tribunais Regionais
Federais, 13 decises do Supremo Tribunal Federal e 117 no Superior
Tribunal de Justia. As concluses sobre a anlise foram colocadas no
prximo item, pois foram analisadas no contexto geral da pesquisa.
No entanto, abaixo tecemos algumas consideraes importantes sobre
o resultado:
- no foram encontradas smulas especficas sobre o tema
de defesa agropecuria;
- problemas normativos identificados: incompetncia para
edio de atos normativos, inovao da ordem jurdica por
resoluo de rgo do Executivo, conflito de competncia
entre Unio e Estados, conflito de competncia entre Anvisa
e MAPA, MAPA e Receita, MAPA e IBAMA conflito de
normas - Cdigo Penal x Lei n 7.802/89, conflito entre
normas, abuso na fiscalizao, questionamento sobre
a legalidade do laudo de infrao, determinao de
execuo de ato ante inrcia da Administrao Pblica,
questionamento sobre a legalidade de cobrana de taxa.
- as matrias mais discutidas so: direito administrativo,
especialmente questes afetas a servidores pblicos,
como greve, gratificao, anistia, e direito tributrio.
Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

A mdia feita entre todos os tribunais revelou que, em


torno de 80% do nmero de processos encontrados pelo
indexador Ministrio da Agricultura tratava de assuntos
relacionados a direito administrativo e servidor pblico;
- a jurisprudncia afeta a agrotxicos foi a que mais apontou
questes relativas a conflitos de competncia entre Unio
e estados-membros, exorbitncia de competncia de ato
normativo editado pela Administrao Pblica, conflito
de atuao entre MAPA, ANVISA e IBAMA;
- a busca com o indexador Ministrio da Agricultura foi
a que mais apontou ilegalidade de atos normativos do
MAPA, nulidade de auto de infrao e ofensa ao devido
processo administrativo;
- um dos destaques da jurisprudncia pesquisada no Superior
Tribunal de Justia foi o questionamento sobre o registro
em conselho profissional, como o caso do registro de
frigorficos e indstrias de laticnios nos Conselhos de
Qumica ou Veterinria. Como a Lei n 6.893/80 no
suficientemente clara e deixa a critrio do juiz a anlise de
fato sobre a atividade preponderante exercida, h decises
conflitantes sobre o assunto, tanto no STJ como nos TRFs.
No caso do STJ, a insegurana jurdica parece permanecer,
pois h deciso que afirma ser pertinente o registro das
referidas atividades em Conselho de Veterinria, mas h
tambm deciso que confirma a desnecessidade de registro
no referido conselho profissional. Esse tipo de situao,
como j afirmado, gera enorme insegurana jurdica para
o jurisdicionado e, no mbito especfico de sua aplicao,
enfraquece os conselhos profissionais e a prpria atividade,
o que cria, em tese, uma sobrecarga de responsabilidade
para o Estado que, muitas vezes, no consegue exercer na
prtica o controle sobre as atividades em questo.
- No mbito dos Tribunais Regionais Federais, o Distrito
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Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

Federal e Minas Gerais apareceram, respectivamente,


como 1 e 2 maiores litigantes no TRF 1 Regio; o TRF
2 Regio foi o que apresentou menor quantidade de
processos, sendo o Rio de Janeiro o maior litigante. No
TRF 3 Regio, So Paulo foi a estado com maior nmero
de processos. O Rio Grande do Sul apareceu como o estado
com maior nmero de processos no TRF 4 Regio. Neste
Tribunal, o nmero de processos foi mais equilibrado
e, apesar de ser composto por apenas trs estados, o
segundo em nmero de processos, perdendo somente
para o TRF 5 Regio, onde a maior parte dos processos
diz respeito a questes de direito administrativo. No TRF
5 Regio, o estado de Pernambuco foi o mais litigante.
Esses dados podem ser compatibilizados com dados do
Censo Agropecurio de 1995-1996, realizado pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A regio Sul
fica em segundo lugar quanto ao nmero de estabelecimento
agropecurios 1.010.335 , somente atrs do Nordeste,
com 2.469.070. No entanto, deve-se ressaltar que a regio
Sul tem, aproximadamente, um tero do territrio fsico da
regio Nordeste. No Sudeste, Minas Gerais e So Paulo se
destacam pelo nmero de estabelecimentos agropecurios,
550.529 e 231.402, respectivamente. No Nordeste, Bahia,
Cear e Pernambuco esto em primeiro, segundo e terceiro
lugar, com 765.498, 383.010 e 308.978, respectivamente.
No entanto, a Bahia tem jurisdio no TRF 1 Regio e
no apresentou elevado nmero de processos. Tal resultado
pode estar associado ao fato de a Bahia, de acordo com
o Censo Agropecurio de 1996, ser um estado com alta
concentrao de terras (os estabelecimentos com menos
de 100 ha, representavam, em 1995, cerca de 93% do total
e ocupavam menos de 30% da rea). notrio o fato de
que as regies Sul e Sudeste tenham os maiores ndices
de desenvolvimento humano do pas, juntamente com o
Distrito Federal (1 posio). Isso pode explicar o fato de
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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

as populaes dos estados pertencentes a estas regies


terem um nvel de educao superior ao dos estados das
outras regies, especialmente o Nordeste, que apresenta
os menores ndices de desenvolvimento humano do Brasil.
A informao e a educao so fatores importantes que
devem ser tomados em considerao no que diz respeito
ao acesso justia.
- os mandados de segurana foram utilizados, basicamente,
para atacar atos administrativos abusivos relativos a
servidores e atos normativos que exorbitavam o poder
regulamentar, como portarias e instrues normativas.
Abaixo seguem os dados sobre os Tribunais. Nos anexos I a
IV esto as tabelas que representam os dados dos Tribunais Regionais
Federais.
Supremo Tribunal Federal
Na busca pelo termo agrotxicos, foram encontrados 3
documentos. Perodo das decises: agosto de 2000 a maio de 2010.
Tipologia:
* 1 Habeas Corpus crime tipificado na Lei n 7.802/89,
inpcia da denncia.
* 1 Recurso Extraordinrio constitucionalidade da
exigncia de cadastramento de agrotxico perante
Departamento de Meio-Ambiente;
* 1 Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio:
Exame sobre a Lei n 7.747/82-RS para verificar se houve
invaso de competncia da Unio. Neste julgamento, o
Plenrio definiu o conceito de normas gerais a cargo da
Unio e retificou as normas desta lei que superavam os
limites da alada estadual.

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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

Na busca pelo termo Ministrio da Agricultura, foram


encontrados 6 documentos. Perodo das decises: dezembro de 2001
a maro de 2010.
Tipologia:
* 1 Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana
alegao de que a Lei n. 6.305/75 e seu regulamento
(Decreto n. 82.110/78) no foram recepcionados pela
Constituio Federal de 1988;
* 1 Petio: demarcao de terras indgenas;
* 4 Mandados de Segurana: desapropriao para fins de
reforma agrria; direito administrativo servidor pblico,
clculo de proventos, nomeao a cargo;
Na busca pelo termo Defesa Agropecuria, foram
encontrados 2 documentos. Perodo das decises: agosto de 2004 a
novembro de 2007.
Tipologia:
* 1 Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio:
Direito Tributrio, taxa de Classificao Vegetal Legitimidade na utilizao da quantidade do produto a ser
classificado na definio da base de clculo da taxa, j que
quanto maior essa grandeza, maior o custo da atividade
prestada pelo Estado;
* 1 Agravo Regimental no Agravo de Instrumento: questo
infraconstitucional em que o STF alega impossibilidade
de deciso por no ser a instncia adequada.
Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio e animal,
foram encontrados 2 documentos. Perodo em foram proferidas as
decises: junho de 2005 a maio de 2006.

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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

Tipologia:
* 2 Aes Diretas de Inconstitucionalidade: 1) Ao contra
a lei estadual paranaense de n 14.162, de 27 de outubro de
2003, que estabelece vedao ao cultivo, a manipulao,
a importao, a industrializao e a comercializao
de organismos geneticamente modificados. 2. Alegada
violao aos seguintes dispositivos constitucionais: art. 1o;
art. 22, incisos I, VII, X e XI; art. 24, I e VI; art. 25 e art. 170,
caput, inciso IV e pargrafo nico. 3. Ofensa competncia
privativa da Unio e das normas constitucionais relativas
s matrias de competncia legislativa concorrente. 4.
Ao Julgada Procedente; 2) ao contra a lei estadual
paranaense de n 14.162, de 27 de outubro de 2003,
que estabelece vedao ao cultivo, a manipulao, a
importao, a industrializao e a comercializao de
organismos geneticamente modificados. 2. Alegada
violao aos seguintes dispositivos constitucionais:
art. 1o; art. 22, incisos I, VII, X e XI; art. 24, I e VI;
art. 25 e art. 170, caput, inciso IV e pargrafo nico. 3.
Ofensa competncia privativa da Unio e das normas
constitucionais relativas s matrias de competncia
legislativa concorrente. 4. Ao Julgada Procedente. 3.
Ocorrncia de substituio - e no suplementao - das
regras que cuidam das exigncias, procedimentos e
penalidades relativos rotulagem informativa de produtos
transgnicos por norma estadual que disps sobre o tema
de maneira igualmente abrangente. Extrapolao, pelo
legislador estadual, da autorizao constitucional voltada
para o preenchimento de lacunas acaso verificadas na
legislao federal.
Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio e vegetal,
no foram encontrados documentos relativos ao perodo de 2000 a
2010.
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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

Superior Tribunal de Justia


Na busca pelo termo agrotxicos, foram encontrados 46
documentos. Perodo das decises: agosto de 1990 a maro de 2010.
Tipologia:
* 5 Habeas Corpus comercializao, transporte de
resduos e embalagens vazias sem cumprimento das
exigncias legais, contrabando.
* 2 Recurso ordinrio em HC aplicao de agrotxicos
sem uso de medidas para proteo ao meio ambiente;
depsito irregular de agrotxico
* 2 Recursos Ordinrios em Mandado de Segurana:
Deferimento de licena ambiental para reciclagem de
embalagens vazias. Inovao da ordem jurdica por
resoluo do CONAMA; Legislao concorrente de
Estados e Unio sobre uso, produo, consumo e comrcio
de agrotxicos.
* 27 Recursos Especiais: ao civil pblica para determinar
ANVISA a manuteno da proibio de uso de
substncia; ausncia de competncia para edio de ato
normativo pela Gerncia Regional do IBAMA; importao
irregular de agrotxicos; competncia concorrente Unio e
Estados para medidas emergenciais contra contaminao;
habilitao de tcnico agrcola para prescrio de
agrotxico; ao de indenizao por contaminao por
agrotxicos no trabalho (agente de vigilncia do MAPA);
conflito de competncia entre Unio e Estados; legalidade
de lei estadual; direito tributrio; ofensa lei federal pela
lei municipal (REsp 29299 / RS)
* 5 Agravos Regimentais: competncia concorrente para
registro (verificar se isso no um mais um entrave, j que
o registro j feito pelo MAPA); necessidade de prvia
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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

anlise de impacto ambiental; possibilidade de prescrio


de receiturio para venda de agrotxicos por tcnico
agrcola; restrio de comercializao de agrotxicos por
lei municipal.
* 1 conflito de competncia: apurar o juzo competente
(federal ou estadual) para processar demanda sobre
contrabando de agrotxicos.
* 3 Embargos declaratrios; 1 embargos infringentes;
Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura e
competncia, foram encontrados 27 documentos. Perodo em que
foram proferidas as decises: outubro de 1990 a outubro de 2008.
Tipologia:
* 14 Mandados de Segurana: direito administrativo
empregado pblico, servidor, anistia; plantio de OGM
conflito MAPA x Estado do PR; desapropriao e reforma
agrria. A maior parte dos mandados refere-se questes
sobre servidores pblicos, empregados pblicos e anistia.
* 7 Recursos Especiais: conflito aparente de normas relativas
competncia para fiscalizao; direito administrativo
gratificao de desempenho de atividade de fiscalizao
agropecuria; direito penal, falsidade ideolgica; direito
tributrio- questionamento sobre a legalidade de portaria
interministerial (Receita, MAPA, Casa Civil);
* 4 Conflitos de Competncia: conflito entre juzo estadual
e federal para apurar crime (transgnico); conflito
competncia penal;
* 1 Agravo Regimental: receio de anulao de anistia pelo
Ministro do MAPA.
* 1 Embargos declaratrios;

