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Polticas Estaduais para Arranjos

Produtivos Locais no Sul, Sudeste


e Centro-Oeste do Brasil

Convnio de cooperao tcnica:


UFSC/UFPR/UNISINOS/UNICAMP/UFU/UFF/UFES/UCDB/UCG

Polticas Estaduais para Arranjos


Produtivos Locais no Sul, Sudeste
e Centro-Oeste do Brasil

Organizadores
Renato Ramos Campos
Fabio Stallivieri
Marco Antnio Vargas
Marcelo Matos

Rio de Janeiro, 2010

Renato Ramos Campos, Fabio Stallivieri, Marco Antnio Vargas e Marcelo


Matos (org.)/E-papers Servios Editoriais Ltda., 2010.
Todos os direitos reservados a Renato Ramos Campos, Fabio Stallivieri, Marco
Antnio Vargas e Marcelo Matos (org.)/E-papers Servios Editoriais Ltda.
proibida a reproduo ou transmisso desta obra, ou parte dela, por qualquer
meio, sem a prvia autorizao dos editores.
Impresso no Brasil.
ISBN 978-85-7650-281-4
Projeto grfico, diagramao e capa
Livia Krykhtine
Reviso e produo editorial
Rodrigo Reis
Imagem de capa
enot-poloskun

Esta publicao encontra-se venda no site da


E-papers Servios Editoriais.
http://www.e-papers.com.br
E-papers Servios Editoriais Ltda.
Rua Mariz e Barros, 72, sala 202
Praa da Bandeira Rio de Janeiro
CEP: 20.270-006
Rio de Janeiro Brasil

CIP-Brasil. Catalogao na Fonte


Sindicato Nacional dos Editores de Livro, RJ
P829
Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Sul, Sudeste
e Centro-Oeste do Brasil/organizadores Renato Campos... [et al.]. - Rio
de Janeiro: E-papers, 2010.
380p.: il.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-7650-281-4
1. Poltica econmica - Brasil. 2. Poltica Pblica. 3. Economia regional.
4. Desenvolvimento econmico. I. Campos, Renato.
10-5438.

CDD: 338.981
CDU: 338.1(81)

Esta publicao o produto final da pesquisa Anlise


do Mapeamento e das Polticas para Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil,
contrato BNDES-Fepese n 08.2.0797.1.
A Fundao de Estudos e Pesquisas Scio-Econmicos
(Fepese) uma fundao da Universidade Federal de
Santa Catarina (UFSC). A pesquisa foi realizada pelas
seguintes universidades brasileiras, consorciadas com
a UFSC atravs de convnio de cooperao tcnica:
Universidade Federal de Santa Catarina
Universidade do Vale do Rio dos Sinos
Universidade Federal do Paran
Universidade Estadual de Campinas
Universidade Federal de Uberlndia
Universidade Federal Fluminense
Universidade Federal do Esprito Santo
Universidade Catlica Dom Bosco
Pontifcia Universidade Catlica de Gois

Lista de figuras
57

RS: evoluo das polticas estaduais especficas e complementares

68

RS: localizao geogrfica dos APLs identificados e apoiados no RS

74

RS: focos das aes viabilizadas pela Sedai por APL

78

RS: Focos das aes viabilizadas pelo Sebrae por APL

118

PR: APLs identificados e no apoiados

124

PR: APLs identificados e apoiados

203

MG: APLs selecionados para apoio

229

RJ: polos econmicos identificados pelo governo do estado

279

ES: rede institucional da cafeicultura capixaba principais atores

285

ES: novas possibilidades de atividades a partir dos arranjos produtivos de


base florestal

285

ES: mapeamento do APL de mveis ampliado

353

GO: Nmero de APLs apoiados por regio de planejamento em Gois

354

GO: APLs apoiados em Gois por intensidade de incidncia

Lista de grficos
318

MS: classificao dos APLs identificados pelo NE-APLs/MS para apoio de


polticas pblicas

323

MS: classificao dos APLs identificados pelo Banco do Brasil para apoio de
polticas pblicas

Lista de mapas
199

MG: NGAPLMG

248

RJ: Mapa das concentraes econmicas do Estado do Rio de Janeiro

250

RJ: arranjos produtivos locais prioritrios identificados pela


Superintendncia de APLs Sedeis

272

ES: distribuio dos arranjos produtivos locais no Esprito Santo e localizao


das empresas oriundas dos Grandes Projetos

295

MS: Mato Grosso do Sul na transio dos eixos Oeste e Sudoeste dos Enids

320

MS: APLs identificados e apoiados pelo Ncleo Estadual

324

MS: estratgias de DRS em Mato Grosso do Sul

Lista de quadros
66

RS: arranjos produtivos locais identificados e apoiados no Rio Grande do Sul

72

RS: convnios Sedai por foco de ao e por APL

92

SC: entidades que realizam atividades de apoio a APLs no Estado de Santa


Catarina

105

SC: APLs apoiados por polticas no Estado de Santa Catarina

123

PR: APLs selecionados segundo o tipo de aglomerao

126

PR: programas de apoio aos APLs no Paran, coordenados pela Secretaria de


Planejamento

129

PR: foco estratgico do Sebrae, segundo os APLs apoiados

131

PR: principais aes desenvolvidas pela Fiep

171

SP: programas e aes selecionados pela SD em 2008 no Estado de So


Paulo

174

SP: Histrico de aes principais de apoio a APLs Paulistas Fiesp, Sebrae-SP


e SD (e alguns marcos da atuao do governo federal)

179

SP: Histrico de metodologias para APLs Sebrae-SP, Fiesp e SD (para


identificao, seleo e atuao)

199

MG: caracterizao dos principais grupos de APLs apoiados pelo NGAPL em


Minas Gerais quanto ao porte das empresas, mercados predominantes e
foco de polticas

236

RJ: dimenses das polticas de apoio a APLs segundo o estgio de


consolidao dos mesmos

249

RJ: arranjos produtivos locais prioritrios identificados pela


Superintendncia de APLs Sedeis

250

RJ: lista de projetos apoiados pelo Sebrae-RJ integrados metodologia de


Gesto Estratgica Orientada para Resultados Geor

252

RJ: APLs objeto de polticas de apoio no Estado do Rio e Janeiro mapeados


pelo MDIC

279

ES: institucionalidade para a cafeicultura no Esprito Santo principais


elementos constitutivos

300

MS: integrantes do Ncleo Estadual de Apoio ao Desenvolvimento dos


Arranjos Produtivos Locais de Mato Grosso do Sul definidos em 2007

301

MS: primeira lista de APLs de MS do governo estadual, 2006

302

MS: APLs identificados em planilhas de seleo e levantamento de


ministrios

304

MS: lista de APLs elaborada pelo NEAPLs/MS em 2007

306

MS: nvel de impacto dos APLs no processo de incluso social

307

MS: lista de APLs apoiados pelo NEAPLs/MS

311

MS: APLs coordenados e apoiados pelo Sebrae-MS entre 2003 e 2009

316

MS: APLs identificados e apoiados por polticas pblicas

321

MS: projetos da estratgia DRS do Banco do Brasil em Mato Grosso do Sul

326

MS: APLs identificados e sem apoio de polticas pblicas

346

GO: APLs apoiados pelo SebraeGo, 2010

350

GO: APLs apoiados em Gois, 2009

Lista de tabelas
44

Arranjos produtivos locais apoiados por estado (2009)

45

Distribuio dos arranjos produtivos locais por estado e por atividade


econmica

69

RS: orado e realizado na rubrica de Apoio ao Fomento Industrial

71

RS: orado e realizado na rubrica de Apoio aos APLs

121

PR: nmero de casos identificados pelos filtros segundo classes CNAE

122

PR: nmero de empregos formais de estabelecimentos, valor adicionado e


faturamento da indstria segundo tipo de aglomerao Paran, 2003

162

SP: Valor Adicionado Fiscal (VAF) por Regio Administrativa 2006

164

SP: entradas e sadas interestaduais e com o exterior por origem e destino


das grandes regies 2006

165

SP: origem das entradas (compras) setoriais segundo intensidade dos fatores
de produo 2006

165

SP: destino das sadas (vendas) setoriais segundo intensidade dos fatores de
produo 2006

166

SP: comrcio interestadual entradas, sadas e saldos setoriais segundo


intensidade dos fatores de produo 2006

167

SP: comrcio exterior entradas, sadas e saldos setoriais segundo


intensidade dos fatores de produo 2006

218

RJ: emprego e produo por diviso de atividade CNAE, Rio de Janeiro, 2008

263

ES: APLS apoiados por polticas pblicas no Esprito Santo e entidades


mapeadoras

273

ES: valor das entradas (compras) dos APLs, segundo os dados da SefazES
para o ano de 2006

273

ES: composio selecionada de empregos formais no Esprito Santo

275

ES: distribuio do VTI do Brasil (19962005) (%)

275

ES: participao relativa no VTI do Esprito Santo (19602005) (%)

276

ES: relaes de cooperao das empresas que inovaram (20032005)

Siglas e abreviaturas

Acaq
Aderes
ADR
Afecom
Afesp
AGDR
Agetur
Agraer
Alesp
ALI
Amoesc
Apex
APL
Aprocana
Apropampa
Aspil
Assomasul
Badesc
Bandes
Banestes
Banrisul
BDMG
BID
BNB
BNDES
BRDE
BRIC
C&T
C&T&I
CDV
Cedina
CEDRS
Cefet
Cenpes

Associao Catarinense de Aquicultura


Agncia de Desenvolvimento em Redes do Esprito Santo
Agncia de Desenvolvimento Regional
Associao de Fabricantes de Estofados e Mveis Complementares
Agncia de Fomento do Estado de So Paulo
Agncia Goiana de Desenvolvimento Regional
Agncia Estadual de Turismo (GO)
Agncia de Desenvolvimento Agrrio e Extenso Rural (MS)
Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo
Agentes Locais de Inovao
Associao dos Moveleiros do Oeste de Santa Catarina
Agncia Brasileira de Promoo a Exportaes e Investimentos
Arranjo produtivo local
Associao de Produtores de Cachaa Artesanal do Norte do Estado do
Esprito Santo
Associao dos Produtores de Carne do Pampa
Arranjos e Sistemas Produtivos e Inovativos Locais
Associao dos Municpios de Mato Grosso do Sul
Agncia de Fomento do Estado de Santa Catarina
Banco de Desenvolvimento do Esprito Santo S.A.
Banco do Estado do Esprito Santo
Banco do Estado do Rio Grande do Sul
Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A.
Banco Interamericano de Desenvolvimento
Banco do Nordeste
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
Banco Regional de Desenvolvimento Econmico
Brasil, Rssia, ndia e China
Cincia e tecnologia
Cincia, tecnologia e inovao
Companhia de Desenvolvimento de Vitria
Centro de Desenvolvimento e Inovao Aplicada em Equipamentos MdicoHospitalares e Odontolgicos
Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel (GO)
Centro Federal de Educao Tecnolgica
Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de Mello

Cespeg
Cetcaf
CGI
Ciesp
CIID
CNAE
CNI
CNPq
Codesul
Codevasf
Codin
Cofavi
Comperj
Coopas
Coredes
CPqD
CSA
CSN
CST
Ctemj
CVRD
DRS
EAF
EFVM
Embrapa
Enids
Epagri
Etec
Facisc
Faeg
FAEMG
Faep
Faes
Famasul
Fampes
Fapemig
Faperj
Fapes
Fapesc
FAT
Fatec
FCO
Fecam

Comisso Especial de Petrleo e Gs


Centro de Desenvolvimento Tecnolgico do Caf
Centros Gestores de Inovao
Centro das Indstrias do Estado de So Paulo
Centro Integrado de Inovao em Design
Classicao Nacional de Atividades Econmicas
Confederao Nacional da Indstria
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico
Conselho de Desenvolvimento e Integrao Sul
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba
Companhia de Desenvolvimento Industrial do Estado do Rio de Janeiro
Companhia Ferro e Ao de Vitria
Complexo Petroqumico da Petrobras
Cooperativa dos Produtores de Aguardente do Sul do Esprito Santo
Conselhos Regionais de Desenvolvimento
Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Telebrs
Companhia Siderrgica do Atlntico
Companhia Siderrgica Nacional
Companhia Siderrgica de Tubaro
Centro Tecnolgico de Moda de Jaragu
Companhia Vale do Rio Doce
Programa Desenvolvimento Regional Sustentvel do Banco do Brasil
Escolas Agrotcnicas Federais
Estrada de Ferro Vitria-Minas
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento
Empresa de Pesquisa Agropecuria e de Extenso Rural de Santa Catarina
Escola Tcnica
Federao das Associaes Empresariais de Santa Catarina
Federao da Agricultura e Pecuria de Gois
Federao da Agricultura do Estado de Minas Gerais
Federao da Agricultura do Estado do Paran
Federao da Agricultura do Esprito Santo
Secretaria de Agricultura e Pecuria do Estado de Mato Grosso do Sul
Federao das Associaes e Entidades das Micro e Pequenas Empresas do
Estado do Esprito Santo
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro
Fundao de Apoio Pesquisa do Esprito Santo
Fundao de Apoio a Pesquisa Cientca e Tecnolgica do Estado de Santa
Catarina
Fundo de Amparo ao Trabalhador
Faculdade de Tecnologia
Fundo Constitucional do Centro-Oeste
Federao Catarinense de Municpios

FEP
Fepese
Fetagri-MS
Fetransportes
FGTS
Fieg
FIEMG
Fiems
Fiep
Fiergs
Fiesp
FIIT
Finame
Findes/Ideies
Finep
Fipase
Firjan
Forumcat
Funcet
Fundes
Fundopem
Funmineral
Funtrab
Furb
Geor
GP/ES
GPIDECA
GTP-APL
Iapar
IBC
ICMS
IDH
IEL
Iema
Ifes
Iirsa
Incaper
Indi
InvestRio
Ipardes
Ipem
Ipen
IPT
IRB
IRC

Fundo de Estruturao de Projetos


Fundao de Estudos e Pesquisas Scio-Econmicos
Secretaria dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Mato Grosso do Sul
Federao dos Transportes do Esprito Santo
Fundo de Garantia por Tempo de Servio
Federao das Indstrias do Estado de Gois
Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais
Secretaria das Indstrias do Estado de Mato Grosso do Sul
Federao de Indstrias do Paran
Federao das Indstrias do Rio Grande do Sul
Federao das Indstrias do Estado de So Paulo
Fundo Estadual de Incentivo Inovao Tecnolgica (MG)
Financiamento de Mquinas e Equipamentos
Federao das Indstrias do Esprito Santo
Financiadora de Estudos e Projetos
Fundao Instituto Polo Avanado de Sade de Ribeiro Preto
Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro
Agncia Frum Catarinense de Desenvolvimento
Fundo Estadual de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (SP)
Fundo de Desenvolvimento Econmico e Social
Fundo Operao e Empresa (RS)
Fundo de Fomento Atividade Mineral (GO)
Fundao de Trabalho e Qualicao Prossional de Mato Grosso do Sul
Universidade Regional de Blumenau
Gesto Estratgica Orientada para Resultados
Grandes Projetos (ES)
Grupo de Pesquisa em Inovao e Desenvolvimento Capixaba
Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais
Instituto Agronmico do Paran
Instituto Brasileiro do Caf
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
ndice de Desenvolvimento Humano
Instituto Euvaldo Lodi
Instituto Estadual de Meio Ambiente (ES)
Instituto Federal de Educao do Esprito Santo
Integrao das Infraestruturas Regionais Sul-Americanas
Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural
Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais
Agncia de Fomento do Estado do Rio de Janeiro
Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social
Instituto de Pesos e Medidas do Esprito Santo
Instituto de Pesquisas Energticas e Nucleares
Instituto de Pesquisas Tecnolgicas
Instituto de Resseguros do Brasil
Iniciativa para o Reforo da Competitividade

MCT
MDA
MDF
MDIC
MI
MIA
Movergs
MPMEs
MSGs
MTE
NDSR
NE-APLs
NGAPL
OCDE
Ocesc
ONG
P&D
PAC
PADCT
Patem
PDP
PDPs
PDTur-MS
PEA
Peiex
PIA-IBGE
PIS
PITCE
PMC
PMDI
PND
PO
PPA
PPAG
PROAPL
Prodec
Proder
Progex
Promos
Pronaf
Prumo
PUC
QL
RAIS
Reduc

Ministrio da cincia e Tecnologia


Ministrio de Desenvolvimento Agrrio
Medium-density berboard
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
Ministrio da Integrao Nacional
Mquinas e implementos agrcolas
Associao das Indstrias de Mveis do Rio Grande do Sul
Micro, Pequenas e Mdias Empresas
Companhia de Gs do Estado de Mato Grosso do Sul
Ministrio do Trabalho e Emprego
Ncleo de Desenvolvimento Setorial Regional
Ncleo Estadual de Apoio aos APLs
Ncleo Gestor de APLs
Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
Organizao das Cooperativas do Estado de Santa Catarina
Organizao no governamental
Pesquisa e desenvolvimento
Plano de Acelerao do Crescimento
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico
Programa de Apoio Tecnolgico aos Municpios
Poltica de Desenvolvimento Produtivo
Planos de Desenvolvimento Preliminares (MS)
Plano de Desenvolvimento Turstico e Sustentvel de Mato Grosso do Sul
Populao economicamente ativa
Programa de Extenso Industrial Exportadora
Pesquisa Industrial Anual
Programa de Integrao Social
Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior
Plano de Melhoria da Competitividade
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
Plano Nacional de Desenvolvimento
Pessoal ocupado
Plano Plurianual
Plano Plurianual de Ao Governamental
Programas de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais
Programa de Desenvolvimento da Empresa Catarinense
Programa de Emprego e Renda
Programa de Apoio Tecnolgico
Agncia de Promoo de Negcios da Cmara de Comrcio de Milo
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
Projeto Unidades Mveis
Pontifcia Universidade Catlica
Quociente locacional
Relatrio Anual de Indicadores Sociais do MTE
Renaria Duque de Caxias

RG-APL
Ride
RMBH
RMC
RMG
RMSP
RPI
SAI
SCT
SCTDE
SD
SDS
Seagro
Seapa
Seappa
Sebrae
Sect
Sectec
Sectes
Sedai
Sede
Sedeis
Sedes
SEF
Sefaz
Semac
Senai
Senar
SEPL
Seplag
Seplan
Seplanct
Seprotur
SGM
Sibratec
SIC
Sicoob-ES
Sics
Sigeor
Simecs
Simi
SLP

Rede Goiana de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais


Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno
Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Regio Metropolitana de Curitiba
Regio Metropolitana de Goinia
Regio Metropolitana de So Paulo
Rede Paulista de Incubadoras de Empresas
Sistema Agroindustrial Integrado (programa do Sebrae-SP)
Secretaria de Cincia e Tecnologia (RS)
Secretaria Estadual da Cincia, Tecnologia e Desenvolvimento Econmico
(SP)
Secretaria Estadual de Desenvolvimento (SP)
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Sustentvel (SC)
Secretaria Estadual de Agricultura
Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MG)
Secretaria da Agricultura, Pecuria, Pesca e Agronegcio (RS)
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia (ES)
Secretaria Estadual de Cincia e Tecnologia (GO)
Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior (MG)
Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais (RS)
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico (MG)
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico, Energia, Indstria e
Servios (RJ)
Secretaria de Desenvolvimento (ES)
Secretaria de Estado da Fazenda (MG)
Secretaria de Estado da Fazenda (ES)
Secretaria do Meio Ambiente, das Cidades, do Planejamento e da Cincia e
Tecnologia (MS)
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
Servio Nacional de Aprendizagem Rural
Secretaria de Estado do Planejamento (PR)
Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (MG)
Secretaria Estadual de Planejamento (SC)
Secretaria de Estado de Planejamento de Cincia e Tecnologia (MS)
Secretaria de Desenvolvimento Agrrio, da Produo, da Indstria, do Comrcio e do Turismo (MS)
Superintendncia de Geologia e Minerao (GO)
Sistema Brasileiro de Tecnologia
Secretaria Estadual de Indstria e Comrcio (GO)
Sindicato das Cooperativas de Crdito do Esprito Santo
Subsecretaria de Indstria, Comrcio e Servios (MG)
Sistema de Informao da Gesto Estratgica Orientada para Resultados
Sindicato das Indstrias Metalrgicas, Mecnicas e de Material
Sistema Mineiro de Inovao
Sistema local de produo

Sociesc
SPTec
Suind
Susep
TBG
Tecpar
TIB
TICs
UCDB
UCG
Udesc
UEG
UEL
Uems
Uenf
Uerj
Ufes
UFF
UFG
UFGD
UFMS
UFPR
UFRJ
Unctad
Unicamp
Unicana
Uniderp
Univille
USP
UTFPR
VA
VAF
VBP
VDL
VTI

Sociedade Educacional de Santa Catarina


Sistema Paulista de Parques Tecnolgicos
Superintendncia de Industrializao (MG)
Superintendncia de Seguros Privados
Transportadora Brasileira de Gs
Instituto de Tecnologia do Paran
Tecnologia industrial bsica
Tecnologias da Informao e da Comunicao
Universidade Catlica Dom Bosco
Universidade Catlica de Gois
Universidade do Estado de Santa Catarina
Universidade Estadual de Gois
Universidade Estadual de Londrina
Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul
Universidade Estadual do Norte Fluminense
Universidade estadual do Rio de Janeiro
Universidade Federal do Esprito Santo
Universidade Federal Fluminense
Universidade Federal de Gois
Universidade Federal da Grande Dourados
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul
Universidade Federal do Paran
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento
Universidade Estadual de Campinas
Cooperativa dos Produtores de Cachaa do Esprito Santo
Universidade para o Desenvolvimento do Estado e da Regio do Pantanal
Universidade da Regio de Joinville
Universidade de So Paulo
Universidade Tecnolgica Federal do Paran
Vetor Avanado
Valor Adicionado Fiscal
Valor Bruto da Produo
Vetor de Desenvolvimento Local
Valor da Transformao Industrial

Sumrio

21

Prefcio
Luciano Coutinho

27

Prembulo
Jos E. Cassiolato

31

Apresentao
Joo Carlos Ferraz, Ernani Teixeira Torres Filho, Leandro Coutinho,
Srgio Waddington e Martha Pacheco Scherer

35

Anlise de polticas para arranjos produtivos locais no Brasil:


uma introduo
Cristiane Garcez, Eduardo Kaplan, Walsey Magalhes, Cristina Lemos
e Helena M. M. Lastres

41

35

O conceito e as polticas no pas

36

O estudo e seus resultados

39

Por uma nova gerao de polticas para os arranjos


produtivos locais

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos


produtivos locais
Renato Ramos Campos, Marco Antonio Vargas e Fabio Stallivieri

55

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica de apoio


a arranjos produtivos locais no Rio Grande do Sul
Ana Lcia Tatsch, Janaina Ruffoni e Vanessa de Souza Batisti
55

Introduo

56

1. Trajetria das polticas de apoio a APLs, estrutura


institucional e arranjos apoiados no Rio Grande do Sul

68

2. Anlise da poltica estadual para APLs

80

3. Diretrizes para uma poltica estadual para APLs

85

Bibliografia

89

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos


produtivos locais
Renato Ramos Campos, Pablo Felipe Bitencourt e Valdir Alvim da Silva

113

89

Introduo

90

1. As caractersticas das instituies que atuam no apoio


a APLs

95

2. APLs como poltica de apoio a micro e pequenas


empresas

99

3. Aes de apoio a APLs por rgos de desenvolvimento


e de financiamento

101

4. Apoio aos APLs para o desenvolvimento tecnolgico

101

5. Poltica de apoio a arranjos produtivos locais como


instrumento para o desenvolvimento produtivo e
regional do estado

105

Anexo I. APLs apoiados por polticas no Estado de Santa


Catarina

112

Bibliografia

4. Anlise do mapeamento e das polticas para arranjos


produtivos locais no Estado do Paran
Fabio Doria Scatolin, Nilson Maciel de Paula,
Walter Tadahiro Shimajv, Antonio Fernando Zanatta,
Manuela Reche Latge e Ricardo Pessoa de Moura
113

Introduo

116

1. A referncia conceitual para a identificao dos APLs


no Paran

119

2. Metodologia de identificao dos arranjos produtivos


locais no Paran

124

3. Avaliao das aes e polticas pblicas para os APLs


do Paran

132

4. Uma avaliao crtica das polticas pblicas

135

5. Diretrizes para uma nova poltica de apoio aos APLs


no Paran

137

Bibliografia

139

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no


Estado de So Paulo
Ana Lucia Gonalves da Silva, Miguel Juan Bacic e Rodrigo Lanna
Franco da Silveira

183

139

Introduo

140

1. Trajetria da poltica do Estado de So Paulo para APLs

145

2. Foco, instrumentos e institucionalidade da poltica


estadual

150

3. Metodologias de identificao e critrios de seleo


de APLs

157

4. Atuao territorial do Sebrae-SP

160

5. Estratgia de desenvolvimento e atuao territorial


do governo estadual

172

6. Consideraes finais

174

Anexo I. Histrico de aes principais de apoio a APLs


Paulistas

179

Anexo II. Histrico de metodologias para APLs

180

Bibliografia

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de


Minas Gerais: institucionalidade, mapeamentos e focos
Marisa dos Reis A. Botelho,Vanessa Petrelli Corra, Humberto E. de
Paula Martins, Andr Luiz Pires Muniz e Ana Alice P. B. Damas Garlipp
183

Introduo

184

1. Trajetria e estrutura institucional das polticas para APLs


em Minas Gerais

194

2. APLs apoiados por polticas no Estado de Minas Gerais:


anlise dos mapeamentos e conceitos subjacentes

203

3. Consideraes finais: avaliao dos principais


direcionamentos da poltica para APLs do Estado de Minas
Gerais

213

Bibliografia

215

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do


Rio de Janeiro: aspectos conceituais, institucionalidade e
perspectivas de desenvolvimento
Jorge Nogueira de Paiva Britto, Marco Antonio Vargas e Guilherme N. P.
de Carvalho
215

Introduo

216

1. Dinmica produtiva recente da economia fluminense:


implicaes para polticas de desenvolvimento

225

2. Trajetria e estrutura institucional da poltica estadual


para APLs

229

3. Diferentes abordagens metodolgicas no mapeamento


de APLs

233

4. Do mapeamento interveno: a sistematizao das


polticas para APLs

238

5. Anlise crtica das polticas para APLs no Rio de Janeiro

242

6. Consideraes finais: novas diretrizes para polticas de


apoio a APLs

248

Anexo I. Mapa das concentraes econmicas do


Estado do Rio de Janeiro

249

Anexo II. Arranjos produtivos locais prioritrios identificados


pela Superintendncia de APLs Sedeis

250

Anexo III. Mapa dos arranjos produtivos locais prioritrios


identificados
pela Superintendncia de APLs Sedeis

250

Anexo IV. Lista de projetos apoiados pelo SebraeRJ


integrados metodologia de Gesto Estratgica Orientada
para Resultados Geor

252

Anexo V. APLs objeto de polticas de apoio no Estado do Rio


e Janeiro mapeados pelo MDIC

254

Bibliografia

257

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no


Esprito Santo: evoluo e perspectivas
Arlindo Villaschi Filho e Ednilson Silva Felipe

291

257

Introduo

260

1. Trajetria e estrutura institucional das polticas estaduais


para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

263

2. Arranjos produtivos locais apoiados por polticas pblicas


no Esprito Santo

274

3. Capacitao inovativa e competitividade: a construo


institucional em dois segmentos tradicionais

287

4. Comentrios finais

288

Bibliografia

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso


do Sul
Cleonice Alexandre Le Bourlegat e Michel ngelo Constantino
de Oliveira
291

Introduo

292

1. Contexto em que se originou a poltica de APLs em


Mato Grosso do Sul

299

2. Institucionalidade e instrumentos da poltica no


mapeamento de APLs

316

3. Mapeamento de APLs identificados e apoiados por


polticas pblicas

324

4. Mapeamento de APLs identificados e no apoiados


por polticas pblicas

327

5. Vazios de APLs em Mato Grosso do Sul

328

6. Avaliao crtica da poltica de APLs em Mato Grosso


do Sul

333

Bibliografia

335

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas para arranjos


produtivos locais no Estado de Gois
Srgio Duarte de Castro e Luiz Antnio Estevam

371

335

1. O aparato institucional das polticas para APLs em Gois

344

2. Identificao, critrios e mapeamento dos APLs em Gois

354

3. Avaliao das polticas de apoio a APLs em Gois: novas


possibilidades e diretrizes

369

Bibliografia

Os autores

Prefcio

A economia mundial vive um processo de transformao no qual


se testemunham mudanas do peso relativo das economias centrais,
dos fluxos de comrcio, dos eixos de formao de preos de bens,
servios, ativos e dos fluxos de capital. Enquanto os pases do centro
experimentam a ressaca de uma grave crise financeira e as consequentes dificuldades financeiras e fiscais, v-se a periferia emergir,
impulsionando o crescimento mundial. As economias em desenvolvimento so, hoje, as grandes fronteiras de crescimento, contrariando, assim, tendncias seculares em que vinham a reboque.
Essa nova geografia econmica global implica mudanas tambm no plano poltico e impe desafios e oportunidades para as
economias emergentes, com relevantes rebatimentos para o Brasil. A recente melhoria na distribuio de renda entre classes e
regies no pas deve ser encarada como oportunidade para estimular padres de desenvolvimento, aprendizado e inovao que
incorporem atores e espaos antes no contemplados. Adiciona-se
o crescente interesse dos investidores e empresas dos pases desenvolvidos na economia brasileira, reforado pelo bem-sucedido
enfrentamento da crise de 2008-2009.
Ao se incorporar ao atual cenrio mundial sob essa nova perspectiva, o Brasil se defronta com o desafio de definir qual desenvolvimento deseja para si, ultrapassando o requisito imprescindvel de que a poltica macroeconmica deve ser conduzida
para que se preserve o crescimento com estabilidade e sustentabilidade. Como oportunidade, salienta-se a indita possibilidade de
estabelecer novos caminhos de desenvolvimento mais inclusivos
e solidrios, que superem tendncias determinadas por padres
de produo e consumo no sustentveis e restritivos. Caminhos
esses que sejam capazes de ampliar o bem-estar da sociedade,
alargando o acesso s condies bsicas de habitao, educao,

Prefcio

21

sade, cultura e, tambm, de responder aos desafios decorrentes


das aspiraes dos novos estratos ascendentes do mercado de trabalho brasileiro. Isso de forma consistente com a valorizao das
nossas riquezas naturais e culturais e de modo sustentvel social
e ambientalmente.
Ante esses desafios, alguns elementos se colocam como cruciais. Saliente-se, em particular, a necessidade de intensificao
de processos de inovao nas organizaes e de uma distribuio
mais equnime das oportunidades de desenvolvimento produtivo
e inovativo entre as regies do pas.
A explorao de alternativas inovadoras de polticas para o
desenvolvimento marca o incio deste milnio. Pensar novas formas de promover as potencialidades brasileiras em toda a sua
dimenso e diversidade mostra-se, assim, mais do que nunca estratgico. As novas polticas de desenvolvimento apontam para
a superao da dicotomia entre polticas bottom-up e top-down e
crescentemente adotam vises multiescalares e mobilizadoras de
protagonismos locais. A implementao dessas polticas requer o
tratamento transetorial e sistmico das atividades produtivas e
inovativas e sua conexo com os territrios oferece oportunidade
valiosa para ampliar e sustentar o desenvolvimento. A mobilizao de arranjos produtivos de todos os tamanhos e tipos o caminho natural para alcanar esse objetivo, assim como uma melhor
distribuio regional das atividades econmicas e a mitigao de
outras desigualdades.
Um dos principais objetivos da nova atuao estratgica do
BNDES contribuir para o desenvolvimento regional sustentvel
integrado e de longo prazo. Para tal, visa-se mobilizar processos
de planejamento, aprendizado, criao e uso de conhecimentos,
capacitaes produtivas e inovativas e irradiao de sinergias positivas para os ambientes local e regional. Para orientar essa nova
poltica, o BNDES estabeleceu dois vetores principais de ao.
O primeiro vetor visa o apoio ao desenvolvimento integrado
do entorno de empreendimentos estruturantes, para no s diminuir os impactos negativos comumente gerados por vultosos investimentos, mas tambm, e principalmente, ampliar e enraizar o
impulso dado ao desenvolvimento. Objetiva-se estimular o adensamento do arranjo produtivo e inovativo no entorno do empre-

22

Prefcio

endimento apoiado, assim como os demais arranjos produtivos e


inovativos locais (APLs) existentes e potenciais, a agregao de
valor aos bens e servios produzidos localmente e o comprometimento das empresas e demais atores com o desenvolvimento integrado local. A priorizao do desenvolvimento do entorno visa
abranger os vrios projetos que esto sendo desenvolvidos em
infraestrutura, energia, logstica, insumos bsicos siderrgicos,
no ferrosos, celulose e petroqumica, incluindo os grandes investimentos no mbito do PAC e, com especial nfase, aqueles das
regies Nordeste e Norte. H ingredientes indispensveis a essa
nova forma de atuao: uma agenda de desenvolvimento territorial
que apresente de forma coordenada as demandas definidas por
uma institucionalidade local representativa e que explicite as atividades a serem financiadas por um mecanismo financeiro participativo, que pode ser, por exemplo, um fundo de desenvolvimento.
O segundo vetor de atuao busca a celebrao de parcerias
operacionais de modo a influir efetivamente para a atenuao
dos desequilbrios inter e intrarregionais e a desconcentrao
do desenvolvimento no territrio, enfatizando as macro, meso e
microrregies menos desenvolvidas do pas. De acordo com essa
orientao, o BNDES est reforando parcerias com o governo
federal, mediante incremento de suas relaes com ministrios e
agncias, e com estados e municpios, apoiando o fortalecimento
de seus sistemas de planejamento e braos executores. A parceria com estados foi consubstanciada em uma linha de financiamento criada no final de 2009, visando estimular a formulao
de modelos alternativos de poltica capazes de aproveitar potencialidades e abranger atores (especialmente aqueles de pequeno porte), atividades e regies em projetos de desenvolvimento
integrado de longo prazo. A linha prev o apoio produo e
inovao em APLs, de forma integrada com o financiamento ao
planejamento territorial e socioambiental: infraestrutura urbana,
saneamento, logstica, sade, educao, cultura e fortalecimento
institucional. Objetiva-se intensificar a ao nos estados e nas reas menos apoiadas pelo BNDES, buscando reduzir desigualdades.
Destaca-se tambm a parceria com os estados para o apoio a APLs
de baixa renda, com o lanamento de editais para apresentao
de propostas, cuja seleo realizada por comits formados pelo

Prefcio

23

estado e envolvendo outros representantes para conferir maior


amplitude de interesses e sustentabilidade. A iniciativa conta com
recursos no reembolsveis do BNDES e dos estados que solicitam
o apoio.
Espera-se ainda que a parceria com bancos e agncias de fomento viabilize uma ampliao do alcance e atuao do BNDES
junto s regies mais distantes e menos desenvolvidas, utilizando
recursos reembolsveis. Uma das diretrizes principais de nosso
planejamento estratgico o apoio a APLs com crdito. Isso requer um avano na construo de polticas mais adaptadas s vocaes de tais regies e uma maior articulao com os diferentes
atores, atuando nos diferentes estados e territrios.
Com base nas vantagens dessa abordagem, o apoio do BNDES
deve se orientar fundamentalmente para a promoo do potencial de competitividade e sustentabilidade dos arranjos e sistemas
de produo e inovao do pas. Fortalecer a capacidade pblica
e privada de planejamento de longo prazo para a identificao
de possibilidades de expanso dos arranjos existentes, e de prospeco de potenciais, mostra-se vital para o estabelecimento de
um novo paradigma social, produtivo, inovativo e ambiental. Para
isso, se reconhece a necessidade de investimento vigoroso e continuado em educao e conhecimento.
H, certamente, desafios a enfrentar se queremos, de fato,
implementar uma poltica nacional de apoio a APLs: o financiamento a pequenos e micro empreendedores, as possibilidades de
apoi-los de forma coletiva e sistmica e de induzi-los a interagir,
visando potencializar a gerao e incorporao de novos conhecimentos, inovaes e prticas avanadas de gesto e produo
de bens e servios de alta qualidade e valor agregado. Questes
como essas esto no cerne das discusses sobre a nova gerao
de polticas para APL e se consubstanciam em incentivo para ampliarmos nossa capacidade de aproveitar o aprendizado que nos
trazem as lies de polticas e exemplos de sucesso para poder ir
alm.
Objetivando ampliar o processo de avaliao e reflexo sobre
as possibilidades de refinamento das polticas para APLs adotadas no Brasil, o BNDES encomendou o projeto de pesquisa Mapeamento e Anlise das Polticas para Arranjos Produtivos Locais

24

Prefcio

no Brasil. O projeto, contratado no primeiro semestre de 2009,


foi coordenado por pesquisadores integrantes da RedeSist em 22
estados da Federao. Os resultados e recomendaes dessa anlise inspiram o aprimoramento das polticas implementadas pelo
BNDES. Tais resultados so de imensa importncia para subsidiar a necessria reflexo ampliada sobre as oportunidades de
desenvolvimento mais inclusivo, igual e solidrio para o pas, que
envolva os demais parceiros que pensam, gerem e apoiam o desenvolvimento produtivo e inovativo brasileiro.
com enorme satisfao que o BNDES disponibiliza tais resultados neste livro e convida todos aqueles interessados em polticas pblicas e privadas no apenas nos rgos e agncias
de desenvolvimento, mas tambm nas instituies de ensino e
pesquisa e nas empresas e suas representaes a participarem
desse processo.
Luciano Coutinho
Presidente do BNDES

Prefcio

25

Prembulo

Desde a sua criao, em 1997, a RedeSist tem destacado que novas exigncias de polticas para o desenvolvimento industrial e
inovativo fazem parte da agenda de transformaes associadas ao
surgimento e difuso da Era da Informao e do Conhecimento.
J naquele momento, enfatizvamos que uma das razes para
estar-se retardando a sada da crise de adaptao ao novo paradigma (provocada pelas transformaes que se iniciam ainda nos
anos 1980 e que envolvem dimenses polticas, tecnolgicas, organizacionais, informacionais, comerciais, financeiras, institucionais, culturais e sociais, que se relacionam de maneira dinmica)
refere-se exatamente demora em conhecer melhor suas especificidades e traar polticas visando sua superao (CASSIOLATO
E LASTRES, 1999, p. 768-769).
Uma dcada antes, Freeman e Perez (1988) ressaltavam que
a adaptao da economia global ao novo paradigma tecnolgico,
baseado nas tecnologias de informao, tenderia a se transformar
num processo lento e doloroso se deixado por si s. Para eles, polticas pblicas e privadas estimulando a promoo e viabilizando
a introduo das inovaes e a renovao do processo cumulativo
de aprendizado seriam particularmente relevantes.
No centro dessas percepes, encontra-se o reconhecimento
do papel central da inovao, de sua dimenso territorial e do
aprendizado. Alm de localizada, a inovao um processo sistmico e, portanto, a poltica de desenvolvimento produtivo no
novo paradigma deve ser pensada atravs da promoo de arranjos produtivos locais de todo o tipo.
Calcada em algumas experincias exitosas, generalizou-se, ao
longo dos anos 1990, a percepo sobre a relevncia de tais arranjos e sistemas. A partir de ento, polticas de desenvolvimento
territorial baseadas na tica sistmica tm sido objeto de ao

Prembulo

27

governamental em diferentes pases. A maior parte delas, porm,


tem proposto polticas padronizadas, de aparente replicabilidade, partindo de uma viso equivocada de um mundo globalizado
sem grandes diferenciaes. Aqui est o que talvez seja o maior
desafio para os formuladores de poltica, pois, como lembra Celso
Furtado (1998, p. 74), a globalizao est longe de conduzir
adoo de polticas uniformes. (...) As disparidades entre economias no decorrem s de fatores econmicos, mas tambm de
diversidades nas matrizes culturais e das particularidades histricas (o que leva a uma especificidade da poltica). Ignorar os
processos histricos e sociais envolvidos e encaminhar aes de
poltica descontextualizadas sem dvida leva ineficcia da poltica (LASTRES et al., 1999).
O Brasil um dos pioneiros nessa temtica. Um dos aspectos
mais importantes da experincia brasileira que, j a partir do
final dos anos 1990, polticas centradas na consolidao e fortalecimento de arranjos produtivos locais tm sido geradas nos
diferentes estados da federao. Uma das contribuies principais
deste livro exatamente a de revelar e analisar essas experincias
para os estados do Sul, Sudeste e Centro-Oeste atravs do olhar
de professores e pesquisadores da RedeSist que, por mais de uma
dcada, tm se dedicado a esta temtica. Juntamente com o outro
livro que o acompanha e que se dedica aos estados do Norte e
Nordeste, constitui-se em documento chave para se compreender
como esse processo de definio e implementao de polticas
tem evoludo, quais so seus pontos positivos, que problemas so
encontrados e quais so os desafios para uma poltica eficaz voltada ao desenvolvimento produtivo e inovativo que incorpore a
dimenso territorial no novo paradigma em transformao.
De fato, os diferentes captulos apontam para uma srie de
xitos trazidos pela intensa discusso de um tipo de poltica que
no pode ser passvel de padronizao. Conforme demonstrado
pelos autores deste livro, avanos expressivos foram realizados,
tais como a incluso definitiva dos arranjos e sistemas produtivos
e inovativos locais na agenda de polticas de desenvolvimento.
Os captulos mostram que existem distintas institucionalidades e concepes de APLs utilizadas, o que levou elaborao de
diferentes programas e aes variadas, com resultados diversos.

28

Prembulo

Um dos principais problemas encontrados refere-se exatamente


ao fato de que o conceito de APL foi maiormente entendido como
sinnimo de aglomerao setorial, o que restringiu a poltica a
uma dimenso muito reduzida, perdendo-se os benefcios da viso sistmica acima mencionada.
A experincia brasileira aponta, assim, para a necessidade de
se pensar em uma nova gerao de polticas voltadas aos arranjos
e sistemas produtivos e inovativos locais. Essas devem se propor
a partir da leitura cuidadosa da experincia pioneira realizada
no Brasil, de seus xitos e limitaes e das qualificaes globalizao trazidas pela crise global em curso. A agenda dessa nova
gerao de polticas deveria inicialmente se basear, de fato, no
pilar que j estava visvel na ltima dcada do milnio anterior: a
inovao sistmica, cumulativa e localizada.
Outros desafios tambm se apresentam para que se possa pensar numa nova gerao de polticas voltada a ASPILs. De fato, a
crise e seus desdobramentos apontam, entre outras coisas, para
o deslocamento do eixo dinmico da economia global tanto do
investimento como um todo, como do consumo em direo a
pases como China, ndia, Brasil, Rssia e frica do Sul (BRICs)
e outros pases em desenvolvimento, em especial os do Sudeste
asitico. Sinalizam tambm a potencial mudana de paradigma
tecnolgico em direo a novos padres de produo e consumo
menos dependentes de recursos no renovveis. Essas alteraes
fazem com que novas necessidades de cincia, tecnologia e inovao se apresentem para o Brasil no futuro prximo.
Assim, alm de enfatizar o conhecimento e a inovao sistmica, a poltica de APLs deveria partir da noo de que os sistemas produtivos e inovativos brasileiros encontram significativa
oportunidade, tendo em vista aproveitar as potencialidades dos
diferentes biomas e estimular processos inovativos para a produo de bens e servios que se direcionem aos mercados internos
dos BRICs. Nesse sentido, as capacitaes voltadas utilizao e
explorao da especificidade e conhecimento local e contextualizado adquirem particular relevncia. Deve-se lembrar que ndia,
China e frica do Sul j tm programas de poltica especificamente voltados utilizao desse tipo de conhecimentos e a promover
inovaes neles baseados. Alm da nfase na inovao, a poltica

Prembulo

29

de desenvolvimento produtivo deve ser raciocinada de forma territorial e sistmica e utilizar as vantagens do Brasil para liderar
ou, pelo menos, assumir posio destacada no paradigma da sustentabilidade que se descortina.
Jos E. Cassiolato
Coordenador da RedeSist

Bibliografia
CASSIOLATO, J. E.; LASTRES, H. M. M. (Eds.). Globalizao e inovao
localizada: experincias de sistemas locais no Mercosul. Braslia: Ibict/IEL,
1999.
FREEMAN, C.; PEREZ, C. Structural crises of adjustment, business cycles
and investment behaviour. In: DOSI, G. et al. (Eds.). Technical Change
and Economic Theory. Londres: Pinter, 1988.
FURTADO, C. O capitalismo global. So Paulo: Paz e Terra, 1998.
LASTRES, H. M. M.; CASSIOLATO, J. E.; LEMOS, C.; MALDONADO, J.;
VARGAS, M. A. Globalizao e inovao localizada. In: CASSIOLATO, J.
E.; LASTRES, H. M. M. (Eds.) Globalizao e inovao localizada: experincias de sistemas locais no Mercosul. Braslia: Ibict/IEL, 1999.

30

Prembulo

Apresentao

Este livro analisa as polticas praticadas em diferentes estados


do pas para apoio a arranjos produtivos locais. A sistematizao
do conhecimento sobre APLs gera uma significativa contribuio
para o avano nesse campo e se constitui em importante fonte de
inspirao para estudos posteriores. A nfase dada em polticas o
coloca como referncia para o aperfeioamento de aes pblicas
e privadas, induzindo o desenvolvimento produtivo e inovativo
do pas.
Os estudos que compem este livro foram financiados pelo
BNDES. Visando apoiar a realizao de estudos e pesquisas que
orientem novas polticas para o desenvolvimento econmico e social do Brasil e da Amrica Latina, o BNDES criou o Fundo de Estruturao de Projetos (FEP). O FEP constitudo com parte dos
lucros anuais do BNDES. Seus recursos de natureza no reembolsvel destinam-se ao fomento de pesquisas cientficas, prospeco
de projetos e estudos sobre polticas pblicas setoriais.
A pesquisa teve por finalidade alimentar o debate pblico sobre temas relevantes para o desenvolvimento do pas, gerando e
difundindo conhecimento de qualidade que permita identificar
oportunidades, ameaas e alternativas para polticas pblicas. Foi
realizada sem a interferncia do BNDES, em termos de contedo
e orientao, e no visa a construo de proposies exclusivamente para a instituio. O contedo dos estudos e pesquisas de
inteira responsabilidade de seus autores e deve ser amplamente
divulgado a toda a sociedade.
nesse contexto que foi financiado o projeto Anlise do Mapeamento e das Polticas para Arranjos Produtivos Locais nas Regies Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Nordeste e Norte do Brasil, na
modalidade pesquisa cientfica. O BNDES proveu os recursos para
que uma equipe de mais de 200 pesquisadores de instituies uni-

Apresentao

31

versitrias de pesquisa em 22 estados, em um grande e indito


esforo de pesquisa, produzisse conhecimento sistemtico e organizado sobre como tm sido implementadas polticas de APLs e
como se pode aprimor-las.
Este livro pretende demonstrar que o uso da abordagem de
APLs na formulao de polticas ampliou e enriqueceu sobremaneira o leque de alternativas de polticas para o desenvolvimento
produtivo e inovativo no pas, em especial o desenvolvimento com
foco no territrio, no espao econmico e social. Essa abordagem
parte do reconhecimento de que uma empresa competitiva interage com outros agentes econmicos para os mais variados fins, em
especial para inovar. Se essa a referncia, a abordagem, desde
uma perspectiva normativa, destaca a necessidade de estimular
a cooperao de empresas com outras empresas, produtoras ou
fornecedoras de insumos, comercializadoras de bens e servios,
e tambm com instituies de ensino e pesquisa, apoio, financiamento, alm de cooperativas, associaes e sindicatos.
Fundado na hiptese de que, para a empresa, a inovao
fundamental para o processo competitivo, e do entendimento da
natureza cumulativa, localizada e sistmica do conhecimento,
o referencial de APLs reconhece as diferentes caractersticas de
cada ator, sua capacidade de gerar e assimilar conhecimentos, de
articular-se com outros atores e fontes de inovao. Alm disso,
parte-se da especificao e diferenciao entre distintos sistemas
de produo e inovao para entender os fatores determinantes
do desempenho competitivo das empresas, voltando-se, portanto,
para a investigao da fora competitiva de diferentes conjuntos
de empresas e outros atores, suas articulaes e dinmicas, em
lugar do foco na empresa individual.
A abordagem com foco nas interaes entre agentes terreno frtil para um novo e mais adequado modo de se programar
polticas para o desenvolvimento produtivo e inovativo. Isso
particularmente relevante no caso de um pas com a dimenso e
diversidade do Brasil. A pesquisa executada mostrou que a nfase
introduzida com a viso de APLs permitiu a implementao de
polticas, ao mesmo tempo, mais focalizadas, abrangentes e aderentes a demandas pouco contempladas neste pas continental,

32

Apresentao

as quais, por conseguinte, passaram a ter um reconhecimento e


visibilidade inditos.
O livro aponta para outras oportunidades que se descortinam
ao mobilizar e desenvolver atores, laos e atividades locais que
podem contribuir para fortalecer e renovar polticas de promoo
do seu desenvolvimento. importante louvar a nfase em inovao em empresas de menor porte e em atividades produtivas cuja
relevncia econmica no era, ento, percebida. Isso se deve ao
fato de que muitos dos casos estudados foram realizados em estados e regies pouco considerados em pesquisas desse tipo.
O estudo ressalta tambm importantes avanos j obtidos com
polticas para arranjos produtivos e inovativos e identifica oportunidades para a formulao de uma nova gerao de polticas. Essa
contribuio particularmente relevante em um momento de renovao dos modelos de planejamento e de poltica no pas. A disseminao do conhecimento produzido por esse estudo importante
para alimentar e renovar o desenvolvimento de estratgias para o
pas, com foco na interao entre agentes e com a demonstrao da
importncia do produtivo e da inovao para alm dos espaos tradicionalmente considerados e privilegiados por polticas pblicas deste
pas at o momento. Destaque-se, em particular, a oportunidade de
inserir novos conceitos e novas proposies no marco da elaborao
da segunda fase da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP)
pelo governo federal.
O BNDES tem por misso institucional promover o desenvolvimento econmico e social do pas e, para isso, apoia programas,
projetos e empreendimentos em diversos setores da economia. No
contexto do seu Planejamento Corporativo 2009-2014, o Banco delimitou o escopo de sua atuao e definiu como misso promover o
desenvolvimento sustentvel e competitivo da economia brasileira,
com gerao de emprego e reduo das desigualdades sociais e regionais. Nesses termos, o BNDES se compromete com o desenvolvimento do pas em uma concepo integrada, que inclui, de forma
explcita, as dimenses social, regional e ambiental.
Para que esses objetivos sejam alcanados de forma consistente, mostra-se vital a constante avaliao da dinmica social e
econmica contempornea associada s vrias atividades em que
o Banco est envolvido. Alm de reafirmar seu compromisso his-

Apresentao

33

trico com o fortalecimento dos sistemas produtivos e o desenvolvimento da infraestrutura, o Banco elegeu dois temas transversais
que devem constituir objeto de aes de fomento:
i) a inovao, atravs do apoio s atividades de P&D, engenharia
e outras competncias empresariais associados ao fortalecimento da competitividade; e
ii) o desenvolvimento local e regional, atravs de investimentos
integrados em diferentes escalas territoriais e diferentes institucionalidades, priorizando regies menos desenvolvidas.
Nesse sentido, o BNDES gostaria de agradecer a todos os envolvidos na pesquisa pelo esforo realizado e pela contribuio ao
debate de como a instituio pode melhor atender aos desafios do
desenvolvimento brasileiro.
Joo Carlos Ferraz
Diretor da rea de Pesquisa
e Acompanhamento Econmico do BNDES

Ernani Teixeira Torres Filho


Superintendente da rea de Pesquisa
e Acompanhamento Econmico do BNDES

Leandro Coutinho
Chefe de Departamento da rea de Pesquisa
e Acompanhamento Econmico do BNDES

Srgio Waddington
Gerente da rea de Pesquisa e
Acompanhamento Econmico do BNDES

Martha Pacheco Scherer


Gerente da rea de Pesquisa e
Acompanhamento Econmico do BNDES

34

Apresentao

Anlise de polticas para arranjos


produtivos locais no Brasil:
uma introduo

O conceito e as polticas no pas


A abordagem de arranjos produtivos locais (APLs) teve difuso extremamente rpida no pas, substituindo termos afins na grande
maioria das agendas de polticas a partir de seu desenvolvimento
no final dos anos 1990. Desde ento, os esforos realizados para
o seu entendimento e promoo foram pioneiros e importantes,
tendo ocorrido nesse perodo um intenso processo de aprendizado e de incorporao de conhecimentos.
A incluso de APLs como prioridade do governo federal formalizou-se nos seus Planos Plurianuais, desde 2000, no Plano Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao 2007-2010 e na Poltica de
Desenvolvimento Produtivo 2008-2013, entre outros. Destacamse as aes pioneiras desenvolvidas pelo Ministrio de Cincia e
Tecnologia e pelo Sebrae, assim como a criao de uma instncia
de coordenao das aes de apoio a APLs no pas, o Grupo de
Trabalho Permanente em APLs, responsabilidade do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Esses esforos
contriburam para a adeso ao termo para alm da esfera pblica
federal, estimulando a criao de ncleos estaduais gestores das
aes de APLs em cada um dos estados da Federao, alm de
iniciativas privadas, em especial dos organismos nacionais de representao empresarial.
Com isso, h mais de uma dcada, diversas aes de apoio a
atividades produtivas com foco no territrio passaram a se orientar
a partir da noo de APLs. Em todo o pas, iniciativas do governo
federal, dos estados e dos municpios, alm de esforos privados,
pautam-se na abordagem de arranjos produtivos, salientando-se,
Anlise de polticas para arranjos produtivos locais no Brasil: uma introduo

35

at mesmo, a atuao dos bancos, pblicos e privados, os quais


reconhecem a importncia de disponibilizar o crdito a APLs.
Com o objetivo de ampliar o processo de avaliao e reflexo
sobre as possibilidades de refinamento das polticas para APLs
adotadas no Brasil, o BNDES encomendou o estudo Mapeamento
e Anlise das Polticas para Arranjos Produtivos Locais no Brasil.
A pesquisa, contratada no primeiro semestre de 2009 e desenvolvida durante o ano de 2010, envolveu equipes de pesquisa de
universidades de 22 estados da Federao, totalizando mais de
200 pesquisadores especialistas no tema, trabalhando sob a coordenao de professores doutores que fazem parte da RedeSist,
a qual cunhou o conceito de APLs no final dos anos 1990. Dois
coordenadores regionais foram responsveis pelos estudos: a professora Valdenia Apolinrio, no Nordeste e Amaznia Legal, e o
professor Renato Campos, no Sudeste, Sul e Centro-Oeste.

O estudo e seus resultados


A anlise realizada avaliou as diferentes formas como o conceito
tem sido entendido e utilizado pelas diferentes agncias de promoo a APLs e avanou na reflexo sobre o que foi visto e apoiado como APL, e o que poderia ter sido considerado como tal, mas
no havia sido contemplado na agenda de poltica. Foram tambm
elaboradas e analisadas as balanas comerciais desses estados,
fornecendo os fluxos comerciais entre estados e com o exterior,
relacionando esses fluxos com os APLs identificados e apoiados
em cada unidade da Federao. Alm disso, foram mapeados os
APLs identificados e apoiados nesses 22 estados, apontando-se
outros casos que ficaram invisveis e discutidas as vantagens
e as limitaes do mapeamento de APLs como instrumento para
orientao de poltica.
So apresentadas sugestes para o aperfeioamento das aes
praticadas e para a proposio de formas mais avanadas de polticas capazes de mobilizar o desenvolvimento produtivo e inovativo e contribuir para a mitigao de desequilbrios.
As anlises inspiram o aprimoramento das polticas implementadas pelo BNDES e, tambm, por parceiros que apoiam APLs.
Para cumprir esse objetivo, os resultados esto disponibilizados
36

Anlise de polticas para arranjos produtivos locais no Brasil: uma introduo

na pgina do BNDES e da RedeSist, com divulgao atravs de


seminrios, artigos e livros como este. Ressalta-se, em particular,
a importncia de envolver essas duas centenas de professores,
doutorandos, mestrandos e graduandos nesse esforo nacional de
reflexo e avaliao sobre como tm sido desenhadas e implementadas as polticas de apoio ao desenvolvimento dos sistemas
e arranjos produtivos e inovativos no Brasil.
Dentre as conquistas e lies alcanadas na formulao e execuo de polticas, destacam-se trs principais:
 resgate das polticas de desenvolvimento e da preocupao
com as especificidades e dinmicas territoriais e a consequente
ateno s condies especficas de cada contexto local, consagrando o territrio como locus efetivo das polticas;
 incluso de atividades, regies e atores geralmente no contemplados na agenda de polticas destaque para os conjuntos
de micro e pequenas empresas e empreendedores; e
 intensificao das articulaes e dos esforos de coordenao
abrangendo as diferentes escalas, atores e focos de atuao.
Como apontam os estudos do Nordeste e Amaznia Legal, a
maioria dos estados incorporou a perspectiva do territrio no desenho e implementao de polticas. Em alguns casos, buscou-se a
internalizao dessa perspectiva nos processos decisrios, inclusive com a criao de secretarias e agncias dedicadas ao tema.
Nos estudos do Sul, Sudeste e Centro-Oeste, nas diferentes
experincias e na diversidade caracterstica do aparato institucional em cada um dos estados, verificou-se uma clara trajetria de
ampliao da abrangncia e da articulao entre polticas, tanto
aquelas de mbito federal quanto estadual. H uma transio do
padro de apoio aos APLs em resposta a demandas de carter
aleatrio para um apoio mais orientado e em consonncia com as
estratgias dos governos estaduais.
O estudo mostrou, ainda, que os APLs selecionados para apoio
so cada vez mais diversificados em termos de atividades produtivas e de localizao geogrfica nos estados. Alm disso, observouse uma srie relativamente ampla de aes implementadas.
Conforme apontado nos diferentes captulos deste livro, os
critrios de seleo de APLs para apoio podem ser resumidos em
quatro grupos:

Anlise de polticas para arranjos produtivos locais no Brasil: uma introduo

37

 critrios baseados na capacidade e possibilidades de operao


dos organismos. Os casos priorizados so aqueles que respondem mais facilmente oferta de produtos ou nos quais o apoio
j se dava por meio de outros rtulos, como polos, distritos,
cadeias, clusters etc.;
 critrios relacionados forma e grau de desenvolvimento do
APL. Nesse caso, a seleo orienta-se pelo nmero e maturidade de instituies participantes; pela presena de representao capaz de mobilizar e coordenar a ao coletiva uma governana local; ou pela existncia e qualidade dos vnculos
entre as empresas e demais atores;
 critrios baseados na relevncia e repercusso socioeconmica
da atividade-chave do APL, como impacto no PIB, nas exportaes e no nvel de emprego, por exemplo; e
 critrios baseados na capacidade de gerar novas oportunidades para o desenvolvimento social e econmico e para a
inovao.
A anlise realizada neste livro mostra tambm que, apesar dos
avanos, as aes so, em grande maioria, baseadas em modelos
de apoio ainda pontuais e que tm em seu cerne apenas a oferta
dos produtos tradicionalmente utilizados pelos organismos, sem
que haja um desenho articulado de suas estratgias voltado para
as necessidades e oportunidades do local e para o desenvolvimento sistmico. Refora-se que as polticas orientadas apenas
para o investimento no APL diferem em muito das que visam seu
desenvolvimento, ou pr-APL.
Ainda persistem prticas de apoio s empresas que no privilegiam a viso sistmica para o seu desenvolvimento sustentvel, e,
muitas vezes, desconsideram os impactos da sua implementao.
Um importante exemplo so aes sem compromisso com o adensamento e enraizamento das atividades no local e que acabam por
estimular as empresas a comprar fora de seus arranjos e regies.
Tal tipo de apoio pode provocar a desarticulao da produo
local, o que particularmente grave nas reas menos desenvolvidas, reforando a fragmentao produtiva e as desigualdades
regionais, econmicas e sociais.
Do mesmo modo, mostra-se necessria a superao de modelos de poltica padronizados e orientados por uma lgica adminis-

38

Anlise de polticas para arranjos produtivos locais no Brasil: uma introduo

trativa, com tendncia a estabelecer atributos e regras ideais de


funcionamento de um territrio, APL ou empresa e que conferem
papel central a mtodos quantitativos. A anlise realizada na pesquisa mostrou que tais modelos podem vir a ser incuos ou at
prejudiciais.
Consolida-se a percepo de que conceitos restritos, modelos
nicos, taxonomias e metodologias descontextualizadas e mapeamentos baseados em indicadores econmicos convencionais no
captam a realidade do pas e consideram apenas partes dos sistemas de produo e inovao.

Por uma nova gerao de polticas para os arranjos produtivos


locais
As possibilidades de reunir aqueles que pensam, desenham e implementam novas polticas para o desenvolvimento produtivo e
inovativo so vigorosas para a formulao e implementao de
uma nova gerao de polticas para APLs. Coloca-se imperativa a explorao de novas alternativas de desenvolvimento com
equidade, coeso, conhecimento e sustentabilidade. necessrio
avanar no desenho e na implementao de polticas capazes de
aproveitar, em toda a sua especificidade e complexidade, propostas e processos de desenvolvimento condizentes com as reais potencialidades e necessidades brasileiras.
As novas polticas precisam estar embasadas em uma srie de
aspectos quanto ao seu foco e forma de seleo e apoio. O primeiro elemento relevante para a nova gerao de polticas a nfase
na gerao e assimilao de conhecimentos e o desenvolvimento
das capacitaes produtivas e inovativas locais. O foco deve estar
na promoo e no desenvolvimento de potencialidades e na valorizao das oportunidades econmicas, sociais, culturais, ambientais e de inovao no local e no pas.
O segundo elemento refere-se lgica de escolha de APLs para
o apoio e necessidade de utilizar modelos capazes de mobilizar
propostas e processos locais, com base em toda a potencialidade da
demanda dos diferentes APLs. Diferentemente da escolha a priori
de APLs, a nova forma de seleo deve ser baseada em: (i) conceitos que no se restrinjam de antemo a casos mais desenvolvidos
Anlise de polticas para arranjos produtivos locais no Brasil: uma introduo

39

e visveis, concentrados espacialmente, em termos de atividade e


pblico-alvo; (ii) critrios claros, que levem em considerao as
prioridades estratgicas do governo federal e dos organismos de
apoio.
O terceiro elemento relaciona-se ao contedo das polticas
dessa nova gerao. Destaca-se o objetivo de estimular aes
coletivas e sistmicas que gerem sinergias e resultem no desenvolvimento sustentvel dos diferentes arranjos e suas empresas,
assim como dos territrios que os abrigam. Aponta-se a urgncia
de elaborar novas formas de apoio, inclusive com a criao de
mecanismos e instrumentos que estimulem a interao entre os
atores dos arranjos e entre diferentes APLs.
O aproveitamento das oportunidades para o desenvolvimento
e o uso de conceitos, indicadores e modelos prprios, sistmicos
e adequados , portanto, chave na nova gerao de polticas para
APLs. Em resumo, imperativo que esses modelos:
 reconheam, permitam e promovam o acolhimento de demandas dos diferentes territrios em toda a sua diversidade;
 visem o apoio ao conjunto dos atores e interao e cooperao em projetos coletivos e interdependentes;
 tenham em seu centro o objetivo de mobilizar a capacidade de
adquirir e usar conhecimentos, inovaes e prticas avanadas
e sustentveis de produo de bens e servios;
 visem o desenvolvimento enraizado, inclusivo, coeso e sustentvel;
 articulem as dimenses territorial, econmica, social, cultural,
ambiental e poltico-institucional; e
 integrem as prioridades do desenvolvimento nacional, regional, estadual e local em uma perspectiva de longo prazo.
Cristiane Garcez
Eduardo Kaplan
Walsey Magalhes
Cristina Lemos
Helena M. M. Lastres
Assessores do Presidente e membros da
Secretaria de Arranjos Produtivos, Inovativos e
Desenvolvimento Local e Regional do BNDES

40

Anlise de polticas para arranjos produtivos locais no Brasil: uma introduo

1. As experincias estaduais de polticas


para arranjos produtivos locais

Renato Ramos Campos


Marco Antonio Vargas
Fabio Stallivieri

Na dcada de 1990 tornaram-se visveis as mudanas no padro


fordista de produo do ps-guerra, que afetaram as condies
de concorrncia e estimularam a dimenso sistmica da competitividade em condies de mundializao desses processos. Entre
essas mudanas, destacou-se a crescente importncia das relaes
entre as empresas e entre estas e as instituies para as condies
de competitividade. Essas relaes estimularam a formao de
redes e criaram novas oportunidades de desenvolvimento para
as pequenas empresas. Nesse contexto, desenvolve-se a noo
de arranjos e sistemas inovativos e produtivos locais, utilizada
como referncia para a anlise emprica de inmeros casos de
aglomeraes produtivas no Brasil. Recupera-se com essa noo a
dimenso sistmica e localizada dos processos de aprendizagem e
de criao de competncias e a importncia das relaes cooperativas entre empresas, destacando o papel da ao coordenada em
aglomeraes produtivas localizadas.
A dcada seguinte caracterizou a adoo dessa noo na formulao de polticas, inicialmente pelos rgos das reas de desenvolvimento industrial e regional do governo federal e, posteriormente, pelos diversos governos estaduais. Do ponto de
vista normativo, o conceito de APL foi amplamente utilizado, seja
como instrumento de poltica industrial, cientfico-tecnolgico ou
de desenvolvimento regional. Da mesma forma, tais intervenes
assumiram diferentes conotaes: em alguns casos, enfatizando
externalidades de aprendizagem decorrentes da proximidade territorial; em outros, os ganhos decorrentes da articulao cooperativa de pequenas empresas.
1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

41

Tendo em vista a diversidade das experincias estaduais em


termos de polticas para APLs, o projeto de pesquisa, cujos resultados so apresentados neste livro, teve por objetivo analisar as
concepes, formatos e abrangncia dessas polticas, procurando
avaliar o desenvolvimento e as possibilidades dessa prtica no
Brasil. O objetivo central foi o de consolidar conhecimentos sobre experincias de identificao de Arranjos Produtivos Locais e
avaliar as polticas de apoio existentes. Foram pesquisados os seguintes estados: Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran, que
formam a regio Sul do pas; So Paulo, Rio de Janeiro, Minas
Gerais e Esprito Santo, que compem a regio Sudeste; e Mato
Grosso do Sul e Gois, da regio Centro-Oeste.1
Um primeiro objetivo especfico da pesquisa foi o de analisar
os levantamentos de APLs j existentes em cada estado, identificando aqueles considerados nas polticas de instituies pblicas
e privadas. Foram relacionados tambm os APLs identificados em
estudos e pesquisas ou reconhecidos como tal por instituies,
mas que no foram selecionados como objeto das polticas de
apoio. A anlise das listagens procurou relacionar as caractersticas dos APLs que foram ou no foco de polticas, as instituies de
apoio e o tipo de poltica adotada. Esse procedimento foi complementado pela identificao e anlise dos critrios utilizados pelas
instituies para a seleo dos APLs inclusos em sua poltica.
Um segundo objetivo especfico foi o levantamento e a caracterizao de aes de polticas pblicas e privadas de apoio a
APLs, destacando a estrutura de apoio, a coerncia das polticas
com o conceito de APL, o grau de difuso e a efetividade das
polticas implementadas. Foram considerados na identificao e
anlise das polticas os instrumentos, a abrangncia e as caractersticas do objeto da poltica quanto atividade econmica e a sua
localizao no territrio estadual.
A pesquisa objetivou tambm analisar as vantagens e limitaes dos diversos mapeamentos de APLs e seus impactos na orientao das polticas de apoio. Essa anlise permitiu a sugesto de
polticas para apoio a arranjos produtivos e desenvolvimento
1. Um outro conjunto de estudos, baseado na mesma metodologia desenvolvida
para o presente projeto, apresenta o estudo de experincias de polticas para APLs
nos estados da regio Norte e Nordeste do pas.

