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Luciano H . Elizalde
Damin Fernndez Pedemonte
Mario Riorda
La construccin del consenso
Gestin de la comunicacin
gubernamental

La Cruja
ediciones

Damin Fernndez Pedemonte

La construccin del consenso. Gestin de la comunicacin
gubernamental / Damin Fernndez Pedemonte y Lucia no H.
Elizalde - la ed. - Buenos Aires. La Cruja, 2006. 320 p. ;
20x14 cm.
ISBN 987-601-013-1
1. Publicidad. I. Elizalde, Lucia no H. II. Ttulo

CDD 659

Director de la coleccin Inclusiones

Damin Fernndez Pedemonte
Primera edicin: octubre de 2006
La Cruja Ediciones
Tucumn 1999 - C1050AAM
Buenos Aires - Argentina
Teljfax: (54 11) 4375-0664/03 76
E-mail: editorial@lacrujialibros.com.ar
Correccin:
Jimena Timor
Diseo de interior y de tapa:
Ana Uranga B.
ISBN-10: 987-601-013-1
ISBN-13: 978-987-601-013-9
Impreso en Argentina

La reprOduccin total o parcial de esta obra por cualquier prcx:edimiento, in k~idos la re~rograra
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sometidas a las sanciones establecidas por la ley 11.723- Quien fotocopia un libro comete un robo
y daa el circuito de circulacin de los prcxluctos culturales

NDICE

PRLOGO ........................................................................................ 9

PRIMERA PARTE
HACIA UN MODELO DE COMUNICACIN
GUBERNAMENTAL PARA EL CONSENSO
Mario Riorda
l. Introduccin, enfoque y supuestos ...................................... 17
1.1. Comunicacin gubernamental, gestin y consenso ...... 17

1.2. Comunicacin gubernamental, retrica y persuasin .. 21

1.3. Comunicacin gubernamental y consuuccionismo .... .. 24
1.4. Delimitacin de la comunicacin gubernamental ........ 3 1
1.5. Supuestos bsicos del modelo de comunicacin
gubernamental ............................................................... 34
2. La tensin irresoluble de las demandas ............................... 39
2 .1. Demandas ciudadanas hacia el gobierno ................ 39
2.2. Modos de comunicacin y riesgos del gobierno ..... 41
3. Los temas marginales y la accin incremental. .......... ........ . 45
3.1. El abordaje incremental y sus prcticas ....................... 45
3.2. El abordaje incremental y sus caractersticas ............... .49
4. Comunicacin gubernamental y temas fundamentales ....... 55
4.1. Lmites del incrementalismo ................. ........................ 55
4.2. Relacin entre incrementalismo y proyecto de
gobierno ............................................................... .......... 56
5. Proyecto general de gobierno y mito de gobierno .............. 61
5 . 1. Caracterizando el mito de gobierno ............................. 61
5.2. Aclaraciones desde el mito de gobierno ....................... 64
5.3. Complicaciones del mito de gobierno .......................... 67
5.4. Mito de gobierno, imagen de marca y visin general .... 71

7. ESTILOS, TIPOS, ARGUMENTOS

COMUNICATIVOS DE LOS GOBIERNOS

7.1. Clasificacin de la comunicacin gubernamental

u a ndo se inte nta clasifica1 t ip os de comunicacin gubernamental, es n ecesario con sidera r un primario inte nto d e sistematizacin que, por no tornarse mutuamente exclu yente, dio lugar a varias
superpos ic iones, lo que lo hizo verd a deramente conflictivo a los fi nes analticos (Firestone, 1970:78):
Publicidad del gobierno nacional (federal, e n muc h as situacion es), regional (de las provi nc ias o de los esta d os) y local (de los
munic ipios, las alcaldas o las comunas).
Public idad por cuenta propia o por agencia publicitaria.
Public idad que resp eta las diversidades de le ngua o d iver sidad es, tnicas, p or ejemplo.
Pub lic ida d p a ra grupos especiales.
Public idad de programa de gobie rno o proyecto especfico.
Publicida d p or difere ntes m edios d e comunicaci n .
Public idad de tipo domstica o de asuntos intern acionales.

(
f

Esta clasificaci n n o fac ilita una sistem atizac i n fun c ional, a l

m e n os terica. Por ej e mplo, e n la complejidad actua l, ya prcticamente es impe n sable la p u blic ida d por cu e nta p ro p ia , a l m e nos
si se p iensa e n g o b ie rnos, incluso locales, de tamao m e d io h ac ia a rriba. No s ie mpre h ay dicotomas r especto de la fu e nte e mi-

981

M ARIO RIORDA
HACIA UN MODELO DE COM UN ICACIN

sor a en e l sentido de que h ay mucha publicida d guberna m e ntal

com~artida 0 d e sarrollada por mltilpes emisores, incluyen~o a
gobiernos de dife rentes niveles e n alguna forma ~e. c?oper~c1n.
T: b 'n difere n c iar a grupos especiales es un subjetivismo sm fin,
a
'que se e ntie nda que u n grupo espec ial es
uno d e
posibles grupos o bjetivos o un target ms. Esa d e finic in est lejos
de lo que King ha definido como grup os q~e estn a l borde, en
lucha con el poder 0 fuera de c iertos beneficios . bondades de las
instituciones formales, que los ubique como m~rg11:1ales Y ~. que e n
su definicin constituye la esfera de la "comumcac.1 n .polmca posmplo la explicacin
mod erna "(Ki n g 1992) Vase por eie
"J

ddel desad
rrollo de la enorme campaa pro pagandstica en Mxico estm~ a
a l prog rama de depuracin del padrn electoral y de obtenc1 n
de la credencial para vota r con fotografa.' p ara . comprender est~s
complejida d es inhere ntes a los d istintos niveles involucrados ( Ru1z
Ala ns, 1994: 171 - 18 2).

=e~os

~~o

7 . 2 . Argumentos: informacin vs. persuasin

' n guber
El rol de lo~ argumentos es central en tod a ~omumc'.1c1
_ _-_
- - 1 y
--en
- su re t_o' nca . Un argumento esta .compuesto
d---.e una
namenta
.
.
- alegacio aIT;:-~~ci_n una evidencia, y_ m e_d 1ado por una JUSt1-,... ~---x su" vez esos alegatos o a firmacio n es son de dos clases,
ncac1 n .

a te esta
Q"
hec h o s 0 de valo
re5'(Rose, 2000:22-24). s muy 1nteres n
cfi'sttt1till C'Tltt~affrmaciones y evide n cia, y :n~re .h echos y ~a l?r~s,
ues d e ella se deriva una primera pseudod1stmc1~ de pnnc1p1os
sostienen la comunicaci n gubernamental, especialmente a que -

~ue

/ '

::.

"

lla convertida en publicidad gubernamental (aunque no slo a travs

de ella, como toda la discursividad que n o transcurre m edia nte spots,
por caso): !!1 estilo informativo y el estilo p e rsuasivo.

~os

Como se aprecia, se hace necesario ava nzar hacia ~ iertas categor izaciones 0 tipos comunicacionales que, a un con pos1~les supe rpo .
s1c1ones
en Ia rear1d a d h agan a definiciones ms precisas. Por ello
1

sonquea
se piensa que , e n funci n d e la expe rienc ia, los a rgumentos

verdadera su sta n c ia de toda la comunicacin persuasiva, ya ~ea .

sirva n a Ja comunicacin de las accio nes como a la del propio m1~0
de gobierno, y a un cuando sobre su base se establezc~ u.na probab e
categorizaci n, m s funciona l a la. 1:ealidad, y que ehmme las com plicaciones derivadas d e supe rpos1c10nes fuertes.

199

--

.. - - "'

-- -

Pero -adelantndonos a las conclusiones- hay que salirse d e esta

dicotoma, para poder unificar estos estilos y afirmar, por lo tanto, que
la nica_ pg_s i~<;lad_?e la com~~ci_E~e.!!13.f!l!!ll..taj <:s p~i:s1,.1a5i:va.
No obstan te, conviene atender a argumentos de uno u Otro lado:8

~~_El

1
.
.e.stilo .ir,forny:i!J!!!.. El estilo informativo e ntiende la "infor1*(n com o cosa" en el sen tido de que la informacin pue de descargarse e n la cabeza de los individuos y que corresp o nde directamente a la realidad, independiente m ente del observador. As como
e n e l legad o cartesiano mente y m ateria est n separa dos, en esta
con cep ci n hay un mundo ya dado, que tambin es indepe ndie nte
de n osotros (Rakow, 1989: 165 ). Se podra sosten er ento n ces que este
a rgumento legitima e l uso d e la comunicacin y, obviamente, est
en franca contradiccin con enfoques cercan os a la teora d e l conocimie n to, lo que equiva le a plantear que tambin confro nta directamente con cu alquier visin prxima a l con struccionism o.