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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura e


fiscalizao, foram encontrados 15 documentos. Perodo em que
foram proferidas as decises: setembro de 1993 a setembro de 2008.
Tipologia:
* 3 Mandados de Segurana: direito administrativo
concurso pblico; gratificao servidor pblico;
* 11 Recursos Especiais: legalidade de ato administrativo;
ilegalidade da fiscalizao; tributrio - status jurdico
diferenciado MAPA x Receita registro e alquota; greve
de servio pblico (mercadoria sujeita a perecimento);
registro em conselho profissional de sociedade comerciante
de produtos agrcolas.
* 1 Agravo Regimental: direito tributrio registro no
MAPA alquota.
Na busca pelos termos defesa e agropecuria, foram
encontrados 6 documentos. Perodo em foram proferidas as decises:
maro de 1993 a agosto de 2009.
Tipologia:
* 3 Agravos Regimentais no Recurso Especial: direito
administrativo servidor pblico;
* 1 Recurso Ordinrio em Habeas Corpus: Rito sobre
crimes de responsabilidade de funcionrio pblico;
* 1 Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana:
direito tributrio;
* 2 Recursos Especiais: direito tributrio ICMS e acordo
Gatt.
Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio e animal,
foram encontrados 17 documentos. Perodo em foram proferidas as
decises: junho de 1993 a maio de 2010.
Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

Tipologia:
* 9 Recursos Especiais: indenizao sobre abate de animais
(lei especial); responsabilidade civil do Estado por
inobservncia de regras sanitrias; registro em conselho
profissional; direito tributrio.
* 5 Mandados de Segurana: direito administrativo
servidor pblico,
* 1 Embargos Declaratrios em Mandado de Segurana
discusso sobre fixao de padres por Instruo
Normativa que extrapolaram a lei;
* 1 Embargos Declaratrios em Recurso Especial
abatedouro clandestino, crime contra relao de consumo;
* 1 Habeas Corpus dilao probatria;
Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio e vegetal,
foram encontrados 6 documentos. Perodo em foram proferidas as
decises: junho de 1994 a abril de 2010.
Tipologia:
* 1 Agravo Regimental em Suspenso da Segurana:
paralisao de servio risco sade;
* 2 Mandados de Segurana: omisso do Ministrio da
Agricultura (suspenso de comercializao da Coca-Cola)
* 3 Recursos Especiais: suscitao de conflito de
competncia do Concex para edio de atos normativos;
renovao de registro, legalidade de atos normativos;
TRF 1 Regio Distrito Federal, Gois, Minas Gerais, Bahia, Piau,
Tocantins, Maranho, Mato Grosso, Par, Amap, Roraima, Rondnia,
Amazonas, Acre.
Na busca pelo termo agrotxico(s), foram encontrados 19
documentos.
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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

Perodo: 2000 a 2010.


Tipologia: 4 apelaes cveis; 10 apelaes em mandado de
segurana; 2 remessas ex ofcio em mandado de segurana; 1 agravo
de instrumento; 2 remessas ex ofcio.
Localizao: DF 13; PA 1; GO 1; MG- 1; MT 3;
Na pesquisa surgiram temas como: reavaliao de agrotxicos;
apostilamento; extrapolao de competncia de um ato normativo,
quando a matria est afeta ao Legislativo; possibilidade de tcnico
agrcola prescrever agrotxicos, questionamento sobre a legalidade
de ato normativo, renovao de registro de agrotxicos.
Na busca pelos termos defensivo(s) e agrcola(s), foram
encontrados 7 documentos;
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 3 apelaes cveis; 1 remessa ex officio em
mandado de segurana; 2 apelaes em mandado de segurana; 1
remessa ex officio;
Localizao: DF 2; MT 1; RO 3; PA 1.
Na pesquisa surgiram temas como: registro de empresa que
comercializa defensivos em conselho profissional de veterinria;
registro de patente; desapropriao pagamento de indenizao;
discusso sobre excesso de regulamentao por parte da ANVISA.
Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura, foram
encontrados 169 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 78 apelaes cveis; 51 apelaes em mandado
de segurana; 12 remessas ex officio; 12 agravos de instrumento; 5
remessas ex officio em mandado de segurana; 3 apelaes criminais; 3
embargos infringentes; 1 ao rescisria; 1 habeas corpus; 1 inqurito;
1 recurso criminal; 1 agravo regimental em apelao cvel.
Localizao: DF 79; MG 33; GO 13; BA 12; AM 7;
PA 6; MT 6; RO 4; MA 3; PI 2; RR 2; TO 2.
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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

Na pesquisa surgiram temas como: direito administrativo


servidor pblico, convnio, gratificao, anistia, reintegrao de
posse, contratao temporria; processo civil, contratos Conab e
Incra; direito previdencirio; concurso pblico; direito tributrio;
penal, restituio de produto apreendido, comercializao em
embalagens irregulares; greve de fiscais agropecurios; apostilamento
de agrotxicos; legalidade multa cobrada em autuao; anulao de ato
administrativo; interpretao de portaria do MAPA; auto de infrao
abusivo, sem motivao; reintegrao de posse, terras indgenas;
nulidade de ato administrativo; convnio Funarbe e MAPA, ilegalidade
na prestao de contas; avaliao de organismos geneticamente
modificados; conflito de competncia entre delegado do MAPA e
Conselho Nacional de Comrcio Exterior (classificao de produto
de origem vegetal); sano abusiva imposta por fiscalizao; falta de
competncia do MAPA para aplicao de multa a estabelecimento
varejista; direito do trabalho.
Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitria e animal,
foram encontrados 12 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 4 apelaes cveis; 2 agravos de instrumento; 3
apelao em mandado de segurana; 1 remessa ex officio; 1 agravo
regimental de suspenso da segurana; 1 agravo interno em agravo
de instrumento.
Localizao: DF 5; MG 3; GO 2; BA 1; MT 1.
Na pesquisa surgiram temas como: controvrsia sobre a
possibilidade de farmacutico realizar exames laboratoriais e exercer
responsabilidade por laboratrio de anlise clnica de animais; direito
previdencirio; direito administrativo concurso pblico, currculo
ensino universitrio; impacto ambiental soja roundup ready (OGM),
normas internacionais, resolues do CONAMA; fiscalizao sanitria
animal, contratos temporrios; direito tributrio inspeo industrial e
sanitria de produtos de origem animal; fiscalizao - questionamento
sobre legalidade de auto de infrao; fiscalizao ofensa ao devido
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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

processo administrativo; anulao de auto de infrao por ilegalidade


e abuso.
Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitria e vegetal,
foram encontrados 2 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 1 apelao criminal; 1 apelao cvel
Localizao: DF 1; TO 1;
Na pesquisa surgiram temas como: trfico de entorpecentes;
impacto ambiental de OGM (soja).
Este critrio de pesquisa resultou em buscas pouco proveitosas
neste Tribunal.
Na busca pelos termos defesa e agropecuria, foram
encontrados 28 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 11 apelaes em mandado de segurana; 14
apelaes cveis; 1 agravo regimental em apelao em mandado de
segurana; 1 agravo regimental em agravo de instrumento; 1 agravo
regimental em suspenso de segurana.
Localizao: DF 17; BA 3; MG 3; MT 2; PA 1,
TO 1, GO 1.
Na pesquisa surgiram temas como: direito administrativo
(servidor); defesa do consumidor; legalidade de ato normativo.
TRF 2 Regio Rio de Janeiro e Esprito Santo
Na busca pelo termo agrotxico(s), foram encontrados 2
documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 1 agravo interno, 1 agravo de instrumento.
Localizao: RJ 2.

Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

349

DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

Na pesquisa surgiram temas como: autorizao para utilizao


de brometo de metila; patente e processo civil;
Neste Tribunal a pesquisa sobre o tema foi pouco proveitosa.
Na busca pelo termo defensivo(s) agrcola(s), foram
encontrados 3 documentos. Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 1 mandado de segurana, 1 apelao cvel, 1
apelao em mandado de segurana.
Localizao: RJ 2, ES 1.
Na pesquisa surgiram temas como: registro para empresas
varejistas que comercializam defensivos agrcolas; registro de patente
no INPI; direito processual civil.
Neste Tribunal a pesquisa sobre o tema foi pouco proveitosa.
Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura, foram
encontrados 47 documentos.
Perodo: 2002 a 2010.
Tipologia: 6 apelaes em mandado de segurana, 27
apelaes cveis, 2 habeas corpus, 3 agravos de instrumento, 7
remessas ex officio em mandado de segurana, 1 mandado de
segurana, 1 remessa ex officio.
Localizao: RJ 46; ES 1.
Na pesquisa, surgiram temas como: direito previdencirio;
direito administrativo recusa de laudo de classificador de produtos
exportveis registrado no CACEX; reintegrao de posse (Jardim
Botnico); contrato de plano de sade pelo MAPA; direito penal
venda de bebidas adulteradas; reintegrao de posse de imvel
situado em rea de preservao ambiental; legalidade de IN do MAPA
(caso mamo papaya); greve servidor pblico continuidade da
prestao de servios; questionamento sobre a legalidade de auto de
infrao; violao de patente (defensivo agrcola); questionamento
sobre erradicao de lavoura de mamo papaya abuso fiscalizao;
questionamento sobre a legalidade da Portaria n 70 do MAPA (caso
coco ralado); embarque de mercadoria fora do prazo por aguardar
certificado do MAPA, portaria MDIC; mandado de segurana para
350

Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

impedir lavratura de auto de infrao para suspender ordem de no


comercializao de sementes de cebola roxa; desnecessidade de
licena de rgo ambiental para renovao de registro no MAPA;
conflito temporal de aplicao entre lei e portaria (caso laranja
Carrefour); aplicabilidade do instituto da renovao compulsria em
contrato de locao firmado pela CONAB; mandando de segurana
para exerccio do poder de polcia (vigilncia) em tempo razovel;
vcio em processo licitatrio realizado pelo MAPA; negativa do MAPA
em autorizar incluso de logomarca em rtulo, com o objetivo de
proteo ao consumidor (caso xarope sade e energia);
Nesse caso, foram encontrados vrios julgados sobre greve
dos servidores e continuidade da prestao de servios essenciais
desembarao de mercadorias importadas.
Na busca pelos termos sade animal/sanitrio(a) animal/
sanidade animal ou sanidade animal, foram encontrados 11
documentos;
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 3 apelaes cveis; 4 mandados de segurana; 2
remessas ex officio; 1 habeas corpus; 1 agravo de instrumento.
Localizao: RJ 11.
Na pesquisa surgiram temas como: certificado de conferncia
de sade animal, proibio de entrada no Brasil pela Receita Federal;
direito tributrio; desnecessidade de registro de frigorfico em conselho
profissional de veterinria; crime contra o meio ambiente.
Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitria(o) e
vegetal, foram encontrados 75 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 50 apelaes cveis, 10 apelaes em mandado de
segurana, 3 remessas ex officio, 1 mandado de segurana, 3 embargos
infringentes, 2 apelaes criminais, 6 agravos de instrumento.
Localizao: RJ 48; ES 27.
Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

351

DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

Na pesquisa surgiram temas como: propriedade industrial;


licitao e responsabilidade civil do Estado; questionamento sobre
a legalidade de ato administrativo (Meio Ambiente); concurso
pblico, critrio de classificao; desapropriao para instituio de
servido; aplicao de multa, crime e sano administrativa (Cdigo
Florestal); transporte e consumo de carvo vegetal sem autorizao
do IBAMA, multa; comercializao de produto vegetal sem licena,
crime contra o MA e o consumidor; violao do princpio da reserva
legal por Portaria do IBAMA que estabeleceu a cobrana de multa;
questionamento sobre a legalidade de Portaria do MAPA aplicvel
plantao de mamo papaya; direito previdencirio; desapropriao
para fins de reforma agrria; questionamento sobre legalidade de taxa
de classificao vegetal estabelecida em portaria conjunta do MAPA
e Ministrio da Fazenda; necessidade de inscrio de empresa junto
ao CREA; greve, liberao de mercadoria importada;
Na busca pelos termos defesa agropecuria, foram encontrados 2 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 1 agravo de instrumento; 1 apelao cvel
Localizao: RJ 1; ES 1.
Na pesquisa surgiram temas como: renovao de registro junto
ao Instituto de Defesa Agropecuria do estado RJ; desapropriao para
fins de reforma agrria aferio de produtividade da propriedade.
TRF 3 Regio So Paulo e Mato Grosso do Sul
Na busca pelo termo agrotxico(s), foram encontrados 11
documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 6 apelaes cveis, 2 apelaes criminais, 2 habeas
corpus, 1 apelao em mandado de segurana.
Localizao: SP 2, MS 9.
352

Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

Na pesquisa surgiram temas como: transporte irregular de


agrotxico (descaminho); ausncia de documentao regular de
internao conflito de normas CP e Lei n 7.802/89; venda de
agrotxico sem receiturio feito por agrnomo (execuo fiscal);
Na busca pelo termo defensivo(s) agrcola(s), foram encontrados 11 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 1 remessa ex officio em mandado de segurana; 4
apelaes cveis; 6 apelaes em mandado de segurana.
Localizao: SP- 10; MS 1.
Na pesquisa surgiram temas como: Direito tributrio importao de enxofre para fabricao de defensivo; direito previdencirio;
desnecessidade de registro de empresa que comercializa defensivos
em conselho profissional de veterinria; direito tributrio microempresas;
Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura, foram
encontrados 160 resultados.
Perodo: 2000 a 2010
Tipologia: 77 apelaes em mandado de segurana, 47
apelaes cveis, 20 remessas ex officio em mandado de segurana, 4
remessas ex officio, 3 agravos de instrumento, 7 apelaes criminais,
2 recursos em sentido estrito.
Localizao: SP 148, MS 12.
Na pesquisa surgiram temas como: desembarao aduaneiro
inaplicabilidade da Portaria n 70/98 ao coco por parecer tcnico da
Diviso de Trnsito e Quarentena (52 processos); venda de agrotxicos
sem receiturio agronmico; desnecessidade de registro de frigorfico
em Conselho de Qumica; processo civil indeferimento da inicial;
impossibilidade de incluso da ANVISA no plo passivo de AMS;
validade de auto de infrao sobre anlise de qualidade do vinho;
registro cassado com ofensa ao devido processo legal administrativo
Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

353

DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

(MS); administrativo controle de febre aftosa; direito tributrio


(apurao do Valor da Terra Nua VTN para clculo de ITR);
questionamento sobre legalidade de auto de infrao (laranja); registro
de embarcaes pesqueiras; contribuio sindical; execuo fiscal;
servidor pblico; transporte de agrotxico sem regularizao; greve
de servidores desembarao de mercadorias importadas; tributrio
contribuio ao INCRA; responsabilidade civil do Estado na
erradicao de cancro ctrico; questionamento sobre a legalidade de
multa sobre soja transgnica; estelionato desvio de verbas; penal
comercializao de produtos veterinrios adulterados; irregularidade
em auto de infrao (amendoim); ilegalidade de tributo contido
da IN n 19/2003; execuo fiscal - autuao bebidas padres
legais desobedecidos; descumprimento do devido processo legal na
anlise de amostra adubo; direito administrativo concurso pblico;
ilegalidade de ato administrativo no desembarao de mercadoria
ato abusivo; discusso sobre exigibilidade de multa imposta por
fiscalizao aduaneira sem registro no MAPA; ilegalidade de auto
de infrao na liberao de mercadorias importadas; mandado de
segurana preventivo importao de mercadoria viva, problemas
no sistema do SISCOMEX; Conflito de normas prevalncia ato
normativo ANVISA e normas internacionais; responsabilidade civil
do Estado por destruio de plantao de laranjais abuso;
Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio(a) e
animal, foram encontrados 16 documentos;
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 8 apelaes cveis; 1 agravo de instrumento; 1
habeas corpus; 1 inqurito; 2 apelaes em mandado de segurana; 1
remessa ex officio em mandado de segurana; 2 apelaes criminais.
Localizao: SP 13; MS 3.
Na pesquisa, surgiram temas como: certificado de conferncia
de sade animal, proibio de entrada no Brasil pela Receita Federal;
direito tributrio; desnecessidade de registro de frigorfico em conselho
profissional de veterinria; crime contra o meio ambiente.
354

Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio (a) e


vegetal, foram encontrados 19 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 4 apelaes cveis; 11 apelaes em mandado de
segurana; 2 remessas ex officio em mandado de segurana; 1 agravo
regimental na suspenso da segurana; 1 remessa ex officio.
Localizao: SP 18; MS 1.
Na pesquisa surgiram temas como: direito previdencirio;
desembarao aduaneiro - inaplicabilidade da portaria 70/98 do MAPA
devido ao parecer da diviso de controle de trnsito e quarentena
vegetal caso coco ralado; ilegalidade da exigncia de certificado
quando h greve no servio pblico; indenizao em caso de
erradicao de lavoura; registro de empresa vendedora de laticnios
em conselho profissional de veterinria.
Na busca pelos termos defesa agropecuria, foi encontrado
1 documento.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 1 remessa ex officio em mandado de segurana.
Localizao: SP 1.
Na pesquisa surgiram temas como: questionamento sobre pena
aplicada irregularidade na importao de mercadoria.
TRF 4 Regio Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul.
Na busca pelo termo agrotxico(s) e defensivo(s) e
agrcola(s), foram encontrados 44 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 12 apelaes criminais, 13 apelaes cveis, 3
habeas corpus, 3 agravos de instrumento, 4 remessas ex officio, 7
apelaes em mandado de segurana, 1 embargos infringentes, 1
recurso em sentido estrito.
Localizao: PR 15, SC 4, RS 25.
Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

355

DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

Na pesquisa, surgiram temas como: danos ao meio ambiente


(IBAMA); direito previdencirio; improbidade administrativa;
importao de agrotxico (concentrao diferente); conflito de
competncia IBAMA x MAPA; registro de empresa em conselho
profissional; legalidade de ato do MAPA; organismos geneticamente
modificados (soja); ao civil pblica; legitimidade da Unio para
providncia em estado-membro; direito administrativo, receiturio
agronmico por tcnico agrcola; Neste Tribunal encontrei decises
divergentes no sentido de que o tcnico agrcola poderia prescrever
agrotxicos.
Na busca pelos termos ministrio da agricultura, foram
encontrados 130 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 72 apelaes cveis; 16 apelaes em mandado de
segurana; 9 agravos; 13 apelaes criminais; 6 remessas ex officio; 2
remessas ex officio em mandado de segurana; 5 apelaes/remessa
ex officio; 3 recursos em sentido estrito; 1 conflito de competncia; 2
embargos infringentes; 1 habeas corpus.
Localizao: PR 40; SC 30; RS 60.
Na pesquisa, surgiram temas como: direito tributrio; conflito
de competncia entre MAPA e outros rgos do Executivo (Ministrio
da Fazenda, COMEX, ANVISA, IBAMA); direito administrativo
servidor pblico; legalidade de ato normativo do MAPA; direito
penal; necessidade de registro de empresa em conselho profissional;
fiscalizao pela Unio x atuao dos estados-membros.
Na busca pelos termos sade/sanitria(o)/sanidade e
animal, foram encontrados 27 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 6 agravos de instrumento; 6 apelaes em mandado
de segurana; 10 apelaes cveis; 2 apelaes/remessa ex officio; 2
apelaes criminais; 1 embargos infringentes.
Localizao: PR 12; SC 7; RS 8.
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Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

Na pesquisa, surgiram temas como: registro em conselho profissional de qumica e veterinrios para indstria de laticnios; direito
administrativo (contratao temporria); direito tributrio.
Na busca pelos termos sade/sanidade/sanitrio(a) e vegetal, foram encontrados 21 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 5 agravos; 2 apelaes criminais; 4 apelaes
cveis; 4 recursos em sentido estrito; 1 remessa ex officio; 1 embargos
infringentes; 4 apelaes em mandado de segurana.
Localizao: PR 5; SC 3; RS 13.
Na pesquisa, surgiram temas como: administrativo - servidor, demora na expedio de certificado fitossanitrio; trfico de
entorpecentes; registro de atividade em conselho profissional; direito
tributrio; contribuio ao INCRA; ilegalidade da Portaria 70/98 do
MAPA (coco ralado); questionamento sobre legalidade de ato da
ANVISA (Erva mate).
Na busca pelos termos defesa e agropecuria, foram
encontrados 12 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 2 agravos de instrumento; 1 apelao/remessa ex
officio; 6 apelaes cveis; 2 apelaes em mandado de segurana; 1
remessa ex officio.
Localizao: RS 3; PR 5; SC 4.
Na pesquisa, surgiram temas como: direito administrativo
gratificao, servidor pblico, equiparao salarial; ilegalidade
de portaria do MAPA (44/97); questionamento sobre legalidade de
ato normativo do MAPA; aviao agrcola responsabilidade de
engenheiro agrnomo na aplicao de produto agrotxico; competncia para cobrana de taxa de classificao pelo rgo de origem
do produto; omisso do Departamento de Defesa e Inspeo Vegetal
Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

na expedio de licenciamento; entrada ilegal de carne bovina com


risco de aftosa no estado do Rio Grande do Sul.
Doze decises trataram da ilegalidade da Portaria n 52/94
emitida pela Secretaria de Defesa Agropecuria. O tribunal se
manifestou pela natureza discriminatria do ato normativo que
estabelecia condutas diferentes para inspeo da mesma mercadoria.
(Na busca realizada no stio eletrnico do MAPA, a portaria referida
no foi encontrada)
TRF 5 Regio Alagoas, Cear, Paraba, Pernambuco, Rio Grande
do Norte, Sergipe
Na busca pelo termo agrotxico(s) e defensivo(s) e
agrcola(s), foram encontrados 12 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 1 habeas corpus; 4 apelaes cveis; 2 remessas
ex officio; 3 apelaes em mandado de segurana; 2 apelaes em
reexame necessrio.
Localizao: PE 6; CE 3; PB 1; SE 2;
Na pesquisa, surgiram temas como: direito previdencirio;
emisso de receiturio agronmico por tcnico agrcola; direito penal
comercializao ilegal de agrotxicos; registro de empresa que
comercializa agrotxicos em conselho profissional; direito econmico
desigualdade regional, reduo de IPI setor sucroalcooleiro.
Na busca pelos termos ministrio e agricultura, foram
encontrados 222 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 73 apelaes cveis; 62 remessas ex officio em
mandado de segurana; 32 agravos (de instrumento e regimental); 33
apelaes em mandado de segurana; 12 remessas ex officio; 2 habeas
corpus; 4 apelaes/remessa ex officio; 4 apelaes criminais, 1 ao
rescisria; 1 mandado de segurana.
Localizao: PE 76; CE 101; Al 11; RN 13; SE 6;
PB 15.
358

Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

Na pesquisa surgiram temas como: ilegalidade de ato normativo do MAPA; questionamento sobre registro de marca, INPI; direito
tributrio, taxa de classificao vegetal; direito previdencirio; direito
administrativo servidor pblico, greve retardao na liberao de
mercadorias (maioria das REOMS); direito penal uso irregular de
verbas de convnio firmado com MAPA, omisso na prestao de
contas; desapropriao para fins de reforma agrria.
Nesta busca, grande parte dos casos de REOMS cuidavam
de questes relativas greve de servidores da inspeo e fiscalizao
sanitria.
Na busca pelos termos sanidade/ sade sanitrio (a) e
animal, foram encontrados 8 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 2 apelaes em mandado de segurana; 2 apelaes
cveis; 3 apelaes/remessa ex officio; 1 agravo.
Localizao: CE 2; PE 1; PB 2; SE 3.
Na pesquisa, surgiram temas como: direito previdencirio;
discusso sobre responsvel tcnico por direo tcnica sanitria
de estabelecimentos industriais onde estejam em exposio animais
(Veterinrio ou Zootecnista); questionamento sobre fiscalizao
sanitria; direito administrativo servidor pblico.
Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio(a) e vegetal, foram encontrados 2 documentos.
Perodo: 2000 a 2010.
Tipologia: 1 apelao criminal; 1 apelao cvel.
Localizao: CE 1; PE 1.
Na busca pelos termos defesa e agropecuria, foram
encontrados 5 documentos.

Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

Perodo: 2000 a 2010.