42

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

regional, explorando tambm as possibilidades de ampliao da


abrangncia dessas polticas e de incluso de atores atualmente
marginalizados na agenda poltica para APLs.
Alm desses objetivos, a pesquisa fez um exerccio de anlise,
utilizando bancos de dados estatsticos dos governos estaduais
sobre operaes de compra e venda de empresas, para observar a
participao econmica dos APLs nessas operaes que caracterizam a balana comercial entre os estados.
Com base nesses objetivos e procedimentos, foram elaborados diversos relatrios intermedirios para cada um dos estados,
com foco nos diferentes recortes temticos. O primeiro relatrio
contemplou uma anlise sobre as metodologias de mapeamento
e identificao e os critrios de seleo para polticas de apoio.
O segundo relatrio analisou a relao entre os APLs e o balano
de pagamento dos estados. O terceiro relatrio abordou a caracterizao, anlise e sugestes para adensamento das polticas de
apoio a APLs implementadas nos estados.2
As contribuies incorporadas neste livro contemplam uma
sntese dos resultados, concluses e recomendaes. Essa anlise final considerou as vantagens e limitaes do mapeamento de
APLs como instrumento para orientao de polticas, a anlise
crtica das experincias e a sugesto de novas polticas para apoio
a arranjos produtivos e desenvolvimento regional.
Quanto ao mapeamento e identificao de APLs, a pesquisa
considerou tanto os que foram includos nas polticas (aqui denominados de apoiados) quanto os que no foram selecionados
(denominados de no apoiados). Identificou-se para esse dois
conjuntos a localizao (segundo a microrregio) e a atividade
econmica (segundo o CNAE).3 A Tabela 1, a seguir, apresenta os
dados referentes somente aos 426 APLs que foram includos na
pesquisa como apoiados.

2. Alm desses produtos, foram elaboradas listagens dos arranjos produtivos locais nos estados, bem como realizados dois seminrios para debate das questes
metodolgicas.
3. Em termos de recorte temporal, os anos de 2008 e 2009 foram utilizados como
referncia para as aes das instituies voltadas aos APLs nos estados. O recorte
temporal para o segundo grupo, dos no apoiados, refere-se ao perodo do incio
do ano 2000 ao final do ano de 2008.

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

43

Tabela 1 Arranjos produtivos locais apoiados por estado (2009)


N de APLs

APLs / estados

Apoiados

% do total de apoiados

Rio Grande do Sul

33

7,75%

Santa Catarina

69

16,20%

Paran

22

5,16%

So Paulo

27

6,34%

Minas Gerais

34

7,98%

Rio de Janeiro

69

16,20%

Esprito Santo

18

4,23%

Gois

59

13,85%

Mato Grosso do Sul

95

22,30%

Total

426

100%

Fonte: Projeto de pesquisa Anlise do Mapeamento e das Polticas para Arranjos Produtivos
Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil (2009).

Estados com grande diversificao da estrutura produtiva e


com polticas explicitadas em programas bem definidos possuem
relativamente poucos APLs apoiados, como os de Minas Gerais,
So Paulo, Paran e Rio Grande do Sul. O maior nmero de APLs
apoiados nos estados de Santa Catarina, Mato Grosso do Sul,
Gois e Rio de Janeiro revelam outras caractersticas locais de
formulao das polticas, como, por exemplo, o tipo de rgo que
a est executando. Portanto, a quantidade de APLs apoiados no
um indicador seguro da intensidade no uso desses instrumentos
de poltica. A pesquisa constatou que a abrangncia da poltica
quanto ao nmero de APLs que foram objeto de apoio por estado
bastante diferenciada.
Tambm a abrangncia setorial e espacial da poltica bastante diferenciada entre os estados. A Tabela 2 apresenta a distribuio relativa, segundo a atividade econmica, dos 426 APLs
identificados no estudo e que so apoiados por algum tipo de
ao institucional. Percebe-se a predominncia dos arranjos em
atividades industriais (indstria extrativa e de transformao). Do
total, aproximadamente 50% dos arranjos (215) esto relacionados a esse tipo de atividade. As atividades ligadas agroindstria
agrupam 33% dos arranjos identificados (140 APLs); a servios,
13% (55 arranjos); e ao comrcio, 4% (16 APLs).

44

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

Tabela 2 Distribuio dos arranjos produtivos locais por estado


e por atividade econmica
Atividade econmica/ estado

Indstria1
% do
N total do
estado
22 66,67%
28 40,58%
17 77,27%
26 96,30%
28 82,35%
40 57,97%
9
50,00%
27 45,76%

Servios
Comrcio
% do
% do
N total do N total do
estado
estado
3
9,09% 0 0,00%
14 20,29% 3 4,35%
5
22,73% 0 0,00%
0
0,00% 0 0,00%
2
5,88% 0 0,00%
13 18,84% 1 1,45%
2
11,11% 6 33,33%
12 20,34% 1 1,69%

71,58%

18

18,95%

4,21%

5,26%

95

32,86%

215

50,47%

55

12,91% 16

3,76%

426

Agroindstria
% do
N total do
estado
8
24,24%
24 34,78%
0
0,00%
1
3,70%
4
11,76%
15 21,74%
1
5,56%
19 32,20%

Rio Grande do Sul


Santa Catarina
Paran
So Paulo
Minas Gerais
Rio de Janeiro
Esprito Santo
Gois
Mato Grosso
68
do Sul
Total
140

Total
33
69
22
27
34
69
18
59

Fonte: Projeto de pesquisa Anlise do Mapeamento e das Polticas para Arranjos Produtivos
Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil (2009).
Notas: 1 Neste conjunto de APLs esto agrupados os arranjos relacionados s atividades da
indstria de transformao e da indstria da extrao mineral.

Especificamente nos estados com estrutura produtiva mais diversificada, como So Paulo, Paran e Minas Gerais, essa concentrao em atividades industriais superior a 75% dos arranjos
identificados e apoiados. Um segundo grupo de estados, como
o Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Esprito Santo, tambm
apresenta concentrao elevada de APLs em atividades industriais, mas menor que o do grupo anterior (entre 66% e 50%). A
predominncia de APLs na atividade industrial parece responder
tambm capacidade do estado de articular sua poltica de APLs
s estratgias de desenvolvimento estadual, como fizeram os estados de Minas Gerais, So Paulo, Paran e Rio Grande do Sul,
conforme analisado mais adiante.
Os APLs ligados a atividades da agroindstria tambm possuem uma participao relativa elevada no total de arranjos identificados. Mais especificamente, no estado do Mato Grosso do
Sul, os arranjos relacionados a essas atividades chegam a 71%
do total, o que reflete a estrutura produtiva do mesmo. Em Santa
Catarina, Gois, no Rio Grande do Sul e no Rio de Janeiro a participao relativa dos arranjos ligados a essas atividades tambm

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

45

assume um percentual consideravelmente elevado (34%, 32%,


24% e 21%, respectivamente).
Apesar da baixa participao relativa de APLs ligados a atividade de servios, nota-se que, num conjunto de quatro estados,
essa supera a mdia identificada no estudo. No Paran, em Gois,
em Santa Catarina e no Rio de Janeiro percebe-se uma presena mais intensa de arranjos ligados a atividades de servios. As
atividades ligadas ao comrcio possuem uma participao relativa mais reduzida nos APLs identificados. Apenas no estado do
Esprito Santo essa presena maior. Nos demais estados, esse
percentual inferior a 5% ou mesmo no existe.
Os vrios mapeamentos produzidos pelos diversos rgos que
deram algum tipo de apoio a APLs apresentaram grandes variaes quanto s caractersticas dos arranjos includos nas listagens,
na medida em que foram elaborados para atender ao especifica desses rgos, que atuavam em campos e com objetivos diversos. Essas diferenas esto relacionadas tambm aos critrios
utilizados para a seleo de APLs contemplados pelas polticas.
Tais critrios dependiam do conceito utilizado para definir o arranjo produtivo local a ser objeto da poltica. Concepes mais
restritas de APLs como um fenmeno prprio de aglomeraes de
pequenas empresas excluam, por exemplo, aqueles caracterizados por articulaes entre empresas de uma rede de fornecedores
da qual participavam grandes e mdias empresas. Concepes
tambm mais restritas quanto dimenso sistmica do fenmeno acabavam por excluir das configuraes dos APLs segmentos
da cadeia produtiva local mais afastados da atividade produtiva
predominante. Por outro lado, concepes que condicionavam a
possibilidade de apoio existncia de uma coordenao das atividades no interior dos arranjos acabava por no incluir na poltica
inmeros APLs que existiam como aglomeraes de empresas em
uma mesma atividade produtiva, mas que no possuam uma coordenao explcita.
A seleo dos APLs apoiados e os mapeamentos elaborados
responderam s concepes diferenciadas sobre as aglomeraes
produtivas e s especificidades dos rgos que realizaram as polticas, assim como s caractersticas das estruturas produtivas dos
estados. Mas, to relevante quanto esses determinantes, foi o fato

46

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

de as polticas de apoio aos APLs no estarem integradas a uma


estratgia dos governos estaduais, sendo, na maioria dos casos,
apenas uma ao de articulao entre diferentes instituies de
apoio.
Uma vez estudadas as caractersticas do conjunto de APLs
existentes nos diversos mapeamentos e includos ou no nas polticas, a pesquisa procura avanar na anlise das experincias
estaduais. Considera-se, nessa breve apresentao, a trajetria de
cada estado na elaborao e implementao de suas polticas de
apoio a APLs. Cada captulo do livro sintetiza a experincia de um
dos estados pesquisados. Sem objetivar comparaes entre as experincias estaduais, so levantadas, nesta introduo, algumas
questes sobre os resultados obtidos.
na dcada atual que a maioria dos estados analisados inicia a
execuo de polticas de apoio a APLs, pautados, principalmente,
pela ao do governo federal, por meio do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais GTP-APL do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MDIC.
Como demonstram as vrias experincias, o desenvolvimento
das polticas no mbito dos estados das regies Sul, Sudeste e
Centro-Oeste estabeleceu fortes relaes com os estmulos do governo federal, principalmente devido ao papel e a importncia do
GTP-APL do MDIC no processo de formalizao das polticas. Conforme destacado nos diferentes estudos, o GTP-APL foi instalado
em 2004 no Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior por Portaria Interministerial, envolvendo 23 instituies,
com o objetivo de adotar uma metodologia de apoio integrado a
arranjos produtivos locais com base na articulao de aes governamentais. Por meio de um processo inicial de mapeamento,
foi identificado um nmero expressivo de APLs, o que levou o
MDIC a induzir os estados a formalizarem os seus mecanismos de
apoio a arranjos produtivos locais, atravs da criao de Ncleos
Estaduais de Apoio ou organizaes semelhantes, como a Rede
APL. Assim, em muitos dos estados analisados, a formalizao das
polticas para arranjos produtivos locais foi estimulada a partir
das demandas do GTP-APL.
Esse estmulo, que atingiu todos os estados, marcou, em alguns, o incio da adoo das polticas e, em outros, o reforo da

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

47

ao de rgos que j atuavam nesse campo, como as federaes


estaduais das indstrias e, principalmente, as unidades estaduais
do Sebrae. No caso das regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste do
Brasil, a origem das polticas de apoio a APLs foi, basicamente,
as iniciativas de apoio a micro e pequenas empresas por rgos
pblicos no governamentais. Tais rgos passaram a adotar a
noo de arranjo produtivo local para estimular o desenvolvimento de micro e pequenas empresas situadas em aglomeraes produtivas. Nessa ao, o estmulo cooperao proporcionada pela
proximidade entre os agentes era um dos principais instrumentos
da poltica. A utilizao da noo de APLs permitiu reorganizar a
forma de interveno desses rgos, dirigindo sua ao de apoio
no mais para empresas isoladas, mas procurando estimular as
articulaes entre empresas e instituies de apoio ou fomento e
a formao de redes, com vista ao desenvolvimento de capacitaes competitivas frente s novas exigncias dos processos concorrenciais.
O caso do Rio Grande do Sul, analisado no Captulo 2, destacase pelo pioneirismo da ao do governo estadual que, j em 1999,
criou o Programa de Apoio aos Sistemas Locais de Produo. Nessa experincia, foram destaques as caractersticas de incluso do
programa no oramento pblico estadual e sua articulao com
as polticas estaduais de desenvolvimento industrial e regional.
Tal poltica, entretanto, no manteve a dimenso estratgica
definida na gesto do governo que a implantou. A pesquisa mostrou a gradativa reduo do uso da mesma como instrumento de
uma estratgia de desenvolvimento industrial e regional do estado em direo a uma poltica de apoio a demandas locais. Esse foi
o nico caso em que a capacidade de utilizao da poltica pelo
governo do estado para articulao com as demais estratgias de
desenvolvimento foi gradativamente enfraquecida.
A anlise da experincia catarinense no Captulo 3 mostra
uma trajetria de desenvolvimento da poltica ainda restrita ao
apoio s demandas especficas de APLs, sem uma articulao com
polticas estaduais de desenvolvimento regional e produtivo que
representem uma ao estratgica de governo. Na atual dcada,
a ao de alguns rgos estaduais proporcionou apoio a APLs que
j constituam importante base industrial e tambm a APLs em

48

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

processo de consolidao. O estudo mostra ainda a existncia de


um aparato j consolidado de administrao descentralizada e
a experincia associativa regional presente no estado, alm da
ao articuladora da Cmara de Arranjos Produtivos Locais e de
Redes de Empresas, existente desde 2004, que foi transformada
no ncleo gestor estadual do GTP-APL em 2008. Entretanto, no
houve um movimento em direo utilizao desse instrumento
de poltica articulado a uma estratgia de desenvolvimento local
e produtivo, como ocorreu em outros estados.
Na experincia do Estado do Paran, analisada no Captulo
4, a poltica implantada em 2004, numa articulao entre a
Secretaria de Planejamento do Governo do Estado, a Federao
das Indstrias do Estado do Paran e o Sebrae-PR. Dessa articulao, surge o programa estadual de apoio e forma-se a Rede APL,
cuja coordenao assume o papel de ncleo gestor estadual da
poltica. Nessa experincia, o destaque a sistematizao prvia
quanto seleo dos APLs a serem includos. A realizao de um
estudo para a hierarquizao dos APLs serviu de base para a seleo dos APLs estratgicos para o estado. Os autores chamam a
ateno para as dificuldades de coordenao estadual na medida
em que o arranjo institucional (criado) foi eficiente por incorporar o conceito de APL no mbito das aes institucionais e por
difundi-lo no interior da atividade produtiva, especialmente industrial; entretanto, na etapa correspondente implementao
de polticas propriamente ditas, a Rede APL revelou uma clara
fragilidade para implementar polticas coordenadas de mdio e
longo prazo.
No Captulo 5, pode-se observar que no Estado de So Paulo
a trajetria da poltica de apoio a APLs teve origem nas iniciativas relativamente independentes da Fiesp e do Sebrae-SP, que se
articulam posteriormente em uma ao conjunta, com programas
que visam estimular a competitividade em APLs. Em 2004, o governo do estado inclui o programa de apoio no PPA e, em 2007,
cria a Rede APL. Em 2008, firmado convnio com o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, objetivando aumentar
a competitividade das empresas que fazem parte de 15 APLs selecionados, e, em 2009, o decreto do governo estadual institui o
Programa Estadual de Fomento aos APLs como parte da estratgia

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

49

de desenvolvimento local integrado. Esse o aspecto a destacar


dessa experincia.
O Programa de Desenvolvimento Local definido no PPA 20082011 d continuidade ao Programa de Desenvolvimento Sustentvel do PPA 2004-2007, mas com uma importante mudana de
foco. Anteriormente, o foco era voltado para o desenvolvimento
de metodologias para a organizao de APLs. Agora, o foco o
incremento da competitividade das MPMEs e de setores relevantes da economia paulista, por meio do investimento direto em infraestrutura, equipamentos, programas especficos de capacitao
e transferncia de tecnologia s MPMEs. As iniciativas previstas
concentram-se nas chamadas aes horizontais, apoiadas principalmente na implantao de Centros de Servios voltados para a
competitividade das cadeias produtivas atendidas (centros de capacitao/formao; laboratrios de centros de suporte tecnolgico; ncleos de inteligncia; centros de servios integrados etc.).
Uma caracterstica da trajetria de Minas Gerais, apresentada
no sexto captulo, o desenvolvimento de um processo sistemtico, na atual dcada, de forte consolidao desse campo de poltica no mbito do governo estadual. Os autores mencionam um
conjunto de atividades, tais como: os diversos mapeamentos realizados no incio de 2000, o fortalecimento do aparato institucional a partir de 2006, com a aprovao da lei de Poltica de Apoio
aos Arranjos Produtivos de Minas Gerais, e a instalao do ncleo
gestor estadual do GTP-APL, em 2008. A anlise da poltica no
estado de Minas Gerais aponta para a realizao de aes recentes voltadas operacionalizao da poltica estadual de apoio aos
APLs em diversas dimenses, que contemplam o estabelecimento
de mecanismos de financiamento, promoo de sinergias entre
agentes econmicos e apoio a eventos especficos. O destaque,
entretanto, recai sobre o acordo financeiro firmado pelo Governo
de Minas Gerais, no final de 2009, com o BID, objetivando fomentar a competitividade dos arranjos produtivos locais, com base na
ampliao da produtividade das empresas.
O caso do Rio de Janeiro, analisado no stimo captulo, aponta
para o esforo de planejamento estratgico e de prospeco tecnolgica e regional nas aes de apoio a APLs desenvolvidas no estado. Entretanto, destaca que tais aes estruturam-se, geralmente,

50

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

de forma burocrtica, circunscrevendo-se definio (e eventual


quantificao) de objetivos e metas, mas raramente se articulando
a um planejamento regional estruturado, que contemple a melhoria
das condies logsticas e de infraestrutura, a qualificao formal
e tcnica da mo de obra local e o incremento da base cientficotecnolgica da regio. Adicionalmente, os autores ressaltam que a
nfase em grandes projetos estruturantes tem levado as aes de
apoio aos APLs a assumirem basicamente um carter compensatrio no plano do desenvolvimento regional, que possibilitam explorar vocaes produtivas de determinadas regies no atingidas
diretamente pelo impacto dos grandes projetos.
No Estado do Esprito Santo, o incio da utilizao desse instrumento de apoio s empresas o ano de 2000, conforme analisado no oitavo captulo. No perodo de 2001 a 2004, as aes
do governo estadual centraram-se na aplicao dos recursos do
governo federal para aglomeraes produtivas. No Plano de Desenvolvimento do Esprito Santo, de 2005, os APLs passaram a
ser considerados peas-chave para a insero competitiva da economia capixaba e, em 2006, foi criado o ncleo gestor estadual
do GTP-APL. Essa experincia apresenta semelhanas com o caso
catarinense, pois embora o governo do estado no tenha uma
estratgia consolidada de desenho de polticas para APLs, o tema
aglomeraes produtivas foi incorporado agenda poltica estadual. As evidncias trazidas por este trabalho, entretanto, sinalizam para a necessidade de ser buscada convergncia de aes e
metodologias utilizadas pelas diversas agncias que trabalham o
tema no Esprito Santo. Essa constatao permite caracterizar a
natureza reativa do estado frente s demandas dos organismos
federais e das empresas.
No Estado do Mato Grosso do Sul, cuja experincia exposta
no Captulo 9, a utilizao do termo APLs como denominao de
poltica data de 2003, quando o governo do estado faz a readequao de programas que poderiam se enquadrar nos financiamentos oferecidos pelo governo federal. Ainda que o governo do
estado tenha uma longa trajetria de planejamento regional, a
poltica para APLs insere-se no estado atravs dos estmulos do
governo federal. Tambm nesse estado, o Sebrae teve papel pioneiro na introduo da poltica, alm da ao do Banco do Brasil

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

51

atravs do Programa de Desenvolvimento Regional Sustentvel


(DRS).
A partir de 2007, a criao do ncleo gestor estadual do GTPAPL estabeleceu um frum estadual de discusses e deliberaes
para a poltica. Tomando por base os APLs apoiados, os autores
observam uma significativa tendncia para polticas inclusivas de
camadas sociais de baixa renda e de micro e pequenos empreendimentos familiares, sobretudo rurais, e tambm a inteno de
estimular o adensamento de cadeias produtivas e enfatizar a melhoria do meio ambiente. Recomendam, ainda, uma integrao
mais efetiva da poltica de APLs no mbito da poltica de desenvolvimento territorial, o que exigiria a recuperao de uma viso
sistmica que integrasse os APLs aos vrios circuitos da economia
(moderno e tradicional, de grandes e pequenos negcios) e ao
mbito dos setores e suas cadeias produtivas.
A anlise no dcimo captulo, sobre as polticas no Estado de
Gois, mostra que a origem das mesmas foi o programa de Plataformas Tecnolgicas em Arranjos Produtivos Locais, conduzido
pelo MCT em parceria com o MI e o Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Cincia e Tecnologia, a partir de 2000. Em 2003,
constitui-se frum informal entre as instituies envolvidas com
esse tipo de poltica, evoluindo at a criao da Rede Goiana de
Apoio aos Arranjos Produtivos Locais, cuja coordenao cabe Secretaria de Cincia e Tecnologia do estado, que passa atualmente
por um processo de desmobilizao. Quanto experincia de uso
da abordagem de APLs no Estado de Gois como instrumento de
poltica pblica, os autores concluem que apesar de seu carter
marginal no conjunto das polticas de desenvolvimento produtivo
e regional implementadas no perodo, cumpriu um papel importante ao apoiar, a partir da explorao de seu potencial endgeno,
segmentos e territrios relegados pelas polticas tradicionais. Entretanto, ao se limitar a um papel de poltica compensatria, ficou
muito aqum de seu potencial.
A anlise da trajetria da poltica para APLs nos estados do
Sul, Sudeste e Centro-Oeste sugere a presena de ritmos diferenciados na implementao das polticas pelos governos estaduais,
em um contexto no qual j existiam iniciativas de rgos pblicos
no governamentais, como o Sebrae e as federaes estaduais das

52

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

indstrias. Essas instituies e organizaes de apoio, de uma maneira geral, buscaram atender s demandas especficas de agentes
atuando em atividades produtivas, com certo nvel de coordenao e circunscritas a espaos regionais do territrio estadual. Esse
aspecto acabou por atribuir s polticas para APLs uma conotao
de poltica de apoio indstria, com um corte vertical e regional.
A ao do GTP-APL, ao estimular os ncleos regionais, recupera
as polticas de apoio aos APLs praticadas nos espaos estaduais
como uma ao coordenada pela administrao direta dos governos estaduais e articuladas s estratgias de polticas desses
governos.
Portanto, de forma estilizada, pode-se considerar uma trajetria de desenvolvimento que amplia gradativamente a abrangncia
e a articulao das polticas, transitando do apoio aos APLs como
resposta s demandas especficas e localizadas para tornarem-se
aes estratgicas dos governos estaduais para o desenvolvimento produtivo em regies especficas. Essa trajetria apresentou
intensas variaes nas experincias estaduais.
Observando o aparato institucional da poltica para APLs,
constata-se uma elevada diversidade nos formatos organizacionais, nas formas de articulao, nos graus de autonomia e nos
instrumentos que conformam esse aparato de apoio aos arranjos
e sistemas produtivos locais identificados nesses estados. Tal diversidade revela a riqueza das experincias estaduais no tocante
poltica de apoio aos APLs, e demonstra que no existe um modelo geral aplicvel a todos os casos. Entretanto, no obstante a
diversidade de modelos de apoio, verifica-se tambm a existncia
de limitaes comuns na operacionalizao das polticas estaduais para APLs, que resultam, na maior parte dos casos, de deficincias do arcabouo institucional que serve de base para adoo
desse tipo de poltica. Tais limitaes se refletem na ausncia de
articulao entre os instrumentos de apoio adotados nas diferentes esferas de governo, na falta de convergncia entre as aes
de apoio adotadas nos estados e a orientao geral da poltica
de desenvolvimento produtivo do governo federal, ou mesmo na
relativa autonomia da agenda das diferentes organizaes que integram os ncleos estaduais, no tocante ao contedo das aes de
promoo de APLs.

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

53

Assim, para o debate sobre as alternativas possveis para reorientao das polticas para APLs nos estados, de modo a ampliar
seu alcance e efetividade, deve-se considerar as caractersticas
e limitaes do aparato institucional que d suporte a esse tipo
de poltica. Tal anlise contempla uma ampla gama de aspectos,
dentre os quais se destacam: (a) a forma de articulao entre
os diferentes rgos que atuam no apoio a APLs nos estados, e
destes com os ncleos estaduais de coordenao dessas polticas
(NE-APLs, Rede APL etc.); (b) o grau de autonomia dos estados
no processo de formulao e implementao de polticas. Em outras palavras, busca-se explicitar at que ponto as aes adotadas
so induzidas a partir de orientaes de mbito federal (GTP-APL,
MCT, MDIC etc.) ou derivam do desdobramento das polticas de
desenvolvimento no mbito do estado; (c) o grau de formalizao
das polticas, em termos da existncia de um aparato legal para
definio das mesmas como programas de ao dos governos estaduais e, dada sua formalizao, as condies de operacionalizao dessas polticas em termos da disponibilidade de recursos
oramentrios, qualificao de gestores etc.; e (d) o carter contnuo ou descontnuo das mesmas e sua insero nas estratgias de
desenvolvimento em mbito estadual.

54

1. As experincias estaduais de polticas para arranjos produtivos locais

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a


poltica de apoio a arranjos produtivos
locais no Rio Grande do Sul

Ana Lcia Tatsch


Janaina Ruffoni
Vanessa de Souza Batisti4

Introduo
O Estado do Rio Grande do Sul foi um dos pioneiros na definio
e execuo de polticas de apoio para arranjos produtivos locais
no pas; da a relevncia em analisar a sua trajetria e verificar
a possibilidade de novas diretrizes para qualificar a ao poltica
nessa rea. A histria da poltica de apoio a APLs no RS remonta
aos anos 1990, sendo inclusive anterior s aes realizadas no
mbito federal. No ano de 1999, o Governo do Estado do Rio
Grande do Sul, por meio de sua Secretaria do Desenvolvimento e
dos Assuntos Internacionais (Sedai), criou o Programa de Apoio
aos Sistemas Locais de Produo e, com isso, iniciou e formalizou
a poltica voltada para APLs no estado.
O objetivo deste captulo a anlise crtica das polticas de apoio
a APLs implementadas no RS, com vistas a contribuir com proposies de novas diretrizes. Para alcanar tal objetivo, foi necessrio
compreender inicialmente a trajetria da poltica para APLs e a estrutura institucional envolvida nesse processo. Para tanto, foram
utilizadas diversas fontes secundrias de pesquisa, que foram qualificadas atravs de entrevistas nas instituies responsveis pela
formulao e/ou implementao de iniciativas no RS.
Para apresentar os resultados obtidos, o artigo foi estruturado
em trs sees, alm desta introduo. Na primeira, apresenta-se
a trajetria das polticas de apoio a APLs, a estrutura institucio4. Agradecemos aos bolsistas Marcelo Gostinski, Marilise Dorneles Spat e Cludia
Borba Matos, que auxiliaram na coleta e organizao dos dados.

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

55

nal envolvida nas aes e o mapeamento dos arranjos apoiados


no estado. Na segunda, sistematiza-se as informaes referentes
s polticas pblicas e privadas para APLs no RS, ressaltando os
responsveis pelo apoio, principais aes, seus focos e instrumentos. E, finalmente, na terceira e ltima seo, so apresentadas as
sugestes para o aprimoramento da polticas de apoio a arranjos
produtivos no estado.

1. Trajetria das polticas de apoio a APLs, estrutura


institucional e arranjos apoiados no Rio Grande do Sul
Esta seo objetiva apresentar a trajetria, a estrutura institucional envolvida com a poltica de apoio a APLs no RS e os arranjos
identificados e apoiados no estado. Isso foi feito considerando
como ponto de partida o final da dcada de 1990, que quando
se inicia a poltica de apoio a APLs no RS. Inicialmente, sero
apresentadas a trajetria e a estrutura institucional e, na sequncia, os arranjos que foram e so alvo dessa poltica.

1.1. Trajetria e estrutura institucional


O organismo-chave de coordenao de polticas para arranjos
produtivos no RS a Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais (Sedai), atravs do Departamento de Fomento
aos Investimentos. Essa secretaria seleciona os arranjos a serem
apoiados pela poltica pblica e coordena sua execuo. Na Figura 1, procura-se demonstrar de forma esquemtica a evoluo
da poltica estadual especfica de apoio aos APLs, mas tambm
daquelas entendidas aqui como complementares. Ambas, nesse
caso, coordenadas pela Sedai.

56

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

57

Fonte: Elaborao prpria.

Figura 1 RS: evoluo das polticas estaduais especcas e complementares

Percebe-se que o programa de apoio aos arranjos, inicialmente


denominado de Programa de Apoio aos Sistemas Locais de Produo quando de sua criao no governo Dutra (1999-2002),
permanece, embora com outra denominao, nos diferentes governos subsequentes.
Foi o Programa de Apoio aos SLPs que iniciou e formalizou a
poltica voltada para APLs no estado. Desde ento, os diferentes
governos gachos vm apoiando diversas aglomeraes produtivas. Tal apoio, no entanto, no foi idntico nem teve a mesma
nfase ao longo do tempo. Por isso, dividiu-se a poltica em trs
fases, que so coincidentes aos perodos de trs governos distintos: a fase inicial (1999-2002), do governo Olvio Dutra; a segunda fase (2003-2006), durante o governo de Germano Rigotto; e a
atual, a partir de 2007, na gesto da governadora Yeda Crusius.
Os recursos destinados execuo do programa de apoio a
APLs foram, desde o incio (em todas as trs fases), previstos em
dotao oramentria da Sedai. Alm desses, so repassados recursos provenientes de Consulta Popular.5
Ao olhar com ateno a Figura 1, v-se que, ao longo desses governos, os programas e subprogramas, vinculados aos chamados eixos estruturantes, ganham denominaes que diferem,
mas que guardam, na sua essncia, a mesma inteno de poltica:
promover os APLs, formar redes de empresas, capacitar e buscar
novos mercados.
Assim, sob a coordenao da Sedai, as polticas implementadas orientaram-se para o apoio s diversas formas de cooperao
entre as empresas e as demais instituies locais, procurando fortalecer a governana local. Mas no s a cooperao e a governana foram foco das aes. A formao e capacitao, a inovao
e tecnologia e o acesso aos mercados interno e externo tambm o
foram. A atuao nesses diferentes focos fica explcita a partir da
inteno do governo da primeira fase de vincular os programas
Extenso Empresarial, Capacitao Empresarial, Redes de Cooperao e Apoio Participao em Feiras Nacionais e Internacionais
ao Programa de Apoio aos SLPs.

5. Por intermdio da Consulta Popular, a populao chamada, todos os anos, a


indicar alguns dos investimentos a serem realizados pelo Estado em cada regio.

58

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

Esses programas, na proposta do governo Olvio Dutra, estavam voltados e deveriam contribuir para a promoo dos arranjos
produtivos locais do estado. Assim, o Programa de Apoio aos SLPs
era pensado como o programa guarda-chuva de apoio aos APLs.
Na realidade, contudo, os outros programas pouco se vincularam
a ele, embora possam ter, com certeza, auxiliado na capacitao
competitiva das empresas localizadas nos arranjos.
Ainda em relao primeira fase da poltica de apoio a APLs,
cabe atentar para o conceito que estava orientando a concepo
do Programa de Apoio aos SLPs. Embora o termo Sistemas Locais de Produo remeta noo de sistemas industriais localizados ou sistemas produtivos locais introduzida por pesquisadores
franceses, cujo principal representante Courlet, a nomenclatura
adotada, conforme a prpria coordenadora do programa poca Clarisse Chiappini Castilhos , , antes, um nome fantasia.
Isto , a nomenclatura expressa mais a preocupao poltica com
o desenvolvimento endgeno e, portanto, local, do que uma referncia terica especfica. O conceito adotado parte da ampla
literatura que discute as vantagens das aglomeraes produtivas
frente s novas condies internacionais de concorrncia. Assim,
aspectos como especializao produtiva, proximidade das atividades, existncia de instituies de ensino e de P&D, densidade
preexistente das relaes entre os atores locais, alm do potencial
demonstrado de empregar um nmero significativo de trabalhadores, fazem parte do conceito adotado.
Acreditava-se que os espaos produtivos que tinham caractersticas de arranjos, dado que a articulao entre os agentes era
ainda incipiente, poderiam chegar a sistemas atravs da interveno institucional que promovesse a dinamizao desses espaos
locais. Em decorrncia disso, o programa tinha como objetivo geral consolidar os Sistemas Locais de Produo do RS.
A partir da segunda fase, mas, especialmente, na terceira e
atual fase, a capacidade de acompanhamento da Secretaria diminuiu bastante devido ao enxugamento de seu corpo tcnico e
da forte conteno de despesas imposta pela poltica estadual de
ajuste fiscal. A atuao ocorre atravs de convnios com entidades locais, para as quais so repassados recursos a projetos especficos. Os recursos existentes so alocados a partir das demandas

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

59

advindas dos agentes presentes nos APLs. A Secretaria avalia os


projetos apresentados, mas no planeja a priori as lacunas e gargalos a serem alvo de atuao. So os atores locais que organizam
os pleitos. Verifica-se, assim, que, no presente, no h focos claros
na poltica pblica de apoio a APLs, embora as intenes e as
reas de atuao tenham sido herdadas da fase inicial.
Enquanto na primeira fase da poltica de apoio a APLs houve
uma maior reflexo para seleo dos arranjos a serem objeto da
poltica pblica, nas fases subsequentes esse processo balizado
por demandas sociais e presses polticas e menos por estudos
sistematizados sobre a realidade socioeconmica gacha. Assim,
diferentemente da primeira fase, quando a poltica de apoio aos
APLs tinha papel de destaque no programa de governo, nas fases
subsequentes pode-se dizer que tal poltica perde flego. Tal perda deu-se no em razo do montante dos gastos realizados (como
se pode ver adiante), mas, sobretudo, em razo da ao do governo, que deixa de ser o protagonista, aquele que induz, e passa a
ser passivo frente s demandas do local. No que os agentes locais
no devam ser ouvidos e seus pleitos levados em conta; a crtica
no est nos agentes, mas sim no papel da Secretaria, que deixa
de atuar de forma estratgica. Considera-se que a atuao do Estado no deve estar calcada em uma abordagem top-to-bottom;
no entanto, diante da escassez de recursos financeiros, a priorizao e a sinalizao para os atores locais das diretrizes estratgicas
do governo tornam-se fundamentais.
Tambm o Ncleo Estadual (NE) de Apoio aos APLs, que foi
constitudo no ano de 2005, ainda no governo Rigotto, como elo
de ligao com o Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos
Produtivos Locais (GTP-APL), se desmobilizou ao longo do tempo. Em sua composio, h um representante de cada uma das
seguintes instituies: Sedai; Secretaria de Cincia e Tecnologia
(SCT-RS); Caixa-RS; Servio Brasileiro de Apoio Micro e Pequena Empresa (Sebrae-RS); e Federao das Indstrias do Rio
Grande do Sul (Fiergs)/Instituto Euvaldo Lodi (IEL-RS). No entanto, h o estmulo, por parte do Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), para que o grupo volte a
ter um papel mais atuante.

60

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

H ainda outros fatores externos que instigam, no momento,


uma atuao mais ativa da Sedai. Esse o caso da Rede de Cooperao de APLs e Cadeias Produtivas do Conselho de Desenvolvimento e Integrao Sul Codesul (Rede APL-Codesul). Essa rede
visa viabilizar aes integradas entre os estados do Rio Grande do
Sul, Santa Catarina, Paran e Mato Grosso do Sul como forma de
promover um desenvolvimento equilibrado e sustentado entre os
segmentos produtivos desses estados. Dentre seus objetivos, esto
a consolidao das governanas locais, o fortalecimento do tecido
associativo via sensibilizao e aes cooperadas, alm da troca
de experincias entre APLs.
Tambm no mbito da Agenda 2020,6 a temtica dos APLs
ganhou espao. no Frum Temtico de Inovao e Tecnologia
da Agenda 2020, acerca da regulamentao da Lei Estadual de
Inovao, sancionada em julho de 2009, que tal temtica vem
sendo discutida. Os participantes do frum elencaram um conjunto de medidas que visam ampliao da atividade inovativa
no RS. Nesse sentido, quatro temas especficos que compem a lei
foram destacados: projeto de incentivos fiscais, linhas de crdito
especficas para empresas do setor; projeto de implantao e consolidao de parques tecnolgicos; projeto de implantao e consolidao dos arranjos produtivos locais; projeto para beneficiar
pequenas e microempresas nos processos de compras do Estado.
vlido sublinhar que h na Lei de Inovao aprovada no
estado ateno especial aos APLs. Para fins dessa lei, considera-se
arranjos produtivos locais como aglomeraes de empresas, localizadas em um mesmo territrio, que apresentam especializao
produtiva e mantm vnculos de articulao, interao, coopera6. No ano de 2006, teve incio o movimento intitulado Agenda 2020. Esse movimento da sociedade gacha se prope a discutir propostas concretas de solues
para o desenvolvimento do estado. So mais de 100 entidades participantes, que
indicam seus representantes nos fruns temticos e tambm no Frum de Gesto
da Agenda 2020. Dentre esses participantes, esto o Poder Pblico (estadual e municipal), empresrios, universidades, a sociedade gacha, trabalhadores, partidos
polticos e ONGs. Os vrios fruns temticos instalados para discutir o cenrio desejado para 2020 tinham como meta inicial realizar o detalhamento de aes, indicadores, metas e prazos para cada um dos 11 grandes temas propostos no mapa
estratgico da Agenda: infraestrutura, cidadania e responsabilidade social, meio
ambiente, gesto pblica, sade, ambiente institucional e regulatrio, educao,
desenvolvimento regional e de mercado, inovao e tecnologia, disponibilidade
de recursos financeiros e desenvolvimento regional.

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

61

o e aprendizagem entre si e com outros atores locais, tais como


governo, associaes empresariais, instituies de crdito, ensino e pesquisa (RIO GRANDE DO SUL, 2009). A lei prev ainda
que o Estado apoiar a implantao e a consolidao de APLs,
objetivando a expanso de investimentos em pesquisa cientfica e
tecnolgica, o desenvolvimento tecnolgico e a incorporao de
novas tecnologias, novos processos, produtos ou servios.
Finalmente, vale destacar outro importante organismo de
atuao no estado, o Sebrae, instituio privada sem fins lucrativos e de utilidade pblica. O Sebrae em nvel nacional passou
por um redirecionamento estratgico no ano de 1999. A partir de
tal direcionamento, houve uma evoluo da abordagem, a qual
passou a privilegiar o territrio, em vez do setor de atividade, e o
coletivo, em detrimento da empresa individual. O Sebrae regional
atuou nesse sentido especialmente no perodo de 2003 a 2006,
quando havia a inteno de fortalecimento da dinmica dos APLs.
importante frisar que o Sebrae regional tem forte atuao no estado e se vale de sua capilaridade para ter uma presena marcante nas diversas regies. Especialmente durante o governo Rigotto,
devido perda de flego da poltica pblica de apoio aos APLs,
o Sebrae-RS acabou atuando e preenchendo um vazio de poltica
pblica, passando a operar como um importante coordenador das
iniciativas em determinados arranjos.
Desde 2007, o Sebrae-RS vem atuando fortemente por projetos, independente da configurao local (seja de APL ou de polo).
Isso no quer dizer que negue a existncia de APLs, mas que sua
ao ocorre sem a preocupao de definir se os espaos locais
so ou no APLs. Sua contribuio se d por meio da atuao
por projetos especficos, o que no impede que esses impactem
positivamente nos arranjos. O Sistema de Informao da Gesto
Estratgica Orientada para Resultados (Sigeor) d visibilidade s
aes e materializa tal abordagem por projetos.
Alm dos organismos mencionados, existem outros que podem ser considerados como executores de poltica. Esse o caso
das universidades, que recebem recursos para o desenvolvimento
de projetos mediante o estabelecimento de convnios. As universidades so importantes parceiras na implementao das polti-

62

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

cas, atuando na formao e capacitao, bem como no estmulo


inovao e ao desenvolvimento.
As unidades de pesquisa e servios da Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa) no Rio Grande do Sul tambm
podem ser consideradas como executoras, pois vm atuando na
transferncia de tecnologia. So quatro as unidades no estado:
Embrapa Clima Temperado (Pelotas), Embrapa Pecuria Sul
(Bag), Embrapa Trigo (Passo Fundo) e Embrapa Uva e Vinho
(Bento Gonalves).
O Ncleo Regional do Instituto Euvaldo Lodi do Rio Grande
do Sul (IEL-RS) e o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial do Rio Grande do Sul (Senai-RS), que fazem parte do Sistema Fiergs (Federao das Indstrias do Rio Grande do Sul), so
outros exemplos de organismos apoiadores. O primeiro desenvolve servios voltados para o aperfeioamento da gesto e para
a capacitao empresarial de firmas industriais. J o Senai atua
fortemente na formao e capacitao profissional, mas tambm
disponibiliza seus quadros profissionais e a rede de servios tecnolgicos dos centros de tecnologia s necessidades da indstria,
buscando promover a pesquisa, o desenvolvimento e a inovao
nas empresas.
Vale, por fim, fazer referncia s associaes de classe e aos
sindicatos como apoiadores e executores. Muitas vezes, tais organismos so gestores de recursos repassados pela Sedai, como
o caso da Associao das Indstrias de Mveis do Rio Grande do
Sul (Movergs), da Associao dos Produtores de Carne do Pampa
(Apropampa), da Associao Polo de Moda da Serra Gacha e do
Sindicato das Indstrias Metalrgicas, Mecnicas e de Material
Eltrico de Caxias do Sul (Simecs), dentre outros.

1.2. APLs apoiados


A poltica de APLs no Rio Grande do Sul descrita acima foi direcionada para diversos arranjos espalhados por todo o territrio
gacho.
A identificao dos APLs no RS no resultado somente do esforo de organismos estaduais, mas tambm de organismos federais. O destaque que os organismos federais ganham, ao longo do
2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

63

tempo, nesse processo est relacionado crescente promoo e ao


desenvolvimento de aes em nvel federal voltadas para o fomento de atividades de micro, pequenas e mdias empresas em APLs.
No caso gacho, dois organismos estaduais se destacam no
processo de identificao e seleo de APLs para apoio: a Sedai
e o Sebrae-RS. Somam-se a esses alguns organismos federais,
como o Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT), o Ministrio
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) especialmente no que se refere coordenao do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP-APL) , o
Ministrio da Integrao Nacional (MI), entre outros.
Na fase inicial da poltica estadual de apoio a APLs, eram claros os critrios de escolha dos arranjos a serem apoiados. Considerava-se no s a proximidade espacial entre os diferentes elos
das cadeias produtivas, mas tambm a existncia na aglomerao
de instituies de ensino e pesquisa, bem como a presena de
interaes, mesmo que informais, entre os atores locais. A capacidade de gerao de emprego e renda tambm era levada em
conta, assim como a possibilidade de estmulo a novas atividades
nos espaos territoriais escolhidos para implementar a poltica.
Levando em conta esses aspectos, foram selecionados os APLs
que seriam foco inicial da poltica de apoio. So cinco, a saber:
autopeas, na regio da Serra; mquinas e implementos agrcolas, nas regies da Fronteira Noroeste, Alto Jacu, Misses, Noroeste Colonial e Produo; coureiro-caladista, nas regies do Vale
dos Sinos e Paranhana; mveis, na regio da Serra; e conservas e
doces coloniais, da microrregio Sul.
Avaliando esse elenco de APLs apoiados, identifica-se a ideia
de [...] apoiar o desenvolvimento de Sistemas Locais de Produo
gachos j articulados ou em processo de estruturao em torno das cadeias produtivas mais dinmicas do estado (CASTILHOS,
2002, p. 58). Esse o caso de Autopeas, Mveis e Calados.
Soma-se a isso o fato de que [...] a escolha dos arranjos produtivos respondeu [...], em alguns casos, sua possibilidade de criar
polos regionais de industrializao de forma a favorecer a redistribuio regional do PIB (CASTILHOS, 2002, p. 57). Ou ainda, a
seleo considerou [...] em alguns casos, o simples fato de constiturem aglomeraes no pertencentes ao eixo Porto Alegre-Caxias

64

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

do Sul, que concentra grande parte da atividade industrial gacha.


Neste ltimo caso, o objetivo era reduzir essa concentrao (CASTILHOS, 2007, p. 246). Essa a situao de mquinas e implementos e de conservas e doces, embora sejam aglomeraes bastante
distintas em termos de dinmica industrial.
Ao se analisar a lista de selecionados, percebe-se o enfoque
dado aos APLs cuja especializao produtiva calca-se nas atividades industriais manufatureiras. Essa foi uma escolha intencional, dado o mbito de atuao da Sedai e as possibilidades de
interveno naquele momento. Como ressaltado em entrevista
pela coordenadora do programa poca, a ideia era envolver na
continuidade outras secretarias, buscando, dessa forma, atuar em
aglomeraes voltadas para diferentes atividades, como no caso
do agronegcio, por exemplo.
A seleo dos outros APLs, que foram apoiados na segunda
e na terceira fases da poltica em mbito do governo estadual,
ainda sob coordenao da Sedai, no se deu de forma to refletida e estudada quanto na primeira fase. No foram desenvolvidos
estudos sobre os APLs. Tanto questes polticas quanto demandas
locais influenciaram essas escolhas.
Na segunda fase, foram selecionados, alm dos j atendidos
na primeira fase, os seguintes arranjos: gemas e joias (Mdio Alto
Uruguai, Alto Jacu, Central, Fronteira Oeste, Vale do Taquari/
Alto da Serra do Botucara e Serra), vitivincola (Serra), base
florestal (Metade Sul do Estado)7 e bioenergia e alta tecnologia
(Metropolitana Delta do Jacu e Vale do Rio dos Sinos).8
7. O arranjo de Base Florestal foi priorizado no governo Rigotto; no entanto, hoje,
tal APL no recebe apoio da Sedai como tal. A questo florestal abordada em
um projeto mais amplo, denominado de Madeira RS, o qual envolve, alm dos
silvicultores, beneficiadores de madeira, empreendimentos de papel e celulose,
empresas de insumos para a construo civil e de mveis, entre outros. Logo, o
arranjo de Florestamento, que adiante aparece na listagem de APLs apoiados no
estado, foi identificado e apoiado pelo MI a partir de 2003.
8. O arranjo de Bioenergia tambm no mais apoiado como APL. Em 2005, esse
arranjo foi institudo pelo governo Rigotto. No entanto, mais recentemente, o Estado passou a trabalhar com uma abordagem setorial, abrangendo, alm dos biocombustveis, o biogs, a biomassa, a energia solar e elica, entre outros. Tal mudana culminou na criao do Programa RS Energia (coordenado pela Caixa-RS),
cujo objetivo buscar a autossuficincia da matriz energtica gacha, por meio do
fomento a fontes tradicionais de energia e da pesquisa sobre fontes alternativas.
Assim, atualmente, a questo de bioenergia no RS tratada como programa, e no
mais como APL.

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

65

Na terceira fase, somam-se ao elenco de APLs apoiados pela


Sedai, os seguintes arranjos: txtil e confeces (Serra Gacha),
carne do pampa (Campanha e Fronteira Oeste), ovinocultura de
corte (Campanha e Fronteira Oeste), automao e controle eletroeletrnico (eixo Porto Alegre-Caxias do Sul) e polo naval (Rio
Grande).
Examinando esse novo elenco de APLs selecionados, verificase que no h grande diversificao nos segmentos econmicos
apoiados. S adiante, sob influncia de organismos federais e, inclusive, do Sebrae (primeiro, nacional, e depois, regional), que
houve uma diversificao no foco de atuao dos APLs mapeados
e apoiados. Em funo, especialmente, da atuao do Sebrae, novos APLs foram identificados e apoiados, muitos dos quais vinculados aos setores primrio e tercirio. Isso teve um impacto
positivo no sentido de alargar a lista de APLs mapeados e apoiados, ampliando no territrio os espaos atendidos pela poltica
e incluindo outros arranjos agroindustriais e de servios. Apesar
disso, falta, ainda, no elenco de arranjos apoiados, APLs relacionados, particularmente, aos servios e s atividades culturais.
A listagem dos APLs identificados e apoiados atualmente no
estado apresentada no Quadro 1 a seguir. So 33 arranjos apoiados no total.
Quadro 1 RS: arranjos produtivos locais identicados
e apoiados no Rio Grande do Sul
1
2
3
4
5
6
7
8
9

66

Arranjo produtivo local identicado e apoiado


Metalmecnico / autopeas
Mquinas e implementos agrcolas / pr-colheita
Mquinas e implementos agrcolas / colheita
Mquinas e implementos agrcolas / ps-colheita
Moveleiro Serra
Moveleiro Hortnsias e Campos de Cima da
Serra
Moveleiro Central
Coureiro-caladista
Txtil e confeces Hortnsias e Campos de
Cima da Serra

Municpio-chave
Caxias do Sul
Passo Fundo
Santa Rosa
Panambi
Bento Gonalves

Instituio
Sedai
Sedai
Sedai
Sedai
Sedai

Gramado

Sedai

Santa Maria
Novo Hamburgo

Sedai
Sedai

Nova Petrpolis

Sedai

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33

Arranjo produtivo local identicado e apoiado


Txtil e confeces Serra
Gemas e joias / extrao e beneciamento
Mdio Alto Uruguai
Gemas e joias / extrao e beneciamento
Alto Jacu
Gemas e joias / extrao e beneciamento
Central
Gemas e joias / extrao e beneciamento
Fronteira Oeste
Gemas e joias / extrao e beneciamento e
artefatos de pedra
Gemas e joias / joias, folheados e bijuterias
Vitivinicultura Serra
Vitivinicultura Fronteira Oeste
Fruticultura Serra
Carnes / bovinocultura de corte
Ovinocultura de corte
Doces e conservas
Fruticultura Serra
Polo naval
Cachaa e derivados da cana
Leite e derivados
Piscicultura Fronteira Mercosul
Piscicultura Metade Sul
Florestamento
Flores e plantas ornamentais
Turismo Serra
Turismo Misses
Automao e controle eletroeletrnico

Municpio-chave
Farroupilha

Instituio
Sedai

Ametista do Sul

Sedai

Salto do Jacu

Sedai

So Martinho da Serra

Sedai

Quara

Sedai

Soledade

Sedai

Guapor
Bento Gonalves
Santana do Livramento
Caxias do Sul
Bag
Alegrete
Pelotas
Pelotas
Rio Grande
Santo Antnio da Patrulha
Passo Fundo
Ajuricaba
Cachoeira do Sul
So Sep
Pareci Novo
Bento Gonalves
So Miguel das Misses
Porto Alegre

Sebrae
Sedai
MI
Sebrae
Sebrae
Sebrae
Sedai
Sebrae
Sedai
Sebrae
Sebrae
MI
MI
MI
Sebrae
Sebrae
MI
Sedai

Notas: (1) Instituio = Principal instituio apoiadora do arranjo.

Muitos so os municpios que compem os arranjos identificados e apoiados, o que pode ser visualizado na Figura 2, a seguir.

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

67

Figura 2 RS: localizao geogrca dos APLs identicados e apoiados no RS

Fonte: Elaborao prpria, com uso do software ArcGIS 9.0.

Todos os municpios com APLs identificados e apoiados esto


indicados na cor cinza. importante observar que h sobreposio de APLs em alguns municpios, enquanto outros no apresentam arranjos mapeados e apoiados, como o caso daqueles
pintados de preto e concentrados mais ao norte do estado e na
faixa litornea. Destaca-se, entretanto, que grande parte do territrio gacho apresenta APLs identificados e apoiados de diversos
segmentos produtivos (primrio, secundrio e tercirio).
A prxima seo apresenta a anlise da poltica estadual descrita anteriormente.

2. Anlise da poltica estadual para APLs


Esta seo apresenta a anlise das polticas pblicas e privadas
implementadas no RS destinadas ao desenvolvimento e fortalecimento de APLs. A questo est em compreender de que forma
a poltica planejada foi, de fato, executada e quais APLs atingiu.
Para tanto, feita uma anlise crtica das polticas implementadas
no estado, ressaltando seus focos e instrumentos.

68

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

No decorrer do processo de coleta de dados primrios e secundrios, identificou-se que as polticas pblicas podem ser compreendidas como especficas ou complementares ao desenvolvimento
e fortalecimento de APLs. Sendo assim, a apresentao e anlise
das polticas foram organizadas dessa forma, nas subsees 2.1
e 2.2. Adicionalmente, a subseo 2.3 examina as iniciativas privadas de apoio aos APLs, especificamente as aes presentes nos
projetos realizados pelo Sebrae.

2.1. Polticas especficas para APLs


As polticas especficas para APLs identificadas no estado do RS
foram e so elaboradas e implementadas, como se viu, principalmente pela Sedai. Conforme descrito anteriormente, no mbito
dessa secretaria que o Governo do Estado criou o Programa de
Apoio aos Sistemas Locais de Produo, em 1999. Atualmente,
o programa denominado de Programa de Apoio aos Arranjos
Produtivos Locais.
O gasto do governo com esse apoio ganha no oramento, no
perodo de 2000 a 2003, a denominao de Apoio ao Fomento
Industrial. Vale frisar, no entanto, que essa rubrica abarca no
apenas o apoio aos arranjos produtivos locais na poca, denominados de sistemas locais de produo , mas tambm os dispndios com outras iniciativas implementadas naquele perodo, tais
como Projetos Setoriais e Atrao de Investimentos.
Como se pode observar na Tabela 1, do total de R$ 38 milhes
orados entre 2000 e 2003, R$ 25 milhes foram executados, ou
seja, 66% do total. Nos anos de 2000, 2001 e 2003, o montante
realizado foi inferior ao orado, enquanto que, em 2002, o valor
realizado foi superior ao orado para o perodo.
Tabela 1 RS: orado e realizado na rubrica de Apoio ao Fomento Industrial
Orado (R$)
Realizado (R$)
% Realizado/
Orado

2000
7.445.000
1.883.243

2001
11.666.680
8.421.680

2002
12.776.500
12.969.500

2003
6.607.043
2.014.939

Total
38.495.223
25.289.362

25,30%

72,19%

101,50%

30,50%

65,69%

Fonte: Rio Grande do Sul, 2009.


Nota: Os valores do oramento-lei de 2000 a 2003 referem-se atividade 2292.

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

69

As aes realizadas atravs da rubrica Apoio ao Fomento Industrial conforme texto do oramento objetivaram o fomento a investimentos destinados soluo de gargalos produtivos,
priorizando os setores com potenciais de inovao e gerao de
emprego e renda. Tais recursos foram destinados a diferentes setores produtivos, o que se compreende que impactou diferentes
APLs do estado.
A partir de 2004, a continuidade das aes realizadas no mbito do programa passa a figurar no oramento sob outra rubrica,
denominada, a partir de ento, Apoio aos Arranjos Produtivos
Locais. Isso coincide com o segundo ano do governo de Germano
Rigotto, perodo que pode ser considerado tanto como o marco
inicial da segunda fase da poltica estadual para APLs, como tambm de adequao de nomenclaturas em conformidade com as
polticas federais no mbito dos aglomerados produtivos.
O referido Programa de Arranjos Produtivos Locais consistia,
principalmente, em realizar a articulao entre diferentes atores
pertencentes a APLs, fossem esses pblicos ou privados. Suas
aes foram direcionadas a diversos arranjos do estado, tais como:
coureiro-caladista, gemas e joias, mquinas e implementos agrcolas, moveleiro, vitivincola, doces e conservas, entre outros.
Os gastos relacionados a esse programa iniciaram em 2004
e so verificados at hoje. Entre 2004 e 2009, o total orado
foi de aproximadamente R$ 7,7 milhes, sendo que esse montante tem uma distribuio relativamente homognea ao longo
dos anos, com exceo de 2007, primeiro ano do governo de
Yeda Crusius, em que houve uma reduo de 67% do montante
orado.
Em relao aos valores realizados, possvel fazer uma anlise
at 2008, pois o perodo para o qual existem dados disponveis
sobre o realizado. A relao entre orado e realizado bastante
diversa entre os anos, destacando-se 2005 e 2008 como os anos
em que mais gastos foram realizados, sendo a relao entre orado e realizado nesses anos 58% e 56%, respectivamente. A Tabela
2 apresenta essas informaes.

70

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

Tabela 2 RS: orado e realizado na rubrica de Apoio aos APLs


2005

2006

2007

2008

2009

Total

Lei

1.320.050

805.000

709.667

399.570

869.000

1.002.939

5.106.226

CP

197.363

590.000

673.985

70.000

900.000

100.000

2.531.348

Total

1.517.413

1.395.000

1.383.652

469.570

1.769.000

1.102.939

7.637.574

Lei

256.920

380.696

1.664

145.478

413.142

ND

1.197.900

CP

426.415

56.000

570.000

ND

1.052.415

Total

256.920

807.111

57.664

145.478

983.142

ND

2.250.315

% Realizado/
Orado

16,93%

57,86%

4,17%

30,98%

55,58%

ND

29,46%

Realizado
(R$)

Orado
(R$)

2004

Fonte: Rio Grande do Sul, 2009.


Notas: (1) Lei = montante referente ao oramento-lei do estado para o ano; CP = montante
referente ao oramento decidido atravs da consulta popular.
(2) Os valores do oramento-lei referem-se s atividades 6158 e 7060. Para o ano de 2007,
o valor a soma de duas atividades existentes no oramento: 6158 e 1801 (essa ltima,
relacionada ao Projeto Rumos 2015).

Os valores orados e realizados apresentados nas rubricas


denominadas de Fomento Industrial e de Apoio aos Arranjos
Produtivos Locais so representativos de como o governo do estado, por meio da Sedai, operacionalizou a poltica desenhada
para APLs. No que tange especificamente questo da rubrica de
Apoio aos Arranjos Produtivos Locais, constata-se que o montante gasto desde 2004 at 2008 totalizou um valor em torno de
R$ 2,2 milhes, o que representou 30% do valor orado.
Os convnios consistem no principal instrumento utilizado pela
Sedai para operacionalizar a poltica para arranjos, sendo que a
maior parte deles envolveu o repasse de recursos financeiros por
parte do Estado e contrapartidas econmicas9 e/ou financeiras10
dos partcipes do convnio, ou seja, os atores participantes dos
APLs. Nesse sentido, foi compilada e analisada uma grande quantidade de informaes dos convnios firmados de 2001 at 2009
para que fosse possvel compreender o foco das aes realizadas,
bem como para quais APLs se destinavam. O Quadro 2 apresenta
um resumo dessas informaes.
9. So as contrapartidas que no envolvem dinheiro em espcie e, sim, a disponibilizao de recursos humanos e infraestrutura fsica.
10. So as contrapartidas que envolvem determinado montante de recursos financeiros, os quais so disponibilizados em espcie para o convenente responsvel
pela gesto dos recursos.

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

71

Quadro 2 RS: convnios Sedai por foco de ao e por APL


APL

N Convnios

Metalmecnico
autopeas

Mquinas e implementos agrcolas

Moveleiro

Coureiro-caladista

Txtil e confeces

Gemas e joias

Vitivinicultura

Doces e conservas

Carnes do Pampa (bovinocultura de corte)


Ovinocultura de corte

R$

Focos das Aes


 Formao e capacitao;
R$ 425.000,00  cooperao e governanas;
 inovao e tecnologia.
 Formao e capacitao;
 cooperao e governanas;
R$ 534.000,00  inovao e tecnologia;
 acesso aos mercados internos e externos.
 Formao e capacitao;
 cooperao e governanas;
R$ 1.010.016,00
 inovao e tecnologia;
 nanciamento e investimento.
 Formao e capacitao;
R$ 668.640,00  cooperao e governanas;
 inovao e tecnologia.
 Formao e capacitao;
 cooperao e governanas;
R$ 155.025,20
 acesso aos mercados internos e externos.
 Formao e capacitao;
R$ 673.105,00  cooperao e governanas;
 inovao e tecnologia.
 Formao e capacitao;
R$ 215.460,00  acesso aos mercados internos e externos.
 Inovao e tecnologia;
R$ 400.000,00  acesso aos mercados internos e externos.

R$ 96.800,00

 Formao e capacitao.

R$ 400.000,00

Polo naval

R$ 100.000,00

 Formao e capacitao.
 Formao e capacitao;
 cooperao e governanas.

Total

26

R$ 4.578.046,20

Fonte: Elaborao prpria a partir de informaes da Sedai-RS.

Dentre os convnios analisados, destacam-se os primeiros,


firmados no final do ano de 2001, que tiveram como objeto a
constituio dos Centros Gestores de Inovao (CGIs) de quatro
arranjos (conservas, mquinas e implementos agrcolas, moveleiro e autopeas), alm da constituio do Centro Integrado de Inovao em Design (CIID) do APL coureiro-caladista.
Os CGIs representam um instrumento da poltica de apoio a
APLs e tinham como foco a questo da produo e difuso da ino-

72

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

vao no local, por meio do uso mais otimizado da infraestrutura


tcnica e tecnolgica de apoio aos arranjos. Mais especificamente, esses CGIs visavam a organizao da produo e da inovao (tecnolgica, produtiva e organizacional), a aproximao das
instituies de ensino e pesquisa do setor produtivo, o estmulo
produo e difuso de informaes e conhecimento a todos os
arranjos, bem como a interao e a cooperao entre os atores
locais (CASTILHOS, 2002).
Os convnios para formao dos CGIs, diferentemente dos demais, caracterizam-se pelo perodo de vigncia maior (14 meses,
prorrogados para 18 meses no primeiro aditivo), alm do repasse
de recursos financeiros de montantes superiores (entre R$ 375
mil e R$ 605 mil). Essas caractersticas explicam a ausncia de
convnios nos anos de 2002 e 2003. Com os valores repassados
para a operacionalizao dos CGIs, os quatro APLs (que dispunham do Centro Gestor) contavam, durante um ano e meio, com
recursos para implantar aes e projetos necessrios ao desenvolvimento do arranjo e priorizados a partir do diagnstico inicial
realizado.
J a partir de 2004, outros APLs que ainda no contavam com
o seu CGI receberam recursos, como txtil e confeces, gemas e
joias, ovinocultura de corte, carnes do pampa, entre outros. Esses
recursos foram destinados principalmente a projetos para capacitao, sendo que tambm foram observadas algumas aes para
estimular a cooperao, o acesso a novos mercados e a inovao.
Destaca-se que as caractersticas dos convnios mudaram, especialmente no que diz respeito ao prazo de vigncia e aos recursos
repassados, que diminuram.
O projeto Capacitao Gerencial Programa de Gesto e Desenvolvimento para a Excelncia do APL coureiro-caladista, referente ao ano de 2009, constitui-se como um exemplo de ao
com foco na formao e capacitao dos empresrios participantes do arranjo. J o projeto para criao de Marca Coletiva para
o Polo de Moda da Serra Gacha retrata aes focadas na cooperao e no acesso a mercados. O Estudo do Mercado Consumidor
Brasileiro do Vinho, Uvas e Derivados (2005) para o APL vitivincola, tambm da Serra Gacha, por sua vez, ilustra o foco de acesso aos mercados internos e externos. Por fim, o foco em inovao

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

73

e tecnologia pode ser verificado nos diversos projetos realizados


no mbito dos APLs de mquinas e implementos agrcolas.
A Figura 3 explicita quais APLs foram beneficiados por aes/
projetos, de acordo com os diferentes focos: formao e capacitao; inovao e tecnologia; cooperao e governana; acesso aos
mercados interno e externo; e financiamento e investimento.
Figura 3 RS: focos das aes viabilizadas pela Sedai por APL
i

Fonte: Pesquisa de campo, 2009.


