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Sobre o Ministrio Pblico: consideraes


acerca do seu regime constitucional e seu
poder de investigao em matria criminal1

Clmerson Merlin Clve2


SUMRIO: I - REGIME CONSTITUCIONAL; 1. INTRODUO; 2. O MINISTRIO PBLICO NO QUADRO DA ORGANIZAO
DOS PODERES; 3. OS PRINCPIOS INSTITUCIONAIS DO MINISTRIO PBLICO; 4. RGOS DO MINISTRIO PBLICO; 5. AS GARANTIAS DE INDEPENDNCIA DO MINISTRIO PBLICO; 5.1. AS GARANTIAS INSTITUCIONAIS; 5.2. GARANTIAS FUNCIONAIS
DO MINISTRIO PBLICO; 6. FUNES INSTITUCIONAIS DO MINISTRIO PBLICO; II MINISTRIO PBLICO E INVESTIGAO CRIMINAL; 1. INTRODUO; 2. INTERPRETAO CONSTITUCIONAL; 3. UMA QUESTO DE COOPERAO PERMANENTE
E COMPARTILHAMENTO EVENTUAL; 3.1. INVESTIGAO E ACUSAO NO JUIZADO DE INSTRUO; 3.2. INVESTIGAO E
ACUSAO NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO; 4. COMPETNCIA CONSTITUCIONAL E MINISTRIO PBLICO; 5.
AUTORIZAO CONSTITUCIONAL: LEGITIMIDADE DO PODER INVESTIGATRIO DO MINISTRIO PBLICO; 6. INVESTIGAO
CRIMINAL, MINISTRIO PBLICO E DEVIDO PROCESSO LEGAL; 7. CONCLUSO ; 8. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.

I - REGIME CONSTITUCIONAL
1. INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 trouxe um captulo prprio dedicado s funes essenciais justia, ali incluindo quatro espcies de advocacia.3 Referiu-se

A primeira parte deste texto deriva de exposio apresentada no V Congresso Jurdico Brasil-Alemanha,
realizado em Curitiba/PR, nos dias 22 e 23 de outubro de 1992 e foi publicada, originalmente, no Boletim
de Direito Administrativo, So Paulo, NDJ, n. 1, 1993. Tambm houve publicao na Revista dos Tribunais,
So Paulo, n. 692, p. 21-30. A segunda parte provm de parecer elaborado a pedido da Associao Nacional dos Procuradores da Repblica e est publicado, com as devidas atualizaes, no livro Solues
Prticas de Direito. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, v. 2.

Professor Titular de Direito Constitucional da Universidade Federal do Paran. Professor Titular de


Direito Constitucional do Centro Universitrio Autnomo do Brasil - UniBrasil. Professor Visitante do
Mster Universitario en Derechos Humanos, Interculturalidad y Desarrollo e do Doctorado en Ciencias
Jurdicas y Polticas da Universidad Pablo de Olavide, em Sevilha, Espanha. Ps-graduado em Direito
Pblico pela Universit Catholique de Louvain Blgica. Mestre em Direito pela Universidade Federal de
Santa Catarina. Doutor em Direito do Estado pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Lder
do NINC Ncleo de Investigaes Constitucionais em Teorias da Justia, Democracia e Interveno da
UFPR. Foi Procurador do Estado do Paran e Procurador da Repblica. Atualmente scio fundador do
escritrio Clmerson Merlin Clve Advogados Associados.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Constituio e Reviso: temas de direito poltico e constitucional.
Rio de Janeiro, Forense, 1992. p. 241. Cf. tambm MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O Ministrio
Pblico: deveres constitucionais da instituio face a situaes de insegurana pr-crtica. In: Revista de
Direito constitucional e internacional, n. 30, jan./mar. 2002, p. 79-80.

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(i) advocacia da sociedade (trata-se de verdadeira magistratura outorgada ao


Ministrio Pblico), (ii) advocacia dos necessitados, conferindo o seu exerccio Defensoria Pblica, (iii) advocacia do Estado,4 responsvel pela representao judicial e extrajudicial, inclusive a consultoria e assessoramento jurdico
do Poder Executivo, exercida pela Advocacia-Geral da Unio, no mbito federal,5 e pelas Procuradorias dos Estados no mbito das Coletividades Federadas,
compreendido o Distrito Federal. Finalmente tratou (iv) da advocacia privada,
tocada no apenas por profissionais liberais, mas tambm por advogados assalariados, ligados a determinadas empresas ou escritrios.
Apenas a primeira espcie de advocacia ser discutida nesta oportunidade.6
O Ministrio Pblico recebeu, da nova Constituio, um regime particular.7 Trata-se, na primeira parte do presente texto, de indicar as linhas mestras
de sua disciplina constitucional, levando em conta alguns dispositivos da Lei
8.625/1993 que instituiu a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico e disps sobre normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico dos Estados
e a Lei Complementar 75/1993 que trata da organizao, das atribuies e do
estatuto do Ministrio Pblico da Unio. A segunda parte do estudo cuida do
poder de investigao da instituio ministerial em matria criminal.

2. O MINISTRIO PBLICO NO QUADRO DA ORGANIZAO DOS


PODERES

Qual a posio institucional do Ministrio Pblico? Tem-se verificado relativa dificuldade na definio da posio da instituio no quadro constitucional da organizao dos poderes. A Constituio de 1824 nem mesmo fazia re-

Advocacia que recebeu a denominao de Advocacia Pblica pela Emenda Constitucional 19/1998.

Sobre as funes do Ministrio Pblico na Constituio de 1988, conferir, especialmente: FILOMENO,


Jos Geraldo Brito. O Ministrio Pblico como guardio da cidadania. In: Revista da Faculdade de Direito
das Faculdades Metropolitanas Unidas. So Paulo, n. 14, jan./jun. 1996, p. 113-133; BURLE FILHO, Jos
Emmanuel. O Ministrio Pblico e sua posio constitucional. In: Justitia. So Paulo, v. 146, abr./jun.
1989, p. 85-89; MAZZILLI, Hugo Nigro. Notas sobre a sindicalizao de membros do Ministrio Pblico.
In: Justitia. So Paulo, v. 147, jul./set. 1989, p. 60-63; MAZILLI, Hugo Nigro. Questes atuais de Ministrio
Pblico. In: Revista dos Tribunais. n. 698, dez. 1993, p. 31-37; MORAES, Alexandre de. Garantias do Ministrio Pblico em defesa da sociedade. In: Justitia, So Paulo, v. 174, abr. jun. 1996, p. 88-94; MACHADO,
Carlos Augusto Alcntara. Apontamentos sobre o regime jurdico-constitucional do Ministrio Pblico e
da Advocacia Pblica: uma anlise comparativa. In: Revista brasileira de direito pblico, v. 1, n. 2, jul./set.
2003, p. 17-24; GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico: organizao, atribuies e regime jurdico. 3. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. VASCONCELOS, Clever Rodolfo Carvalho. Ministrio Pblico na Constituio Federal. So Paulo: Atlas, 2009.

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Ressalvada a execuo da dvida ativa de natureza tributria, em que a representao da Unio cabe
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, nos termos do 3, do art. 131, da CF.