Desd e esta postura, e l e nfoque informativo es no contencioso y

menos proble m tico o conflictivo. Es, por tanto, cualq uier comunicaci n que reduce la incertidumbre frente a o p cion es (Singer,
1986:56). Lo c ierto es que ciertas definiciones de lo que es un tipo
informacional lo h acen bien inter esan te y atractivo desde e l deber
se1~ p e ro verda d eram ente difcil de diferenciar ante la realidad.
Com o a lgunos intentos de regu lacion es lo muestran, existe una dificultad inherente al proceso comunicacional gubernamental que
d ifcilmente quede zanjada en una ley q ue ate a l gobierno. As, e n la
Ley de Presupuestos de Portuga l se demanda Ja explicitacin d e los
principios d e o bjetivida d y justificaci n para presupuesta r las partid as d e publicidad gubernamental, o especificaciones tales que, fre n te a los m ensaj es de tipo informativos a los efectos d e promocin de
8

Es probable que la difere nciaci n entre informaci n y persuasin sea

re lativamente obvia para aqueJJos que provienen de la comunicacin social, ms
no n ecesariam e n te evidente para aque llos que provie nen de otras reas de
fo rmacin, particularm ente d e la cien cia poltica y la sociologa.

100 1

H ACIA UN MODELO DE COMUNICACIN

M ARIO R10 RDA

1101

Pero en la publicidad gubernamental, uno de los ms razonables argumentos de su uso es que la comunicacin gubernamental representa
una tendencia de democratizacin, pues a todos les llegan los asuntos
que les conciernen (Rose, 2000:209). Es obvio que desde posiciones
crticas se sostiene exactamente lo contrario, es decir, que se asiste a una
pasividad de la ciudadana. Se afirma que al valorizar la comunicacin
gubernamental informativa, se ve al ciudadano como responsable de su
destino, mientras una comunicacin centrada en lo persuasivo entiende el Estado como "maestro de ceremonias" y se invierte la responsabilidad: es el Estado el responsable de los ciudadanos, en detrimento de
la libertad de aquellos (Lavigne, 1998:258-260).

Tampoco se comparte el criterio segn el cual algunos autores

diferenciacin. e11 la c_o111unicaciqn. del ~eqor p\'.lblico,
entre corniCcln- de tipo a_di!!i.11Jrn-ativ.a y .comunicacin de. tipo
."Po!tJi~:t:sfa es una-distincin artificial e imposible de opera<;jonali: z.ar en fa ralidi.d, ms all de asevel:;lr que la primer estara cerca
de la comunicacin de tipo informacional (Graber, 2003:7). Por ello,
-aun hipotetizando sobre un posible deoate de ..
acadmicas
que analticamente representen la distincin entre aquellos que sostienen que las campaas son un tipo comunicacional de efectos casi
nulos -muy asociada a la teora de los efectos limitados- frente a
aquellos que postulan un exceso emparentado con la vieja teora
de la aguj a hipodrmica, probablemente la idea de comunicacin
informativa se ubique en la primera posicin. Las posturas de tipo
persuasivas representaran mejor al segundo grupo, ms all de admitir que dicha distincin hace agua en la realidad de la comunicacin poltica en accin.

Desde aqu se comparte en parte ese planteo, slo que no se renuncia a que toda la comunicacin, particularmente la proveniente
de la publicidad gubernamental, deba ser de tipo informativa. En virtud de lo expuesto, cabe recordar que el supuesto de democraticidad
de este modelo descansa inicialmente y de manera irrenunciable en
la exigencia de dotar de polticas de transparencia cimentadas en el
acceso a la informacin ciudadana como una exigencia cvica y como
una garanta republicana. Ello es un freno para el abuso persuasivo.

Lo que estas posturas muchas veces no analizan es la voluntad o

subjetividad de quien informa, puesto que desde enfoques como los de
la sociologa de la produccin de las noticias, por caso, se puede advertir con contundencia que muchas accioneSSQlD~tivas informativas
pueden ser potentes manifestaciones d.{ntl1yme111es:Cs decir, especies
de silogismos truncos. De este modo, alguna de.las premisas es dejada
fuera y aparece un tipo comunicacional, como el informativo, que no
parece ser un argumento que est detrs de la misma comunicacin

derechos deben limitarse a lo estrictamente acotado en la finalidad

sealada. Es posible responder a algunas de estas exigencias con
algn otro criterio que no sea una definicin poltica subjetiva? La
respuesta es tan ambigua como los requisitos exigidos.

Pero aun cuando se pudiera definir (pues -es necesario insistir- es

imposible) la categora de publicidad centrada en informacin, acompaada de las arbitrarias y deliberadas opciones de creatividad, estilo y
lxico determinados, ms los apon es tecnolgicos en sonido, colores,
tcnicas de cmara, tonos, etc., le daran un formato persuasivo a la
publicidad que rompera con el concepto de neutralidad informativa.
Como afirmaba el periodista Alain Woodrow, "detrs de la filosofia de
la informacin puramente fctica, llana, sin parsito de ninguna clase
(hay que entender aqu al periodista), se oculta una voluntad conservadora de no perturbar el statu quo" (citado en Mouchon, 1997:277).
Esconde as un ciclo de autoperpetuacin producido por las organizaciones que elaboran la informacin, que termina justificando a estas y
a su propio procedimiento informativo (Rakow, 1989: 167).

~ una

posturas

(~ose, 2000: 13).

: b El es!i_lo persuasivo: suele avanzar sobre d imensiones conflictivas

~6'ja rfumeriiitivamente sobre una lgica contenciosa, donde

no siempre hay posibilidades de consenso (Rose, 2000: 189). Es un

tipo de publicidad promociona! que, descansando en la tranquilidad
o responsabilidad cvica de sostener un claro acceso a la informacin
permite que esta sea comunicada preferentemente a travs de la publicidad gubernamental, pues con la exigencia primera, aquella se
convierte en garanta de fidelidad de lo comunicado o al menos en
salvaguarda de la arbitra1;edad, los excesos o las distorsiones. En dicho sentido, la publicidad de tipo informativa tiene como objetivo
enriquecer a la amplia audiencia, mientras que el objetivo del estilo

, ..

'

,..
\

1021 M ARIO R10RDA

HACIA UN MODELO DE COMUNICACIN

persuasivo es la
1989:251-252).

pn~sentacin

limitada de mensajes (Devine y Hir1.

La proposicin que afirma que un decisor poltico sera mucho

ms efectivo haciendo su trabajo si fomentara sus relaciones pblicas
con la prensa, sirve p ara introducir una afirmacin (de mayor alcance) es que la poltica se ha observado y se h a acomodado sobre la
base del sistema de medios. Aunque n o corresponda a este trabajo,
es obvio que no hay un nico tipo de relacin entre poltica y medios, pues se sabe que entre los extremos de un modelo adversaria!
por un la do, y de uno de intercambio por e l otro, hay un sinnmero
d e variantes y de dilemas analticos p a ra pensar la complejidad de
dicha relacin (Blumler y Gurevitch, 1995:25-44).
Un estudio afirma que el 78,5% de los decisores polticos respondieron que, recibida una noticia positiva de un hecho, hace aumentar
las chances para obtener xitos en los objetivos de una poltica pb lica; mientras que por el contrario, el 71,4% afirm que una mala
noticia reduce las chances de xito en la misma poltica. Ese dato explica claramente la incidencia d e la prensa o del sistema de medios
en la poltica (estudio de Martn Lisky, citado en Graber, 2003:246).
Las noticias, entonces, no son tanto descripciones de acontecimientos
(esa es la definicin del enfoque con estilo informativo) como c:atalizadores de respaldo y oposicin polticos a Ja luz de la sensibilidad, las
- reas -de. ignorancia y la postura ideolgica del observadoi-'(Edelman,

- --ggFi9). -

Por todo ello, hay cierta ritualizacin p a ra adaptar la comunicacin bajo ciertos parmetros estratgicos, muchas veces dispuestos
a satisfacer los est ndares de los propios medios d e comunicacin,
aun con consecuencias desafortunadas para la poltica. Es obvio que
muchas veces, los periodistas slo buscan e l consenso en la propia
organizacin en la que se d esempean, como intentando obtener
una especie de seguridad laboral, frente a la dificultad o vulnerabilidad de los polticos, que debe n buscar el consenso afuera, en la c iudadana y tambin adentro de las organizaciones que componen el
sistema de medios (Blumler y Gurevitch, 1995: 17-19). No es casual
que en las agencias d e comunicacin de los gobiernos, se vean forzados a dramatizar historias, h echos o anuncios, o bien a enfatizar

103

facetas o aspectos que, de otro modo, no hubiera sido necesario. La

i~ea de mantener la atraccin para los medios o para las audiencias
c~udadanas es lo que explica la bsqueda de comunicaciones persua-

sivas en muchas circunstancias en donde se omiten aspectos tcnicos, hechos negativos o se evitan ciertos tipos de lenguajes (Graber,
2003:2.47). De to~~.s. maneras, un nivel de a lta profesionalizacin en
_!._~ ~ comunicacin poltica suele permiti1~ ~l ..m.eoos-Ul:! /
~mve:_ an _uco _1.~~ante, el discernimiento sobre l~ apacidad de '
. ag~~~?~ -~ ~?.l!~g.)fi-ente al p,oqer de los medios, q\ietamt5i-e
aJgunas circunstancias puede ser discrecional (J3lumler y Gurevitch,
'!9'95:94): Lo c urioso, y que nunca se sostiene, es que en e l estilo
~nf~r~at1vo no se est exento de estas prcticas, y h e ah un gran
md1c10 p~ra abol~ analticamente la diferencia entre un estilo y otro
(e ntre lo informativo y lo persuasivo).
As es que los smbolos, lingsticos o icnicos, que no tienen
pertinencia para la vida, las frustraciones y los xitos cotidianos, carecen de significado y son impotentes (Edelman, 1991 : 14). Pero ello
tambin genera una dependencia de los medios en Ja cobertura de
los r_itu~les gu~~~~~~~s_ c'? u_n ~roceso_ruti!lar~o, que forma
en ~ffilJi~O una _ .. ~~c_i!l_ a__fi _~~~~t<:~~i.<S:n d_e este
dado
en la relac1_?~...<:_ntre medios y gobie_rnos (Hahn, 2003:42). Esa r itualizacin s~~~~ t~~iir. ~~ei_os::~'n~? ~ipos .d e tramas argu.~ental~~
en la cobertura desde los medios, necesarias p_i!.ra comprender qu
pued..:_!_!c:gar a ser un e le mento noticiable Uamieson y Campbell
~: 40-51) :
'

statuqu

Noticias duras o fuertes, personalizadas, acerca de individuos.