Nota: MIA = Mquinas e implementos agrcolas.

A prxima seo apresenta as questes relacionadas com as


polticas complementares de apoio aos APLs.

2.2 Polticas complementares


Apresentada a poltica especfica para APLs da Sedai, tambm foram identificadas polticas complementares dessa secretaria. Nesse sentido, o governo props tambm os programas Extenso Empresarial, Redes de Cooperao, Apoio Participao em Feiras
Nacionais e Internacionais e Capacitao Empresarial, que podem
ser vistos como complementares ao Programa de Apoio aos APLs,
j que todos esses quatro programas tambm eram, e ainda so,
operacionalizados atravs de convnios.
O Programa Extenso Empresarial tinha por objetivo a identificao e resoluo de problemas tcnicos, gerenciais e tecno-

74

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

lgicos das empresas. Desde o seu incio at 2008, o programa


j atendeu aproximadamente 20 mil empresrios. Esse programa
apresentou um total orado, entre 2004 e 2009, de R$ 20,2 milhes, sendo que em torno de 41% desse montante foi realizado,
ou seja, R$ 8,3 milhes.
Outro programa que, poca, representou uma ao complementar da Sedai poltica para os arranjos produtivos locais foi
o Capacitao Empresarial, que objetivava treinar os pequenos
e mdios empresrios em temas como planejamento, produo,
custos e mercado. Por meio desse programa j foram realizadas
mais de 600 turmas de treinamento, capacitando um nmero prximo a 10 mil empresrios, com uma carga horria total superior
a 36 mil horas. O Programa Capacitao Empresarial apresentou
um dos menores oramentos em relao aos outros programas
que compem as aes complementares da Sedai de 2004 a
2009, o total orado foi em torno de R$ 3,5 milhes, sendo que o
valor de R$ 887 mil foi realizado (25% do orado).
Embora os montantes orados para o Capacitao tenham sido
menores se comparados aos demais programas, destaca-se que,
dentre os programas complementares, o Capacitao foi frequentemente utilizado para treinamento de empresrios atuantes nos
APLs priorizados pela Sedai. Uma vez que, a partir de 2004, o
programa passou a contar com uma rubrica especfica no oramento estadual, aes e projetos para capacitao gerencial dos
empresrios participantes dos arranjos poderiam ser realizados
atravs dele deixando os recursos destinados ao apoio aos APLs
para serem utilizados para aes com outros focos.
Outro programa que compe o grupo das aes consideradas
complementares da Sedai o Programa Redes de Cooperao.
Esse programa visava organizar empresas com vistas realizao
de aes conjuntas para facilitar a resoluo de problemas comuns, alm de viabilizar novas oportunidades. Atualmente, mais
de 3.800 empresas encontram-se associadas s 159 redes ativas
formadas pelo programa. O Redes de Cooperao contou com um
total orado para o perodo de 2004 a 2009 de quase R$ 20 milhes, com total realizado de R$ 7,7 milhes. Assim, em torno de
39% do previsto foi realizado. A partir de 2005 at 2008, percebe-

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

75

se que os valores do oramento realizado so significativamente


reduzidos: de R$ 3,2 milhes para R$ 450 mil.
Em alguns APLs especficos foram constitudas algumas redes
de cooperao atravs desse programa. So exemplos: (a) Rede
ncora, de autopeas, situada em Porto Alegre e regio; (b) Rede
Afecom, de estofados e mveis complementares, de Bento Gonalves; (c) Rede Ametista, de gemas, localizada em Ametista do
Sul; entre outras.
Por fim, completando o elenco de programas da Sedai complementares poltica de apoio aos arranjos, est o Programa de
Apoio Participao em Feiras Nacionais e Internacionais, o qual
era voltado principalmente s micro, pequenas e mdias empresas. Destacam-se, dentre os beneficiados desse programa, empresas atuantes em alguns arranjos como: coureiro-caladista, moveleiro, gemas e joias, cachaa e derivados da cana, entre outros. De
uma forma geral, esse programa j possibilitou a mais de duas mil
empresas a participao em 119 feiras nacionais e internacionais.
Com um total orado de R$ 6,7 milhes e um realizado de R$
2,6 milhes, possvel observar que o programa perdeu flego
financeiro a partir de 2007, sendo que no havia valores orados
j para o ano de 2008.
Alm da Sedai, compreende-se que outras duas secretarias do
Governo do Estado, a Secretaria de Cincia e Tecnologia (SCT)
e a Secretaria da Agricultura, Pecuria, Pesca e Agronegcio
(Seappa), tambm implementaram polticas que so vistas como
complementares poltica central da Sedai. No mbito dessas
duas secretarias, vrias foram as aes identificadas.
Quanto Secretaria de Cincia e Tecnologia, identificou-se
que, a partir de 2004, trabalhou com aes complementares ao
apoio dos arranjos por meio de programas e projetos voltados,
basicamente, para o desenvolvimento de Polos de Inovao Tecnolgica como mencionado anteriormente. essa questo que
guia as polticas da SCT, sendo que a poltica especfica para APLs
fica sob responsabilidade da Sedai. A SCT reconhece a existncia
dos APLs e das aes voltadas para eles, e pode-se dizer que elabora as polticas para polos considerando o mapeamento de APLs

76

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

no estado e a importncia dessas aglomeraes no que tange ao


desenvolvimento produtivo e inovativo de regies. O montante
orado para os polos no perodo de 2004 a 2009 chegou aos R$
17 milhes, sendo que desse total, cerca de 40% foi realizado
(R$ 6,8 milhes).
J a Secretaria da Agricultura, Pecuria, Pesca e Agronegcio
outro rgo que tambm apresenta aes complementares s
polticas da Sedai de apoio a APLs. Isso foi verificado por meio da
identificao de aes destinadas a determinados APLs de base
agroindustrial, tais como: ovinocultura e bovinocultura de corte,
leite e derivados, vitivincola, piscicultura e fruticultura. O foco
das aes variado, havendo atividades voltadas para formao e
capacitao, acesso a novos mercados e financiamento e investimentos. Entende-se que por meio das aes empreendidas pela
Seappa que o apoio aos APLs de base agroindustrial ampliado.
Alguns desses APLs so alvos das aes da Sedai, como foi apresentado no Quadro 1, mas a lista desses arranjos se amplia com
as atividades realizadas pela Seappa. Como exemplo, os APLs de
piscicultura, leite, vitivinicultura e fruticultura tambm so atingidos por alguma iniciativa dessa secretaria.

2.3 Iniciativas privadas de apoio


Alm das secretarias do Governo do Estado, outro agente que
tambm se destaca por ser promotor e executor de polticas relacionadas aos arranjos produtivos locais o Sebrae. Essa instituio atua fortemente por projetos, e atravs do Sistema de Informao da Gesto Estratgica Orientada para Resultados (Sigeor)
que se percebe a materializao dessa abordagem.
A partir de uma busca de dados primrios e secundrios, foi
possvel identificar os focos das aes envolvidas nesses projetos
e os APLs que receberam aes especficas. A Figura 4 sintetiza
tais informaes.

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

77

Figura 4 RS: Focos das aes viabilizadas pelo Sebrae por APL
g

Fonte: Pesquisa de campo, 2009.


Nota: MIA = Mquinas e implementos agrcolas.

A partir do contedo apresentado nas subsees anteriores,


identificou-se que muitas aes especficas e complementares de
secretarias do governo do estado (particularmente da Sedai) e do
Sebrae foram e ainda so destinadas para o desenvolvimento e
fortalecimento de APLs. Tais aes possuem focos distintos inovao e tecnologia; formao e capacitao; acesso a mercados;
cooperao e governana; financiamento e investimento e diversos so os APLs atingidos. Se, no seu incio, a poltica pblica foi orientada para atingir alguns arranjos (doces e conservas,
coureiro-caladista, mquinas e implementos agrcolas, metalmecnico autopeas e moveleiro), o seu desenrolar se caracterizou
por ampliar o nmero de arranjos envolvidos.
No que tange atuao dos organismos no estado, percebeuse, no comeo das iniciativas de apoio aos arranjos produtivos,
uma sobreposio entre o papel desempenhado pela Sedai e pelo
Sebrae. Isso deve-se ao fato de que, nesse perodo inicial, ambos
estavam preocupados em diagnosticar os aglomerados e levantar
suas necessidades, bem como sensibilizar e mobilizar os atores locais. Atualmente, percebe-se a atuao desses organismos muito
mais como complementares do que como conflitantes. At por-

78

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

que, hoje em dia, em ambos os organismos, os esforos voltam-se,


sobretudo, para a formalizao de convnios com intuito de operacionalizar aes atinentes formao e capacitao, ao acesso
aos mercados etc.
A reduo da equipe da Sedai ao longo dos anos e a consequente diminuio da capacidade tcnica da mesma, bem como
a conteno de gastos, alteraram o papel da Secretaria no escopo
da poltica; ela deixou de atuar de forma estratgica, elencando os
segmentos e as regies dos APLs a serem priorizados e apoiados,
e passou a ser apenas repassadora de recursos. Deixa, portanto,
de ter um papel mais ativo no desenho de uma poltica clara de
desenvolvimento regional.
Quanto aos instrumentos para operacionalizao da poltica
do governo estadual, verificou-se que os convnios constituemse como o principal deles. Atravs de convnios so definidas as
responsabilidades de cada ator do arranjo, as aes a serem realizadas e os objetivos a serem atingidos, bem como o montante de
recursos a serem repassados e as contrapartidas exigidas.
Finalmente, com relao ao foco das aes, constatou-se que
boa parte dos projetos desenvolvidos visaram, maiormente, a Formao e Capacitao dos atores dos APLs, tanto no caso das aes
apoiadas pela Sedai quanto pelo Sebrae.
No caso da Sedai, de acordo com a Figura 3, a Cooperao
e Governana tambm recebeu importante ateno. Na sequncia, projetos que visavam a Inovao e a Tecnologia aparecem
em terceiro lugar. Nesse caso, vale chamar a ateno para o fato
de que a instalao dos CGIs fazem com que o foco Inovao e
Tecnologia ganhe esse destaque. No entanto, embora tais centros
tenham como meta maior difundir nos arranjos os conhecimentos
voltados inovao, esse no um processo terminado; pelo contrrio, h ainda muito o que se fazer nessa direo.
Constam ainda aes voltadas para Acesso aos Mercados, internos e externos, e, finalmente, relacionadas ao Financiamento e
Investimento; entretanto, aes desse ltimo tipo tiveram muito
pouca participao no conjunto do apoio. At o momento, no
foram criados mecanismos de financiamento especficos aos APLs
as linhas de crdito do Banco do Estado do Rio Grande do Sul
(Banrisul) no so exclusivas s empresas dos arranjos. Quan-

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

79

to aos investimentos, houve, por exemplo, apoio instalao de


uma planta produtora de MDF no estado para suprir gargalo da
cadeia-produtiva de mveis no APL moveleiro da Serra Gacha.
O uso do Fundo Operao e Empresa (Fundopem) exerceu papel
importante no financiamento desse projeto.
Ao analisar-se a atuao do Sebrae, a partir da Figura 4, verifica-se que, tambm suas aes, voltaram-se particularmente para
a Formao e Capacitao, como foi dito. J na sequncia, foi o
Acesso aos Mercados o mote de vrios projetos. E, por fim, os
projetos vinculados Inovao e Tecnologia e Cooperao e
Governana foram aqueles que receberam menos aes.
Aspectos como esses devem ser levados em conta caso se queira contribuir para o aperfeioamento das iniciativas de apoio a
arranjos no Rio Grande do Sul. H a necessidade de se pensar de
forma consciente e estratgica sobre o rumo que o apoio deve seguir. Na prxima seo, busca-se precisamente apresentar sugestes de melhorias nas polticas e iniciativas de apoio aos APLs.

3. Diretrizes para uma poltica estadual para APLs


Conforme comentado anteriormente, as atuais aes pblicas
principalmente da Sedai carecem de critrios que guiem a
priorizao das aes voltadas aos arranjos produtivos, alvos da
poltica. O que se observou mais recentemente no processo de
execuo da poltica foi um direcionamento de aes, definido
principalmente pelas demandas de agentes e por presses polticas, sem que tenha sido feita uma avaliao crtica por parte dos
formuladores da poltica. Dessa forma, a poltica de apoio a APLs
deixou de definir alvos estratgicos, tal como foi feito no seu incio, a julgar, por exemplo, pela criao dos CGIs, esvaziando seu
papel no direcionamento do desenvolvimento produtivo, tecnolgico e mercadolgico de segmentos produtivos e, at mesmo, do
desenvolvimento socioeconmico de regies.
Nesse contexto, necessrio definir novas estratgias para determinar os arranjos que devem ser alvo da poltica e, tambm,
quais aes e projetos merecem maior ateno e recursos. Em
outras palavras, devem ser novamente definidos critrios para a
priorizao de APLs. Esses critrios podem ser baseados em di80

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

ferentes questes. Cita-se, aqui, duas que parecem interessantes


para o estado:
 uma priorizao com base no nvel de desenvolvimento socioeconmico das regies, supondo que a poltica de APLs possa
contribuir para a evoluo de regies menos favorecidas (localizadas na metade sul do estado, por exemplo). Tal ideia baseiase na compreenso de que o fortalecimento de aglomeraes
produtivas uma forma de fortalecer competncias localizadas
e, assim, contribuir para o desenvolvimento local; e/ou
 uma priorizao por segmentos produtivos, visando, por exemplo, uma capacitao daqueles que so mais intensivos em mo
de obra, devido acirrada concorrncia que vm sofrendo no
mercado internacional, ou ainda uma evoluo dos segmentos
mais intensivos em tecnologia, com o objetivo de contribuir
para a elevao da capacidade de produo e comercializao
de produtos de maior valor agregado no estado.
Contudo, para definir prioridades, fundamental um olhar crtico para as aes j executadas. necessrio compreender o que,
de fato, gerou resultado em meio ao montante de aes realizado
para diversos APLs. Sendo assim, devem ser definidos indicadores
de eficincia para a mensurao das aes implementadas. At o momento, no foram observadas aes avaliativas por parte dos rgos
pblicos que implementam as polticas especfica e complementar
de apoio a APLs, algo que considera-se fundamental. A avaliao dos
resultados alcanados sine qua non tanto para a (re)formulao da
poltica quanto para o seu acompanhamento e aperfeioamento.
Ainda a respeito da definio de novas estratgias para determinar arranjos que devem ser alvo de ao poltica, necessrio
pensar tambm em atividades produtivas que ainda no foram
identificadas como APLs, mas que possam responder adequadamente quando assim tratadas. Tambm vale investir esforos na
identificao de aglomeraes produtivas que no sejam exclusivamente de atividade industrial, mas de outros setores, como o
de servios, por exemplo. relevante refletir sobre polticas de
incentivo produo e inovao para elas, objetivando contribuir
com o aprendizado dos atores envolvidos, com o desenvolvimento do segmento produtivo e com o desenvolvimento do local onde
as atividades se realizam.

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

81

Alm da necessidade de definir estratgias de atuao por


meio da priorizao de APLs, tambm se considerou importante
definir aes polticas de acordo com o estgio de desenvolvimento
dos APLs. Os diversos arranjos produtivos identificados e apoiados
por polticas no RS possuem nveis de desenvolvimento produtivo
e inovativo distintos, bem como caractersticas de mercado diferentes, sendo alguns direcionados ao mercado externo e outros ao
mercado local e regional somente. Dessa forma, h a necessidade
de identificar em qual estgio de desenvolvimento se encontram
os APLs e aplicar aes que respeitem seus nveis de crescimento
e que possam, de fato, contribuir para a evoluo de empresas e
instituies presentes nos arranjos.
Ainda a respeito da necessidade de se olhar para as diferenas
entre os APLs e de se pensar em aes especficas com base nisso,
destaca-se que, mesmo dentro de um APL, suas firmas e instituies possuem caractersticas distintas de porte e de capacidades
produtivas e tecnolgicas, por exemplo e, portanto, merecem
um olhar diferenciado por parte da poltica de apoio a arranjos.
Para algumas firmas, ser necessrio pensar em formas de acesso
ao mercado internacional, no desenvolvimento de marca prpria
e de capacidades inovativas para a diferenciao de produtos, no
registro de patentes etc.; para outras, entretanto, h de se considerar aes que contribuam para o desenvolvimento de capacidades produtivas, antes mesmo de inovativas, e formas de comercializao coletiva, por exemplo. Para refinar a poltica dessa forma,
necessrio refletir sobre as especificidades e as necessidades dos
APLs a serem priorizadas pela poltica, bem como pensar quais
aes e projetos merecem maior ateno e recursos.
Nesse sentido, necessrio priorizar aes por APLs. Em outras
palavras, mesmo que os APLs estejam em um mesmo estgio de
desenvolvimento, podem apresentar diferentes dinmicas de funcionamento e, assim, diferentes demandas para uma interveno
de poltica. Sendo assim, h a necessidade da definio de aes
que visem superar as dificuldades presentes nos APLs. Tal definio deve ser construda por agentes integrantes dos arranjos em
conjunto com os policy makers, com vistas a fazer com que a poltica seja construda coletivamente, a partir dos conhecimentos
dos agentes sobre a realidade local e, assim, tenha legitimidade.

82

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

Outra questo que merece ateno por parte dos formuladores


da poltica para APLs compreender a importncia de promover a
diversificao produtiva e tecnolgica do local, como uma alternativa tradicional busca pela especializao. Nas discusses sobre
polticas para APLs, recorrente a questo do estmulo especializao do local. O que se prope aqui que seja considerada a
possibilidade de se estimular a diversificao do local, com vistas
a evitar situaes de lock-in. Essas situaes so prejudiciais aos
arranjos, pois os agentes ficam fechados em uma lgica produtiva, tecnolgica e mercadolgica que no os permite perceber
oportunidades de crescimento existentes em outros mercados.
Logo, deve-se visar a diversificao produtiva com a criao e incorporao de novas atividades e capacitaes.
Dentro dessa questo, vlido mencionar a importncia de
serem consideradas aes que contribuam para o processo de internacionalizao de APLs. Coerente ao que foi proposto acima,
isso deve ser pensado dentro da lgica de estgios de desenvolvimento dos arranjos e, portanto, no se aplica a priori a todo
e qualquer arranjo. Compreende-se que aes que estimulem a
internacionalizao de empresas devem ser no sentido de facilitar
a insero delas em cadeias produtivas globalizadas, desenvolvendo suas capacidades produtiva, tecnolgica e mercadolgica.
Nesse sentido, vlido refletir sobre como aproveitar as oportunidades relacionadas aos mercados emergentes, como dos BRICs.
Alm disso, oportunidades associadas ao aumento do mercado
interno tambm no podem ser esquecidas.
Considerando essas possibilidades de aes polticas diversificao e internacionalizao de arranjos , importante atentar
para o fato de que os focos de aes j presentes na atual poltica
do estado ganham novo flego, como o caso das aes voltadas para Formao e Capacitao, por exemplo. Nesse caso, seria
necessrio formular novas aes no sentido de promover capacitao para um processo de diversificao produtiva e tecnolgica
do local e para uma internacionalizao do arranjo. Destaca-se
aqui, ento, que uma reflexo a respeito da atual poltica no
deve objetivar somente a proposio de novos focos de ao, visto
que vrios e diferentes so os focos, como Inovao e Tecnologia,
Formao e Capacitao, Acesso a mercados, entre outros. A lgi-

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

83

ca deve ser a de repensar o direcionamento das aes dentro dos


atuais focos da poltica, buscando uma evoluo dos arranjos em
direo a sistemas. De todo modo, necessrio incrementar aes
voltadas especialmente para Inovao e Tecnologia e Financiamento e Investimento.
Nesse sentido, novos instrumentos fiscais, creditcios e de financiamento devem ser pensados. O financiamento a grupos de
pequenas empresas, por exemplo, deve ser explorado, a fim de
viabilizar o crdito a essas firmas, mas tambm como forma de
estmulo cooperao. J aes que visem a inovao, voltadas
para o desenvolvimento de processos inovativos, devem ganhar
importante reforo. chave priorizar aqueles projetos que tenham
a inovao como alvo. Para tanto, condicionantes aos projetos a
serem propostos pelos agentes locais podem ser elencados, estabelecendo, por exemplo, que as propostas envolvam mais de uma
empresa em parceria com institutos de pesquisa e universidades.
Tambm os observatrios tecnolgicos e mercadolgicos surgem
como algo a ser estimulado.
Alm dessas, outra temtica importante que deve ser incorporada vincula-se preocupao em preservar o meio ambiente.
Esse desafio do desenvolvimento sustentvel tambm deve ser incorporado agenda governamental.
Cabe ainda reforar a necessidade de ampliar o elenco de APLs
apoiados pelo governo estadual, incorporando arranjos relacionados a servios, a atividades culturais e at mesmo a atividades
primrias.
Finalmente, ao se pensar a respeito das possibilidades de aperfeioamento da poltica de apoio a APLs, chega-se, naturalmente,
em questes mais especficas dos arranjos. Isso porque se pressupe que a realidade de cada arranjo e de seus atores constituintes apresenta peculiaridades que precisam ser identificadas e
compreendidas para serem levadas em considerao quando da
definio de uma forma de interveno. Assim, fundamental
compreender as dificuldades e gargalos presentes nos arranjos.
Algumas das dificuldades que aparecem com frequncia em
diversos APLs envolvem questes de mo de obra qualificada e
acesso a mercados e logstica/infraestrutura. Isso indica que h
ainda espao para aes nos diferentes focos j estabelecidos,

84

2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

como Formao e Capacitao e Acesso aos Mercados Interno e


Externo; mas h tambm a necessidade de se incrementar aes
ainda pouco desenvolvidas, como no caso do Financiamento e
Investimento, como j foi referido. Quanto a gargalos vinculados
questo do crdito e financiamento, sabe-se, por exemplo, que
alguns segmentos produtivos integrantes de arranjos produtivos,
como o de bens de capital, carecem de uma ateno especial no
quesito de possibilidades de financiamento de compra de seus
produtos com taxas de juros razoveis, quando comparadas s
praticadas no mercado externo.
Questes desse gnero extrapolam, s vezes, a possibilidade
de atuao em mbito da poltica para APLs e, em muitos casos,
no sero resolvidas somente com polticas em nvel estadual ou
municipal direcionadas para arranjos. H demandas que exigem
uma interveno poltica em nvel macroeconmico e que envolvem a esfera federal do governo. Sendo assim, preciso conjugar
esforos entre as diferentes esferas de governo e entre os diversos
tipos de polticas com vistas a potencializar os APLs do estado.
Por fim, conclui-se que, no Rio Grande do Sul, a poltica de
apoio a APLs j totaliza uma dcada de existncia e caracterizouse pela diversidade de aes com focos distintos Formao e
Capacitao, Inovao e Tecnologia, Acesso a Mercados e Cooperao e Governana executadas pelo governo estadual, principalmente pela Sedai. As sugestes propostas visam qualificar a
poltica existente com vistas a torn-la mais estratgica do ponto
de vista de resultados produtivos e socioeconmicos que pode
produzir.

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2. Trajetria, anlise e diretrizes para a poltica ... no Rio Grande do Sul

87

3. Santa Catarina: as possibilidades


de polticas para arranjos
produtivos locais11

Renato Ramos Campos


Pablo Felipe Bitencourt
Valdir Alvim da Silva

Introduo
Este captulo sintetiza as principais concluses da pesquisa sobre as polticas de apoio aos APLs no Estado de Santa Catarina.
Ainda que no haja explicitamente estratgias de polticas para o
desenvolvimento de APLs, observou-se a existncia de aes que
esto ampliando a experincia estadual e criando estmulos para
a formulao de tais polticas.
Em primeiro lugar, existem diferentes rgos do governo estadual e tambm representaes no estado do governo federal,
alm de rgos no governamentais que atuam no apoio a arranjos produtivos locais. Junto com essas instituies, existe tambm
a Cmara de Arranjos Produtivos e Redes de Empresas, que o
ncleo estadual do GTP-APL. Essa diversidade de entidades caracteriza a presena de uma densa estrutura institucional para o
apoio a APLs.
Em segundo lugar, algumas aes desses rgos podem ser
consideradas como intervenes explcitas de estmulo a APLs.
Alm disso, existem tambm outras aes que no so explicitamente denominadas de apoio a APLs, mas que afetam agentes de
um mesmo setor articulados regionalmente. Portanto, junto com
11. Este artigo tem como base o Relatrio final: sntese dos resultados, concluses e
recomendaes Santa Catarina. Os autores agradecem a colaborao dos estagirios Franklin Rockenbach, Moiss Spilere e Thiago de Aguiar Netto.

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

89

a variedade institucional acima mencionada, h tambm aes


explcitas ou no de apoio, revelando uma diversidade conceitual
para nominar as aes de estmulos a APLs.
Em terceiro lugar, os planos estratgicos que esto em debate
pelo Governo do Estado e que tm uma funo estruturante para
o desenvolvimento tambm fazem referncia explcita noo de
arranjos produtivos locais, o que revela a inteno de usar esse
instrumento de poltica para o desenvolvimento estratgico do
estado.
Portanto, aparecem diversos indcios que revelam as possibilidades de se transformar a atual experincia estadual de ao no
apoio a APLs numa estratgia de desenvolvimento na qual esse
instrumento de ao poltica articule polticas de desenvolvimento produtivo e regional.
importante lembrar, ainda, que existe no Estado de Santa
Catarina uma cultura associativa no mbito regional, envolvendo agentes de governos municipais e associaes de representao de interesses, que se desenvolveu desde a dcada de 1960 e
logrou criar um ambiente propcio para prticas pblicas de natureza coletiva e regionalizada.
A primeira seo deste captulo apresenta o conjunto de instituies que atuam no apoio a APLs. A segunda seo destaca a
nfase no uso desse instrumento para o apoio a micro e pequenas empresas. A terceira seo mostra as polticas implcitas para
arranjos produtivos locais dos rgos de desenvolvimento e do
sistema bancrio. A quarta seo informa sobre as aes de apoio
a APLs que enfatizam o desenvolvimento tecnolgico. A quinta seo analisa esse conjunto disperso de aes de apoio aos arranjos
e procura sugerir, preliminarmente, diretrizes para uma poltica
que tenha por base a noo de APL como instrumento de estratgia de desenvolvimento produtivo e regional para o estado.

1. As caractersticas das instituies que atuam no apoio a


APLs
Um aspecto marcante do conjunto das organizaes que realizam
algum tipo de programa explcita ou implicitamente de apoio a

90

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

APLs a diversidade de instituies, considerada sua esfera de


governo e sua natureza pblica ou privada.
Tomando por referncia o conjunto de rgos que compem
a Cmara de APLs, ncleo estadual do GTP-APL e, portanto, rgo que procura, na esfera estadual, articular as aes de apoio a
APLs, pode-se observar essa diversidade, conforme o Quadro I.
Destacam-se as seguintes caractersticas dos principais rgos
da Cmara na sua ao de apoio a APLs:
a) O governo estadual realiza, atravs da Cmara de Arranjos
Produtivos e Redes de Empresas, a funo de articulao dos rgos que atuam no espao territorial do estado. Deve-se observar
que nem todos os rgos integrantes da Cmara realizam polticas de apoio a APLs.
b) So dois os rgos do governo estadual que possuem poltica explcita de apoio a APLs. A Fundao de Apoio a Pesquisa
Cientfica e Tecnolgica do Estado de Santa Catarina (Fapesc), na
definio de sua ao para APLs, replica, principalmente, no nvel
do estado, os programas definidos no nvel federal (sobretudo
pela Finep). A Empresa de Pesquisa Agropecuria e de Extenso
Rural de Santa Catarina (Epagri), por sua vez, tem grande autonomia na formulao de sua poltica em relao quelas definidas
no mbito do governo estadual, o que faz com que suas polticas
para apoio a APLs no estejam, necessariamente, articuladas a
uma estratgia estadual.
c) Os demais rgos com programas especficos de apoio a
APLs so representaes de rgos federais que atuam no estado.
Esses definem suas polticas no mbito da esfera federal, e suas
agncias estaduais as aplicam no nvel do estado. So exemplos
desse caso as formas de apoio a APLs realizadas pelo Banco do
Brasil e pela Caixa Econmica Federal.
d) Alm dos rgos dos governos estadual e federal, esto presentes tambm o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas
Empresas (Sebrae-SC) e o Instituto Euvaldo Lodi (IEL-SC), que
possuem completa autonomia em relao ao governo estadual na
definio de suas polticas.

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

91

92

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

Natureza
Pblico/estadual
Pblico/estadual
Pblico/estadual
Pblico/estadual
Privado/estadual
Privado/estadual
Privado/estadual

Pblico/estadual
Pblico/federal
Pblico/federal
Pblico/estadual

Denominao

Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econmico Sustentvel

Secretaria de Estado de Agricultura


e Desenvolvimento Rural

Secretaria de Estado da Administrao

Secretaria de Estado da Educao

Agncia Frum Catarinense de


Desenvolvimento Forumcat

Associao Catarinense das


Fundaes Educacionais

Associao de Mantenedoras
Particulares de Educao Superior
de Santa Catarina

Empresa de Pesquisa Agropecuria


e Extenso Rural de Santa Catarina
Epagri

Caixa Econmica Federal

Banco do Brasil

Agncia de Fomento de Santa


Catarina Badesc

Banco de fomento

Bancria

Bancria

Apoio a agricultura, pecuria


e pesca

Representao de instituies
de ensino superior privadas

Representao de instituies
de ensino superior

Planejamento regional

Educao

Administrao pblica

Agricultura

Planejamento

rea de atividade

Agente nanceiro do Prodec; membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL; realiza programa especco de apoio


APL Competitividade das Cadeias e Arranjos Produtivos

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL; coordena as secretarias de desenvolvimento regionais (SDRs)

Membro da Cmara de APL

Secretaria de Estado a qual se vincula a Cmara de APLs; coordena


o Prodec

Forma de participao no apoio a APL

Quadro I SC: entidades que realizam atividades de apoio a APLs no Estado de Santa Catarina

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

93

Privado/estadual
Privado/estadual
Privado/estadual
Pblico/federal

Privado/estadual

Pblico/regional

Fundao de Cincia e Tecnologia


de Santa Catarina Fapesc

Federao Catarinense de Municpios - Fecam

Federao dos Trabalhadores


na Indstria de Santa Catarina
Fetiesc

Financiadora de Estudos e Projetos


Finep (representao estadual)

Instituto Euvaldo Lodi IEL-SC

Frum da Mesorregio Grande


Fronteira do Mercosul MesoMercosul

Membro da Cmara de APL; realiza articulao entre os estados da


regio Sul para estimular polticas estaduais de apoio a APLs

Membro da Cmara de APL; realiza programa de apoio a APLs no


setor de software

Articulao entre o setor produtivo, os agentes de fomento


e as instituies de ensino/
pesquisa
Frum criado pelo Ministrio
da Integrao Nacional

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL; realiza programa para apoio empresas


inseridas em APLs Programa APL

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL

Forma de participao no apoio a APL

Apoiar aes de C,T&I de instituies pblicas e privadas

Representao dos trabalhadores da indstria

Representao dos municpios


associados

Apoio e fomento pesquisa


cientca e tecnolgica

Representao de MPEs

Privado/estadual

Federao das Associaes de


Micro e Pequenas Empresas de
Santa Catarina Fampesc

Banco de fomento
Representao de empresas

Pblico/regional (sul)

Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul BRDE

rea de atividade

Federao das Associaes EmprePrivado/estadual


sariais de Santa Catarina Facisc

Natureza

Denominao

94

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais


Pblico/regional
Pblica/estadual
Pblico/estadual
Pblico/federal

Universidade Regio de Joinville


Univille

Universidade do Estado de Santa


Catarina Udesc

Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas de Santa Catarina


Sebrae/SC

Universidade Federal de Santa


Catarina

Instituio de ensino superior


federal

Instituio tcnica de apoio ao


desenvolvimento da atividade
empresarial de pequeno porte

Instituio de ensino superior


estadual

Instituio de ensino superior


regional

Oferece ensino fundamental,


mdio, superior e psgraduao

Representa todos os ramos


das atividades cooperativistas

rea de atividade

Fonte: Elaborao prpria, com base em pesquisa de campo e GTP-APL.

Privado/estadual

Privado/estadual

Organizao das Cooperativas do


Estado de Santa Catarina Ocesc

Sociedade Educacional de Santa


Catarina Sociesc

Natureza

Denominao

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL; realiza programa especco de apoio


APL Arranjo Produtivo Local

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL

Membro da Cmara de APL

Forma de participao no apoio a APL

Portanto, o conjunto das entidades existentes est restrita a


um conjunto de rgos que tm autonomia de deciso quanto
ao tipo de aes de apoio a APL em relao ao Governo do Estado. Essa autonomia no estimula a formulao de uma estratgia
estadual para esse tipo de ao, tanto pelo fato de esses rgos
terem vinculao com outra esfera de governo, como a federal,
quanto pelo fato de suas aes estarem voltadas para atender
demanda dos locais onde atuam e as especificidades de suas reas
de atuao.
Esses aspectos fazem com que a ao de apoio a APLs esteja
inscrita numa institucionalidade que, apesar de densa, no exige
que haja uma estratgia articulada de apoio aos APLs no mbito
estadual, pois cada rgo formula a sua poltica de apoio de acordo com os seus prprios objetivos institucionais.
Portanto, a poltica de apoio a APLs no Estado de Santa Catarina tem sido uma justaposio de programas realizados por
rgos que possuem as mais diversas caractersticas quanto sua
natureza governamental e quanto sua finalidade. Dessa forma,
o apoio aos APLs um conjunto de programas de diversas instituies que utilizam esse instrumento nas suas atividades-fins, como
passaremos a analisar nas sees seguintes.

2. APLs como poltica de apoio a micro e pequenas empresas


O campo de atuao dos dois principais rgos que apoiam APLs
no Estado de Santa Catarina revela, tambm, a nfase das aes
de apoio como polticas de estmulo s micro e pequenas empresas, quais sejam: o Sebrae-SC, dirigido especificamente para as
MPEs, e a Epagri, cujos programas de APLs afetam aglomeraes
de pequenos produtores na rea agrcola. Alm desses, a ao do
IEL-SC no apoio a arranjos produtivos locais do setor de software
tambm se dirige s pequenas empresas.
O Sebrae-SC atua de diversas formas no intuito de apoiar o desenvolvimento produtivo das empresas de micro e pequeno porte:
qualificao de pessoal, apoio e financiamento a projetos cooperativos, articulao de demanda das micro e pequenas empresas
aos rgos de poltica, alm de oferecer cursos, consultorias, treinamentos, palestras, seminrios, eventos e publicaes, entre ou3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

95

tros instrumentos com foco no aprendizado como elemento fundamental da competitividade.


A atuao do Sebrae-SC em APLs, amplamente difundida pelo
Estado de Santa Catarina, relaciona-se a diversos fatores: (i) as
caractersticas da estrutura produtiva catarinense, de especializao regional e forte presena de micro e pequenas empresas; (ii)
o significativo nmero de pontos de atendimento do Sebrae-SC;
e (iii) o reconhecimento, tanto de micro e pequenos empresrios,
quanto de outras instituies, acerca da capacidade do Sebrae-SC
de articular os atores em projetos que dinamizam as atividades
produtivas. Esses fatores criam uma forte demanda pela orientao do Sebrae-SC em projetos articuladores de micro e pequenas
empresas, concentradas em uma mesma atividade produtiva.
o foco em micro e pequenas empresas e a ao conjunta
dos agentes que condicionam os programas do Sebrae-SC para
APLs. Qualquer atividade produtiva pode ser objeto do programa, o qual de desenvolve nos arranjos atravs de programao
especfica definida junto aos atores locais. Entre as principais metas usuais, pode-se destacar: a ampliao do comrcio exterior; a
substituio de importaes; o aumento da competitividade ou do
nvel tecnolgico de produtos e processos; o equilbrio no desenvolvimento regional; e a ampliao do emprego e da qualidade
do crdito.
O diagnstico realizado pelos profissionais tcnicos do Sebrae-SC, em parceria com os atores locais, de forma a criar, j na
elaborao do programa, fortes interaes entre os participantes.
Nesse processo, torna-se frequente a participao de associaes
de produtores e empresrios, de sindicatos de trabalhadores, das
prefeituras municipais e do Governo do Estado, atravs das secretarias de desenvolvimento regional (SDRs).
Identificadas as deficincias e potencialidades dos APLs no
diagnstico, a segunda etapa do processo consiste em definir
aes capazes de diminuir os gargalos e maximizar as potencialidades identificadas. Cada ao corresponde, portanto, a um
projeto elaborado, envolvendo, normalmente, um grupo amplo
de organizaes. Como exemplo, pode-se verificar que, identificada a combinao entre a dificuldade de exportar e o potencial
de desenvolvimento tecnolgico, o Sebrae-SC poder articular a

96

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

participao de rgos do governo federal, estadual, municipal e


mesmo de instituies no pblicas no projeto como o caso
da Agncia Brasileira de Promoo a Exportaes e Investimentos
(Apex) e da Agncia de Desenvolvimento de Santa Catarina. Fica,
portanto, a cargo do Sebrae-SC o papel de adequar as necessidades e potencialidades identificadas nos APLs aos programas e
aes desenvolvidas por outras instituies.
Entre as instituies estaduais com maior participao na
articulao dos projetos com o Sebrae-SC esto: a Agncia de
Desenvolvimento de Santa Catarina, a Fapesc, o Senai, as SDRs e,
em menor medida, a Epagri. No mbito local, as instituies que
atuam com maior frequncia como parceiras so as prefeituras
municipais.
O IEL-SC atua em APLs como parte de sua misso de contribuir para o desenvolvimento sustentvel da indstria catarinense,
atravs de melhoramentos na gesto e na capacitao empresarial, no apoio inovao e na interao entre instituies de ensino/pesquisa e empresas.
O apoio efetivo se d no sentido de criar as condies para melhorar os vnculos entre polticas para APLs de outras instituies
e esferas sejam elas federais, estaduais, locais, pblicas, semipblicas ou privadas e as demandas de atores locais organizados.
Essa misso cumprida na forma de elaborao e gerenciamento
de projetos baseados em demandas locais que possam ser adequados para programas de outras instituies. No h, portanto,
um programa especfico da instituio para o desenvolvimento
de APLs catarinenses, ou mesmo um volume mnimo de recursos
destinados ao apoio efetivo aos APLs.
Para que as demandas locais possam existir, o IEL-SC possui
uma estratgia de atuao que prev a estruturao e recuperao de vnculos entre os atores locais, com foco especial na participao de instituies representativas de classe e instituies de
conhecimento. Como parte dos primeiros esforos, destacado o
estmulo participao em fruns de debate e a estruturao de
organizaes capazes de diagnosticar constantemente as demandas locais. Ao instituir essas estruturas, o IEL-SC considera constituir formas de governana de APLs. O resultado esperado que as
demandas locais surjam, exatamente, dessa instituio.

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

97

Em resumo, a participao inicial do IEL-SC est mais associada com as intencionalidades de aproximao de atores. O conjunto de atores e a forma como eles passaro a se organizar ser o
fator determinante da construo das demandas por projetos que
podero ou no fazer parte das atividades do IEL-SC.
As etapas de formalizao dos projetos e a busca de recursos para sua implantao fazem parte das atribuies do IEL-SC.
Nesse sentido, atua de maneira prxima ao Sebrae-SC, buscando
adequar possibilidades de programas e polticas de diversas instituies s demandas dos atores locais.
A Epagri tem como principal atribuio estimular a gerao,
difuso e uso de conhecimentos relevantes ao desenvolvimento
sustentado e sustentvel da atividade agrcola no estado. Alm
do foco na competitividade, atua para a melhoria da qualidade de
vida do meio rural e pesqueiro. Para isso, conta com 27 gerncias
regionais estrategicamente distribudas no estado, que administram 293 escritrios municipais de forma direta. Essa estrutura
organizacional complementada por 14 unidades de pesquisa e
dois campos experimentais.
O trabalho da Epagri voltado a APLs consiste em identificar as
deficincias tecnolgicas do que denomina bases produtivas de
determinados produtos agroindustriais. A partir disso, em articulao com os atores locais, utiliza-se dos conhecimentos acumulados por tcnicos para apoiar a elaborao de aes para o desenvolvimento das tecnologias. As polticas desenvolvidas sob essa
tica esto altamente em linha com o conceito de APLs, uma vez
que a instituio se utiliza dos conhecimentos locais e da troca de
conhecimentos com os atores locais para apoiar a implementao
e o desenvolvimento de inovaes.
O carter local da ao est associado distribuio da atividade agrcola no estado, que, a exemplo da atividade industrial, conhecida pela vocao e especializao regional. Nesse
sentido, destaca-se que um conjunto maior de aes para APLs
desenvolvido pela Epagri, alm daquelas explicitamente informadas pela instituio. So polticas de APLs realizadas sob outras
denominaes.

98

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

3. Aes de apoio a APLs por rgos de desenvolvimento e de


financiamento
Na rea de poltica de desenvolvimento da produo, existem
rgos e programas do governo estadual que realizam algumas
aes que fazem referncia a APLs. So eles: a) a Agncia de Fomento do Estado de Santa Catarina Badesc; b) o Programa de
Desenvolvimento da Empresa Catarinense Prodec, da Secretaria
de Estado do Desenvolvimento Sustentvel; e c) o Banco Regional
de Desenvolvimento Econmico BRDE, que atua na regio Sul.
A Agncia de Fomento do Estado de Santa Catarina Badesc
um instrumento de execuo da poltica estadual de desenvolvimento econmico. Em suas operaes, utiliza-se de recursos
prprios e dos fundos institucionais e de repasses de agncias
financeiras nacionais, como o BNDES, e internacionais, como o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). No atua especificamente no apoio a APLs, mas em reas que podem afetar tais
arranjos, como o microcrdito, o financiamento a micro e pequenas empresas e o repasse de linhas do BNDES, como o Finame.
Alm dessas atividades, est realizando estudos para o desenvolvimento de instrumentos financeiros para apoio a APLs.
O Programa de Desenvolvimento da Empresa Catarinense
(Prodec), da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Sustentvel (SDS), concede incentivo implantao ou ampliao de empreendimentos atravs de postergao do recebimento do ICMS a
ser gerado pelo investimento. Um dos critrios para a concesso
do beneficio e definio do valor a ser postergado , diretamente, a participao do empreendimento em APLs, alm de outros
critrios relacionados localizao do empreendimento e sua
articulao na cadeia produtiva a qual pertence. Trata-se, portanto, de um instrumento de poltica de desenvolvimento industrial
com referncia especfica ao adensamento da cadeia produtiva e
diminuio do desequilbrio regional. So elementos que podem
significar estmulos ao desenvolvimento de APLs, apesar de no
haver objetivo explcito de apoio.
O Banco Regional de Desenvolvimento Econmico (BRDE)
uma instituio financeira para fomento na forma de autarquia
interestadual, criada em 1961 pelos estados do Rio Grande do

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

99

Sul, Santa Catarina e Paran. O BRDE no possui uma poltica explcita de apoio a APLs, embora, atravs da sua agncia de Santa
Catarina, tenha participado ativamente da organizao do Frum
Catarinense de Desenvolvimento e da Cmara de APLs. No entanto, considerando a caracterstica da especializao regional da
atividade produtiva em Santa Catarina, diversas aes do BRDE
voltadas ao desenvolvimento de cadeias produtivas no estado estimularam a formao de APLs, ainda que no com o objetivo explcito de faz-lo. So exemplos as atividades como a avicultura, a
suinocultura e os laticnios no Oeste e a ma na regio Serrana,
entre outros. Alem dessa ao indireta, o BRDE, atravs do Codesul, tem mostrado interesse na articulao desse tipo de poltica
entre os estados da regio Sul.
Alm de instituies de desenvolvimento, tambm agentes do
sistema bancrio, como as agncias da Caixa Econmica Federal
e do Banco do Brasil, realizaram aes de apoio a APLs, atravs
da oferta de maiores prazos e menores taxas de juros para financiamentos a empresas que esto inseridas em arranjos produtivos selecionados pelos rgos de apoio. Para esses emprstimos,
as instituies contam com recursos advindos do FAT, do PIS, do
BNDES e do FGTS. Os arranjos a serem apoiados so os includos nas prioridades definidas pela Cmara de APLs. Alm disso,
a Caixa Econmica Federal procura atingir todo o territrio estadual, distribuindo sua ao entre suas cinco superintendncias
estaduais. Ela apoia , por exemplo, os APLs de turismo da Grande
Florianpolis e o caladista de So Joo Batista. J o Banco do
Brasil tem atuado nos APLs de mveis de So Bento do Sul e,
tambm, no caladista de So Joo Batista.
Como se percebe, a ao dos agentes do sistema bancrio no
se configura como um programa de ao para o desenvolvimento
de APLs no Estado de Santa Catarina. Essas aes, entretanto,
indicam formas de articulao complementar de apoio a arranjos
produtivos locais, nas quais o rgo cria condies especiais para
atender empresas inseridas em APLs prioritrios, estimulando a
participao das mesmas nesses APLs. Nesse caso, o apoio se deu
pela oferta de produtos especficos da rea em que a entidade
atua.

100

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

4. Apoio aos APLs para o desenvolvimento tecnolgico


Nessa rea, h duas entidades cujas aes de apoio a APLs devem
ser consideradas. A primeira, j mencionada quando das aes de
apoio a micro e pequenas empresas, a Epagri. Sua referncia
nesse campo de ao deve-se ao fato de que grande parte de suas
aes de apoio a APLs inclui um forte componente de apoio ao
desenvolvimento tecnolgico dos arranjos em que atua.
A segunda a Fapesc, que, no caso das aes de apoio aos
arranjos produtivos locais, atua como agente estadual dos programas da Finep e que mantm um programa para ao em APLs.
Mas no se trata de um programa de ao sobre um conjunto de
empresas com vistas ao estmulo criao e/ou difuso de conhecimentos entre as mesmas. Trata-se, de fato, de uma poltica para
o desenvolvimento tecnolgico que procura criar articulaes entre empresas e universidades e estimular a adoo de inovaes
pelas empresas, mas que no privilegia a ao sobre o conjunto dos agentes no sentido de um APL, ainda que a empresa e a
instituio beneficiada possam estar inseridas em algum arranjo
produtivo local.
Nesses casos, as aes so pontuais, no apoio ao desenvolvimento de tecnologias particulares em arranjos especficos ou no
apoio tradicional s empresas inseridas nos mesmos para capacitao ou absoro de tecnologias.

5. Poltica de apoio a arranjos produtivos locais como


instrumento para o desenvolvimento produtivo e regional
do estado
Nesta seo, procura-se analisar as caractersticas dos rgos que
realizam as aes de apoio a APLs em Santa Catarina e o tipo de
aes realizadas com o objetivo de refletir sobre as possibilidades
de construir uma poltica de apoio a APLs como estratgia de desenvolvimento produtivo e regional do estado.
Um aspecto inicial relevante a ser destacado no que se refere
ao campo ou foco da ao de apoio aos APLs em Santa Catarina,
que concentra-se, principalmente, em aes de apoio ao desenvolvimento produtivo e de servios com nfase no apoio a micro e

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

101

pequenas empresas, atravs de estmulos ao empreendedorismo,


governana local e capacitao. Esse aspecto resulta do fato
de serem essas as reas de ao dos trs rgos que se caracterizam por serem os mais importantes no apoio a APLs no estado: o
Sebrae-SC, o IEL-SC e a Epagri.
Portanto, ao que parece, as aes de apoio a APLs, antes de
serem uma poltica estadual de governo, so, principalmente,
um instrumento de ao que possibilita o cumprimento das atividades-fins dos rgos que as realizam. Essas atividades so o
estmulo a micro e pequenas empresas, no caso do Sebrae-SC, o
apoio a pequenos produtores agrcolas em atividades com algum
contedo tecnolgico, no caso da Epagri, e a capacitao tecnolgica em pequenos empreendimentos, como no caso do IEL-SC.
Em todos esses casos, a noo de APL revela-se til na sua dimenso de instrumento de apoio s micro e pequenas empresas, uma
vez que propem uma ao conjunta articulada a uma atividade
produtiva concentrada espacialmente.
Os rgos que tm condies institucionais de estimular a dimenso estratgica de desenvolvimento produtivo, tecnolgico
e regional das polticas de estmulos a APLs so tmidos na sua
utilizao, como o caso das secretarias setoriais e regionais do
Governo do Estado, do BRDE e da agncia de fomento estadual.
Tambm aes que poderiam estimular essa dimenso estratgica
da poltica, como a incluso da empresa em APL como um dos
critrios para a concesso de incentivo fiscal, como fez o Prodec,
tm se revelado de pouca relevncia.
Como visto, a ao de apoio a APLs , na prtica, a utilizao
desse instrumento para a execuo dos objetivos-fim dos rgos
que as aplicam. Essa constatao implica em que a definio das
aes de apoio responde s condies de demanda dos agentes
organizados, originada em setores e regies especficas, e no se
articula a uma estratgia de desenvolvimento regional e produtivo de mbito estadual.
O Governo do Estado criou a Cmara de Desenvolvimento de
Arranjos Produtivos e Redes de Empresa com o objetivo de articular essas aes. No entanto, mesmo com essa iniciativa, no se
formulou ainda, no mbito do governo, uma estratgia estadual
de desenvolvimento regional e produtivo tendo os APLs como ins-

102

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

trumento dessa estratgia. Deve-se destacar que a Cmara no


uma unidade oramentria do Governo do Estado, e tambm
no dispem de uma infraestrutura mnima para cumprir essa
funo.
Alm disso, a possibilidade que dispe de criar um espao de
relacionamento no significa que possa articular a formulao
estratgica das aes de apoio a APLs dos seus membros, que
possuem autonomia para isso. Os rgos que realizam as aes
de estmulos a APLs so autnomos na definio dos focos, dos
instrumentos e do alcance das polticas, que se voltam para as
atividades-fins desses rgos, tornando-as fragmentadas e dificultando sua articulao como instrumento de uma estratgia de
desenvolvimento produtivo e regional do estado.
Considerando essas limitaes, a Cmara tornou-se, principalmente, um representante estadual do GTP-APL, funcionando com
certa eficincia como instituio de articulao entre os rgos
que a compem e o GTP.
Para a construo de uma poltica de apoio a APLs como estratgia de desenvolvimento produtivo e regional do estado, ao
lado do redimensionamento da Cmara, uma questo importante
a ser discutida o papel da descentralizao administrativa do
governo estadual, que pode criar espao interinstitucional para a
formulao e a implantao dessa estratgia.
As secretarias de desenvolvimento regional podem ser um frum representativo dos diversos interesses locais, funcionando
como intermediador desses interesses junto ao governo estadual,
que centraliza as polticas setoriais (secretarias setoriais). Nessas
condies, as SDRs so, por um lado, espaos de operacionalizao das polticas setoriais e, por outro, espao consultivo e deliberativo em determinados nveis da dimenso regional dessas
polticas.
Portanto, para a elaborao e a implantao de uma estratgia
estadual de estmulo a APLs, deve-se considerar as secretarias de
desenvolvimento regional como espaos consultivos, deliberativos
e operacionais dos programas, e a Cmara de Desenvolvimento a
Arranjos Produtivos Locais e Redes de Empresas como o rgo
formulador da estratgia, em estreita relao com as demais se-

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

103

cretarias de governo e como rgo de coordenao da implantao das polticas.


Esta pesquisa identificou 69 APLs (Anexo 1) que, atualmente,
so objeto de poltica, ainda que, em alguns poucos casos, no sejam reconhecidos como tal pela entidade que realiza o programa.
A fonte da identificao foi a anlise dos programas e atividades
das entidades mencionadas anteriormente e a incluso na lista
de APLs prioritrios do GTP-APL do MDIC. uma lista diversificada de arranjos, que demonstra a experincia desse tipo de ao
no territrio catarinense e pode servir de ponto de partida para
definir uma estratgia de poltica de desenvolvimento regional e
produtivo que tenha os APLs como seu principal instrumento.
Alm dos APLs relacionados no referido anexo, existem outros arranjos no Estado de Santa Catarina que no so objeto de
apoio. Esses APLs foram identificados nesta pesquisa atravs de
fontes diversas, como a existncia de estudos com base em bancos
de dados estatsticos que permitem calcular a concentrao da
atividade produtiva, as demandas de agentes organizados, que
passam a divulgar suas atividades (a existncia de aes de apoio
a APLs tem estimulados os agentes a se organizarem sob essa denominao, para se enquadrarem nos critrios de incluso na poltica), e a identificao por parte de rgos que realizam polticas
de apoio a APLs, mas que no os incluram em seus programas.
Um aspecto importante para a definio de uma poltica estadual para apoio a APLs considerar os arranjos como instrumentos para as polticas de desenvolvimento produtivo, regional e
tecnolgico. Consideradas as estratgias dessas polticas, a noo
de APL poderia servir como instrumento para, por exemplo, estimular as regies deprimidas, desenvolver setores absorvedores
de mo de obra, estimular a competitividade de setores exportadores, o desenvolvimento tecnolgico de setores intensivos em
conhecimento, o estmulo a servios geradores de renda local e
a complementao de cadeias produtivas regionais. Nesse enfoque, o estmulo a APLs resulta do papel que o mesmo pode ter no
cumprimento de um objetivo de poltica industrial, de servios,
tecnolgica, de renda ou de emprego, articulada ao espao no
qual est localizada a aglomerao produtiva.

104

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

105

01.14-8
01.22-9
01.33-4
01.33-4

01.54-7
01.59-8

APL de fumo da regio Sul e Sudeste


do estado

APL de agricultura familiar da regio


Litoral Centro-Sul

APL de oricultura de Joinville

APL da bananicultura da regio de Luiz


Alves

APL da bananicultura na regio Norte


de SC

APL suinocultura de Concrdia

APL suinocultura de Chapec

APL da apicultura da regio de Curitibanos

01.54-7

01.14-8

APL de agroindstria de Treze de Maio

Sebrae-SC, GTP-APL/BB

Curitibanos, Frei Rogrio, Brunpolis, Pouso Redondo

Chapec, Joaaba, Videira, Brao do Norte

Concrdia

Sebrae-SC

Fapesc, GTP-APL/MI, Apex BR, Sistema


CeT

GTP-APL/Fapesc, MI, MEC, Apex BR,


Sistema C e T

Joinville, Barra Velha, Corup, Garuva, Guaramirim, Jaragu


Sebrae-SC
do Sul, Massaranduba, So Joo do Itaperiu, Schroeder

Luiz Alves

GTP-APL/Sebrae-SC

Sebrae-SC

Brao do Norte, Santa Rosa de Lima, Rio Fortuna, Gro


Para, Armazm, Gravatal, So Martinho, Anitapolis, So
Bonifacio, So Ludgero, Lauro Muller
Joinville

Sebrae-SC

GTP-APL/BB

Organizao responsvel pelo apoio

Brao do Norte

Treze de Maio

N APL

SC: APLs apoiados por polticas no Estado de Santa Catarina


Atividade
produtiva
Municpios
principal
(CNAE*)

Anexo I

106

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais


03.21-3
03.21-3

14 APL malacocultura de Itaja / So Jos

15 APL de aquicultura de Laguna

16

APL de leite e derivados do Oeste Catari10.5


nense (prioritrio GTP-APL)

03.21-3

13 APL de carcinicultura de Florianpolis

12

03.21-3

01.59-8

APL da apicultura da regio do Extremo


11
Oeste

APL de malacocultura de Florianpolis


(prioritrio GTP/APL)

01.59-8

10 APL da apicultura da regio de Videira

N APL

Organizao responsvel pelo apoio

Sebrae-SC

GTP-APL/Fapesc, Epagri, UFSC, Univali,


Famasc, Acaq

GTP-APL/Sebrae-SC

GTP-APL/Sebrae-SC, Epagri, Finep

Sebrae-SC

Chapec, guas de Chapec, guas Frias, Anchieta,


Bandeirante, Barra Bonita, Bom Jesus do Oeste, Caibi,
Campo Ere, Caxambu do Sul, Cordilheira Alta, Coronel
Freitas, Coronel Martins, Cunha Pora, Cunhatai, Descanso,
Dionsio Cerqueira, Flor do Serto, Formosa do Sul, Galvo,
Guaraciaba, Garuva do Sul, Guatambu, Ipora do Oeste,
Iraceminha, Irati, Itapiranga, Irati, Itapiranga, Jardinopolis,
Jupia, Maravilha, Modelo, Nova Erechim, Nova Itaberaba,
Sebrae-SC, GTP-APL/Instituto Saga
Novo Horizonte, Palma Sola, Palmitos, Paraso, Pinhalzinho,
Planalto Alegre, Princesa, Quilombo, Rio Negrinho, Romelndia, Saltinho, Santa Helena, Santa Terezinha do Progresso, Santiago do Sul, So Bernardino, So Carlos, So Joo
do Oeste, So Jose do Cedro, So Loureno do Oeste, So
Miguel Da Boa Vista, Tigrinhos, Unio do Oeste, Tunapolis,
Sul Brasil, Serra Alta, Saudades, So Miguel do Oeste

Laguna

Itaja, So Jose

Florianpolis

Florianpolis, Baguau, Governador Celso Ramos, So


Jose, Palhoa

So Miguel do Oeste, Itapiranga, Dionsio Cerqueira, So


Jose do Cedro, Romelndia, Barra Bonita, So Joo do
Oeste, Tunapolis, Anchieta, Flor do Serto, Santa Terezinha
do Progresso

Videira, gua Doce, Arroio Trinta, Caador, Campos Novos,


Capinzal, Florianpolis, Fraiburgo, Frei Rogrio, Iomere,
Sebrae-SC
Luzerna, Matos Costa, Rio Das Antas, Salto Veloso, Tangara

Atividade
produtiva
Municpios
principal
(CNAE*)

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

107

20.1
22.2

24 APL de produtos qumicos de Tubaro

25 APL da indstria de plstico de Joinville

14.1

APL txtil e confeces do Vale do Itaja


(prioritrio GTP/APL)

21

16.29-3

14.1

APL das indstrias de confeco do Sul


de SC

20

23 APL de artesanato de palha de Joaaba

14.1

APL das indstrias de confeco do


Oeste

19

16.29-3

14.1

APL das indstrias de confeco do Vale


do Itapocu

18

22 APL de artesanato da Serra Catarinense

11.12-7

APL de vinhos de altitude da regio de


So Joaquim (prioritrio GTP/APL)

17

N APL

Organizao responsvel pelo apoio

Sebrae-SC

Cricima, Cocal do Sul, Forquilhinha, Iara, Lauro Muller,


Morro Da Fumaa, Nova Veneza, Orleans, Sideropolis,
Treviso, Urussanga, Tubarao, So Ludgero, Ararangua

Joinville

Tubaro

Joaaba, Luzerna, gua Doce, Ouro, Catanduvas, Capinzal

Lages, Bom Jardim Da Serra, Bom Retiro, Campo Belo do


Sul, Campos Novos, Curitibanos, Palmeira, So Joaquim

Sebrae-SC

GTP-APL/Sistema C e T

Sebrae-SC

Sebrae-SC

Blumenau, Agrolndia, Apiuna, Ascurra, Botuvera, Brusque, Sebrae-SC, Finep, GTP/APL FURB, Seplan
Gaspar, Ibirama, Ilhota, Indaial, Ituporanga, Lontras, Pomero- SC, Apex BR, IEL, Sistema C e T, Bradesco,
de, Rio do Sul, Rodeio, Timb
Caixa, CNI

GTP-APL/Sebrae-SC

Sebrae-SC, GTP-APL/MEC, Bradesco

Chapec, Maravilha, So Miguel do Oeste, Pinhalzinho,


Xanxer, Ipora do Oeste

Jaragu do Sul, Guaramirim, Corup, Massaranduba,


Schroeder

So Joaquim, Arroio Trinta, Bocaina do Sul, Calmom,


Curitibanos, Fraiburgo, Bom Jardim Da Serra, Bom Retiro,
Caador, Frei Rogrio, Iomere, Lages, Lebom Regis, Macieira, Matos Costa, Painel, Pinheiro Preto, Ponte Alta do Norte, GTP-APL, Epagri, Sebrae-SC
Rio Das Antas, Rio Runo, Salto Veloso, Santa Cecilia, So
Cristovo do Sul, Tangara, Timb Grande, Urubici, Urupema,
Videira, So Joaquim

Atividade
produtiva
Municpios
principal
(CNAE*)

108

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais


23.4
23.4
25.3
26.5
28.2

29 APL de cermica vermelha de Tijucas

30 APL de cermica vermelha de Canelinha

31 APL eletrometalmecnico de Joinville

32 APL eletrometalmecnico de Joinville 2

APL da indstria de metalmecnica de


Joinville (prioritrio GTP/APL)

34 APL eletrometalmecnico de Joinville

33.12-1

23.4

28 APL de cermica vermelha de Cambori

33

23.4

APL de cermica vermelha Tubaro e Rio


23.4
do Sul (prioritrio GTP/APL)

27 APL de cermica vermelha de Sombrio

26

N APL

Organizao responsvel pelo apoio

Sebrae-SC

Sebrae-SC, GTP-APL/MEC, Sistema C e T,


Bradesco

Joinville, Araquari, Balnerio Barra do Sul, Corup, Garuva,


Guaramirim, Itapo, Jaragu do Sul, Massaranduba, So
Francisco do Sul
Joinville

Sebrae-SC, Finep

Sebrae-SC, GTP-APL/Sosiesc

Joinville, Araquari, Balnerio Barra do Sul, Corup, Garuva,


Guaramirim, Itapo, Jaragu do Sul, Massaranduba, So
Francisco do Sul, Schroeder
Joinville

GTP-APL, IEL, Sistema C e T

GTP-APL/Apex BR, Sistema C e T, SebraeSC

Tijucas, So Joo Batista, Rio do Sul, Nova Trento, Major


Gercino, Leoberto Leal, Itaja, Angelina
Ipumirim

GTP-APL/IEL-SC

Sebrae-SC

Camboriu

Sombrio

Tubarao, Agrolndia, Agronmica, Apiuna, Atalanta, Auroroa,


Brao do Trombudo, Capivari de Baixo, Chapado do
Lageado, Cocal do Sul, Cricima, Dona Emma, Forquilhinha,
Ibirama, Iara, Imbuia, Ituporanga, Jose Boiteux, Laurentino,
Lontras, Morro Da Fumaa, Petrolandia, Presidente Getulio, Sebrae-SC, Finep, GTP-APL/MME, Apex
Presidente Irineu, Rio do Oeste, Rio do Sul, Sangao, Treze
BR, IEL, Sistema C e T e IEL
de Maio, Trombudo Central, Urussanga, Vidal Ramos, Vitor
Meirelles, Witmarsum, Tijucas, Angelina, Itaja, Leoberto
Leal, Major Gercino, Nova Trento, Rio do Sul, So Joo
Batista

Atividade
produtiva
Municpios
principal
(CNAE*)

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

109

26.3
29.4
31.0

31.0

APL eletrometalmecnico de Florianpiolis

APL do setor de automecnicos e metalmecnicos do Extremo Oeste

39

APL das indstrias de madeira e mveis


40 do Alto Vale do Rio Negro (prioritrio
GTP/APL)

APL das indstrias de mveis do Oeste


(prioritrio GTP/APL)

38

APL de calados de So Joo Batista


(prioritrio GTP/APL)

32.5
45.30-7

APL de materiais ortodnticos de


Florianpolis

APL do varejo de autopeas no Vale do


Itaja

46

47.82-2

15.3

45

44 APL do comrcio caladista de Cricima

43

42 APL de madeira e mveis de Lages

41
16.1

26.3

37 APL eletroeletrnicos de Florianpolis

36

25.3

35 APL metalmecnico Extremo Oeste

APL da indstria de metalmecnica do


Oeste

28.2

N APL

Blumenau, Balnerio Comburiu, Brusque, Gaspar, Ibirama,


Indaial, Itaja, Ituporanga, Rio do Sul

Florianpolis

Cricima

So Joo Batista, Canelinha

Sebrae-SC

Sebrae-SC, Finep

Sebrae-SC

Sebrae-SC, GTP-APL/Apex BR, BB, CNI,


Sebrae-SC

GTP-APL/Sebrae-SC, Seplan SC, Fapesc

Sebrae-SC, GTP-APL/MEC, Seplan SC,


CNI, AMOESC

Chapec, Caador, Coronel Freitas, Nova Erechim, Pinhalzinho, So Jose do Cedro, So Loureno do Oeste, So
Miguel do Oeste
Lages

Sebrae-SC, GTP-APL/MEC, Apex BR,


Sistema C e T, Bradesco, CNI, UDESC,
Fapesc/IEL

Sebrae-SC

Sebrae-SC, Finep

Sebrae-SC, Finep

Sebrae-SC

Sebrae-SC, Finep

Organizao responsvel pelo apoio

So Bento do Sul, Campo Alegre, Rio Negrinho

So Miguel do Oeste, Descanso, Itapiranga, Maravilha,


Mondai

Florianpolis

Florianpolis

Chapec

Chapec, Nova Erechim, Videira

Atividade
produtiva
Municpios
principal
(CNAE*)

110

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais


62.0
62.0

APL de tecnologia da informao e


50 comunicao de Florianpolis/Joinville/
Blumenau (prioritrio GTP/APL)

APL das empresas de base tecnolgica


do Oeste Catarinense
79.1
79.1
79.1
79.1
79.1
79.1
79.1

52 APL Rota da Amizade

53 APL Rota dos Tropeiros

54 APL de turismo Costa Esmeralda

55 APL de turismo da Grande Florianpolis

56 APL de turismo da Serra Catarinense

57 APL de turismo no Vale do Itaja

58 APL de turismo do Vale Europeu

51

62.0

56.1

APL de bares e restaurantes da Grande


Florianpolis

48

49 APL de software de Florianpolis

47.54-7

APL de varejo de mveis do Extremo


Oeste Catarinense

47

N APL

GTP-APL/MI, IEL, CNI, Sociesc

Sebrae-SC, Finep

Sebrae-SC

Sebrae-SC

Organizao responsvel pelo apoio

Sebrae-SC

Blumenau, Ascurra, Apiuma, Benedito Novo, Doutor Pedrinho, Indaial, Pomerode, Rio Dos Cedros, Rodeio, Timb,
Jaragu do Sul

Sebrae-SC

Sebrae-SC

Lages, So Joaquim, Urubici, Urupema, Bom Jardim Da


Serra

Blumenau, Pomerode, Brusque

Sebrae-SC

Sebrae-SC

Sebrae-SC

Sebrae-SC

Florianpolis, So Jose, Baguau, Palhoa

Itapema, Porto Belo, Bombinhas

Lages

Joaaba, Fraiburgo, Pinheiro Preto, Piratuba, Treze Tilias,


Tangara, Videira

Chapec, Concrdia, Xanxer, Maravilha, Joaaba, PinhalziSebrae-SC


nho, Xaxim, So Miguel do Oeste

Florianpolis, Baguau, Blumenau, Gaspar, Itapo, Joinville,


Palhoa, Pomerode, Santo Amaro Da Imperatriz, So Jose

Florianpolis

Florianpolis, So Jose

Chapec, Xanxer, Joaaba, Pinhalzinho, So Miguel do


Oeste, Concrdia

Atividade
produtiva
Municpios
principal
(CNAE*)

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

111

0.12
0.13
0.32
0.13
0.13

63 APL de cebola de Ituporanga

64 APL da banana de Luiz Alves

65 APL da piscicultura do Vale do Itaja

66 APL da erva-mate de Canoinhas

67 APL da oricultura tropical de Joinville

Fonte: Elaborao prpria, com base na pesquisa de campo.