Cf. SAUWEN FILHO, Joo Francisco. Ministrio Pblico Brasileiro e o Estado democrtico de Direito. Rio de
Janeiro: Renovar, 1998; MAZZILLI, Hugo Nigro. O acesso Justia e o Ministrio Pblico. So Paulo: Saraiva, 1998; LOPES, Jlio Aurlio Vianna. O novo Ministrio Pblico Brasileiro. Rio de janeiro: Lumen Juris,
2000.

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ferncia ao Ministrio Pblico. No art. 48, fazia vaga meno ao Procurador da


Coroa e Soberania Nacional, ao qual incumbia proceder acusao no juzo
dos crimes. A Constituio de 1891 se referia apenas ao Procurador Geral da
Repblica, que seria um Ministro do Supremo Tribunal Federal indicado pelo
Presidente da Repblica. A Carta Constitucional de 1934 foi a primeira a tratar
de modo mais consistente do Ministrio Pblico, incluindo-o entre os rgos de
cooperao nas atividades governamentais (artigos. 95 a 98). A Constituio de
1946 devolveu a dignidade instituio, aps o desastrado tratamento concedido pela Carta de 1937. A Constituio de 1967 incluiu o Ministrio Pblico no
captulo dedicado ao Poder Judicirio. A Emenda 1 de 1969 preferiu inclu-lo no
captulo do Poder Executivo. A Constituio de 1988 foi a que mais avanou no
processo de institucionalizao do Ministrio Pblico.8
Discute-se a sua posio no quadro de poderes definido pela Constituio.
Para alguns, o Ministrio Pblico constitui verdadeiro quarto poder.9 Para outros, ele continua vinculado estrutura do Poder Executivo, embora com autonomia. Finalmente, ltima corrente sustenta que referida instituio constitui
rgo dotado de autonomia, participante do sistema de freios e contrapesos
estabelecido pelo Constituinte, sem integrar, entretanto, o territrio de nenhum
dos poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio).
O ltimo entendimento o melhor. Com efeito, o Ministrio Pblico participa
do sistema de freios e contrapesos, dispondo, por isso, de autonomia, inclusive
financeira, mas sem constituir quarto poder. , antes, um rgo constitucional
autnomo participante da arquitetnica constitucional da definio de poderes
e contrapoderes.
Os Tribunais de Contas dispem de condio anloga. Embora dotados
igualmente de independncia e autonomia, integrando formalmente o captulo do Poder Legislativo,10 tambm referidas Cortes, pelo papel que assumem e
8

Cf. COELHO, Inocncio Mrtires. O Ministrio Pblico na organizao constitucional brasileira. In: Revista
de Informao Legislativa, n. 84, 1984, p. 167.

Cf. VALLADO, Alfredo. Ministrio Pblico: quarto poder do Estado, e outros estudos jurdicos. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1973. Pertinente a crtica de Hugo Nigro Mazzilli sobre a tese: (...) a diviso tripartite do Poder antes poltica e pragmtica que cientfica. Pouca ou nenhuma importncia teria colocar o
Ministrio Pblico dentro de qualquer Poder do Estado, ou at utopicamente erigi-lo a um quarto Poder,
como props Alfredo Vallado, a fim de que, s por isso, se lhe pretendesse conferir independncia. Esta
no decorrer basicamente da colocao do Ministrio Pblico neste ou naquele ttulo ou captulo da
Constituio, nem de denomin-lo Poder de Estado autnomo ou no; antes, primordialmente, depender das garantias e instrumentos de atuao conferidos instituio e a seus membros. E, naturalmente,
dos homens que a integrem. (MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurdico do Ministrio Pblico. 5. ed. So
Paulo: Saraiva, 2001. p. 139).

10 Outrossim, a evidncia de que o Tribunal de Contas remanesce, por tradio histrica, formalmente
inserido no Poder Legislativo, como rgo auxiliar, no basta para caracterizar-lhe a natureza, funes,
atos e atividades como congressionais, parlamentares ou legislativos, sob aspecto material. Ao contrrio,
a taxinomia orgnica do Tribunal de Contas no Poder Legislativo no afeta de modo algum a essncia

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pelas garantias institucionais e funcionais que lhe foram deferidas pelo Constituinte, participam da dinmica dos freios e contrapesos arranjados na arquitetnica dos rgos constitucionais, alguns deles apresentando-se com status
de Poderes, outros atuando na condio de simples, embora imprescindveis,
rgos constitucionais autnomos.
O fato de o Ministrio Pblico ser tratado em captulo separado da Constituio no suficiente para justificar a elevao da instituio categoria de
quarto poder. Se assim fosse, a Advocacia Geral da Unio e a Defensoria Pblica
deixariam de integrar o territrio do Poder Executivo, j que, como o Ministrio Pblico, apresentam-se como funes essenciais justia, disciplinadas pelo
Constituinte em lugar comum.11
Para evitar tais discusses, poderia o Constituinte, como sugere Hugo Nigro
Mazzilli, ter colocado o Ministrio Pblico, lado a lado com o Tribunal de Contas, entre os rgos de fiscalizao e controle das atividades governamentais
ou, como j o fizera a Constituio de 1934, entre os rgos de cooperao nas
atividades governamentais.12

3. OS PRINCPIOS INSTITUCIONAIS DO MINISTRIO PBLICO

Definiu o Constituinte, no art. 127, que o Ministrio Pblico instituio


permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Isto no significa que sem a presena do Ministrio Pblico
no h jurisdio. Evidente que h. O Ministrio Pblico no atua em todas
as questes submetidas apreciao judicial. Atua apenas e, nesta hiptese,
necessariamente, nas questes que envolvam interesse pblico.13 Interesse pblico definido seja em face da natureza da lide, seja da natureza das partes ou
materialmente administrativa de sua natureza, funes, atos e atividades. Com efeito, o Tribunal de Contas aplica a lei de ofcio, precisamente como o faz a Administrao Pblica. Alis, no Brasil, Tribunal de
Contas consiste em parcela especializada da Administrao Pblica, no aspecto substancial. (GUALAZZI,
Eduardo Lobo Botelho. Regime jurdico dos Tribunais de Contas. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
1992. p. 186).

11 Conferir: CARMO, Glauber S. Tatagiba do. A defesa da constituio pelos poderes constitudos e o Ministrio Pblico. In: Revista de Direito constitucional e Internacional. So Paulo, n. 36, jul./set. de 2001, p.
215 e ss.
12 MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurdico do Ministrio Pblico. p. 139-140.

13 Sobre o conceito atual de interesse pblico, conferir: BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. Aes coletivas
na Constituio Federal de 1988. In: Revista de Processo. Ano 16, janeiro-maro de 1991, n. 61, p. 193;
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao Civil Pblica. 12. ed. So Paulo: RT, 2011; MAZZILLI, Hugo Nigro.
Processo Civil e Interesse Pblico. In: SALLES, Carlos Alberto de (Org.). Processo Civil e Interesse Pblico:
o processo como instrumento de defesa social. So Paulo: RT, 2003; VENTURI, Elton. Processo Civil Coletivo. So Paulo: Malheiros Editores, 2007; ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008.