Tipologia: 3 apelaes cveis; 2 agravos.
Localizao: PE 4; SE 1.
Na pesquisa surgiram temas como: direito administrativo
servidor pblico, produtos comercializados sem rtulo, sem registro
no MAPA; ao civil pblica contra o estado de Pernambuco para
cumprimento das normas de fiscalizao sanitria dos animais
que participam do circuito da vaquejada; ilegalidade de termo
de notificao e auto de infrao feitos pela secretaria de defesa
agropecuria do MAPA.
5. O PAPEL DA JURISPRUDNCIA NA CADEIA DE FONTES
DO DIREITO DA DEFESA AGROPECURIA
O sistema normativo de defesa agropecuria brasileiro bastante denso e complexo, no s pela quantidade de normas existentes,
mas principalmente porque ele composto por normas produzidas por
diversas autoridades competentes, em nveis hierrquicos distintos.
Para compreend-lo preciso considerar, em princpio, que o Brasil
uma federao, na qual as competncias legislativas e administrativas
so exercidas por trs esferas de poder: no mbito federal, pela Unio;
no mbito estadual, pelos 26 estados brasileiros e o Distrito Federal;
por fim, pelos municpios.
A repartio de competncias entre os entes da federao
encontra-se na Constituio da Repblica que, como lei mxima do
ordenamento jurdico, estabelece nos artigos 23 e 24 as competncias
comuns e concorrentes da Unio, Estados e Municpios brasileiros,
entre as quais esto: fomentar a produo agropecuria e organizar o
abastecimento alimentar (inc. VIII, art. 23); produo e consumo (inc.
V, art. 24). Como se viu pelo diagnstico da jurisprudncia, o conflito
de competncia entre Unio e Estado foi identificado, especialmente
no que tange extrapolao pelo estado-membro da sua competncia
em relao s normas gerais editadas pela Unio.
A competncia concorrente refere-se possibilidade de todos
os entes da federao legislarem sobre a matria, mas a competncia
360

Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

da Unio est adstrita edio de normas gerais, cabendo ao Estado


a sua complementao, de acordo a realidade regional.
J a competncia comum se d somente em nvel administrativo
e no h hierarquia entre as normas editadas pela Unio, pelos Estados
e pelos Municpios. Dessa forma, alm da legislao propriamente dita
elaborada pelo Congresso Nacional, pelas Assemblias Legislativas
dos Estados e nas Cmaras Municipais, a Unio e cada unidade da
federao conta com rgos do Poder Executivo diretamente ligados
questo agropecuria, entre eles o Ministrio da Agricultura, Pecuria
e Abastecimento, as Superintendncias Federais e Unidades Tcnicas
Regionais a elas vinculadas e sediadas nos estados, as Secretarias
de Estado de Agricultura e autarquias a elas vinculadas, secretarias
municipais voltadas para questes que envolvem agricultura,
abastecimento e segurana alimentar e regulam matrias afetas
defesa agropecuria, todos eles produtores de normas.
O diagnstico feito com base na jurisprudncia dos Tribunais
revelou a existncia de casos em que h conflito de competncia entre
a Unio e os Estados, como mostra o exemplo abaixo extrado do
Supremo Tribunal Federal:
ADI 3645 / PR- PARAN
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. ELLEN GRACIE
Julgamento: 31/05/2006 rgo Julgador: Tribunal
Pleno
Publicao
DJ 01-09-2006 PP-00016
Parte(s)
REQTE.(S): PARTIDO DA FRENTE LIBERAL - PFL
ADV.(A/S): ADMAR GONZAGA
REQDO.(A/S): GOVERNADOR DO ESTADO DO PARAN
REQDO.(A/S): ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO
DO PARAN
Ementa
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
14.861/05, DO ESTADO DOPARAN.INFORMAO QUANTO
PRESENA DE ORGANISMOS GENETICAMENTE

Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

MODIFICADOS EM ALIMENTOS E INGREDIENTES


ALIMENTARES DESTINADOS AO CONSUMO HUMANO E
ANIMAL. LEI FEDERAL 11.105/05 E DECRETOS 4.680/03 E
5.591/05. COMPETNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE
PARA DISPOR SOBRE PRODUO, CONSUMO E PROTEO
E DEFESA DA SADE. ART. 24, V E XII, DA CONSTITUIO
FEDERAL. ESTABELECIMENTO DE NORMAS GERAIS PELA
UNIO E COMPETNCIA SUPLEMENTAR DOS ESTADOS.
1. Preliminar de ofensa reflexa afastada, uma vez que a despeito
da constatao, pelo Tribunal, da existncia de normas federais
tratando da mesma temtica, est o exame na ao adstrito eventual
e direta ofensa, pela lei atacada, das regras constitucionais de
repartio da competncia legislativa. Precedente: ADI 2.535-MC,
rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 21.11.03. 2. Seja dispondo sobre
consumo (CF, art. 24, V), seja sobre proteo e defesa da sade
(CF, art. 24, XII), busca o Diploma estadual impugnado inaugurar
regulamentao paralela e explicitamente contraposta legislao
federal vigente. 3. Ocorrncia de substituio - e no suplementao
- das regras que cuidam das exigncias, procedimentos e penalidades
relativos rotulagem informativa de produtostransgnicospor
norma estadual que disps sobre o tema de maneira igualmente
abrangente. Extrapolao, pelo legislador estadual, da autorizao
constitucional voltada para o preenchimento de lacunas acaso
verificadas na legislao federal. Precedente: ADI 3.035, rel. Min.
Gilmar Mendes, DJ 14.10.05. 4. Declarao de inconstitucionalidade
conseqencial ou por arrastamento de decreto regulamentar
superveniente em razo da relao de dependncia entre sua validade
e a legitimidade constitucional da lei objeto da ao. Precedentes:
ADI 437-QO, rel. Min. Celso de Mello, DJ 19.02.93 e ADI 173-MC,
rel. Min. Moreira Alves, DJ 27.04.90. 5. Ao direta cujo pedido
formulado se julga procedente. (STF, disponvel em http://redir.stf.
jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=363395>acesso
em 17/11/2010, grifo nosso)

A complexidade do sistema no deriva somente do fato


de existirem rgos executivos voltados para a implementao de
polticas no setor agropecurio no mbito dos trs entes federados,
mas tambm porque alm da legislao e regulao produzida por
rgos e agentes diretamente ligados agropecuria, h ainda as
normas que derivam dos Cdigos Civil, de Defesa do Consumidor,
Penal, Tributrio, da legislao ambiental, das agncias reguladoras,
362

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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

dos Ministrios e secretarias a eles vinculadas e secretarias e rgos


ligados Presidncia da Repblica.
Impactam, ainda, de forma intensa e mais especfica o sistema
de defesa agropecuria as normas da Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (ANVISA), do Ministrio do Meio Ambiente e do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(IBAMA), dos Ministrios das Relaes Exteriores (MRE), do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) e do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio Exterior (MDIC).
O MAPA, como principal responsvel pela regulao e
implementao de polticas de setores ligados sanidade dos alimentos,
conta, em sua estrutura organizacional, com a Secretaria de Defesa
Agropecuria e seus seis departamentos, no mbito da Unio, para
estabelecer diretrizes internas e normas referentes defesa sanitria
animal e vegetal, fiscalizao e inspeo de produtos (vide Portaria
n 45/2007), as quais devero ser executadas pelos estados-membros.
da que podemos compreender o que o adjetivo denso quer
dizer quando se fala em legislao no setor de defesa agropecuria.
Explica-se: a Legstica ou Legisprudncia utiliza o conceito
densificao(SOARES, 2007, p 9) para definir a atuao do Poder
Executivo de precisar a produo normativa, ou seja, a administrao
pblica tem competncias para elaborao de atos normativos a
fim de concretizar o texto legal, de acordo com circunstncias que
demandam uma avaliao de oportunidade e convenincia, o que no
direito denomina-se poder discricionrio.
Para alm da atuao de acordo com a estrita legalidade
(somente fazer aquilo que a lei permite), que serve como limite
arbitrariedade dos agentes pblicos, os atos normativos expedidos pela
administrao pblica consistem em comandos complementares
lei e no podem inovar a ordem jurdica (BANDEIRA DE MELLO,
2006, p. 97).
A concretizao ou preciso da lei atravs de atos normativos,
ou densificao, ocorre por meio de atos como portarias, resolues,
instrues normativas, ofcios circulares. preciso elucidar, ainda,
que tanto o Ministrio da Sade, por meio da ANVISA, quanto o
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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

Ministrio do Meio Ambiente, atravs do IBAMA, editam normas


que afetam diretamente as aes do MAPA, seja porque a lei define
competncias compartilhadas para a atuao destes Ministrios, como
o caso do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, ou da Lei n
7.802/98, ou porque a exigncia de respeito s normas ambientais
devem definir os rumos de toda poltica de desenvolvimento no setor
agropecurio, assim como em qualquer atuao pblica ou privada3.
A ANVISA, na verdade, o rgo pblico que, no mbito da
defesa agropecuria, exerce maior influncia nas aes implementadas
pelo Ministrio da Agricultura e rgos de defesa agropecuria,
pois as competncias para o exerccio da vigilncia sanitria so
compartilhadas no que diz respeito sade humana. A Defesa
Agropecuria, que tem como legislao bsica, entre outras, a Lei
Complementar n 8.171/91 e a Lei n 9.712/98, deve trabalhar de
forma articulada com o Sistema nico de Sade. Sua atuao na cadeia
produtiva concentra-se no processo, desde o insumo at o produto final.
Por tal motivo, seu foco o padro de identidade e qualidade e aspectos
tecnolgicos da produo, com a realizao do monitoramento dos
limites mximos de resduos e contaminantes. A Lei n 8.080/90 e
a Lei n 9.782/99 estabelecem a competncia da vigilncia sanitria
por meio da ANVISA. Suas aes so desenvolvidas sobre o produto
destinado ao consumidor e seu enfoque volta-se para a composio
nutricional e toxicolgica, com a fixao dos limites mximos de
resduos e contaminantes (MAPA). De acordo com a Lei n 9.712/98,
as aes de vigilncia e defesa sanitria dos animais e dos vegetais
sero organizadas, sob a coordenao do Poder Pblico nas vrias
instncias federativas e no mbito de sua competncia, em um Sistema
Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria, articulado com o
Sistema nico de Sade (SUS).
3

A reformulao do Cdigo Florestal colocou na agenda do dia a discusso


sobre o desenvolvimento sustentvel e foi alvo de posicionamentos acirrados e
paradoxais por parte de produtores, ruralistas, ambientalistas e da comunidade
cientfica.
Pblica e notria a misso do MAPA Promover o desenvolvimento sustentvel e a competitividade do agronegcio em benefcio da sociedade brasileira.

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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

Na teoria, esse sistema pretende ser coerente, claro e eficaz no


que diz respeito s aes e polticas a serem desenvolvidas pelos rgos
descritos acima, de forma a garantir a sade humana e a segurana
alimentar. Inclusive, a lei determina que a atuao seja realizada de
forma coordenada, o que visa garantir a coerncia e a consistncia
das aes dos rgos. No entanto, comum a ocorrncia de conflitos
de competncia e, especialmente, embates polticos e ideolgicos
materializadas em atos normativos sobre as escolhas concernentes a
cada instituio, o que s aumenta a insegurana jurdica e aponta a
irracionalidade da Administrao Pblica ao executar as leis (sentido
estrito). Os conflitos entre ANVISA e MAPA, MAPA e IBAMA
apareceram vrias vezes na pesquisa jurisprudencial realizada e aqui
so citados dois exemplos:
EMBARGOS INFRINGENTES. AVIAO AGRCOLA, IBAMA.
Falece competncia gerncia executiva do IBAMA no Estado do
Paran para emitir instruo normativa inibitria de atividade comercial,
considerando que seu poder de polcia est adstrito a atos como a
fiscalizao, expedio licenas, autorizaes, e permisses, sendo de
se ressaltar ainda, que a atividade comercial da empresas ligadas ao
Sindicato Nacional da Empresas de Aviao Agrcola, regulamentada
e fiscalizada pelo Ministrio da Agricultura.
AGRAVO DE INSTRUMENTO N 2008.04.00.011635-9/RS
RELATOR: Juiz MRCIO ANTNIO ROCHA
AGRAVANTE: AGNCIA NACIONAL DE VIGILNCIA SANITRIA
ANVISAAGRAVADO: ATC DO BRASIL PRODUTOS PARA
COURO LTDA/
INTERESSADO: UNIO FEDERAL (FAZENDA NACIONAL)
INTERESSADO: INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACAO E
REFORMA AGRARIA INCRA
DECISO
Trata-se de agravo de instrumento interposto contra deciso que
deferiu parcialmente a medida liminar em mandado de segurana, a
fim assegurar, em favor da impetrante, a fiscalizao, pela ANVISA,
dos fungicidas BIOCIDES CB, S, T, ECB e FME importados e dos
que vier a importar (fls. 29/34).