68
79.1

0.11

APL de arroz do Vale do Itaja e Sul


62
Catarinense

69 APL de turismo de So Bento do Sul

0.15

61 APL de pecuria de Lages

22.2

0.12

60 APL de alho Curitibanos

APL de polmeros transformados de


Cricima

0.13

59 APL de fruticultura de clima temperado

N APL

Organizao responsvel pelo apoio

Epagri

Ituporanga, Aurora, Petrolandia, Agrolndia, Atlanta, Trombudo Central, Mirim Doce, Tai, Pouso Redondo, Presidente
Getulio

So Bento do Sul

Cricima

Joinville, Garuva, Corup, Jaragu do Sul

Sebrae-SC GTP/APL

Midic/GTP-APL

Epagri

Epagri

Epagri

Luiz Alves, Corup, Massaranduba, Jaragu do Sul, Guaramirim, Praia Grande, Schroeder

Canoinhas

Epagri

Epagri

Cricima, Meleiro, Jacinto Machado, Ararangua, Morro Da


Fumaa, Nova Veneza, Turvo, Urussanga, Gaspar, Pouso
Redondo, Brusque, Rio Dos Cedros, Rio do Oeste, Tai, Rio
do Campo, Doutor Pedrinho
Ituporanga, Alfredo Wagner, Aurora

Epagri

Epagri

Lages

Curitibanos

Caador, Fraiburgo, Videira, So Joaquim, Tangara, CuritibaEpagri


nos, Frei Rogrio, Lebom Regis

Atividade
produtiva
Municpios
principal
(CNAE*)

Bibliografia
CAMPOS, Renato Ramos (Coord.). Os arranjos produtivos locais no Estado de Santa Catarina: Mapeamento, metodologia de identificao e critrios de seleo para polticas de apoio. Primeiro Relatrio da Pesquisa
Anlise do Mapeamento e das Polticas Para Arranjo Produtivos Locais no
Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil. Florianpolis: UFSC, 2009. 59p.
(Contrato Fepese-BNDES.)
. et al. Padro de especializao da indstria catarinense e localizao
das atividades industriais para identificao de Arranjos Produtivos Locais. In: CRIO, Silvio A. F. et al. (Orgs.). Economia de Santa Catarina:
insero industrial e dinmica competitiva. Blumenau: Nova Letra, 2008.
p. 67-111.
GOVERNO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. Secretaria de Estado
do Desenvolvimento Econmico Sustentvel. Cmara de APLs. Santa Catarina, 2009. Disponvel em: http://www.sds.sc.gov.br/index.
php?option=com_content&task=view&id=74&Itemid=170&lang=bra
zilian_portuguese. Acesso em: 26 nov. 2009.
. Secretaria de Estado do Planejamento. Masterplan. Santa Catarina,
2009. Disponvel em: http://www.spg.sc.gov.br/masterplan.php. Acesso
em: 5 nov. 2009.

112

3. Santa Catarina: as possibilidades de polticas para arranjos produtivos locais

4. Anlise do mapeamento e das


polticas para arranjos produtivos
locais no Estado do Paran

Fabio Doria Scatolin


Nilson Maciel de Paula
Walter Tadahiro Shimajv
Antonio Fernando Zanatta
Manuela Reche Latge
Ricardo Pessoa de Moura

Introduo
As polticas pblicas voltadas para os APLs no Estado do Paran foram implementadas predominantemente por instituies j
existentes, segundo as demandas emanadas dessa nova forma de
organizao industrial. A lgica conceitual e a dinmica empresarial que emergiram no seu interior foram decisivas para a formao da Rede APL, a qual, embora aparentemente autnoma,
composta por distintas instituies de acordo com suas reas especficas de atuao. Aps a identificao dos APLs, o governo do
Paran, atravs da Secretaria de Estado do Planejamento (SEPL),
em parceria com a Federao de Indstrias do Paran (Fiep) e o
Sebrae-PR, coordenou, a partir de 2004, iniciativas para articular
todas as instituies relacionadas direta ou indiretamente com
a base industrial do estado, em particular aquelas atuantes nas
reas de ensino e pesquisa.
Anteriormente, aes isoladas de algumas secretarias estaduais responderam a demandas do Governo Federal, nas quais
a preocupao central era o processo de inovao em aglomerados de empresas em um mesmo espao territorial. A partir de
2003, a estrutura de planejamento do governo estadual passou
a incorporar o conceito de APL como um dos eixos orientadores
da poltica de desenvolvimento estadual, segundo uma agenda

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

113

centrada em atividades produtivas espacialmente identificadas.


No entanto, apesar da articulao dos diferentes integrantes, as
atividades da Rede se limitaram a aes especficas de acordo
com a atividade econmica predominante, sem se materializar,
todavia, numa estratgia institucional de carter sistmico e
contnuo. Nesse sentido, destacam-se aquelas voltadas gesto,
construo da governana local, inovao e qualificao da fora de trabalho e acesso aos mercados, incluindo marketing e
promoo de vendas.
A identificao dos APLs paranaenses obedeceu a uma metodologia baseada no quociente locacional, coeficiente de Gini
locacional, segundo informaes relativas ao emprego e nmero
de estabelecimentos, alm de aspectos relativos cooperao, eficincia produtiva, inovao e insero nos mercados. Para tanto,
foram considerados a importncia regional e setorial, os ativos
institucionais e o perfil tcnico-cientfico de cada regio com potencial de mobilizao de apoio aos APLs. A partir da, foram selecionados e validados os APLs considerados estratgicos para o
estado, cujas demandas orientaram as propostas de diretrizes das
polticas de APLs.
A formao da Rede APL, coordenada pela SEPL, pela Fiep e
pelo Sebrae-PR, reduziu sobreposies e organizou suas aes e
as de outras instituies e organizaes relacionadas aos APLs do
Estado do Paran. A sinergia da resultante proporcionou condies para que as polticas pblicas pudessem se adaptar s demandas setoriais e regionais da economia paranaense. A Rede
APL pode ser vista, portanto, como uma estrutura de governana
institucional capaz de dar um sentido sistmico s iniciativas de
instituies e organizaes envolvidas na formao de APLs, inspirada na convico de que esses representam um caminho para
o desenvolvimento competitivo da economia paranaense, em particular sua indstria. Por sua vez, sindicatos setoriais e regionais
e suas empresas passaram, assim, a dispor de um caminho aberto
para influenciar as decises de poltica pblica de acordo com
seus interesses.

114

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

Entretanto, no perodo recente, posterior fase de estruturao da Rede APL, segundo avaliao unnime de seus integrantes,
as polticas pblicas por ela articuladas permaneceram num visvel estado de indefinio se comparado ao entusiasmo observado
durante sua formao, fruto de um claro refluxo das iniciativas do
governo estadual. Esse redirecionamento fez com que predominassem iniciativas isoladas das prprias empresas e instituies,
em busca de oportunidades criadas pelo conjunto da poltica industrial, independente de estmulos especficos no mbito do Estado do Paran. De uma maneira geral, a organicidade da Rede
APL se sustentou apenas durante o estgio de planejamento, se
desfigurando, todavia, na medida em que novos instrumentos de
poltica especfica de APLs e recursos financeiros se tornaram necessrios.
Essa deficincia reflete tanto uma falta de maturidade institucional e de governana entre os rgos envolvidos quanto uma
ao dispersa dos atores, pautada apenas em suas expectativas individuais e momentneas. Mais do que isso, o papel organizador
e articulador da Rede, desempenhado pela Secretaria de Planejamento, no foi suficiente para amalgamar as aes implementadas de cada um dos demais integrantes.
Com o propsito de analisar o papel das instituies e de
suas polticas pblicas junto aos APLs existentes no Paran,
apresentada inicialmente a base conceitual a orientar a identificao e posterior mapeamento dos APLs. No item 3, descrita a metodologia utilizada, em linha com o conceito utilizado, para identificar os APLs priorizados, de acordo com sua
importncia na regio e na atividade econmica, do grau de
desenvolvimento dos ativos institucionais e das caractersticas
tcnico-cientficas dos espaos onde as aglomeraes foram
formadas. O item 3 contm uma anlise das principais aes
e programas implementados pelas instituies integrantes da
Rede APL, as quais so avaliadas criticamente no item 4. Por
fim, guisa de concluso, com base na anlise anterior, so
apresentadas, no item 5, as diretrizes orientadoras para um
ajuste institucional e para novas polticas voltadas aos arranjos
produtivos locais no estado.

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

115

1. A referncia conceitual para a identificao dos APLs no


Paran
O conceito de APL que emergiu dos trabalhos da Rede APL do
Paran envolvia atividades do setor formal da economia e, notadamente, do setor industrial e de software, tanto em funo da
base de dados utilizada quanto do conceito de aglomerao utilizado. Dessa forma, o que a Rede APL Paran considerou APLs
selecionados pela metodologia adotada, em uma anlise conceitual mais rigorosa, seria, na verdade, o que Suzigan et al. (2003)
denominavam de Sistemas Locais de Produo (SLP), definidos
como um conjunto de empresas predominantemente pequenas
e mdias, integradas horizontalmente entre si e capazes de estabelecer relaes comerciais com outras indstrias, para as quais
instituies locais de apoio exercem um papel relevante.
Esse conceito, tomado de Belussi e Gottardi (2000), no diferia fortemente, segundo os autores, do conceito da RedeSist de
Sistemas Produtivos e Inovativos Locais. A esse respeito, Suzigan
et al. (2003) consideravam sistemas produtivos locais como aglomerados de agentes econmicos, polticos e sociais, espacialmente identificados, permeados por vnculos de cooperao e aprendizagem. Nesse ambiente, as instituies pblicas e privadas se
sobressaem pelo seu papel no desenvolvimento tecnolgico, de
recursos humanos e de financiamento. Assim, a referncia conceitual aplicada define APL como aglomerao de agentes econmicos, polticos e sociais que operam em atividades correlatas, esto
em um mesmo territrio e apresentam vnculos de articulao, de
interao, cooperao e aprendizagem (IPARDES, 2006, p. 8).
Da mesma forma, poca, para a RedeSist os sistemas produtivos e inovativos locais eram APLs cujas relaes de interdependncia e articulaes resultavam em interaes, cooperao e
aprendizagem, possibilitando inovaes de produtos, processos
e formatos organizacionais e, consequentemente, maior competitividade. Embora a Rede APL tenha identificado 114 supostos

116

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

APLs (denominados aglomeraes), foram selecionados apenas


22 APLs como prioritrios para a poltica pblica. Dessa forma, a
Rede APL restringiu-se, em grande parte, indstria de transformao, e, em menor parte, indstria extrativa e de informao e
comunicao. Alm disso, outras divises da CNAE, relacionadas
a servios e agricultura, no foram consideradas por no se enquadrarem nos critrios utilizados para a seleo dos 22 APLs.
De acordo com a RedeSist, os APLs representam basicamente
um quadro de referncias, a partir do qual podem ser analisados
os processos de gerao, difuso e uso de conhecimentos e da
dinmica produtiva e inovativa de uma regio. Para tanto, se entende a produo e a inovao como processos de aprendizagem
sistmicos, que resultam da articulao de distintos atores e competncias. A partir dessa concepo, a abrangncia setorial no
se limita atividade manufatureira ou de software, mas sim ao
conjunto da estrutura produtiva, considerando os servios em sua
complexidade; a agropecuria, com suas relaes a jusante com a
indstria agroalimentar, energtica e de fibras; alm dos setores
mais tradicionais referentes indstria de transformao. Apesar
do grande peso do setor primrio e agroindustrial baseado em
recursos naturais, e de um setor tercirio bastante diversificado e
complexo, preciso considerar tambm que outras aglomeraes
no podem ser captadas pelas estatsticas formais da RAIS e dados fiscais, conforme j se afirmou anteriormente. Formalmente,
o conjunto de APLs selecionados representava, em 2006, cerca de
9% do valor agregado da indstria de transformao paranaense,
e menos de 2% da economia do estado. O prprio diagnstico
elaborado pelo Ipardes (2006) j havia identificado 114 aglomeraes (APLs) relevantes no prprio setor manufatureiro e de software do estado. Esses APLs se encontravam, naquele momento
(dados de 2003), em estgio no to avanado como os identificados e apoiados. No entanto, estavam mais bem distribudos do
que os 22 apoiados em termos espaciais no estado (Figura 1).

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

117

Figura 1 PR: APLs identicados e no apoiados

Fonte: APL Base Cartogrca: Sema (2004).

Pode-se notar que em apenas seis microrregies do estado, de


um total de 39, no foram identificados APLs no setor manufatureiro e de software. Em termos setoriais, de acordo com as classificaes internacionais (OECD), existe uma clara preponderncia
de indstrias intensivas em recursos naturais e de baixo contedo
tecnolgico. No entanto, na medida em que esses APLs no foram
apoiados explicitamente atravs das polticas pblicas, o avano
dos mesmos passou a depender quase que exclusivamente dos
prprios atores locais e de alguma ao individual da Fiep, do
Sebrae ou da Secretaria de Estado.
Em resumo, a metodologia utilizada pela Rede APL do Paran
(IPARDES, 2006) facilitou o direcionamento das aes ao definir os SPL/APLs a serem priorizados, mesmo diante de outros
potenciais beneficirios carentes de poltica pblica. Em segundo
lugar, essa definio tcnica serviu como ponto de partida para
o planejamento estratgico dos APLs selecionados e das diretrizes
e aes especficas dos prprios APLs e das instituies envolvidas. Em terceiro lugar, a diferenciao entre os escolhidos e os
excludos priorizou aquelas aglomeraes cujo grau de desenvol-

118

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

vimento era mais avanado, principalmente em relao integrao em sua cadeia produtiva, articulao entre os agentes e suas
instituies e a sua capacidade sistmica para inovar.
Por outro lado, a metodologia adotada excluiu um nmero
considervel de aglomeraes dentro da prpria indstria e do setor de software que no apresentavam um desenvolvimento avanado. Alm disso, por ser baseada na RAIS base de dados utilizada , possveis aglomeraes existentes na agropecuria ou no
setor de servios no foram identificadas pela metodologia. Por
fim, ao identificar os aglomerados tecnologicamente mais avanados, a metodologia no permite considerar regies onde no
existem aglomeraes relevantes. Em sntese, os 22 APLs priorizados e apoiados pela poltica pblica devem ser considerados a
ponta avanada dos APLs do estado, e no a sua totalidade.

2. Metodologia de identificao dos arranjos produtivos locais


no Paran
A metodologia utilizada para identificao dos APLs no estado
foi desenvolvida pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) e pela Secretaria de Estado do
Planejamento e Coordenao Geral (SEPL), a qual orientou polticas pblicas e aes coletivas voltadas para competitividade,
eficincia produtiva, capacidade de inovao e maior insero nos
mercados de produtos associados aos APLs paranaenses.12 Tendo
por base os conceitos de arranjo produtivo local (APL) e sistema
local de produo (SLP) descritos acima, foram identificadas e
mapeadas as aglomeraes produtivas com caractersticas potenciais de APLs, em vista de sua importncia regional e setorial, dos
ativos institucionais e do perfil tcnico-cientfico de cada regio
com potencial de mobilizao de apoio aos APLs. Com isso, foram selecionados e validados os APLs considerados estratgicos

12. O relatrio com a identificao, mapeamento e validao est disponvel em


http://www.redeapl.pr.gov.br, tendo como referncia: Arranjos produtivos do Estado do Paran: identificao, caracterizao e construo de tipologia/Instituto
Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social, Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral. Curitiba: Ipardes, 2006. Consulta em 28 mar.
2009.

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

119

e, como tal, merecedores de uma caracterizao mais detalhada


para orientar diretrizes de polticas pblicas especficas.
O quociente locacional e o coeficiente de Gini locacional, em
que pese uma baixa relevncia para algumas atividades, como as
indstrias da madeira e de confeces, foram utilizados inicialmente, tendo por base a Relao Anual de Informaes Sociais
(RAIS) referente a 2003 e a Classificao Nacional da Atividade
Econmica CNAE, a quatro dgitos. Outra base de informao
considerada no estudo o Cadastro de Informaes Fisco-Contbeis da Secretaria de Estado da Fazenda do Paran, contendo
informaes referentes aos valores contbeis de entrada e aos
valores contbeis de sada discriminados regionalmente para as
transaes no estado, com outros estados e com o exterior por
subatividades econmicas (CNAE 4 dgitos) e por municpios.
Alm disso, foi considerado o nmero de estabelecimentos e de
empregos formais.
Como procedimento inicial, desenvolveu-se uma matriz com
39 microrregies e 278 classes de atividades existentes no Paran
pertencentes s reas da indstria extrativa, indstria de transformao e atividades de produo de software.13 A partir dessa base
de dados, foram utilizados os indicadores convencionais e sucessivos filtros que levaram em conta as especificidades do Estado do
Paran. Primeiramente, foram estabelecidas algumas restries,
operacionalizadas por meio da utilizao de trs filtros. O primeiro, no qual a restrio maior, se refere ao nmero de estabelecimentos, definindo as classes de atividade mais consolidadas em
funo de um nmero relativamente elevado de estabelecimentos
e significativa especializao. O segundo filtro permite uma anlise mais abrangente em termos setoriais e regionais. J o terceiro
filtro resgatou as classes que possuam expressivo nvel de emprego nas microrregies, no captados nos filtros anteriores. Aps a
aplicao dos filtros e respectivas restries adicionais, restaram
13. Para mais detalhes sobre a montagem da matriz paranaense, ver a seo 2.4
da publicao Identificao, caracterizao, construo de tipologia e apoio na formulao de polticas para os arranjos produtivos locais (APLS) do Estado do Paran:
etapa 1 Identificao, mapeamento e construo da tipologia das aglomeraes produtivas/Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social, Secretaria
de Estado do Planejamento e Coordenao Geral. Curitiba: Ipardes, 2005. 44 p.
Disponvel em http://www.redeapl.pr.gov.br.

120

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

73 classes de atividades econmicas, entre os 165 casos identificados, distribudos segundo as classes CNAE (Tabela 1).
Tabela 1 PR: nmero de casos identicados pelos ltros segundo classes CNAE
Madeira e mobilirio
Txtil e confeces
Produtos alimentares
Produtos cermicos e cal/calcrio
Calados e couros
Outras classes
TOTAL

46
29
14
12
7
57
165

Fonte: SEPL, Ipardes.

O total de 165 casos identificados no exclui a possibilidade de haver duas ou mais classes de atividades econmicas afins
numa mesma microrregio, implicando, portanto, em dupla contagem, cuja eliminao resultou em 114 aglomeraes produtivas, presentes em 33 das 39 microrregies do Paran. Em 2003,
essas aglomeraes geravam 150.454 empregos formais, o que
representava 35% dos 433.553 empregos industriais formais no
estado. Essas aglomeraes foram agrupadas de acordo com sua
importncia setorial e regional para fins de polticas pblicas especficas. Para tanto, foram considerados o grau de especializao da microrregio na respectiva classe (tamanho do QL), que
representa sua importncia regional e setorial e participao da
microrregio no total de emprego da classe no estado.
No primeiro agrupamento, a especializao da microrregio
seria considerada elevada se QL 5 e reduzida se 1 < QL < 5. No
segundo agrupamento, a atividade teria importncia elevada se o
emprego na classe tivesse participao a 20% no emprego da
classe no estado. Desse modo, as 114 aglomeraes identificadas
foram distribudas em quatro tipos de aglomerao: i) Ncleo de
Desenvolvimento Setorial Regional (NDSR); ii) Vetor de Desenvolvimento Local (VDL); iii) Vetor Avanado (VA); e iv) Embries
(E). O primeiro rene as aglomeraes consideradas importantes
para uma dada regio ou pela importncia na atividade econmica no estado. J o Vetor de Desenvolvimento Local (VDL) contm
as aglomeraes com importncia para o desenvolvimento local/
regional, porm de menor relevncia para o setor no estado. O

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

121

subconjunto considerado como Vetor Avanado (VA) composto


pelas aglomeraes que possuem importncia setorial, mas com
pouca relevncia local/regional por se situar em um tecido econmico mais abrangente e, por conseguinte, mais diversificado. Por
ltimo, os Embries (E) se referem a aglomeraes com potencial
influncia no desenvolvimento, sem ser, no entanto, relevantes
para a regio e para o setor.
A importncia das 114 aglomeraes, subdivididas em quatro
subconjuntos, para a economia paranaense no ano de 2003 pode
ser verificada na Tabela 2, em que so comparadas as informaes
de total de empregos formais, nmero de estabelecimentos com
vnculos empregatcios, total do valor adicionado fiscal e total do
valor das sadas (faturamento).
Tabela 2 PR: nmero de empregos formais de estabelecimentos, valor adicionado
e faturamento da indstria segundo tipo de aglomerao Paran, 2003

Tipo de aglomerao

Emprego
formal

NDSR

Nmero de estabelecimentos com vnculo


empregatcio durante o ano

Valor Adicionado
Fiscal (VAF)
(R$)
TOTAL

Valor das sadas


(Faturamento)
(R$)

Micro e
Pequenos
(at 99)

Mdios
(100 a
249)

Mdios e
Grandes
(>=250)

28.442

1.155

43

14

1.212

125.954.079

4.956.384.202

VDL

29.705

1.280

45

13

1.338

268.524.803

2.367.046.148

VA

57.967

2.857

79

28

2.964

651.007.763

9.669.155.202

Embries

34.340

2.110

43

14

2.167

1.635.130.152

1.711.088.012

Total das 114


aglomera150.454
es

4.402

210

69

7.681

2.680.616.797

18.703.673.564

Participaes
das aglomeraes no setor
industrial do
Estado (%)

34,7

32,4

48,6

30,5

32,6

12,2

17,3

433.553

22.874

432

226

23.532

21.952.782.707

108.418.352.949

Paran

Fonte: Ipardes (2006).

122

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

Os APLs pr-selecionados para esse estudo foram identificados com base na relevncia de cada aglomerao em termos da
densidade fiscal, exportao e vendas para outro estado, compras
locais e nmero de estabelecimentos e importncia das vendas
da classe na prpria microrregio. Assim, daquele total, apenas
25 aglomeraes poderiam ser consideradas como possveis APLs,
das quais oito NDSR, cinco VDL, sete VA e cinco Embries. Desse
conjunto, 18 foram validadas por apresentarem caractersticas tpicas de APL, tendo um dos quais sido desmembrado em quatro
aglomeraes especficas por se tratarem de empresas de produo de software. Alm desses, uma aglomerao de empresas da
rea de instrumentos mdico-odontolgicos da regio de Campo Mouro foi adicionada por se tratar de uma aglomerao em
formao atravs de uma atividade no tradicional, segundo os
parmetros adotados na avaliao preliminar. Portanto, ao final
dessa etapa, foram validadas 22 aglomeraes classificadas (Figura 2) como possuidoras de caractersticas tpicas de APLs, assim
distribudas entre as categorias estabelecidas:
Quadro 1 PR: APLs selecionados segundo o tipo de aglomerao
Ncleo de Desenvolvimento Setorial e Regional
(NDSR)
 Confeco (bons) Apucarana
 Esquadrias e madeira Unio da Vitria
 Mandioca e fcula Paranava
 Metais sanitrios Loanda
 Mveis Arapongas
 Mveis de metal e sistemas de armazenagem e logstica Ponta Grossa
Vetor Avanado (VA)
 Aparelhos, equipamentos e instrumentos
mdicos, odontolgicos e hospitalares
RMC
 Cal e calcrio RMC
 Confeco Maring
 Louas e porcelana Campo Largo
 Software Curitiba
 Software Londrina

Vetor de Desenvolvimento Local (VDL)







Confeco Cianorte
Confeco Sudoeste
Malhas Imbituva
Mveis e madeira Rio Negro

Embrio (E)
 Equipamentos e implementos agrcolas
Cascavel/Toledo
 Confeco (moda beb) Terra Roxa
 Instrumentos mdico-odontolgicos
Campo Mouro
 Mveis Sudoeste
 Software Maring
 Software Pato Branco e Dois Vizinhos

Fonte: Ipardes, 2006.

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

123

Figura 2 PR: APLs identicados e apoiados

Fonte: SEPL.

Os estudos de caso e notas tcnicas que sucederam a categorizao acima identificaram problemas e demandas locais, apontados nas entrevistas junto a instituies de apoio e a lideranas
dos APLs, os quais serviram de subsdios para a formulao de
diretrizes de polticas de apoio aos APLs no estado.

3. Avaliao das aes e polticas pblicas para os APLs do


Paran
O esforo inicial que a RedeSist realizou em termos de mostrar a
relevncia das aglomeraes e, em especial, dos APLs para o desenvolvimento local repercutiu positivamente na implementao
de polticas pblicas e de suporte a essas aglomeraes no Brasil
como um todo e no Paran, em particular. Tanto o governo federal, principalmente atravs do MDIC, da Finep e do Sebrae, como
as secretarias estaduais do Planejamento (SEPL), do Trabalho e
da Indstria e do Comrcio, o Ipardes e a Tecpar, bem como instituies de classe como Fiep, Faep etc. passaram a implementar

124

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

polticas voltadas a dar suporte ao desenvolvimento de APLs no


Paran.
As origens dessas polticas no Estado do Paran podem ser
encontradas em trs grandes campos.14 Primeiro, em polticas de
desenvolvimento industrial que, historicamente, tiveram grande
importncia no Paran atravs do BRDE e do extinto Badep, dentro de um projeto poltico denominado Projeto Paranaense de
Desenvolvimento. Esse projeto consistia em uma estratgia clara
de industrializao do estado atravs do avano de diversas cadeias agroindustriais e da diversificao da indstria de transformao instalada na regio metropolitana de Curitiba. Esse projeto
de desenvolvimento, que perdeu importncia com o avano das
polticas neoliberais e a crise do Estado desenvolvimentista na segunda metade dos anos 1980, recentemente tiveram um ressurgimento, principalmente na forma de suporte a pequenas e mdias
empresas e s necessidades especficas dos APLs locais.
O segundo campo diz respeito s polticas de desenvolvimento
regional que tambm tiveram forte tradio no Pas e, em especial, na regio sul do Brasil, atravs da atuao do BRDE, com sua
preocupao com os desequilbrios regionais na segunda metade
do sculo passado. Recentemente, regies mais atrasadas ou mesmo regies mais avanadas do Paran passaram a ver na poltica
de APLs um instrumento necessrio para reduzir o hiato com relao s regies mais desenvolvidas ou, no caso de regies mais
avanadas, para ampliar sua competitividade.
Finalmente, um terceiro campo dessas polticas que no Paran esteve pouco presente nos ltimos anos se refere poltica
de C&T. Sem tanta tradio no Paran, apesar dos esforos de
algumas instituies como UFPR, UEL Iapar e Tecpar, somente
aps a constituio de 1988 o Paran comeou a elaborar polticas de apoio ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, mas
sem uma maior consistncia e perenidade em aproximar a comunidade cientfica dos problemas concretos da populao em geral
e do setor produtivo local em particular. Mais recentemente, as
instituies de apoio ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico
passaram a considerar os APLs como um foco de suas polticas,
14. Ver especialmente Competitive Regional Clusters: National Policy Approaches
(OECD, 2007).

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

125

sem, no entanto, dar consistncia em sua atuao no setor. A ausncia de um sistema local de inovao, com a Seti e a Fundao de Amparo Pesquisa Fundao Araucria como elementos
coordenadores desse sistema, a principal fragilidade institucional na rea de P&D.
A formao da Rede APL, coordenada pela SEPL, pela Fiep e
pelo Sebrae-PR, reduziu sobreposies e organizou suas aes e
as de outras instituies e organizaes relacionadas aos APLs do
Estado do Paran. A sinergia formada pela Rede proporcionou
condies para que as polticas pblicas pudessem se adaptar s
demandas setoriais e regionais da economia paranaense. A Rede
APL pode ser vista, portanto, como uma estrutura de governana
institucional capaz de dar um sentido sistmico s iniciativas de
instituies e organizaes envolvidas na formao de APLs, inspirada na convico de que esses representam um caminho para
o desenvolvimento competitivo da economia paranaense, em particular sua indstria.
Tendo papel de coordenao da Rede APL, a atuao da Secretaria de Estado de Planejamento (SEPL) se traduziu na articulao das demais instituies e organizaes e das aes implementadas pelos demais integrantes, aps a assinatura, em 2004,
do Termo de Cooperao entre o Governo do Estado do Paran,
o Sistema Fiep, o Sebrae e o Senai. Se essa coordenao teve, a
princpio, uma notria visibilidade, ancorada nas prioridades de
poltica de desenvolvimento do governo do estado, no perodo
recente, ocorreu um refluxo das aes governamentais. Apesar
disso, algumas iniciativas de apoio aos APLs, sob a coordenao
da SEPL, podem ser destacadas (Quadro 2).
Quadro 2 PR: programas de apoio aos APLs no Paran,
coordenados pela Secretaria de Planejamento
Programa de apoio aos
APLs

Finalidade

PROAPL

Aumento da competitividade dos APLs paranaenses.

Comrcio Exterior e
Acessos a Mercados

Insero dos produtos dos APLs principalmente no Mercosul,


com apoio a misses internacionais de negcios e exportao
(Progex)

126

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

Programa de apoio aos


APLs

Finalidade

Inovao Tecnolgica
Programa Universidade
sem Fronteira

Desenvolvimento de novos produtos e processos atravs do


programa Universidade sem Fronteira da Secretaria de Estado de
Cincia e Tecnologia, em parceria com o Tecpar e as universidades estaduais.

Crdito e Incentivos
Fiscais
Programa de Microcrdito
Proterritrio

Crdito e incentivos scais


Fomento a pequenos empreendedores dos APLs.
Negociao de projeto junto ao Banco Mundial voltado competitividade dos produtores familiares das regies contempladas.

Fonte: Entrevista com tcnicos da SEPL.

Como se observa acima, o governo do estado, atravs da coordenao da SEPL, implementou aes de alcance diferenciado,
dada sua amplitude diversa. Assim, o PROAPL executado pelo
conjunto das secretarias de estado, Sebrae e Fiep, com a participao de entidades regionais, incluindo universidades, associaes comerciais e industriais, sindicatos, prefeituras, secretarias
e ONGs. As demais aes, de carter mais objetivo, so marcadas pela conquista de novos mercados, pelo alvio fiscal e pelo
desenvolvimento tecnolgico. Numa perspectiva geral, a eficcia
do PROAPL tem sido diretamente afetada pela desarticulao ou
falta de governana no plano institucional, comprometendo os
resultados do trabalho da Rede APL.
A fase inicial de diagnstico dos APLs e de montagem da rede
foi sucedida por dificuldades oriundas do no cumprimento de
prazos agendados, da evaso de algumas instituies, da sobreposio de aes, da falta de integrao entre os integrantes da
rede e da incapacidade para promover uma identidade em torno
das polticas direcionadas aos APLs.
A participao do Sebrae na rede no implicou em alteraes
conceituais ou de forma em suas aes e prioridades s pequenas
e mdias empresas. Nesses termos, os princpios de integrao e
cooperao que orientavam sua atuao junto aos ncleos setoriais no mbito de cada municpio permaneceram posteriormente,
entre 1998 e 2002, quando da implementao do Plano Sebrae
de Desenvolvimento Local. Aps 2003, o conceito de APL incorporado nos planos do Sebrae, mesmo envolvendo aglomeraes
estranhas ao grupo dos 22 APLs selecionados.

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

127

O Sebrae tem se voltado para o desenvolvimento dos APLs,


de acordo com seu grau de maturidade, atuando prioritariamente no fortalecimento da governana local. As aes do Sebrae
junto aos APLs do Paran podem ser observadas no conjunto de
67 projetos abrangendo diversas atividades e organizaes empresariais, como comrcio varejista, cadeias produtivas, distritos
empresariais, empreendedorismo, atividades de turismo, servios
etc. As aes do Sebrae tm um foco nas empresas localizadas
num espao definido, produtoras de um determinado produto ou
vinculadas a atividades correlatas. Assim que o grau de sinergia
mais elevado, por exemplo, nos APLs de confeces, envolvendo
uma ampla diversidade de empresas, comparado aos produtores
de software. A referncia conceitual para a identificao dos APLs
reflete prioritariamente as estratgias da organizao, para a qual
h flexibilizao dessa referncia.
No que se refere aos objetivos das aes voltadas para os APLs,
segundo suas atividades (Quadro 3), as prioridades so bastante
diferenciadas entre os APLs contemplados, as quais podem ser
agrupadas de acordo com as necessidades identificadas em cada
caso. De uma maneira geral, essa instituio orienta-se pela expectativa de desenvolvimento da economia local a partir do fortalecimento competitivo dos APLs selecionados. Mais especificamente, suas aes podem ser agrupadas em trs focos, a saber:
acesso a mercado, gesto empresarial e inovao tecnolgica.
Embora detectveis em todos os APLs, h nfases distintas
de acordo com a natureza da atividade-fim de cada um. Mesmo sendo a empresa o foco da atuao do Sebrae, o desenvolvimento da cultura empresarial atravs do fortalecimento da
governana local e da cooperao entre firmas so levados em
considerao para elevar a capacidade competitiva dos APLs.
Assim, a orientao do Sebrae tem como foco no apenas a
inovao, mas o desenvolvimento de um sistema local de inovao na forma de um ambiente favorvel, de uma infraestrutura adequada, atrao de empresas inovadoras e qualificao
da mo de obra.

128

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

Quadro 3 PR: foco estratgico do Sebrae, segundo os APLs apoiados


APL



Foco Estratgico
 Inovao em design e moda;
 Promoo da marca Moda Paran em mbito nacional e na
Confeces do sudoeste
Amrica do Sul;
do Paran
 Organizao em redes dos elos da cadeia produtiva;
Vesturio de Londrina
 Gesto e monitoramento da evoluo da competitividade
e regio
empresarial;
 Acesso ao mercado nacional.
 Gesto prossional e efetivao da governana;
 Desenvolvimento da cultura empresarial e cooperao entre as
Malhas de Imbituva
empresas;
 Inovao de produtos de acordo com as novas demandas do
mercado.
 Promoo da marca Moda Paran em mbito nacional e na
Amrica do Sul;
 Inovao de processo e de produto;
 Prossionalizao da gesto empresarial baseada na sustentabilidade do negcio;
 Ampliao dos mercados j conquistados com aumento das
exportaes;
Bons de Apucarana
 Incentivar o aumento do uso de bons no mercado interno;
(fase 2)
 Promoo da cooperao e da representao coletiva com
todos os empresrios;
 Fortalecimento do APL junto a entidades nacionais;
 Explorar formas de suprir as necessidades de mo de obra;
 Organizao de redes de negcios, criando vnculos de
relacionamento;
 Elevao dos nveis de competitividade.
 Desenvolvimento de novos produtos;
Mandioca e derivados
 Solues tecnolgicas inovadoras;
da regio noroeste
 Identicaes de nichos de mercados para alavancar comerdo PR
cializao.
 Consolidao do APL como base para o desenvolvimento
setorial;
Madeira de Unio da
 Acesso a mercado;
Vitria
 Melhoria do sistema de gesto das empresas;
 Maior ecincia produtiva atravs de processos de inovao.
 Expanso internacional de mercados;
Mveis da regio de
 Melhoria da qualidade de produto e maior produtividade;
Arapongas (fase 2)
 Maior acesso a mercado;
 Melhoria da gesto empresarial.
 Infraestrutura adequada para o desenvolvimento das empresas;
 Desenvolvimento de novas empresas intensivas em tecnologia;
Insumos e equipamen-  Aumento da competitividade das rmas existentes;
tos de uso mdico de
 Promoo da cultura empreendedora junto populao;
Campo Mouro
 Estmulo busca de novos negcios;
 Formao de um ambiente favorvel inovao e competitividade das empresas do APL.

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

129

APL
 TI Regio sudoeste e
Ponta Grossa
 Software e TIC regio
Oeste
 Software de Curitiba,
Maring, Londrina e
Regies

Foco Estratgico
 Melhoria da qualidade de software e servios de TI;
 Promoo de um sistema local de Inovao em Tecnologia da
Informao;
 Maior visibilidade do software paranaense nos mercados
brasileiro e mundial;
 Qualicao da mo de obra;
 Desenvolvimento da gesto empresarial.

Fonte: Sigeor/Sebrae.

Por sua vez, o papel do sistema Fiep, tido como o terceiro segmento do trip que sustenta a Rede APL, definido por estratgias
globais e aes especficas, incluindo suas diferentes instituies,
como o Senai, o IEL e os sindicatos representativos em cada setor de atividade. Embora mantenha uma sintonia com as polticas governamentais do perodo de 2003 a 2006, as aes da Fiep
estiveram mais prximas do trabalho desempenhado pelo Sebrae
(Quadro 4).
Nessa perspectiva, a primeira linha de ao da Fiep concernente difuso do conceito de APL como uma forma de organizao
industrial esteve voltada para a governana local. Orientados pela
necessidade de um ambiente cooperativo e de engajamento das
instituies locais, a preocupao maior era fortalecer a dimenso
local da indstria e elevar sua competitividade nos respectivos
mercados. Todavia, obstculos emergiram em trs frentes, influenciando os resultados projetados. Primeiramente, a ausncia de liderana no ambiente empresarial local limitou a capacidade organizativa no interior dos APLs em formao, e, consequentemente,
sua governana. Em segundo lugar, a cultura local, marcada, em
muitos casos, por um forte conservadorismo e individualismo dos
empresrios, representou uma barreira s iniciativas da Fiep e dos
seus sindicatos locais. Finalmente, diante das perspectivas trazidas por essas organizaes luz de um novo conceito, a postura
do meio empresarial passou a ser pautada pela expectativa de benefcios creditcios ou fiscais, num horizonte imediatista. Mesmo
assim, os integrantes da rede perderam a organicidade inicial, na
medida em que se orientaram por suas prprias estratgias, em
detrimento das potenciais demandas locais.
A segunda linha de ao da Fiep foi definida atravs do planejamento estratgico, em torno da qualificao de mo de obra,

130

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

meio ambiente, desenvolvimento tecnolgico, marketing, governana, parceria com instituies de ensino e pesquisa. Nota-se,
portanto, que semelhana das aes do Sebrae, o Sistema Fiep
segue uma estratgia mais propriamente reflexiva das demandas
locais. Alm disso, observa-se que, em vrios casos, a organizao
da governana local atravs dos sindicatos se d de acordo com
o nvel de desenvolvimento j alcanado pelos APLs. Em outros
casos, aes voltadas para o avano tecnolgico, em termos de
produto e de novos equipamentos, implicam no fortalecimento
de parcerias com instituies locais, treinamento e qualificao
da fora de trabalho. Por sua vez, os APLs produtores de produtos menos sofisticados, como confeces, malhas e mveis de
madeira, do nfase para estratgias de expanso de mercado e
descoberta de novas oportunidades.
Quadro 4 PR: principais aes desenvolvidas pela Fiep
APL de Cal e Calcrio da
RMC

APL de Bons de Apucarana














Central de vendas;
RH comum do APL;
Protagonismo do sindicato;
Fortalecimento tecnolgico;
Programa da Gesto da Qualidade.
Modelo de governana;
Caf e Bon realizao de trs edies;
Protagonismo do sindicato;
Projetos em parceria com instituies de ensino e fomento;
Projeto de Lei 2.728/2007, para uso do bon no uniforme
escolar da rede pblica.
Instalao do laboratrio de alimentos;
Desenvolvimento de projetos com apoio nanceiro de entidades de fomento (MCT/Finep, ADR, CNPq/IEL);
Obteno de trator agrcola para extrao da mandioca em cooperao com APL de Equipamentos e Implementos Agrcolas
de Cascavel.
Desenvolvimento e ampliao de novos mercados;
Desenvolvimento de novas lideranas empresariais.

APL de Derivados da
Mandioca de Paranava

APL de Esquadrias de
Unio da Vitria




APL de Confeces do
Sudoeste

 Protagonismo do sindicato;
 Articulao com Poder Pblico para implantao de laboratrios de costura industrial. Atualmente, so cinco laboratrios
bsicos, dois intermedirios, dois avanados e um centro de
excelncia;
 Instalao da central de negcios;
 Projeto de gesto de resduos slidos na indstria da confeco.

APL de Tecnologia da
Informao de Londrina

 Criao de sindicato ligado indstria;


 Parcerias externas.

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

131

APL de Instrumentos
Mdico-odontolgicos em
Campo Mouro
APL de Mveis de
Arapongas
APL de Metais Sanitrios
de Loanda
APL de Malhas de
Imbituva
APL de Software de
Curitiba
APL de Alumnio do
Sudoeste

APL de Software de
Maring

 Obteno de novo curso superior no campus da UTFPR em


Campo Mouro para Engenheira Eletrnica.



















Relao forte com Senai/Cetmam;


Envolvimento da Coordenadoria da Fiep;
Protagonismo do sindicato;
Programa de design.
Desenvolvimento de novas lideranas;
Projetos na rea ambiental;
Parceria com a ADR de Loanda: Projeto Nova Indstria.
Parceria com o APL de Bons de Apucarana terceirizao;
Central de negcios;
Banco do Brasil implantou o DRS (Desenvolvimento Regional
Sustentvel).
Desenvolvimento de projetos tecnolgicos;
Criao da Rede de APLs de TI do estado.
O papel do Sindimetal na articulao institucional do APL;
Desenvolvimento de mquina para utenslios de alumnio em
parceria com Senai;
Parceria com a ADR do Sudoeste: Projeto Nova Indstria.
Cooperao entre empresas com trabalho coletivo (ex: vendas
casadas para software de empresas do APL);
Parceria com faculdade para criao de curso de formao de
consultores de venda de TI e comunicao;
Treinamento em gesto de projeto especco para TI.

Fonte: Fiep.

4. Uma avaliao crtica das polticas pblicas


O papel das instituies governamentais e organizaes empresariais na estruturao e apoio dos APLs no Paran pode ser caracterizado de acordo com trs etapas sucessivas, durante as quais
diferentes iniciativas foram adotadas. A primeira diz respeito difuso do conceito de APL no interior do ambiente empresarial, propagando a necessidade de atitudes cooperativas e da formao de
sinergias com instituies e organizaes envolvidas na atividade.
A receptividade das empresas fez com que, mesmo sob a expectativa de rendas institucionais, aglomerados se tornassem mais expressivos e ganhassem representatividade. A segunda etapa esteve
marcada pela formao de uma rede heterognea de instituies
e organizaes em torno da estratgia de conhecer e estimular os
APLs existentes. Para tanto, um diagnstico foi elaborado visando
mapear os APLs segundo o grau de complexidade e desenvolvimento no mbito de suas respectivas regies. Ao longo dessas duas
132

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

etapas, consolidou-se a Rede APL, que se tornou instncia nuclear


na relao entre as carncias emanadas dos APLs e a atuao das
instituies dela integrantes, na forma de polticas ou aes especficas. Durante esse processo, possvel afirmar que o arranjo institucional foi eficiente, por incorporar o conceito de APL no mbito
das aes institucionais e por difundi-lo no interior da atividade
produtiva, especialmente industrial. A terceira etapa, por sua vez,
corresponde implementao de polticas propriamente ditas, de
acordo com a especificidade de cada setor e da interao estabelecida entre os policy makers e os APLs.
Nessa etapa, todavia, a Rede APL revelou uma clara fragilidade para implementar polticas coordenadas de mdio e longo prazo. Esse o sentido da falta de governana no interior da prpria
rede, a qual se mantm como um conjunto formal, embora sem
o contedo suficiente em termos de estratgia para o desenvolvimento dos APLs. Assim que, como demonstrado acima, sobressaem aes pontuais. Sob a tica dos gestores da governana local, a incorporao do conceito de APL proporcionou uma maior
interao e um fortalecimento do comportamento cooperativo
entre as empresas. No entanto, a situao relativamente catica
da Rede, ao perder sua organicidade inicial, acabou contribuindo
para que os APLs superassem suas dificuldades a partir de suas
iniciativas, ao recorrer a eventuais polticas de carter geral. A autonomia com que os agentes locais buscam solues e expressam
suas necessidades representa um sinal significativo para orientar
as instituies pblicas e organizaes privadas para a definio
de polticas. Sendo de carter rotineiro ou de mdio e longo prazos, essas demandas tm grande importncia para orientar a elaborao das polticas. Conforme detectado em pesquisa de campo, os gestores locais tm uma percepo clara dos mecanismos
de poltica. No entanto, sem a sintonia necessria para que aqueles sejam adaptados diretamente e exclusivamente aos APLs.
Tendo em vista a natureza do objeto e as diferentes polticas
implementadas, a literatura (OECD, 2007) tem agrupado as polticas pblicas em APLs em trs grandes direes, facilmente detectadas neste trabalho.
1. Polticas de engajamento dos atores, que envolvem desde polticas voltadas a conscientizao e aproximao dos diferentes

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

133

atores at polticas de mobilizao desses atores e o suporte


governana local. Essas polticas procuram auxiliar na necessidade de maior cooperao dos agentes para o sucesso dos
APLs. Esse alvo foi satisfatoriamente atingido durante os primeiros anos de incorporao e difuso do conceito de APL no
interior dos vrios ambientes empresariais do estado, principalmente atravs das aes do Sebrae e da Fiep.
2. O segundo conjunto de polticas pblicas se refere s polticas
de prestao de servios coletivos, como a construo de espao coletivo para facilitar o acesso aos mercados pelos APLs,
polticas para reduzir custos de compra de insumos, ou mesmo
polticas para qualificar a mo de obra local visando reduzir
custos e ampliar sua competitividade sistmica. Como demonstrado acima, aes especficas tm sido implementadas
nessa perspectiva, para as quais as demandas locais, fruto da
prpria conscientizao dos empresrios, tm sido cruciais. As
aes da Secretaria do Trabalho, da Secretaria de Indstria e
Comrcio e do Sebrae se inserem nessa perspectiva.
3. O terceiro conjunto envolve polticas de P&D que, em aes
conjuntas ou mesmo individuais, procuram reforar a capacidade de aprendizado e inovao dos APLs. Esse, definitivamente, o calcanhar de Aquiles das polticas pblicas no estado. Mesmo dispondo de uma ampla rede institucional, com
destaque para a Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia,
universidades e institutos de pesquisa, a capacidade de resposta da Rede APL em si, e do governo como um todo, tem estado
aqum das necessidades das empresas.
A fragilidade da Rede APL de concatenar polticas pblicas em
torno dos eixos estruturais que alavanquem a competitividade da
indstria paranaense deriva, em grande medida, de falhas institucionais. Primeiramente, h uma superposio de papis e mesmo
de aes das diferentes instituies envolvidas, o que faz com que
algumas se destaquem, como o caso do Sebrae, e outras fiquem
deriva, sem uma diviso de trabalho adequada. Isso resulta,
portanto, na falta de coerncia e de abrangncia das polticas, especialmente porque as aes no correspondem a uma orientao
coordenada por parte do Estado ou da Rede. Em segundo lugar,

134

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

o fato dos APLs buscarem apoio ou espao em polticas de amplo espectro faz com que suas carncias ou demandas se diluam.
Assim, necessrio que as polticas guardem uma relao direta
ou uma coerncia com os propsitos iniciais relativos ao fortalecimento dos APLs, evitando que procurem se adaptar ao status quo
da poltica industrial.

5. Diretrizes para uma nova poltica de apoio aos APLs no Paran


Independentemente da origem das polticas e das instituies envolvidas, seu foco nos APLs tem sido apenas o setor manufatureiro e de software, com pouco envolvimento de outros atores (como
as universidades, grandes empresas, startups e outras entidades)
e ainda pouca prioridade para as regies mais atrasadas. Faltam
incentivos adequados para o engajamento dos diferentes atores
nesse processo. O importante aqui ter claro o objetivo da poltica e os resultados esperados. As principais diretrizes propostas
para uma nova poltica pblica de apoio a APLs no Paran so:
1. Elaborar um novo mapeamento dos APLs, incluindo o setor de
servios e o agropecurio, como procedimento necessrio para
promover sua difuso em setores negligenciados at o presente pelas pesquisas conduzidas. Particular ateno deve ser
dada s atividades de processamento agroindustrial, incluindo
aquelas reunindo pequenas e mdias empresas voltadas para
o mercado local.
2. Os novos estudos de caso devem priorizar temas como a governana local e o planejamento estratgico dos APLs, o processo de aprendizado e a inovao, a cooperao universidades/
empresas em APLs e questes especficas do local (geografia,
histria etc.).
3. Dado que parte importante das compras dos APLs industriais
feita fora do estado, estudar e analisar as possibilidades de
implantao de novos projetos industriais que complementem
no local a produo dos APLs, adensando, assim, as relaes
intersetoriais e aproximando mais empresas do APLs locais.
4. Atualizar a pesquisa j realizada pelo Ipardes usando a mesma
metodologia para avaliar o desempenho dos APLs identificados e apoiados entre 2003 e 2009, e os impactos causados por
4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

135

polticas especificamente direcionadas aos APLs. Assim, seria


possvel ajustar os instrumentos utilizados ou as aes executadas aos resultados encontrados.
5. Elaborar polticas diferenciadas para os APLs, com base nos
diferentes estgios de desenvolvimento dos mesmos (ciclo de
vida). As aes, derivadas das estratgias adotadas, devem ser
idealizadas e executadas em cada APL, desde que em linha
com suas necessidades competitivas mais prementes e com nfase nos processos de inovao.
6. necessrio priorizar aes conjuntas de inovao e aprendizado, como a elaborao de editais por parte da Fundao
Araucria, partindo da problemtica dos APLs locais.
7. Nessa perspectiva, preciso contemplar tambm as diferenas
entre regies, de forma a atender aquelas mais atrasadas e
carentes, sob o risco de centralizar recursos e condenar empresas e setores inteiros a um atraso crnico, agravando as
disparidades regionais do estado.
8. Prioridade deve ser dada tambm a cursos tcnicos de qualificao de mo de obra no nvel ps-mdio, com base na demanda do mercado local e, em especial, dos APLs. No entanto,
torna-se necessrio o engajamento do ambiente empresarial
no sentido de valorizar a mo de obra qualificada, evitando
desestimular seu treinamento por razes salariais.
9. necessrio que as instituies financiadoras, como Finep e
a Fundao Araucria, implementem programas de financiamento voltados para aes colaborativas ou servios de alcance coletivo, no contexto de um APL ou de vrios, mesmo que
situados em regies distintas.
10.Criao de incentivos para que as universidades e institutos de
pesquisa trabalhem em parceria com os APLs na soluo dos
gargalos, principalmente na rea de inovao e qualificao
de mo de obra.
11.Finalmente, fundamental uma avaliao contnua da eficcia das atuais polticas a partir dos objetivos propostos e do
avano dos APLs em termos de competitividade sistmica. Um
dos parmetros essenciais dessa avaliao diz respeito capacidade de integrao dos organismos ou instituies envolvidos na concepo e execuo de polticas pblicas. Quanto

136

4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

mais dispersas forem as aes e as prioridades das instituies,


maior o risco de aprofundar o abismo entre a base produtiva
organizada em APLs e os responsveis pela implementao
das polticas pblicas e agravar o descrdito destas junto aos
APLs e suas governanas locais.

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4. Anlise do mapeamento e das polticas ... no Estado do Paran

5. Anlise das polticas para arranjos


produtivos locais no Estado de So Paulo

Ana Lucia Gonalves da Silva15


Miguel Juan Bacic
Rodrigo Lanna Franco da Silveira

Introduo
O presente captulo analisa as polticas de apoio a arranjos produtivos locais (APLs) no Estado de So Paulo, procurando caracterizar os traos gerais da ao do governo do estado e sua articulao com outras instituies, de forma a configurar a estrutura
dessa ao no territrio estadual e identificar os arranjos produtivos que so objeto dessas polticas, segundo o entendimento que
as instituies envolvidas fazem do que seja APL.
O texto est estruturado em seis sees, incluindo esta introduo. A segunda seo apresenta a trajetria da poltica do Estado de So Paulo para APLs, reconstituindo seus antecedentes
e desdobramentos a partir da atuao pioneira da Fiesp e do Sebrae-SP e destacando a atuao progressivamente coordenadora
do governo estadual, por intermdio da Secretaria Estadual de
Desenvolvimento (SD). A terceira seo analisa o foco e os instrumentos da poltica estadual para APLs e apresenta sua estrutura
institucional, explicitando o papel das trs instituies que fazem
parte da Rede Paulista de APLs. A quarta seo expe as metodologias de identificao de arranjos produtivos do Sebrae-SP e da
Fiesp, bem como analisa os critrios de seleo de arranjos prio15. Os autores agradecem equipe de pesquisadores doutorandos (Denisia Araujo
C. Tavares e Helvidio Prisco R. Albuquerque Jr.) e de estagirios (Dirceu Murakami, Marlia Bassetti Marcato, Natlia Tiemi G. Komoto e Tatiana Ferreira Henriques) pela valiosa ajuda no levantamento de informaes. Agradecem tambm
a acolhida que tiveram nas entrevistas realizadas nas trs principais instituies
de apoio a arranjos produtivos paulistas (SD, Fiesp e Sebrae-SP), decisivas para
ajudar a formar um quadro geral das polticas dirigidas a APLs no Estado de So
Paulo.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

139

ritrios para a poltica estadual de apoio a APLs, evidenciando a


definio conceitual que os orientou. A quinta seo fornece uma
viso mais geral da ao do Sebrae-SP, permitindo contextualizar
seu programa de apoio especificamente voltado ao que a instituio entende por APL vis--vis sua atuao territorial por meio
de outros programas. No mesmo sentido, a sexta seo apresenta
uma anlise similar com relao a iniciativas do governo estadual, por meio de uma anlise exploratria de outros programas
no explicitamente direcionados para APLs. Por ltimo, h uma
seo contendo consideraes finais.

1. Trajetria da poltica do Estado de So Paulo para APLs


O marco inicial da poltica do Estado de So Paulo voltada para
APLs pode ser estabelecido em 2004, a partir de iniciativas da ento Secretaria da Cincia, Tecnologia e Desenvolvimento Econmico SCTDE (hoje Secretaria de Desenvolvimento SD). Antes
disso, a atuao do governo paulista, embora importante, restringia-se ao apoio por meio de suas escolas tcnicas e do Instituto de
Pesquisas Tecnolgicas IPT.
Fora do mbito do governo do estado e com incio anterior a
2004, identificou-se a atuao decisiva de instituies da sociedade civil ou mista (Fiesp e Sebrae-SP). Essas intervenes, que
se iniciaram de forma relativamente independente, aos poucos
foram se aproximando e se articulando em uma atuao conjunta. Tambm foi possvel reconhecer etapas e mudanas de foco ao
longo do tempo, resultado de um processo que inevitavelmente se
constri com acertos e fracassos, mas com o mrito de estruturar,
com base na experincia e no aprendizado, um rico conhecimento
sobre como lidar com APLs.
Assim, Fiesp, Sebrae-SP e governo estadual vm trabalhando
com APLs no Estado de So Paulo desde h vrios anos, de forma
progressivamente articulada. O Anexo 1 consolida um histrico
das principais aes das trs instituies e fornece tambm alguns
marcos da atuao do governo federal, a ttulo de referncia.

140

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

1.1. Antecedentes: a atuao pioneira da Fiesp e do Sebrae-SP


Depois de um estudo exploratrio no APL de calados de Franca
e de um projeto piloto no APL de joias de So Jos do Rio Preto,
a Fiesp coordenou, no final de 2002 e incio de 2003, um extenso
trabalho para identificar e mapear as aglomeraes produtivas no
estado, visando selecionar quatro APLs para serem objeto do projeto Aumento da Competitividade das Micro e Pequenas Indstrias Localizadas em APLs do Estado de So Paulo, com recursos
da Fiesp e do Sebrae-SP.16
Selecionados os APLs de bijuterias/semijoias de Limeira, mveis
de Mirassol, confeces de Ibitinga e cermica de Vargem Grande
do Sul, as duas instituies comearam a prover alguns servios
dirigidos ao fortalecimento desses APLs. Ao mesmo tempo, foram
desenvolvendo suas prprias metodologias e aplicando-as (no caso
do Sebrae-SP, a um universo maior de APLs). Com o aprendizado
obtido com a experincia da atuao direta nas localidades,17 aos
poucos essas metodologias foram se aproximando.
Um elemento comum dessas metodologias a realizao de uma
etapa inicial, que requer vrios meses, abrangendo sensibilizao/
mobilizao de empresas e instituies locais e elaborao de diagnsticos e planos estratgicos para cada APL, antes da implementao de intervenes mais potentes para aumentar sua competitividade, apoiadas nas seguintes aes e investimentos principais:
programas de capacitao em gesto empresarial; implantao de
centros de tecnologia setoriais; oficinas de design; programas de
apoio exportao; implantao de telecentros etc.
Em 2004, teve incio a segunda etapa do projeto Fiesp/SebraeSP, abrangendo oito APLs: joias de So Jos do Rio Preto, mveis
de Mirassol, confeces de Ibitinga, cermica de Vargem Grande
do Sul, cermica de Tamba, cermica de Itu, cermica de Tatu
e plstico do Grande ABC.18 Considerando as duas etapas do pro-

16. A metodologia desenvolvida no mbito do projeto Fiesp/Sebrae-SP envolveu


muitas outras instituies (inclusive a SD, por meio do IPT) e serviu de referncia
para projetos posteriores.
17. Esse rico aprendizado foi sendo construdo apoiado nos vrios casos de sucesso e tambm nos de insucesso, como foi o caso de Limeira, no referido projeto.
18. Destaca-se a excluso do APL de bijuterias de Limeira, nessa segunda etapa do
projeto Fiesp/Sebrae-SP.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

141

jeto, nesse ano, Fiesp e Sebrae-SP acumulavam atuao conjunta


em nove APLs.
Ao mesmo tempo, o Sebrae-SP foi ampliando seu escopo de
atuao. No final de 2004, j atuava em 20 APLs focados na indstria19 e acumulava experincia suficiente para identificar, na
maioria deles, problemas de governana, o que reforava a necessidade de aprimoramento metodolgico e operacional, uma das
razes que motivou a atuao em parceria com a Fiesp.
Cabe apontar que o incio da atuao do Sebrae em prol do
desenvolvimento local, na verdade, anterior prpria disseminao do conceito de cluster ou arranjo produtivo local. Desde
meados de 2000, o Sebrae Nacional e suas unidades estaduais
criaram o Programa Sebrae de Desenvolvimento Local, em substituio ao Programa de Emprego e Renda Proder.20 Tal mudana no foi apenas de denominao do programa, mas sim apoiada na constatao explicitada pela instituio de que a gerao
de emprego e renda est cada vez mais atrelada a processos de
maior amplitude que implicam o estabelecimento de parcerias
formais ou informais com o poder pblico, a sociedade civil e a
prpria comunidade, que para ser diretamente atingida precisa
ser envolvida.21

19. Alm dos nove em atuao conjunta com a Fiesp, em 2004 o Sebrae-SP j atuava tambm em outros 11 APLs: calados de Ja, calados de Birigui, calados de
Franca, cermica de Porto Ferreira, confeces de Tabatinga, confeces de Novo
Horizonte, confeces de Cerquilho/Tiet, equipamentos mdico-odontolgicos de
Ribeiro Preto, mveis do ABC, mveis de Itatiba e txtil e confeces de Americana e regio (segundo informaes extradas do site do Sebrae-SP, na ocasio).
20. No caso de So Paulo, o Proder iniciou-se em 1996 em quatro municpios
de baixo ndice de desenvolvimento (Buri, Capo Bonito, Itapeva e Itarar). Foi
expandido em 1997/98 para 27 municpios, alm de passar a incluir uma atuao com recorte regional (ABC, Baixada Santista, Presidente Prudente e Entre
Serras e guas). Em 1998/99, foi ampliado significativamente, abrangendo 107
municpios e avanando na experincia de elaborar diagnsticos e planos de ao.
Desde ento, os escritrios regionais do Sebrae passaram a se empenhar na tarefa
de promover a articulao de empresas e instituies locais a fim de viabilizar
algumas das aes propostas nos planos de ao. Em 1999, cinco municpios de
baixo ndice de desenvolvimento foram objeto de ateno: Apia, Capo Bonito,
Itaporanga, Ribeiro Branco e Sete Barras. No ano de 2000, o Sebrae-SP encerrou
os trabalhos de elaborao de diagnsticos municipais, que j totalizavam 215 estudos, realizados por pesquisadores vinculados s universidades pblicas paulistas
(USP, Unicamp e Unesp).
21. Segundo documento sobre o Programa de Desenvolvimento Local, extrado do
site do Sebrae-SP em 02/06/2004.

142

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

Para completar o quadro, dois outros projetos devem ser considerados nesse esforo de reconstituio de antecedentes de
apoios a arranjos produtivos paulistas.
Primeiro, concludo o projeto Fiesp/Sebrae-SP, a Fiesp, em conjunto com o MDIC, realizou, ao longo de 2007, o projeto Apoio
Conjunto ao Incremento da Competitividade das Micro, Pequenas
e Mdias Empresas Inseridas e Organizadas em Arranjos Produtivos Locais no Estado de So Paulo, abrangendo 10 APLs selecionados: mveis de Mirassol, confeces de Ibitinga, cermica de
Vargem Grande do Sul, cermica de Tamba, cermica de Itu, cermica de Tatu, plsticos do Grande ABC (esses sete com atuao
anterior da Fiesp, em parceria com o Sebrae-SP), mveis de Votuporanga, calados de Ja e aeroespacial de So Jos dos Campos. O objetivo do projeto Fiesp/MDIC foi o de capacitar agentes
locais para o gerenciamento de APLs, bem como a elaborao do
Plano de Desenvolvimento de cada um dos 10 APLs, nos moldes
preconizados pelo Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos
Produtivos Locais GTP-APL, comisso integrada por ministrios
e instituies no governamentais coordenada pelo MDIC.
Segundo, no APL aeroespacial de So Jos dos Campos, a Fiesp
desenvolveu tambm, em conjunto com a CNI e o Sebrae-NA, o
Programa de Apoio Competitividade das Micro e Pequenas Indstrias Procompi,22 em 2007/2008, com o objetivo de capacitar
e qualificar cerca de 15 empresas fornecedoras do referido APL.

1.2. Atuao coordenadora do governo estadual


At 2004, a atuao da Secretaria de Desenvolvimento SD estava
relacionada basicamente contratao do Instituto de Pesquisas
Tecnolgicas IPT para estudos e aes de suporte tecnolgico
aos arranjos. A SD tambm contribuiu para que algumas Faculdades de Tecnologias Fatecs e Escolas Tcnicas Etecs fossem direcionadas a certos arranjos. No entanto, o critrio de priorizao
no era muito explcito.