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de uma delas. Por outro lado, o Ministrio Pblico no atua apenas onde se manifeste por ocasio da prestao jurisdicional. O parquet atua sem a presena
do Estado-Juiz, quando, por exemplo, zela pelo exerccio regular dos rgos da
Administrao, instaura inquritos civis, requisita diligncias, apresenta Recomendaes ou promove a defesa de direitos por meios de TACs Termos de
Ajustamento de Conduta.14 Nestas hipteses, como natural, sua atuao prescinde da atividade jurisdicional.
O Ministrio Pblico assume singular importncia com a Constituio Federal de 1988. Basta a leitura dos artigos 127, 128 e, especialmente, 129 da Lei
Fundamental para compreender a extremada significao das atribuies a ele
deferidas.
Segundo o art. 127, 1 da CF, so princpios institucionais do Ministrio
Pblico a unidade, a indivisibilidade e a independncia funcional. A distino
entre unidade e indivisibilidade no simples. Por isso, necessrio afirmar
que o Ministrio Pblico uno e indivisvel, para depois afirmar que sua atuao se manifesta com independncia funcional. A independncia funcional do
Ministrio Pblico constitui uma das dimenses de sua autonomia. Os seus rgos, ou seja, os agentes ministeriais, os magistrados do parquet, atuam com independncia. Exercem suas atribuies em sintonia com o seu convencimento
pessoal. A manifestao processual do rgo do parquet, portanto, decorrer de
sua convico, no podendo receber ordens de seus superiores para agir deste
ou daquele modo.
Nos termos da Constituio, o Ministrio Pblico uno porque constitui um
s rgo sob nica direo; indivisvel porque seus membros no se vinculam
aos processos em que atuam, podendo ser substitudos uns pelos outros e independente porque a livre convico de seus membros substancia garantia da
livre atuao da instituio. Logo, do ponto de vista funcional, a rigor no h
hierarquia entre os membros do parquet.

4. RGOS DO MINISTRIO PBLICO

Nos termos do art. 128 da Constituio da Repblica, o Ministrio Pblico


abrange o (i) Ministrio Pblico da Unio, que compreende o Ministrio Pblico
Federal, o Ministrio Pblico do Trabalho, o Ministrio Pblico Militar e o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios e (ii) os Ministrios Pblicos

14 Sobre os Termos de Ajustamento de Conduta consultar a seguinte legislao: Lei 8.069/90 (Estatuto da
Criana e do Adolescente); Lei 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor) e Lei 7.347/85 (Lei da Ao
Civil Pblica), e as seguintes obras: MAZZILI, Hugo Nigro. O Inqurito Civil: investigaes do Ministrio
Pblico, compromissos de ajustamento e audincias pblicas. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008; MAZZILI,
Hugo Nigro. Compromisso de ajustamento de conduta: evoluo, fragilidades e atuao do Ministrio
Pblico. In: Revista de Direito Ambiental. So Paulo, RT, vol. 41, 2006.

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dos Estados. O art. 130 faz meno ao Ministrio Pblico junto aos Tribunais de
Contas, e o art. 130-A, introduzido pela Emenda Constitucional 45/2004, trata
do Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
O Constituinte manteve as vrias carreiras que integram o Ministrio Pblico da Unio, tendo perdido tima oportunidade para unific-las. Manteve,
inclusive, entre as carreiras componentes do Ministrio Pblico da Unio, o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, quando poderia t-lo transferido para o Distrito Federal.
O mesmo ocorre com a previso do art. 130 da Constituio Federal envolvendo o Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas. Trata-se de uma nova
carreira? Ou o dispositivo constitucional providencia mera descrio de outra
atribuio a ser exercida pelos prprios membros do Ministrio Pblico da
Unio ou dos Estados? Tem-se aqui matria que o Constituinte de 1988 poderia
ter resolvido de modo mais claro.15

5. AS GARANTIAS DE INDEPENDNCIA DO MINISTRIO PBLICO

A autonomia do Ministrio Pblico protegida por um feixe de garantias


constitucionais, basicamente de duas ordens: as institucionais e as funcionais.
As primeiras incidem sobre a instituio, cuidando dos meios necessrios para o
bom exerccio dos seus cometimentos constitucionais. As outras incidem sobre os
membros do parquet, assegurando a sua atuao com independncia funcional.

5.1. AS GARANTIAS INSTITUCIONAIS

Nos termos do art. 127, 2, da CF, assegurada autonomia funcional e


administrativa ao Ministrio Pblico. Disso, podem ser extradas algumas consequncias. Como salientado, os rgos do MP atuam livremente. instituio
conferido o poder de auto-administrao, ou seja, como o Poder Judicirio, o
Ministrio Pblico dispe de servios auxiliares, cuja organizao e funcionamento so disciplinados pela lei. Neste ponto, portanto, independe o parquet
da boa vontade do Executivo. E mais, dispondo de servios auxiliares, compete
ao prprio Ministrio Pblico prover os cargos respectivos, mediante concurso
pblico para os cargos efetivos ou simples nomeao na hiptese de cargos de
provimento comissionado. Alis, ao Ministrio Pblico cumpre prover os cargos

15 A Lei 8.443/1992, que dispe sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, disciplina em seus
artigos 80 a 84 a carreira do Ministrio Pblico junto ao Tribunal como sendo distinta da instituio
ministerial prevista no art. 128 da Constituio de 1988. Impugnados, tais dispositivos foram declarados
constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal (ADI 789-1/DF), sob o fundamento de que os ramos do
Ministrio Pblico da Unio esto taxativamente inscritos no rol do art. 128, inciso I, da Constituio,
razo pela qual o Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas no o integra. Em outras decises, o
STF pacificou seu entendimento de que tambm os Ministrios Pblicos junto aos Tribunais de Contas
estaduais so carreiras distintas dos Ministrios Pblicos estaduais, por fora da extenso obrigatria do
art. 75 da Constituio de 1988 aos Estados (ADI 892-7/RS).

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da carreira, aps a realizao de concurso pblico de provas e ttulos, assegurada a participao da Ordem dos Advogados do Brasil em sua realizao (art.
129, 3, da CF). A nomeao dos aprovados independe da atuao do Chefe do
Poder Executivo.
Conta, ainda, o Ministrio Pblico com autonomia financeira. A instituio
possui dotao oramentria prpria que deve ser entregue em duodcimos at
o dia vinte de cada ms, incluindo-se os crditos especiais e suplementares (art.
168 da CF). Como ocorre com o Poder Judicirio, incumbe ao Ministrio Pblico,
conforme o art. 127, 3, elaborar sua proposta oramentria, embora dentro
dos limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias.
Como corolrio de sua autonomia, o Ministrio Pblico detm o poder de
iniciativa legislativa. Maneja seu poder de iniciativa para propor ao Legislativo
a criao e a extino de seus cargos e servios auxiliares, a poltica remuneratria e os planos de carreira (art. 127, 2, da CF). Logo, ostenta poder de
iniciativa para propor a fixao e a majorao dos vencimentos dos cargos exercidos pelos seus membros ou daqueles integrantes dos seus servios auxiliares. Dispe, por outro lado, de iniciativa concorrente para apresentar projetos
cuidando da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio e da Lei Orgnica do
Ministrio Pblico dos Estados (art. 128, 5, da CF). A Lei Nacional, que estabelece as normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico dos Estados,
do Distrito Federal e dos Territrios, de iniciativa privativa do Presidente da
Repblica (art. 61, 1, II, d, da CF).
O arcabouo institucional do MP garantido, tambm, na Lei Fundamental
do Pas, em face (i) da proibio de disciplina da carreira, de sua organizao
ou das garantias de seus membros por meio de medida provisria e de lei delegada (art. 62, 1, I, c e art. 68, 1, I, da CF) e (ii) da tipificao como crime
de responsabilidade dos atentados contra o livre exerccio do parquet (art. 85,
II, da CF).
Embora a funo ministerial tenha alcanado nova dignidade com a Constituio de 1988, a instituio no conta com o poder de autogoverno. Entende-se
por autogoverno o poder conferido a determinado rgo (Judicirio, por exemplo) ou Coletividade (Estados-membros e Municpios, tambm) de escolherem
seus prprios dirigentes. Ora, cabe aos eleitorados estaduais ou municipais escolherem seus governantes. Aos prprios Tribunais (sejam eles integrantes do
Judicirio ou no, como o caso do Tribunal de Contas) cabe eleger seus dirigentes. Os Presidentes dos Tribunais brasileiros no so, portanto, escolhidos por
autoridades exteriores ao Judicirio, como ocorre, por exemplo, com a Suprema
Corte Americana.16 Em relao ao Ministrio Pblico, o Constituinte no foi to
longe. No conferiu aos membros do parquet poder para escolherem os seus
16 RODRIGUES, Leda Boechat. A Corte Suprema e o Direito Constitucional Americano. 2. ed. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1992.