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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

Relata a agravante que a empresa agravada impetrou mandado


de segurana contra as autoridades da Anvisa, do Ministrio da
Agricultura (MAPA) e da Receita Federal pretendendo sejam
fiscalizadas pelo MAPA ou pela Anvisa as cargas que vierem a ser
importadas contendo os fungicidas BIOCIDES CB, S, T, ECB e
FME a fim de que ocorra o desembarao aduaneiro.
Sustenta a Anvisa a sua ilegitimidade passiva, uma vez que no tem
competncia para fiscalizar os fungicidas utilizados em processo
industrial. Aduz que os fungicidas usados pela indstria de couro
e importados pela empresa impetrante independem da anuncia da
Anvisa para adentrarem em territrio nacional. Argumenta que a prpria
impetrante refere que os entraves na liberao aduaneira decorrem de
exigncia do MAPA. Afirma que a Resoluo RDC/Anvisa n 350/05,
que se constitui no regulamento sanitrio aplicvel importao de
mercadorias, prev a lista de substncias e produtos que esto sujeitos
fiscalizao sanitria. Assevera que apenas os fungicidas apresentados em
formas ou embalagens exclusivamente para uso domissanitrio diretos
esto sujeitos fiscalizao da Anvisa. Assim, os fungicidas destinados
ao uso industrial, no processo fabril do couro, como o caso dos autos,
no so objeto de fiscalizao pela Anvisa. Alega que a analogia utilizada
na fundamentao da deciso liminar no adequada e que partir da
premissa de que um produto fungicida - a ser aplicado em processo de
industrializao especfico - pode causar risco sade levar a extremo
a idia de controle sanitrio. Requer seja deferido efeito suspensivo.
o breve relatrio. Passo a decidir.
A controvrsia posta nos autos cinge-se ao direito da impetrante em obter
o desembarao aduaneiro de suas mercadorias importadas, que vem
sendo obstaculizada pela exigncia de apresentao da licena oriunda
do Ministrio da Agricultura, atualmente exigida pelo SISCOMEX.
O Ministrio da Agricultura, por sua vez, refere que a licena deve
ser concedida pela ANVISA que, por seu turno, afirma que fungicidas
industriais no demandam licena oriunda deste rgo. A Delegacia
da Receita Federal limita-se a atestar a impossibilidade de liberar
mercadorias sem a autorizao em comento.
Acerca da ilegitimidade passiva alegada, tenho que examinou com acerto
a questo o MM. Juiz Federal Daniel Machado da Rocha, posto que
tendo as autoridades concorrido para obstar o desembarao aduaneiro,
a ilegalidade da conduta diz respeito ao mrito da causa, a ser apreciado
na prolao da sentena.
Por outro lado, o conflito evidenciado nos autos entre a ANVISA e
a Superintendncia Federal de Agricultura do Rio Grande do Sul,
vinculada ao MAPA, quanto atribuio da fiscalizao dos fungicidas
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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

em comento, destinados conservao de couros, no pode culminar


na determinao de desembarao das mercadorias importadas sem a
fiscalizao e apresentao da licena exigida pelo Sistema Integrado
de Comrcio Exterior - SISCOMEX.
Assim, com razo o juzo a quo ao deferir parcialmente a medida liminar.
No que concerne competncia para a fiscalizao dos fungicidas
industriais conhecidos como BIOCIDES CB, S, T, ECB e FME,
classificados pela Nomenclatura Comum do Mercosul - NMC, adotada no
Brasil como 3808.9299, destinados preservao de couro, verifica-se
que o SISCOMEX exigiu licena do Ministrio da Agricultura, que por
sua vez, orientou a empresa a buscar a licena junto Anvisa.
Examinando os autos, tenho que a deciso agravada deve ser mantida
por seus prprios fundamentos. Ainda que a RDC Anvisa n 350,
de 2005, se refira apenas aos fungicidas de uso domissanitrio,
a analogia empregada pelo juzo a quo mostra-se pertinente, na
medida em que a licena est sendo exigida pela Receita Federal,
indicando a necessidade da fiscalizao dos produtos para ingresso
no territrio nacional, sob pena de causar riscos sade pblico.
Assim, no podem os rgos pblicos omitirem-se na fiscalizao.
Nesse sentido, transcrevo trecho da r. deciso agravada que adoto como
razo de decidir.
O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento tem como objetivo
estimular o aumento da produo agropecuria e o desenvolvimento do
agronegcio, com o objetivo de atender o consumo interno e formar
excedentes para exportao. Para cumprir sua misso, formula e
executa polticas para o desenvolvimento do agronegcio, integrando
aspectos mercadolgicos, tecnolgicos, cientficos, organizacionais e
ambientais, para atendimento dos consumidores brasileiros e do mercado
internacional (nesse sentido consultarwww.agricultura.gov.br).
A infra-estrutura bsica do MAPA formada dentre outras reas, pela
defesa sanitria (animal e vegetal); fiscalizao dos insumos agropecurios
e classificao e inspeo de produtos de origem animal e vegetal, atuando
mediante as superintendncias regionais, tais como a impetrada nos autos.
A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, por seu turno, tal qual
referido ao analisar-se sua legitimidade passiva, tem por finalidade
institucional a promoo da sade da populao, por intermdio do
controle sanitrio da produo e da comercializao de produtos e
servios submetidos vigilncia sanitria, conforme a Lei n 9.782/99,
artigo 6. Compete a esta a fiscalizao de produtos que envolvam risco
sade pblica. Nesse sentido o art. 8 da referida lei:
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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

(...)
Resoluo RDC n 350, de 28 de dezembro de 2005, por sua vez,
dispe sobre o regulamento de vigilncia sanitria em mercadorias
importadas. Apenas no caso de deferimento do Licenciamento de
Importao pela ANVISA, em virtude de fiscalizao das mercadorias
que culmine no reconhecimento do atendimento das exigncias
sanitrias, ser promovido o desembarao aduaneiro dos produtos.
O referido procedimento realizado em mercadorias integrantes no
Anexo XLIV da Resoluo mencionada, que, de fato, no consta os
produtos conhecidos como BIOCIDE CB, S, T, ECB e FME, fungicidas
classificados pela Nomenclatura Comum do Mercosul - NMC, no
entanto, em que pese a inexistncia de tais fungicidas na tabela de
produtos de fiscalizao obrigatria, a existncia de outros similares,
tais como diversos produtos domisanitrios (desinfetantes, inseticidas,
dentre outros), no pode a ANVISA abster-se de fiscalizar os produtos
importados pelo requerente, devido aparente vinculao eventuais
danos sade humana.
Por outro lado, no vislumbro, aparentemente, a obrigatoriedade de
fiscalizao pelo Ministrio da Agricultura, j que, no presente caso,
visualizo a identidade com o objeto de fiscalizao pela ANVISA
Diante do exposto, indefiro o pedido efeito suspensivo.
Comunique-se ao Juzo de origem. Intime-se a agravada na forma do
art. 527, V, do CPC. Aps, voltem conclusos.
Porto Alegre, 08 de maio de 2008.
Juiz Mrcio Antnio Rocha Relator (TRF 4 Regio, Embargos
Infringentes n 2003.70.00.084480-1/PR,rgo julgador: 2 Seo, data
da deciso 14/02/2008, data da publicao: 12/03/2008, disponvel em
<http://www.trf4.jus.br/trf4/jurisjud/resultado_pesquisa.php> , acesso
em 24/03/2010)

A regulamentao de agrotxicos parece ser a rea mais


problemtica para atuao conjunta do MAPA, ANVISA e IBAMA,
questo que foi exposta em pster apresentado no 9 Congresso da
Associao Internacional de Legislao, em Lisboa, Portugal, no ms
de junho de 2010, e encontra-se no Anexo II deste relatrio.
Embora a Lei n 7.802/89 tenha previsto um corpo tcnico
para gerir questes afetas ao setor de agrotxicos e tomar decises
concertadas, as instituies referidas, especialmente, o Ministrio da
Agricultura, que analisa aspectos de eficincia econmica, e a Agncia
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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

Nacional de Vigilncia Sanitria, que realiza a avaliao de toxicidade,


atuam de forma divergente.
Por outro lado, a ocorrncia de lobby do setor regulado,
prtica no regulada no Brasil4, assim como querelas polticas entre
as instituies impactam negativamente a construo do consenso,
o que acaba levando a questo para o Judicirio que, muitas vezes,
desconhece a regulamentao e no tem condies de decidir de forma
coerente e contextualizada.
A deficincia da comunicao legislativa e regulatria, que
se mostra na existncia de atos legislativos e normativos derivados
de diferentes rgos da Administrao Pblica sobre o tema e
desconsideram o contexto normativo pr-existente provoca, ao final,
a reduo de eficcia da legislao5.
Isso demonstra que, se por um lado, a realizao conjunta de
aes governamentais afetas vigilncia sanitria e tambm ao meio
ambiente implicam a considerao de que decises colegiadas tm
maior potencial de adequao, por outro revelam embates provocados
por fatores como heterogeneidade de conceitos e polticas e de
estruturas institucionais, o que acaba por desgastar a imagem dos
rgos pblicos e, em um cenrio ainda menos promissor mas bastante
real, como j afirmado, as normas no produzem os efeitos desejados.
Alm disso, deve ser ressaltado que a sistematizao de
um direito sanitrio como defende a ANVISA tambm deve ser
compreendida luz do contexto de um direito fundamental
alimentao, por fora da Emenda Constitucional 64.
Este foi o tema do paper apresentado por Fabiana de Menezes Soares e Letcia
Camilo dos Santos durante o 7H Congresso of the European Association of Legislation, intitulado Learning to divide the laws contents: the lobby as a strategy for
clearer Brazilian legislation publicado em coletnea organizada por Luzius Mader
e Chris Moll- Proceedings of the 7 th Congresso f the European Association of
Legislation (EAL), Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Germany:2009.
5
SOARES, Fabiana de Menezes, Comunicao de atos normativos: Algumas tendncias e reflexes no quadro da circulao de informaes jurdicas, Legislao Cadernos
Cincia de Legislao- Legislao no sculo XXI , nmero comemorativo A
Legislao no sculo XXI, INA, Oeiras, n 50, outubro-dezembro, 2009
4

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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

Por sua vez, o contexto normativo que informa a compreenso


do sentido do direito alimentao exige que sejam levados em
considerao, a legislao da defesa agropecuria que tambm
disciplina a sanidade vegetal, a sade animal, a segurana alimentar.
Todos esses rgos governamentais, alm de outros j
mencionados acima, detm poder regulamentar e editam atos
normativos que, por falta de planejamento regulatrio e legislativo,
impactam negativamente o sistema de defesa agropecuria, j que
criam zonas de inconsistncia normativa que implicam na incoerncia
do sistema como um todo. Isso porque, vale repetir, h uma
multiplicidade de leis e atos normativos produzidas por autoridades de
rgos diversos, nos trs nveis da federao, com bases conceituais
diferentes, sem hierarquia definida, que geram aes dspares em um
contexto que exige consenso e eficincia na definio de polticas.
O cipoal de normas revela, por outro lado, que a ausncia
de planejamento legislativo e regulatrio que inclua a avaliao de
impacto dos atos normativos, coerente com princpios de acountability
(responsabilidade do governo e prestao de contas), transparncia e
eficincia, prejudica a imagem do Brasil no mundo e descredibiliza o
pas como um local seguro para investimentos externos e de produtores
nacionais. Isso reforado pelas palavras de Moucheira, ao dizer que
importar ainda no esquecer que a incerteza na aplicao do Direito,
pondo em causa a confiana dos cidados e empresas em relao
regulao do funcionamento da sociedade e do mercado, constitui um
bice ao investimento e, consequentemente, ao crescimento econmico
do pas. (MOUCHEIRA, 2004, p. 26)

Alm disso, um panorama em que impera a segurana jurdica


muito mais propcio para atuaes arbitrrias e incompatveis com
a legalidade. Esse caos normativo, que no demrito apenas da
legislao de defesa agropecuria, deixa perplexos os operadores
do direito, tais como magistrados, membros do Ministrio Pblico,
advogados e at mesmo os legisladores, mas principalmente os leigos,
grupo em que podemos incluir os profissionais de Cincias Agrrias
e Veterinrias, empresrios, produtores, acadmicos, entre outros.
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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

A situao foi bem definida por Marcelo Leonardo, durante


a realizao pela Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais
de um frum tcnico intitulado A consolidao das leis e o aperfeioamento da democracia, nos seguintes termos:
As dificuldades decorrentes desse gigantesco quadro de atos normativos
legislativos que compem o ordenamento jurdico brasileiro contribuem,
tambm, para a profuso de demandas levadas ao Poder Judicirio e
para as divergncias de decises e de jurisprudncia na aplicao e
interpretao das leis. Esse mesmo quadro responsvel pela proposta
de edio de smula vinculante de jurisprudncia dos tribunais superiores
da Unio, como forma de suprir as deficincias de uma legislao que,
muitas vezes, no se consegue entender satisfatoriamente. (LEONARDO,
2002, p. 106)

Diante de tal contexto, extremamente difcil identificar


o direito vigente e, mais ainda, compreender a linguagem jurdica
usada nos textos normativos, principalmente por a redao conter
obscuridades, lacunas e fragmentaes ou remisses, fatores que
s aumentam a insegurana jurdica. A angstia do Poder Judicirio
diante do caos legislativo, sua dificuldade de compreenso desse
sistema e o descrdito sobre a produo de normas so muito bem
representados na deciso citada:
PROC.: 2000.61.00.010798-1 AMS 245507
ORIG : 24 Vara So Paulo/SP
APTE : Agencia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA
APDO: NIKKEY DESCUPINIZACAO DEDETIZACAO COM/ DE
PRODUTOS QUIMICOS LTDA
RELATOR: JUIZ FED. CONV. ALEXANDRE SORMANI / TERCEIRA
TURMA
EMENTA
MANDADO DE SEGURANA. BROMETO DE METILA.
FUMIGAO DE EMBALAGENS DE MADEIRA. PROIBIO DE
USO DA SUBSTNCIA PELA RESOLUO N 19/00 DA ANVISA.
PREVALNCIA EM RAZO DA PROTEO SADE, VIDA
E AO MEIO AMBIENTE. NOVOS REGRAMENTOS SOBRE A
MATRIA EM RAZO DE ATOS INTERNACIONAIS. SEGURANA
DENEGADA.