22. Alm de Limeira, So Jos dos Campos tambm tem se revelado um caso
problemtico. So experincias que as instituies apoiadoras consideram exigir
reflexes que permitam avanar na metodologia de atuao em APLs.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

143

O Plano Plurianual PPA 2004-2007 do Estado de So Paulo explicitou e o PPA 2008-201124 reforou como prioridade o
fortalecimento de APLs e, particularmente, a articulao e coordenao de aes das diversas entidades que atuam sobre eles,
estando a coordenao desse esforo sob a liderana da SD.
Aes mais concretas nessa direo, no entanto, s ocorreram
a partir de 2007, com a criao, em julho, da Rede Paulista de
APLs e com a assinatura, em junho de 2008, de convnio com o
BID para execuo do Programa de Fortalecimento de APLs no Estado de So Paulo (BRL1016), tendo como rgo executor a SD e
coparticipantes o Sebrae-SP e a Fiesp, com recursos no montante
de US$ 20 milhes (US$ 10 milhes do BID e US$ 10 milhes do
Sebrae-SP) para o atendimento de 15 APLs do estado.
Um passo importante no sentido de fortalecer a atuao conjunta das trs instituies foi o processo de construo e viabilizao do projeto com o BID. Resultado de um longo processo de negociao entre as partes, iniciado em 2002, quando da assinatura
pelas trs instituies do Protocolo de Intenes para Parceria de
Atuao no Projeto BID, sua viabilizao exigiu extenso esforo
de harmonizao das metodologias das trs instituies,25 alm
da adequao aos padres dos projetos BID.
Tambm favoreceu a progressiva harmonizao das metodologias o fato de a coordenao da Rede Paulista de APLs ser exercida por um ex-diretor superintendente do Sebrae-SP, dr. Jos Luiz
Ricca.
Contribuiu, ainda, o papel impulsionador do GTP-APL no plano federal, coordenado pelo MDIC, que a partir de 2006 promoveu oficinas de orientao instalao de Ncleos Estaduais de
Apoio a APLs articulados ao GTP-APL, fortalecendo a atuao coordenadora do governo estadual, por meio da SD.26
23

23. Lei n 11.605, de 24/12/2003.


24. Lei n 13.123, de 08/07/2008.
25. Como frum articulador das discusses, desempenhou papel importante a realizao de trs edies do Encontro de Arranjos Produtivos do Estado de So Paulo
(nos anos de 2005, 2007 e 2008).
26. Foi relevante tambm a realizao de trs edies da Conferncia Brasileira
sobre APLs (nos anos 2004, 2005 e 2007), para apresentao dos avanos do GTPAPL e como frum de discusso.

144

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

2. Foco, instrumentos e institucionalidade da poltica estadual


A poltica estadual de apoio a APLs parte do pressuposto de que
diferentes atores locais empresrios individuais, sindicatos, associaes, entidades de capacitao, de educao, de crdito, de
tecnologia, agncias de desenvolvimento, entre outras podem
mobilizar-se e, de forma coordenada, identificar suas demandas
coletivas por iniciativa prpria ou por induo. Esse entendimento reflete-se no papel central de articulao desempenhado pelas
trs instituies que conduzem a poltica para APLs no estado,
bem como na sua forma de conduo.

2.1. Foco e instrumentos da poltica estadual


Com o reconhecimento no PPA estadual 2004-2007 dos APLs como
espaos relevantes para implementao de polticas articuladas
visando o desenvolvimento econmico sustentvel, o ano de 2004
pode ser considerado o marco inicial da poltica do Estado de So
Paulo dirigida a APLs. O PPA 2008-2011, por sua vez, avanou ao
criar explicitamente o programa Desenvolvimento Local.
O Decreto 50.929, de 30 de junho de 2006, determina que a
Secretaria de Desenvolvimento do Estado de So Paulo (SD) a
responsvel por promover o fortalecimento dos arranjos produtivos locais e das micro, pequenas e mdias empresas paulistas,
visando o aumento da competitividade da economia paulista e o
consequente aumento dos nveis de emprego e renda, bem como
a reduo das desigualdades regionais.
No oramento do estado para 2009,27 o apoio e fomento aos
APLs uma estratgia de desenvolvimento local integrado, no
Programa 1015 Desenvolvimento Local, na Ao 5239 Fomento e Apoio aos Arranjos Produtivos. Do total dos recursos previstos para o programa em 2009 (R$ 22,2 milhes), 80% destina-se
referida ao (R$ 17,7 milhes),28 distribudo entre duas fontes:
27. Conforme Lei Oramentria n 13.289, de 22/12/2008.
28. O restante destina-se quase totalmente a duas outras aes previstas no Programa de Desenvolvimento Local:
4394 Apoio Tecnolgico aos Municpios Patem = R$ 1,3 milho;
5204 Fomento, Apoio e Consolidao do Sistema Paulista de Parques Tecnolgicos = R$ 3 milhes.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

145

recursos do tesouro (R$ 4,4 milhes) e recursos oriundos de operao de crdito com o BID (R$ 13,3 milhes). Em 2008, a Ao
5239 dispunha de R$ 5,1 milhes (integralmente na fonte de recursos do tesouro).
Constata-se, assim, que o montante total de recursos destinados ao apoio e fomento de APLs no estado aumentou expressivamente, principalmente com os recursos do contrato de emprstimo com o Banco Interamericano para execuo do Programa de
Fortalecimento de APLs no Estado de So Paulo (BRL1016), para
atendimento de 15 APLs paulistas.
O problema que a caracterstica de heterogeneidade dos
APLs, em termos setoriais, de estgio de desenvolvimento, forma e grau de articulao entre os agentes etc., impe inmeras
dificuldades operacionais, inclusive para execuo do oramento
do programa de apoio. Em 2008, do total de R$ 5,1 milhes de
recursos disponveis para execuo da Ao 5239, apenas R$ 838
mil foram executados (16% do total).
O Decreto 54.654, de 7 de agosto de 2009, que institui o Programa Estadual de Fomento aos APLs, visa contornar parte dos
entraves, ao possibilitar a celebrao de convnios com municpios, entidades representativas de classe, institutos de pesquisa
e desenvolvimento, instituies sem finalidade econmica de
interesse privado, de interesse correlato e entidades vinculadas,
objetivando a execuo de projetos destinados ao incremento de
cadeias produtivas por meio de aes estruturantes.
Os objetivos do Programa Estadual de Desenvolvimento Local
so: a) incremento da produtividade e da qualidade de produtos
e processos com foco no processo produtivo que agregue inovaes tecnolgicas, tornando-os competitivos nos mercados nacional e internacional (PPA 2008-2011); b) aumento da competitividade das empresas que fazem parte dos 15 APLs selecionados,
por meio do incremento da produtividade e eficcia coletiva e do
incremento da coordenao empresarial e institucional para adoo de prticas competitivas nas empresas dos arranjos atendidos
(Projeto BID).
As iniciativas previstas concentram-se nas chamadas aes
horizontais, apoiadas principalmente na implantao de Centros
de Servios voltados para a competitividade das cadeias produti-

146

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

vas atendidas (centros de capacitao/formao; laboratrios de


centros de suporte tecnolgico; ncleos de inteligncia; centros
de servios integrados etc.).
O Programa de Desenvolvimento Local definido no PPA 20082011 d continuidade ao programa Desenvolvimento Sustentvel
do PPA 2004-2007, mas com uma importante mudana de foco.
Anteriormente, o foco era o desenvolvimento de metodologias
para organizao de APLs. Agora, est diretamente voltado para
o incremento da competitividade das MPMEs e de setores relevantes da economia paulista, por meio do investimento direto em
infraestrutura, equipamentos, programas especficos de capacitao e transferncia de tecnologia para as MPMEs.

2.2. Estrutura institucional da poltica estadual


Quanto institucionalidade do programa estadual, apoia-se na
cooperao com duas outras instituies: o Sebrae-SP e a Fiesp,
que fazem parte da Rede Paulista de APLs, sob a coordenao da
SD. Juntas, as trs instituies so responsveis pela execuo
das aes nos arranjos designados como prioritrios. O Sebrae-SP
possui capacitao em gesto empresarial, suporte tecnolgico e
acesso a mercados para as MPEs, alm de uma enorme capilaridade nos municpios paulistas. A Fiesp possui capacidade de articulao com as entidades representativas de classe e expertise
metodolgica de atuao em APLs, alm de oferecer apoio tcnico
e institucional voltado competitividade industrial.
A participao de cada instituio na execuo do Programa
de Fortalecimento da Competitividade das Empresas Localizadas
em APLs do Estado de So Paulo (Projeto BID) pode ser assim
resumida:
 SD: responsvel pelo gerenciamento e controle do programa,
realizando a coordenao tcnica, administrativa e financeira;
tem papel central como articulador e viabilizador de aes estruturantes (fsicas).
 Sebrae-SP: alm de ser responsvel pelo aporte financeiro correspondente contrapartida nacional do emprstimo junto ao
BID, responsvel pela sensibilizao, capacitao e mobilizao de empresrios e entidades locais dos APLs, bem como
5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

147

por coordenar a elaborao de planos estratgicos dos APLs;


o grande executor do processo e tem um papel de organizador
local.
 Fiesp: responsvel por apoiar a sensibilizao, capacitao e
mobilizao de empresrios e entidades locais dos APLs; realizar anlise de panorama de mercado nacional e internacional
para os setores dos APLs; apoiar a elaborao dos planos estratgicos e auxiliar nas definies de objetivos estratgicos,
demandas dos APLs e do plano de ao; facilitar avaliaes
qualitativas com empresrios e localidades, realizando um
papel de ombudsman do projeto, propiciando correes de
rumo e aes; sistematizar informaes de forma a obter lies aprendidas e best practices dos APLs. Tem papel central na
articulao com sindicatos de classe, alm da disponibilizao
dos servios do Senai.
 BID: apoio metodolgico e financiamento de recursos.
Na prtica, a poltica estadual para APLs, como um conjunto
de aes articuladas em torno de um programa com recursos relevantes, teve incio efetivamente com a assinatura do Decreto
54.654, de 7 de agosto de 2009. De fato, aps a concretizao
da assinatura do convnio com o BID (em junho de 2008) e a
extensa negociao da lista de 15 APLs objetos do projeto (concluda no incio de 2009), restava a aprovao do decreto que
tramitava na Assembleia Legislativa paulista, de modo a instituir
o Programa Estadual de Fomento aos APLs e, principalmente, autorizar a celebrao de convnios com municpios e certos tipos
de entidades, essencial para viabilizar a execuo do oramento
disponvel, possibilitando investimentos em estrutura fsica nas
localidades dos APLs.
O primeiro ato nesse sentido foi a criao, em 14 de agosto de 2009, do Centro de Desenvolvimento e Inovao Aplicada
em Equipamentos Mdico-Hospitalares e Odontolgicos (Cedina)
em Ribeiro Preto, que ser gerido pela Fundao Instituto Polo
Avanado de Sade de Ribeiro Preto (Fipase), com representantes da prefeitura, da Fiesp/Ciesp, da USP-Ribeiro Preto, da SD,
das empresas e dos trabalhadores. Os recursos para construir e
equipar o Cedina totalizam R$ 628 mil, sendo R$ 304,7 mil do
estado e o restante, contrapartida da Fipase.

148

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

Contando com instrumento jurdico hbil para o investimento


em projetos de desenvolvimento de APLs, foi possvel ao governo
estadual fomentar, ainda no ano de 2009, outros nove projetos
que, somados ao do Cedina, em Ribeiro Preto, totalizam R$ 3,15
milhes: Centro de Capacitao e Produo de Cooperativas de
Trabalho de Costura, em Americana; Centro de Formao de Mo
de Obra, em Cerquilho/Tiet; Ncleo de Inteligncia para o Setor Coureiro-Caladista, em Ja; Centro de Design e Manufatura,
em So Jos dos Campos; Ncleo de Design Estratgico, em Birigui; Ncleo de Inteligncia para o Setor Coureiro-Caladista, em
Franca; Oficina Atelier de Cermica Artstica, em Cunha; Espao
Empresarial para Apoio ao Aglomerado Produtivo de Confeces,
em Votuporanga; e Centro de Formao e Prestao de Servios
no APL, em Gara.
A implementao do Projeto BID, por sua vez, deu um passo decisivo com a contratao pelo Sebrae-SP, em 17/08/2009,
da empresa de consultoria The Cluster Competitiveness Group
Consultoria Ltda. para realizao de 15 Planos de Melhoria da
Competitividade (PMCs),29 no valor de R$ 7.045.720,00, para um
perodo de vigncia contratual de 36 meses. Em fins de julho de
2010, a empresa Competitiveness apresentou, em seminrio promovido pelo Sebrae-SP,30 14 PMCs. O projeto no teve sucesso no
APL de txtil e confeces de Americana e regio.

*
29. A metodologia para elaborao dos PMCs utilizada pela empresa de consultoria Competitiveness (de origem espanhola) baseia-se na anlise dos APLs em 10
passos: 1 mapeamento do cluster; 2 segmentao estratgica; 3 evoluo
da atratividade do segmento (cinco foras competitivas, de Michael Porter); 4
anlise BPC avanada; 5 opes de estratgias genricas para o futuro; 6
anlise KSF (fatores-chave de sucesso) para as opes mais inovadoras; 7 cadeia
de valor ideal e diamante do cluster para opes escolhidas; 8 benchmarking
nosso cluster com a referncia/cluster ideal; 9 opes estratgicas viveis para
empresas do cluster; 10 reas de melhoria no nvel da empresa e do cluster
(SEBRAE-SP, 2009).
Segundo a prpria empresa de consultoria, a metodologia de anlise adotada tem
como base terica os conceitos desenvolvidos por Michael Porter, da Universidade de Harvard, no seu livro A Vantagem Competitiva das Naes (1990) e em Ser
Competitivo (1998).
30. Seminrio de Polticas Horizontais, realizado em 29/07/2010, no Sebrae-SP.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

149

Antes de concluir esta seo, cabe apontar que a participao


da Fiesp no Projeto BID d continuidade relevante atuao que
a instituio vem desempenhando, desde 2002, por meio do desenvolvimento de vrios projetos (em parceria com o Sebrae-SP
e com o MDIC), tendo como foco o aumento da competitividade
de empresas e setores industriais, utilizando como instrumento a
abordagem de APL, tendo sido responsvel pelo programa de desenvolvimento de 10 APLs em todo o Estado de So Paulo. Nessa
nova fase da atuao da Fiesp, registram-se as seguintes mudanas principais: aumento do escopo do projeto e da quantidade de
APLs atendidos (15 APLs); atuao a partir da Rede Paulista de
APLs, sob a coordenao do Governo do Estado de So Paulo (via
SD); construo metodolgica em conjunto com o BID.
Com relao ao Sebrae-SP, importante destacar que, alm
de coexecutor das aes nos 15 APLs selecionados para o Projeto
BID, a instituio tem uma atuao independente de reconhecida
relevncia em vrias outras localidades, conforme ser detalhado
na seo 5.

3. Metodologias de identificao e critrios de seleo de APLs


So inmeros os trabalhos contendo exerccios de identificao
de APLs no Brasil. Nesta seo, so apresentadas sinteticamente
as metodologias de identificao e seleo de arranjos adotadas
pelas trs instituies envolvidas na poltica estadual para APLs
(SD, Fiesp e Sebrae-SP). O Anexo 2 permite visualizar a cronologia dos documentos metodolgicos mais relevantes das trs instituies no que diz respeito identificao, seleo e atuao em
arranjos do Estado de So Paulo.

3.1. As metodologias do Sebrae-SP e da Fiesp


O Sebrae-SP realizou em 2002 o trabalho Subsdios para a Identificao de Clusters no Brasil, onde so apresentados o mtodo
proposto e o resultado de sua aplicao: uma relao de municpios ordenados por grau de especializao em nmero de estabelecimentos (de acordo com o Cadastro de Estabelecimentos Em-

150

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

pregadores do MTE, de maro de 2002), por atividade industrial


a quatro dgitos da CNAE.
No mesmo ano, os resultados obtidos para o Estado de So
Paulo foram reunidos na publicao Atlas das Concentraes Industriais do Estado de So Paulo. Esse mapeamento de estabelecimentos industriais do estado rene 48 mapas (um para cada
atividade a 4 dgitos CNAE selecionada), assinalando cerca de
400 concentraes industriais (municpios com 50 ou mais estabelecimentos em cada atividade selecionada).
A Fiesp, por sua vez, entre o final de 2002 e o incio de 2003,
tendo em vista selecionar quatro arranjos para aplicao do projeto Aumento da Competitividade das Micro e Pequenas Indstrias
Localizadas em APLs do Estado de So Paulo (em parceria com o
Sebrae-SP), realizou um amplo mapeamento de todos os setores
industriais existentes em cada um dos 645 municpios do estado,
por nmero de estabelecimentos e de pessoal ocupado.
Esse primeiro levantamento resultou em mais de 15 mil registros de pontos de aglomerao industrial (intersees setores x
municpio). Foram, ento, aplicados critrios de seleo e classificao, em conformidade com os objetivos do referido projeto,
como forma de estabelecer regies prioritrias para o desenvolvimento do programa. Basicamente, os critrios principais para elegibilidade dos APLs foram: 1) nvel de concentrao industrial; 2)
setores intensivos em mo de obra; e 3) participao de MPEs.31
Um dos critrios utilizados para seleo/classificao dos polos industriais excluiu setores industriais de cidades cujo agrupamento de empresas fosse inferior a 15. Esse critrio deveu-se
necessidade de haver, pelo menos, 15 empresas participantes no
grupo piloto para viabilizar a execuo do projeto na localidade.
Do nmero inicial de mais de 15 mil concentraes, chegou-se a
533, reduzidas posteriormente a 212, com a excluso da regio
metropolitana de So Paulo e da cidade de Campinas, diante da
complexidade inerente s grandes cidades.32

31. A metodologia completa da Fiesp para identificao e seleo de APLs encontra-se em Fiesp (2003).
32. O que no impede que, no futuro, possamos desenvolver o trabalho nesses
municpios, segundo esclareceu o coordenador do projeto, Renato Corona (Decomtec/Fiesp), em entrevista Revista da Fiesp, na ocasio. De fato, na segunda

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

151

A amostra resultante foi submetida ainda a outros critrios


de seleo que permitiram, por meio de uma escala de valores,
listar, por ordem de classificao, todos os 212 arranjos produtivos encontrados. Para tanto, foram destacadas 10 variveis
quantitativas consideradas importantes para o estudo.33 Receberam maior peso arranjos produtivos com um grande nmero
de empresas de pequeno porte e aqueles com maior probabilidade de gerao de emprego. Setores com maior crescimento de
mercado (nacional e internacional) receberam igualmente uma
pontuao maior.
Critrios qualitativos tambm foram utilizados. Assim, foram
excludos agrupamentos empresariais com apoio34 ou que registravam grau de desenvolvimento avanado (como os APLs de
calados de Franca e txtil de Americana). Nesses casos, a excluso deveu-se ao fato de o trabalho ter sido idealizado com o
objetivo de priorizar o fortalecimento, em um primeiro momento, de concentraes em um estgio inicial de maturao, onde
a dinmica de cooperao entre empresas, e destas com as entidades de apoio especficas, ainda no estivesse completamente
estabelecida. Ademais, por serem de difcil tipificao, evitouse selecionar setores com classificao difusa, como produtos
de panificao, confeitaria, fabricao de produtos diversos de
plsticos e outros.
Essa metodologia, desenvolvida no mbito do Projeto Fiesp/
Sebrae-SP, que envolveu muitas outras instituies (inclusive a
SD, por meio do IPT), serviu de referncia para os projetos posteriores, inclusive o que constitui a base da atual poltica estadual
voltada para APLs, com as adequaes devidas mudana de foco
implementada.

etapa do projeto Fiesp/Sebrae-SP, registra-se a incorporao do APL de plstico da


regio do Grande ABC.
33. So variveis relacionadas a: pessoal ocupado (peso 50), nmero de estabelecimentos (peso 30) e mercado nacional e internacional (peso 20). O peso atribudo a cada uma das 10 variveis encontra-se em Fiesp (2003).
34. Por exemplo, foi identificado, na ocasio, que Ja (calados) e Votuporanga e
municpios prximos (mveis) j estavam recebendo apoio.

152

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

3.2. Poltica estadual para APLs: critrios para seleo de 15 APLs


prioritrios
A Rede Paulista de APLs (SD, Sebrae-SP e Fiesp), instncia interinstitucional constituda em julho de 2007, dentre outras atribuies, tem a funo de selecionar os setores produtivos e as regies
a serem apoiados por recursos do Estado, seguindo critrios quantitativos e qualitativos. Os principais so: I) concentrao produtiva, entendida como aglomerao territorial de empresas de um
mesmo setor ou cadeia produtiva; II) interesse e organizao dos
empresrios, cultura empresarial de participao e presena de
governana local.35
Esses dois critrios permitem classificar os APLs segundo seu
estgio de desenvolvimento (de acordo com a sua importncia
para o desenvolvimento local e para o setor ou cadeia produtiva ao qual pertencem) e a organizao da chamada governana
local: I) APLs consolidados: importantes para o desenvolvimento
local ou para o setor em que esto inseridos, com governana
local consolidada; II) APLs em desenvolvimento: importantes para
o desenvolvimento local ou para o setor em que esto inseridos,
mas ainda sem governana consolidada; III) APLs embrionrios:
concentraes de empresas com pouca representatividade para
o setor industrial, mas com potencial para o desenvolvimento da
economia local, sem governana consolidada.
Contam tambm na seleo as experincias acumuladas nos
projetos anteriores das trs instituies no apoio a arranjos do
estado (fazendo uso das metodologias que foram sendo desenvolvidas). Foi assim que a SD, junto com seus coexecutores, SebraeSP e Fiesp, chegaram aos 15 APLs considerados prioritrios para
compor o Projeto BID. A relao desses arranjos apresentada no
Anexo 1.
Dos 15 APLs selecionados para compor o Projeto BID, oito fizeram parte de projetos anteriores da Fiesp (em parceria com o
Sebrae-SP ou MDIC). Os demais contam com presena atuante
do Sebrae-SP (que, alis, atua em todos), sendo que vrios deles
estavam na lista de espera segundo a metodologia inicial da
Fiesp.
35. Esses critrios esto explicitamente definidos no Decreto 54.654, de 7 de agosto de 2009, que institui o Programa Estadual de Fomento aos APLs.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

153

Entretanto, revendo os critrios de identificao e seleo propostos nessa metodologia, dois pontos chamam a ateno: 1o) a
ampliao do nmero de APLs da regio metropolitana de So
Paulo (alm do APL de plsticos do ABC, que j havia sido incorporado na segunda etapa do projeto Fiesp/Sebrae-SP, na lista dos
15 prioritrios consta mais um APL da RM de SP: o de mveis);
2o) a incluso dos APLs de calados de Franca e txtil de Americana (arranjos que ficariam de fora pelos critrios iniciais de seleo
da Fiesp, que excluam agrupamentos mais avanados).
Essas constataes confirmam que, atualmente, no entendimento da Rede Paulista, as aes voltadas para APLs devem
priorizar arranjos produtivos do setor industrial com significativa
capacidade de coordenao entre os atores locais, ou seja, com
possibilidades mais concretas para o desenvolvimento de aes
conjuntas.

3.3. Mapeamento de APLs do estado


No Brasil, inmeros mapeamentos de aglomeraes ou concentraes produtivas tm sido elaborados basicamente como resultado
de: a) aplicao de propostas de metodologias de identificao de
APLs apoiadas no clculo de ndices de concentrao setorial e de
especializao regional de atividades econmicas (geralmente resultam em extensas listas de aglomeraes que requerem procedimentos complementares para se chegar identificao de fato de
APLs); b) exerccios de listar localidades que receberam, recebem
ou so candidatas a receber algum tipo de apoio (mais ou menos
abrangente).36
Para o Estado de So Paulo, a situao no diferente. Existe um grande volume de informaes, de origens variadas. Com
nveis de agregao, rigor e propsitos diferentes, os mapeamentos produzem listagens, em geral, incompatveis, que no podem
ser simplesmente reunidas em uma lista mais ampla sob o risco
de incorrer em graves erros. Por exemplo, a simples divergncia
36. Para compor o acervo de mapeamentos de APLs, pode-se considerar ainda os
inmeros estudos de casos geralmente empreendidos no meio acadmico (monografias, dissertaes, teses e relatrios de pesquisa), alm de informaes geradas
pelas instituies fomentadoras, visando apoiar a tomada de decises.

154

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

na identificao da cidade-polo do arranjo pode levar a considerar como dois APLs o que, na verdade, compe um nico arranjo
produtivo. Diferentes nveis de agregao da informao tambm
podem induzir a erros.37
Por outro lado, apesar do grande volume de informaes, os
mapeamentos disponveis so incompletos. Geralmente, so restritos s atividades industriais, e mesmo estas so captadas parcialmente apenas o segmento formalizado (empresa e emprego). Tambm tm dificuldades de lidar com as especificidades e
complexidades das regies metropolitanas.
Em resumo, o acervo de mapeamentos abrange, na prtica:
a) enormes listas de aglomeraes ou concentraes produtivas
em geral industriais que so potenciais APLs (mas que exigem
um olhar mais detido para a confirmao), obtidas pela aplicao de alguma metodologia apoiada em ndices de concentrao
e especializao de atividades; e b) pequenas listas de arranjos
apoiados (ou pretendentes a apoio) produzidas pelas instituies
envolvidas.
Para efeitos da anlise das polticas para APLs no Estado de
So Paulo, procurou-se avanar no sentido de mapear arranjos
produtivos j identificados no estado (apoiados ou no) e, na medida do possvel, arranjos que sequer tenham sido identificados.
Para tanto, procedeu-se da seguinte forma:
1. Identificou-se os arranjos que so objeto de polticas especificamente voltadas para APLs no estado, segundo o entendimento que as instituies envolvidas fazem do que seja APL.
Dessa forma, chegou-se a uma lista de 23 APLs (todos industriais) apoiados por instituies que conduzem a poltica estadual para APLs (SD, Fiesp e Sebrae-SP).
2. Reuniu-se o conjunto de APLs identificados por alguma instituio e que no recebem apoio ou o recebem no mbito de

37. Por exemplo, alm das agregaes usuais de municpios adotadas pelo governo do estado e pelo IBGE (regio administrativa, regio de governo, regio metropolitana, microrregio), h tambm agregaes especficas de outras instituies
(por exemplo: escritrios regionais ERs do Sebrae-SP e escritrios regionais da
Ciesp/Fiesp), que frequentemente agregam sob uma mesma denominao (em
geral, o nome do municpio sede) conjuntos diferentes de municpios.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

155

outros programas que no o de apoio a APLs.38 Dessa forma,


chegou-se a uma lista de mais de 200 APLs, abrangendo um
espectro mais amplo de atividades econmicas.39
Os 23 APLs que compem a primeira lista correspondem aos
que o Sebrae-SP apoia no mbito do seu programa Arranjos Produtivos Locais (segundo dados de 2009 obtidos junto instituio), sendo que 15 deles correspondem aos arranjos contemplados no Projeto BID (envolvendo a atuao tambm da SD e da
Fiesp) e oito recebem apoio apenas do Sebrae-SP.
Confirmando a progressiva aproximao metodolgica entre as instituies apoiadoras, observou-se que esses 23 arranjos
produtivos correspondem tambm ao que a SD considera como
APLs, de acordo com informaes obtidas em entrevista junto
instituio em 2009. A lista dos 23 arranjos considerados como
APLs pela SD subdividida em dois subconjuntos, de acordo com
denominao atribuda pela prpria secretaria: 1) os APLs prioritrios: os 15 arranjos j contemplados pelo Projeto BID; e 2)
os outros APLs prioritrios: uma espcie de lista de espera contendo os oito arranjos restantes (para futura atuao nos moldes
do Projeto BID).40 Cabe destacar que a SD considera, ainda, um
conjunto de 22 arranjos (tidos como ainda sem estrutura local e
governana) como pertencentes a um terceiro nvel, reunindo-os
sob a denominao aglomerados produtivos (SD, 2009), uma
espcie de segunda lista de espera para atuao futura.41 Fica cla38. Essa segunda lista abrange, portanto, os arranjos no contemplados na poltica
de apoio especificamente voltada a APLs.
39. O resultado desse esforo de mapeamento encontra-se no relatrio final sobre
o Estado de So Paulo do projeto Anlise do Mapeamento e das Polticas para
Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil. Esse trabalho, entretanto, carece de complementao, em particular com relao s regies
metropolitanas do estado, que requerem no apenas um trabalho mais apurado,
tendo em vista a elevada concentrao de inmeras atividades econmicas, mas
tambm uma reflexo sobre a prpria concepo de arranjos produtivos nesses
contextos.
40. Posteriormente, a SD incluiu em sua lista de outros APLs prioritrios o arranjo produtivo de flores de Holambra (SD, 2009), que considerado pelo Sebrae-SP
dentro do seu programa de apoio a agronegcios.
41. So os seguintes os arranjos produtivos considerados pela SD na sua lista de
aglomerados produtivos: 1) Batatais transformadores de ao inox; 2) Marlia
alimentos; 3) RMSP (Brs, Bom Retiro e Guarulhos) confeces; 4) So Paulo
(Zona Leste) metais sanitrios; 5) So Sebastio da Grama caf fino; 6) Ser-

156

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

ro que, na determinao da hierarquia de arranjos produtivos da


SD, a avaliao do grau de governana critrio decisivo.

4. Atuao territorial do Sebrae-SP


Alm de coexecutor das aes nos 15 APLs selecionados para o
Projeto BID, em parceria com a SD e a Fiesp, o Sebrae-SP tem
expressiva atuao em inmeras outras localidades do territrio
paulista, por meio de programas de apoio voltados para os micro
e pequenos empreendimentos.
Entidade privada sem fins lucrativos, coordenada por representantes da iniciativa privada e do setor pblico, o Sebrae-SP
integra o Sistema Sebrae e tem por objetivo estimular e promover o desenvolvimento do empreendedorismo e das empresas
de pequeno porte no Estado de So Paulo. Para tanto, dispe de
uma extensa rede de escritrios regionais ERs e postos de atendimento ao empreendedor PAEs42 e executa um conjunto de
programas, geralmente em parceria com prefeituras municipais
e sindicatos, cooperativas e associaes de classe. As aes do
Sebrae-SP so complementares, com atuao em toda a cadeia e
abrangendo diversos setores de atividade: agronegcio, indstria,
comrcio e turismo.
A relevncia do Sebrae-SP, em termos de aporte financeiro, pode ser inferida pelos valores de sua programao oramentria do exerccio de 2009, disponibilizados no site do Sebrae-NA, por tipo de despesa: Articulao Institucional = R$
9.547.473,00; Conhecimento e Tecnologia = R$ 42.514.080,00;
Projetos Finalsticos = R$ 153.143.480,00; Gesto Interna = R$
tozinho metalmecnico; 7) Socorro, Lindoia e guas de Lindoia malhas; 8)
Amparo confeces beb; 9) Auriflama confeces moda ntima; 10) Itatiba
mveis; 11) Jales frutas; 12) Laranjal Paulista brinquedos; 13) Novo Horizonte
confeces infantis; 14) Porto Ferreira cermica artstica; 15) Santos, So Vicente, Guaruj e Bertioga moda praia/ntima; 16) So Jos do Rio Preto limo
Tahiti; 17) Campinas tecnologia da informao; 18) Gara eletroeletrnica
de segurana; 19) RMSP calados e artefatos de couro; 20) RMSP joias; 21)
RMSP (So Paulo) equipamentos mdico-odontolgicos; 22) So Roque vinhos
(SD, 2009). Esses arranjos recebem apoio do Sebrae-SP, mas no no mbito do seu
programa Arranjos Produtivos Locais.
42. O Sebrae-SP dispe de 31 escritrios regionais ERs e 121 postos de atendimento ao empreendedor PAEs, que cobrem os 645 municpios do estado. H,
ainda, mais dois pontos de atendimento PAs na capital paulista.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

157

34.778.284,00; Inverso Financeira = R$ 25.000.045,00; Total =


R$ 264.293.361,00.
Respondendo por 58% dos recursos, os chamados projetos
finalsticos incluem os seguintes tipos de projeto de apoio do
Sebrae-SP: Projeto APL; Projeto de Agronegcio; Projeto Turismo,
Cultura e Artesanato; Projeto Comrcio Varejista; Projeto Setorial;
Projeto Incubadora de Empresas; Projeto de Inovao para MPEs
Finep/Sebrae; Projeto de Fomento Cultura Empreendedora
Ensino Formal e Projeto de Atendimento Presencial Individual.43
O programa Arranjos Produtivos Locais do Sebrae-SP foi criado em 2003, tendo como foco principal de atuao, segundo o
documento Trabalhos em Arranjos Produtivos Locais Diretrizes
para o Modelo de Atuao do Sebrae-SP: apoiar a promoo de
localidades, inclusive rurais, que denotem um conglomerado de
micro e pequenas empresas que podem estar associadas entre si
ou no, ou ainda ligadas s mdias e grandes empresas operando
em sistema de rede, ou mesmo de grandes indstrias que proporcionem uma interligao com micro e pequenas empresas
(SEBRAE-SP, 2004, p. 2).
Ainda de acordo com as referidas Diretrizes, os projetos pactuados priorizam as seguintes aes: 1 acesso aos mercados
internos e externos, a tecnologias produtivas e de organizao;
2 coordenao e cooperao pblico-privada e entre empresas
(SEBRAE-SP, 2004, p. 5-7).
Nesses seis anos em que atua localmente com o programa
Arranjos Produtivos Locais, o Sebrae-SP adquiriu experincia com
os erros e acertos da metodologia adotada. Atualmente, a instituio reconhece que se encontra em um momento de reflexo
sobre alguns pontos dos projetos em andamento e os resultados
deles esperados, estando em processo de elaborao uma nova
verso de seu manual de atuao, segundo informao obtida em
entrevista junto instituio.
Um dos principais pontos de reviso da atuao do Sebrae-SP
visa contemplar de forma mais efetiva as condies de mercado.
Assim, o processo de planejamento, que era bastante voltado ao
que a localidade deseja e apoiado sobre a sua prpria viso da
realidade, vem procurando incorporar esse novo entendimento,
43. Conforme informaes disponveis no site www.sigeor.sebrae.com.br.

158

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

de modo que a viso da localidade passe a ser considerada luz


do que est acontecendo no mercado.
Outra mudana importante refere-se aos requisitos para que
arranjos produtivos possam fazer parte do programa Arranjos Produtivos Locais do Sebrae-SP. Atualmente, a instituio considera
nesse programa apenas arranjos industriais. Ademais, o apoio a
um arranjo industrial no significa sua incluso automtica no
Programa APL. O Sebrae-SP pode iniciar o apoio pela atuao
setorial em projetos coletivos (Programa Setorial), com a finalidade de entender e auxiliar na dinmica do setor especfico, alm
de estabelecer vnculos com a governana local. Assim, alm do
requisito de pertencer ao setor industrial, um critrio relevante
do Sebrae-SP para classificao como APL a existncia de governana local estabelecida, como, alis, se verificou com relao
atuao da SD.
Assim, o apoio a arranjos produtivos industriais pode ser descrito como projeto APL (quando apresente essa configurao e j
disponha de articulao local) ou pode ser iniciado como pequenos projetos setoriais, que podem, mais tarde, vir a fazer parte do
Programa APL.
O Programa Setorial do Sebrae-SP possui um escopo amplo,
que permite contemplar atividades industriais, comerciais e de
servios. Porm, segundo a orientao atual da instituio, apenas os projetos setoriais industriais podem trilhar o caminho em
direo ao Programa APL. Vrios arranjos produtivos recebem
apoio do Sebrae-SP no mbito do Programa Setorial na Indstria,
totalizando 25 projetos (segundo dados de 2009, obtidos junto
instituio).
No caso do apoio setorial aos agronegcios (Programa SAI
Sistema Agroindustrial Integrado), embora a atuao tambm
ocorra territorialmente, o enquadramento no Programa APL no
se verifica, tendo em vista a prtica atual do Sebrae-SP de restringir esse programa apenas ao setor industrial. Cobrindo praticamente todo o Estado de So Paulo, o Programa SAI abrange
dezenas de projetos de agronegcios de inmeras atividades produtivas: aquicultura, agroenergia, caprinos, caf, derivados artesanais de cana-de-acar, flores, frutas, leite, mandioca, mel, ovinos, produtos orgnicos e olericultura. Em 2009, o Programa SAI

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

159

contemplava 39 projetos de agronegcios. Segundo informaes


do Sebrae-SP, os recursos utilizados nesse programa em 2008 e
os recursos previstos nos projetos para os prximos trs anos (Sebrae-SP e parceiros) equivalem ao valor de R$ 46.476.599,00.
O programa Turismo, Cultura e Artesanato tambm apresenta
grande abrangncia geogrfica e de escopo, apoiando atividades
tursticas, culturais e artesanais. Em 2009, esse programa contemplava 23 projetos de apoio a negcios relacionados a essas atividades, abrangendo significativo nmero de municpios paulistas.
Segundo informaes do Sebrae-SP, os recursos envolvidos nesses
projetos no trinio 2008-2010 (Sebrae-SP e parceiros) equivalem
ao valor de R$ 18.431.269,00. Do mesmo modo que o Programa
SAI, os projetos de apoio s atividades de turismo, cultura e artesanato no so enquadrados no Programa APL do Sebrae-SP.
Quanto ao Programa de Incubadoras de Empresas do SebraeSP, iniciado em 1996, congrega 79 incubadoras em operao,
com 1.356 empresas atendidas e 6.908 postos de trabalho gerados.44 Segundo Andrade (2009, p. 62), as 79 incubadoras que
fazem parte do programa podem ser classificadas de acordo com
a seguinte tipologia: Tradicional (36); Base Tecnolgica45 (19);
Mista (18); Agronegcios (4); Cooperativas (1) e Cultural (1),
tendo contado com investimentos do Sebrae-SP da ordem de R$
7.330.609,00 em 2006.

5. Estratgia de desenvolvimento e atuao territorial do


governo estadual
A avaliao das aes de apoio do governo estadual a arranjos
produtivos paulistas no deve restringir-se quelas empreendidas no mbito das polticas especificamente voltadas para APLs,
objeto de anlise em seo anterior. Como apontado, o Programa
44. Segundo informaes referentes a novembro de 2007, extradas de Andrade
(2009).
45. As 19 incubadoras de base tecnolgica do Programa Sebrae-SP esto localizadas nos municpios de Barretos, Botucatu, Campinas/Ciatec, Campinas/Incamp,
Campinas/Softex, Jaboticabal, Piracicaba, Ribeiro Preto, Rio Claro, Santo Andr,
So Bernardo do Campo, So Carlos, So Jos dos Campos/Cecompi, So Jos dos
Campos/Incubaero, So Jos dos Campos/Revap, So Jos dos Campos/Univap,
So Paulo/ITS, So Paulo/Cietec e Sorocaba (ANDRADE, 2009, p. 62).

160

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

Estadual de Fomento aos APLs apoia-se em uma interpretao


restritiva do conceito de APL, de modo que se deve avanar no
sentido de uma avaliao mais ampla, ainda que exploratria,
das iniciativas de cunho territorial do Governo do Estado de So
Paulo por meio de vrios outros importantes programas, contextualizando-as no mbito da estratgia de desenvolvimento perseguida para o estado.

5.1. Breve contextualizao


Respondendo ainda por parcela expressiva do PIB e do produto
industrial brasileiros,46 So Paulo no est entre os estados prioritrios para as polticas nacionais de desenvolvimento de APLs,
embora sejam do estado as primeiras aglomeraes produtivas
a chamarem a ateno de estudiosos do tema e tambm de formuladores de polticas pblicas (a exemplo de Franca/calados e
Americana/txtil).
No bojo de justas e necessrias polticas de reduo das desigualdades regionais no territrio brasileiro, frequentemente se
esquece que tambm o Estado de SP marcado por fortes desigualdades regionais.47 A Tabela 1 apresenta a distribuio geogrfica do valor adicionado fiscal (VAF) para o ano de 2006, com
base em dados da Sefaz-SP, evidenciando a elevada concentrao da produo na regio Metropolitana de So Paulo e no seu
entorno. De fato, 74,3% concentra-se na RMSP e nas vizinhas
regies administrativas de Campinas e So Jos dos Campos. Se
agregarmos as RAs de Sorocaba e Baixada Santista (tambm no
entorno da RMSP), esse percentual chega a 84% do total do estado. No outro extremo, a RA de Registro detm apenas 0,14% do
VAF paulista; a RA de Presidente Prudente, 0,76%, e assim por
diante.
46. Em 2003, o Estado de So Paulo respondia por 32,1% do total do PIB brasileiro e por 44% do PIB da indstria de transformao brasileira (CANO, 2007,
p. 18). Para uma reviso da evoluo histrica da industrializao brasileira, em
especial no que se refere sua concentrao no Estado de So Paulo, ver Cano
(1975; 1997; 1998).
47. Para uma discusso da dinmica socioeconmica da economia paulista de
1980 a 2005, em particular a caracterizao do processo de interiorizao das atividades econmicas de forma concentrada em torno da RMSP, ver Cano (2007).

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

161

Tabela 1 SP: Valor Adicionado Fiscal (VAF) por Regio Administrativa 2006
Regio Administrativa
RMSP
Campinas
So Jos dos Campos
Sorocaba
Baixada Santista
Ribeiro Preto
Central
So Jos do Rio Preto
Bauru
Franca
Marlia
Araatuba
Barretos
Presidente Prudente
Registro
Total

VAF
96.230.476.180
71.477.137.327
21.779.104.830
14.050.228.400
10.584.519.195
9.615.532.900
6.102.593.577
5.375.901.971
5.276.026.889
3.387.494.827
3.214.938.983
2.799.011.436
2.752.729.414
1.926.637.848
344.269.969
254.916.603.746

%
37,75
28,04
8,54
5,51
4,15
3,77
2,39
2,11
2,07
1,33
1,26
1,10
1,08
0,76
0,14
100,00

% acumulada
37,75
65,79
74,33
79,84
84,00
87,77
90,16
92,27
94,34
95,67
96,93
98,03
99,11
99,86
100,00

Fonte dos dados brutos: Sefaz-SP.

Ademais, com a estrutura produtiva mais diversificada do


pas, com elevado grau de encadeamento inter e intrassetorial,
So Paulo tem sido muito afetado pelas intensas transformaes
provocadas pela crise dos anos 1980, pelas polticas de cunho
neoliberal do governo brasileiro dos anos 1990 e pelo progressivo
processo de globalizao e acirramento da concorrncia interna-

162

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

cional, alm de ter sido muito prejudicado pela intensa guerra


fiscal48 entre estados brasileiros.
No h espao aqui para analisar detidamente os efeitos desses fatores sobre a economia paulista, mas o item 6.3 apontar
de forma sucinta a estratgia de desenvolvimento que vem sendo perseguida pelo governo estadual para enfrentar os principais
desafios. Antes, para melhor situar essa anlise, o prximo item
procura caracterizar as relaes comerciais paulistas.

5.2. A balana comercial interestadual e de comrcio exterior


Este item apresenta os fluxos de compra e venda do Estado de So
Paulo com o restante do pas e com o exterior para o ano de 2006,
identificando os supervits e dficits nessas transaes. As fontes
de informao foram a Sefaz-SP49 e o MDIC.50
A Tabela 2 permite identificar os pesos relativos do comrcio
interestadual (por regio do pas) e do comrcio exterior para o
Estado de So Paulo, apontando o montante do saldo e do fluxo
comerciais, em cada caso, para o ano de 2006. Como se pode
observar, o estado possui maior intensidade de fluxo comercial
(entradas + sadas) com a regio Sudeste e apresenta posio
superavitria com todas as regies do Brasil e com o exterior.

48. Para uma discusso detalhada da guerra fiscal no Brasil desde os anos 1990,
ver Cardozo (2010).
49. Os dados sobre comrcio interestadual da Sefaz-SP utilizados dizem respeito
s entradas e sadas do estado descontadas as chamadas transferncias (operaes de devoluo etc.). A classificao de atividades corresponde atividade
principal da empresa informante (seja na venda, seja na compra), e no a do bem
ou servio que esteja sendo efetivamente vendido ou comprado.
50. Com relao s operaes de exportao e importao, registradas no Sistema
Siscomex, foram extradas do banco de dados do Sistema Alice (disponvel no site
do MDIC). Para correta interpretao dos dados de comrcio exterior, importante destacar que: a) na exportao, as operaes so creditadas para a UF que
produziu/extraiu as mercadorias exportadas (conceito de origem), independentemente da UF da empresa exportadora ou do porto de sada da mercadoria; b) na
importao, as operaes so creditadas para a UF onde a empresa importadora
tenha seu domiclio fiscal.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

163

Total Exterior Nordeste Norte

CentroSudeste Sul
Oeste

Nvel
geogrco

Tabela 2 SP: entradas e sadas interestaduais e com o exterior


por origem e destino das grandes regies 2006
Entradas
R$

Sadas
%

R$

Saldo

Fluxo comercial

R$

R$

72.207.360.753,52 21,91% 104.430.513.205,36 21,33% 32.223.152.451,84 176.637.873.958,88


99.877.556.828,40 30,30% 141.377.833.240,43 28,87% 41.500.276.412,03 241.255.390.068,83

29.244.851.175,92 8,87%

61.458.442.734,56 12,55% 32.213.591.558,64 90.703.293.910,48

19.387.300.341,60 5,88%

21.606.450.375,09

28.270.076.244,19 8,58%

60.394.155.504,69 12,33% 32.124.079.260,50 88.664.231.748,88

4,41% 2.219.150.033,49

40.993.750.716,69

80.587.472.001,49 24,45% 100.420.325.746,94 20,51% 19.832.853.745,45 181.007.797.748,43


329.574.617.345,12 100% 489.687.720.807,07 100% 160.113.103.461,95 819.262.338.152,19

Fonte dos dados brutos: Sefaz-SP e MDIC.

Pode-se acrescentar que o Estado de So Paulo exibe supervit comercial com todas as unidades da federao, exceo do
Estado do Amazonas, sendo que as UFs que se posicionam como
as principais parceiras comerciais do estado em termos de fluxo
comercial so, em ordem decrescente de importncia: Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paran, Rio Grande do Sul, Santa Catarina,
Bahia, Gois e Esprito Santo. O fluxo comercial paulista com esses oito estados responde por 80% do fluxo total.51
As Tabelas 3 a 6 apresentam o comrcio interestadual e com o
exterior do Estado de So Paulo, em 2006, segundo a intensidade
dos fatores de produo.52

51. Os dados detalhados sobre os fluxos de comrcio interestadual por UF encontram-se no relatrio final sobre o Estado de So Paulo do projeto Anlise do
Mapeamento e das Polticas para Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e
Centro-Oeste do Brasil.
52. Para tanto, foi utilizada a seguinte classificao de atividades, adotada pelas
equipes estaduais do projeto Anlise do Mapeamento e das Polticas para Arranjos
Produtivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil:
Atividades intensivas em recursos naturais = CNAE 01, 02, 03, 05, 06, 07, 08,
09, 10, 11, 12 e 19;

164

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

Tabela 3 SP: origem das entradas (compras) setoriais segundo


intensidade dos fatores de produo 2006
Atividades CNAE 2.0
Intensivas em recursos naturais
Intensivas em
trabalho
Intensivas em economia de escala
Intensivas em especializao
Intensivas em conhecimento
Demais
Cdigo 46
Total

Valor das entradas de


outros estados (R$)

Valor das entradas de


outros pases (R$)

24.988.397.663,46

10,04

13.771.591.786,53

17,09

14.492.299.351,97

5,82

1.530.069.681,61

1,90

63.798.675.472,47

25,62

26.584.076.337,58

32,99

42.055.109.804,72

16,89

17.723.409.379,92

21,99

8.634.727.417,26

3,47

19.572.044.896,52

24,29

33.822.895.943,60
61.195.039.690,15
248.987.145.343,63

13,58
24,58
100,00

1.406.279.919,32
0,00
80.587.472.001,49

1,74
0,00
100,00

Fonte dos dados brutos: Sefaz-SP e MDIC.

Tabela 4 SP: destino das sadas (vendas) setoriais segundo


intensidade dos fatores de produo 2006
Atividades CNAE 2.0

Valor das sadas para


outros estados (R$)

Valor das sadas para


outros pases (R$)

Intensivas em recursos naturais

30.634.516.253,40

7,87

27.159.503.067

27,05

Intensivas em
trabalho

22.674.089.938,52

5,82

3.544.479.656

3,53

Intensivas em economia de escala

107.223.687.720,30

27,54

26.306.658.898

26,19

Intensivas em especializao

74.536.382.741,90

19,15

36.067.899.940

35,92

Intensivas em conhecimento

35.553.736.060,80

9,13

6.617.312.548

6,59

Atividades intensivas em trabalho = CNAE 13, 14, 15, 16, 31, 41, 42, 43, 52,
55, 56, 84, 85, 96 e 97;
Atividades intensivas em economia de escala = CNAE 17, 18, 20, 22, 23, 24,
25, 27, 35 e 51;
Atividades intensivas em especializao = CNAE 28, 29, 30, 45, 64 e 65;
Atividades intensivas em conhecimento = CNAE 21, 26, 58, 59, 60, 61, 62,
63, 69, 70, 71 e 72;
Demais = 32, 33, 36, 37, 38, 39, 47, 49, 50, 53, 66, 68, 73, 74, 75, 77, 78, 79,
80, 81, 82, 86, 87, 88, 90, 91, 92, 93, 94, 95 e 99;
Cdigo 46 = Comrcio por atacado, exceto veculos automotores e motocicletas
(nesse caso, as informaes disponveis no permitiram a desagregao dos dados
segundo a intensidade dos fatores de produo).

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

165

Atividades CNAE 2.0


Demais
Cdigo 46
Total

Valor das sadas para


outros estados (R$)
36.229.755.992,08
82.415.226.353,13
389.267.395.060,13

Valor das sadas para


%
outros pases (R$)
9,31
724.471.638
0,72
21,17
0
0,00
100,00 100.420.325.746,94 100,00
%

Fonte dos dados brutos: Sefaz-SP e MDIC.

Observa-se que, nas entradas, predominam as atividades intensivas em economias de escala, tanto nas compras de outros
estados quanto do exterior. Por outro lado, nas sadas, enquanto a
predominncia das atividades intensivas em escala se repete nas
vendas para outras UFs, nas vendas para o exterior prevalecem as
atividades intensas em especializao, seguidas das intensivas em
recursos naturais e, em terceiro lugar, das intensivas em escala
(conforme Tabelas 3 e 4).
As Tabelas 5 e 6, por sua vez, revelam as posies superavitrias
e deficitrias da balana comercial paulista segundo a intensidade
dos fatores de produo. No comrcio interestadual, o estado exibe
supervits em todos os tipos de atividade, mas no comrcio com o
exterior apresenta relativo equilbrio nas atividades intensivas em
escala e elevado saldo negativo nas intensivas em conhecimento,
mais do que compensado por substanciais saldos positivos nas atividades intensivas em especializao e em recursos naturais.
Tabela 5 SP: comrcio interestadual entradas, sadas e saldos setoriais
segundo intensidade dos fatores de produo 2006
Atividades CNAE Valor das entradas de Valor das sadas para
Saldo (R$)
%
2.0
outros estados (R$) outros estados (R$)
Intensivas em
24.988.397.663,46 30.634.516.253,40
5.646.118.589,94
4,02
recursos naturais
Intensivas em
14.492.299.351,97 22.674.089.938,52
8.181.790.586,55
5,83
trabalho
Intensivas em
economia de
63.798.675.472,47 107.223.687.720,30 43.425.012.247,83 30,96
escala
Intensivas em
42.055.109.804,72 74.536.382.741,90 32.481.272.937,18 23,15
especializao
Intensivas em
8.634.727.417,26
35.553.736.060,80 26.919.008.643,54 19,19
conhecimento
Demais
33.822.895.943,60 36.229.755.992,08
2.406.860.048,48
1,72
Cdigo 46
61.195.039.690,15 82.415.226.353,13 21.220.186.662,98 15,13
Total
248.987.145.343,63 389.267.395.060,13 140.280.249.716,50 100,00
Fonte dos dados brutos: Sefaz-SP.

166

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

Tabela 6 SP: comrcio exterior entradas, sadas e saldos setoriais


segundo intensidade dos fatores de produo 2006
Atividades
CNAE 2.0
Intensivas
em recursos
naturais
Intensivas em
trabalho
Intensivas em
economia de
escala
Intensivas em
especializao
Intensivas em
conhecimento
Demais
Total

Valor das entradas de Valor das sadas para


outros pases (R$)
outros pases (R$)

Saldo (R$)

13.771.591.787

27.159.503.067

13.387.911.280

67,50

1.530.069.682

3.544.479.656

2.014.409.975

10,16

26.584.076.338

26.306.658.898

-277.417.440

-1,40

17.723.409.380

36.067.899.940

18.344.490.560

92,50

19.572.044.897

6.617.312.548

-12.954.732.349

-65,32

1.406.279.919
80.587.472.001,49

724.471.638
100.420.325.746,94

-681.808.281
-3,44
19.832.853.745,45 100,00

Fonte dos dados brutos: MDIC.

5.3. Desafios e estratgia de desenvolvimento do estado


A poltica de desenvolvimento que o Governo do Estado de So
Paulo vem perseguindo nos ltimos anos visa enfrentar desafios
externos e em relao a outras unidades da federao, levando
em considerao as diferenas na forma de insero do estado no
comrcio exterior vis--vis no comrcio interestadual. Ademais, o
governo estadual prope-se a perseguir a reduo das diferenas
regionais no interior do estado.
Mesmo com boa infraestrutura, mo de obra qualificada e
grande mercado consumidor, So Paulo ressente-se dos efeitos da
chamada guerra fiscal entre estados, particularmente intensa
nos anos 1990, bem como dos efeitos do processo de globalizao e acirramento da concorrncia internacional (com a agressiva
ampliao da concorrncia de produtos importados).
A estratgia de desenvolvimento da economia paulista tem
se voltado ao estmulo a aumentar a competitividade do estado
para atrair inverses privadas, apoiada em investimentos em infraestrutura fsica (redes de distribuio de energia e gs natural,

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

167

estradas, portos, aeroportos53 etc.), infraestrutura em cincia, tecnologia e inovao (C&T&I) e na extensa rede de ensino profissionalizante.54
A dimenso territorial aparece nos Planos Plurianuais (PPAs)
do estado via objetivo de reduo das desigualdades regionais e
tambm via considerao das especializaes produtivas regionais do estado (as chamadas vocaes regionais) para fortalecer
a insero competitiva.
A poltica estadual para APLs est inserida na estratgia mais
ampla de desenvolvimento do estado e deve ser assim compreendida. O foco da poltica de desenvolvimento estadual reforar a
competitividade do estado frente ao exterior e s demais unidades da federao. O sucesso da estratgia impulsiona as regies
acionadas, mas no necessariamente reduzindo as desigualdades
regionais.
O Estado de So Paulo detm expressivo oramento, mas tambm enfrenta tarefas gigantes. O PPA 2008-2011 totaliza recursos
no montante de R$ 464,5 bilhes, destinados s seguintes reas
principais: social (educao, sade, habitao etc.) = R$ 107,4 bilhes; justia e segurana = R$ 77,4 bilhes; infraestrutura (transporte, saneamento, energia) = R$ 83,9 bilhes; desenvolvimento
e infraestrutura de C&T&I = R$ 33,7 bilhes. Nesta rea, destacam-se os programas e aes voltados para o Sistema Paulista de
Parques Tecnolgicos, APLs, ensino superior e profissionalizante,
entre outros. Secretaria de Desenvolvimento reservado papel
central na estratgia de desenvolvimento traada para o estado.
A SD foi, inclusive, reformulada em 2008, visando facilitar aes
em conjunto com outros rgos do governo estadual, federal e dos
municpios.55

53. Apenas para ilustrar, o Estado de So Paulo possui 35 aeroportos, sendo cinco
administrados pela Infraero e 30 pelo Departamento Aerovirio de So Paulo
Daesp.
54. Vinculado Secretaria de Desenvolvimento (SD), o Centro Paula Souza administra 187 escolas tcnicas Etecs e 48 faculdades de tecnologia Fatecs estaduais. A essas instituies reservado papel de potencializar as vocaes produtivas das diferentes regies do estado, qualificando recursos humanos e atraindo
novos investimentos (www.investimentos.sp.gov.br).
55. Nesse sentido, cabe destacar que o PPA paulista 2008-2011 explicita, entre as
prioridades, o reforo da atuao do Estado como regulador e articulador.

168

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

A estratgia de desenvolvimento paulista apoia-se em um


grande conjunto de aes articuladas, entre elas:56
 Criao da Agncia Paulista de Promoo de Investimentos e
Competitividade InvesteSP, visando implementar aes que
contribuam para a atrao de novos investimentos nacionais e
internacionais para o estado, bem como estimular a expanso
de empresas j instaladas.57
 Comisso de Avaliao Tributria integrada pelas secretarias
estaduais de Desenvolvimento (SD), de Economia e Planejamento (SEP) e da Fazenda (Sefaz), tendo por misso dar
maior agilidade a demandas tributrias das empresas.
 Ampliao da rede de escolas tcnicas (Etecs) e faculdades de
tecnologia (Fatecs) do Centro de Paula Souza, aumentando
a oferta de vagas de acordo com as vocaes regionais e as
peculiaridades das cadeias produtivas locais.
 Criao do Sistema Paulista de Parques Tecnolgicos (SPTec)
para dar suporte aos parques tecnolgicos, com o objetivo de
atrair investimentos e gerar novas empresas intensivas em conhecimento ou de base tecnolgica.58
 Rede Paulista de Incubadoras de Empresas RPI, visando
fortalecer o empreendedorismo inovador por meio de aes

56. Com base em informaes obtidas em entrevistas junto Secretaria de Desenvolvimento (SD) e em seu site (www.desenvolvimento.sp.gov.br).
57. No site da InvesteSP so destacados como setores de negcios para investidores interessados: o agronegcio (e sua articulao para frente com a produo
de alimentos, insumos e energia), as atividades industriais de mdia e alta intensidade tecnolgica em que o estado se sobressai (aeroespacial, automotivo,
equipamentos mdico-hospitalares, bens de capital, farmacutico, tecnologia da
informao, transformados plsticos), a cadeia de petrleo e gs natural e a biotecnologia. Tambm so destacados os servios intensivos em conhecimento e os
servios financeiros, ambos muito concentrados na cidade de So Paulo (www.
investimentos.sp.gov.br).
58. Em todo o estado, existem 32 iniciativas de parques tecnolgicos, sendo 16
com credenciamento no SPTec: Barretos, Botucatu, Campinas (duas iniciativas:
Polo de Pesquisa e Inovao da Unicamp e CPqD), Ilha Solteira, Mackenzie-Tambor (municpios de Barueri e Santana de Parnaba), Piracicaba, Santo Andr,
Santos, So Carlos (duas iniciativas: ParqTec e EcoTecnolgico), So Jos do Rio
Preto, So Jos dos Campos, So Paulo (duas iniciativas: Jaguar e Zona Leste) e
Sorocaba. Em processo de credenciamento esto: Americana, Araatuba, Guarulhos, Ribeiro Preto, entre outros.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

169




tcnicas, polticas, institucionais e gerenciais, influenciando


diretamente as empresas incubadas.59
Aprovao da Lei Paulista de Inovao, visando intensificar a
integrao dos centros de conhecimento aos setores produtivos por meio de incentivos diretos60 e forte articulao com os
parques tecnolgicos e as incubadoras de empresas.
Rede de APLs e Programa de Fomento a APLs.
Programas de apoio s MPMEs: Exporta SP, Projeto Unidades
Mveis Prumo (apoio tecnolgico), Programa de Apoio Tecnolgico Exportao Progex (adequao tecnolgica para
exportao) e SP Design.
Nossa Caixa Desenvolvimento Agncia de Fomento do Estado de SP Afesp, criada para oferecer linhas de financiamento
com juros menores a empresas de menor porte: aprovada pelo
Banco Central para operar com capital de R$ 1 bilho destinado s MPMEs.
Retomada do Fundo Estadual de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico Funcet, voltado para a inovao tecnolgica de
produtos e processos em MPEs paulistas.
Programa de Apoio Tecnolgico aos Municpios Patem: servios especializados do IPT para obteno de laudos tcnicos em
municpios de pequeno e mdio portes.
Criao da Comisso Especial de Petrleo e Gs Cespeg e do
Programa Paulista de Petrleo e Gs Natural, visando o desenvolvimento dessas atividades na Bacia de Santos.61

59. A Rede Paulista de Incubadoras RPI foi criada em outubro de 2009, com
51 incubadoras associadas, representando um universo de mais de 800 empresas
incubadas.
60. A Lei Paulista de Inovao, aprovada em 19/06/2008, tem por objetivo superar
entraves ao fortalecimento da inovao tcnico-cientfica. Autoriza, por exemplo,
a utilizao da infraestrutura de pesquisa existente, comercializao de patentes,
licenas, remunerao aos inventores, apoio financeiro e at mesmo participao
do Estado em sociedades de propsito especfico, fundo de investimento e outros.
Esto tambm entre as inovaes da lei a possibilidade de atuao do pesquisador
pblico nos setores da produo (prestao de consultoria tcnico-cientfica), a
previso de mecanismos de apoio ao inventor independente e a autorizao ao
Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT) e ao Instituto de Pesquisas Energticas e
Nucleares (Ipen) para constiturem subsidirias.
61. A Baixada Santista considerada estratgica na concorrncia por investidores
com outros estados, devido infraestrutura proporcionada pelo Porto de Santos e
pela indstria de base consolidada no polo de Cubato.

170

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

 Criao da Comisso Especial de Bioenergia, visando manter


a liderana paulista na produo e uso de combustveis renovveis.62
 Fundo de Desenvolvimento Econmico e Social do Vale do Ribeira Fundesvar: voltado implementao de aes de desenvolvimento no Vale do Ribeira, regio menos desenvolvida
do estado.
O governo estadual executa, portanto, um conjunto de programas e aes no bojo de uma estratgia de desenvolvimento do
estado que tem efeitos estimuladores importantes sobre inmeros
arranjos produtivos paulistas que no so captados em uma anlise do programa estadual de fomento a APLs. Se considerarmos
apenas o que explicitamente denominado de apoio a APLs, os
montantes so relativamente reduzidos. Em carter indicativo,
utilizando os dados oramentrios apenas da Secretaria de Desenvolvimento (referentes ao ano de 2008), possvel situar a
importncia relativa do programa APL vis--vis alguns outros programas e aes estaduais da prpria SD:
Quadro 1 SP: programas e aes selecionados pela SD em 2008
no Estado de So Paulo
Desenvolvimento local
 Parques Tecnolgicos
 APLs
 Patem
 Outros
Inovao para competitividade
 Funcet
 Estudos na rea de inovao e competitividade
 Incentivo inovao e difuso tecnolgicas
 Assistncia e apoio ao investidor
Comrcio Exterior e Competitividade Internacional

(R$ milhes)
35,1
20,3
13,1
1,6
0,1
10,3
4,0
4,3
1,0
1,0
1,1

Fonte: Secretaria de Desenvolvimento (2008).

62. Esse setor permite ilustrar o papel atribudo s faculdades de tecnologia na


estratgia estadual de desenvolvimento regional, com evidentes efeitos sobre arranjos produtivos localizados nas correspondentes regies. No caso da bioenergia,
para garantir a formao de mo de obra tcnica, foram criadas Fatecs em Piracicaba, Jaboticabal e Araatuba, com habilitao em bionergia sucroalcooleira, e em
Sertozinho, com habilitao em mecnica-soldagem.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

171

6. Consideraes finais
A anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado
de So Paulo no deve restringir-se ao conjunto de programas e
aes explicitamente voltados a APLs, tendo em vista a adoo,
por parte das instituies envolvidas, de conceitos restritivos do
que sejam essas configuraes produtivas. Assim, requer a incorporao da atuao do Sebrae-SP por intermdio de outros programas caracterizados tambm por forte aderncia territorial e
intensa articulao com empresas e instituies locais, bem como
considerar um amplo conjunto de programas e aes do governo
estadual implementados no bojo de uma estratgia de desenvolvimento do estado com forte impacto territorial.
Na perspectiva metodolgica adotada pela RedeSist, o recorte de arranjos produtivos locais possibilita uma viso sistmica
das atividades produtivas que transcende os recortes tradicionalmente adotados (setorial, cadeia produtiva). Em ltima instncia, busca-se com a noo de APL captar as complexas relaes
(produtivas, comerciais, inovativas, de cooperao, financiamento, regulamentao etc.) em torno de um conjunto articulado de
setores, identificando-se inclusive suas relaes importantes para
alm do territrio definido.
Sob esse olhar, o Estado de So Paulo revela uma enorme riqueza e coerncia nas articulaes produtivas, que perpassam
ampla gama de setores, para muito alm do universo industrial.
Assim, possvel identificar um expressivo nmero de arranjos
produtivos no estado, abrangendo uma grande diversidade em
termos setoriais, formas de articulao e grau de maturidade. H
no estado inmeras aglomeraes que, pelo conceito da RedeSist,
so APLs,63 a maioria delas com algum tipo de apoio (em maior
ou menor grau), embora boa parte no esteja contemplada em
programas especificamente destinados a APLs.

63. O mapeamento de APLs paulistas desenvolvido no mbito do projeto Anlise


do Mapeamento e das Polticas para Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e
Centro-Oeste do Brasil consta do relatrio de pesquisa e constitui-se em um primeiro esforo no sentido de incorporar um amplo nmero de arranjos produtivos
na perspectiva metodolgica da RedeSist.