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dirigentes. Mas a forma de investidura dos Procuradores Gerais (da Unio) ou


de Justia (nos Estados) representou significativo avano. Antes da Constituio
de 1988, os cargos de Procurador Geral (do MPU ou do MP dos Estados) eram
de provimento em comisso, razo pela qual podiam os Chefes do Poder Executivo (Federal ou Estaduais) livremente nome-los e demiti-los. A Constituio
alterou radicalmente a sistemtica. O Procurador Geral da Repblica (Chefe do
Ministrio Pblico da Unio) nomeado, agora, dentre os integrantes da carreira, pelo Presidente da Repblica, aps a aprovao de seu nome pela manifestao da maioria absoluta do Senado Federal (art. 128, 1, da CF). A nomeao
implica o exerccio de um mandato (rectius: exerccio de cargo a prazo certo) de
dois anos. Os Procuradores Gerais de Justia (Chefes dos Ministrios Pblicos
locais), por seu turno, sero nomeados pelo Chefe do Poder Executivo, dentre os
indicados em lista trplice formada pelos prprios Ministrios Pblicos dos Estados e do Distrito Federal e Territrios, e composta unicamente por integrantes da carreira (art. 128, 3).17 A destituio do Procurador Geral da Repblica,
por iniciativa do Presidente da Repblica, depende de prvia autorizao do
Senado Federal, pelo voto da maioria absoluta de seus membros (art. 128, 2,
da CF). J a destituio dos Procuradores Gerais dos Ministrios Pblicos locais
poder se dar por deliberao da maioria absoluta do Poder Legislativo local
(art. 128, 4, da CF). A Constituio, quando se refere ao mandato do Procurador Geral da Repblica, permite a reconduo; quando trata dos Procuradores
Gerais de Justia, referindo-se mesma hiptese, faz uso da seguinte locuo:
permitida uma reconduo. O modo como o Constituinte tratou a matria sugere que, no mbito federal, admite-se mais de uma reconduo, enquanto no
mbito local apenas uma reconduo est autorizada.
No se chegar, aqui, ao ponto de se sugerir a atribuio de verdadeiro autogoverno ao Ministrio Pblico. A existncia de mecanismos de participao
dos demais poderes na escolha do chefe da instituio representa importante
mecanismo integrante do sistema de freios e contrapesos. Todavia, no se entende a razo da diferena entre os sistemas federal e estadual para a escolha
do Procurador Geral: - lista trplice no mbito estadual, sem participao do Legislativo, e participao do Legislativo (Senado) no mbito Federal, sem a prvia elaborao de lista trplice (pelo Ministrio Pblico). Talvez fosse o caso de
se somarem os dois modelos. Em todos os casos, previso de lista trplice com
aprovao pelo Legislativo (Senado ou Assemblia Legislativa) do nome indicado pelo Chefe do Poder Executivo (Presidente da Repblica ou Governador
de Estado). Alis, a Constituio do Estado do Paran caminhava nesse sentido,
quando dispunha que (art. 116):
17 Cf. O artigo do presente livro A Constituio e os Requisitos para a investidura do Chefe do Ministrio
Pblico nos Estados. Em sentido diverso: GUIMARES, Rodrigo Rgnier Chemim. Controle externo da
atividade policial pelo Ministrio Pblico. Curitiba: Juru, 2004. p. 45.

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O Ministrio Pblico tem por chefe o Procurador Geral de Justia, nomeado pelo Governador do Estado, aps aprovao da Assemblia Legislativa,
dentre os integrantes da carreira, indicados em lista trplice elaborada, na
forma da lei, por todos os seus membros, para mandato de dois anos, permitida uma reconduo, em que se observar o mesmo processo.

O Constituinte paranaense (i) previu a manifestao da Assemblia Legislativa no apenas no caso de destituio, como tambm por ocasio da escolha
do Procurador Geral de Justia; (ii) determinou que, para a formao da lista
trplice, participaro todos os membros do Ministrio Pblico e no apenas os
integrantes de rgo composto por membros em final de carreira e (iii), por fim,
permitiu a reconduo, desde que observado o mesmo processo (lista trplice,
aprovao pelo Legislativo e nomeao pelo Executivo). 18
Previso como esta deveria constar da Constituio Federal para disciplinar
o processo de escolha e nomeao do Procurador Geral da Repblica e dos Procuradores Gerais de Justia. Lamentavelmente, no este o entendimento do
Supremo Tribunal Federal.
Outra questo que merece, neste campo, definio constitucional est relacionada com a carreira de onde o Presidente da Repblica escolher o Procurador Geral da Repblica. O Constituinte (art. 128, 1) determinou que o
Procurador Geral da Repblica ser nomeado pelo Presidente da Repblica
dentre integrantes da carreira. Utiliza a expresso no singular. Todavia, o Procurador Geral da Repblica chefe do Ministrio Pblico da Unio, integrado
por diferentes carreiras (Ministrio Pblico Federal, Ministrio Pblico do Trabalho, Ministrio Pblico Militar e Ministrio Pblico do Distrito Federal e dos
Territrios). A qual das carreiras se refere o Constituinte? A todas? Certamente
no, tanto que no falou em carreiras, mas sim em carreira. Parece que se referiu apenas carreira do Ministrio Pblico Federal. Por duas razes. Primeiro
porque o Chefe do Ministrio Pblico Federal, integrado pelos Procuradores da
Repblica, tambm o Chefe do Ministrio Pblico da Unio. No seria possvel atribuir a chefia do MPF a um integrante de outra carreira do MPU. Depois