Noticias duras o fuertes, como hechos dramticos, completadas con violencia y conflictos.
Noticias duras o fuertes, como accin, con sucesos de fcil
identificacin.
~oticias duras como novela, fuera de lo ordinario y con perversin
Noticias duras con relatos de eventos relacionados con casos
que prevalecen en el mome nto.
Indudable mente, se hace muy fcil y ostentosamente visible el
advertir que en ese men se citan una serie de principios contradic-

1041

HACIA UN MODELO DE COMUNICACIN

MARIO RIORDA

torios, en donde desde e l punto de vista del manejo o conduccin

d e la comunicacin gubernamental se ponen en juego tentaciones
muy grandes, que hacen rivalizar argumentos que se debaten entre
los siguientes discursos:
l.Lo aparente frente a lo real o la objetividad frente a la hipocresa.
2. La asimetra d e actores pequeos vs. los grandes, o bien los
dbiles fre nte a los poderosos.
3. La eterna lucha de buenos contra malos.
4.La discusin relacionada siempre con lo gubernamental, dada
entre lo que es e ficiente y lo que no.
5. Lo nico vs. lo rutinario (Jamieson y Campbell, 1992:51-52).
Por eso es que Boyer establece que el criterio persuasivo es legtimo para el uso de un gobierno, siempre y cuando est diseado para
a lentar el esclarecimiento del inters pblico, pero se convierte en
ilegtimo si intenta aumentar o sostener las posiciones polticas del
gobierno en e l poder (Boye r, 1982:34). Las preguntas que siguen
a esta afirmacin para tornarla inviable, o cuanto m e nos controversia!, son: qu es el inters pblico? y quin lo define? Puesto que
es verdad que la }:9f!1U11~C:aci?~_P.oltica, y mucho ms an cuando
se la define o sh caracteriza a travs -del m"a~kedniiP-offico,
' E'enerar una alarma derivada de su "mala fama", enter!clenao-cje:-

suele

Transmite una espuria idea de la facilidad con la cual la publicidad provee soluciones.
Crea una sociedad resistente al cambio.
Sustituye el liderazgo poltico por mtodos de marketing.
Estimula el reemplazo d e partidos polticos por p a rtidos p e rsonales (Rose, 2000:207).
Pero cabra pensar si efectivamente todas esas caractersticas son
fe nmenos novedosos, si se deben a l marketing poltico y, mucho
ms an, a los mediados modos persuasivos t a l como muchos acadmicos, profesionales de los m edios y la opinin pblica en general
los conciben actualmente. Ms all de que la respuesta d e l autor es
negativa, aun a firma ndo que en parte esos peligros existen y son
constatados, se insiste en que el uso o abuso de estos corre por cuen-

ta de cada gobierno, y no es culpa de la comunicacin poltica persuasiva, sino de la accin poltica en si misma.
Adems, es importante sostener que ~L~ampo de los efectos de
la comunicacin poltica -en particular d e los efectos de la comuni__caci g~ernamental- no slo es uno de los campos ms inexplo_ _rados, sino que adems, el grueso de las comprobaciones empricas
' so merai"r~ ~~~~__st\C~s y "fa posibilidad de teorizacin es bie;;
_d1_Cltcisa,"ip.n-<k~r-h~iente todava. ~ie.!1 se sabe que la comunica~n~oduce...efrctos, 10 que no se sabe a ciencia cierta es
qu tipo de efedos geneaj pues son bien difciles de discernir. Las
posturas crticas que ven en la comunicacin gubernamental una poderosa forma de control social no slo han sido meros ensayos sino
que, incluso cada ejemplo puede tener un contraejemplo.
El U .S. Forest Services, como agencia de gobierno, ha desarrollado
un para digma de las tres "e" para mencionar los componentes que
h acen posible una campaa pblica: education (educacin), enginnering (ingeniera) y enforcement (aplicacin -como control-). De ah que
provee actos educativos (primera "e"), relacionados con el fuego sin
control, vandalismo, polucin, etc. Provee asimismo acciones de ingeniera para mantener los sitios de acampamento seguros e intenta
fomentar acciones sin lmites de accesos mediante rastros seguros etc.
(segunda "e"). Pero adems, si el pblico persiste en daa r las forestas, se limita el acceso, se requieren permisos de fuego, se p e rsigue a
los vndalos, etc. (tercera "e"). Lo que se desea afirmar aqu es que
la e norme discusin sobre si la comunicacin gubern a mental es una
forma de control social queda respondida. En este caso es evidente
que s, pero es tambin claro que no podra serlo de otro modo, aun
cambiando e l enfoque que interroga: "debera buscarse planificar el
cambio?" por uno que postule: "cmo se pueden planificar cambios
particulares en situaciones particulares?", pues lo que se admite en ese
caso es la imprescindibilidad de planificar un determinado orden social (Sa lmon, 1989:30). A fin de cuentas, esa es la definicin, adems
del o bjetivo, de la poltica.
Sostienen algunos que el nico modo en el que no es posible
comprender la comunicacin como modo de control social acontece
cuando en vez de comunicar, por ejemplo, la prohibicin del con-

10 5

1061 M

ARIO RIORDA

sumo de energa ante situaciones de crisis, el m ensaje va de manera

directa y personalizada, com o opcin al afectado. As, una campaa
gubernamental de prevencin de riesgo coronario depende de Ja
voluntad individua l para que sea considerada control social (Paisley,
198 1:24-25). Claro que aun compartiendo ese crite rio, que es bien
atractivo para apoyar Ja tesis de Ja libe rtad de opcin de un ciudadan o, se restringe a un mnimo irrisorio de situaciones n o considerables y no funcionales e n e l grueso de posibilidades de comunicacin
gubernamental.
Ms all de lo expuesto, se reconoce ampliamente la incapacidad
de la poblaci n para expresar juicios competentes sobre los mensajes
gubernamentales. Ms an, podra afirmarse q u e en mltiples y numerosas circunstancias se asiste al triunfo de posiciones de elocuencia
por sobre postulados que se sustentan en la razn. Nuevamente la
pregunta que se deriva es: focurre ello por culpa de la publicidad
gubernamental?

---

Lo mismo sucede cuando se afirma que la publicidad gubernamental oculta Ja agend~~_e -~~~~: los rgano_:; _I:~slativos.
Particularmente en sistemas polucos presidencialistas:- no cabe duda
alguna de este hecho, que es obvio y constatable. El interrogante sucedneo es: se inici este proceso desde la comunicacin gubernamental ejecutiva?, ealguna vez fue distinta la asimtrica relacin y la
capacidad de agenda pblica de uno u otro poder, esp ecialmente e n
sistemas presidencialistas?

Efectivamente, luego de esta cadena de razones, algunas acadmicas, otras provenientes de Ja reflexin prctica, cabe entonces ratificar la con cepcin de que toda comunicacin gubernamental es,
a los fines de este modelo, de tipo o estilo persuasivo, aun Ja que
otros enfoques definen como de tipo informativa (Devine y Hirt,
1989:229-254). Particularmente, cabra pensar en todo caso que
h ay usos persuasivos que pued en (y de h echo resulta n ) poco ticos
(Pollay, 1989: 185- 195). Pero ello n o es una categora, es un estilo,
condenable por cierto, del pr io emisor. gubernamental. Por e nde,
_con siderando.i:iue
argumentoJ como el m otor o sus~~i:iti, --v-o nui:nete de 1 e rsu asir__al?'~ prof>on er, pues, una distincin o
- tipologa de la comuncacin gubernamental cehtrada e n e llos.