172

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

Fortemente determinados pelas diferentes caractersticas setoriais, encontram-se distintos graus de relaes intersetoriais, de
poder de encadeamento, de dinamismo, capacidade inovativa e,
portanto, diferentes potenciais de gerao de renda e emprego e
padres de conformao territorial. Assim, a lista de APLs mapeados no mbito do projeto de pesquisa contempla aglomeraes
em diferentes estgios de desenvolvimento, de importncia produtiva e de potencialidades para desenvolver-se, o que representa
um enorme desafio para as polticas pblicas.
Certas regies apresentam perfis produtivos fortemente especializados, enquanto em outras a complexidade da matriz produtiva to grande que a anlise torna-se muito complexa. Parece
evidente, porm, que a estratgia de desenvolvimento do estado
apoia-se justamente em tirar proveito dessas diferenas e, em certo sentido, acentu-las.
Alguns setores e regies so eleitos para liderarem a posio
competitiva do estado no exterior, e outros no comrcio com as
demais unidades da federao. Em ambos os casos, a estratgia
ampliar a capacidade do estado de atrair investimentos privados
e, para tanto, muitos recursos so destinados. Outros setores e
regies so escolhidos pela capacidade de gerao de emprego ou
para reduzir as desigualdades regionais.
De cunho mais horizontal, a poltica de expanso da infraestrutura fsica e a poltica de apoio a C&T&I e capacitao de
recursos humanos desempenham papel de destaque na estratgia
de desenvolvimento do estado, abocanhando parcela considervel do oramento estadual.
O foco da estratgia de desenvolvimento paulista reforar a
competitividade do estado frente ao exterior e s demais UFs. O
sucesso da estratgia impulsiona as regies acionadas, no necessariamente reduzindo as desigualdades regionais. nesse contexto que a poltica estadual de apoio a APLs se insere.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

173

Anexo I
SP: Histrico de aes principais de apoio a APLs Paulistas
Fiesp, Sebrae-SP e SD (e alguns marcos da atuao do governo federal)
Ano
2000
2002

2002/03

2003/04

2003

2004

2004

2004

2004

174

Instituies
Fiesp
SCTDE
(atual SD)
Sebrae-NA
Fiesp
Fiesp
CNI
Sebrae-NA

Fiesp
Sebrae-SP

Governo do
Estado de
So Paulo
Alesp
SCTDE
(atual SD)
Sebrae-SP
SCTDE
(atual SD)
Sebrae-SP
Fiesp
Governo
Federal

Governo
Federal

Discriminao
Projeto exploratrio no APL de Franca/couro e calados.
Protocolo de Intenes para Parceria de Atuao no Projeto BID
com o Governo de Estado (para atuao em APLs).
Projeto piloto em um APL:
 So Jos do Rio Preto/joias.
Projeto Aumento da Competitividade das Micro e Pequenas Indstrias
Localizadas em Arranjos Produtivos Locais (APLs) do Estado de So
Paulo, da Fiesp/Sebrae-SP, abrangendo quatro APLs:
 Limeira / bijuterias (semijoias);
 Mirassol / mveis;
 Ibitinga / confeces;
 Vargem Grande do Sul / cermica vermelha.
Lei n 11.606, de 24/12/2003 autoriza operao de crdito para
emprstimo do BID, no montante de US$ 10 milhes, para serem
aplicados, obrigatoriamente, em APLs paulistas.
Encontro Arranjos Produtivos Locais e o Desenvolvimento Sustentado do Estado de So Paulo (23/06/2004), promovido pelo Frum
Legislativo de Desenvolvimento Econmico Sustentado (institudo
em 2003 pela Alesp).
Formao de uma Unidade Gestora Tcnica responsvel pela
montagem da metodologia de atuao do Projeto BID.
1a Conferncia Brasileira sobre APLs, realizada de 02 a 04/08/2004,
em Braslia-DF, com cerca de 400 participantes.
Portaria Interministerial n 200, de 03/08/2004 Criao do GTP-APL
(sob a coordenao do MDIC) marco indicativo do incio da atuao
do governo federal visando coordenao das aes de apoio a APLs.
Inicialmente, focalizou a sua estratgia de ao integrada em 11 APLs
pilotos, distribudos nas cinco regies do pas, com o propsito de testar
a metodologia de Planos de Desenvolvimento Preliminares (PDPs).
Entre os 11 APLs pilotos, um era de SP:
 Franca/calados.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

Ano

Instituies

2004/06

Fiesp
Sebrae-SP

Situao
em 2004

Sebrae-SP

2005

GTP-APL

2005

GTP-APL

2005

Governo do
Estado de
So Paulo

Discriminao
2a Etapa do Projeto Fiesp/Sebrae-SP Aumento da Competitividade
das Micro e Pequenas Indstrias Localizadas em Arranjos Produtivos
Locais (APLs) do Estado de So Paulo, abrangendo oito APLs:
 So Jos do Rio Preto/joias;
 Mirassol/mveis;
 Ibitinga/confeces;
 Vargem Grande do Sul/cermica vermelha;
 Tamba/cermica vermelha;
 Itu/cermica vermelha;
 Tatu/cermica vermelha;
 Grande ABC/plsticos.
(Dessa 2a etapa, foi excludo o APL de Limeira/bijuterias-semijoias.)
Alm dos nove APLs em atuao conjunta com a Fiesp (considerando as duas etapas do Projeto Fiesp/Sebrae-SP), em 2004 o
Sebrae paulista j atuava tambm em outros 11 APLs (totalizando
os 20 informados em seu site naquela poca):
 Ja/calados;
 Birigui/calados;
 Franca/calados;
 Americana e regio/txtil e confeces;
 Tabatinga/confeces;
 Novo Horizonte/confeces;
 Cerquilho-Tiet/confeces;
 ABC/mveis;
 Itatiba/mveis;
 Porto Ferreira/cermica;
 Ribeiro Preto/equipamentos mdico-odontolgicos.
As secretarias estaduais raticaram uma lista de cinco APLs prioritrios por estado, ampliando-se a atuao de 11 APLs pilotos para
142 APLs prioritrios (11 + 131) para o perodo 2005-2007.
A lista de SP passou a constituir-se de seis APLs:
 Franca/calados;
 Birigui/calados;
 Ja/calados;
 Ibitinga/confeces;
 Mirassol/mveis;
 So Joo da Boa Vista (Tamba/VGSul)/cermica.
2a Conferncia Brasileira sobre APLs, realizada de 12 a 14/09/2005,
no Rio de Janeiro-RJ, com cerca de 350 participantes.
Decreto n 50.124, de 24/10/2005 atribui SCTDE a responsabilidade pela coordenao e cumprimento do Programa de
Fortalecimento da Competitividade das Empresas Localizadas em
Arranjos Produtivos Locais do Estado de So Paulo (projeto em
negociao com o BID).

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

175

Ano

Instituies

2005

Fiesp

2006

SCTDE
(atual SD)

2006

SCTDE
(atual SD)
Sebrae-SP
Fiesp

2006

GTP-APL

2007

GTP-APL

2007

SD

2007

Fiesp
MDIC

2007/08

Fiesp
CNI
Sebrae-NA

Programa de Apoio Competitividade das Micro e Pequenas Indstrias Procompi no APL aeroespacial de So Jos dos Campos.

2007

Fiesp

II Encontro de Arranjos Produtivos do Estado de So Paulo


(22/10/2007).

176

Discriminao
I Encontro de Arranjos Produtivos do Estado de So Paulo
(07/11/2005).
Decreto n 50.929, de 30/06/2006 reestruturao da SCTDE.
Constitui o campo funcional da secretaria formular polticas e implementar aes de competncia do estado em matria de desenvolvimento econmico e cincia e tecnologia, com vista a: I gerao
de trabalho e renda; II reduo das desigualdades regionais e
harmonizao do desenvolvimento; III articulao dos fatores de
produo; IV aumento da competitividade da economia paulista;
V incremento do comrcio exterior e das relaes internacionais; V fortalecimento dos APLs e das MPMEs; VII atrao de
investimentos; VIII formao de RHs no mbito do ensino superior
e prossional, em todos os seus nveis; IX estmulo produo de
conhecimento e pesquisa cientca e tecnolgica; X estmulo
inovao tecnolgica.
Articulao para Reunio do Ncleo Estadual do GTP-APL (MDIC).
20/11/2006 Ocina de Orientao Instalao de Ncleos Estaduais de Apoio a APLs Articulados ao GTP-APL Regio Sudeste
(1 edio).
23/03/2007 Ocina de Orientao Instalao de Ncleos Estaduais de Apoio a APLs Articulados ao GTP-APL Regio Sudeste
(2 edio).
Resoluo SD n 7, de 13/07/2007 instituio da Rede Paulista
de Arranjos Produtivos Locais, instncia interinstitucional voltada
s questes dos APLs do estado e que tem, entre outros objetivos,
a funo de selecionar os setores produtivos e as regies a serem
apoiados por recursos do estado.
Projeto Apoio Conjunto ao Incremento da Competitividade das
Micro, Pequenas e Mdias Empresas Inseridas e Organizadas em
Arranjos Produtivos Locais no Estado de So Paulo, abrangendo
10 APLs:
 Ja/calados;
 Ibitinga/confeces;
 Mirassol/mveis;
 Votuporanga/mveis;
 Vargem Grande do Sul/cermica vermelha;
 Tamba/cermica vermelha;
 Itu/cermica vermelha;
 Tatu/cermica vermelha;
 Grande ABC/plsticos;
 So Jos dos Campos/aeroespacial.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

Ano
2007

Instituies
SD
Fiesp
Sebrae-SP

2007

GTP-APL

2008

GTP-APL

2008

Governo do
Estado de
So Paulo
BID

2008

Governo do
Estado de
So Paulo

2008

SD
Sebrae-SP
Fiesp

Discriminao
Assinatura de Protocolo de Cooperao Tcnica para o Desenvolvimento de APLs Paulistas (22/10/2007).
3a Conferncia Brasileira sobre APLs, realizada de 27 a 29/11/2007,
em Braslia-DF, com cerca de 750 participantes, entre empresrios,
lderes setoriais, acadmicos, gestores de APLs, representantes
dos Ncleos Estaduais de APLs e de instituies governamentais.
Os 27 Ncleos Estaduais de Apoio a APLs apresentaram lista com
a indicao de at cinco outros APLs (alm daqueles denidos em
2005), elevando para 261 o nmero de APLs priorizados para o perodo 2008-2010, envolvendo APLs de base agrcola, base animal,
turismo e industriais, de indstrias tradicionais, intensivas em mo
de obra ou capital, alm de setores inovadores.
lista anterior de seis APLs de SP somaram-se mais cinco
arranjos:
 Bom Retiro Distrito de SP/confeces;
 RM So Paulo/mveis;
 Panorama-Ouro Verde/cermica;
 So Jos dos Campos/aeroespacial;
 Piracicaba/lcool.
Assinatura do Contrato de Emprstimo n 1911 OC/BR, em 13/06/2008,
com o objetivo de cooperar na execuo do Programa de Fortalecimento
da Competitividade das Empresas Localizadas em APLs do Estado de
So Paulo (BR-L1016) Projeto BID, sob a coordenao geral da SD.
Componentes do projeto:
 Mobilizao dos agentes locais (grupo piloto e grupo gestor);
 Elaborao dos Planos de Melhoria da Competitividade PMCs
(viso do futuro e foco no mercado);
 Implementao dos PMCs (priorizao dos projetos e investimentos/ contrapartidas);
 Avaliao e difuso (mensurao de impactos e incorporao do
aprendizado pelos agentes).
Estrutura gerencial do projeto:
 SD: coordenao e execuo do programa; investimentos nas
localidades;
 Sebrae-SP: aes de capacitao e consultoria; acompanhamento local;
 Fiesp: mobilizao, estudos e avaliao;
 APLs: gesto local da execuo do programa; contrapartida dos
investimentos; apoio de instituies locais; participao de grupo
de empresas.
Decreto n 53.670, de 10/11/2008 dispe sobre a estrutura
organizacional na Secretaria de Desenvolvimento voltada
implementao do Programa de Fortalecimento da Competitividade
das Empresas Localizadas em APLs do Estado de So Paulo (BRL1016) Projeto BID.
III Encontro de Arranjos Produtivos do Estado de So Paulo
(24/11/2008), com mais de 300 participantes.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

177

Ano

Instituies

2009
(incio)

SD
Sebrae-SP
Fiesp

Situao
em 2009

Sebrae-SP

2009
(agosto)

Governo do
Estado de
So Paulo

178

Discriminao
Seleo dos 15 APLs do Projeto BID:
 Birigui/calados (infantis);
 Franca/calados (masculinos);
 Ja/calados (femininos);
 Americana/txtil e confeces;
 Cerquilho/Tiet/confeces;
 Ibitinga/confeces;
 Mirassol/mveis;
 RM So Paulo/mveis;
 Itu/cermica vermelha;
 Tamba/cermica vermelha;
 Tatu/cermica vermelha;
 Vargem Grande do Sul/cermica vermelha;
 Grande ABC/plsticos;
 Ribeiro Preto/equipamentos mdico-odontolgicos;
 Piracicaba/lcool (etanol).
Alm dos 15 APLs em atuao conjunta com a Fiesp e a SD
(Projeto BID), em 2009 o Sebrae paulista atuava tambm em outros
oito APLs, totalizando os 23 arranjos produtivos contemplados pelo
Programa APL da instituio (de acordo com informaes obtidas
em entrevista):
 Limeira/bijuterias-semijoias;
 So Jos do Rio Preto/joias;
 Santa Cruz do Rio Pardo/couros e calados;
 Tabatinga/txtil e confeces (bichos de pelcia);
 Panorama/cermica vermelha;
 Diadema/cosmticos;
 RMSP/metalmecnica;
 So Jos dos Campos/aeroespacial.
Decreto 54.654, de 07/08/2009, instituindo o Programa Estadual
de Fomento aos APLs, viabilizando juridicamente a assinatura pelo
governo estadual, ainda em 2009, de 10 projetos de apoio ao desenvolvimento de APLs (totalizando R$ 3,15 milhes):
 Centro de Desenvolvimento e Inovao Aplicada em Equipamentos Mdico-Hospitalares e Odontolgicos Cedina, em Ribeiro
Preto;
 Centro de Capacitao e Produo de Cooperativas de Trabalho
de Costura, em Americana;
 Centro de Formao de Mo de Obra, em Cerquilho/Tiet;
 Ncleo de Inteligncia para o Setor Coureiro-Caladista, em Ja;
 Centro de Design e Manufatura, em So Jos dos Campos;
 Ncleo de Design Estratgico, em Birigui;
 Ncleo de Inteligncia para o Setor Coureiro-Caladista, em Franca;
 Ocina Atelier de Cermica Artstica, em Cunha;
 Espao Empresarial para Apoio ao Aglomerado Produtivo de
Confeces, em Votuporanga;
 Centro de Formao e Prestao de Servios no APL, em Gara.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

Ano

Instituies

2009
(agosto)

Sebrae-SP

Discriminao
Assinatura, em 17/08/2009, de contrato (com vigncia de 36
meses) com a empresa de consultoria The Cluster Competitiveness
Group Consultoria Ltda. para realizao de 15 Planos de Melhoria
da Competitividade (PMCs), no valor de R$ 7.045.720,00 [no
mbito do Programa de Fortalecimento da Competitividade das
Empresas Localizadas em APLs do Estado de So Paulo (BRL1016) Projeto BID].

Fonte: Elaborao prpria.

Anexo II
SP: Histrico de metodologias para APLs
Sebrae-SP, Fiesp e SD (para identicao, seleo e atuao)
Cronologia Instituies
2002

Sebrae-SP

2002/03

Fiesp

2004

Sebrae-SP (*)

2007

Fiesp
MDIC (**)

2007

SD
Sebrae-SP
Fiesp
BID

2009
(abril)

Sebrae-SP

Discriminao
Subsdios para a Identicao de Clusters no Brasil: atividades
da indstria (agosto) e Atlas das Concentraes Industriais do
Estado de So Paulo (resultado da aplicao da metodologia
para So Paulo) (novembro).
Metodologia para o Projeto Fiesp/Sebrae-SP Aumento da
Competitividade das Micro e Pequenas Indstrias Localizadas
em Arranjos Produtivos Locais (APLs) do Estado de So Paulo.
Trabalhos em Arranjos Produtivos Locais Diretrizes para o
Modelo de Atuao do Sebrae-SP (dezembro).
Manual de Atuao em Arranjos Produtivos Locais APLs,
publicao contendo a metodologia conjunta MDIC/Fiesp, desenvolvida no mbito do projeto Apoio Conjunto ao Incremento
da Competitividade das Micro, Pequenas e Mdias Empresas
Inseridas e Organizadas em Arranjos Produtivos Locais no
Estado de So Paulo.
Regulamento Operativo do Programa de Fortalecimento da
Competitividade das Empresas Localizadas em Arranjos
Produtivos do Estado de So Paulo BR-L1016, contendo
metodologia de desenvolvimento do projeto (outubro).
Reviso do Manual de Atuao do Sebrae-SP em APLs (em
processo de elaborao).

(*) Em julho de 2003, o Sebrae-NA j havia publicado o Termo de Referncia para Atuao do
Sistema Sebrae em Arranjos Produtivos Locais. Tambm publicou, em 2004, Metodologia de
Desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais Projeto Promos/Sebrae/BID (verso 2.0), que
orientou a realizao de projeto piloto em quatro APLs (nos estados do Par, Paraba, Rio de
Janeiro e Sergipe).
(**) Anteriormente, o MDIC j havia publicado o Manual de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais
orientador do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP-APL).
Fonte: Elaborao prpria.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

179

Bibliografia
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1930-1995. Campinas: Unicamp, 1998. (Srie 30 anos de Economia.)
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CARDOZO, S. A. Guerra Fiscal no Brasil e alteraes das estruturas produtivas estaduais desde os anos 1990. Tese de doutorado. Campinas: IE/
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136 p.
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locais: iniciativas em nvel federal. RedeSist, jan. 2004. 65 p.
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2006 (?). 108 p.
.; FIESP/DECOMTEC. Manual de atuao em arranjos produtivos locais
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180

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

SD. Rede Paulista de Arranjos Produtivos Locais: o programa estadual


de APLs. In: 4 CONFERNCIA NACIONAL DE APLS. Anais... Braslia, 28
out. 2009.
SEBRAE-NA. Metodologia de desenvolvimento de arranjos produtivos locais
projeto Promos/Sebrae/BID (verso 2.0). Braslia, 2004. 292 p.
. Termo de referncia para atuao do sistema Sebrae em arranjos produtivos locais. Braslia, jul. 2003. 73 p.
SEBRAE-SP. Planos de melhoria de competitividade (PMCs) dos APLs:
estratgias de ao a partir da viso de futuro. In: I WORKSHOP DO
PROGRAMA de Fortalecimento da Competitividade das Empresas Localizadas em Arranjos Produtivos Locais do Estado de So Paulo. Anais... So
Paulo: Fiesp, 13 nov. 2009.
. Trabalhos em arranjos produtivos locais diretrizes para o modelo de
atuao do Sebrae-SP. So Paulo, dez. 2004. 21 p.
. Atlas das concentraes industriais do Estado de So Paulo. So Paulo,
2002. 56 p.
. Subsdios para a identificao de clusters no Brasil: atividades da indstria. So Paulo, 2002. 79 p.

5. Anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Estado de So Paulo

181

6. Polticas para arranjos produtivos


locais no Estado de Minas Gerais:
institucionalidade, mapeamentos e focos64

Marisa dos Reis A. Botelho


Vanessa Petrelli Corra
Humberto E. de Paula Martins
Andr Luiz Pires Muniz
Ana Alice P. B. Damas Garlipp65

Introduo
O objetivo deste captulo o de apresentar as polticas de apoio
a APLs em Minas Gerais. A trajetria dessas polticas no estado
marcada pelo crescimento da importncia dessa temtica em
nvel federal, notadamente com a criao do Grupo de Trabalho
Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP-APL) em 2004,
mas tambm apresenta aspectos relacionados atual poltica de
desenvolvimento produtivo no estado, a denominada Poltica de
Fortalecimento Competitivo da Estrutura Produtiva de Minas Gerais, cujas diretrizes atendem ao Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI 2007-2023).
Embora se verifique aes direcionadas ao apoio a APLs no
estado de Minas Gerais desde os anos 1990, foram aes isoladas
e concebidas ad hoc, tanto pela diversidade de situaes existentes nas aglomeraes quanto pela ausncia de um eixo condutor
e de uma institucionalidade que embasasse as aes. Ademais,
foram desenvolvidas em um ambiente fortemente restritivo das

64. O contedo deste captulo uma sntese dos resultados da pesquisa Anlise
do Mapeamento e das Polticas para Arranjos Produtivos Locais em Minas Gerais,
realizada no mbito do convnio BNDES/Fepese.
65. Agradecemos aos estagirios da pesquisa: Fernando Henrique Barros Cardoso,
Larissa Rodrigues da Cunha, Olga Priscila Alves de Oliveira e Nathlia Bizinoto
Silva.

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

183

atividades produtivas em geral, em virtude da forte crise fiscal


vivenciada pelo estado.
Nos anos 2000, tm incio estudos mais sistemticos visando
o mapeamento de APLs, assim como as discusses em torno de
uma legislao especfica. Emerge, dos estudos efetuados e das
discusses em torno desse tema, a Poltica de Apoio aos Arranjos
Produtivos de Minas Gerais, expressa na Lei 16.296/2006 e na
instalao do Ncleo Gestor de APLs (NGAPL) em 2008.
A trajetria de construo da poltica, a estrutura institucional
responsvel por sua implementao e as concepes de APLs em
que as aes tm se baseado so analisadas em conjunto neste captulo, estruturado em trs sees, alm desta introduo. A seo
1 apresenta a trajetria recente da poltica para APLs no Estado
de Minas Gerais e as instituies que empreendem aes voltadas
aos arranjos. Essa trajetria, bem como a atuao das instituies,
analisada dentro do quadro mais geral da poltica estadual de
apoio ao setor produtivo. Na seo 2, so analisadas as metodologias adotadas para a identificao de APLs no Estado de Minas
Gerais, assim como os critrios explicitados pelas instituies que
selecionam os APLs que sero por elas apoiados. Por fim, a seo
3 discute os contornos da poltica para APLs em Minas Gerais,
contrapondo a legislao e a efetivao das aes, o que possibilita indicar os principais avanos e limites da poltica.

1. Trajetria e estrutura institucional das polticas para APLs


em Minas Gerais
1.1. A evoluo das polticas voltadas para APLs
As primeiras iniciativas do governo de Minas Gerais visando o
apoio aos APLs tm incio na segunda metade dos anos 1990,
em consonncia com a importncia que esse tema passa a ter nas
demais esferas de governo. Entretanto, configuraram-se como
apoios isolados, definidos ad hoc, sem a estruturao de uma institucionalidade especfica.
A grave crise fiscal pela qual passou o Estado de Minas Gerais
entre a segunda metade da dcada de 1990 e o incio dos anos

184

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

2000 envolveu as atenes governamentais e significou um perodo de dificuldades para o apoio ao setor produtivo.
Ao tempo em que os ajustes com vistas ao encaminhamento de
solues para a crise fiscal ocorreram, iniciam-se estudos mais sistemticos objetivando mapear as principais aglomeraes produtivas mineiras, assim como algumas aes de apoio localizadas.
O crescimento em importncia desse tema em nvel federal e
estadual motivou demandas locais s principais instituies de
apoio, que passaram a operar com listas que incluam APLs identificados em mapeamentos mais sistematizados e arranjos identificados a partir das localidades (casos da Federao das Indstrias
de Minas Gerais, atravs do Instituto Euvaldo Lodi FIEMG/IEL,
e do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
Sebrae). Com isso, comeam a ser identificados arranjos menores e menos estruturados em termos de governana e, segundo
relatos de instituies e atores locais, passam a ser criados arranjos, em virtude da visibilidade que os apoios a essas estruturas
ganham em meados dos anos 2000.
medida que se amplia o nmero de instituies e rgos de
governo que passam a incluir esse tema em seus programas de
apoio, tem-se, ento, uma importante diversificao em termos
das caractersticas dos arranjos apoiados (setores de atividade,
importncia econmica e estrutura de governana). So identificados tambm para apoio arranjos em formao, especialmente
os presentes em reas mais pobres do estado, com o que os temas
do desenvolvimento regional e da incluso social entram nas preocupaes presentes na agenda de polticas para APLs.
Assim, um conjunto de fatores internos e externos ao estado
de Minas Gerais determinaram o crescimento da importncia dos
APLs na poltica estadual. Uma das aes que demonstra isso foi a
aprovao da Lei 16.296, em 2006, que institucionaliza a poltica
para APLs no estado.
A aprovao dessa lei considerada um dos marcos importantes em uma poltica que se inicia com a incluso dessa temtica
nos Planos Plurianuais de Ao Governamental (PPAG 2004-2007
e PPAG 2008-2011), como um dos projetos estruturadores no captulo Fomento inovador ao desenvolvimento econmico.

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

185

De acordo com a Lei 16.296, em seu Artigo 1, fica instituda a Poltica Estadual de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais,
visando ao fortalecimento das economias regionais por meio da
integrao e da complementaridade das cadeias produtivas locais
e da gerao de processos permanentes de cooperao, difuso
e inovao. Diz o pargrafo nico: Considera-se arranjo produtivo local a aglomerao produtiva horizontal de uma cadeia
de produo de determinada regio do estado, que tenha como
caracterstica principal o vnculo entre empresas e instituies pblicas ou privadas, entre as quais se estabeleam sinergias e relaes de cooperao. A lei define ainda os objetivos da poltica
para APLs e os instrumentos a serem mobilizados.
Na sequncia da aprovao da Lei 16.296/2006, instituram-se
outras leis e decretos que trataram de instrumentalizar e operacionalizar a poltica estadual de apoio a APLs. Com esse objetivo,
foram aprovados os Decretos 44.757 e 44.972, ambos de 2008.
O primeiro decreto, de nmero 44.757, delibera sobre a organizao da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico
(Sede), atribuindo-lhe a funo de formular e coordenar a poltica estadual de desenvolvimento econmico e supervisionar sua
execuo nas instituies que compem sua rea de competncia, e Subsecretaria de Indstria, Comrcio e Servios a funo
de identificar oportunidades de investimento e de crescimento
da economia mineira, atravs do apoio s cadeias produtivas e
aos arranjos produtivos locais. Localiza-se nesta secretaria e seus
rgos, portanto, as vrias funes atinentes ao apoio aos APLs.
Esse decreto trata tambm da criao e composio do Ncleo
Gestor de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais de Minas Gerais,
representante legal do estado junto ao GTP-APL, presidido por
um representante da Secretaria de Desenvolvimento Econmico
(Sede); sua Secretaria Executiva coordenada pela Superintendncia de Industrializao (Suind), da Subsecretaria de Indstria,
Comrcio e Servios (Sics). O decreto, no seu Artigo 7, declara
que fica criado o Ncleo Gestor de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais de Minas Gerais, com o objetivo de articular as aes
governamentais visando ao apoio integrado aos APLs, composto

186

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

por representantes de cinco secretarias de estado e de diversas


instituies.66
O segundo decreto, de nmero 44.972, regulamenta as aes
da poltica estadual de apoio aos APLs e, entre outras deliberaes, ratifica a Sede como coordenadora dessa poltica e estabelece uma srie de funes secretaria, dentre as quais: promover
a articulao e a integrao dos diversos atores do estado e do
governo federal envolvidos com o programa de APLs; definir as
polticas estaduais de apoio aos APLs; definir a proposta oramentria anual; definir a aplicao de recursos oramentrios,
tendo em vista os programas e aes aprovadas pelo Ncleo Gestor; articular junto a agncias e instituies estaduais, nacionais e
internacionais, visando captao de recursos financeiros e tecnolgicos; coordenar investimentos governamentais de suporte
aos APLs; celebrar contratos, convnios, acordos ou ajustes com
rgos e entidades afins, visando ao desenvolvimento dos APLs.
As aes voltadas institucionalizao da poltica para APLs
inscrevem-se dentro do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), instrumento de planejamento de longo prazo,
aprovado em 2007 pela Assembleia Legislativa, para o perodo
2007-2023. So 57 projetos estruturadores em 13 reas de resultados, dentre as quais a denominada Inovao, Tecnologia e
Qualidade, onde se encontra o projeto estruturador de APLs.
Ainda dentro da rea de resultados Inovao, Tecnologia e
Qualidade do PMDI, outra iniciativa que merece destaque a estruturao do denominado Sistema Mineiro de Inovaes, institudo por meio do Decreto 44.418 de 12 de dezembro de 2006 e
lanado oficialmente em 26 de maro de 2008.
O Sistema Mineiro de Inovao (Simi) um frum de inovao, em que o governador o presidente e cujo objetivo promover a articulao entre os mais variados agentes da inovao go66. So eles: Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico Sede; Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior Sectes; Secretaria de
Estado de Agricultura, Pecuria e Abastecimento Seapa; Secretaria de Estado de
Fazenda SEF; Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto Seplag; Instituto
de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais Indi; Banco de Desenvolvimento
de Minas Gerais S.A. BDMG; Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
de Minas Gerais Sebrae-MG; Instituto Euvaldo Lodi IEL do sistema Federao
das Indstrias do Estado de Minas Gerais FIEMG; e Federao da Agricultura do
Estado de Minas Gerais FAEMG.

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

187

verno, empresas e instituies de ensino e pesquisa por meio de


aes presenciais, promovendo encontros entre os mesmos para
debates e busca de solues integradas, bem como aes virtuais
difundindo informaes, artigos, formas de apoio inovao,
links e notcias, por meio do Portal Simi.67
Dentre os instrumentos j implementados, destaca-se a aprovao da Lei Mineira de Inovao (Lei 17.348), sancionada pelo
Governo de Minas Gerais em janeiro de 2008. A lei busca aprimorar e complementar a lei federal, aprovada em dezembro de
2004, objetivando gerar condies para construir um arcabouo
legal que favorea e acelere o avano da cincia e tecnologia no
estado.
A Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais
(Fapemig), criada em 1985, esteve envolvida desde o incio na
elaborao da Lei Mineira de Inovao e continuar participando de sua operacionalizao. Uma de suas atuaes ser como
agente executor e financeiro do Fundo Estadual de Incentivo
Inovao Tecnolgica (FIIT). Diferentemente do que se verifica
em outros estados, a Lei Mineira de Inovao no faz referncia
aos APLs.
Nos ltimos anos, dentre as aes voltadas operacionalizao
da poltica estadual de apoio aos APLs, esto aquelas que buscam
estabelecer os mecanismos de financiamento, promover sinergias
entre agentes econmicos e apoiar eventos especficos (encontros, feiras e outros). Dentre as mais importantes, destaca-se o
acordo financeiro firmado pelo Governo de Minas Gerais, no final
de 2009, com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
O objetivo o de fomentar o Programa de Apoio Competitividade dos Arranjos Produtivos Locais, o qual se baseia na ampliao
da produtividade das empresas dos aglomerados produtivos com
vistas a alavancar as atividades econmicas do estado. Anunciada
como ao de grande envergadura no apoio a APLs, o convnio
envolve um montante de US$ 16,7 milhes, sendo US$ 10 milhes do BID e o restante distribudo entre o prprio Governo do
Estado (US$ 700 mil), o Sebrae-MG (US$ 3 milhes) e a FIEMG
(US$ 3 milhes).

67. Consultar www.simi.org.br.

188

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

As aes do programa comearo a ser implementadas em


2010, e sete APLs devero ser beneficiados. Os primeiros a serem atendidos sero os APLs de eletroeletrnica de Santa Rita do
Sapuca e o de calados de Nova Serrana, por j terem cumprido
a recomendao do BID, qual seja, a elaborao de um plano de
melhoria de competitividade (PMC). Os demais APLs a serem financiados pelo programa sero os de mveis (Ub); fruticultura
(Jaba); fundio (Cladio, Divinpolis e Itana); biotecnologia
(Regio Metropolitana de Belo Horizonte RMBH); e o de calados, bolsas e assessrios (RMBH). A expectativa de atender
cerca de 1.400 empresas nesses APLs.

1.2. Os organismos de coordenao e implementao das polticas


estaduais para arranjos produtivos locais e o foco das polticas
As informaes obtidas ao longo da realizao da pesquisa, especialmente atravs das entrevistas realizadas, indicam a existncia
de um aparato de apoio bastante abrangente no que diz respeito
presena de instituies que atuam junto ao setor produtivo e,
em particular, aos APLs. So relacionadas a seguir:
 Secretarias estaduais
Em praticamente todos os APLs que so atualmente apoiados
est presente algum rgo do governo estadual, principalmente a
Sede e, em menor proporo, a Sectes e o Sebrae.
Embora na maior parte dos casos caiba Sede, atravs da Subsecretaria de Indstria, Comrcio e Servios, a funo de formular
e coordenar a execuo da poltica estadual de apoio aos APLs,
a Secretaria de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior (Sectes)
tambm tem atuado no apoio a APLs, especialmente naqueles arranjos que possam gerar e difundir inovaes ou que requerem
aes especficas em termos de profissionalizao da mo de obra
e desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Os apoios atuais dessa
secretaria direcionam-se, especialmente, aos APLs de biotecnologia, biocombustveis, microeletrnicos e software.
Alm dos recursos prprios aplicados pela Sede e pela Sectes
e demais secretarias no apoio aos APLs mineiros, parte importante e crescente dos recursos atualmente aplicados originam-se da
6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

189

Fundao de Amparo Pesquisa de Minas Gerais (Fapemig). Ao


longo dos ltimos anos, o governo de Minas comprometeu-se a,
paulatinamente, cumprir a destinao constitucional de aplicao
de 1% das receitas do estado na Fapemig, o que ocorreu pela
primeira vez em 2007. No total, no perodo de 2003 a 2007, o
crescimento do oramento foi de 740%, tendo saltado de R$ 23
milhes para R$ 170 milhes. A partir de 2004, a Fapemig passa
a atuar no apoio aos APLs mineiros, atravs de editais induzidos.
Esses editais, entretanto, no esgotam o apoio da Fapemig a APLs.
H diversos editais que devem, indiretamente, beneficiar APLs,
dado que so voltados a incubadoras de empresas, formao de
polos tecnolgicos, contratao de pesquisadores em empresas,
dentre outros.
Alm das secretarias e rgos diretamente participantes do Ncleo Gestor e das aes sob sua responsabilidade, percebe-se a presena de elementos que embasam o conceito de APLs em outras
secretarias e aes especficas, embora no se utilize essa denominao. o caso do apoio s atividades de turismo e s de cultura
e entretenimento, que so apoiadas, respectivamente, pela Secretaria do Turismo e pela Secretaria de Cultura. So projetos que
envolvem coletivos de agentes e em que a articulao e cooperao
entre eles so essenciais para a execuo dos projetos.
 Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG)
Sobre o BDMG, destaca-se a sua atuao no financiamento de
aes voltadas para o desenvolvimento das atividades rurais, industriais, de comrcio e servios, e para o incremento da infraestrutura dos municpios. Em termos de extenso dos apoios, em
2007 contabilizou-se 646 municpios com, ao menos, um cliente
do banco, embora haja uma grande concentrao dos financiamentos nos municpios de maior porte, notadamente Belo Horizonte e Uberlndia.
No que se refere aos financiamentos concedidos pelo BDMG,
importante observar que a maior parte deles est relacionada
ao papel do banco como Agente Financeiro de Fundos Estaduais
(Findes) e de alguns fundos privados. Paralelamente, uma parte
menor (cerca de 1/4 do total nos ltimos anos) efetuada com
risco do banco. Esses financiamentos referem-se queles direcio-

190

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

nados a partir dos recursos prprios e os oriundos de operaes


de repasses (do BNDES, Finame, Caixa Econmica Federal, BNB
e outros). No que se refere sua atuao global, observou-se que,
ademais dos recursos liberados para o conjunto das MPMEs, h
vrios programas em vigncia no banco que tm interface com
APLs identificados e apoiados por outras instituies. O apoio
ocorre dentro dos Programas Estratgicos Setoriais e referem-se
bioindstria, suinocultura, frmacos e indstria farmacutica,
rochas ornamentais e de revestimentos, polo eletrnico do Sul
de Minas, fogos de artifcio, cosmticos e calados. Ainda que se
constate a existncia de tal relao com os APLs, ressalta-se o fato
de que no existe um produto financeiro especfico para APLs,
especialmente de crdito coletivo.
 Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae)
Fora do mbito do setor pblico, destaque deve ser dado atuao do Sebrae junto aos APLs de Minas Gerais. Essa instituio
atua fortemente no apoio a APLs desde a dcada de 1990 e, em
alguns casos, suas aes para essas estruturas precederam a de
outras instituies presentes no estado. As aes do Sebrae-MG
so definidas em consonncia com as principais diretrizes dessa
instituio em nvel nacional, sendo os APLs um dos principais
focos de sua atuao.
medida que a temtica das aglomeraes de empresas ganhou destaque nas esferas acadmica e poltica, o Sebrae Nacional, em meados dos anos 2000, deliberou que 60% dos recursos
finalsticos da instituio deveriam ser direcionados para projetos coletivos, o que resultou em grandes mudanas na medida
em que a estrutura da entidade foi desenhada para trabalhar, de
forma primordial, com os empresrios individualmente. Essa deliberao determinou um grande crescimento dos denominados
projetos coletivos nos apoios dessa instituio, empreendidos
atravs da metodologia Geor (Gesto Orientada a Resultados).
Nos ltimos dois anos, o Sebrae-MG empreende uma avaliao
da sua atuao frente a APLs. A crtica interna indicou que, sob o
manto do APL/coletivo, o que a instituio realizava era atendimento individual atravs de aes que no produziram os resultados esperados. Alm disso, avaliam que no cumpriam adequa-

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

191

damente a misso de levar conhecimento ao coletivo de empresas,


misso para a qual a metodologia Geor no responderia adequadamente, na medida em que no se orienta por uma estratgia
definida ex-ante.
Diante desses questionamentos, o Sebrae inicia a avaliao da
experincia internacional, de modo a recolher subsdios para uma
ao estratgica junto aos APLs. Segue-se a opo de contratao
de uma empresa de consultoria espanhola (Competitiveness), h
cerca de dois anos, que adota a metodologia desenvolvida por Michael Porter Foco Competitivo. De acordo com essa metodologia, denominada no Sebrae de Iniciativa para o Reforo da Competitividade (IRC), trata-se de desenvolver estratgias de modo a
promover o reposicionamento competitivo do APL, com base na
anlise da cadeia de valor da qual o APL parte e da dinmica
mundial de mercado dessa cadeia.68
A nova metodologia j foi adotada, de forma experimental,
pelo Sebrae-MG no APL caladista de Nova Serrana. Esto em
fase de implementao mais cinco projetos em Minas Gerais que
utilizaro essa metodologia, alm de outros 10 projetos que devero ser implementados no prximo ano. Os primeiros cinco so:
frutas/manga, em Jaba; eletroeletrnica, em Santa Rita do Sapuca; turismo do Circuito das guas; biotecnologia, na Regio
Metropolitana de Belo Horizonte; e mveis, em Ub. Observe-se
que a metodologia desses projetos est sendo escrita, mas ainda
no foi apresentada oficialmente pela instituio.
Em paralelo s mudanas em curso, ainda em fase de implementao, o Sebrae-MG continua desenvolvendo aes voltadas
a APLs a partir do foco de projetos coletivos e dentro do sistema
Geor. Atualmente, o Sebrae-MG relata a existncia de mais de
100 projetos apoiados no estado em que se atua sobre o coletivo,
a partir da identificao de um grupo de empresas para as quais
cabem aes conjuntas de aumento de competitividade por parte
do Sebrae, sendo que, dentre esses projetos, nem todos so identificados como APLs pela instituio.
68. A atuao de M. Porter junto a aglomeraes de empresas no consensual na
literatura especializada. Uma das posies a apresentada por Becattini (2006),
que critica o vis economicista do conceito de cluster de empresas presente na
obra de Porter.

192

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

 Federao das Indstrias de Minas Gerais (FIEMG)


Outra instituio com importante presena no apoio aos APLs de
Minas Gerais a FIEMG, atravs do Instituto Euvaldo Lodi (IEL).
O IEL opera atualmente na coordenao de Projetos Industriais
Coletivos, cujo objetivo o de trabalhar com os setores da indstria mineira de forma integrada, com foco no desenvolvimento regional e buscando ampliar a participao e a competitividade da
indstria do estado em mbito nacional e internacional. Dentre
esses projetos coletivos, identificam-se cinco estruturas: aglomeraes produtivas, distritos industriais, cadeias produtivas, projetos setoriais e arranjos produtivos locais.
Os APLs com projetos coordenados pelo IEL no momento so:
biotecnologia, na RMBH; calados, em Nova Serrana; eletroeletrnico, de Santa Rita do Sapuca; software, na RMBH; fundio,
em Divinpolis, Itana e Cludio; fogos de artifcio, de Santo Antnio do Monte e regio; mveis, de Ub; vesturio, em So Joo
Nepomuceno; e calados e bolsas, da RMBH.
 Ministrios federais
Dois ministrios se destacam no apoio a APLs em Minas Gerais:
o Ministrio da Integrao Nacional e o das Minas e Energia.
O primeiro tem forte atuao na regio Norte de Minas Gerais,
principalmente atravs da Companhia de Desenvolvimento dos
Vales do So Francisco e Parnaba (Codevasf), criada em 1974
e, atualmente, ligada a esse ministrio, cujo objetivo estimular
o desenvolvimento na regio das bacias dos rios So Francisco e
Parnaba. As aes da Codevasf, ao longo de sua existncia, contriburam para a criao de APLs que, atualmente, so apoiados
por essa instituio e reconhecidos como tal por diversas instituies de apoio em nvel estadual e federal. Os principais APLs
constitudos em sua rea de influncia esto nos setores de aquicultura, apicultura, ovinocaprinocultura, bovinocultura, fruticultura e agroecologia.
A atuao do Ministrio das Minas e Energia junto a APLs
ocorre atravs da RedeAPLmineral. A Rede tem como principal
objetivo fomentar a inovao e a transferncia de tecnologia em
micro e pequenas empresas do setor mineral, atravs de um sistema de informaes usado para difundir as transformaes que

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

193

ocorrem no setor. No Estado de Minas Gerais, a RedeAPLmineral


apoia cinco APLs, a saber: rochas ornamentais (Ouro Preto), pedra sabo (Ouro Preto), ardsia (Papagaios), quartzito (So Tom
das Letras) e gemas e joias (Tefilo Otoni, Araua e Governador
Valadares).
A anlise da atuao das principais instituies que apoiam
APLs no Estado de Minas Gerais aprofundada com as informaes apresentadas na seo seguinte, que discute os mapeamentos de APLs efetuados no estado. As concepes que orientaram a
elaborao dos mapeamentos e os resultados encontrados em termos de incluso/excluso de atores e atividades contribuem para
avaliar a atuao das diversas instituies envolvidas no apoio a
APLs e, consequentemente, das polticas.

2. APLs apoiados por polticas no Estado de Minas Gerais:


anlise dos mapeamentos e conceitos subjacentes
A realizao de mapeamentos com vistas identificao de arranjos produtivos locais tem sido prtica comum em diversos pases
que consideram essas estruturas em suas polticas de desenvolvimento produtivo. A literatura internacional destaca, alm dos
mapeamentos com critrios estatsticos e economtricos, mais
duas formas principais: a identificao por governos locais e a
autoidentificao (OECD, 2007).
No caso do Estado de Minas Gerais, sobrepem-se, ao longo
da trajetria das polticas de apoio a APLs, essas trs formas.
medida que a identificao por governos locais e processos de
autoidentificao estabeleceram-se de forma importante nos mapeamentos, a discusso conceitual em torno de que estruturas contemplar na poltica torna-se mais complexa, especialmente se se
considera a realidade de um estado com uma estrutura produtiva
diversificada, mas com enormes desigualdades inter-regionais.
Os principais mapeamentos visando identificao de APLs
em Minas Gerais foram realizados a partir dos anos 2000, quando se d incio a aes mais sistematizadas de apoio a APLs no
estado.
O primeiro, considerado o marco inicial dos mapeamentos de
APLs em Minas Gerais, foi o denominado Cresce Minas (2000).
194

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

Esse estudo objetivava identificar as aglomeraes com maior


potencial de crescimento no Estado de Minas Gerais. Foi realizado pela FIEMG, mediante a contratao de uma empresa de
consultoria internacional (McKinsey & Company). A partir de
uma metodologia que considerou as atividades econmicas mais
importantes no estado, as cadeias de valor mais importantes no
interior dessas atividades e os principais mercados em que esto
inseridas, identificou-se 47 aglomeraes, em 26 setores de atividades e 37 microrregies do estado.
No mbito desse estudo, adotou-se a nomenclatura cluster, definido como
um conjunto de empresas e entidades que interagem, gerando e capturando sinergias, com potencial de atingir crescimento competitivo contnuo
superior ao de uma simples aglomerao econmica. Nele, as empresas esto geograficamente prximas e pertencem a cadeias de valor de um setor
industrial. Essa interao das empresas gera, entre
outros benefcios, reduo de custos operacionais
e dos riscos apresentados, aumento da qualidade
dos produtos e servios, acesso a mo de obra mais
qualificada, atrao de capital, criao de empreendedores e melhor qualidade de vida (FIEMG,
2000, p. 16).

As aglomeraes identificadas pelo Cresce Minas esto, em sua


grande maioria, localizadas ou relacionadas ao setor industrial.
Ademais, dada a metodologia adotada, as aglomeraes identificadas so as mais importantes do estado e, em alguns casos, so
formadas exclusivamente por grandes empresas (caso do comrcio atacadista de Uberlndia). A maior parte das aglomeraes
identificadas nesse estudo tambm constou de outros mapeamentos e so, atualmente, apoiadas.
O segundo estudo, Minas Gerais no Sculo XXI (2002), com
objetivos muito mais abrangentes que o anterior, composto por
uma srie de trabalhos desenvolvidos com o propsito de subsidiar as aes do Governo de Minas Gerais e do BDMG em seu
planejamento de longo prazo. O estudo foi subdivido em temas

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

195

e, dentre esses, o Integrando a Indstria para o Futuro conta com


um captulo dedicado s aglomeraes produtivas locais.
Foi desenvolvida uma metodologia, baseada no quociente locacional (QL) e em dois indicadores: (i) de correlao do peso do
setor nacionalmente com o peso de toda a estrutura produtiva
local no contexto nacional; e (ii) de participao relativa do setor no emprego total do setor no pas. O objetivo era o de identificar as aglomeraes industriais relevantes do estado. Foram
identificadas 40 aglomeraes, distribudas por 19 microrregies
e 13 setores de atividade. Alm da identificao das aglomeraes, foram desenvolvidos diversos indicadores a fim de avaliar
seus estgios de desenvolvimento (dinmica econmica, atravs
da taxa de variao do PIB entre 1970 e 1996; desempenho social, atravs do percentual de pobres; diversidade e tamanho do
setor servios, atravs do nmero de agncias bancrias; desenvolvimento urbano, atravs do grau de urbanizao; estrutura de
governana, atravs da presena de grandes empresas).
O conjunto de indicadores utilizados para identificar aglomeraes nesse estudo s capta aglomeraes muito importantes quanto participao relativa no emprego nacional do setor e quanto
ao nmero absoluto de empregos (mais de 5.000 empregos). Ademais, o estudo restringiu-se s atividades industriais e utilizou o recorte de microrregies e no municpios, com o que h dificuldades
de correspondncia com outros mapeamentos de APLs.
Com essas ressalvas, pode-se dizer que a maior parte das aglomeraes identificadas nesse estudo tambm, atualmente, considerada pelas instituies de apoio presentes em Minas Gerais.
As excees principais so as aglomeraes dos setores de papel
e grfica e de borracha, fumo e couro, qumica e alimentos, casos
em que, provavelmente, no se identificam mecanismos de governana que possam favorecer a implementao de polticas de
apoio para APLs.
Outros estudos mais recentes tambm mapearam aglomeraes no Estado de Minas Gerais, mas sua influncia na poltica
atual de apoio a APLs no relevante.69

69. Trata-se dos estudos de CROCCO, M. A.; GALINARI, R.; SANTOS, F.; LEMOS,
M. B. & SIMES, R. Metodologia de identificao de aglomeraes produtivas lo-

196

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

Sobre o conjunto desses estudos, deve-se destacar, sobretudo,


a heterogeneidade dos resultados. A depender da base de dados
utilizada, das combinaes entre os diferentes ndices de concentrao, dos diversos filtros e do recorte regional, os resultados
podem apresentar divergncias relevantes. Tais divergncias, a rigor, s se resolvem com a aplicao de outra opo metodolgica,
qual seja, a pesquisa in loco.
Com a implantao do GTP-APL em 2004, inicia-se uma nova
fase na poltica para APLs em nveis federal e estadual, com implicaes importantes no tocante aos critrios de mapeamento de
APLs. Como esse grupo congrega distintas instituies de apoio
e se organiza em nvel dos estados, os mapeamentos passam a
incluir demandas que surgem atravs de governos locais e das
instituies participantes do grupo e, em muitos casos, atravs de
autoidentificao. Os mapeamentos passam, ento, a apresentar
uma ampla diversidade no tocante a setores de atividade e estgios de desenvolvimento dos arranjos, rompendo com a tradio
da maior parte dos estudos anteriores, qual seja, a de restringir os
mapeamentos ao setor industrial.
Entre 2004 e 2008, antes da efetiva instalao do Ncleo Gestor Estadual, foram produzidos no mbito desse grupo dois mapeamentos distintos: o primeiro identificava 44 APLs no estado;
o segundo identificava 89 APLs, situados em 192 municpios,70
ou 22,5% do total de municpios mineiros, envolvendo 21 setores ligados a atividades agropecurias, extrativas, industriais e de
servios.
De acordo com informaes da Secretaria Executiva do Ncleo
Estadual, esses mapas haviam sido construdos a partir de indicaes das diversas entidades de apoio participantes do grupo, que
aplicaram critrios prprios (e, por isso, heterogneos) na indicao de quais arranjos deveriam ser apoiados.
Com a instalao do Ncleo Gestor dos APLs de Minas Gerais,
no incio de 2009 (Decreto 44.757/2008), um novo mapeamento
(o terceiro) foi elaborado e oficializado em documento em outucais. Nova Economia, 16(2), 2006; e o de SUZIGAN, W. Identificao, mapeamento
e caracterizao estrutural de arranjos produtivos locais no Brasil. Ipea, 2006.
70. Esses mapeamentos foram disponibilizados no site www.desenvolvimento.gov.
br. O segundo mapeamento realizado o que estava disponvel para consulta
quando do incio da pesquisa, em maro de 2009.

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

197

bro de 2009. O processo de reviso dos mapeamentos anteriores


foi levado a cabo considerando-se como critrio de incluso os
APLs cuja governana esteja consolidada ou em processo de constituio, alm da considerao de produtos e reas de relevante
interesse para o desenvolvimento regional no estado. Ademais,
de acordo com a Secretaria Executiva do Ncleo, o processo de
reviso do mapa anterior foi realizado a partir da considerao de
que alguns APLs anteriormente relacionados deveriam ser tratados a partir de polticas setoriais, e no a partir do recorte de APLs
(caso da maior parte dos APLs agrcolas, por exemplo).
Segundo documento oficial do Ncleo Gestor,
os APLs so aglomeraes de empresas localizadas
em um mesmo territrio, que apresentam especializao produtiva e vnculo entre si e com instituies pblicas e privadas e outros atores sociais,
entre os quais se estabelecem sinergias e relaes
de cooperao, sendo condies necessrias: um
nmero significativo de empreendimentos no territrio, indivduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante, compartilhamento
de formas percebidas de cooperao e algum mecanismo de governana. Os APLs se diferenciam,
sobretudo, de acordo com o grau de interao entre os atores envolvidos.

Em acordo com essa definio, um novo mapa de APLs foi


elaborado pelo Ncleo Gestor, o qual engloba 34 APLs e 174
municpios,71 a maior parte do setor industrial. Esse mapa, apresentado na Figura 1, oficializa os APLs atualmente apoiados no
Estado de Minas Gerais no mbito do NGAPL.

71. Destaque-se que, embora tenha havido uma diminuio importante do nmero de APLs entre o segundo e o terceiro mapeamentos elaborados aps a instalao do NGAPL, o nmero de municpios participantes diminuiu relativamente
menos passaram de 192 para 174. Ocorreu, em parte, uma reorganizao dos
APLs, concentrando alguns anteriormente tidos como independentes.

198

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

Mapa 1 MG: NGAPLMG

Fonte: Elaborao prpria com base no relatrio do NGAPL-MG.

O Quadro 1 apresenta uma caracterizao dos APLs atualmente apoiados no estado.


Quadro 1 MG: caracterizao dos principais grupos de APLs apoiados
pelo NGAPL em Minas Gerais quanto ao porte das empresas,
mercados predominantes e foco de polticas
APLs em setores indus- APLs em setores de
triais tradicionais
tecnologia de ponta
Confeces de
Divinpolis, mveis de
Exemplos tpicos
Ub, calados de Nova
Serrana.
Porte predominante das
empresas (classicao Sebrae
base empregos
RAIS)
Mercado prioritrio

APLs no setor primrio


e de extrao mineral
Fruticultura de Jaba,
Biotecnologia de Viooricultura de Barbacesa, software de Belo
na, gemas e artefatos
Horizonte e eletroeletrde pedra em Telo
nico de Santa Rita do
Otoni e ardsia de
Sapuca.
Papagaios.

Micro e pequenas empresas (com algumas


mdias).

Micro e pequenas
empresas (com vrias
mdias e algumas
grandes).

Micro e pequenas empresas (com algumas


mdias).

Nacional

Nacional

Nacional (com parte


internacional).

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

199

Foco das
polticas

Instituies de
maior atuao

APLs em setores industriais tradicionais


Modernizao tecnolgica, capacitao da
mo de obra, capacitao em design e
insero em mercados
nacionais e internacionais.
Sede, Sebrae, MDIC

APLs em setores de
tecnologia de ponta

APLs no setor primrio


e de extrao mineral

Desenvolvimento
tecnolgico e inovao,
Desenvolvimento
especialmente atravs
regional
de parcerias entre universidades e empresas.
Sede, Sebrae
Sede, Sebrae, Sectes e
Codevasf MI, RedeAFapemig
PLMineral MME.

Fonte: Elaborao prpria.

A anlise das informaes do Quadro, em conjunto com as


obtidas no mbito da pesquisa, permite destacar alguns elementos da atual poltica de apoio a APLs e de seu lcus na viso de
desenvolvimento econmico que se afirma no estado.
 Quanto ao nmero de APLs selecionados: muito pequeno
frente ao tamanho e diversidade da estrutura produtiva do
estado, embora o argumento explicitado pela Secretaria Executiva do NGAPL seja de que cobre-se praticamente o total de
APLs de Minas Gerais. Na pesquisa realizada, foram identificadas estruturas produtivas no includas muito semelhantes
s includas no ltimo mapeamento, alm de aglomeraes e
atividades que, em outros estados do pas, vm sendo consideradas dentro do enfoque de APLs.
 Quanto abrangncia setorial: h forte concentrao em APLs
industriais (28 arranjos dentre os 34 selecionados) e apenas
14 setores de atividade esto contemplados na poltica estadual de APLs, excluindo-se setores importantes da estrutura
produtiva de Minas Gerais dentro dos quais pode-se identificar
APLs, como o so a indstria automobilstica, a fruticultura e a
cafeicultura, por exemplo. Dentre as atividades do setor tercirio da economia, somente so consideradas na poltica as de
software, o que exclui, dentre outras, as atividades de turismo
e de cultura. No caso do turismo, em especial, experincias
internacionais (OECD, 2007; Martn et al., 2008) e de outros
estados brasileiros indicam ser essa uma atividade que congrega elementos adequados ao enfoque de APLs que, no caso de

200

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

Minas Gerais, j esto presentes na poltica de circuitos tursticos desenvolvida no mbito da Secretaria de Turismo.
 Quanto abrangncia espacial: os espaos em que no h
APLs identificados e apoiados constituem a maior parte do
territrio mineiro. So espaos distintos quanto base produtiva e ao nvel socioeconmico, com o destaque de que as
reas mais pobres do estado so as menos contempladas com
polticas para APLs. As trs mesorregies mais pobres (Norte,
Vale do Jequitinhonha e Mucuri) contam com apenas cinco
arranjos selecionados, de onde se conclui que a poltica para
APLs tem o vis de agravar as desigualdades regionais dentro
do estado.
 Quanto ao porte das empresas: embora no explicitado na poltica, possvel perceber uma nfase em APLs caracterizados
pela presena de empresas de pequeno porte. So poucos os
APLs que contam com grandes empresas em seus limites, o
que exclui da poltica arranjos que se formam a partir das interaes entre grandes empresas (como ncoras) e empresas
fornecedoras de menor porte.72
 Quanto ao estgio de desenvolvimento: verifica-se a incluso
de APLs estruturados e daqueles ainda em estgio inicial de
desenvolvimento, o que um aspecto altamente favorvel da
poltica.
Em suma, pode-se caracterizar a poltica estadual de apoio a
APLs como restrita do ponto de vista setorial, espacial e das estruturas contempladas, na medida em que inclui apenas de forma
limitada as regies mais pobres do estado e as atividades dos setores primrio e tercirio da economia, alm de excluir os arranjos formados pela interao entre grandes e pequenas empresas
atravs de redes de fornecimento.
As limitaes da poltica para APLs no Estado de Minas Gerais
podem ser encontradas, em parte, no conceito utilizado. A despeito de suas semelhanas com o conceito adotado pela RedeSist e
72. Esse tipo de arranjo bastante difundido na literatura especializada, constando de diversas tipologias. O caso tpico o das aglomeraes alems, presentes na
regio do Baden Wrtemberg. Em outros estados brasileiros esse tipo de APL est
presente nas polticas de apoio, como no Rio Grande do Sul e na Bahia.

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

201

que orientou a pesquisa,73 apresenta nfase adicional na questo


da governana os APLs se diferenciam, sobretudo, de acordo
com o grau de interao entre os atores envolvidos. De outra
parte, restries oramentrias e de recursos humanos tambm
limitam a poltica estadual de apoio a APLs, questo crucial em
um estado que passou por uma grave crise fiscal, cujos desdobramentos ainda esto fortemente presentes no apoio ao setor
produtivo estadual.
Um ltimo aspecto da poltica a ser analisado refere-se concentrao do aparato de apoio aos APLs de Minas Gerais em poucos arranjos, concluso a que se chega a partir da anlise da destinao das aes de maior envergadura atualmente existentes no
estado. Considerando-se os recursos do BID e as aes em torno
do IRC/Sebrae,74 verifica-se a concentrao em cinco APLs principais, subconjunto daqueles que haviam sido selecionados como
prioritrios pelos estados no mbito do GTP-APL para as aes no
perodo 2005-201075 (Figura 2). Dentre esses APLs, apenas o de
fruticultura (Jaba) situa-se na regio mais pobre do estado.

73. De acordo com os termos de referncia que orientaram a elaborao da pesquisa, sintetizada neste captulo, arranjos produtivos e inovativos locais representam, fundamentalmente, um quadro de referncias a partir do qual se busca compreender os processos de gerao, difuso e uso de conhecimentos e da dinmica
produtiva e inovativa. Entende-se a produo e a inovao como processos sistmicos, que resultam da articulao de distintos atores e competncias. O enfoque
abrange conjuntos de atores econmicos, polticos e sociais e suas interaes, sejam essas tnues ou consolidadas, incluindo: empresas produtoras de bens e servios finais e fornecedoras de matrias-primas, equipamentos e outros insumos;
distribuidoras e comercializadoras; trabalhadores e consumidores; organizaes
voltadas formao e treinamento de recursos humanos, informao, pesquisa,
desenvolvimento e engenharia; apoio, regulao e financiamento; cooperativas,
associaes, sindicatos e demais rgos de representao. A referncia principal
para essa definio encontra-se em Cassiolato e Lastres (2003).
74. Destaque-se que o IRC/Sebrae apresenta uma viso menos restrita em termos
conceituais sobre que estruturas contemplar. Esse programa segue a tradio da
entidade de no se apegar a nmero de empresas, ndices de concentrao ou
setores de atividade na seleo dos APLs. Entretanto, limitaes de outra ordem
surgem na aplicao dessa metodologia, na medida em que a diretriz a de selecionar as aglomeraes em virtude das possibilidades de insero internacional,
de onde se pode deduzir que h um vis da poltica no sentido de priorizar estruturas mais consolidadas, o que tende a agravar desequilbrios regionais.
75. Disponvel em http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.
php?area=2&menu=1515&refr=1507. Acesso em 12/03/2010.

202

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

Figura 2 MG: APLs selecionados para apoio

A seo seguinte aprofunda a anlise da poltica de apoio a


APLs em Minas Gerais.

3. Consideraes finais: avaliao dos principais direcionamentos


da poltica para APLs do Estado de Minas Gerais
As consideraes finais do presente trabalho visam destacar os
aspectos mais gerais da poltica de APLs empreendida pelo Estado
de Minas Gerais, buscando-se traar algumas reflexes sobre a
mesma a partir da ressalva de que a maior parte das aes e instrumentos definidos muito recente, o que dificulta sobremaneira uma anlise da efetividade da poltica. Por isso, a anlise que
se segue atm-se mais lgica da poltica nos seus componentes
principais.
Inicia-se esta seo com duas consideraes de carter mais
geral para, a seguir, indicar o que se considera a lgica da poltica
para APLs, levando-se em conta a legislao e instrumentos articulados mesma, de forma a explicitar alguns questionamentos e
indicar caminhos possveis de reorientao.

3.1. A institucionalidade e a lgica geral da poltica de APLs no Estado


de Minas Gerais
Conforme comentado anteriormente, a partir dos anos 2000 a
importncia dos APLs como instrumento alavancador do crescimento de uma determinada localidade passa a ser destacada em

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

203

diferentes estudos contratados para indicar os possveis caminhos


para o desenvolvimento do Estado de Minas Gerais (Cresce Minas,
em 2000, e Minas Gerais no Sculo XXI, em 2002).
A partir das aes para a instalao da representao estadual
do GTP-APL, novos rgos e entidades passam a participar das
discusses em torno da temtica de APLs, com o que os mapeamentos passam a conter estruturas indicadas por governos locais.
Arranjos menores e menos estruturados em termos de governana, assim como APLs em estgios iniciais de desenvolvimento e
localizados em reas mais pobres do estado, so identificados e
passam a compor os mapeamentos, o que significa colocar a temtica do desenvolvimento regional na poltica de apoio a APLs.
A aprovao da lei que implanta a Poltica Estadual de Apoio
aos APLs, em 2006, assim como dos decretos de 2008, apresentam-se como marcos fundamentais no processo de institucionalizao da poltica. Define-se que a Secretaria de Desenvolvimento
Econmico encabea a poltica para APLs, estando essa alocada
na Subsecretaria da Indstria, Comrcio e Servios. Os decretos
criam o Ncleo Gestor de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais
de Minas Gerais (NGAPL), representante legal do estado junto
ao GTP-APL. Por fim, as aes voltadas institucionalizao da
poltica para APLs inscrevem-se dentro do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), planejamento de longo prazo
vlido para o perodo 2007-2023.
A primeira considerao geral a se destacar a de que o Estado de Minas Gerais, no plano das intenes explicitadas na lei,
trata a poltica de APLs de forma articulada com a questo do desenvolvimento regional, sendo que a mesma se insere no prprio
Plano de Desenvolvimento do estado.
preciso observar que as aes de desenvolvimento implementadas pelo Estado de Minas Gerais esto articuladas a um
tipo de atuao que se efetua desde a segunda metade dos anos
1990 e permanece at a dcada atual. Essa diz respeito adoo
de uma srie de aes estruturadoras para o setor produtivo que
esto sendo implementadas pelo governo estadual. Destacam-se a
reorganizao de fundos pblicos que so geridos essencialmente
pelo BDMG; o apoio a atividades de tecnologia de ponta e inovao, especialmente com a estruturao do Sistema Mineiro de

204

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

Inovaes; a ampliao do apoio exportao; e a ampliao das


aes para a diminuio das desigualdades regionais. Observe-se,
ainda, que essas polticas convergem com aes desencadeadas
em nvel federal, como a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) e a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP). Nesse sentido, a compreenso a de que existe uma
convergncia das polticas estaduais com as implementadas pelo
governo federal, em seu nvel mais geral.
Considera-se que, tambm em nvel da poltica para APLs, haja
essa convergncia, e a segunda considerao importante a de
que o desenho da poltica de incentivo aos APLs levada adiante
pelo Estado de Minas Gerais tem uma institucionalidade prpria,
no sendo mero resultado de demandas externas regio ou de
iniciativas que partam do Governo Federal. So, antes de tudo,
resultado do prprio caminho trilhado pela atuao do governo e
de outras instituies presentes no estado nos ltimos anos.
Ademais da identificao de uma institucionalidade construda para levar adiante a poltica de APLs, outro ponto a destacar,
nessas consideraes finais, a de que a anlise dessa legislao
permite capturar a lgica da atuao pretendida pela referida poltica. No que se refere a ela, se destacam quatro pontos principais:
1) J no Artigo 1 da Lei 16.296/2006, fica explcito que a Poltica Estadual de Apoio aos APLs visa ao fortalecimento das economias regionais por meio da integrao e da complementaridade das cadeias produtivas locais e da gerao de processos
permanentes de cooperao, difuso e inovao. Explicita-se
a perspectiva de que tal poltica est integrada questo do
desenvolvimento regional e que envolve a articulao de cadeias produtivas.
2) A mesma legislao considera o conceito de arranjo produtivo
local de forma ampla, na medida em que esses so considerados como aglomeraes horizontais que apresentem vnculos
entre empresas e instituies, estabelecendo-se sinergias e
relaes de cooperao. Nesse sentido, a legislao segue a
perspectiva dos mapeamentos que estavam sendo levantados
pelos rgos apoiadores, abrindo-se para a possibilidade de in-

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

205

dicao de ampla diversidade de arranjos em diferentes nveis


de consolidao.
3) Considerando-se a institucionalidade construda para operar a
poltica de APLs pelos decretos de 2008, observa-se que essa
diversidade expressa acima est presente na prpria constituio do NGAPL. Esse composto por representantes de rgos
estaduais e secretarias envolvidas com a poltica para o conjunto do setor produtivo. As secretarias participantes so as de
Desenvolvimento Econmico, da Fazenda e do Planejamento e
Gesto, que tm um carter de implementao mais geral da
poltica de desenvolvimento para o estado, alm das secretarias de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior (Sectes) e a de
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Seapa).
Ou seja, por essa conformao, se destaca que o iderio da poltica para APLs desenhada para o Estado de Minas Gerais est articulado questo do planejamento e desenvolvimento regional,
observando-se na composio do Ncleo Gestor a construo de
uma institucionalidade que permite ampla diversidade de APLs a
serem apoiados (mesmo considerando a no incluso das atividades de turismo e cultura).
4) Analisando-se o PMDI possvel observar, mais uma vez, que a
poltica de apoios aos APLs pode ser considerada em vrias dimenses. Uma das dimenses est relacionada busca de Inovao, Tecnologia e Qualidade, estando a mesma articulada ao
Plano Mineiro de Inovao. Outra dimenso tambm presente
no PMDI a que se relaciona a aes voltadas ao apoio ao
setor produtivo para diminuio das desigualdades regionais,
como as de Desenvolvimento das Regies Norte de Minas, dos
Vales do Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce. Por fim, no item
Investimento e Valor Agregado na Produo, esto situados
projetos sob a responsabilidade da Sede que incluem o apoio
a APLs. Ou seja, na viso que embasa a poltica de APLs, esto
os objetivos da inovao e busca de qualidade, mas tambm o
de utilizar os APLs como instrumentos para efetuar aes de
desenvolvimento regional.