18 Cf. ADInMC 2.319-PR: Por aparente ofensa ao art. 128, 3, da CF (Os Ministrios Pblicos dos Estados
e do Distrito Federal e Territrios formaro lista trplice dentre integrantes da carreira, na forma da lei
respectiva, para escolha de seu Procurador-Geral, que ser nomeado pelo Chefe do Poder Executivo,
para mandato de dois anos, permitida uma reconduo.), o Tribunal, julgando medida cautelar em ao
direta ajuizada pelo Partido Social Liberal - PSL, deferiu a suspenso cautelar de eficcia de expresso
contida na Constituio do Estado do Paran e de dispositivos da Lei Complementar n. 85/1999, do mesmo Estado, que condicionam a nomeao do Procurador-Geral de Justia do Estado prvia aprovao
de seu nome pelo Poder Legislativo estadual (expresso aps a aprovao da Assemblia Legislativa,
constante do caput do art. 166 da Constituio do Estado do Paran; o 1 do art. 10, os 2 e 3 do
art. 16 e, ainda, no mesmo artigo, a expresso submetendo-o aprovao pela Assemblia Legislativa,
todos da Lei Complementar Estadual 85/99). Precedentes citados: ADInMC 1.228-AP (DJU de 2.6.95) e
ADInMC 1.506-SE (DJU de 21.11.96). ADInMC 2.319-PR, rel. Min. Moreira Alves, 1.8.2001. ADI-2319).
Informativo STF 235.

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porque o chefe do MPU o Procurador Geral da Repblica. Ora, a nica carreira


integrada por procuradores da repblica o Ministrio Pblico Federal. A logicidade dessa concluso importa, todavia, certa injustia. Ou seja, os membros
das demais carreiras do MPU, salvo a do MPF, no podero exercer o cargo de
Procurador Geral da Repblica. Est-se aqui em face de distoro decorrente da
no unificao das carreiras no mbito do Ministrio Pblico da Unio.
Mas ela no nica. Veja-se o caso do Ministrio Pblico do Distrito Federal
e Territrios. O Constituinte conferiu autonomia poltica para o Distrito Federal.
Inclusive competncia legislativa, exercitvel pela Cmara Distrital. O regime
constitucional do Distrito Federal anlogo ao dos Estados. Dispe, tambm, de
capacidade de autogoverno, autoadministrao, competncia legislativa e autonomia financeira. Ento o que justifica a manuteno do Ministrio Pblico do
Distrito Federal no mbito da Unio? Ora, as funes do Ministrio Pblico junto
aos Territrios (hoje inexistentes no Brasil, embora com possibilidade constitucional de criao) poderiam perfeitamente ficar a cargo do Ministrio Pblico
Federal. O Distrito Federal, prope-se, deveria ser competente para organizar e
manter essa importante instituio. O tratamento dispensado pelo Constituinte
na situao pode autorizar a emergncia de alguma confuso. Deveras, a carreira integra o MPU. A chefia do MPU exercida pelo Procurador Geral da Repblica. Mas, a Constituio prev, no art. 128, 4, a existncia de um Procurador
Geral de Justia do Distrito Federal, escolhido pelo Chefe do Executivo (Presidente da Repblica) e destituvel. Nos termos do art. 156, 2, da Lei Complementar 75/1993, a destituio d-se por deliberao da maioria absoluta do
Senado Federal, mediante representao do Presidente da Repblica.
Porm, as complicaes vo alm. O Ministrio Pblico do Distrito Federal
e dos Territrios a nica carreira integrante do MPU, na qual o Constituinte
previu a existncia de Procurador Geral. Basta isso para a criao de situaes
paradoxais. O Procurador Geral da Repblica o Chefe do Ministrio Pblico da
Unio, mas no o chefe de uma das carreiras integrantes do MPU, a menos que
se trate de um Chefia, neste caso, de carter meramente formal. Por outro lado,
se o Procurador Geral da Repblica o Chefe do MPU, ento as demais carreiras
integrantes da instituio, salvo o MPDF, em face de expressa previso constitucional, em princpio, no contam com Procuradores Gerais. No entanto, a legislao infraconstitucional contempla a existncia dessas autoridades. Quanto
aos Procuradores Gerais nas carreiras, conquanto no estejam previstos na Lei
Fundamental a sua previso por legislao infraconstitucional, ante a inexistncia de vedao, no contraria a vontade do Constituinte. Nesta medida, a Lei
Complementar 75/1993 trata, expressamente, da nomeao, pelo Procurador
Geral da Repblica, de Procuradores Gerais escolhidos entre os seus integrantes, para as carreiras integrantes do MPU (art. 26, IV).
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Essas questes, que muitas vezes trazem alguma perplexidade, poderiam


muito bem ser resolvidas mediante a singela medida de unificao das carreiras
integrantes do MPU, exceto a do MPDF, pelo motivo antes apresentado.

5.2. GARANTIAS FUNCIONAIS DO MINISTRIO PBLICO

As garantias funcionais do Ministrio Pblico so de duas ordens: ou so


de independncia ou so de imparcialidade.19
Com a nova Constituio, os membros do MP alcanaram um estatuto similar ao consagrado magistratura judicial. Os rgos do parquet adquirem a vitaliciedade, aps dois anos de exerccio, no podendo perder o cargo seno por
sentena judicial transitada em julgado (art. 128, 5, I, letra a). So, ademais,
inamovveis, salvo por motivo de interesse pblico, mediante deciso do rgo
colegial competente do Ministrio Pblico, por voto da maioria absoluta de seus
membros, assegurada ampla defesa (art. 128, 5, I, letra b).20 Conquistaram,
ademais, como a magistratura (art. 95, III), a irredutibilidade de subsdios
(art. 128, 5, I, letra c).21
Antes da Emenda Constitucional 19/1998, que transformou a irredutibilidade de vencimentos em irredutibilidade de subsdios, o Supremo Tribunal
Federal decidiu quanto aos juzes que a garantia constitucional protegia toda a
remunerao, e no apenas o padro bsico, contra a manifestao de reduo
nominal sem, no entanto, implicar, em caso de defasagem, no automtico reajuste remuneratrio. Diante do entendimento, perfeitamente aplicvel situao dos membros do Ministrio Pblico, observa-se que a alterao operada
pela Emenda 19/1998 inseriu excees ao princpio da irredutibilidade de subsdios, dentre elas, o teto referente ao subsdio mensal, includas as vantagens
pessoais ou de qualquer outra natureza, em espcie, dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal.22 Em economias inflacionrias, como a existente no Brasil nas

19 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 601602.

20 Antes da Emenda Constitucional 45/2004, era exigido voto de dois teros dos membros do rgo colegiado respectivo do Ministrio Pblico para se excetuar a garantia da inamovibilidade. Em consonncia
com a redao primitiva do art. 128, 5, I, b, da Constituio de 1988, a Lei Complementar 75/1993
disps, em seu art. 17, II, que os membros do Ministrio Pblico da Unio so inamovveis, salvo por
motivo de interesse pblico, mediante deciso do Conselho Superior, por voto de dois teros de seus
membros. A norma infraconstitucional deve ser interpretada de acordo com a nova disposio constitucional.
21 Antes da Emenda constitucional 19/1998, era garantida a irredutibilidade de vencimentos, prerrogativa,
alis, de todos os trabalhadores nos termos dos arts. 7, VI e 37, XV, da Constituio de 1988. interessante notar que a Lei Complementar 75/1993 no contempla sequer a irredutibilidade de vencimentos,
eis que, o dispositivo respectivo foi vetado.