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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

A questo de fundo se refere a possvel incongruncia entre a Portaria


Interministerial 499/99 e a Resoluo RDC 19/00. Para a anlise
do aparente conflito entre as mesmas, a r. sentena ponderou pela
delimitao de aplicabilidade da mencionada resoluo a casos outros
alheios a barreiras fitossanitrias, tal como estipulado pelo Ministrio
da Agricultura com base na citada portaria.
Trata-se o brometo de metila de gs liquefeito, inflamvel, altamente
txico, incolor temperatura e presso ambiente e, em razo de sua alta
persistncia na atmosfera, a substncia tambm prejudicial camada
de oznio. Destarte, o Brasil signatrio da Conveno de Viena para
a Proteo da Camada de Oznio (1985) e do Protocolo de Montreal
(1987) promulgado e publicado no Brasil pelo Decreto n. 99.280, de
6 de Junho de 1990 - comprometendo-se internacionalmente a reduzir e
proibir substncias entre as quais o brometo de metila degradadoras
da Camada de Oznio.
Muito embora no haja hierarquia formal estrita, entre os diversos atos
administrativos exarados acerca da matria, que imponha, a princpio, o
afastamento de um ou de outro, o conflito deve se resolver favoravelmente
ao ato emanado pela autoridade competente, qual seja, a da ANVISA,
carecendo os demais rgos de legitimidade para tratar do assunto.
Outrossim, a resoluo deve preponderar pela precauo e preservao
do meio ambiente (proteo camada de oznio) e sade (toxicidade
do produto), na linha do compromisso assumido pelo Brasil nos atos
internacionais.
O uso da proporcionalidade e da razoabilidade dos atos administrativos
deve premiar o avano das medidas de erradicao de uma substncia
txica e extremamente poluente camada de oznio, prevalecendo
as novas diretrizes e no o retrocesso com autorizaes pretritas j
despidas de credibilidade junto comunidade internacional. Nesta
linha de entendimento, vejam-se, a propsito e por exemplo, as regras
estipuladas pela Instruo Normativa/SDA N 45, de 24 de Julho de 2002
do Ministrio da Agricultura e a Instruo Normativa Conjunta N 1, de
10 de Setembro de 2002, com a participao da ANVISA.
Remessa oficial e apelo providos. Segurana denegada.
[...]
Quando se trabalha com a tcnica de interpretao sistemtica do Direito,
estabelece-se como premissa que o Direito no pode ser interpretado
com ateno a uma regra isolada, mas sim a compreendendo como
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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

parte integrante de um grande sistema, possuindo com as demais regras


jurdicas uma harmonia lgica.
No entanto, como compreender esta idia, se as regras jurdicas so
editadas por agentes pblicos, que na prtica culminam por desconsiderar
a unidade do sistema jurdico, mas valendo-se da bagagem cultural, das
ideologias, dos interesses e dos pretextos destes agentes legisladores?
Por outro lado, como exigir tal cuidado por parte do agente publico que
desconhece mecanismos de avaliao de impacto que no esto previstos
nos seus procedimento de trabalho no contexto de um setor de uma
legislao gigantesca, pouco sistematizada que cria ilhas de conhecimento
normativo acessveis s aos iniciados?
As regras jurdicas no so editadas pelo legislador com o propsito de
unidade, mas ao aderirem ao ordenamento jurdico, embora desvinculados
dos propsitos iniciais de sua origem, formam um todo nico com o
ordenamento.
[...] a cincia jurdica, mediante o uso das proposies jurdicas, reconstri
o ordenamento jurdico de maneira lgica, convertendo o produto
legislado em uma descrio coerente e harmnica do Direito. [...] (Brasil,
Tribunal Regional Federal 3 Regio. Remessa oficial/Apelao. Processo
n 2000.61.00.010798-1. Relator: Juiz Convocado Alexandre Sormani.
Data da deciso: 31/07/2010, data da publicao: 14/02/2010, disponvel
em http://www.trf3.jus.br/acordao/verrtf2.php?rtfa=63306638394484,
acesso em 24/04/2010, grifo nosso)

De fato, quando h problemas no plano da compreenso, seja


com relao vigncia, seja com relao interpretao do texto, os
Tribunais so os ltimos redutos reveladores do contedo do direito,
o que leva, muitas vezes, ao ativismo judicial. preciso salientar,
no entanto, que no mbito do Ministrio da Agricultura a Portaria n
215/2001 dispe sobre a elaborao de atos normativos e ordinatrios
expedidos, sua distino, finalidades, requisitos formais e autoridades
que os expedem, e tem o intuito de garantir racionalidade e coerncia
aos atos normativos editados pelo rgo. No obstante, esta pesquisa
verificou que tal ato no era de conhecimento de todos os servidores
do MAPA.
Para melhorar esse panorama, certo que imprescindvel
que ocorra a efetiva aplicao da Lei Complementar n 95/98 e do
Decreto n 4.176/02, tornando efetivos institutos jurdicos como a
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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

consolidao legislativa e a codificao. A consolidao est prevista


na Lei Complementar n 95/98 e implica a reunio, em um nico
diploma legal, de todas as leis pertinentes a determinada matria,
revogando-se formalmente as leis incorporadas consolidao,
sem modificao do alcance, pois no h alterao substancial do
texto, nem suspenso de sua fora normativa. uma tarefa do Poder
Executivo, porque no implica inovao do direito. Especificamente
sobre a legislao afeta ao Ministrio da Agricultura, consta no site da
Cmara dos Deputados o Projeto de Lei n 4.944/2001, apresentado em
25/07/2001, vinculado ao Grupo de Trabalho para Consolidao das
Leis, que declara revogados 12 atos normativos. Houve o parecer pela
constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa da Comisso
de Constituio e Justia e Cidadania, no entanto, o ltimo andamento
dado ao projeto, conforme consta no site, ocorreu em 27/08/2002.
J a codificao consiste na elaborao de um cdigo,
que percorra inteiramente determinada matria e que produza os efeitos
de: a) reunir todo o tratamento normativo do assunto, conferindo unidade
regulamentar; b) atuar como referncia nica para os futuros tratamentos
legislativos que se pretenda impor ao tema codificado. (DEZEN JNIOR,
2003, p. 47)

A codificao provocaria uma transformao mais profunda de


toda a matria, pois implicaria a adoo de um novo marco regulatrio
contextualizado com a realidade atual, diferentemente de legislaes
antigas que, para se adaptarem ao tempo, vo sendo transformadas, ou
reinterpretadas, tornando-se, ao final, uma colcha de retalhos complexa
e de difcil compreenso. Sobre esse tema, digno de meno o inciso
XI do 4 do artigo 28-A da Lei n 8.171/91 que diz:
Art. 28-A. Visando promoo da sade, as aes de vigilncia e
defesa sanitria dos animais e dos vegetais sero organizadas, sob a
coordenao do Poder Pblico nas vrias instncias federativas e no
mbito de sua competncia, em um Sistema Unificado de Ateno
Sanidade Agropecuria, articulado, no que for atinente sade pblica,
com o Sistema nico de Sade de que trata a Lei no8.080, de 19 de
setembro de 1990, do qual participaro:(Includo pela Lei n 9.712, de
20.11.1998)(Regulamento)
[...]
374

Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

4o instncia central e superior do Sistema Unificado de Ateno


Sanidade Agropecuria compete:
[...]
XI a manuteno do Cdigo de Defesa Agropecuria.

A despeito do que se encontra previsto no texto legal, no


h um Cdigo de Defesa Agropecuria nacional, o que revela a total
ineficcia da norma e a incapacidade dos poderes do Estado de efetivar
a norma estabelecida em uma lei promulgada h quase 12 anos (Lei
n 9.712/98). O que existe so cdigos estaduais, como o Cdigo de
Defesa Sanitria Animal do Rio Grande do Sul, Cdigo Sanitrio
do Estado de So Paulo e Cdigo Sanitrio da cidade de So Paulo,
dentro outros.
Certo que, para o sistema de defesa agropecuria, tanto
a consolidao quanto a codificao so processos necessrios, na
medida em que sistematizam em diplomas legais nicos um contedo
que se encontra esparso, desatualizado e com inconsistncias tcnicas
e materiais e apresentam solues para a racionalizao da legislao
de defesa agropecuria. Inclusive, podemos fazer aqui uma analogia
e dizer que a sanidade do ordenamento jurdico depende de aes
voltadas para a sistematizao e atualizao da legislao que, neste
ltimo caso, no acompanha o desenvolvimento do agronegcio.
Essa constatao foi feita durante a realizao do Projeto
Inovao Tecnolgica para Defesa Agropecuria, quando da
utilizao da Tcnica Delphi para verificar a viso de futuro que
representantes de rgos regulatrios, academia e setor privado tm
do sistema. Na pesquisa Delphi, partiu-se do conhecimento prvio
levantado em etapas iniciais do projeto para elaborar questes que
levariam proposio de polticas e estratgias para o aprimoramento
do sistema de defesa agropecuria. Como um dos gargalos
identificados foi a legislao, na resposta pergunta sobre aes
prioritrias que deveriam ser tomadas para harmonizar a legislao,
a resposta Atualizao, consolidao e codificao da Legislao de
defesa agropecuria ficou em segundo lugar, escolhida por 26% dos
respondentes, enquanto a que ficou em primeiro lugar, Atuao da
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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

Unio junto aos estados por meio de mecanismos capazes de fazer com
que a legislao estadual seja elaborada de acordo com a legislao
federal, bem como com as normas e acordos internacionais, foi a
opo de 27% dos respondentes.
No possvel ignorar, igualmente, que a falta ou insuficincia
de capacitao est entre os fatores de incompreenso do sistema
normativo de defesa agropecuria, e se apresenta, principalmente, em
duas frentes. H aqueles que no possuem capacitao jurdica, mas
atuam como tcnicos na elaborao de atos normativos. Nesse caso,
o conflito ocorre porque, muitas vezes, os setores tcnico e jurdico
no atuam conjuntamente, mas sim em momentos distintos, o que
impede uma articulao mais coordenada.
Por outro lado, a falta de capacitao sobre o contexto
legislativo de profissionais como veterinrios, engenheiros
agrnomos, fiscais agropecurios e acadmicos foi identificada como
um gargalo no sistema de defesa agropecuria6. Portanto, aes
destinadas capacitao e compreenso sobre as normas implicam
maior conscincia no momento da execuo de atos ou na interveno
que objetiva o aperfeioamento do sistema, pois todos atuam como
intrpretes e aplicadores do direito e podem ser considerados agentes
multiplicadores e formadores de opinio.
Nesse sentido, no se pode olvidar que, entre as necessidades
mais urgentes detectadas na anlise do sistema de defesa agropecuria,
aquelas relativas capacitao dos agentes, reviso na legislao
atual e a unificao de procedimentos parecem demandar solues
imediatas, embora problemas como endividamento do setor rural e
incentivos agricultura familiar, bem como adequao da legislao
nesse aspecto tambm estejam na pauta do dia.
Conforme mencionado acima, o Projeto Inovao Tecnolgica
para Defesa Agropecuria elaborou um relatrio com base na
Tcnica Delphi (prospeco de futuro) em que a legislao em defesa
agropecuria foi apontada como um entrave ao desenvolvimento do
setor. As respostas ao questionrio que gerou o relatrio confirmaram a
6

Dado obtido pelo Projeto Inovao Tecnolgica para Defesa Agropecuria.