206

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

3.2. Consideraes acerca da implantao da poltica de apoio aos


APLs no Estado de Minas Gerais
A percepo dos principais atores envolvidos na poltica estadual
para APLs em Minas Gerais, captada especialmente nas entrevistas realizadas no mbito da pesquisa, a de uma poltica em estgio de consolidao e de crescente articulao interinstitucional.
De fato, verifica-se nas diversas fontes pesquisadas que a institucionalidade dessa poltica cresceu nos ltimos anos. H uma definio clara quanto ao papel central da Sede como formuladora,
coordenadora e executora poltica para APLs, explicitada inclusive em lei. Ademais, avanou tambm a articulao entre a Sede
e outras instncias no governamentais de apoio a APLs, como a
FIEMG/IEL e o Sebrae.
Ainda que essa estrutura esteja desenhada, o que a pesquisa constatou que os recursos efetivamente dirigidos ao NGAPL,
bem como o pessoal articulado a esse Ncleo, so de pequena
monta, o que dificulta a prpria dimenso da poltica implementada pelo estado.
Ainda que se considere que existem avanos importantes no
que se refere institucionalidade existente, a anlise da implementao da mesma levanta alguns pontos de problematizao
importantes, sendo eles de diferentes ordens. Alguns deles so
apresentados a seguir.
 Questes ligadas articulao entre diferentes polticas e instncias administrativas
Em primeiro lugar, observou-se que diferentes instncias governamentais utilizam, explcita ou implicitamente, o enfoque de APLs,
sem estabelecer conexo com a poltica estadual levada adiante
pelo NGAPL. o caso, por exemplo, da poltica para os circuitos
tursticos no mbito da Setur e de aes voltadas constituio e
desenvolvimento de APLs em outras secretarias.
A percepo da pesquisa a de que tal diviso do trabalho
esteja ocorrendo, em parte, em funo dos limites impostos pela
atual estrutura poltico-administrativa e de recursos que, conforme comentado acima, necessita ser reforada para poder atuar de

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

207

forma mais ampla. Considera-se que a definio do foco da ao


de APLs na Sede importante, mas a articulao entre instncias
essencial para o aprendizado e superao de obstculos que se
apresentam no caminhar da poltica.
Em segundo lugar, outra percepo diz respeito articulao
entre a poltica de desenvolvimento do estado, as polticas setoriais e a poltica de apoio a APLs. Levando-se em conta que
a poltica de apoio a APLs deve ser parte integrante da poltica
mais geral de desenvolvimento produtivo, tecnolgico e regional,
considera-se que as polticas setoriais, centralizadas em diversas
secretarias, devem estar mais profundamente articuladas com a
poltica para APLs. Ou seja: dentro de uma viso sistmica de produo e inovao no cabe a separao entre polticas setoriais e
polticas para APLs. Ambas devem complementar-se atravs da
utilizao de instrumentos horizontais e verticais, esses ltimos voltados aos arranjos e suas especificidades.
No que se refere a esses dois pontos, a compreenso da pesquisa a de que a cooperao entre os formuladores de poltica
um requisito bsico e necessrio para o desenho de aes que
sejam efetivas em termos de dinamizao dos APLs. As polticas
de promoo de APLs devem estar devidamente articuladas para
que no haja sobreposies de aes, o que significa que deve
haver uma integrao do lado da oferta de apoio.
 Questes relativas ao mapeamento utilizado na poltica estadual e sua distribuio setorial e espacial
Observou-se que os APLs identificados para o apoio pela poltica
estadual e elaborado pelo NGAPL muito restrito.
Segundo a pesquisa efetuada, verificou-se que os mapeamentos realizados com critrios estritamente acadmicos apresentam
resultados bastante limitados para a identificao de APLs, na
medida em que diferentes ndices de concentrao e diferentes
combinaes entre eles produzem resultados muito dspares.
Paralelamente, os mapeamentos realizados a partir das indicaes das instituies que atuam direta ou indiretamente junto
a APLs apresentam a bvia limitao de que sua composio
sempre muito heterognea, com participaes que atendem, por
vezes, mais a critrios polticos (os APLs criados). Mesmo a par

208

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

dessa limitao, considera-se que, a partir da viso das instituies, especialmente aquelas que atuam nas localidades, possvel
tornar visvel para a poltica demandas locais importantes, principalmente quando se tratam de regies, setores e atores marginalizados por polticas econmicas que priorizam as aes de maior
impacto macroeconmico. nesse sentido que o segundo mapeamento realizado aps a instalao do GTP-APL, que identificou
89 arranjos no estado, incorpora uma viso mais ampla dos APLs
em Minas Gerais, na medida em que contempla, em especial, um
leque mais diversificado de atividades.
No que se refere ao mapeamento realizado aps a instalao
do NGAPL, referncia para a poltica atual, identifica-se um grupo
de APLs visveis em qualquer mapeamento, com critrios acadmicos ou polticos, especialmente o grupo dos APLs definidos
como prioritrios a partir da constituio do GTP-APL. H um segundo grupo de arranjos, invisveis aos critrios acadmicos e
no enquadrveis em concepes restritas de APLs, que esto englobados na lista oficial dos apoios atuais. So APLs em formao,
o que constitui um aspecto importante da poltica estadual para
APLs e poderia levar concluso de uma influncia limitada de
conceitos mais precisos de arranjos produtivos na poltica estadual.
Entretanto, como o nmero de APLs atualmente apoiados no
mbito do NGAPL muito pequeno e as indicaes do Ncleo so
de que esse nmero cobre o total de APLs do estado, percebe-se a
adoo de uma viso mais restrita e divergente com o enfoque de
APLs pensado pela prpria lgica imanente da legislao implementada no estado, comentada anteriomente.
Verificou-se que os APLs apoiados pela poltica estadual esto
espacialmente mais concentrados na parte Sul do estado e apresentam pouca diversificao setorial, se considerarmos a ampla
gama de atividades produtivas existentes no Estado de Minas Gerais. Ou seja, o desenho da poltica que est sendo levada adiante
no tem como perspectiva central a reduo das desigualdades e
a desconcentrao das atividades econmicas. No est se centrando em um dos aspectos importantes indicados pela lgica da
legislao estadual, que de utilizar a poltica de APLs de forma

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

209

articulada poltica de desenvolvimento do estado pensada de


forma mais ampla.
Quanto a esses aspectos, indica-se a possibilidade de ampliar o
nmero de APLs apoiados e a diversidade setorial, de modo a incluir de forma mais efetiva principalmente as atividades de setor
tercirio e, especialmente, as da agropecuria, cuja participao
na estrutura produtiva do estado muito importante.
Considera-se que a poltica para APLs no estado, seguindo a
prpria lgica da legislao implementada, poderia envolver dois
tipos de estratgia. De um lado, estaria aquela vinculada utilizao de APLs como instrumentos para o desenvolvimento produtivo e tecnolgico do estado; de outro, estaria a estratgia de utilizao de APLs para o desenvolvimento de regies perifricas.
A primeira estratgia parece estar contemplada na poltica,
embora de forma limitada, como apontado acima. Entretanto, tal
como hoje est estruturada, a percepo a de que a poltica para
APLs no est articulada poltica de reduo das diversidades
interregionais.76 Observe-se que a atuao mais recente do Sebrae
tambm no se orienta por essa diretriz, na medida em que o modelo de atuao que est sendo construdo com o IRC direciona-se
essencialmente a APLs que tenham maior potencial de competitividade, especialmente internacional.
A indicao a de que possvel ampliar a poltica para APLs
de modo a contemplar as reas mais pobres do estado, identificadas com carncias de polticas na pesquisa. A diretriz de
utilizao de APLs para o desenvolvimento de regies perifricas
deve envolver novos formatos de atuao, uma vez que o objetivo da mesma no apenas a de gerao de competitividade de
um determinado APL, mas tambm a de gerao de impactos no
territrio que, ao ser dinamizado, produz extravasamentos dessa
dinmica no seu entorno.
Compreende-se que para esses espaos mais pobres seja necessria uma ao indutora. O aprofundamento de atividades j
existentes no espao deprimido provavelmente no suficiente
para uma atuao mais eficaz de gerao de um novo dinamismo
para as localidades. A ideia a de que o APL tenha um papel im-

76. Tal como indicado, por exemplo, por Cassiolato, Lastres e Stallivieri (2008).

210

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

portante, mas articulado poltica de desenvolvimento regional


mais ampla.
O sentido que essa ltima tenha um espectro mais global, gerando projetos implantadores de novas atividades e/ou atividades
correlatas, capazes de gerar sinergias e uma nova dinmica para
esses espaos deprimidos, o que requer tambm alteraes na base
de infraestrutura, de transporte, de educao e de sade.
 Questes relativas aos instrumentos utilizados para promover
polticas para APLs no estado
No que se refere aos instrumentos utilizados pela poltica, podese considerar que os mesmos envolvem aes de direcionamento
de recursos, de incentivos organizao e implantao de projetos coletivos, de organizao de governana e de capacitao. No
entanto, considera-se que o apoio pela via de financiamentos liberados por bancos no tem, efetivamente, uma institucionalidade
construda para atender os APLs.
Na verdade, parte importante da atuao de apoio a APLs tem
ficado no mbito do incentivo organizao dos mesmos, a facilitaes, bem como ao apoio pesquisa. Cita-se como exemplo:
a implantao do primeiro escritrio internacional que visa ao
apoio internacionalizao dos APLs; a implantao da marca
Software de Minas; a implementao do Programa Municipal de
Incubao Avanada de Empresas de Base Tecnolgica Prointec;
a implantao de Unidades Bsicas de Apoio Pesquisa; e apoios
financeiros participao em feiras e outros eventos.
Quanto ao direcionamento de recursos, a observao a de
que as liberaes efetuadas pelo BDMG e que se articulam a fundos pblicos do estado no tm o formato de direcionamento a
APLs. Na verdade, se relacionam a um perfil tradicional de crditos para demandantes individuais e no coletivos. Isso, alis,
tambm o que ocorre com os recursos dirigidos pelo Banco do
Brasil e pela Caixa Econmica Federal, que se constituem em importantes liberadores de recursos para o Estado de Minas Gerais e
tambm, logicamente, para empresas vinculadas a APLs.
Destaca-se que existe, no mbito da poltica de Minas Gerais,
um tipo de direcionamento de recursos que est relacionado diretamente com o incentivo a APLs, como os editais induzidos (Fape-

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

211

mig), voltados para o apoio ao desenvolvimento tecnolgico e aumento de competitividade de empresas localizadas em APLs. Esse
tipo de modalidade est muito no incio e tem o perfil de oferta
mais direcionado aos APLs de base tecnolgica, apresentando-se,
portanto, como modalidade restrita de apoio.
Outro formato de apoio que se apresenta de forma importante
no estado o que se d via acordo financeiro, como o efetuado
com o BID para fomentar o Programa de Apoio Competitividade
dos Arranjos Produtivos Locais, articulado pelo NGAPL. Os recursos oriundos desse convnio comeam a ser direcionados aos
APLs no incio do corrente ano. O que se coloca como restrio
a esse tipo de apoio financeiro relaciona-se com o ocorrido em
outros estados que j firmaram convnio semelhante com essa
instituio. So problemas, dentre outros, decorrentes da seleo
dos arranjos a serem apoiados, onde somente os mais estruturados cumprem os requisitos para a participao; da excluso de
empresas menores, incapazes de oferecer as contrapartidas necessrias; da morosidade no encaminhamento das aes e liberao dos recursos; das opes estratgicas em termos de quais so
os principais investimentos necessrios.77
Levando-se em conta os instrumentos de apoio vistos como
um todo, o que se destaca que, para o caso de alguns deles, necessrio avanar mais alguns anos para que se possa efetuar uma
avaliao mais precisa. No que se refere aos crditos liberados
por bancos, a considerao a de que o formato dos mesmos no
corresponde a um incentivo mais explcito aos APLs, conforme
comentado anteriormente.
A constatao da inexistncia de linhas de financiamento que,
de fato, incorporem uma nova viso de apoio ao desenvolvimento
produtivo, como a que fundamenta o enfoque de APLs, indica
que uma das diretrizes importantes seria a de um papel mais proativo do BDMG na poltica estadual de apoio a APLs.
Para exercer esse papel, mudanas conceituais e organizacionais so necessrias, pois os APLs requerem a oferta de produtos

77. Ver os trabalhos de Costa e Andrade (2008) e Ferreira Jr. et alli (2008) para
uma anlise da implementao dos programas com o BID no Par e na Bahia,
respectivamente.

212

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

especficos de carter coletivo, direcionados a projetos construdos pelos APLs.


Por um lado, o banco poderia agir de forma indireta, utilizando fundos estaduais organizados para esse propsito (sem risco
do banco). Mas, de outro lado, poderia ter uma ao mais direta,
usando recursos prprios. No que se refere s ofertas de crdito
coletivo, tais propostas esbarram em dificuldades; tanto verdade, que a percepo da pesquisa a de que os bancos (inclusive os
de desenvolvimento estaduais) no inovaram em ofertas diferenciadas de crdito para os APLs, mantendo sua forma tradicional
de financiamento.
guisa de concluso, considera-se, portanto, que a poltica de
apoio a APLs em Minas Gerais, apesar de apresentar uma institucionalidade prpria, contar com instrumentos a ela direcionados
e ter efetivamente crescido em importncia nos ltimos anos (inclusive em termos de recursos oramentrios), ainda apresenta
desafios a vencer. Esses se relacionam, sobretudo, com a incorporao de uma nova viso de desenvolvimento produtivo, que
supere posies dicotmicas entre polticas setoriais e polticas
para APLs, assim como restries em termos setoriais e de porte
de empresas.
De acordo com a concepo que orientou a pesquisa, expressa
no seu termo de referncia, a efetiva incorporao de uma nova
viso de desenvolvimento produtivo privilegia as interaes entre
agentes com distintas dinmicas e trajetrias desde as mais intensivas em conhecimentos at aquelas que utilizam conhecimentos endgenos ou tradicionais e de diferentes portes e funes,
originrios dos setores primrio, secundrio e tercirio, operando
local, nacional ou internacionalmente.

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6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

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214

6. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais

7. Polticas para arranjos produtivos


locais no Estado do Rio de Janeiro:
aspectos conceituais, institucionalidade
e perspectivas de desenvolvimento

Jorge Nogueira de Paiva Britto


Marco Antonio Vargas
Guilherme N. P. de Carvalho 78

Introduo
A dinamizao de vocaes produtivas locais e regionais atravs
da estruturao de APLs tem sido crescentemente reconhecida
como fator de acelerao do processo de desenvolvimento da
economia fluminense. No passado recente, ocorreu um processo
de perda de importncia relativa dessa economia em relao ao
restante do pas, decorrente de uma combinao de fatores, como
problemas de infraestrutura e a ausncia de uma poltica mais
efetiva de apoio indstria local, que resultaram em deseconomias de localizao no nvel do estado. Esse fenmeno se refletiu
na reduo da participao da indstria fluminense no total da
indstria brasileira ao longo da dcada de 1980 e at meados da
dcada de 1990.
A partir de ento, consolida-se uma retomada do crescimento, induzida principalmente pelo comportamento extremamente
positivo da indstria extrativa mineral no estado, decorrente da
extrao de petrleo. Isso proporcionou uma aparente reverso
da tendncia desindustrializao da economia fluminense
observada at o incio da dcada de 1990. No entanto, as evidncias mais recentes indicam que esse comportamento positivo no
78. Os autores agradecem aos bolsistas de pesquisa do projeto, Millena Braa da
Trindade, Michelle Catherine dos Santos Barreto e Rafael Marques Costa, pelo
processamento e organizao dos dados utilizados no estudo.

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

215

ocorreu de maneira generalizada pelo conjunto da estrutura produtiva, tendo se concentrado em setores especficos, geralmente
aqueles vinculados indstria do petrleo ou a segmentos mais
dinmicos do setor de servios. nessa perspectiva que uma discusso sobre as possibilidades de consolidao e fortalecimento
de arranjos produtivos locais no estado assume grande importncia.
Este captulo analisa a trajetria recente das polticas para
APLs no Estado do Rio de Janeiro. Tal anlise parte, na prxima
seo, de uma breve contextualizao sobre a estrutura da base
produtiva fluminense, tendo em vista a sua influncia no processo
de formulao e implementao de polticas de desenvolvimento
regional e seu impacto potencial nas polticas para dinamizao
de arranjos produtivos locais. A partir desse quadro geral, a terceira seo explora as caractersticas do aparato estadual que d
suporte formulao e implementao de polticas para APLs. A
quarta seo discute as diferentes abordagens metodolgicas que
vm sendo utilizadas para o mapeamento de APLs realizado por
diferentes organizaes que atuam de forma articulada ou isolada
no estado. A quinta seo procura sistematizar as polticas para
APLs no estado a partir de diferentes dimenses que refletem as
formas de apoio e o grau de estruturao desses arranjos. Finalmente, na sexta seo, so analisados os instrumentos e focos
prioritrios da poltica para APLs no Rio de Janeiro, bem como
propostas novas diretrizes para esse tipo de poltica no estado.

1. Dinmica produtiva recente da economia fluminense:


implicaes para polticas de desenvolvimento
A avaliao sobre a adequao e alcance das polticas estaduais
voltadas para promoo de arranjos produtivos locais pressupe o
conhecimento sobre os padres de especializao da base produtiva fluminense. De uma maneira geral, dentre as principais tendncias que marcam a trajetria recente da economia fluminense,
possvel destacar (BRITTO, 2004):

216

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

 a perda de importncia relativa da economia em relao ao


restante do pas ao longo da dcada de 1980 e at meados da
dcada de 1990;
 a presena de deseconomias de localizao no nvel do
estado, ocasionadas por problemas de infraestrutura e pela
ausncia de uma poltica mais efetiva de apoio indstria em
nvel local;
 a evidncia de um processo de retomada do ritmo de crescimento a partir de meados da dcada de 1990, induzida, principalmente, pelo comportamento positivo da indstria extrativa no estado, particularmente de petrleo;
 padro de crescimento heterogneo, com forte concentrao
em setores especficos, geralmente vinculados indstria do
petrleo ou a segmentos mais dinmicos do setor de servios;
 impactos de grandes projetos e forte acelerao de investimentos no perodo recente, com desdobramentos importantes
sobre a dinmica territorial;
 estmulos recentes interiorizao do processo de desenvolvimento: utilizao do conceito de polos de desenvolvimento
como eixo central de polticas.
A Tabela 1 apresenta informaes relativas distribuio do
emprego e do valor da produo e transformao industrial pelas diferentes divises (dois dgitos) da indstria extrativa e de
transformao da classificao CNAE, com base nos dados da Pesquisa Industrial Anual (PIA) do IBGE relativos ao ano de 2008.
A partir desse conjunto de informaes, dois aspectos distintos
da estrutura produtiva da indstria fluminense so destacados.
O primeiro refere-se importncia relativa dos diferentes setores
que integram a indstria do estado, tanto em termos absolutos
como em relao sua participao na estrutura produtiva. O
segundo aspecto refere-se ao grau de especializao relativa da
indstria fluminense frente indstria brasileira.

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

217

Tabela 1 RJ: emprego e produo por diviso de atividade CNAE,


Rio de Janeiro, 2008

B Indstrias extrativas
06 Extrao de petrleo e
gs natural
08 Extrao de minerais
no-metlicos
09 Atividades de apoio
extrao de minerais
C Indstrias de transformao
10 Fabricao de produtos
alimentcios
11 Fabricao de bebidas
12 Fabricao de produtos
do fumo
13 Fabricao de produtos
txteis
14 Confeco de artigos
do vesturio e acessrios
15 Artefatos de couro,
artigos para viagem e
calados
16 Fabricao de produtos
de madeira
17 Fabricao de celulose,
papel e produtos de papel
18 Impresso e reproduo de gravaes
19 Coque, derivados do
petrleo e biocombustveis
20 Fabricao de produtos
qumicos
21 Fabricao de produtos
farmoqumicos e farmacuticos
22 Fabricao de produtos
de borracha e de material
plstico
23 Fabricao de produtos
de minerais no-metlicos
24 Metalurgia
25 Produtos de metal,
exceto mquinas e equipamentos

218

PO%
total
7,88

25,10

37,36

PO %
pas
18,53

2,67

22,05

33,66

49,87

74,98

78,50

0,95

0,25

0,23

5,36

3,65

3,38

3,37

2,63

3,27

62,70

71,76

71,46

92,12

74,90

62,64

5,21

6,19

7,37

10,31

3,54

2,19

3,17

1,77

1,91

3,18

3,04

2,56

10,32

10,70

9,56

0,45

0,10

0,09

10,03

1,26

1,36

1,94

0,47

0,42

2,62

2,08

2,67

10,63

1,04

0,97

7,12

5,15

6,17

1,06

0,14

0,12

1,09

0,74

0,81

0,84

0,08

0,10

1,59

0,62

0,90

2,44

1,04

0,76

5,37

2,76

2,53

2,77

1,31

1,43

10,26

15,23

16,86

5,85

17,38

19,18

10,81

15,96

17,11

4,92

8,15

4,87

7,59

6,40

7,08

2,48

3,06

3,18

10,88

14,56

14,15

5,44

2,59

2,09

5,84

5,67

6,95

4,98

2,11

1,54

5,36

5,78

5,21

4,82

11,39

9,17

8,36

10,31

12,19

6,92

2,84

2,03

5,66

5,75

5,40

VBP % total VTI % total

VBP %
pas
33,92

VTI %
pas
39,87

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

PO%
total
26 Equipamentos de
informtica, eletrnicos e
pticos
27 Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais
eltricos
28 Fabricao de mquinas e equipamentos
29 Fabricao de veculos
automotores, reboques e
carrocerias
30 Outros equipamentos
de transporte, exceto
automotores
31 Fabricao de mveis
32 Fabricao de produtos
diversos
33 Manuteno, reparao
e instalao de mquinas
Total

VBP % total VTI % total

PO %
pas

VBP %
pas

VTI %
pas

1,27

0,24

0,23

3,12

0,56

0,93

0,79

0,44

0,30

1,51

1,18

1,24

3,00

1,31

1,23

3,14

1,98

2,70

3,34

8,75

5,11

2,83

5,89

5,52

3,14

1,44

1,49

13,83

5,69

9,42

1,63

0,25

0,22

2,92

1,78

2,31

2,74

0,66

0,54

8,13

7,24

6,45

7,18

3,52

2,83

20,93

38,30

29,67

5,53

7,79

10,60

404.833

128.201.915 75.772.482

Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados da PIA-IBGE.

Dentre os setores industriais que apresentam maior peso relativo na economia fluminense em termos do Valor Bruto da Produo (VBP), destaca-se, em primeiro lugar, a extrao de petrleo e
servios relacionados, que respondia, em 2008, por 22% do total
do Valor Bruto da Produo Industrial no estado. Da mesma forma, destaca-se a importncia de outros setores relacionados com
a cadeia produtiva do petrleo, tais como a fabricao de coque
e refino de petrleo que respondia por 17,4% do VBP do estado
no perodo e a fabricao de produtos qumicos, com uma participao de 8,4%. Dentre os demais setores, destacam-se os setores de metalurgia bsica e a fabricao e montagem de veculos
automotores, que participavam, em 2008, com, respectivamente,
11,4% e 8,7% do total do VBP da indstria estadual. importante ressaltar que as atividades relacionadas com os setores mais
expressivos da economia fluminense apresentam uma clara concentrao territorial no estado e desempenham um importante
papel nos resultados do fluxo de comrcio estabelecido pelo Rio
de Janeiro em mbito nacional e internacional. Em termos do
Valor da Transformao Industrial, tambm cabe ressaltar a ele7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

219

vada participao das atividades relacionadas com a extrao de


petrleo e servios relacionados, que participava, em 2008, com
cerca de 1/3 (33,7%) do total do VTI da indstria estadual. Tal
indicador denota a elevada capacidade de agregao de valor na
economia estadual por parte das atividades ligadas cadeia de
petrleo e gs. No tocante ao Pessoal Ocupado (PO), destaca-se a
relevncia das atividades de fabricao de produtos alimentares e
bebidas, que respondiam, em 2008, por 13,5% do pessoal ocupado na indstria fluminense, alm das atividades de confeco de
artigos de vesturio e acessrios (10,6%), fabricao de produtos
de metal exclusive mquinas (6,9%) e da fabricao de derivados
do petrleo (5,8%).
Um segundo aspecto a ser destacado na anlise da estrutura
produtiva do estado refere-se importncia relativa da indstria
fluminense no contexto da indstria brasileira. No caso das atividades de extrao de petrleo e servios relacionados, verifica-se
que o Estado do Rio de Janeiro responde por 49,8% do pessoal
ocupado e por 78,5% do valor bruto da produo industrial. Da
mesma forma, as demais atividades relacionadas com a cadeia
produtiva do petrleo, notadamente as atividades de fabricao
de coque e refino de petrleo e a fabricao de produtos qumicos, apresentam uma participao expressiva no emprego e na
produo da indstria brasileira. No caso das atividades de refino,
verifica-se uma participao de 10,9% no pessoal ocupado e de
17,1% no valor da transformao. No tocante fabricao de produtos qumicos, verifica-se uma participao de 7,6% do emprego
e de 7,1% no valor da produo. Nos demais setores, destacam-se
a importncia das atividades de manuteno, reparao e instalao de mquinas (com 20,9% do emprego e 38,3% do valor
da produo), fabricao de outros equipamentos de transporte
(13,8% do emprego e 5,7% do valor da produo), fabricao
de produtos farmoqumicos e farmacuticos (10,9% do emprego
e 14,1% do valor da produo), edio e impresso (10,3% no
emprego e 16,9% no valor da produo) e a fabricao de bebidas
(10,3% do emprego e 9,6% do valor da produo).
Em termos das perspectivas futuras de investimento, o Estado
do Rio tem, hoje, uma das maiores carteiras de investimentos do

220

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

pas entre empreendimentos pblicos e privados, que pode chegar, segundo o estudo Deciso Rio Investimentos 2010-2012, da
Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan),
a mais de R$ 126 bilhes nesse perodo. Dentre os maiores investimentos industriais no estado, destacam-se: a instalao da
Companhia Siderrgica do Atlntico (CSA) em Itagua, uma parceria da Thyssen Krupp com a Vale do Rio Doce; a implantao do
Complexo Petroqumico da Petrobras (Comperj) em Itabora, um
investimento de, aproximadamente, R$ 18 bilhes, o maior feito,
at hoje, pela estatal; a expanso da Refinaria Duque de Caxias
(Reduc), no valor de R$ 1 bilho; a viabilizao do Arco Rodovirio Metropolitano; a viabilizao de Angra 3 (com investimentos
previstos de R$ 7,3 bilhes); a ampliao do parque automobilstico de Resende, com mais de R$ 1 bilho em investimentos feitos
pelas fbricas da Volkswagen e da Peugeot-Citren; e a nova siderrgica do Grupo Votorantim, tambm em Resende, entre outros
empreendimentos.
A partir desse panorama geral, possvel explicitar algumas
conexes entre os padres de especializao produtiva das diversas regies do estado, a presena de APLs e as possibilidades de
dinamizao da economia estadual. Nesse sentido, as seguintes
tendncias podem ser identificadas para as diversas regies do
estado:
1) Capital:
 Forte especializao em servios, com destaque para atividades tursticas (alojamento e alimentao), servios de intermediao financeira, servios de telecomunicaes, informtica,
educao, pesquisa e desenvolvimento e atividades culturais.
 Tendncia especializao em atividades intensivas em conhecimento, dada a presena de instituies de C&T de excelncia.
 Dentre as atividades industriais, destaca-se a fabricao de
produtos do fumo e as atividades de edio, impresso e reproduo de gravaes.
 Em termos do potencial de internacionalizao, destacam-se
as atividades tursticas, culturais (cinema e vdeo, por exemplo) e aquelas vinculadas ao setor de TICs (essas ltimas atravs das exportaes de softwares).

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

221

 Previso de investimentos vultosos em modernizao e reestruturao urbana (habitao, transporte etc.) em funo da
realizao das Olimpadas de 2016.
2) Demais municpios da regio metropolitana:
 Estrutura industrial relativamente diversificada, com destaque
para os setores qumico (em funo da Reduc e do Polo GsQumico) e metalmecnico.
 Evidncias de especializao em txtil/vesturio, celulose e
papel, qumico/plsticos, madeira/mveis, produtos de minerais no metlicos e outros equipamentos de transporte (indstria naval).
 Explorao da competitividade logstica da regio em torno de
Sepetiba, a partir da combinao de portos, rodovias e indstria. Importncia da viabilizao do Arco Metropolitano, dos
investimentos da Thyssen Krupp CSA e dos investimentos no
entorno, como o Centro Logstico da CSN, alm da possvel
instalao de bases de apoio explorao dos campos de petrleo na camada pr-sal.
 Atividades especializadas apresentam potencial de ampliao de
exportaes, a partir de um processo de qualificao do setor empresarial e do manejo adequado de instrumentos de poltica.
3) Regio Norte:
 Ntida especializao em atividades de alguma forma vinculadas extrao de petrleo (envolvendo, alm da prpria extrao, a produo de mquinas e equipamentos, a construo
pesada e atividades de apoio logstico, como transporte e aluguel de mquinas).
 Alm do conjunto de atividades vinculadas ao setor de petrleo, destacam-se na regio algumas atividades tradicionais,
como as agroalimentares e a gerao de produtos de minerais
no metlicos, que apresentam potencial de dinamizao das
vendas para mercados mais sofisticados, inclusive no exterior.
 Perspectiva de intensificao da explorao de petrleo na Bacia de Campos, incluindo novos blocos por empresas como a
OGX, Maersk Oil, Anadarko, Starfish, BG, Chevron e Repsol.
Envolve tambm as obras de melhoria que sero realizadas na
BR-101 Norte, aliadas ao volume e diversidade de investi-

222

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

mentos previstos para o Complexo do Porto do Au (terminal


de exportao de minrios).
4) Regio Noroeste:
 Tendncia especializao em atividades agrcolas (fruticultura e agricultura orgnica, em especial), pecuria (em especial
a leiteira), no setor txtil/vesturio (particularmente em Itaperuna), produtos alimentares e bebidas, extrao e produtos
de minerais no metlicos (incluindo a produo de pedras
em Santo Antnio de Pdua) e prestao de servios de sade
(nesse caso, concentradas em Itaperuna).
 Atividades especializadas, apesar de orientadas fundamentalmente para o mercado local ou regional, apresentam potencial
de dinamizao a partir de uma paulatina intensificao do
esforo exportador, como no caso de alguns produtos agroalimentares (aguardente, por exemplo), do setor de vesturio e
da exportao de pedras a partir de um processo de upgrade
produtivo e tecnolgico das empresas locais.
5) Regio Centro-Leste e Serrana
 Tendncia especializao em atividades txteis e de vesturio, agroindustriais (destacando-se a agricultura orgnica e o
setor de floricultura), madeira/mveis, borracha/plstico, extrao e produtos de minerais no metlicos e produtos de
metal.
 Atividades especializadas com potencial de dinamizao a partir de uma intensificao do esforo exportador, o que requer
o aperfeioamento tecnolgico dos produtos gerados e uma
coordenao de esforos para identificar nichos de mercado
com maior potencial para a realizao de exportaes.
 Algumas atividades vinculadas ao setor de servios como
aquelas associadas ao setor de turismo e atividades de informtica tm importncia na regio, podendo ser reorientadas
para mercados mais sofisticados (inclusive exportao).
 Impactos potenciais do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (Comperj), com investimentos de aproximadamente US$
8,4 bilhes (ou R$ 17,6 bilhes), que tende a gerar impactos
em termos da implantao de indstrias do setor de plstico,

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

223

alm de empreendimentos voltados para a prestao de servios de apoio e de oportunidades no setor tercirio (comrcio e
servios) e na indstria da construo civil.
6) Mesorregio de Baixadas Litorneas (Regio dos Lagos)
 Tendncia especializao em atividades agroindustriais,
pesca, extrao de minerais no metlicos (pedras e sal, por
exemplo), madeira/mveis (especialmente em Araruama e
Saquarema) e na comercializao de produtos de vesturio
(Cabo Frio).
 Algumas atividades apresentam um potencial satisfatrio de
dinamizao de exportaes, a partir de um processo de capacitao produtiva e tecnolgica de produtores locais (moda
praia em Cabo Frio, por exemplo) que envolve, principalmente, maior capacitao no design dos produtos.
 Especializao da regio em atividades tursticas, que tambm
podem se beneficiar de um esforo de capacitao empresarial
para atender a mercados mais sofisticados em termos dos servios prestados.
7) Regio Sul:
 Estrutura produtiva relativamente diversificada, o que se reflete nos padres de especializao.
 Especializao em atividades vinculadas aos complexos siderrgico (particularmente em Volta Redonda, Barra Mansa e
Itagua), automotivo (em Resende e Porto Real) e naval (em
Angra dos Reis), que j apresentam um ntido perfil exportador, que pode ainda ser incrementado.
 Dentre as demais atividades, destacam-se algumas tradicionais como as agrcolas (fruticultura da banana, por exemplo),
de pesca e produtos de madeira.
 Essas atividades, apesar de orientadas fundamentalmente
para o mercado local ou regional, apresentam potencial de
dinamizao de exportaes.
 Impacto potencial da expanso de Angra 3, com investimento
previsto em R$ 7,3 bilhes e efeitos previstos sobre a cadeia

224

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

produtiva metalmecnica e a capacidade de induzir transformaes urbanas na regio.


 Potencial de especializao da regio em atividades tursticas,
a qual pode se beneficiar de um esforo de capacitao empresarial para atender mercados mais sofisticados.
As implicaes efetivas para as polticas para APLs adotadas
no Estado do Rio de Janeiro decorrentes desse perfil de especializao produtiva sero analisadas nas prximas sees, tendo
em vista o arcabouo institucional que d suporte a esse tipo de
poltica no estado.

2. Trajetria e estrutura institucional da poltica estadual


para APLs
A anlise sobre a trajetria e estrutura institucional das polticas estaduais para APLs no Estado do Rio de Janeiro revela uma
experincia limitada na utilizao do conceito de arranjos produtivos locais como base para a implementao de medidas de
poltica industrial e de desenvolvimento regional. Como antecedente, observa-se no passado uma tradio na concesso de apoio
consolidao de distritos industriais, mas a partir de uma concepo dos mesmos como uma mera concentrao espacial de
empresas de diferentes setores em determinado stio a partir
de um conjunto de incentivos e de uma infraestrutura mnima
fornecida pelo estado mas sem maiores preocupaes com o
fortalecimento da especializao produtiva e da cooperao entre
empresas integradas a esses distritos. Observa-se tambm que,
apesar da utilizao de polticas setoriais, de desenvolvimento regional e de apoio a projetos estruturantes fortemente apoiadas
na concesso de incentivos fiscais constiturem uma tradio no
estado, a utilizao de um foco especificamente direcionado para
arranjos produtivos relativamente recente.
No caso especfico de um foco baseado no apoio a arranjos
produtivos locais, aes mais concretas remontam aos estmulos
provenientes do governo federal atravs do MDIC, que resultaram
na criao da Cmara Especial de Gesto dos Arranjos Produti-

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

225

vos Locais do Estado do Rio de Janeiro.79 Essa, por sua vez, est
vinculada Superintendncia de Arranjos Produtivos Locais, que
integra a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico,
Energia, Indstria e Servios (Sedeis). Adicionalmente, as aes
da Cmara de APLs do Estado do Rio de Janeiro articulam-se tambm s aes de dois outros rgos com interveno abrangente
sobre os arranjos existentes no estado: o Sebrae-RJ e a Firjan.
Atualmente, a Cmara de APLs atua principalmente nas seguintes direes: 1) coordenao de aes de promoo dos
arranjos identificados, visando aumentar a eficcia das aes e
o fortalecimento de competncias; 2) mobilizao das diversas
leis de incentivo disponibilizadas pelo governo estadual em funo das necessidades dos arranjos; 3) coordenao de aes com
programas implementados por outras secretarias de governo cujo
foco afeta diretamente os APLs e concentraes identificados; 4)
incremento das articulaes com instituies de ensino, pesquisa
e formao profissional, visando atender as necessidades e demandas de APLs; 5) incremento das articulaes com instituies
financeiras pblicas (BNDES, Banco do Brasil, Caixa Econmica
Federal) e privadas (Bradesco, HSBC) cujas linhas de atuao
priorizam a concesso de financiamentos a empresas integradas
a APLs; 6) apoio na elaborao e encaminhamento de projetos de
empresas (ou grupos de empresas) integradas a APLs, submetidos
a agncias de fomento (Finep, CNPq, Faperj) com linhas prioritrias de apoio a esses arranjos.
No planejamento estratgico realizado pela Cmara de APLs,
identifica-se como objetivo geral a implementao de estratgias
de dinamizao e integrao do pblico-alvo, com foco na eficincia produtiva, na gerao de emprego, trabalho e renda, na
estabilidade social e no reforo da formalidade. A partir desse
objetivo geral, identificam-se como focos estratgicos o incremento da inter-relao entre APLs, o fortalecimento da identidade ter79. A Cmara de APLs do Estado do Rio de Janeiro foi criada por meio do Decreto
n 40.372, de 28 de novembro de 2006, revisto em 2008, tendo como objetivo
coordenar as aes governamentais com vistas ao desenvolvimento de arranjos
produtivos no estado. Nesse sentido, reconhece-se como arranjo produtivo local
as concentraes de empreendimentos e indivduos que atuam em determinado
territrio em torno de uma atividade predominante, com formas de cooperao e
mecanismo de governana, podendo incluir empresas de pequeno, mdio e grande porte.

226

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

ritorial dos mesmos, a qualificao gerencial e de mo de obra, o


acesso tecnologia e inovao, o acesso ao crdito e a produtos
financeiros, o acesso ao mercado interno e externo e o estmulo
formalizao. Desse modo, identificam-se cinco dimenses crticas nas polticas de apoio comandadas Cmara: i) governana
e cooperao; ii) crdito e financiamento; iii) tecnologia e inovao; iv) formao e capacitao; vi) acesso aos mercados nacional
e internacional. Dentre essas dimenses, particular relevncia
atribuda ao apoio consolidao de conselhos de governana
para os APLs priorizados. Esses conselhos mobilizam o Governo
do Estado, entidades empresariais e instituies de fomento de
maneira a prover solues para as demandas de crdito, formao/capacitao, inovao e condies logsticas adequadas a
cada situao. Os conselhos de governana tm tambm a funo
de gerir as aes de diversos comits associados s atividades de
comunicao e marketing, capacitao, qualidade e infraestrutura e coordenao das polticas pblicas.
Cabe ressaltar que a Superintendncia para APLs desenvolve um esforo permanente de reviso e atualizao da listagem
de concentraes econmicas no Estado do Rio de Janeiro e dos
arranjos produtivos locais a serem contemplados por aes de
apoio da secretaria e do GTP-APL. Com base nos critrios j mencionados, a lista mais recente elaborada pela Sedeis identifica 52
concentraes de atividades econmicas (ver Anexo 1). A partir
dessa listagem de concentraes, a Cmara sinaliza o apoio a 18
APLs prioritrios (descritos nos Anexos 2 e 3).
A insero da Superintendncia de Arranjos Produtivos Locais na estrutura organizacional da Sedeis parte da constatao
de que a consolidao de arranjos produtivos gera uma srie de
benefcios para a economia do estado, em termos de uma maior
atrao de capital; do aumento do dinamismo empresarial; da
reduo de custos e riscos; da promoo da inovao tecnolgica; da induo do processo de capacitao e incremento da gerao de emprego e renda em escala local. Na concepo dessa
Superintendncia, esses arranjos consistem em um agrupamento de empresas que apresenta especializao produtiva e uma
cadeia produtiva com alguma densidade no territrio. Alm disso, supe-se que, para que um arranjo produtivo local obtenha

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

227

bons resultados, ou seja, produza mais e melhor, gerando trabalho e renda para a populao, preciso que haja articulao
e cooperao com outros parceiros, como governo, associaes
e instituies por meio de uma estrutura de governana bem
estruturada.
Alm da Superintendncia de Arranjos Produtivos Locais,
cinco outras superintendncias se integram estrutura de coordenao de programas e projetos no mbito da Sedeis, todas
elas envolvidas com atividades que guardam alguma relao
com a consolidao e o fortalecimento desses arranjos. So elas:
Superintendncia de Projetos Especiais, Superintendncia de Projetos Estruturantes, Superintendncia de Competitividade, Superintendncia de Desenvolvimento Regional e Superintendncia
de Energia. Nesse aspecto, o conjunto de programas existentes no
mbito da Sedeis demonstra que o arsenal de organismos e aes
com impacto potencial sobre a constituio e o fortalecimento de
APLs no Estado do Rio de Janeiro bem mais amplo do que aqueles comandadas diretamente pela Cmara de APLs, o que refora
a importncia da coordenao de polticas.
A atuao no apoio a APLs no Rio de Janeiro encontra-se tambm condicionada pelas orientaes gerais da poltica de desenvolvimento industrial e regional do estado. Essas orientaes podem
ser captadas a partir do documento Polos de Desenvolvimento do
Estado do Rio de Janeiro, que identifica um conjunto de polos de
desenvolvimento existentes e potenciais capazes de fornecer a base
para um crescimento autossustentado do estado (Figura 1).80

80. Documento apresentado pelo secretrio de Desenvolvimento Econmico,


Energia, Indstria e Servios Jlio Bueno quando da realizao do XIX Frum
Nacional, entre 14 e 17 de maio de 2007. Nesse sentido, o governo do estado incorpora uma viso de desenvolvimento regional baseado em polos ancorados em
APLs. Segundo Bueno (2007): O desenvolvimento de arranjos produtivos locais
(APLs) uma das mais importantes formas de se gerar emprego e renda em torno
de vocaes j existentes e das oportunidades geradas com a implantao dos
novos projetos. (...) Embora com problemas relacionados ao dinamismo de sua
economia, o Rio de Janeiro tem uma base instalada de polos de desenvolvimento
aprecivel, que apoiar a retomada da expanso de sua economia.

228

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

Figura 1 RJ: polos econmicos identicados pelo governo do estado

3. Diferentes abordagens metodolgicas no mapeamento de


APLs
Uma questo central para a formulao e implementao de polticas de apoio a APLs refere-se aos critrios que orientam a identificao e o mapeamento desse tipo de aglomerao. No caso
especfico do Rio de Janeiro, possvel identificar trs linhas de
abordagem distintas no esforo de mapeamento de APLs que so
adotadas pelas diferentes organizaes de apoio na operacionalizao de suas polticas.
Inicialmente, identifica-se um processo de mapeamento baseado na identificao de casos relevantes de estruturao desses
arranjos, com base na aplicao de alguma metodologia geral, na
contratao de estudos de consultorias especializadas ou a partir
da prpria sensibilidade dos formuladores de poltica. Outra linha de operacionalizao de polticas aquela na qual o recorte
analtico utilizado para apoiar diferentes tipos de projetos que
envolvem alguma sobreposio de critrios espaciais e setoriais. Por
fim, possvel mencionar situaes nas quais evidncias sobre a
presena de APLs so associadas caracterizao de polos espa-

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

229

cialmente localizados de especializao setorial com capacidade de


dinamizao do processo de desenvolvimento local.
A partir dessa diferenciao geral, possvel avanar numa
anlise comparativa sobre os critrios utilizados para seleo de
arranjos produtivos por parte dos principais rgos responsveis
pela implementao das polticas de apoio a APLs no estado, dentre os quais se destacam a Sedeis, o Sebrae e a Firjan.
A Sedeis e a Cmara de APLs, apesar de se basearem numa
definio mais amarrada do conceito, tendem a implementar suas
aes em funo da capacidade de presso de seus membros e de
acordo com orientaes mais gerais definidas pela poltica de desenvolvimento econmico do Governo do Estado. Nesse sentido,
possvel distinguir diversos modelos de consolidao desses arranjos, que orientam se bem que no explicitamente as aes
do governo estadual.
Inicialmente, possvel mencionar situaes nas quais os polos de especializao tendem a caminhar com as prprias pernas, prescindindo de incentivos consolidao de uma governana mais bem estruturada, como o caso, por exemplo, do polo
qumico-farmacutico da Baixada, do polo petrolfero de CamposMaca e do polo naval offshore. Nesses casos, uma questo fundamental refere-se ao aumento do contedo local das compras
realizadas por empresas-ncora que conformam esses polos, o
que poderia ser alcanado a partir do manejo adequado de instrumentos de poltica e da capacidade de mobilizao de atores
locais. Como exemplos, possvel mencionar a possibilidade de
ampliao da rede de fornecedores locais para os polos metalmecnico do Vale do Paraba e do polo petrolfero da regio de Campos e Maca. O mesmo se aplicaria aos projetos de natureza estruturante em implantao no estado, que poderiam contemplar
o fortalecimento de APLs vinculados s atividades fornecedoras
de insumos e servios especializados.
Em segundo lugar, destacam-se atividades de natureza mais
tradicional nas quais se identifica a presena de importantes economias de aglomerao, combinada com a preexistncia de uma

230

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

base produtiva local relativamente densa. Como exemplos, possvel mencionar o setor de confeces nos municpios de Nova
Friburgo (moda ntima), Petrpolis (malharias) e Rio de Janeiro
(concentradas no bairro de So Cristovo), a produo de rochas
ornamentais em Santo Antnio de Pdua e municpios adjacentes
e a produo de cermica vermelha em Campos e no Vale do Paraba. Nesses casos, as questes crticas referem-se coordenao
do incremento das competncias produtivas e tecnolgicas dos
agentes locais e a realizao de aes coletivas para o desenvolvimento dos mercados.
Em terceiro lugar, destacam-se situaes nas quais o desenvolvimento de arranjos produtivos locais (APLs) constitui uma forma
de consolidar vocaes j existentes na regio e/ou oportunidades geradas com a implantao dos novos projetos. Um exemplo
o desenvolvimento de um polo de audiovisual na cidade do Rio
de Janeiro, onde ocorre a maior produo de filmes do Brasil.
Outro exemplo, ressaltado pelo Governo do Estado, a formao
de um polo de resseguros, tendo em vista a quebra do monoplio
do IRB e a presena, no estado, de recursos humanos qualificados
e da Susep, a principal entidade reguladora do setor. A explorao do potencial de atividades tursticas e culturais tambm pode
ser vista nessa perspectiva, destacando-se o potencial do APL de
entretenimento em Conservatria, distrito de Valena. A metodologia de apoio a esse APL tende a ser replicada em outros casos,
como no APL de entretenimento da regio de Nova Friburgo, nos
distritos de Mury, Lumiar e So Pedro da Serra. Nesses casos, uma
questo importante refere-se ao aumento da atratividade das vocaes locais, por meio da consolidao de marcas coletivas e da
estruturao de um elenco de aes orientadas para a capacitao
gerencial e a atrao de um maior fluxo de demanda.
Finalmente, em quarto lugar, destacam-se situaes nas quais
se identificam concentraes de atividades produtivas que podem
vir a ser dinamizadas a partir de um manejo adequado de instrumentos de poltica, constituindo APLs potenciais. Como exemplos, destacam-se diversos arranjos do setor de vesturio com

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

231

possibilidades de consolidao incluindo polos de moda, confeco e calados nas cidades de Niteri, So Gonalo, Valena,
Barra Mansa, Volta Redonda, Barra do Pira, Mendes, Campos,
Itaperuna, Cabo Frio, Duque de Caxias, Belford Roxo e Rio Claro.
Nesses casos, os aspectos crticos referem-se ao aumento da densidade empresarial inclusive ampliando o grau de formalizao
das empresas e difuso de padres mnimos de tecnologia
industrial bsica (TIB) e de tcnicas gerenciais.
No caso do Sebrae-RJ, a seleo de projetos de apoio a APLs
realizada de forma descentralizada nas suas diversas instncias operacionais. A operacionalizao das medidas de apoio a
esses projetos, por sua vez, baseia-se na adoo da metodologia
do Sigeor para acompanhamento das aes e monitoramento dos
resultados alcanados.81 Entretanto, possvel observar, na operacionalizao dessas aes, uma expressiva diversidade, seja em
termos do modelo organizacional utilizado ou da amplitude das
atividades apoiadas. Em termos de modelos organizacionais, o
apoio a APLs constitui apenas uma das alternativas consideradas
na operacionalizao do apoio, convivendo com outros modelos
de interveno, tais como: (1) cadeias produtivas, como no caso
das cadeias de fornecedores da Reduc e do Cenpes; (2) redes de
empresas, como no caso da RedePetro e redes de fornecedores de
material de construo e redes de farmcias; (3) projetos baseados em aes coletivas, como no caso do Projeto Empreender e
de diversos ncleos setoriais e polos de gastronomia; (4) projetos de atendimento individual, baseados em cursos, consultorias
e aes de empreendedorismo; (5) projetos de desenvolvimento
territorial, como nos casos do Arco Metropolitano, Agronegcios
Noroeste, Comperj e Projeto Serra Mar.82
Finalmente, no caso da Firjan, o apoio a APLs tem ocorrido
mais a partir do saber adquirido em experincias isoladas do que
81. A metodologia de Gesto Estratgica Orientada para Resultados Geor baseada na definio do pblico-alvo, do objetivo geral e do foco estratgico para
os projetos apoiados a partir de aes concertadas com os agentes envolvidos. A
partir da, define-se um conjunto de aes que devem proporcionar a gerao de
resultados intermedirios e finalsticos previamente definidos, os quais deveriam
ser monitorados atravs de indicadores mensurveis durante o perodo de vigncia do projeto.
82. Ver quadro do Anexo 4 para uma lista de projetos identificados e apoiados
pelo Sebrae.

232

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

atravs de uma estratgia deliberada e coordenada ou da adoo


de critrios mais elaborados para a definio dos projetos a serem
apoiados. possvel destacar a experincia acumulada atravs
de quatro APLs apoiados h mais tempo pelo sistema: o Polo de
Fruticultura Norte/Noroeste fluminense; o Polo de Moda ntima,
na regio Centro-Norte fluminense; o Projeto de Rochas Ornamentais, na regio Noroeste e o Projeto Petrpolis-Tecnpolis, na
regio Serrana. Esses arranjos refletem experincias distintas em
termos das trajetrias de desenvolvimento e do grau de estruturao da governana dos arranjos.
Alm dos procedimentos de apoio a APLs adotados por essas
trs organizaes atravs de procedimentos metodolgicos diversos, possvel considerar a definio ad hoc de APLs, que ocorre
como reflexo de interesses particulares de cada instituio em dar
continuidade (ou, eventualmente, reorientar) a linhas de fomento j tradicionalmente exploradas. Como evidncia desse tipo de
processo, possvel mencionar a preocupao do MDIC em sistematizar, atravs de determinadas listas, o conjunto de arranjos
que tm sido apoiados por diversos organismos de fomento. Assim, uma lista inicial mais limitada, que se restringia a seis APLs
para o Estado do Rio de Janeiro, foi posteriormente expandida
para 12 APLs, no levantamento de 2004, at atingir um total de
46 APLs no seu formato atual (ver Anexo 5).

4. Do mapeamento interveno: a sistematizao das


polticas para APLs
A anlise desenvolvida anteriormente sugere que no existe uma
regra absolutamente rigorosa para a identificao de APLs a serem priorizados na formatao de polticas de apoio. Apesar disso,
existem algumas caractersticas gerais que, em menor ou maior
grau, tendem a ser consideradas na operacionalizao daquelas
polticas. Dentre essas caractersticas, possvel mencionar:
 Presena de indicadores de especializao relativa elevados
nas atividades principais;
 Gerao de um nmero significativo de postos de trabalho e
elevada densidade em termos do nmero de estabelecimentos;

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

233

 Presena de intensas economias de aglomerao relacionadas


dotao local de recursos especializados;
 Presena de uma rea de influncia espacialmente dispersa
(incluindo municpios contguos);
 Estrutura de coordenao (ou governana) relativamente bem
definida, baseada em mltiplas formas de articulao entre
agentes locais;
 Presena de instituies locais de apoio (universidades, escolas tcnicas, centros de pesquisa, agncias de fomento etc.);
 Evidncias de potencial de consolidao e desenvolvimento,
decorrente da ao dos demais fatores e da presena de estmulos provenientes de polticas de governo e aes de agncias de fomento.
Em funo dessas caractersticas, identificam-se diferentes
modelos de estruturao de APLs no Estado do Rio de Janeiro,
contemplando, dentre outras, as seguintes tendncias:
 Arranjos com presena de empresas-ncora, que conformam
uma estrutura de governana centralizada, s quais se articulam uma malha de empresas fornecedoras de bens e servios
de diferentes tamanhos (inclusive MPEs). Exemplos: petrleo,
em Maca; automotivo, no Vale do Paraba.
 Arranjos com presena de empresas produtoras de matriasprimas (resinas, por exemplo) que possibilitam o surgimento de empresas transformadoras desses insumos, geralmente
com baixo grau de enraizamento territorial. Exemplos: petroqumico, qumico e plsticos, em Duque de Caxias; metalurgia,
no Vale do Paraba.
 Arranjos baseados em estrutura policntrica, nas quais algumas
empresas de maior porte centralizam os fluxos de bens, servios
e informaes. Nesse caso, o adensamento de empresas pode
ocorrer em funo de facilidades logsticas ou em funo de recursos e qualificaes especializados (incluindo conhecimentos
e outros intangveis). Exemplos: telecomunicaes, no municpio do Rio de Janeiro; software, em Petrpolis.

234

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

 Arranjos com predominncia de pequenas e microempresas


concentradas espacialmente em funo da relevncia de externalidades locacionais, com presena de algum grau de articulao entre agentes locais, visando adoo de aes coletivas
indutoras de competitividade. Exemplo: vesturio, em Nova Friburgo.
 Arranjos intensivos no uso de recursos naturais locais, com
presena de uma malha de empresas heterognea em termos
do nvel de capacitao produtiva e tecnolgica, operando
com nveis diferenciados de eficincia energtica e gesto ambiental. Exemplos: rochas ornamentais, em Santo Antnio de
Pdua; cermica vermelha, em Campos e no Vale do Paraba.
 Arranjos estruturados a partir de competncias relacionadas
ao patrimnio natural, histrico, artstico e cultural de determinada regio, que se convertem em fator de atrao de fluxos
tursticos e das atividades a eles vinculadas. Exemplo: turismo,
em diversas regies do estado; msica, em Conservatria; carnaval, no Rio de Janeiro.
 Arranjos ainda incipientes, mas com potencial de expanso e
de gerao de emprego e renda em escala local, a partir da
mobilizao de estmulos provenientes de polticas de apoio.
Exemplos: confeces, em diversas regies do estado; fruticultura, no Norte fluminense; pesca, na regio de baixadas
litorneas.
O Quadro 1 apresenta algumas tendncias relativas s polticas de apoio, considerando o estgio de desenvolvimento dos
arranjos a serem apoiados. Grosso modo, a tendncia que os
instrumentos de apoio se adaptem ao estgio de consolidao dos
APLs, o que implicaria na necessidade de certa sensibilidade dos
formuladores de poltica para identificar as aes mais adequadas
ao fortalecimento das estruturas de governana, dinamizao
das capacitaes produtivas e inovativas e ampliao dos mercados em cada situao concreta.

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

235

Estgio

1) Concentraes produtivas
APLs potenciais

2) Processo de consolidao e
explorao de vocaes
produtivas locais

236

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

Apoio nanceiro
Diculdade de acesso a
produtos nanceiros devido
informalidade. Necessidade
de instrumentos nanceiros
adaptados s necessidades de
agentes locais.
Montagem de linhas de microcrdito com apoio de prefeituras
e agentes nanceiros.

nfase em mecanismos
associativos para proviso de
crdito para empresas locais.
Apoio de agncias de fomento
(inclusive internacionais, como
o BID) no caso de arranjos
mais estruturados.
Importncia do nanciamento
da expanso da capacidade e
da modernizao produtiva e
gerencial.

Estrutura de governana

Concentrao espacial de
empresas em determinada
regio, porm com baixo
grau de associao e
desarticulao com instituies de C&T locais.

Predominncia de redes
horizontais, com papel de
coordenao exercido por
associaes empresariais
locais.
Possibilidade de articulao com infraestrutura de
C&T para prestao de
servios vinculados TIB.

nfase em processo de
capacitao indutor da formalizao das empresas.
Criao de instituies
para capacitao bsica
de produtores. Criao de
centros de servios adaptados s necessidades dos
arranjos. Importncia da
capacitao tcnico-prossional atravs do Senai.
Capacitao de produtores
locais para desenvolvimento tecnolgico de produtos.
Importncia da capacitao tcnico-prossional
atravs do Senai e da
capacitao empresarial
em planejamento e gesto
da produo.
Participao de empresas
locais nas principais feiras
e eventos do setor.

Capacitao produtiva

Inovao e difuso
tecnolgica
Necessidade de capacitao de produtores
em Tecnologia Industrial
Bsica, como mecanismo
para acelerar processos
de aprendizado indutores
de maior nvel de ecincia. Apoio difuso
de padres tcnicos e
melhoria da qualidade dos
produtos gerados.
Difuso de equipamentos
mais modernos, indutores
de maior produtividade.
Atuao sobre gargalos
tecnolgicos. Importncia
do processo de certicao. Monitoramento de
tendncias, identicandose inovaes em design e
tecnologia e as macrotendncias de consumo.

Normalizao e certicao da
produo para viabilizar expanso
para mercados mais sosticados
(no pas e no exterior). Diversicao da linha de produtos a partir
do processo de normalizao.
Participao em misses tcnicas
e em feiras internacionais. Consolidao de marca regional, que
diferencie o produto gerado.

Acesso a mercados e
competitividade
Acesso a canais de comercializao da produo local para mercados mais atrativos. Normalizao
e certicao da produo para
viabilizar expanso para mercados
mais sosticados. Possibilidade
de diversicao da linha de
produtos a partir do processo de
normalizao.

Quadro 1 RJ: dimenses das polticas de apoio a APLs segundo o estgio de consolidao dos mesmos

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

237

Estgio

3) Arranjos Estruturados polos


de especializao consolidados

Apoio nanceiro
Instrumentos tradicionais de
nanciamento adaptados s
necessidades dos diferentes
tamanhos de rmas. Importncia de linhas de crdito para
exportao.
Disseminao de instrumentos
de nanciamento de atividades
inovativas.

Estrutura de governana

Estruturas hierarquizadas
com papel de coordenao
por empresas-ncora. Possibilidade de articulao
mais complexa com infraestrutura de C&T, incluindo
suporte para realizao de
atividades inovativas.

Inovao e difuso
tecnolgica
Fortalecimento de
Modernizao produtiva e
complementaridades entre tecnolgica de empresas
atividades em cadeias
locais, incluindo a certicaprodutivas. Estruturao
o formal em qualidade e
de redes de suprimento
a capacitao em padres
locais, a partir de articuSMS, como forma de
laes entre empresasaumentar o contedo do
ncora e PMEs e de
suprimento local.
parcerias entre empresas Elevao do nvel tecnole o sistema regional de
gico de produtos.
inovao.
Capacitao produtiva

Acesso a mercados e
competitividade
Integrao de empresas locais
a cadeias de suprimento de
empresas-ncoras. Possibilidade
de diversicao dos mercados
atendidos. Possibilidade de
fortalecimento de capacitaes
exportadoras.

5. Anlise crtica das polticas para APLs no Rio de Janeiro


A partir da anlise realizada nas sees anteriores, constata-se
que o Estado do Rio de Janeiro conta com diversos organismos
cujo principal foco (ou um dos principais focos) se refere criao de estmulos consolidao e fortalecimento de APLs. O estado conta tambm com um arsenal variado de instrumentos passveis de serem ativados para viabilizar o apoio a esses arranjos,83
porm carece de uma articulao mais efetiva entre o rgo de
coordenao das polticas de apoio aos APLs (a Cmara de APLs
e a Superintendncia de Arranjos Produtivos Locais da Sedeis)
e outros rgos estaduais responsveis pela operacionalizao
dos instrumentos de incentivo. Isso acaba limitando consideravelmente o raio de alcance das polticas e restringe as aes de
coordenao. Por outro lado, o Sebrae-RJ se caracteriza por uma
excessiva frouxido conceitual na definio dos projetos a serem
apoiados a partir desse tipo de recorte, o que tambm dificulta
a anlise do alcance e da eficcia das polticas. Com base nessas
evidncias, esta seo busca avanar na avaliao crtica dessas
polticas.
Inicialmente, quatro dimenses devem ser consideradas e
equacionadas. A primeira dimenso refere-se necessidade de
se definir e limitar as polticas relativas a arranjos para fins de
avaliao. Essa questo no trivial, uma vez que os arranjos
so impactados por diversas dimenses da poltica econmica
que podem entrar em conflito entre si, gerando problemas para
aquele tipo de avaliao. Uma segunda dimenso refere-se aos
resultados das polticas que se pretende mensurar e avaliar e ao
horizonte de tempo dessa avaliao. Nesse caso, dois problemas
83. Os recursos disposio para concesso de apoio financeiro s empresas esto
vinculados gesto do Fundo de Desenvolvimento Econmico e Social Fundes,
coordenado pela Sedeis, estruturado em programas setoriais, regionais e genricos e voltado, basicamente, para o financiamento de capital de giro das empresas.
utilizado em diversos setores da atividade industrial, assim como na expanso
de empreendimentos j instalados no territrio fluminense, auxiliando na amortizao dos emprstimos destinados aos investimentos fixos, concedidos por outros
organismos e instituies financeiras. A concesso de incentivos mediada pela
Agncia de Fomento do Estado do Rio de Janeiro (InvestRio) que opera a partir
do repasse de linhas de crdito do BNDES, de recursos prprios ou de fundos de
fomento do estado e pela Companhia de Desenvolvimento Industrial do Estado
do Rio de Janeiro (Codin) responsvel pelo enquadramento de projetos apoiados , ambos tambm vinculadas quela secretaria.