22 Art. 129, I, c, de acordo com a EC 19/1998: irredutibilidade de subsdio, fixado na forma do art. 39, 4,
e ressalvado o disposto nos arts. 37, X e XI, 150, II, 153, III, 153, 2, I.

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dcadas de 1980 e 1990, basta que o Legislador (o Congresso) ou o Executivo


(por meio do direito de veto) deixe de atualizar, por alguns meses, o padro remuneratrio da magistratura ou do Ministrio Pblico para que tais instituies
possam ficar de algum modo vulnerveis.
Os membros do Ministrio Pblico, antes da Constituio de 1988, salvo em
alguns Estados, por fora de dispositivo constitucional estadual, no eram vitalcios, mas meramente (aps os dois anos do estgio probatrio) estveis.
Tem-se interpretado que a inamovibilidade d-se no cargo. Da as designaes determinadas pelos Procuradores Gerais poderem constituir mecanismo
de afastamento da incidncia da garantia constitucional. Um promotor inamovvel, exercente de cargo nesta ou naquela Comarca, designado para atender
rgo ou promotoria especial onde no contar com referida garantia, podendo
ser afastado a qualquer tempo. Parece que a nica interpretao ajustada ao
princpio constitucional a que resulta na inamovibilidade em qualquer rgo
onde atue o agente ministerial. Nesta medida, as designaes para os rgos
especiais do Ministrio Pblico devem ser, paulatinamente, substitudas pelas
remoes e promoes, criando-se, em consequncia, cargos em nmero suficiente para a atuao desses rgos.
As garantias funcionais do Ministrio Pblico se completam com a previso
de foro por prerrogativa de funo. Ficou constitucionalmente estabelecido
que compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente,
nas infraes penais comuns, ao Procurador-Geral da Repblica (art. 102, I, b),
e ao Senado Federal julg-lo nos crimes de responsabilidade (art. 52, II). Ao Superior Tribunal de Justia compete processar e julgar nos crimes comuns e de
responsabilidade, originariamente, os membros do Ministrio Pblico da Unio
que oficiem perante Tribunais (art. 105, I, a, da CF) e aos Tribunais Regionais
Federais, processar e julgar, originariamente, os membros do Ministrio Pblico
da Unio, ressalvada a competncia da Justia Eleitoral e a do Superior Tribunal de Justia (art. 108, I, a, da CF). Quanto aos membros do Ministrio Pblico
estadual, sero julgados, nos crimes comuns e de responsabilidade, pelos respectivos Tribunais de Justia, ressalvada a competncia da Justia Eleitoral (art.
96, III, da CF).
As garantias de imparcialidade do Ministrio Pblico (o parquet, segundo a
tradio do direito brasileiro, parte imparcial), como as da magistratura judicial, manifestam-se por meio das vedaes constitucionalmente impostas aos
membros da carreira.
Aos juzes, a Lei Fundamental da Repblica (art. 95, pargrafo nico) veda
(i) o exerccio, ainda que em disponibilidade, de outro cargo ou funo, salvo
uma de magistrio; (ii) o recebimento, a qualquer ttulo ou pretexto, de custas
ou participao em processo; (iii) a dedicao atividade poltico-partidria;
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(iv) receber, a qualquer ttulo ou pretexto, auxlio ou contribuies de pessoas


fsicas, entidades pblicas ou privadas, ressalvadas as excees previstas em
lei; e (v) exercer a advocacia no juzo ou tribunal do qual se afastou, antes de
decorridos trs anos do afastamento do cargo por aposentadoria ou exonerao. Sobre os membros do parquet, incidem as seguintes vedaes (art. 128,
5 II, da CF): (i) receber, a qualquer ttulo e sob qualquer pretexto, honorrios,
percentagens ou custas processuais; (ii) exercer a advocacia; (iii) participar de
sociedade comercial, na forma da lei; (iv) exercer, ainda que em disponibilidade,
qualquer outra funo pblica, salvo uma de magistrio; (v) exercer atividade poltico-partidria e (vi) receber, a qualquer ttulo ou pretexto, auxlio ou
contribuies de pessoas fsicas, entidades pblicas ou privadas, ressalvadas as
excees previstas em lei.
A proibio da advocacia privada apanhou, com a promulgao da vigente
Lei Fundamental, apenas os integrantes do Ministrio Pblico da Unio. Desde
antes da Constituio, em face de legislao infraconstitucional, agentes do parquet estadual j estavam proibidos de advogar. Com efeito, a proibio veio em
boa hora, j que, efetivamente, h verdadeira incompatibilidade entre as duas
atividades: a advocacia privada e a advocacia da sociedade.
Quanto atividade poltico-partidria que, em casos excepcionais definidos
pelo legislador ordinrio, era permitida, o Constituinte optou, mais tarde, pela
proibio, adotando posio j defendida em edio anterior desta obra.23 Tome-se como exemplo o episdio do Presdio Carandiru no Estado de So Paulo
no ano de 1992. Tanto o Governador do Estado como o Secretrio de Segurana
Pblica eram membros do parquet estadual. Basta esse fato para dificultar
instituio a consecuo de uma de suas funes institucionais, especialmente a
definida no art. 129, II, da CF: zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e
dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio,
promovendo as medidas necessrias sua garantia.
Ora, quando os membros do Ministrio Pblico abandonam as suas funes
institucionais para exercerem cargos polticos eletivos ou comissionados, atuando prximos ao poder, seja no Legislativo ou no Executivo, h o comprometimento da instituio como um todo. Isso ocorre, especialmente, quando o nmero de promotores exercentes de cargos pblicos comissionados, de primeiro

23 Antes da Emenda Constitucional 45/2004, eram ressalvados da vedao de exerccio de atividade poltico-partidria por membros do Ministrio Pblico os casos expressamente permitidos em lei. A Lei Complementar 75/1993 dispe no art. 237, V que vedado exercer atividade poltico-partidria, ressalvada a
filiao e o direito de afastar-se para exercer cargo eletivo ou a ele concorrer. O autor, na primeira edio
de seu Temas de Direito Constitucional, defendeu o seguinte: Quanto ao exerccio de atividade poltico-partidria que, em casos excepcionais a serem definidos pelo legislador ordinrio, pode ser permitido,
melhor seria que o Constituinte definisse, de uma vez por todas, como fez com os juzes, a proibio.
CLVE, Clmerson Merlin. Temas de Direito Constitucional (e de Teoria do Direito). So Paulo: Editora
Acadmica, 1993. p. 114.