HACIA UN MODELO DE COMUNICACIN /

7.3. Cat.ego_r~as de argumentos para la eficacia de la

comunrcacion gubernamental
Desde una teora inspirada
1
( 198 1:54-70) se

en e aporte psicolgico de McGuire

conviene en destacar q
d' . .

ue sus 1ec1s1s p e rspecti vas motivacio nales agru d

- - -- - -
'
pa as en cuatro coniunt
certero a los-fines de la s. t
. .
"
os, son un e nfoque
b d .
is emat1zac1n buscad a S
modo de e nte nder cm o 1
u a o r ~e es un
mente los - - , - . - --~pers~~s r<!_ciben Y procesan dinmica----...:...:.:mc;.;e::::nsa~ e n las camp aas p ' bl'
E- -- - - . - Intento realizado pC--e r -bg
' - - - -- ~- -2~~ stas campaas, como
o p r imariame nt
1 b'
1ograr bienestar en la poblo iern
. '
e con e o ~etivo de
modo de con siderar las m:~~an .par~ de e lla, se constituyen e n un
nfasis persuasivo desde 1
bc'. ones e las personas para ajustar el
b,
os go 1ernos y repres
eficacia p or parte de estos ltimos.
entan 1a usqueda d e
Se agregarn consideracio nes u b
'
'
o servac1ones adecu adas o extensibles a toda la comu .
m cac1 n gubernamental
l
ques reducidos a visiones restr 'd
' y nos o a enfopblica stricto sensu. Probable~:~teas de.lo q~e es la comunicacin
campaa pblica no pueda ser e ui la d1s~us1?n. de lo que es una
es la comunicacin gube
q 1 parada md1stmtamente a lo que
.
rnamenta y de hech o
d ,
1as siguientes razones:
'
n o p o na serlo por
l .AJ definir todo lo que es comunic '
, tratar de influir a a lgu'
aci n publica com o e l acto de
ien en su s conductas
t' d
cias a travs de atractivos co
. .
ac itu es y cree nlograr bienestar la defi . .mumcac1o~ales y con e l obj etivo de

m1c1 n puede
. ,
tipologas comunicacionales superp me uir un smnumero de
.
2 B
uestas.
. or eso, 1o primero que h ay u d
.
comunicacin del sector privad~ eE tes~eJfir. e.n este caso es la
vamente a la comunicac1'
!' : s a e imc1 n atae exclusin po 1t1ca.
3 . No o bstante, gran part d
d
fi ..
b'
e e 1a e m1c1n se centra en Ja -d d
ienestar. Pero as como toda o lt i
, .
i ea e
mas variables en e l sentido
p~bhca es un juego de supierde, por Jo menos de'a de q~~ a g u1:n ga~a y a lguien, si no
la comunicaci n puesto '1
g ar, as1 tambin se manifiesta
bernamental pu~de ser ~e gran parte ~e. la comunicacin gudecisiones ben efician a gp~dueto 1-e dec1S1ones polticas. Estas
pos po iticos que estn e n conflicto

d:

e:

107

ios

MARIO RIORDA
HACIA UN MODELO DE COM UNICACIN

directo con otros q ue tiene n intereses o mism as competencias

(Ch a fee, 198 1: 18 1).
4. Pe ro tambi n es n ecesario excluir todo lo que es e lectoral, m s
all de que a lgunos conside re n que d ebiera d ej a rse lo electoral
e n este mbito, siempre que se trate de: a) publicid ad para re formas d e p roduc tos o servicios que son provistos por p rivados,
pero con carcte r pblico, como transpo rte , salud, e nerga,
trnsito, etc.; b) a s com o la com u nicacin electoral relaciona da a un referndum o plebiscito sobre cuestio n es d e minoras,
a mbien te, e ducaci n, etc. (Paisley, 198 1 :23-24). Asimism o, las
excepciones son comprensibles, p ero su opera tivida d , p articu larmente cu an do se realiza con fondos pblicos, puede ge nerar una e n o rme p olmica y d ebe ra ser ana liza da de m an era
casustica .
5. No descarta toda la comunicaci n d e t ipo informativa coyuntural u ocasion a l, aunque si se piensa la comunicaci n pb lica
sistemticamente , dich os actos comunicativos n o d ebe ran form ar p arte de la d e finicin , ms all d e que esto resulte p o l mico y d esd e este punto d e vista, no se comparta.
De lo expuesto , cab ra inferir que toda com unicaci n pblica,
estrictam e nte, d ebe ra ser comunicaci n gube rnam e nta l. Mas p rosiguie ndo con el razon amiento, no tod a la comunicaci n gube rna m e nta l p odra ser comunicacin pblica, au n que a los fines clasificatorios dich a distinci n se torna relativame nte insig nificante , si no
superflua.
Por ello, si se siguiera el m odelo d e "Procesos d e comunicaci n
del gobie rno" d e Hiebert ( 198 1:9) simplificadam e nte , las accio nes
argume nta tivas tomaran mucha ms fuerza, o bien se concentra ran indistintame nte e n tod os los puntos expuestos, a excepci n del
punto "a)", ms all d e que a h tambin cabra la posibilidad de
entender que todo silencio es tambin un modo comunicativo, p articula rme nte til p ara la o p osicin o los m e dios de comunicacin .
Pero retorna ndo el razonamie nto, las actividad es gubernamenta les
asocia das a la comunicaci n son:
a ) Contener la expansin pblica de aquello sujeto a excepcio nes
legales, conside racion es po lticas y sesio nes off the record.

b)~:sc;rJe:~i~a la _info rmaci n, d.ad a a conocer a travs d e n oti-

R
egu1m1en to p oste rior en m e dios
f. . .
c ) epresentar o montar un escenari .
eventos esp eciales, d iscu rsos.
o. con e ren c1as d e p rensa,
d )Pe rsua dir: publicidad gubernam en tal e
d.
a nuncios d e servicios pblicos, direct mail. n m e ios m asivos,
Para la efectivizacin d e cua l u ie ra d
,
categorizacin d e McGuire ( l 9i1 54-70~ estos Items,_ vale, pues, la
a l men os p a ra e l uso d 1

que d eben a entenderse

.
e p resen te modelo n o
sem 1olgico 0 d e a nlisi s d 1 d "

como un e n foque

e 1scurso d esde J
com o u n a tipologa, que capita lizand
. os _receptores, s m o
a con sti tuir atr
.
o sus m ot1vac1o n es, prope nde
de construir~on~;nessopsedresu
s das1vols p~ra logra r efectivida d a la hora
~-e e e misor es d d d
ecir, es e los gobie r.'
nos. Por e llo el mo do d e ent d
-- ~
e n er 1as siguie nte
- d .
s categon as ev1en e
de p osicion a rse e n los ti 0
la retrica gube rnam e tpl s .a rgu mentales q ue posibilitan clasifica r
.
n a, siemp re con el ob d 1
v1dad en la instalaci n de
.
!Je tivo e ograr e fectiun m en s":)e tenie d
'
n o sie mpre en cu e nta
a los grup os d e ciudad
.
a n os receptores s d
' ~s iver sas mo tivacio n es
y sus posibles reaccion es fren te a 1
gobie rno, a sabe r:
os m o os de comunica r d e un

~ Grupo de estabilidad cognitiva: son catego r as con

arg umenta l p e rsuasivo que acta n
'
u n estieq uilibrio m s q u e el cr ' . .
P~~a sosten e r e l presente

ec1m1e n to cognitivo T ie nden entonces

m s a una estabilidad cogni t iva que
.
categor as son:
una a fectiva. Las cu atro
Cuadro 9. Categoras del grupo de estabilidad cognitiva
ESTABILIDAD
ACTIVA
COGNICIN
INTERNA

1. Consistencia

COGNICIN
EXTERNA

3 . Post uras intelectuales

Fu ENTE: l\ASA

.
DOEN M cG urnE, 198 1:55.
.

ESTABILIDAD
REACTIVA
2. Categorizacin

4 . Inductivas

10 9

1101 M

ARIO RIORDA
H ACIA UN MODELO DE COMUNICACIN

1. Basadas en la consistencia: de fienden el a lto grado de coh eren-

cia de la p ersona, dada por las creencias, sentimientos y acciones, que, segn sostienen, estn altamente interconectadas y la
persona se esfuerza por mantenerlas as. Afirma n que la comunicacin tiene impactos remotos en los asuntos no menciona dos
explcita mente en la comunicacin y slo trabaja sobre lo explcitamente me n ciona do. Ti-abaja p ersuasiva m ente sobre mtodos
socr ticos, trata ndo de penetrar e n las incon siste ncias d e las posiciones personales m ediante preguntas sob re d os o ms hechos
o asuntos, para lograr un cambio h acia una m ayor armona o
coh erencia y as sacar a la persona de esa situacin .