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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

existncia de diversos problemas no mbito da fiscalizao e inspeo


de alimentos, especialmente no que tange harmonizao das normas
aplicadas. Entre as respostas, estavam:
* Ausncia de padro nas aes de defesa agropecuria consiste em outro
gargalo do sistema;
* Os Estados tm que ter os mesmos fundamentos e prticas de
defesa sanitria na agricultura. Do contrrio dever ser estabelecido
harmonizaes entre estados e direitos de barreiras fitossanitrias que
onerariam e impossibilitariam o objetivo do sistema.7

As informaes dadas pelos respondentes tambm foram diagnosticadas durante a anlise da jurisprudncia dos Tribunais Federais,
conforme dados apresentados acima, nos casos em que o Judicirio
foi chamado a decidir sobre conflito de competncia entre Unio e
Estados, pois a discrepncia normativa entre estados-membros, Unio
e tambm os municpios acarreta a atuao desarmnica dos rgos
e gera insegurana jurdica para os administrados. No por outro
motivo que, no curso da pesquisa desenvolvida sobre legislao em
defesa agropecuria, a anlise do relatrio da Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR)
e apontou como uma das causas para suspenso de atos normativos
pelo Poder Legislativo a fiscalizao e a exorbitncia de competncia8.
importante mencionar, quanto ao assunto ora tratado,
o diagnstico realizado pelo Grupo de Trabalho Interministerial
da Inspeo e Fiscalizao Sanitria de Alimentos, composto por
membros da Casa Civil, do MAPA, Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, Ministrio da Sade e Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, que gerou um relatrio publicado pela Casa
Civil em agosto de 2005.
Fonte: Relatrio Final - Construo compartilhada de uma viso de futuro para
a defesa agropecuria brasileira em 2020. Coordenao da Pesquisa Construo
Compartilhada de uma Viso de Futuro para a Defesa Agropecuria Brasileira
em 2020.
8
Relatrio da Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR) 53 Legislatura 3 Sesso Legislativa.
7

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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

O relatrio aponta a complexidade das aes que, at ento,


envolviam o sistema de inspeo e fiscalizao de alimentos no Brasil,
bem como suas dificuldades, visto que inexistente um sistema unificado de fiscalizao para harmonizao as aes nos trs mbitos da
federao, o que provocava a sobreposio de aes, com conseqente
ineficcia na execuo, especialmente pela dificuldade de compreenso da legislao pouco clara que gerava interpretaes distintas.
Segundo o relatrio,
a precariedade da articulao entre os diversos rgos e instncias de
governo impem entraves de grande proporo ao registro e inspeo de
produtos e empreendimentos, assim como ao trnsito e comercializao
de produtos e subprodutos, alm de exigncias estruturais por vezes
conflitantes ou inapropriadas. (CASA CIVIL, 2005)

Diante do panorama, na tentativa de solucionar ou minimizar


os problemas identificados, inclusive para atender s recomendaes
contidas no relatrio, o governo regulamentou os artigos 27-A, 28-A e
29-A da Lei no8.171/9, alterada pela Lei n 9.712/98, para organizar
o Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria (SUASA)
por meio do Decreto n 5.741/06.
O SUASA, um sistema de adeso voluntria coordenado pelo
MAPA, tem por objetivo harmonizar os procedimentos, unificando as
aes de inspeo sanitria que antes eram compartilhadas entre os
trs entes da federao, com respeito s especificidades locais. Ainda
em fase de implementao, com a adeso dos Estados-membros e
Municpios, a maior dificuldade na operacionalizao do SUASA a
existncia de zonas de competncias compartilhadas com o Ministrio
da Sade e a ANVISA. Como a linha que separa a atuao dos rgos
governamentais , muitas vezes, bastante tnue, corre-se o risco de tenses e embates sobre a forma de execuo e implementao de aes.
Por fim, ainda sobre os problemas enfrentados no mbito
da fiscalizao, cabe mencionar a carncia de normas especficas
discriminando condutas criminosas contra a defesa agropecuria,
como o bioterrorismo que, alm de ser uma questo sanitria, envolve
a prpria segurana nacional. De fato, a inexistncia de uma legislao
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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

adequada - ainda que j existam leis em excesso - retira da fiscalizao


a sua efetividade, pois, em muitos casos, por no haver previso de
sanes, a mera autuao no gera resultados, o que demonstra a
ineficcia da lei.
Aliada falta de capacitao e de compreenso do contexto
legislativo e normativo, a invalidade de autos de infrao ou o abuso
por parte da fiscalizao so problemas corriqueiros que geram o descrdito dos agentes do Estado e, pior, perda de recursos. Esse tipo de
problema foi diagnosticado na jurisprudncia dos Tribunais Federais
do pas, como se v na deciso citada:
EMENTA
ADMINISTRATIVO. FISCALIZAO SANITRIA. PRODUTOS
DE ORIGEM ANIMAL. AUTUAO. LEI N. 7.889/89, ART.
2. RESOLUO N. 06/2000-DIPOA. CORRELAO ENTRE
A INFRAO E A PUNIO. CERCEAMENTO DE DEFESA.
INOCORRNCIA.
1. No h falar em cerceamento do direito de defesa pelo indeferimento
de contraprova, se no foi esta requerida no momento oportuno.
2. Estabelecendo o art. 2 da Lei n. 7.889/89 a gradao das penalidades
aplicveis aos infratores da legislao referente aos produtos de origem
animal, variando da advertncia interdio, total ou parcial, do
estabelecimento, gradao que foi regulamentada pela Resoluo SDA
n. 6/2000-DIPOA, no podia o agente da fiscalizao impor sano
sem observncia dos critrios a estabelecidos, sob pena exorbitar de
sua competncia, resvalando para a ilegalidade.
3. Sentena concessiva da segurana, que se confirma.
4. Apelao e remessa oficial desprovidas.(TRF 1 Regio,
AMS2001.38.00.028924-4/MG;APELAO EM MANDADO DE
SEGURANA, Relator Desembargador Daniel Paes Ribeiro. Data
da deciso: 16/04/2004; data da publicao: 24/05/2004, disponvel
em <http://arquivo.trf1.gov.br/default.php?p1=200138000289244>,
acesso em 17/01/2010)

Essa deciso demonstra a necessidade de uma legislao mais


clara e precisa que tipifique corretamente as infraes e estabelea
graus para a aplicao de penalidades, a fim de evitar interpretaes
arbitrrias, mais freqentes quanto mais genrica a norma.
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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

necessrio, por fim, fazer meno questo da harmonizao da legislao brasileira com as normas expedidas por rgos
internacionais e por pases que negociam com o Brasil, assim como
aos documentos sobre boas prticas de regulamentao produzidos
no pas e no exterior que foram objeto da pesquisa.
6. O CONTEXTO INTERNACIONAL E AS AES BRASILEIRAS PARA MELHORAR A QUALIDADE DA REGULAO
No bastassem as milhares de normas editadas pelo Poder
Pblico, no setor agropecurio as normas internacionais apontam
diretivas que o pas no pode ignorar, sob pena de ser excludo do
comrcio mundial. A harmonizao das normas internacionais com
as nacionais no ocorre somente porque o Brasil participa de organismos internacionais, mas principalmente porque, para vender seus
produtos no mercado externo de forma competitiva, precisa se alinhar
s polticas internacionais de segurana alimentar.
Os principais organismos internacionais que atuam diretamente sobre o setor de defesa agropecuria so: Organizao das Naes
Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), Organizao Mundial
de Sade (OMS), Organizao Mundial de Sade Animal (OIE), Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
e Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Alm dos documentos,
diretivas, guias de boas prticas e standards produzidos por estas entidades, h tambm o Codex Alimentarius, as normas da Conveno
Internacional de Plantas e Vegetais (CIPV), as normas mercosulinas,
negociaes bilaterais e multilaterais, como o Acordo sobre Barreiras
Tcnicas (TBT Agreement) e o Acordo sobre a Aplicao de Medidas
Sanitrias e Fitossanitrias (SPS Agreement).
O Codex Alimentarius ou Cdigo Alimentar, adotado em 1995
pelo SPS Agreement da Organizao Mundial do Comrcio como
fonte e referncia mundial para consumidores, produtores, governos
e para a comercializao internacional de alimentos, contm padres
mnimos, diretivas e boas prticas internacionalmente adotadas sobre
segurana alimentar. O Codex tambm a base para a harmonizao
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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

das normas afetas defesa sanitria, pois suas diretivas refletem uma
cincia segura, contempornea, internacionalmente reconhecida e,
cada vez mais, a aplicao de anlise de risco (FAO, WHO, 2006,
traduo nossa), estabelecidas por meio de um processo consensual.
O alinhamento das normas nacionais s internacionais ocorre
especialmente para aumentar a capacidade que os produtos tm de
competir, em preo e qualidade com aqueles produzidos no exterior
e, consequentemente, facilitar as operaes de comrcio. Para tanto,
preciso que a elaborao de normas, assim como a adoo de padres internacionais, ocorra de forma racional e planejada, capaz de
consolidar, de forma coerente e coordenada, uma poltica de conformidade que no signifique a submisso do Brasil a padres alheios e
incompatveis com as especificidades da agropecuria nacional, como,
por exemplo, a sua extensa dimenso territorial e o clima tropical.
Dentro do escopo de verificar o discurso internacional sobre
boas prticas regulatrias no setor agropecurio, a pesquisa identificou
documentos importantes da OCDE, FAO, OIE, OMC e Unio Europia que cuidam da qualidade da regulao, com foco na harmonizao
dos padres fitossanitrios. A qualidade da regulao est ancorada na
produo de normas claras, que tenham fundamento cientfico, sejam
periodicamente revistas fator que implica avaliao de eficcia ,
em que participao e transparncia determinam a sua legitimidade
pelo respeito ao contraditrio, alm de considerarem princpios como
informao e educao essenciais para a mudana de comportamento
que implique a adeso s normas.
Por no ser objeto da pesquisa discriminar detalhadamente o
contedo dos documentos, apenas citaremos os mais importantes, os
quais serviram de guias para o trabalho:
- OCDE: fundamental reconhecer o interesse que a OCDE
tem no Brasil, mesmo no sendo ele ainda um OECD Country.
Em 2008, a OCDE publicou o Relatrio sobre a Reforma Regulatria: Brasil Fortalecendo a governana para o crescimento que
apresenta um panorama da estrutura regulatria brasileira, com foco
nas agncias reguladoras e afirma que aprimorar o sistema jurdico
do pas como um todo, e seus diversos instrumentos, a chave para
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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

assegurar um crescimento econmico sustentvel e fornecer uma


estrutura transparente para os cidados e agentes do setor privado
(OCDE, 2008, p. 8).
Encabeando a lista de documentos produzidos pela
organizao, j em 1994 foi publicado o relatrio Improving the quality
of laws and regulations: economic, legal and managerial techniques
(Melhorando a qualidade das leis e da regulao: tcnicas econmicas,
legais e gerenciais traduo nossa). Outros documentos da OCDE
so: Regulatory Impact Analysis Best Practice in OECD Countries
(1997); Food Safety and Agricultural Health Standards: Challenges
and Opportunities for Developing Country Exports (2005); Designing
Independent and Accountable Regulatory Authorities for High
Quality Regulation (2005); Alternatives to traditional regulation
(2007); Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact
Analysis (RIA)(2008); Multi-Level Regulatory Governance Policies,
Institutions and tools for regulatory quality and policy coherence
(2009);
- FAO: Perspectives and guidelines on food legislation, with a
new model food law (2005); Understandin Codex Alimentarius (2006);
- Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
(IICA): Manual de buenas prcticas de participacin en reuniones
del Codex Alimentarius (2009);
- OIE: Guidelines on veterinary legislation;
- CIPV: Procedural Manual (2008);
- Unio Europia: Action plan Simplifying and improving
the regulatory environment (2002); Better Regulation - simply
explained (2006); Guidelines on the registration of national guides
to good practice - In accordance with Article 8 of Regulation (EC)
No 852/2004(2008);
De fato, os documentos citados demonstram que pases e organismos internacionais tm direcionado seus esforos para melhorar
a qualidade da legislao e da regulao, guiados por princpios como
efetividade, necessidade de regulao, eficincia (custo/benefcio),
proporcionalidade, celeridade, transparncia, responsabilidade, inteligibilidade, simplicidade, impacto mnimo, harmonizao, cooperao,
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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

equivalncia e justificativa tcnica, princpios estes que informam


a produo de normas e recomendaes das instituies referidas9.
Influenciado por esse contexto, o governo brasileiro institucionalizou boas prticas regulatrias atravs do PRO-REG Programa de
Fortalecimento da Capacidade Institucional , com o apoio do Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID. O programa objetiva
desenvolver aes com vistas a promover o fortalecimento dos
mecanismos institucionais para gesto em regulao, propiciando
condies para a melhoria da qualidade da regulao, a consolidao
da autonomia decisria das Agncias Reguladoras federais, e o
aperfeioamento dos instrumentos de superviso e de controle social10
(PRO-REG, 2010)

Embora o programa esteja mais direcionado s agncias


reguladoras, a maior parte dos Ministrios tambm dele participam,
o que, infelizmente, no ocorre com o Ministrio da Agricultura.
Ainda sobre harmonizao e boas prticas regulatrias,
importante ressaltar a existncia de um Guia de Boas Prticas de
Regulamentao, publicado pelo Conselho Nacional de Metrologia,
Normalizao e Qualidade Industrial Conmetro, elaborado pelo
Comit Brasileiro de Regulamentao CBR e veiculado pelo Instituto
Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial, que
funciona como secretaria executiva do Conmetro. O Guia contm
orientaes para o processo de elaborao, adoo e implementao
da regulamentao tcnica e objetiva, e pretende:
a) facilitar a implementao dos acordos internacionais, multilaterais,
regionais e bilaterais,dos quais o Brasil signatrio, mediante o
alinhamento, onde possvel e conveniente, com as prticas regulatrias
internacionais;
Um excelente exemplo a ser citado aqui o da OIE, que produziu o documento intitulado Diretivas sobre legislao veterinria (Guidelines on veterinay
legislation), o qual contm os seguintes princpios para a produo de normas:
respeito hierarquia dos atos, fundamento legal, inventrio da legislao sobre
veterinria, comunicao, codificao, participao no processo de elaborao
da legislao, consistncia da legislao.
10
Fonte: Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional PRO-REG.
Disponvel em < http://www.regulacao.gov.br/

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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

b) contribuir para promover uma maior integrao entre as autoridades


regulamentadoras brasileiras;
c) contribuir para a harmonizao, consistncia, coerncia e
uniformizao, no que for possvel e conveniente, das prticas
regulatrias das autoridades brasileiras;
d) contribuir para melhorar a articulao entre a regulamentao tcnica
e o uso de normas tcnicas e incentivar a adoo destas;
e) contribuir para o reconhecimento internacional das prticas de
avaliao de conformidade adotadas no Pas; e
f) ser um efetivo instrumento para as polticas industrial e de comrcio
exterior brasileiras, incentivando a inovao, o desenvolvimento
tecnolgico, econmico e social do Pas e facilitando a insero
internacional. (INMETRO, 2009)11

Tal documento significa um importante avano para o Brasil


no estabelecimento de uma regulamentao eficiente e alinhada ao
contexto internacional, pois define padres de conformidade que
implicam competncia e responsabilidade da atuao governamental
sobre o desenvolvimento econmico e social.