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ou de segundo escales, considervel. Em casos como esse, a independncia e,


mais do que isso, a credibilidade da instituio sofrem percalos.24
Muitos estranham a existncia de Procuradores da Repblica que advogam
ou de Promotores de Justia exercendo cargo comissionado na Administrao
Pblica direta ou indireta, inclusive o de Secretrio de Estado. Aqui, encontra-se
um dos srios problemas que afligem o direito constitucional brasileiro, ou seja,
a previso, pela Constituio, de disposies constitucionais transitrias que
afastam a incidncia das normas gerais introduzidas pelo Constituinte.
A Constituio Federal permitiu que os membros do Ministrio Pblico pudessem optar pelo regime anterior, assim que fosse aprovada a respectiva lei
complementar. Esta opo foi realizada, no mbito do MPU, por ocasio da promulgao da Lei Complementar 75, de 1993, que disps sobre a sua organizao, atribuies e estatuto. Nesse caso, no adquiriro a vitaliciedade (salvo a
existncia de norma constitucional estadual anterior em sentido contrrio) ou

24 De acordo com o Conselho Nacional do Ministrio Pblico, nos termos da Resoluo 5, de 20 de maro de
2006: Art. 1. Esto proibidos de exercer atividade poltico-partidria os membros do Ministrio Pblico
que ingressaram na carreira aps a publicao da Emenda 45/2004. Art. 2. Os membros do Ministrio
Pblico esto proibidos de exercer qualquer outra funo pblica, salvo uma de magistrio. Pargrafo
nico. A vedao no alcana os que integravam o Parquet em 5 de outubro de 1988 e que tenham manifestado a opo pelo regime anterior. Art. 3. O inciso IX do artigo 129 da Constituio no autoriza o
afastamento de membros do Ministrio Pblico para exerccio de outra funo pblica, seno o exerccio
da prpria funo institucional, e nessa perspectiva devem ser interpretados os artigos 10, inciso IX, c, da
Lei n. 8.625/93, e 6., 1. e 2., da Lei Complementar n. 75/93. Art. 4. O artigo 44, pargrafo nico, da
Lei n. 8.625/93 no autoriza o afastamento para o exerccio de outra funo, vedado constitucionalmente. Pargrafo nico. As leis orgnicas estaduais que autorizam o afastamento de membros do Ministrio
Pblico para ocuparem cargos, empregos ou funes pblicas contrariam expressa disposio constitucional, o que desautoriza sua aplicao, conforme reiteradas decises do Supremo Tribunal Federal.
Veja-se jurisprudncia no mesmo sentido: RE 597994/PA Rel. Min. Ellen Gracie: RECURSO EXTRAORDINRIO. ELEITORAL. MEMBRO DO MINISTRIO PBLICO. RECANDIDATURA. DIREITO ADQUIRIDO.
DIREITO ATUAL. AUSNCIA DE REGRA DE TRANSIO. PRECEITOS CONSTITUCIONAIS. ARTIGOS 14,
5 E 128, 5, II, e DA CONSTITUIO DO BRASIL. AUSNCIA DE CONTRADIO. SITUAO PECULIAR A
CONFIGURAR EXCEO. EXCEO CAPTURADA PELO ORDENAMENTO JURDICO. INTERPRETAO DA
CONSTITUIO NO SEU TODO. No h, efetivamente, direito adquirido do membro do Ministrio Pblico
a candidatar-se ao exerccio de novo mandado poltico. O que socorre a recorrente o direito, atual --- no
adquirido no passado, mas atual --- a concorrer a nova eleio e ser reeleita, afirmado pelo artigo 14,
5, da Constituio do Brasil. No h contradio entre os preceitos contidos no 5 do artigo 14 e no
artigo 128, 5, II, e, da Constituio do Brasil. A interpretao do direito, e da Constituio, no se reduz
a singelo exerccio de leitura dos seus textos, compreendendo processo de contnua adaptao realidade
e seus conflitos. A ausncia de regras de transio para disciplinar situaes fticas no abrangidas por
emenda constitucional demanda a anlise de cada caso concreto luz do direito enquanto totalidade. A
exceo o caso que no cabe no mbito de normalidade abrangido pela norma geral. Ela est no direito,
ainda que no se encontre nos textos normativos de direito positivo. Ao Judicirio, sempre que necessrio,
incumbe decidir regulando tambm essas situaes de exceo. Ao faz-lo no se afasta do ordenamento.
Recurso extraordinrio a que se d provimento. MS 26595 / DF Rel. Min. Crmen Lcia: MANDADO DE
SEGURANA. RESOLUO N. 5/2006 DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTRIO PBLICO: EXERCCIO
DE CARGO DE DIRETOR DE PLANEJAMENTO, ADMINISTRAO E LOGSTICA DO IBAMA POR PROMOTOR DE JUSTIA. IMPOSSIBILIDADE DE MEMBRO DO MINISTRIO PBLICO QUE INGRESSOU NA INSTITUIO APS A PROMULGAO DA CONSTITUIO DE 1988 EXERCER CARGO OU FUNO PBLICA
EM RGO DIVERSO DA ORGANIZAO DO MINISTRIO PBLICO. VEDAO DO ART. 128, 5, INC. II,
ALNEA D, DA CONSTITUIO DA REPBLICA. PRECEDENTES. SEGURANA DENEGADA..

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a inamovibilidade. Mas, por outro lado, no sero alcanados pelas vedaes


previstas na nova Constituio. Por essa razo, os agentes que entraram em
exerccio antes da promulgao da Carta de 1988 podero optar pelo regime anterior. Em face do disposto no art. 29, 3, do ADCT, h, temporariamente, dois
regimes jurdicos distintos informando o estatuto dos agentes ministeriais.25
Em relao ao Ministrio Pblico da Unio, como j afirmado, a questo
se complica um pouco mais. Porque os agentes do MP dos Estados j estavam
proibidos de exercer a advocacia privada. Os membros do Ministrio Pblico da
Unio, todavia, no.
A Procuradoria da Repblica, antes da Constituio de 1988, exercia, a um
tempo, as funes de Advocacia da Unio (representao judicial e extra-judicial) e de Ministrio Pblico Federal (atuante junto Justia Federal). A Constituio criou a Advocacia Geral da Unio (art. 131) e vedou ao Ministrio Pblico o exerccio da representao judicial e da consultoria jurdica de entidades
pblicas (art. 129, IX, da CF). Todavia, deferiu Procuradoria da Repblica (art.
29, caput, do ADCT) o exerccio da representao judicial da Unio enquanto
no aprovadas as leis complementares relativas ao Ministrio Pblico e Advocacia Geral da Unio. Por isso, embora transitoriamente, aps a promulgao da
vigente Constituio, por quatro anos continuou a Procuradoria da Repblica a
exercer a advocacia em favor da Unio (neste caso auxiliada pela Procuradoria
Geral da Fazenda Nacional, nas questes de natureza fiscal, segundo autoriza
o art. 29, 5 do ADCT). Facultou-se, ademais, em face da peculiar situao da
Procuradoria da Repblica, aos procuradores em atividade na data da promulgao da Constituio, o direito de optar entre as carreiras do Ministrio Pblico Federal e da Advocacia-Geral da Unio (art. 29, 2, do ADCT). Alm disso, foi
promulgada a lei complementar disciplinadora da carreira da Advocacia-Geral
da Unio (Lei Complementar 73/1993).
A Emenda Constitucional 45/2004 instituiu os rgos destinados ao exerccio
de controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico. O Conselho Nacional do Ministrio Pblico rgo colegial nacional, composto por oito membros do Ministrio Pblico, dois do Poder Judicirio,
dois da advocacia e dois da sociedade escolhidos pelo Poder Legislativo (art. 13025 Fruto de poderoso lobby, tal dispositivo transitrio, visando a acomodar situaes e interesses particulares, acabou desnaturando em grande parte o perfil constitucional que fora reservado dentre os dispositivos permanentes que se referem ao Ministrio Pblico. A uma, porque os membros do Ministrio Pblico Federal que j advogam podero continuar a faz-lo; a duas, porque o afastamento da carreira, para
atividades poltico-partidrias ou para cargos administrativos, poder continuar a ser utilizado quase
que irrestritamente, como se ver, por quem se encontre nas condies de exercer a opo de que cuida
o dispositivo transitrio; a trs, porque criar dois quadros paralelos dentro de cada Ministrio Pblico,
com garantias, vantagens e vedaes dspares; assim, dentro do campo de garantias, vantagens e vedaes do regime anterior, por certo se poder at cogitar de opo pelo antigo tratamento remuneratrio,
bem como ausncia do teto estipulado no art. 17 do ADCT. (MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurdico do
Ministrio Pblico. p. 379).