2. Basadas en la categorizacin : ven a la persona sumergida e n

un mar d e estmulos desde ambientes externos a internos,
como una especie de archivador u o ficinista, luch ando d esesperadamente p a ra clasificar o catalogar el ingreso de nueva
informacin en sus categoras cognitivas. No piensan ta nto que
una persona se ve p ersuadida cambiando una actitud o conducta hacia un estmulo dado, sino cambia ndo la percepcin
acerca d e l propio objeto acerca del cu a l se tiene una actitu d.
Por ejemplo, una campaa gube rna me ntal d e salud pblica
debera concentrarse, m s que en cambia r la p e rce p ci n de las
respuestas de la gente que est experime nta n do ciertos sntomas, en tratar de cambiar la percepcin de lo que d ebera ser
el sntoma pro piamente dicho.
3. Basadas en posturas intelectuales : hace n hincapi e n la tendencia de las personas a imponer ideas sobre el mundo experimentado o vivido. C la rifican la confusi n pblica y su
persu asin se d a e n un contexto e n el c ual sus recom e ndacion es cobran sentido. Tanto es as que la gente a d o pta cerradamente esos significados, e n un dominio cognitivo en e l cu a l
previa mente h a ba slo incertezas. Una muestra de acciones
comunicativas gubernamentales en esta categora son las p osturas a rgumentativas firmes, p anicu la rme nte con nfasis e n
los desarrollos y los detalles que explican las responsabilidad es e n evidente falta, como por ejemplo en campaas preventivas o e n situaciones de alta inestabilidad .

'

4 . Basadas en la induccin tiene n un

.
a las ca tegoras basad

~omportam1ento simila r
producto persuasivo s:sd:n :oosturas I?telectuales, aunque e l
conocimiento sobre a lgo d b 'dpor el mt.ento de satisfacer el
or la
.
, e 1 o a necesidades internas sino
~ una reaccin ante P.resi?nes externas. Estas teoras con~iben
person a que vive irreflexivamente hasta ser desa fi d
por e ventos 0 por otra
.
1a a
Tienden a sostener la i~::~e ~ue exph~ue.lo que ha sucedido.
por ende, intentan acomod~;~~sc~mo envada de ~ acci?n y
por la situacin El modo
. rgumentos como mduc1dos
d
.
persuasivo que propo nen es la id
e co~~arac1ones frente a conductas de otros o frente
ea
chos v1v1dos en otras situaciones, con la instalacin d
a h etos patrones que se comunican como apropiados a ~nsumpuoeds
correcto.
o
b) G rupo d e crec1m1ento

cognitivo so
,
e l g rupo anterior, llevan a un estad~ fino categ~r~as que, a l igual que
aque llas categoras te nan com
b ' . ali cogmuvo, ms a ll de que
o o ~eu vo a prov '60 d
persuasivos d e estabilidad m
isi
e argumentos
iniciada en la n ecesid ad d~ r~~m;:s que ~s.ta~. ven la ..ccin como
apuntan a un desarrollo de e t PLa el equ1hb110 cogmuvo previo y
s e.
s cuatro catego ras son:
Cuadro 10. Categoras del grupo de crecmento cognitivo

CRECIMIENTO
ACTIVO
COGNICIN
INTERNA

5 . Autonom{a

COGNICIN
EXTERNA

7. Estimulacin

FUENTE: BASADO EN

M cGurnE, 198 1.55.

CRECIMIENTO
REACTIVO
6. Resolucin de problemas
8. Teleolgicas

111

1121

M ARIO RIORDA
HACIA UN MODELO DE COMUNICACIN

sufre psicolgica y h asta fsicam e nte c u a ndo ese requerimiento es frustra d o. Por lo ta n to, la p e rsona cambia d e creencias y
d e comportamientos p a ra recuperar el sentido d e auto n o m a.
Este tipo impone lmites persuasivos a los comunicadores que
inte nta n , va prcticas o d eseos sociales, connotar una p rdid a de liberta des personales. fil_<;.gncepto d e empoderamiento
ciudadano es todo un tipo de comunicacin gubernamental
_9.1,!~-gTra~n vr tud del tipo a rgumental que sostiene este e n . foque, sea p o r oportunidades d e p artic ipac i n o frecidas, sea
p i;if "cesin de responsabilidad es ciudadanas. Sancionar un
presupuesto participativo, promover campaas de donacion es de rganos, gesti n asocia d a a prcticas de audiencias
pblicas, etc., son ejemplos derivad os de la idea auto n mica
d e la p ersona.
6. Basadas en la resolucin de problemas: se sita e n la p erspectiva de aquel que resuelve proble m as, que confro nta con
las situaciones del ambiente como problemas que d eben ser
resueltos para m aximizar los objetivos. Otorga n una gratificacin individua l p or rea lzar o ej ercitar h err a mie n tas que
m aximicen la utilidad d e l propio comportamie nto. La idea
de o p ortunida des de coop eraci n , c imentad as e n valores de
a mplia aceptac i n pblica, se inscribe comunicaciona lmente
en este m o d o argumenta l p ersu asivo. Muc h as campaas, p a rticularme nte e n los nive les superiores, pueden tene r como
uno d e su s principales objetivos e l de movilizar o m o tivar a
funcionarios que tom a n decisiones en o tros niveles gubernam e nta les (Coffman, 2002:6). En este sentido, este a rgume nto es til e n estas campaas que tr ab ajan sobre a que llos que
pue d e n actuar como lde res o interme diarios.
7. Basadas en la estimulacin: sostie n e n que a lgunas personas
son estimuladas p or el h ambre, el juego y la bsqueda d e exc itaci n , llevad as por la curiosidad p ara obte n er varias experie ncias centr a d as e n la n oved ad o innovaci n . As, toda comunicacin debe ser inesperada y n oved osa, ta nto e n su estilo
como e n su conte nido. Una posicin moderada o intermedia
contribuye a con cebi r modos p e rsuasivos que no implican una

novedad total para la p e rsona, ni tampoco un desarraigo ple no d e l a rgume nto motivaciona l d e la estimulacin respecto de
a lgn ra ngo de experiencia vivida por e l receptor de la comunicacin.
8.1!asadas en la t eleologa: sostien en la idea d e que la p e rsona
t1ei:ie u.n p atrn d e comportamiento que a m odo de jugad or
activo inte nta generar un estado de m anipulacin activa d e l
a mbie nte o del e ntorno, p a ra conven cerlo e n funcin de sus represen.t~ciones inte rnas previas. Por ejemplo, e l gobierno puede e mitir un fuerte acto de comunicaci n cen trada e n imgenes de un estado d eseado, por ejemplo, una c iudad o un ba rrio
absolutame nte limpio, en comparacin con uno abarrota d o de
basura, en aras de conseguir adh e re ntes, voluntarios o vecinos
que simple mente cola boren e n la tarea de concientizacin e n
la bsqueda de ese estado fina l ideal.

e) Grupo de estabilidad afectiva: son categoras con un estilo argumental persuasivo, cuya co nfiguracin es la d e una p e rsona que
tiende a objetivos afectivos estables, pero e n la fo rma d e estados d e
sentimiento , ms que e n posturas cognitivas, como las prime ras cu atro cate goras a n a lizadas. Las cuatro categor as de este grup o son :
Cuad ro 11. Categoras del grupo de estabilidad afectiva
ESTABILIDAD
ACTIVA

ESTABILIDAD
REACTIVA

AFECTIVIDAD
INTERN

9. Tensin-Reduccin

1 O. Ego-defensivas

AFECTIVIDAD
EXTERNA

11. Expresivas

12. R epeticin

FuENTI:: llASADO EN M cGu rRE,

J 98 J :55.

9. Basadas en la dicotoma tensin-reduccin : intentan llevar

una situacin personal a un estado d e nirva na, con total reducc in e n los niveles d e exc itacin, pues e ntie n den que se trata

113

114 MARIO RIORDA

as de una situacin satisfactoria o provechosa. En muchas de

las situaciones que un gobierno debe atravesar, por ejemplo
aquellas relacionadas con casos de salud o frente a algunas situaciones que alteran el orden pblico, sue le h a ber evasiones
de parte de las p ersonas. Por lo que, si el tpico o asunto es
a lgo sobre el que existe alto nivel de preocupacin y la gente
se siente vulnerable, es recomendable disminuir la sensacin
d e an siedad inducida en el mensaje, aunque si se trata de un
tpico que no es de un inters relevante para la poblacin,
es recom end able aumentar el nivel de nfasis en la ansiedad,
para que genere motivacin (McGuire, 1981 :53-54). Este es el
juego de equilibrio asimtrico que se debe realizar desde la
comunicacin de un gobierno.
1O. Basadas en posturas ego-defensivas: son e nfoques que sostienen que a lgunas p ersonas tienden a mantener su s propios
con ceptos, a n oticindose de manera selectiva, distorsionada, a travs de fantasas, o para h acerse (o bien mantener)
una imagen positiva de uno mismo. Son e nfoques cimentados en mecanismos de autodefensa, que d erivan persuasivamente en actitudes sobre obj etos, no derivados de actos
cognitivos de la p erson a, sino de posturas a fectivas de mantenimiento de su propia imagen . G ra n p a rte de las posturas
pblicas de un gobierno frente a posiciones o re clamos corporativos suelen desconocer este tipo argumental, que e n
realidad genera un sentimiento repelente al cambio, e n e l
afn de mantener una imagen o un con cepto ganado (por
caso) a algn grupo opositor o a un denunc ia nte de un tema
p a rticula r.
11 . Basadas en posturas expresivas: este modo argumental p ersu asivo entiende que las miradas h acia las actuaciones de otros
producen un elemento creativo interior a modo de actuacin
derivada de terceros. El modo aristotlico d e la tragedia est
presente e n esta concepcin, en el sentido de lograr apoyo a
travs del alivio que puede experimentarse, por ejemplo, por
medio de sentir piedad, lstima o ver el sufrimie nto de otros.
La gra tificacin de sentir un acto liberador gracias a las ac-