11

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Fonte: Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial


INMETRO. Disponvel em< http://www.inmetro.gov.br/qualidade/guia_portugues.pdf>
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7. CONCLUSES
A legislao e a regulao so instrumentos legais que implicam uma escolha do Estado para realizar os seus objetivos em todas
as suas esferas de atuao, seja na defesa agropecuria, seja sobre o
direito civil ou sobre questes ambientais. Elas so imprescindveis
ao exerccio do poder e privilegiam, sem dvida, o lado poltico,
discricionrio, em que a escolha pelo melhor meio, ou instrumento,
depende muito do contexto e das circunstncias. De todo modo, as
normas produzidas implicam decises governamentais que estabelecem, de forma direta ou indireta, comportamentos para os cidados
e para as empresas.
A Legstica como um ramo do conhecimento que prope tanto
questes tericas, quanto prticas diante da necessidade de legislar e
regular, preocupa-se com o uso do poder regulatrio que concretize,
mediante a participao, o fim de atender
s necessidades coletivas e o bem comum, uma vez que os
Estados perceberam, finalmente, que a qualidade da regulao exerce
enorme impacto no seu desenvolvimento, bem como no grau de
confiana nas instituies. Por tal motivo que as leis e a regulao tm
que ser levadas a srio e no mais serem produzidas de forma mstica,
conduzidas por intuies sem respaldo tcnico, jurdico e cientfico.
No trabalho desenvolvido no curso do Projeto Inovao
Tecnolgica para a Defesa Agropecuria percebeu-se a complexidade
de um sistema jurdico com uma enorme quantidade de normas,
impactado por outros subsistemas que dificultam sobremaneira a
identificao do direito vigente e a compreenso do sistema como um
todo. A ausncia de uma codificao nacional no setor responde em
parte pelo desconhecimento deste universo por parte dos operadores
jurdicos. Os trabalhos jurdicos sobre o tema so escassos e o
resultado desta situao pde ser verificado no discurso judical e no
discurso legislativo evidenciado nos trabalhos da CAPADR .
A diversidade de autoridades que exercem poder regulamentar
sobre o sistema sugere que, para alcanar a efetividade das normas,
decises colegiadas implicam em atos que tendem a obter maior nvel
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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

de adeso de seus destinatrios. No entanto, a mera deciso conjunta


no gera, como conseqncia lgica, uma soluo, pois o que se v
a disputa por poder, de acordo com a ideologia que se deseja fazer
prevalecer, o que muitas vezes provoca uma perverso no ordenamento, porque mantm privilgios e abusos que no condizem com
o regime democrtico.
Tudo isso gera o descomprometimento com o interesse
pblico e com a qualidade tcnica da regulao, fatores que afetam
negativamente a imagem do pas diante da comunidade internacional.
No possvel, por meio deste trabalho, oferecer solues polticas,
porque nesse territrio, no so apenas ideais que se somam, mas
divergentes interesses que, mesmo menos adequados aos olhos de
alguns, devem ser respeitados, por estarmos em uma democracia. No
entanto, vivel a institucionalizao de uma poltica de comunicao
entre os diversos setores que considere os pontos positivos e negativos
das atuaes e possa decidir de forma tcnica, justificada e eficiente.
A apresentao do Painel da Legislao, durante a II
Conferencia de Defesa Agropecuria, contou com os seguintes
painelistas Marcelo Andrade Cattoni UFMG, Fernando Goulart
(Inmetro), Sandra Terezinha Furtado (UFU),Jos Silvino da Silva Rios
(Conjur/ Mapa) e os debates reforaram a consistncias dos resultados
apresentados, bem como abriram outras perspectivas para investigao
e desenvolvimento de solues que minimizem o gargalo legislativo.
O sistema normativo da Defesa Agropecuaria denso,
complexo, apresenta mbitos de incidncia normativa com dficits
de coerncia, em funo das suas intercesses e interfaces com vrios
ministrios e agncias reguladoras. A globalizao incrementou a
circulao de modelos jurdicos estrangeiros, concebidos em contextos
onde a produao do direito acha-se articulada com polticas de
boa legislao/regulao fundadas em princpios de necessidade,
transparncia, subsidiariedade, proporcionalidade, responsabilidade,
efetividade, inteligibilidade, simplicidade, sustentabilidade, higidez
de processos e sistemas.
O contexto brasileiro, alm de no possuir a prtica da avaliao de impacto na esfera ministerial, se ressente dos problemas
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Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos

advindos das assimetrias entre as legislaes estadual e nacional, de


uma excessiva tipologia de atos normativos infra legais que causam
dificuldades na compreenso para os seus destinatrios e atingidos,
o que expressa um gargalo ao desenvolvimento econmico social.
Esse quadro culmina por criar dificudades para os responsveis pela
cadeia produtiva, mas tambm pelos fiscais situao que tambm
impacta o judicirio.
Na ausncia de canais consolidados de consultas publicas
onde afetados sejam chamados a se manifestar (transparncia), orgos
colegiados para elaborao de normas, o legislativo mantem um canal
aberto para manifestao de grupos de interesse e grupos de presso
afetos ao setor.
A falta de uma disciplina legal em terrorismo biologico
um assunto de segurana nacional ameaa e causa danos sanidade
vegetal, sade animal e segurana alimentar, seja pela propagao
de doenas exticas, organismos patognicos. O estgio atual da
democracia brasileira exige uma maior coordenao por parte das
autoridades do executivo com competncia regulamentar e regulatria,
notadamente, MAPA, Anvisa, Ibama e Receita Federal, sob pena
de aviltamento do direito alimentao, agora expresso em sede
constitucional pela EC 64.
Ao lado disso, o Pro Reg necessita ampliar o seu espao de
discusso e incluir o MAPA no seu conselho consultivo. As assimetrias
presentes no plano factual, no contexto da legislao, poderiam ser
preenchidas com o planejamento das condies de aplicao de um
novo ato normativo atravs dos instrumentos de avaliao do seu
impacto, neste sentido, a prtica de consultas/audincias pblicas
assume singular importncia dada sua qualidade em antecipar
variveis de influncia que poderiam reforar ou obstaculizar os
resultados pretendidos.
A ausncia de uma maior sistematizao normativa da legislao de Defesa Agropecuria concorre para seu maior desconhecimento, com graves reflexos tanto no Executivo quanto no Legislativo
e Judicirio e inclusive por parte dos prprios operadores do direito.
Cursos de capacitao, incluso de disciplinas na graduao, alm
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de criao de especializaes, mestrados e doutorados poderiam ao


longo do prazo preparar importantes atores para atuar na Defesa Agropecuria. Este direito fundamental se apresenta sob trs dimenses
que reforam o sentido da dignidade da pessoa humana e que devem
orientar politicas e impulsos para legislar|/regulamentar: alimento
acessvel, barato e saudvel.
As recomendaes apontadas durante o painel foram: Poltica
para boa legislao, disciplina da avaliao de impacto, retomada
da consolidao, codificao com uma carta de princpios que
sistematizasse em um nico diploma normativo normas gerais sobre
sanidade vegetal, sade animal e segurana alimentar, tipificao
de crimes contra a Defesa Agropecuria, notadamente terrorismo
biolgico, criao de um comit de combate ao terrorismo biolgico
subordinado SDA (atividade de inteligncia e planejamento em
caso de ataques), incluso da Defesa Agropecuria em disciplinas
da graduao, ps graduao, capacitao nos cursos que atuam
diretamente no setor, bemo como no curso de Direito, incluso de
disciplinas afetas elaborao legislativa, capacitao de jurilinguistas
para atuar na defesa dos interesses nacionais junto aos rgos
normativos internacionais, tais como CIPV, FAO, OIE, OMC.
Os grandes problemas identificados e apontados podem ser
resumidos da seguinte forma : dificuldade de compreenso do contexto
legislativo, deficincia de capacitao sobre a legislao, carncia de
harmonizao, atualizao e simplificao das leis, dificuldade de
integrao das reas, conflitos de competncias, abusos na fiscalizao,
lacunas, generalizao excessiva quanto s sanes, podem ser
parcialmente solucionados no possvel dizer totalmente, pois a
legislao apresenta efeitos imprevisveis, j que ela trata da vida
pela adoo de boas prticas regulatrias.
O planejamento legislativo e regulatrio demanda uma gesto
responsvel dos sistemas regulatrios, em que a anlise dos efeitos
das normas requisito para a justificao de legislar, bem como
para a avaliao constante de legitimidade da atuao do governo,
incluindo-se aqui o Legislativo e o Executivo. Nesse contexto,
imprescindvel a participao dos interessados e de todos aqueles que
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sofrero efeitos diretos ou indiretos ferramentas como consultas e


audincias pblicas, bem como a possibilidade de rastrear as demandas
so essenciais.
No se pode olvidar que o sistema normativo de defesa
agropecuria requer a harmonizao no s das normas nacionais
e internacionais, ou das normas federais e estaduais, mas tambm
dos termos usados, para evitar interpretaes confusas que geram a
inefetividade das normas no momento da sua aplicao.
Instrumentos como consolidao e codificao representam,
como foi apontado, a simplificao do direito, com o potencial aumento da capacidade de compreenso pelos destinatrios. No caso
especfico do Poder Judicirio, o planejamento legislativo e regulatrio com a harmonizao de conceitos e a efetiva aplicao pelos
legisladores e administradores pblicos de boas prticas pode reduzir
o ativismo judicial e, por outro lado, diminuir os conflitos judiciais
que acontecem por falhas na legislao.
Nesse contexto, a realizao de avaliao legislativa, com
a verificao do impacto das normas por meio de uma anlise
aprofundada dos fatos e clarificao dos objetivos que se pretendeu
alcanar, identificando-se, por outro lado, as limitaes jurdicas e
fticas que devem ser respeitadas para garantir a eficcia das normas,
uma ferramenta de grande valia para o legislador sobre como legislar
e se deve legislar.
Por fim, preciso considerar que a decodificao da informao jurdica essencial para que todos os elos da cadeia produtiva se
comprometam no esforo de aprimorar o sistema de defesa agropecuria brasileiro. Recomenda-se que temas legislativos e regulatrios
sejam includos j nos cursos de graduao e que todos aqueles que
atuam sobre o sistema, como intrpretes e aplicadores das normas,
sejam constantemente conscientizados da dimenso da defesa agropecuria e de que todas as aes dependem de atos jurdicos que podem
alcanar, de forma negativa, o Poder Judicirio. Este um custo que
o Estado paga pela m qualidade de suas leis.
O setor agropecurio tem uma fora imensa no Brasil e
as perspectivas so otimistas. No entanto, o desenvolvimento
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econmico e social deve ser buscado de forma racional, considerando


a preservao do meio ambiente e, principalmente, o fato de que o
direito a uma alimentao saudvel deve ser considerado um direito
humano.
Por tal motivo, os trs nveis de governo da federao
devem unir seus esforos na busca pelo aprimoramento da defesa
agropecuria. As aes do Estado, no entanto, no podem ser validadas
apenas pela idia de soberania daqueles que esto no poder, j que
eles o exercem em nome de todos, mas devem ser justificadas com
base em uma racionalidade legislativa em que se pretende considerar
o contexto e todos aqueles que dele participam.
importante que o Ministrio da Agricultura, portanto,
pense em boas prticas legislativas e regulatrias, planejamento e
avaliao legislativa e sua incluso no PRO-REG, de modo a tornar
concretos os conceitos de eficcia, efetividade e eficincia das normas
e, consequentemente, as aes implementadas por meio delas.

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DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

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9 ANEXOS
ANEXO I
TABELAS CONTENDO DADOS DAS DECISES DOS
TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS DO BRASIL

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Lista de abreviatura dos recursos:


AC Apelao Cvel
AResc Ao Rescisria
AMS Apelao em mandado de segurana
ACR Apelao Criminal
REO Remessa ex officio
REOMS Remessa ex officio em mandado de segurana
HC Habeas Corpus
RSE Recurso em Sentido Estrito
EI Embargos infringentes
Agravo As modalidades de agravo: instrumento, interno e regimental
Inq Inqurito
MS Mandado de Segurana
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Slides com a sntese dos resultados durante o Painel Legislao em Defesa Agropecuria e desenvolvimento scio-econmico: tenses, tendncias e boas prticas (28/05) da II Conferncia Nacional sobre
Defesa Agropecuria.

ANEXO I I