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A). Embora tenha por funo precpua zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministrio Pblico, podendo, inclusive, expedir atos regulamentares no
mbito de sua competncia, ou recomendar providncias, h vozes na doutrina
defendendo tratar-se de criao atentatria s prerrogativas ministeriais.26

6. FUNES INSTITUCIONAIS DO MINISTRIO PBLICO

So funes institucionais do Ministrio Pblico nos termos do art. 129 da


Constituio: (i) promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da
lei; (ii) zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados na Constituio, promovendo as medidas necessrias para sua garantia; (iii) promover o inqurito civil e a ao civil
pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos;27 (iv) promover a ao de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da Unio e dos Estados, nos
casos previstos nesta Constituio; (v) defender judicialmente os direitos e interesses das populaes indgenas; (vi) expedir notificaes nos procedimentos
administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos
para instru-los, na forma da lei complementar respectiva; (vii) exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada
no artigo anterior; (viii) requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de
inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes
processuais; (ix) exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que
compatveis com sua finalidade,28 sendo-lhe vedada a representao judicial e a
consultoria jurdica de entidades pblicas.
O dispositivo deve ser somado ao constante do art. 103, 1, da CF, que
determinou a audincia do Procurador-Geral da Repblica em todos os feitos
de competncia do Supremo Tribunal Federal.

26 A EC 45/04 estabeleceu, no art. 130-A, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico, cujo funcionamento
dever observar todas as garantias e funes institucionais e dos membros do Parquet, impedindo a ingerncia dos demais poderes de Estado em seu funcionamento, pois a Carta Magna caracterizou a Instituio
como rgo autnomo e independente, e destinou-a ao exerccio de importante misso de verdadeiro fiscal
da perpetuidade da federao, da Separao dos Poderes, da legalidade e moralidade pblica, do regime
democrtico e dos direitos e garantias individuais. O desrespeito a essa consagrao constitucional ao Ministrio Pblico caracterizar, conforme verificado no item anterior, a deformao da vontade soberana do
poder constituinte, e, consequentemente, a eroso da prpria conscincia constitucional. (MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada. 5. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 1706).

27 Cf. MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo meio ambiente, consumidor e patrimnio cultural. 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2012; NERY JNIOR, Nelson. O Ministrio Pblico e as aes
coletivas. In: MILAR, Edis. (Org.). Ao Civil Pblica: lei 7.347/85 - reminiscncias e reflexes aps dez
anos de aplicao. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995.
28 Questo muito debatida atualmente diz respeito possibilidade de membros do Ministrio Pblico praticarem diretamente atos de investigao criminal. Sobre o assunto, conferir a segunda parte do presente
estudo.

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sobre o ministrio pblico: consideraes acerca do seu regime constitucional e seu poder...

Da leitura das disposies acima referidas, depreende-se a importncia do


Ministrio Pblico na Constituio de 1988. Titular exclusivo da ao penal pblica, fiscal da ordem jurdica e defensor do regime democrtico,29 do cidado
(ombudsman),30 dos interesses das populaes indgenas, do meio ambiente,31
do patrimnio pblico e social e dos interesses difusos e coletivos em geral,
alcanou a instituio um papel de relevo no quadro da organizao do Estado
brasileiro.32
O que foi at aqui considerado suficiente para demonstrar que, salvo as
questes de menor importncia indicadas no decorrer do texto, a disciplina
constitucional do Ministrio Pblico bastante satisfatria, guardando compatibilidade com a singular importncia que a instituio adquiriu no contexto da
organizao poltica nacional.

II MINISTRIO PBLICO E INVESTIGAO CRIMINAL


1. INTRODUO

Discute-se a propsito da legitimidade do exerccio, por membros do Ministrio Pblico, de atividades de investigao dirigidas apurao de infraes
criminais. 33

29 Cf. COMPARATO, Fbio Konder. O Ministrio Pblico na defesa dos direitos econmicos, sociais e culturais. In: GRAU, Eros Roberto; CUNHA, Srgio Srvulo da (coord.). Estudos de direito constitucional em
homenagem a Jos Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 244-260.

30 Cf. LOPES, Jlio Aurlio Vianna. O novo Ministrio Pblico Brasileiro. p. 160 e ss.; COSTA, Paula Bajer
Fernandes Martins da. Sobre a importncia do Poder Judicirio na configurao do sistema da separao
de poderes instaurado no Brasil aps a Constituio de 1988. In: Revista de direito constitucional e internacional. So Paulo, n. 30, jan./mar. 2000, p. 250.
31 Cf. MILAR, dis; MAZZILLI, Hugo Nigro; FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo. O Ministrio Pblico e a questo ambiental na constituio. In: Justitia, n. 131-A, Ministrio Pblico do Estado de So
Paulo, 1985, p. 45.
32 Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O Ministrio Pblico: deveres constitucionais da instituio
face a situaes de insegurana pr-crtica. p. 79-82.

33 Cf. BARROSO, Lus Roberto. Investigao pelo Ministrio Pblico. Argumentos contrrios e a favor. A
sntese possvel e necessria. In: Revista Brasileira de Direito Pblico, Belo Horizonte, v. 7, n.7, p. 213-227,
2004; STRECK, Lenio Luiz; FELDENS, Luciano. Crime e Constituio: a legitimidade da funo investigatria do Ministrio Pblico. Rio de Janeiro: Forense, 2003; LOPES JUNIOR, Aury. Sistemas de investigao
preliminar no processo penal. 2. ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003; GUIMARES, Rodrigo Rgnier
Chemim. Controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico; ROXIN, Claus. Posicin jurdica
y tareas futuras del Ministerio Pblico. In: MAIER, Julio B. J. El Ministerio Pblico en el Processo Penal.
Buenos Aires: Ad hoc s.r.l., 2000. p. 37-57; MESQUITA, Paulo D. Notas sobre inqurito penal, polcias e
Estado de Direito Democrtico (suscitadas por uma proposta de lei dita de organizao de investigao
criminal). In: Revista do Ministrio Pblico, Lisboa, abr./jun. 2000, p. 137-149; CHOUKR, Fauzi Hassan.
Relacionamento entre o Ministrio Pblico e a Polcia Judiciria no Processo Penal Acusatrio. In: Revista
Atualidades e Tendncias, So Paulo: Universo do Direito, So Paulo, 2001; MOREIRA, Rmulo de Andrade. Ministrio Pblico e Poder Investigatrio Criminal. In: Revista do Ministrio Pblico, n. 1, jan. 1999.

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