H ACIA UN MODELO DE COMUNICACIN

ciones extremas puede expresarse en situacio nes en las que la

comunicacin pblica desafa a una d ireccin, ms que p ersuadida. Much as veces, combinada con el tipo a rgumenta l anterior, la comunicacin pblica destinada a hablar sobre con sumos de riesgo entre adolescentes puede producir un aumento
en e l consumo, ms que fre nos; la comunicacin disuasiva frente a organizaciones o activistas que protestan , frente a desafos
d e la op osicin radicalizada, puede activar e l desafo, ms que
aplacar la protesta, etc.
12. Basadas en la repeticin : esta categora sostie ne que la tendencia de las personas basada e n actos o performances a nteriores
es actuar repetidamente en determinadas instancias, particularm ente fre nte a situaciones presentes de alta similitud o familiaridad. Tod as las comunicaciones basadas en reform as pueden
tener efectos persuasivos nulos si no se tiene en cuenta este
elemento, que s puede ser aprovechado por factores de poder
o de oposicin, para recordar modos de conducta vividos. Las
comunicaciones de los gobiernos d e cara a frenar expectativas
inflacionarias se basan en despegarse de conductas similares
en el pasado. Convie ne ver el enorme a porte de lo que se de n omina "retricas de las consecuencias no previstas" (Gosselin,
1998:333-354), en el sentido de evidenciar posturas, muchas de
ellas encaminadas a sostener argumentos que den fuerza a este
enfoque, como por ejemplo p oniendo claramente de manifiesto
que sobre Ja base de experiencias, todos los medios empleados
son inadecu ad os, y que los fines son deseables. Pero el contexto
y los medios disponibles para obrar no pueden sino engendrar,
en el mejor de los casos, despilfarro y vaco y, en el peor caso,
destruccin y e fectos adversos, y todos los principios que sustentan esa postura cuasi denunciante (perversidad, gatopardismo,
futilidad, inanidad, etc.).
d) Grupo de crecimiento afectivo: son categoras con un estilo argumental persuasivo, que intentan romper el equilibrio o aumentar
la sensacin de las p ersonas, tendiente a l crecimie nto de los objetivos desde una posicin no n ecesariamente cognitiva, sino ms bien
afectiva. Las cuatro categoras d e este grupo son:

115

116

MARIO RIORDA

H ACIA UN MODELO DE COMUNICACIN

Cuadro 12. Categoras del grupo de crecimiento afectivo

CRECIMIENTO
ACTIVO

CRECIMIENTO
REACTIVO

AFECTIVIDAD
INTERNA

13. Afirmacin

14. Identificaci6n

AFECTIVIDAD
EXTERNA

15. Empata

16. Contagio

FuENn::

BASADO EN McGUJRE,

198 1:55.

13. Basadas en la afirmacin: se basan en concepciones hobbesianas fuertes, ubicadas en la lnea de pensamiento del poder de las
personas, resumido en Ja frase "afirma te", con lgicas egostas
que guan la accin. Suele presentarse en perspectivas moderadas, en la idea de la bsqueda del xito orientado a dejar una
marca en el mundo, o tambin bajo formatos de superioridad
en donde se necesite ubicar a uno en capacidad de control por
sobre el otro. Muchas campaas gubernamentales desarrollan
este formato para obtener complicidades en pos de ciertas causas, particularmente para acciones de preservacin. Se prioriza as un tipo argumentativo que destaca el logro de preservar
algo, como el legado de un sector responsable o la posibilidad
de defender ciertas conductas sanas o destacables, o cierto estilo
de vida asociado a hbitos sociales ideales, como marca o estilo
rescatable frente a otros.
14. Basadas en la identificacin: se sustentan en la acumulacin
identitaria que permite ciertos juegos de roles sociales que representan la identidad individual en expansin, autocrendose,
permitiendo asimismo la expansin de ese propio ser al adoptar
pensamientos, sentimientos y acciones de otros. Esta idea de la
traslacin de identidades es muy til, particularmente para sectores jvenes de la poblacin, aunque no de manera excluyente.
La utilizacin de autoridades pblicas - sea de los mbitos cientficos, culturales, deportivos o empresariales- para complementar algunas acciones comunicativas desde el gobierno, potencian
la capacidad persuasiva de estos argumentos.

l11~

15. Basadas en la empata: esta categora se concentra en la necesidad humana de ser amado o aceptado, es decir, de recibir
afectos de otros. La necesidad de ser atractivo frente a otros es
un dispositivo argumental que se apoya en esta conducta. La
idea de las campaas pblicas de los gobiernos, por ejemplo,
las comunicaciones centradas en higiene bucal, tienen este tipo
persuasivo como eje. Cuando se sobreestima o enfatiza demasiado la idea social o altruista de la empata, este razonamiento
debera modificarse y el argumento se orienta hacia posturas
del tipo "yo, ahora". No obstante, desde la comunicacin pblica, es ms sugestivo cuando se socializa altruistamente ese
beneficio hacia un colectivo social mayor, ms que tener como
pblico objetivo a la persona considerada individualmente. Por
ejemplo, gran parte de las campaas preventivas tienen efecto, no tanto por el beneficio o consecuencia individual, sino
por la responsabilidad altruista por sobre otros: por ejemplo,
las campaas pblicas preventivas destinadas a embarazadas o
campaas que invitan al pago de contribuciones destinadas especficamente a un fin noble o a una poblacin en riesgo, etc.
-16. Basadas en el contagio: esta categora es conocida con variados nombres, tales como facilitacin, imitacin, modelizacin,
aprendizaje social, etc. Se enfoca en la idea de que la gente
imita a otros que observan, adoptando automticamente pensamientos, formas o sentimientos y jugando con las creencias
de esos modelos. Muchas de las comunicaciones pblicas centradas en este modo argumental se esfuerzan en evidenciar
que otros estn actuando en consonancia para remover cierto
tipo de respuestas antagnicas.

Habiendo repasado las diecisis categoras, es importante destacar que todas ellas no tienen una relacin de mutua exclusin,
ms all de que en determinadas circunstancias algunas pueden
funcionar en clara contradiccin con otras. Por el contrario, es prudente pensarlas como suplementarias o complementarias, antes
que antagnicas. Asimismo, lo que e n un lugar, una poca o para
determinado asunto y con una determinada poblacin afectada
pueda funcionar en trminos de argumentos tiles a la persuasin,

118

M ARIO RIORDA

no es ello causal de aplicacin directa en otras circunstancias, aun

similares.
Estas teoras necesitan de estudios o investigaciones previas en cada
caso, aun de consideraciones ticas, con el objeto de explorar sus condiciones de aplicacin. Es decir, necesitan ser sopesadas con total responsabilidad y no bajo la decisin de intuitivos polticos, rutinizados
consultores o audaces creativos publicitarios, necesarios e incluso imprescindibles en este proceso creativo de diseo de mensajes con argumentos, p ero que muchas veces no logran adecuar su publicidad gubernamental en funcin del consenso de un gobierno, d e las necesidades
de la gente, o no lo h acen con la debida responsabilidad y segn los
argumentos seleccionados y el objetivo deseado. No es este un ejercicio
de teorizacin abstracta; es un compendio de categoras tiles para la
multiplicidad que implica la comunicacin gubernamental.

7.4. Tipos operativos de la comunicacin gubernamental

,,
'1
1

H ACIA UN MODELO DE COMUNICACIN

a) Comun icacin centrada en hechos: es claro qu e este tipo corresponde a la evidencia empricamente verificable. La evidencia pu ede tomar la forma de h echos, tales como nmeros, tablas, grficos,
apelando a la autoridad de otros, etc. (Rose, 2000:23). Much as veces
se crea un puente e ntre la evidencia y la afirmacin proclamada, los
cambios pretendidos, por lo que los datos no alcanzan p ara sostener
d icha evidencia. Desde concepciones administrativistas, este tipo de
comunicacin suele denominarse de dos mane ras: "realismo fctico
concreto" o bien, "comunicaci n de tipo inventar!af'Cotabie':-:
#

--

-~

- - - --

---.

La primera denominacin hace alu sin a una postura ortodoxa

que propone el uso del lenguaje de manera literal y con modos argumentativos ban-ocos, a modo de historias de modo enciclopdico,
repletas de perogrulladas (Hood y J ackson, 1997 :294-296). Si se lo
analiza en trminos de Barth es ( 1989), correspondera a l modo denotativo de lo que se comunica, y lo que trata de describir (y comun icar) son las cosas tal cual son, poniendo nfasis en la relevancia sin
estimular mucho la imagin acin ni la emoci n . Parecera que tiene
un poder retr.i co n:i~-~~ ~e?~?.~ _a __una u~ilater~li?ad consistente
que- ri reconoce que hay modos persuasivos que no necesai-iamente
estn diseados para engaar (Hood y J ackson, 1997:281-284).
~ "

Cabe tambin formular una regla-consejo: la p u b licidad gubernamental debera ser mucho ms positiva, tratando de evitar todo
tipo de comun icacin negativa en cualquiera de sus variantes. Pero
e l lenguaje poltico, como todo texto, puede ser comprendido como
creador de una cadena sin fin de asociaciones ambiguas y de construcciones que ofrecen amplia potencialidad para la interpretacin y
la manipulacin. Se desprende de esa idea que el lenguaje poltico,

11 9

si no tien e conflicto, no es poltico por definicin (Rose, 2000:25).

Por eso la publicidad guberna mental recurre menos al argumento
ad hominem qu e la publicidad electoral. Es decir, no va tanto en contra de personas y, por lo tanto, se deja esto a la propia oralidad o
d iscursividad d e los gobernantes antes que a la publicidad en s. Los
tipos de comu n i ~~c;i~n_ glli>_c~rnarnerual pue.den .agru_P-ai:se entre los
centrados-enhe~hos_ y_ ~q:!~llos centrados en v<!lpre~, sin perjuicio
ae recoci' que ambos pueden presentarse de manera articulada y
muchas veces su diferenciacin es dificultosa:

- -- - - - -

Pero las categoras d e argumentos descriptas necesitan hacerse operativas a la hora de buscar un continente para el contenido
persuasivo. Por e llo se plantean aqu una serie de tipos o estilos de
comunicacin a travs de los que se puede imaginar a la comunicacin gubernamental. Es til advertir que cuan do se h abla d~_!i~~s.
~~f.l.se__habla de ~pos de spo~__9e p;ibh_c!_:
dad gubernam_s:ntal, por donde fly gran parte-de la comunicaci n
poltica. Ellci" no excluye la posibilidad de que los mismos tipos de
spots sean pensados en torno a los estilos d iscu rsivos asociados a la
oralidad de los responsables de un gobierno, sea en conferencias de
prensa, re portajes, en las relaciones con la prensa en trminos de
caractersticas de la informacin que se transmite, etc.

La segunda denominacin hace alusin a la idea de asentar o

~abilizar" lo_~_ l?g!"?s_deJ gobi_e ~o en !31- ~e~~C: de !os ci_u?adan.os, ,
aunque suele reque_rir que ant_e s de :r'. l ~igni_!i~~~i_?n ~~l . hecho, est~
-haya aparecido como noticia, p ara permitir u n nivel de conocimiento
~~:_e, si es q~e se trata ~e.una ~b~ o servicio, que permita una i.nstalac1n su perior en la opm1n pubhca (Noguera, 2002:94-95). Existe
~na idea de rendicin e cuentas como motivador de los apoyqs .
...--- ..
. . -

l201

M ARIO RIORDA

b) Comunicaci6n centrada en valores M

.
que e l le n!!Uaie es una llave
d
. urray Ed e lman insista e n
.
~ -'!
crea ora d e mundos

p e rien c1a d e fa-g-e- .

.h
. .
socia 1es e n la ex.
' Y n o una e rram1e n ta
d
b
t1vos de la realidad (Ed e lma n, 199 1
p ara escri i r obje~ un verdad ero mundo so . 1 d ). Por eso. los valo res con stitulmites amplios o eser t
c1a e con:ipor~am1entos selectivos, con
ic os, nunca arbitra rios
fi
que d eb e n realizarse para d
' Y con JUst1 1cacio n es
ca a caso e n p a rticul
ras con cep c iones d e lo d
bl
.
a r, como verd a d e esea e q ue sirven d e c t
.
ri e rio p a ra la ~elec
c1n d e. la acci n (Willia m s Jr., 1977 :607una lgica inclusiva es d ec
.608). Los valo res tie n e n
e n una sociedad es' m ay i.r q~e 1a a traccin o repulsi n h acia e llos
o nta n a a m p lia m e n t
.
' r
e compa rtida e n una
cultura . Son norma lme n te ta
e llos se producen las to m as d n a mi:i ~os e n su aceptacin, que d esd e
person a (Ma r tn Salgado, 2o~:~~~~~~;~bre un h ech o o sobre una
gene~adores d e con sen so y acta n re f. . -~:ms, l~ yalores son
em oc10na les y cola bora n' d e
p e re ntem e n te sobre aspectos
n otable par a la

fu n dam e ntaci n d e la visi manera

. d
.
con strucci n o
son e l cor azn d e 1
n ~ mito e gob ie rno . Indefectible men te
Este tipo d e comun~:~;~s~e_si~-e r~uasivos (Po llay, 1989: 193- 194)'.
excluyen tes d e otras) com o:pue e presentarse e n formas tpicas (n o

b. I . Comunicaciones de estilos de 1. d
.
rd d ~ .(lifestyle ads): est n relaciona d as ntima m e nte con la
a e lla (Rose 2000 25) M cha ida
e vida y los va lo res asocia d os
'

uc as e estas comu

v a la co m unicacin d e te t.
.
m cac1ones se o frecen
.
s 1mon1os a pela n a las h.
.

1storias o re latos
d e vida cotidia na El m e
.

cam sm o es tran sformar 1

.
.
.
as exp e rie n cias de
vida p rivad a m ostradas e n
.
.
experie n cias p blicas
b'
rie n c1as que contribuyan
.
, o 1e n e n exp e(Rose 2000 27) L b'
a c~ostra r ui:a idea d e la realidad pblica
'

iogra u a se conv1e rt
o d e descon ocidos, e n acon tecim '
e, a_u.n e n re la tos m n im os
idea d e la acci n indiv1'd 1
ientos p oht1cos que re fuerza n la
ua com o cruc ial p a
d
e fectos d e Ja p o ltica siem
r a e nte n e r que los
p re recaen e n la gen te.
b .2. Comunicaciones basadas e
.,
ch a inte n sid ad. Deno tan e n s n a
c~1on: son activad oras y d e mu'
u ret n ea q ue se est to
d
.
m a n o 1a o p c1 n correcta, en ta nto la accin no se d '
ra favorita d e Ron a ld Reag
d iscute, se ejecu ta. La m e t fo" l' .
a n era to a a quella que implic
'
e ig 1en do e l camino correcto" "d d
1 .
ara acc1 n :
' a n o e prime r p aso", etc. (Ha hn,

H ACIA UN MODELO DE COM UNICACIN

1121

2003:79). U n cat logo d e la ciudad fra ncesa d e Grenoble, llam ado

"Cat logo G re n oble: los colores del fu turo", describa la actividad
u rba n a bajo vocablos muy gen era les: a prende r, bu scar, innovar, p roducir, vender, intercambiar, urba nizar, crear, de n o ta ndo un fuerte
dese o comercia l en las accion es p ropuestas (Mo ins, 1992:40).
b.3. Comunicaciones de smbolos nacionales: sean las campa as
de bie n pblico o las campa as que se b asan e n fue rtes smbolos
d e p atrio tism o o se ntimie n tos n acio nalistas gene r a n much o m en os
rech azo, y este tipo d e publicid ades suele n ve rse com o n o p o lticas
(Rose, 2000: 148). Bsicame n te buscan ide ntificacin.
b.4. Comunicaciones de afirmacin de autoridad: sirve n e n situacion es en las que se formulan cuestion amie ntos, no slo al g obierno
sino a una p e rson a o grupo d e p erson as que forma n p a rte d e l gobiern o. Asimism o, estas comunicaciones se utilizan en situacio nes de
CIisis. Lleva n implcita una enorme carga de p erson a lismo, asociada
a una necesidad de tra nsmitir sensaciones de d ecisionism o m arcado
o a mplificado. ~ich ard N ixon u sa!;>. e l pronom b re "Yo" m s d e diez
~.~~~. dscur~o (H ahn, 2003:77). - - - ....
b.5. Comunicaciones de conmemoraciones, e fem rides y fiestas:
son m otores qu e dan dina mismo a la idea d e comunidad y que ayu d a n a cime nta r u~troiti: '(;nei-aniaios.y espacio s simblico s d e integracin-:-Parte-de.na exigen cia socia l q ue h ace p osible
ritua lizar relaciones socia les d iversas y p osibilita m ayor densidad
a fectiva.
b .6. Comunicaciones de construcciones nominale s : la simplificaci n del mito much as veces es un imposible, sea por la dificultad
de establecer brevedad e n e l mism o, sea p or la complicacin d e la
rece p c in p or p a rte del p blico. Por e llo, es t il gen e ra r rtulos o
nomina lizacion es. Son m odos d e expresin ind irecta e n d o nde se
tra ta d e "decir sin d ecir", n o slo porque e l sentido bu scado est
detrs de lo qu e se manifiesta e n la superficie, sino tambi n por que la responsabilida d d e lo e nunc iado, ta nto en la infor macin
explcita com o la implcita, n o est a cargo d e un sujeto esp ecfico,
sino que se diluye e n una especie de sujeto univer sal o a n nimo, a l
m ostrarse com o una constatacin o una verdad cientfica (Fern n dez

122

HACIA UN MODELO DE COM UNICACIN

M ARIO RIORDA

Lagunilla, 1999:57-62). Son mo dos d e darle contenido al mito a travs de expresiones que lo sustenten y que se convierten e n formas d e
predicaci n , teniendo com o ncleo un nombre y no un ve rbo:
Cuadro 13. Discursos de Jos Mara Aznar con utilizacin de
nominalizaciones

"... la reforma del modelo de financiacin autonmica, . . . la

construccin del Estado auton mico . . . la ampliacin de los
m en:ad os d e capitales esp a o les y la difusin d e propiedad
. . . " Oficina de Informacin del Partido Popular, Discurso
d e investidura del candidato a la preside ncia d e l Gobierno
(03/05/ l 996).
"... la captacin del gobie rno de Espaa. . . el aumento y Ja
vitalidad d e Espaa ... la c reacin de ese ambiente de inhibicin
y d esen canto ... " Diario de Sesiones, "Debate sobre e l estado de Ja
Nacin" (24/ 03/1992).
FuENn:: FERNANDEZ LAcuN1Lu., 1999:57-62

7.5. Planteos de excepciones de la comunicacin

gubernamental
Sin que escas excepciones desatie ndan Jos supuestos clave de este
m od elo propuesto, tambin son a ce ndibles cinco plantees que guardan una fue rte pol mica en su manifestacin, pero que en su trata miento desap asionado, as como limitados p a ra prevenir abu sos,
no d eben descartarse com o tiles en determinadas circunstancias,
especia lmente para ser complem entos argumentales y que sirva n a
los fines d e adaptar los tipos comunicaciona les. Ellos son:
La denominada ~~ -teraputic<i:'\ . que sostiene que as
com o la excesiva publicidad es p erjudicial para el ciudada no,
la excesiva informaci n es tambin perniciosa. Por e llo es til y
recomendable sistematizar (de liberadamente) ciertas p autas de
informacin, p ara no producir un torrente imcompleto y d esor denado de h echos que se transforme en excesivo. Por ejemplo,
las reas d e defensa producen cantidades inmanejables de infor-

macin, much as veces redundantes, que inundaran cualquie r

canal que infor mara sobre la esta (Graber, 2003:42-45). Much as
voces y much os m en sajes hacen que la inform acin excesiva pued a reducir Ja coherencia, especialmente por la multitud de fuen tes y m edios que emite n esa informacin (Loomis, 2000: 169).
El uso de ficciones muchas veces es la nica m ateria prima p ara
construir argumentos innovadores o contra-argumentos. En dicho sentido, son m a ne ras de hacer e ntender lo nuevo para h acerlo ms familiar y pode r aadir m s sentido persuasivo a estos
argumen tos. Se sostiene popularmente que el fuego se combate
con m s fuego, y por e llo, la ficcin slo se contra-argume n ta
con ms ficcin. Curiosamente, mientras m s audaz es la ficcin, m s capaz parece de captar Ja atencin y de d esarrollar
su propio impulso intelectua l. Las races constitucionales de los
Estados, las polticas econmicas, las teoras de relacion es internacionales y muchos otros argum entos de polticas sirven a
los gobiernos y son algunos de los innumerables ejemplos d e
ficciones (H ood y J ackson, 1997:262-266, Pratkanis y Aronson ,
1994:69-77).
Lo que Jos orientales denominan tatemae son relaciones de prcticas y ope raciones institucionales que parecan gastadas, obsoletas y engaosas, pero que se encu e ntran de trs de las re lacion es
formales d e las estructuras y procedimientos. No se construyen
necesariamente de m an e ra conscie nte o deliberada com o las ficciones. Es informacin que todos saben que no es verdadera, en
Ja que nadie cree ni por un m omen to, pero cuya adopcin es
convenie nte para sostener un discu1so pblico. Son argumentos
que matizan las ':'erdades no muy placenteras, que por alguna
r azn son verdades inmencionables y por lo genera l en cubre n
a lgn modo de utilizacin de recursos pblicos. Ope ran como
un tenue velo sobre las verdad es. Sus habituales ejemplos pueden ir desde la p erpetuacin de u n rgimen, afirmando una
verdad que se sabe no es tal. As subsiste el poder poltico de
los reyes en sistemas monnuicos, as trascienden el desconocimiento del peso constitucion al de los rgan os deliberativos e n
sistemas democrticos, las prete nsiones de funciones d e institu-

123

' I

1241

M ARIO R IOROA

c ienes, que son muy diferentes a las que todos conoce n, o la negacin de prcticas que se saben existentes, com o algunas de las
a gencias de seguridad nacion al. Los Uemae se constituyen e n lo
que sue le denomina rse ficciones dignificadas (Hood y J ackson,
1997:266-272).
El afrontar la "contra diccin de reglas" o la "inclusin excesiva" hace que los gobiernos deban argumentar de manera de
reinterpretar los hechos para acomodarlos a las reglas burocrticas cuando estas son e n extremo rgidas. As, e l famoso caso
d e una a mbula ncia que e ntra a un parque pblico para rescatar
a un nio herido violan do la regla, d em asia do incluyente, d e
que " no se p ermiten vehculos", es un ejemplo que justifica su
u so. Estas excepcion es sirven a nte regulaciones dictadas con
rigideces para evitar que sean eludidas, pero fre nte a las cuales
caen casos que no se d eseaba que quedasen incluidos. Por supuesto que esta a plicacin tie ne fuertes lmites, p a rticularmente cuando en vez d e cambia r las reglas, la prctica e mpieza a
cambia r los mismos h ech os que trascie nde n a la regla (H ood y
J ackson, 1997:274-276).
La a mplificacin o exager acin de h ech os que muchos tienen,
p e ro que nadie comunica. La amplificaci n e ngrandece la e xpresin, con sobrecargas, nfasis o redundancias que prod u cen
o facilitan la persuasi n . Es un modo de magnificar h echos
que de otro m o d o no gan a ran inters pblico. Pe ro aqu no se
con sidera vlida -por el contrario, se conde na- la exageraci n
que d esfigura, inve n ta y distorsio na inform acin , tran sformnd ola e n falsa e inverosmil. Slo se h ace alusin a una faceta,
d enominada subjetiva, del tipo "somos los mejores", en donde
no se pone en juego la legalidad de lo aseverado, aunque su
confirmaci n o demostracin de su certeza, sea difcil, si n o
imposible. En dicho sentido, la apropiacin d e a tributos que
tal vez muchos tengan , p ero que no han sido explotados e n
t rminos de uso retrico, es un modo que suele cuestion arse,
pues existe una apropiacin de una diferencia que en realidad n o es tal (Len , 1993:79-80). Ms a ll de esa polmica, a
m odo de excepci n, no se condena su u so cu ando se destacan

H ACIA UN MODELO DE COMUNICACIN

o potencian valo res mejo1-ativos que incite n a ser apoyados y

que aunque n o se confirme que quien p roclama sea p oseedor
nico de estos, sirvan a los efectos de ser motores activadores
e n la bsqueda del consen so. El eslogan de la gesti n d el presidente argentino Nstor Kirchner reza: "Argentina, un p as e n
serio" o bie n el caso de la campaa e lectoral p ara la reelecci n
del ex preside nte de C hile, Ricardo Lagos: "Veo un Chile mucho m ejor" son ejemplos de e llo. " H a mbre cero" , la propuesta estre lla del presidente Lula Da Silva, tanto para llegar a la
presidencia de Brasil o como principio orie n tador d e po lticas
pblicas socia les en su gestin , es otro ejemplo. En todos los
casos, es manifiesta la exageracin o el nivel de valores di!Tciles
de confirmar, cent rados en la m s absoluta subjetividad, o bie n
e n confirmacion es objetivas que todos los das muestra n recurrentes excepciones.

12 5

8. ONCE REFLEXIONES FINALES

8.1. Diez primeras reflexiones finales

'
1

o r todo lo dicho, pueden manifestarse una serie d e conclusiones

para los gobiernos, que se tratarn de reflejar en un orden d e
importa ncia que va d e menor a mayor j erarqua:

1. Los intentos de respuestas a temas clave en situaciones d e inestabilidad o debilidad in stituc io n al n o siempre h a n resu ltad o
p ositivos en su ab o rdaje, y muchas veces representaron un
idea lism o d estacable, que se aproxim bastante a un voluntarismo peligroso por parte de Jos gobie rnos.
2 . Los intentos d e p olticas basados exclu sivamente en temas
marginales, esp ecialme nte e n los temas cliente, son insostenib les e n el mediano y largo p lazo. Pue den permitir gestiones
q ue funcion en inercialmente, incluso que ganen a p oyo y eleccio n es, p e ro sin un rumbo claro.
3. La posib ilidad de combinar la implementacin inicial d e tem as
m a rginales para avanza r progresiva m ente h acia tem as fundam e ntales se considera a todas lu ces imperfecta, pero tambin
rea lista y p osible. _La brecha que existe e ntre los temas clave
~~~~a]~ ..es irrl_p.os_~l>J~ ~.e e limina r; a
sumo pue d e
reducirse. La comu n icacin guber nam e n tal no puede tapar ni
obvfa-r esaorha~ s"lfurred"cida. T aparla es ficcin d e corto

ig