238

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

recorrentes podem ser percebidos. Por um lado, a identificao de


resultados contingente em relao a determinados objetivos gerais que norteiam a concesso de apoio ao arranjo o incremento
da competitividade, a maior capacitao tecnolgica e inovativa,
a dinamizao de economias locais etc. Por outro lado, para que
essa avaliao possa ser realizada, necessrio identificar um
conjunto de indicadores para monitorar a obteno dos resultados perseguidos ao longo do tempo. Uma terceira dimenso importante refere-se necessidade de identificar como as polticas
de apoio a APLs se conectam s transformaes estruturais desses
arranjos. Por fim, uma quarta dimenso do processo de avaliao
refere-se definio da unidade bsica desse processo, podendose estabelecer uma diferenciao entre processos de avaliao
que elegem as firmas, estas em conjunto com outras organizaes
e instituies, o ambiente local (isto , a regio subjacente) ou at
as prprias agncias de governo como unidades bsicas a serem
avaliadas.
Cabe ressaltar que a possibilidade de implementar polticas de apoio a APLs de forma autnoma em relao a outras
instncias de poltica econmica nos planos federal, estadual e
municipal constitui uma clara falcia. Na verdade, o sucesso daquelas polticas depende de uma srie de instrumentos que so
definidos e operacionalizados no mbito das polticas industrial,
cientfico-tecnolgica e de desenvolvimento regional. Em termos
do arcabouo institucional, isso implica na necessidade de estruturas geis e flexveis para operacionalizar polticas de apoio a
APLs, promovendo-se a necessria articulao entre diferentes
instncias de governo. O risco que existe, nesse caso, que essas
estruturas acabem assumindo um carter pouco permanente e/ou
possuam um poder decisrio muito limitado, o que dificultaria a
operacionalizao de aes.
A partir da anlise realizada, possvel sistematizar algumas
tendncias gerais relativas s polticas de apoio a APLs implementadas no Estado do Rio de Janeiro. A experincia recente das
polticas (nem sempre explcitas) de desenvolvimento regional
no Estado do Rio de Janeiro aponta para a manuteno de uma
nfase em grandes projetos estruturantes (Comperj, CSA, Porto
de Itagua, investimentos do pr-sal, Porto do Au etc.), com os

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

239

APLs sendo vistos, basicamente, como instrumentos de carter


compensatrio no plano do desenvolvimento regional, que possibilitam explorar vocaes produtivas de determinadas regies
no atingidas diretamente pelo impacto dos grandes projetos. Do
ponto de vista dos princpios norteadores das polticas de desenvolvimento regional, isso implica na manuteno do conceito de
polos de desenvolvimento como eixo central dessas polticas,
com o apoio a APLs se articulando a essa orientao mais geral.
Nessa perspectiva, o crescimento das diversas sub-regies do estado estaria mais atrelado ao impacto potencial de grandes projetos do que dinamizao endgena da base produtiva local a
partir da consolidao e crescimento de APLs. Ao mesmo tempo,
identifica-se a falta de maior articulao dos APLs apoiados com
a tendncia especializao da economia fluminense em servios
de alto valor, fazendo com que os mesmos operem como focos
de dinamizao do desenvolvimento local, mas que teriam um
impacto limitado em termos da dinamizao do conjunto das atividades econmicas do estado.
Nesse contexto, a estruturao da Cmara de APLs ocorreu a
reboque de iniciativas j existentes, no refletindo uma efetiva
priorizao dos APLs como instrumento de polticas industriais ou
de desenvolvimento regional implementadas pelo governo estadual. Esse padro refletiu-se numa insero organizacional frouxa da poltica de apoio a APLs na estrutura do governo estadual e
numa certa impreciso na delimitao da misso e dos objetivos
do organismo responsvel pela coordenao da mesma. O raio de
ao limitado da Cmara de APLs, devido ao arsenal limitado de
instrumentos colocados sua disposio, reflete-se numa nfase
em aes pontuais definidas em funo da capacidade de mobilizao dos representantes de APLs mais estruturados. Isso resulta,
por outro lado, em um forte vis mercadolgico das polticas, o
que dificulta a continuidade das aes e o processo coordenado
de incremento das competncias produtivas e tecnolgicas dos
agentes locais.
Esse padro de estruturao das polticas de apoio a APLs implica em dificuldades para promover a necessria coordenao
interinstitucional imprescindvel maior eficcia das aes. Por
um lado, observa-se uma articulao ainda insatisfatria entre os

240

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

rgos de coordenao das polticas de apoio a APLs (em especial


a Cmara de APLs e a Superintendncia de Arranjos Produtivos
Locais da Sedeis) e os outros rgos estaduais responsveis pela
operacionalizao dos instrumentos de incentivo. Por outro lado,
a nfase em aes de natureza mercadolgica resulta na pouca
relevncia atribuda inovao e articulao com a infraestrutura de C&T na formatao das polticas de apoio a APLs, resultando na desarticulao existente entre os mesmos e a configurao
do Sistema Regional de Inovao no Estado do Rio de Janeiro.
No tocante delimitao do objeto das polticas, identificase uma relativa frouxido conceitual na definio de APL adotada por diversos organismos. Essa frouxido constitui, em algum
grau, aspecto positivo, na medida em que possibilita maior flexibilidade para a adequao das aes em funo das realidades
locais, atravs de um processo desenvolvido de baixo para cima.
No caso da Sedeis, apesar da tentativa de vincular a definio de
APLs a duas caractersticas gerais a presena de uma cadeia
produtiva relativamente densa e de uma governana estruturada , observa-se uma ampliao do foco em funo de presses
de instncias locais junto ao rgo coordenador das polticas. No
caso do Sebrae-RJ, tambm se identifica uma relativa frouxido
conceitual na definio dos projetos a serem apoiados a partir
desse tipo de recorte.
A relativa frouxido conceitual na delimitao do foco das polticas reflete-se, na prtica, numa nfase no apoio a APLs vinculados a atividades tradicionais (vesturio, calados, cermica etc.),
com impacto limitado em termos da capacidade de reconfigurao da base produtiva local.
Alm disso, as aes adotadas tendem a negligenciar relativamente atividades de maior contedo tecnolgico ou baseadas
no conhecimento, as quais apresentam um potencial expressivo
de crescimento no estado, em funo da presena de uma base
cientfico-tecnolgica consolidada que favorece processos de spinoffs. Em particular, observa-se um alcance limitado dessa poltica
em arranjos nos quais se destaca a presena de empresas de base
tecnolgica articuladas infraestrutura de C&T. Nessas situaes,
as polticas tm necessidade de manejar um arsenal especfico de
instrumentos, relacionados a direitos de propriedade industrial e

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

241

intelectual, bem como mecanismos de transferncia de conhecimentos e gesto de incubadoras e parques tecnolgicos. Em funo dessas exigncias, observa-se que a poltica de apoio a APLs
no Rio de Janeiro passa relativamente ao largo de atividades de
maior contedo tecnolgico, que se estruturam a partir de aes
autnomas de empresas de base tecnolgica (eventualmente, com
o suporte de associaes empresariais), de instituies de pesquisa e de organismos especficos de mediao (incluindo agncias
de governo como a Finep e a Faperj). Como exemplos, possvel
mencionar a organizao do Polo Petrpolis-Tecnpolis, do Polo
de Biotecnologia do Rio de Janeiro, das redes temticas de pesquisa estruturadas a partir do Cenpes-Petrobras e o surgimento
de empresas de base tecnolgica vinculadas a TICs a partir de
incubadoras de universidades (UFRJ, PUC, Uerj, UFF e Uenf).

6. Consideraes finais: novas diretrizes para polticas de


apoio a APLs
A formatao de polticas para APLs no caso do Rio de Janeiro
revelam, a princpio, uma tentativa de definir objetivos e aes
a partir de um processo desenvolvido de baixo para cima, de
modo que os mesmos se adaptem aos problemas e necessidades
inerentes s realidades locais.84 A necessidade de as polticas serem formatadas em funo de especificidades setoriais tambm
est presente na experincia investigada. A incorporao de uma
viso direcionada para o mercado outro aspecto presente;
porm, h evidncias de que a mesma excessivamente tmida,
geralmente se limitando a esforos para divulgao e colocao
dos produtos em novos mercados, mas raramente envolvendo um
esforo mais cuidadoso de posicionamento mercadolgico, atravs de adaptaes no design e outros atributos do produto e da
busca e introduo sistemtica de inovaes. Como reflexo dessa
postura, as exportaes de empresas inseridas em APLs no estado
so ainda bastante limitadas, refletindo a instabilidade da base de
MPEs exportadoras.
84. Cabe ressaltar que tal orientao condizente com o preconizado pelas boas
prticas para implementao de clusters policies advogadas por organismos
internacionais como OCDE, Unctad, CEE-Eurostat.

242

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

No tocante ao foco das aes de apoio a APLs, importante


ajustar os instrumentos, visando garantir o necessrio upgrade de
produtos, processos, rotinas organizacionais e procedimentos de
gesto, consolidando, desse modo, uma trajetria high road de
incremento de capacitaes inovativas e reforo da competitividade. No Rio de Janeiro, as polticas implementadas nessa direo
so relativamente pouco ambiciosas, o que se justificaria em funo do estgio ainda incipiente de estruturao de alguns dos APLs
apoiados e da nfase no apoio a setores tradicionais e na difuso
de tecnologia industrial bsica (TIB). De fato, as aes de apoio
raramente contemplam estmulos efetivos aos esforos inovativos,
particularmente atravs do incremento das atividades de P&D
realizadas internamente pelas empresas ou de forma cooperativa
com outros agentes. Mesmo as aes orientadas explorao do
potencial exportador de determinados arranjos se baseiam, quase
que exclusivamente, na mera divulgao dos produtos (em feiras
internacionais, por exemplo) e num posicionamento passivo face
demanda externa, no se observando estratgias coordenadas
de penetrao e insero duradoura nos mercados externos, ancoradas na realizao de esforos de prospeco mercadolgica e
na paulatina integrao a redes de comercializao globais.
tambm recorrente na literatura a importncia atribuda articulao das polticas de apoio a APLs a um arcabouo mais geral
de planejamento estratgico e de prospeco tecnolgica e regional. No caso especfico do Rio de Janeiro, identifica-se, de fato, um
esforo de planejamento estratgico e de prospeco tecnolgica
e regional nas aes de apoio a APLs. No entanto, essas aes estruturam-se de forma burocrtica, circunscrevendo-se definio
(e eventual quantificao) de objetivos e metas, mas raramente se
articulando a um planejamento regional estruturado, que contemple a melhoria das condies logsticas e de infraestrutura, a qualificao formal e tcnica da mo de obra local e o incremento da
base cientfico-tecnolgica da regio. Cabe destacar tambm a importncia da identificao da configurao industrial subjacente na
formatao de polticas de apoio a APLs. No caso do Rio de Janeiro,
a poltica de apoio a APLs est direcionada principalmente para
MPEs aglomeradas espacialmente, o que restringe o seu potencial
de reestruturao da base produtiva local. No caso da presena de

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

243

empresas-ncora de maior porte, as aes geralmente restringemse a tentar facilitar o acesso de MPEs s redes de fornecimento,
principalmente atravs de mecanismos de cadastramento e certificao junto quelas empresas. Tambm no foi possvel identificar, no mbito do planejamento regional, como o potencial de
reconfigurao da base produtiva associado ao impacto potencial
de grandes projetos (petrleo, logstica, turismo etc.) se articula
dinamizao de APLs. Provavelmente, essa falta de articulao decorre tanto de lacunas das polticas de apoio quanto da necessidade
de capacitar os gestores locais, de modo a permitir a incorporao
de APLs aos planos diretores municipais e regionais.
Outro aspecto importante das polticas de apoio a APLs referese ao estmulo dinamizao de processos de aprendizado, como
base para o fortalecimento de capacitaes inovativas (VARGAS,
2002). Entretanto, as aes de apoio a APLs adotadas por diversos organismos no Estado do Rio de Janeiro evidenciam que o
foco no fortalecimento dos mecanismos de aprendizado parcial e insuficiente. Trs limitaes podem ser ressaltadas nesse
sentido. A primeira delas decorre da nfase na transmisso de
conhecimentos em programas de treinamento e capacitao, que
muitas vezes negligencia a realidade dos processos de aprendizado dos agentes locais. A segunda limitao decorre da nfase na
mera avaliao quantitativa dos resultados gerados em termos do
desempenho econmico-produtivo das empresas, sem uma preocupao em avaliar como evoluram os processos de aprendizado
subjacentes. Por fim, uma terceira limitao decorre da dificuldade para avaliar-se o engajamento efetivo dos agentes em prticas
cooperativas indutoras de processos de aprendizado com outros
agentes. Um problema bsico decorre do fato de que essa cooperao pode demorar a gerar resultados concretos, devendo-se
estruturar mecanismos que favoream a sustentao da mesma
no longo prazo.
Outro aspecto fundamental refere-se especificamente dotao
de recursos humanos qualificados em nvel local, associada a uma
trajetria de incremento efetivo da competitividade das empresas
integradas aos arranjos. Do ponto de vista das polticas de apoio
a APLs, isso implica em aes orientadas ao desenvolvimento de
recursos humanos em escala local, incluindo a educao formal e

244

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

o perfil das qualificaes tcnicas da mo de obra. Trata-se, nesse


caso, da necessidade de se identificar os principais gargalos em termos da qualificao dos recursos humanos locais e da montagem
de um arcabouo institucional adequado, incluindo programas de
qualificao e a mobilizao de instituies direcionadas para a
educao formal e tcnica da mo de obra. No caso especfico das
polticas de apoio a APLs no Estado do Rio de Janeiro, identificamse alguns exemplos de mobilizao de instituies de formao
com esse intuito, como o Cefet e o Senai, mas raramente essas
aes se articulam a uma estratgia coordenada de incremento da
capacitao dos recursos humanos em escala local.
As questes relativas ao incremento das capacitaes inovativas, ao fortalecimento dos mecanismos de aprendizado e melhoria da qualificao dos recursos humanos se articulam a uma
questo mais geral, que deve nortear as polticas de apoio a APLs.
A consolidao de uma trajetria virtuosa de incremento da competitividade depende, em boa medida, da insero desses arranjos em sistemas locais e regionais de inovao com capacidade
de mobilizar as competncias necessrias. Do ponto de vista das
polticas pblicas, isso implica em no considerar os arranjos produtivos de forma isolada ou autnoma, mas sim a partir das interfaces que os mesmos estabelecem com aqueles sistemas. Isso implica, inclusive, na capacidade de mobilizar recursos e estruturar
instituies que possibilitem tornar essa interface mais profcua e
duradoura. Para algumas atividades intensivas em conhecimento,
essa interface absolutamente fundamental, convertendo-se em
um fator de sustentabilidade dos arranjos. No caso das polticas
de apoio a APLs no Estado do Rio de Janeiro, a preocupao em
fortalecer os vnculos entre os arranjos apoiados e os sistemas locais de inovao ainda limitada, se refletindo, por exemplo, no
apoio da Cmara de APLs elaborao de projetos cooperativos
entre empresas e instituies de pesquisa a serem submetidos a
agncias de fomento como a Finep. Identifica-se, no entanto, uma
ntida subutilizao da infraestrutura de C&T local, que poderia
ser mobilizada de maneira a se articular de forma mais efetiva
com empresas inseridas em arranjos, a partir de um manejo adequado das polticas de apoio.

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

245

importante tambm considerar aspectos estritamente locacionais (condies gerais de infraestrutura, por exemplo) que so
fundamentais para o fortalecimento dos arranjos. Para impulsionar a consolidao e fortalecimento de APLs, importante considerar quais so os principais gargalos em termos das condies
locais de infraestrutura, avaliando-se se esses gargalos podem ser
solucionados atravs de uma ao direta do governo ou se requerem algum grau de articulao entre os agentes locais. A busca
de uma maior articulao entre diferentes instncias de governo
(municipais, estaduais, federais) na eliminao desses gargalos
particularmente importante. A ideia atuar sobre determinados
recursos crticos cuja ausncia gera problemas sistmicos para
a operao de arranjos cooperativos, como determinadas condies de infraestrutura fsica (estradas, sistemas de escoamento
da produo etc.); infraestrutura de comunicaes; etc. No caso
especfico do Rio de Janeiro, esse aspecto ressalta a importncia
de articular as demandas de empresas integradas em APLs aos
projetos de modernizao da infraestrutura. Essa questo no
trivial, dados o menor poder das MPEs para expressar seus interesses e a natural desarticulao das polticas pblicas no tocante
coordenao de investimentos.
Alm disso, face ao impacto pervasivo de novas tecnologias
de informao e telecomunicao, particularmente importante
adequar a infraestrutura dessas tecnologias no mbito do arranjo,
atravs da montagem de redes intercorporativas, do desenvolvimento de aplicaes multimdia e da utilizao da internet para
fins comerciais (via e-commerce, por exemplo) interna e externamente ao arranjo. Destaca-se, tambm, o suporte das polticas
pblicas para a montagem de uma infraestrutura que possibilite
a repartio de informaes entre agentes, operando como meio
para a proviso de bens pblicos (sites na internet etc.) no mbito do arranjo. No caso do Rio de Janeiro, identificam-se alguns
avanos importantes nessa direo, os quais poderiam, porm, ser
aprofundados em funo da base j instalada em termos de TICs

246

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

(empresas de software e servios de telecomunicao, por exemplo), que poderia ser mobilizada para atender s necessidades de
empresas integradas a APLs.
possvel destacar tambm o papel das polticas pblicas na
criao de condies de financiamento que sejam adequadas
intensificao dos esforos produtivos, tecnolgicos e mercadolgicos de APLs. Nesse sentido, as polticas pblicas devem considerar alguns elementos crticos que desempenham um papel fundamental na definio de esquemas eficazes de financiamento, tais
como; i) o estgio de estruturao do arranjo; ii) as formas de
governana prevalecentes ou em estruturao no arranjo; e iii) a
avaliao prvia e criteriosa das capacitaes produtivas, tecnolgicas e organizacionais dos agentes locais.
Considerando que as polticas pblicas estejam bem calibradas com relao aos elementos citados, possvel mencionar
alguns elementos que podem ser ativados na montagem de esquemas de financiamento que sejam funcionais para o fortalecimento e dinamizao de APLs. Um primeiro aspecto refere-se
montagem de esquemas alternativos de repartio de risco e de
concesso de garantias mtuas, os quais ampliam e redefinem
as possibilidades de acesso a linhas de crdito adaptadas s necessidades dos agentes inseridos em APLs. Em atividades tradicionais ou de menor contedo tecnolgico, nas quais se observa
um ntido predomnio de MPEs, pode ser importante mobilizar
linhas de microcrdito adaptadas s necessidades dos agentes
locais. No caso de atividades cuja rentabilidade mais evidente para o mercado (ou nas quais o maior contedo tecnolgico
tende a atrair potenciais investidores), provvel que a montagem de esquemas eficazes de financiamento envolva o acesso a
linhas de capital de risco via sistema financeiro ou mercado de
capitais. Nesse caso, a criao de um mercado de venture-capital
ou de alternativas complementares mencionadas pela literatura
(seed-capital ou business-angels, por exemplo) podem ser opes
interessantes.

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

247

Anexo I
RJ: Mapa das concentraes econmicas do Estado do Rio de Janeiro

Fonte: Sedeis Superintendncia de APLs.

248

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

Anexo II
RJ: arranjos produtivos locais prioritrios identicados
pela Superintendncia de APLs Sedeis
Regio Mdio Paraba
Confeco jeans Valena, Barra do Pira, Barra Mansa, Volta Redonda
Entretenimento Valena (Conservatria)
Metalmecnico Volta Redonda, Barra Mansa, Barra do Pira, Itatiaia, Pinheiral, Pira, Porto
Real, Quatis, Resende, Rio das Flores, Rio Claro, Valena
Cermica vermelha Barra do Pira, Resende, Porto Real, Pira, Pinheiral
Regio da Baixada Litornea
Confeco moda praia Cabo Frio
Petrleo e gs Rio das Ostras
Regio Metropolitana
Mveis Duque de Caxias
Tecnologia da informao Rio de Janeiro, Niteri
Joias Rio de Janeiro
Calados e artefatos Duque de Caxias, Belford Roxo
Moda Rio de Janeiro (So Cristvo)
Regio Noroeste
Rochas ornamentais Santo Antonio de Pdua, Miracema, So Jos do Ub, Itaperuna, Laje
do Muria, Natividade, Porcincula, Varre-Sai, Bom Jesus de Itabapoana, Cambuci, Italva
Confeco moda noite Itaperuna
Regio Norte
Cermica vermelha Campos
Petrleo e gs Maca, Campos
Regio Serrana
Confeco moda ntima Nova Friburgo, Cantagalo, Cordeiro, Bom jardim, Duas Barras,
Macuco
Entretenimento Nova Friburgo (Mury, Lumiar, So Pedro da Serra)
Tecnologia da informao Petrpolis
Fonte: Apresentao da Cmara no VI Seminrio Nacional de Arranjos Produtivos Locais de
Base Mineral, Firjan, outubro de 2009.

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

249

Anexo III
RJ: arranjos produtivos locais prioritrios identicados
pela Superintendncia de APLs Sedeis

Anexo IV
RJ: lista de projetos apoiados pelo Sebrae-RJ integrados metodologia
de Gesto Estratgica Orientada para Resultados Geor
1. Academias de ginstica da Baixada Litornea
2. Adensamento da cadeia produtiva do petrleo, gs, petroqumico e energia do territrio
Comperj
3. Apicultura das regies Norte e Noroeste uminense
4. APL caladista de Belford Roxo e Duque de Caxias
5. APL de cermica vermelha Campos
6. APL de confeco de moda da regio Sul uminense
7. APL de fruticultura da regio Norte uminense
8. APL de moda da regio Serrana I
9. APL de movelaria de Petrpolis (Convnio MCT)
10. APL de rochas ornamentais do Noroeste uminense
11. APL Joia Carioca
12. APL Metalmecnico da regio do Mdio Paraba uminense
13. APL naval offshore do Leste uminense
14. Calados e acessrios da regio Serrana
15. Comrcio varejista da Baixada Litornea

250

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

16. Comrcio varejista da regio Norte


17. Confeco e acessrios da regio Leste uminense
18. Confeco na regio Norte
19. Conservao e limpeza na Cidade do Rio de Janeiro
20. Cosmticos e beleza da regio Metropolitana do Rio de Janeiro
21. Desenvolvimento da indstria da regio Centro-Sul
22. Desenvolvimento sustentvel da Baixada Fluminense
23. Economia da experincia turismo Petrpolis
24. Empreendimentos educacionais da regio Mdio Paraba
25. Equipamentos e suprimentos de informtica na regio Mdio Paraba
26. Excelncia empresarial das MPE de tecnologia da informao e comunicao
27. Farmcias das regies Norte e Noroeste do Estado do Rio de Janeiro
28. Fortalecimento do APL de petrleo, gs e energia de Duque de Caxias
29. Fortalecimento do APL de petrleo, gs e energia da Bacia de Campos
30. Internacionalizao da cadeia produtiva de petrleo, gs e energia do Estado do Rio de
Janeiro
31. Laboratrios de anlises clnicas da Cidade do Rio de Janeiro e Baixada Fluminense
32. Lan houses na Cidade do Rio de Janeiro
33. Lavanderias e tinturarias das cidades do Rio de Janeiro, Niteri e So Gonalo
34. Maricultura e pesca da regio dos Lagos
35. Materiais de construo da Baixada Fluminense
36. Mveis da Cidade do Rio de Janeiro
37. ticas da Cidade do Rio de Janeiro
38. Papelarias e material de escritrio da Baixada Fluminense
39. Peas e acessrios de veculos da regio Mdio Paraba
40. Pet shop da regio Serrana (Petrpolis e Terespolis)
41. Polo atacadista da Cidade do Rio de Janeiro
42. Polo automotivo da Baixada Fluminense
43. Polo comercial do Jardim So Joo
44. Polo comercial Rio Cidade Nova
45. Polo de calados e acessrios de Rio Claro e regio Sul uminense
46. Polo de cermica vermelha da regio Mdio Paraba
47. Polo de confeco de Cabo Frio e regio
48. Polo de inovao tecnolgica do setor de petrleo, gs e energia do Rio de Janeiro
49. Polo de moda de Petrpolis (Convnio MCT)
50. Polo histrico, cultural e gastronmico da Praa XV
51. ProInter P & G Programa de Internacionalizao da Cadeia Produtiva de Petrleo, Gs e
Energia
52. Rede Rio Msica da regio Metropolitana
53. Reparao de veculos da regio Metropolitana do Rio de Janeiro
54. Reparao e manuteno de equipamentos de informtica e de escritrio na Cidade do Rio
de Janeiro
55. Revitalizao do Mercado de Peixe So Pedro

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

251

56. Rocinha Empreendedora


57. Seleo e colocao de prossionais da Cidade do Rio de Janeiro
58. Solues integradas de atendimento em redes de relacionamentos virtuais e presenciais
59. Souvenir do Leste uminense
60. Territrio da Cidadania Norte uminense
61. Turismo regio das Agulhas Negras
62. Turismo regio Vale do Caf
63. Turismo Serra Mar
64. Turismo guas do Noroeste
65. Turismo da regio da Costa Verde
66. Turismo da regio Metropolitana
67. Turismo e comrcio Nova Friburgo e regio
Fonte: Sigeor/Sebrae-RJ, dezembro de 2009.
Obs: Os projetos destacados podem ser associados presena de APLs.

Anexo V
RJ: APLs objeto de polticas de apoio no Estado do Rio e Janeiro
mapeados pelo MDIC
APL
Agricultura/caf
Apicultura
Areia para construo
civil
Biotecnologia

Cermica

Confeces

Cidade polo
Natividade RJ
Porcincula RJ

Instituies Setor produtivo


1
Agroindstria
1
Apicultura

Seropdica RJ

Construo civil

Duque de caxias RJ
Rio de janeiro RJ
Campos dos Goytacazes
RJ
Itabora RJ
Trs rios RJ
Cabo frio RJ
Campos dos Goytacazes
RJ
Itaperuna RJ
Nova Friburgo RJ
Petrpolis RJ
Terespolis RJ
Valena RJ

1
1

Frmacos

5
1
1
2

Cermica

1
1
8
4
1
1

Confeces

Cosmticos

Nova Iguau RJ

Farmacologia/produtos
toterpicos

Fabricao de doces
e compotas

Campos dos Goytacazes


RJ

Agroindstria

252

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

APL
Floricultura

Fruticultura

Fruticultura/maracuj
Gemas e joias

Cidade polo
Bom Jesus do Itabapoana
RJ
Nova Friburgo RJ
Bom Jesus do Itabapoana
RJ
Campos dos Goytacazes
RJ
So Francisco de Itabapoana RJ
Rio de janeiro RJ

Campos dos Goytacazes RJ


Duque de Caxias RJ
Madeira e mveis
Petrpolis RJ
Saquarema RJ
Resende RJ
Metalmecnico
So Gonalo RJ
Trs Rios RJ
Petrleo e gs
Maca RJ
Petroqumica
Duque de Caxias RJ
Cachoeiras de Macacu RJ
Piscicultura
Pira RJ
Polo audiovisual/mdia Rio de janeiro RJ
Rochas ornamentais Santo Antnio de Pdua RJ
Tecnologia da inforRio de Janeiro RJ
mao
Duque de Caxias RJ
Transformados
plsticos
Rio de Janeiro RJ
Turismo/Caminho do Parati RJ
Ouro
Petrpolis RJ
Turismo/Ciclo do caf Valena RJ
Turismo/Fazendas
Campos dos Goytacazes
histricas
RJ
Turismo/gastronomia Petrpolis RJ
Angra dos Reis RJ
Turismo/nutico
Cabo Frio RJ
Turismo/rural
Nova Friburgo RJ

Instituies Setor produtivo


1

Floricultura

1
2
2

Fruticultura

1
5
1
1
1
2
4
2
1
2
2
1
1
1
6
5
1
1
1
1
1
1

Gemas e artefatos de
pedras

Madeira e mveis

Metalmecnico

Petrleo e gs
Piscicultura
Tecnologia da informao
Rochas ornamentais
Tecnologia da informao
Polmeros

Turismo

1
1
1
1

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

253

Bibliografia
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. Caracterizao, anlise e sugestes para adensamento das polticas de
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relatrio tcnico do projeto Anlise do Mapeamento e das Polticas para
Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil. Rio
de Janeiro: BNDES, ago. 2009. mimeo.
. Anlise do mapeamento e das polticas para arranjos produtivos no
estado do Rio de Janeiro. Primeiro relatrio tcnico do projeto Anlise
do Mapeamento e das Polticas para Arranjos Produtivos Locais no Sul,
Sudeste e Centro-Oeste do Brasil. Rio de Janeiro: BNDES, jun. 2009.
mimeo.
BRITTO, J. N. P.; ALBUQUERQUE, E. M. Clusters industriais na economia
brasileira: uma anlise exploratria a partir de dados da RAIS. Estudos
Econmicos, So Paulo, v. 1, n. 32, p. 71-102, 2002.
BUENO, J. C. C. Polos de desenvolvimento do Estado do Rio de Janeiro.
In: XIX FRUM NACIONAL. Chegou a vez do Brasil? Oportunidade para
a gerao de brasileiros que nunca viu o Pas crescer. Anais... Instituto
Nacional de Altos Estudos Inae: 14-17 maio 2007. (Sries Estudos e
Pesquisa, n. 180.)
CASSIOLATO, J. E.; LASTRES, H. M. M. O foco em arranjos produtivos e
inovativos locais de micro e pequenas empresas. In: LASTRES, H. M. M.
et al. Pequena Empresa: cooperao e desenvolvimento local. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 2003.
FEDERAO DAS INDSTRIAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
FIRJAN. Deciso Rio 2010-2012. Relatrio de investimentos. Disponvel
em: http://www.firjan.org.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId
=2C908CE922CDEBE50122E72D6AE95480.

254

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Plano estratgico do Governo do Rio de Janeiro 2007-2010. Rio de Janeiro, 2007.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE. Pesquisa Industrial Anual PIA/IBGE. Vrios anos.
VARGAS, M. A. Proximidade territorial, aprendizado e inovao em estudos
sobre a dimenso local do processo de capacitao inovativa em arranjos
e sistemas produtivos no Brasil. Tese de doutorado. Rio de Janeiro: IE/
UFRJ, 2002.

Sites consultados:
FEDERAO DAS INDSTRIAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
FIRJAN. http://www.firjan.org.br.
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDSTRIA E COMRCIO EXTERIOR MDIC. http://www.mdic.gov.br.
SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO, ENERGIA, INDSTRIA E SERVIOS DO GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
SEDEIS. http://www.desenvolvimento.rj.gov.br.
SERVIO DE APOIO S MICRO E PEQUENAS EMPRESAS NO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO SEBRAE /RJ. http://www.sebraerj.com.br.
SISTEMA DE INFORMAO DA GESTO ESTRATGICA ORIENTADA PARA
RESULTADOS SIGEOR-SEBRAE. http://www.sigeor.sebrae.com.br.

7. Polticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro

255

8. Polticas estaduais para arranjos


produtivos locais no Esprito Santo:
evoluo e perspectivas

Arlindo Villaschi Filho


Ednilson Silva Felipe

Introduo
De uma maneira geral, pode-se dizer que as aglomeraes produtivas existentes no Esprito Santo resultam de polticas pblicas (no necessria e exclusivamente governamentais) adotadas
como reao severa crise pela qual passou sua formao socioeconmica a partir do colapso da principal atividade (a monocultura do caf) nas dcadas de 50 e 60 do sculo passado. A severidade da crise guarda estreita relao com o papel estruturante
que desempenhava o caf na dinmica socioeconmica-poltica
estadual.
Graas base familiar na qual se sustentava, a cafeicultura
capixaba apresentava baixa gerao de excedentes e, como sua
expanso se dava sobretudo no campo, gerava pouca dinmica
de urbanizao. Ainda assim, sua importncia est registrada no
Censo do Caf de 1960: nessa poca, 68,1% da populao economicamente ativa (PEA) estadual estava empregada no setor agrcola, 80% desses alocados no cultivo do caf (CELIN, 2009).
Os 20 anos que se seguiram depois de 1955 mostram uma
longa crise de preos do caf e marcaram um novo modelo de
interveno estatal no setor. Ao invs de aumentar os estoques
reguladores, como nas crises anteriores, a deciso do governo federal foi de erradicao dos cafezais antieconmicos para que a
capacidade produtiva se equilibrasse com as demandas do mercado consumidor, principalmente internacional. A erradicao de
cafezais se deu entre 1962 e 1967 (COSME, 2009).

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

257

Pelas caractersticas estruturais de sua economia cafeeira,


pode-se dizer que o impacto foi relativamente maior no Esprito
Santo do que em outros estados onde tambm se deu a erradicao. Alm das questes econmicas, a erradicao dos cafezais
promoveu uma grave crise social. O Esprito Santo respondeu por
22% dos cafezais erradicados em todo o Brasil, e por 20% de toda
a rea cultivada. Isso gerou a perda de 60 mil empregos (CELIN,
2009). Ademais, a erradicao significava o desaparecimento da
lavoura em uma situao em que a dependncia do caf era extremamente significativa.
Do ponto de vista da reestruturao produtiva, a sada para
a crise apontava para duas frentes de ao. A primeira baseavase na alavancagem econmica de atividades tradicionais no estado (caf, cacau, acar e madeira). A segunda, na promoo de
atividades que permitissem a integrao aos mercados nacional
(por meio das ligaes rodovirias) e internacional (via aproveitamento da localizao geogrfica, principalmente pelo porto,
que escoaria a produo exportvel).
Essa segunda frente, que resultou na implantao do que ficou
conhecido como Grandes Projetos (GPs), visava, alm das atividades ligadas ao minrio de ferro (ampliao da Companhia Vale
do Rio Doce e da Samarco Minerao), tambm a indstria de
celulose (Aracruz Celulose), siderrgica (Companhia Siderrgica
de Tubaro) e porturia (terminal do Corredor de Transportes
para Exportao). A realizao desses investimentos em um estado atrasado s pode ser explicada a partir dos fatores locacionais
existentes (terras e clima favorvel com baixos preos, abundncia de mo de obra, uma dada infraestrutura ferroporturia de
transporte de materiais pesados e incentivos fiscais).
Como resultado da dinmica engendrada a partir da implantao de projetos motrizes, o crescimento industrial capixaba, a
partir dos anos 1980, tem sido superior tanto mdia nacional
quanto, em muitos anos, de seus vizinhos na regio Sudeste.
Por outro lado, os processos de diversificao da produo agropecuria e de industrializao retardatria resultaram em melhor
distribuio de emprego pelo territrio capixaba.
No que concerne aos objetivos centrais do captulo, destaquese que os APLs aqui apresentados so todos resultantes de uma

258

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

frente ou de outra. Ou seja, alguns resultam de externalidades positivas provocadas pelo GPs sobre atividades que se encontram a
montante ou a jusante de suas unidades fabris/de servios; outros
so desdobramentos de programas de diversificao produtiva no
campo ou em setores urbanos (maquinofaturas e servios).
Vistos pelo lado quantitativo dos resultados obtidos, tanto as
externalidades positivas provocadas pelos GPs (dentre as quais
destaca-se a consolidao e expanso do APL metalmecnico da
Grande Vitria) quanto os desdobramentos dos programas de diversificao produtiva (com destaque para os APLs de rochas ornamentais, de mveis e de vesturio) so indicativos de sucesso
de estratgias construdas a partir de vises complementares. Esse
sucesso pode ser constatado tanto no que se refere dinmica de
insero da economia capixaba na diversificao das exportaes
brasileiras (principalmente minero-siderurgia, celulose e rochas
ornamentais) quanto na melhor distribuio espacial de atividades pelo territrio capixaba (com destaque para aquelas ligadas
produo de bens salrio).
Examinando esses resultados, entretanto, luz dos desafios da
chamada sociedade do conhecimento e do aprendizado, existem
evidncias de que os APLs capixabas que se formaram ao longo
dos ltimos 40 anos so majoritariamente fruto de externalidades positivas, nos termos descritos por Marshall. As estratgias
competitivas adotadas por empresas no bojo desses APLs tm sido
pouco focadas no enraizamento da capacidade inovativa, conforme indicam dados das Pintecs realizadas.
Duas excees se destacam nesse cenrio. O caso do caf conilon (que constitui um APL que abrange a maioria dos municpios
capixabas) e o da produo de madeira a partir do reflorestamento base de eucalipto. Como esses so casos em que as estratgias
competitivas de unidades produtoras se elaboram cada vez mais
baseadas na construo de competncias, o arcabouo institucional montado de forma diferenciada para cada um deles ser objeto de anlise mais detalhada no item 4.
O captulo est dividido em cinco itens, alm da introduo. O
que se segue apresenta a trajetria institucional e os operadores
das polticas de apoio aos APLs no Esprito Santo. O item 2 apresenta uma caracterizao dos principais APLs identificados nos

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

259

mapeamentos realizados e que so apoiados por polticas pblicas. Alm disso, o item faz uma anlise que permite identificar o
adensamento e a representatividade do APL quando se considera
sua participao relativa na dinmica econmica do estado.85 O
item 3 destaca as atividades ligadas ao caf e produo de madeira a partir do eucalipto como evidncias de que mesmo em atividades tradicionais, a centralidade do conhecimento leva a uma
maior dinamizao econmica, alm de provocar transbordamentos dinmicos que so essenciais para a gerao descentralizada
de emprego e renda. O item 4 apresenta os comentrios finais do
captulo.

1. Trajetria e estrutura institucional das polticas estaduais


para arranjos produtivos locais no Esprito Santo
No Esprito Santo, o incio da utilizao do conceito de APL como
instrumento para apoio s empresas em aglomerados data do ano
2000, com nfase em setores econmicos com algum grau de importncia regional.86
No perodo seguinte, entre 2001 e 2004, as aes de poltica em nvel estadual buscaram articular a aplicao dos recursos
federais em resposta s demandas das empresas localizadas em
aglomeraes produtivas. Adotava-se o conceito indicado pelo
Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT, que entendia um APL
como um fenmeno emprico caracterizado por aglomerao de
unidades produtivas de um mesmo ramo da economia, em uma
85. As evidncias empricas nas quais os autores baseiam as anlises contidas nos
itens 1 e 2 foram obtidas graas inestimvel contribuio do doutorando Ueber
Oliveira, da mestranda Talita Guedes de Souza e das graduandas Jamilly Viviane dos Santos Freitas, Nvia Cavatti Maciel, Thais Oliveira de Oliveira e Patrcia
Cristina de Abreu Dias. Os autores tambm registram os agradecimentos mestra
Eliene dos Santos Lima, por suas contribuies nas buscas dessas evidncias empricas.
86. Em termos de pesquisas acadmicas, a discusso a respeito dos APLs se inicia
anos antes. Os trabalhos produzidos pelo Grupo de Pesquisa em Inovao e Desenvolvimento Capixaba GPIDECA, do Departamento de Economia da Universidade Federal do Esprito Santo, se caracterizaram por ter como foco a capacidade
inovativa de empresas capixabas participantes dos APLs. Nesse sentido, os estudos
buscaram valorizar as dimenses tecnolgica, econmica e institucional desses
arranjos, analisando em que sentido a combinao dessas trs dimenses era capaz de promover arranjos cooperativos e de aprendizado mtuo e integrado que
resultassem em processos e decises inovativas.

260

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

determinada e definida frao do territrio; usufrui de economias externas e apresenta articulao e interao, que resulta em
algum grau de interdependncia na tomada de decises (MCT,
2002, p. 5).
Em atendimento ao Programa Ao Regional de C&T do MCT,
e com o objetivo de captar recursos federais, constituiu-se o Comit Gestor Estadual, liderado pela Coordenao de Cincia e
Tecnologia, vinculada Secretaria de Estado de Planejamento.
Esse comit tinha a prerrogativa de selecionar as demandas para
serem submetidas ao Grupo de Gesto Compartilhada formado
pelo MCT, pela Financiadora de Estudos e Projetos Finep e pelo
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CNPq. Sob essa tica, foi contemplado o APL de mrmore e
granito de Cachoeiro de Itapemirim para o Projeto Redes Programa de Desenvolvimento em Redes de Rochas Ornamentais do
Esprito Santo e, posteriormente, o APL de fruticultura de mamo
da regio Norte do Esprito Santo e, ainda, o APL de mveis de
Linhares.
A participao do Sebrae-ES nas aes voltadas para APLs
data de 2002. Em consonncia com as diretrizes estabelecidas
pelo Sebrae-NA, o Sebrae-ES passou a atuar seguindo o conceito
consolidado no Termo de Referncia para Atuao do Sebrae em
APL (SEBRAE, 2003, p. 12): arranjos produtivos locais so aglomeraes de empresas, localizadas em um mesmo territrio, que
apresentam especializao produtiva e mantm algum vnculo
de articulao, cooperao e aprendizagem entre si e com outros
atores locais, tais como governo, associaes empresariais, instituies de crdito, ensino e pesquisa.
Na agenda do governo estadual, a diretriz era que a promoo
dos arranjos produtivos seria uma das bases da poltica de fortalecimento da economia local e que adensar os APLs seria um dos
objetivos dos eixos estratgicos de ao estruturante para a economia capixaba (GOVERNO DO ESTADO DO ESPRITO SANTO,
2003, p. 62).
Em 2003, o Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MDIC iniciou a coordenao interinstitucional com
o objetivo de promover a complementaridade das aes voltadas
para os APLs; foi criado o Grupo de Trabalho Permanente para

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

261

Arranjos Produtivos Locais GTP-APL, com o objetivo de congregar as aes existentes no mbito federal e elaborar e propor diretrizes gerais para a atuao das entidades federais no apoio aos
APLs. O Esprito Santo tinha o APL de rochas ornamentais dentre
os 11 APLs pilotos do Brasil.
Em 2005, o governo estadual coordenou a elaborao do Plano de Desenvolvimento Esprito Santo 2025 ES2025 (GOVERNO DO ESTADO DO ESPRITO SANTO, 2006). Nesse, os APLs
so considerados chave para a insero competitiva da economia
capixaba e, sobretudo, fundamentais para a promoo do desenvolvimento no interior do estado. A partir de aes coordenadas
junto a eles, os APLs passariam a ser responsveis pela maioria
dos empregos no estado.
Em 2006, o GTP-APL fez uma chamada aos estados para implantao de ncleos estaduais. Seguindo essa orientao, o Esprito Santo implantou o Ncleo Estadual para Apoio aos Arranjos
Produtivos Locais do Esprito Santo NE-APL/ES, por meio de
evento com a adeso de 20 entidades.87 Foram, ento, inscritos os
seguintes APLs: moveleiro, de Linhares; moveleiro, da Grande Vitria; vesturio, da regio Noroeste Colatina; vesturio, de Vila
Velha; metalmecnico, da Grande Vitria, com nfase em petrleo
e gs; agroturismo da regio Centro-Serrana; e ratificado o APL
de rochas ornamentais de Cachoeiro de Itapemirim.
O conceito disseminado e utilizado no mbito do NE-APL/ES
era, e continua a ser, o de APL como [...] um nmero significativo de empreendimentos no territrio e de indivduos que atuam
87. Agncia de Desenvolvimento em Redes do Esprito Santo (Aderes); Banco do
Brasil (BB); Banco do Nordeste (BNB); Banco de Desenvolvimento do Esprito Santo
S/A (Bandes); Centro Federal de Educao Tecnolgica do Esprito Santo (CefetES); Caixa Econmica Federal Superintendncia do Norte e do Sul; ES em Ao
(ONG instituda e mantida por vrias empresas e voltada para a mobilizao da classe empresarial); Federao da Agricultura do Esprito Santo (Faes); Federao das
Associaes e Entidades das Micro e Pequenas Empresas do Estado do Esprito Santo
(Fampes); Federao dos Transportes do Esprito Santo (Fetransportes); Federao
das Indstrias do Esprito Santo (Findes/Ideies); Instituto Estadual de Meio Ambiente (Iema); Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(Incaper); Instituto de Pesos e Medidas do Esprito Santo (Ipem); Servio de Apoio
s Micro e Pequenas Empresas do Esprito Santo (Sebrae-ES); Secretaria de Estado
de Cincia e Tecnologia e Fundao de Apoio Pesquisa do Esprito Santo (Sect/
Fapes); Secretaria de Desenvolvimento (Sedes); Servio Nacional de Aprendizado
Industrial do Esprito Santo (Senai-ES); Sindicato das Cooperativas de Crdito do
Esprito Santo (Sicoob-ES); Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes).

262

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

em torno de uma atividade produtiva predominante e que compartilhem formas percebidas de cooperao e algum mecanismo
de governana (MDIC, 2006, p. 5).
Assim, as aes voltadas aos APLs passaram a fazer parte da
agenda de polticas estaduais por dois caminhos: ou em resposta
s diretrizes de alocao de recursos federais (fossem atravs do
Sebrae, do MCT ou do MDIC), ou como forma de contemplar
micro e pequenas empresas MPEs em aglomeraes, poucas
delas diretamente ligadas aos segmentos motrizes da dinmica
econmica local (metalurgia, celulose e logstica de comrcio exterior).

2. Arranjos produtivos locais apoiados por polticas pblicas


no Esprito Santo
2.1. Breve caracterizao dos APLs capixabas
O critrio para seleo dos APLs aqui apresentados foi o fato de
terem sido identificados como apoiados por polticas pblicas segundo as entidades mapeadoras mencionadas no item anterior.
Ressalte-se que, conforme visto, os mapeamentos utilizaram-se
tanto de mtodos quanto de conceitos (do que entendiam como
arranjos produtivos locais) diferentes.
Tabela 1 ES: APLS apoiados por polticas pblicas
no Esprito Santo e entidades mapeadoras
APL apoiado por poltica pblica

Rochas ornamentais

Confeces da Grande Vitria


Confeces de Colatina
Mveis de Linhares
Metalmecnico da Grande Vitria

Identicado por
 NE/APL-ES
 Sebrae-ES
 Sedetur/Futura
 ES2025
 ES em Ao
 NE/APL-ES
 Sedetur/Futura
 ES2025
 NE/APL-ES
 Sebrae-ES
 NE/APL-ES
 Sebrae-ES
 NE/APL-ES
 Sebrae-ES
 Sedetur/Futura

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

263

APL apoiado por poltica pblica

Fruticultura/fruticultura do coco

Software da Grande Vitria


Mveis da Grande Vitria
Cachaa de Nova Vencia
Caf conilon

Agronegcios da regio Serrana/agroturismo


Petrleo e gs
Aquicultura e pesca
Logstica

Identicado por
 NE/APL-ES
 Sebrae-ES
 Sedetur/Futura
 ES2025
 ES em Ao
 NE/APL-ES
 Sebrae-ES
 NE/APL-ES
 NE/APL-ES
 NE/APL-ES
 Sedetur/Futura
 ES2025
 ES em Ao
 Sebrae-ES
 ES em Ao
 Sebrae-ES
 Sedetur/Futura
 ES em Ao
 Sedetur/Futura
 Sedetur/Futura
 ES em Ao

2.1.1. APL de aquicultura e pesca


A aquicultura no Esprito Santo se desenvolveu mais firmemente
na dcada de 1990, com a diversificao dos sistemas de cultivo, cada vez mais intensivos e tecnificados. Segundo o Sebrae-ES
(2007, p. 21), o estado destaca-se no cenrio aqucola nacional pela aptido multidisciplinar e pelo modelo de organizao
e profissionalizao de polticas e programas governamentais
regionais ou estaduais para o desenvolvimento do setor. Ainda
de acordo com o Sebrae-ES (2007), o APL de aquicultura tem
estreita ligao com o APL de agroturismo, que constitui tambm
uma atividade ligada aquicultura. Isso porque os piscicultores
so, em geral, pequenos produtores e utilizam a piscicultura para
agregao de renda atividade rural.
O Sebrae-ES dirige o Programa Aquicultura Sebrae que pretende organizar a cadeia de produo aqucola. A esse projeto, esto agregados os municpios de Muniz Freire, Domingos Martins
e Afonso Cludio, envolvendo 40 produtores rurais distribudos

264

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

nos municpios participantes desse APL e tambm do APL de turismo (SEBRAE, 2007).

2.1.2. APL da produo de cachaa


Considera-se que a produo de aguardente no Esprito Santo se
desenvolve em volumes dirios de at 15.000 litros/dia. Aqueles
que podem ser considerados produtores artesanais, no caso de cachaa, produzem apenas em pequena quantidade (de at 100.000
litros/ano), sendo ela processada atravs de alambiques/condensadores de cobre.
A partir do ano de 1998, os produtores capixabas estruturaram, na regio Centro-Serrana, a Cooperativa dos Produtores de
Cachaa do Esprito Santo Unicana, agrupando os produtores de
cachaa da regio de So Roque do Cana. O mesmo ocorreu na
regio Sul, na qual foi criada, em 1999, a Cooperativa dos Produtores de Aguardente do Sul do Esprito Santo Coopas. No Norte,
os produtores se reuniram na Associao de Produtores de Cachaa
Artesanal do Norte do Estado do Esprito Santo Aprocana, criada
no ano de 2001. Essas trs entidades abrigam pouco mais de 100
produtores. A partir do ano de 1999, o Sebrae-ES e o Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Incaper),
com o apoio de outras organizaes, passaram a se direcionar mais
intensamente s atividades relacionadas produo e comercializao de cachaas. Essa parceria resultou em uma transformao
no setor, bem como na maneira de pensar do produtor, sobretudo
no que tange a agregar valor atravs da produo de cachaas especiais (armazenadas em barris de madeira).

2.1.3. APL da fruticultura


A fruticultura tem se tornado um importante fator de gerao de
oportunidades de negcios no Esprito Santo, incluindo atividades econmicas rentveis na rea de prestao de servios, assistncia tcnica e inovao tecnolgica e industrial, que um dos
principais elementos de agregao de valor ao produto.

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

265

Atualmente, o Esprito Santo dispe de uma rea plantada de


85 mil hectares, com uma produo anual na ordem de 1,2 milho de toneladas. Isso gera cerca de 50 mil empregos diretos
no processo de produo, com uma renda anual superior a R$
400 milhes, nmeros que fazem a fruticultura a segunda maior
atividade agropecuria do estado, perdendo apenas para o caf
(COSTA & COSTA, 2007).

2.1.4. APL da fruticultura do coco


No Esprito Santo, o cultivo do coco comea na dcada de 1960,
em So Gabriel da Palha. Mais recentemente, houve maior interesse em cultiv-lo na regio Litornea. A partir da, a produo
foi expandindo para os municpios da regio Norte, notadamente
So Mateus, Jaguar e Conceio da Barra, atingindo cerca de 15
mil hectares de rea plantada em 2002 (SILVA, 2008). A rea ocupada pelo plantio do coco no Esprito Santo de 14.323 hectares,
e o rendimento mdio de 72 frutos/planta/ano, o que equivale
a 14,4 mil frutos/ha (SILVA, 2008).

2.1.5. APL da explorao de petrleo e gs


A produo capixaba de petrleo, at 1984, se dava primordialmente em rea terrestre e chegou a atingir 25 mil barris por dia,
decrescendo para menos de 10 mil barris por dia no ano de 1990.
A produo volta a aumentar em 2002, por conta da revitalizao
terrestre e do desenvolvimento do campo de Fazenda Alegre, localizado no municpio de Jaguar.
Com a intensificao da atividade exploratria, ao norte, e
com suas jazidas vinculadas Bacia de Campos, ao sul, o Esprito Santo consolidou-se como uma nova provncia petrolfera,
com uma perspectiva otimista, mas ainda indeterminada, especialmente quanto ao perfil da oferta futura de hidrocarbonetos.
Alm disso, a descoberta de leo em guas profundas significa
outro momento de revitalizao da atividade, reforando o adensamento do APL, principalmente como prestador de servios s
empresas operadoras de explorao da regio.

266

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

2.1.6. APL do turismo


O Esprito Santo representa um grande potencial turstico, em
razo da extensa faixa litornea, de aproximadamente 416 Km,
com praias que possibilitam esportes nuticos, inclusive pesca esportiva.
Um dos fatores determinantes para o Esprito Santo se destacar no turismo, no s litorneo, mas tambm na regio de montanha, foi a criao do Programa do Agroturismo em 1993, com
o apoio das secretarias estaduais do Desenvolvimento Econmico
(Sedes) e da Agricultura (Seag) em parceria com o Servio de
Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae-ES), a fim de incentivar o desenvolvimento regional.

2.1.7. APL do vesturio/confeco da Grande Vitria


Na dcada de 1990, a indstria de confeco de todo o estado,
sobretudo de Vila Velha e Colatina, investiu no desenvolvimento
tecnolgico, com a aquisio de mquinas modernas, aprimoramento da qualidade dos processos e a busca de novos mercados
para comercializao (FERRETTI, 2006).
Atualmente, composto por 16 mil empresas, que geram algo
em torno de 23 mil empregos diretos e constitudo, predominantemente, por micro e pequenas empresas (98% do total),
que geram uma produo anual de 73 milhes de peas e receita
anual de, aproximadamente, R$ 400 milhes (ALBANESES JUNIOR, 2008).

2.1.8. APL de confeces de Colatina


O arranjo produtivo de confeces em Colatina se destaca pela
produo de jeans, que representa em torno de 80% da produo
local. Porm, outra atividade importante a produo de roupas
de malha e roupas sociais, principalmente masculinas (SEBRAE,
2007b). O APL do vesturio/confeces de Colatina apresenta
ainda outras atividades, como a prestao de servios de faco,
lavanderia, limpeza de roupas, estamparia e serigrafia, alm de
servios especializados de bordadeiras e estilistas.

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

267

Ainda de acordo com o Sebrae (2007b), o arranjo composto por aproximadamente 500 empresas (formais e informais), das
quais 97% so micro e pequenas e 3% so mdias ou grandes. Em
relao espacialidade do APL, o municpio de Colatina o mais
representativo do arranjo: nele, esto localizadas 69% das empresas, que geram 65% dos empregos. J em So Gabriel da Palha, temos 31% das empresas e 35% dos empregados (SEBRAE, 2007b).

2.1.9. APL de logstica


De forma abrangente, as atividades econmicas ligadas a esse APL
so aquelas necessrias s atividades comerciais de compra e venda, contratao de transporte, seguro, transportes intermedirios,
armazenagem, consolidao e desconsolidao de contineres, preparo e envio de documentao, desembarao de carga etc., sempre
voltadas para o comrcio exterior. Por conta disso, sua concentrao se d nos municpios do litoral, principalmente naqueles onde
esto localizados os complexos porturios martimos. Embora seja
importante para a economia local, dada a dependncia da dinmica capixaba para o comrcio exterior, no h indicao de formatao de governana para a dinamizao desse APL, exceo feita a
aes reivindicatrias relativas a incentivos financeiros concedidos
a importaes feitas por empresas capixabas.

2.1.10. APL de produo de software


Segundo a Companhia de Desenvolvimento de Vitria (CDV), o
segmento de software apresenta um universo em torno de 50 empresas, com predomnio de micro e pequenos empreendimentos,
todos com menos de 10 anos de existncia. Vinte e sete vrgula
trs por cento dos empreendimentos do setor na Grande Vitria
so microempresas (que possuem de um a nove funcionrios); as
pequenas empresas representam 63,7% do total. Juntas, renem
90% do total das empresas da regio metropolitana, que respondem por 72,2% dos empregos gerados nessa atividade econmica, o que demonstra a importncia de se desenvolver polticas
pblicas para o setor.

268

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

2.1.11. APL de mveis da Grande Vitria


A explorao madeireira no Norte do Esprito Santo iniciou-se de
modo paulatino a partir da dcada de 1920, com a ocupao das
terras devolutas existentes nessa regio, e avanou nas dcadas
seguintes (VILLASCHI & BUENO, 2000).
Momento marcante da atividade madeireira na regio Norte
do estado foi a dcada de 1960, em decorrncia da injeo de
recursos oriundos das indenizaes pagas aos produtores de caf
inseridos no programa de erradicao dos cafezais. Esse contingente, vindo, principalmente, da regio Sul do estado, buscava
terras para o cultivo da produo cafeeira. A atividade madeireira
deslancha tambm por ocasio do quase completo esgotamento
das reservas florestais nos estados vizinhos ao Esprito Santo, especialmente Rio de Janeiro e Minas Gerais.

2.1.12. APL de mveis de Linhares


Atualmente, o APL de mveis de Linhares est voltado, primordialmente, para a produo de mveis residenciais (cerca de
60%), seguido dos mveis para escritrio (25%) e aquela moblia
voltada para consultrios, restaurantes, hospitais etc., que corresponde a 15% da produo (GUEDES, 2008).
Existem, no setor, aproximadamente 678 empresas atuantes
no Estado do Esprito Santo, entre pequenas, mdias e grandes,
constantes nos cadastros do IEL e dos trs sindicatos do setor
(Sindmadeira, Sindimol e Sindmveis), alm de um grande nmero de empresas informais (MURAD, 2007).

2.1.13. APL da indstria metalmecnica


Embora empresas do segmento siderrgico, como a Companhia
Ferro e Ao de Vitria (Cofavi) e a Companhia Vale do Rio Doce
(CVRD), j estivessem instaladas no Esprito Santo desde os anos
1940, no se desenvolveu qualquer tipo de relao entre essas
grandes empresas e as metalmecnicas locais at meados dos
anos 1970. Com o projeto de descentralizao do desenvolvimento no pas (ainda na dcada de 1970) e a instalao de grandes

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

269

empresas no Esprito Santo, inicia-se a produo ainda de forma tmida e incipiente de alguns acessrios e peas para essas
empresas.
Com isso, se inicia, dentro do segmento metalmecnico, o
desenvolvimento de servios de manuteno e montagem em
mquinas e equipamentos. Alm disso, se observou uma grande
dependncia das indstrias do segmento metalmecnico capixaba s grandes empresas clientes, como a Companhia Vale do Rio
Doce (CVRD), a Companhia Siderrgica de Tubaro (CST), a Samarco Minerao S.A., a Companhia Ferro e Ao de Vitria (Cofavi) e a Aracruz Celulose S.A., empresas que compravam 69% dos
servios oferecidos pelo segmento. Assim, a indstria metalmecnica no Esprito Santo est ligada, historicamente, instalao
das empresas ou grandes projetos que, tanto na dcada de 1980
quanto na dcada de 1990, demandaram das empresas do setor a
fabricao de peas e acessrios para instalao e reposio, montagem e manuteno industrial (VILLASCHI & LIMA, 2000).

2.1.14. APL de rochas ornamentais


O setor de rochas ornamentais (mrmore e granito) no Esprito
Santo formado por dois ncleos centrais, nos quais se localizam
a maioria das empresas extratoras e beneficiadoras do mrmore
e do granito. O primeiro ncleo de aglomerao se localiza em
torno do municpio de Cachoeiro de Itapemirim, na regio Sul, e
o segundo, em torno do municpio de Nova Vencia, ao Norte do
estado (VILLASCHI & SABADINI, 2000).
A vocao porturia do Estado do Esprito Santo favoreceu a
atividade exportadora, transformando o Complexo Porturio de
Vitria no maior polo brasileiro de exportao de rochas brutas
e processadas. Por sua vez, a malha de ligao rodoferroviria
centralizada pela Estrada de Ferro Vitria/Minas EFVM tambm
contribuiu para o escoamento e a distribuio da produo oriunda do Estado de Minas Gerais. O nmero de empresas capixabas
exportadoras de rochas evoluiu de 86, em 1997, para 154, em
2000, quando o estado passou a concentrar 30% das empresas de
exportao do Brasil. o maior exportador de rochas ornamentais brutas e manufaturadas.
270

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

2.1.15. APL do cultivo de caf


O Esprito Santo destaca-se como o segundo maior produtor nacional de caf, perdendo apenas para Minas Gerais. o maior
produtor da espcie conilon, com 70,1% da produo brasileira.
Em virtude da expanso do seu cultivo, essa espcie est presente,
hoje, em 65 dos 78 municpios capixabas, abrangendo tanto os
aspectos econmicos quanto os sociais, pois emprega 220 mil trabalhadores somente no setor de produo, em aproximadamente
40 mil unidades produtivas.
O Esprito Santo foi o pioneiro, em nvel nacional, no cultivo de caf conilon em escala comercial. O municpio de So Gabriel da Palha foi o primeiro no estado a investir na produo
desse tipo de caf, em virtude, principalmente, dos interesses da
administrao pblica local, de produzir e distribuir gratuitamente as mudas aos produtores rurais, com o intuito de minimizar
os efeitos do programa de erradicao dos cafezais improdutivos
(FREITAS, 2009). Atualmente, os maiores produtores do Esprito
Santo so os municpios de Jaguar, Sooretama, Vila Valrio, So
Mateus, Rio Bananal, Pinheiros, Nova Vencia e Linhares.

2.2. O papel dos APLs na gerao de emprego, renda e na


descentralizao da dinmica econmica capixaba
Dois elementos de anlises so fundamentais para entender o papel que desempenham os APLs na economia capixaba a distribuio espacial da renda e do emprego pelo territrio estadual.
Assim, embora os Grandes Projetos produtores de commodities
para exportao respondam por 80,3% da formao do PIB capixaba, sua localizao concentra-se em apenas 5% do territrio
estadual. Dessa forma, vale dizer que os APLs cumprem papel
fundamental no sentido de promover maior dinmica econmica
e desenvolvimento no interior do estado, se tornando, em alguns
casos, a principal atividade econmica da regio.
O caso mais marcante dessa contribuio para uma melhor
distribuio espacial da renda e do emprego o do APL do caf,
que est presente na maioria dos municpios capixabas, contribuindo, inclusive, para a permanncia do trabalhador em reas

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

271

fora da regio Metropolitana da Grande Vitria. O mapa abaixo


d uma dimenso da centralizao das empresas resultantes dos
GPs (retngulo direita) e o papel descentralizador dos APLs.
Mapa 1 ES: distribuio dos arranjos produtivos locais no Esprito Santo e
localizao das empresas oriundas dos Grandes Projetos

Fonte: Elaborao prpria, a partir dos mapeamentos do Sebrae-ES e do NE-APL/ES.

O segundo elemento de anlise da importncia dos APLs diz


respeito gerao de emprego e renda. A Tabela 2 d uma indicao da gerao de emprego formal por APLs, considerando os
dados da RAIS e da Sefaz de 2006. Alm disso, apresenta a parti272

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

cipao relativa dos APLs para a atividade econmica no estado,


alm da importncia econmica para a regio onde se encontra.
Tabela 2 ES: valor das entradas (compras) dos APLs,
segundo os dados da SefazES para o ano de 2006
Denominao do APL
Rochas ornamentais
Turismo
Software
Logstica
Petrleo e gs
Confeces da Grande Vitria, confeces
de Colatina
Cachaa de Nova
Vencia
Fruticultura
Fruticultura do coco
Caf conilon da
regio Noroeste
Cafeicultura
Metalmecnico da
Grande Vitria
Aquicultura e pesca
Agronegcio da
regio Serrana
Mveis de Linhares
Mveis da Grande
Vitria

Participao do Participao do APL


APL no total das no total das vendas
vendas locais
da atividade no
(%)
estado (%)
31,75
39,98
0,16
27,82
0,01
96,92
1,56
83,56
16,46
85,61

Emprego
formal

Indicador de
densidade scal
(VS/Emp)

30.648
19.012
2.016
19.553
2.262

66.193,78
3.186,49
3.303,99
86.477,12
4.314.784,17

31.211

29.563,00

1,59

64,25

3.639

216.633,78

21,65

49,70

8.056
2.285

835,76
93.941,23

0,32
5,16

4,04
24,63

9.987

140.970,01

28,41

24,60

10.356

258.715,25

15,99

47,69

19.969

510.470,89

9,56

95,03

229

3.542,42

0,01

80,60

18.489

1.892,05

2,91

1,14

14.706

31.327,76

6,44

37,52

9.196

11.930,54

0,10

16,75

Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados da Sefaz-ES e da RAIS.

Tabela 3 ES: composio selecionada de empregos formais no Esprito Santo


Gerao de emprego formal no Esprito Santo
Arcellor Mittal Tubaro (2006)
Aracruz Celulose (2007)
Samarco Minerao S.A.
Vale - no Esprito Santo (2008)
Arranjos produtivos locais (2006)

Quantidade
4.356
2.665
1.700
7.500
201.614

Total

16.221

201.614

Fonte: Relatrios anuais das empresas e RAIS (2006).

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

273

Por ltimo, mas nem por isso menos importante, vale destacar que a importncia poltica de todo e qualquer programa de
dinamizao de APLs no ES pode ser mensurada pelo peso relativo que esses tm na gerao de empregos formais. Os dados
que constam da Tabela 3 permitem comparar e contrastar as diferenas do peso socioeconmico dos chamados Grandes Projetos
(responsveis, conforme visto anteriormente, por mais de 2/3 do
PIB estadual) com o dos APLs (principais ocupadores da fora de
trabalho do Esprito Santo).

3. Capacitao inovativa e competitividade: a construo


institucional em dois segmentos tradicionais
3.1. Panorama geral da dinmica econmica e inovao no Esprito
Santo
Desde seu processo de industrializao retardatria, no final da
dcada de 1970, a economia capixaba tem desenvolvido um significativo processo de diversificao de suas atividades. A partir
da, notvel sua evoluo estrutural, tendo entrado num ciclo
dinmico no que se refere aos setores de alimentos e bebidas, metalmecnico, mveis, rochas ornamentais, vesturio, construo
civil, software, dentre outros. Tais transformaes, contudo, no
foram suficientes para, por um lado, reverter a dependncia relativa em relao produo e exportao de commodities e, por
outro, incluir o Esprito Santo no polgono dinmico da economia
brasileira, apesar de sua proximidade geogrfica.88 As tabelas 4 e
5 do conta de evidenciar que, apesar da diversificao histrica,
grandemente apoiada nos APLs, a dependncia dinamizadora dos
GPs ainda continua.

88. A respeito desse tema, ver Caador (2008).

274

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

Tabela 4 ES: distribuio do VTI do Brasil (19962005) (%)


Grupos de
atividades

1996
AM

PA

BA

CE

PE

GO

SP

RJ

MG

ES

PR

RS

SC

BR

Produo de
commodities

7,1

55,2 26,5

3,3

11,7 11,8 13,6 13,2 30,5 53,5 12,3

5,7

7,5

17,5

Produtos
durveis de
consumo

44,6

0,6

0,9

0,7

6,3

4,6

12,1

Indstrias
tradicionais

17,8 31,7 19,3 72,0 45,0 57,3 22,6 19,8 25,5 25,8 42,0 44,2 49,7 28,7

Indstrias
difusoras de
progresso
tcnico

14,9

3,3

44,5 11,2 21,9 12,3 29,1 23,0 10,8

Demais
setores

15,6

9,1

9,6

12,5 20,7 18,1 18,9 40,4 19,9 15,9 17,3 23,2 17,2 18,2

Total

100

100

100

100

Grupos de
atividades

0,1

100

0,4

100

15,9

100

3,7

100

13,2

1,5

3,2

9,6

18,7 20,6 21,0 23,5

100

100

100

100

100

100

MG

ES

PR

RS

SC

BR

2005
AM

PA

BA

CE

PE

GO

SP

RJ

Produo de
commodities

9,2

68,0 44,2 13,7 12,3 12,5 22,8 63,5 48,8 76,6 25,9

9,5

9,3

31,2

Produtos
durveis de
consumo

36,6

0,2

15,1

7,0

10,1

0,2

13,2

9,7

5,3

11,5

Indstrias
tradicionais

14,6 20,4 11,6 64,2 42,4 57,4 19,9

7,6

18,3

8,6

32,5 34,8 49,6 23,9

Indstrias
difusoras de
progresso
tcnico

10,4

3,4

30,0 11,0 18,9 12,5 25,2 11,8 10,1

5,0

16,4 26,5 18,4 19,0

Demais
setores

29,1

7,9

7,0

9,0

24,1 13,1 17,0 10,0 12,7

9,6

12,1 19,5 17,4 14,4

Total

100

100

100

100

100

100

100

7,2

2,1

2,3

4,5

100

100

100

100

100

100

100

Fonte: Caador (2008).

Tabela 5 ES: participao relativa no VTI do Esprito Santo (19602005) (%)


Grupos de atividades
Produtores de commodities
Produtos durveis de consumo
Indstrias tradicionais
Indstrias difusoras de progresso tcnico
Subtotal
Demais setores
Total

1960
8,1
0,4
71,1

1970
17,9
2,3
55,2

1985
49,9
6,9
27,4

1996
53,5
1,5
25,8

2005
76,6
0,2
8,6

1,7

1,6

7,0

3,2

5,0

81,3
18,7
100,0

77,0
19,8
100,0

91,2
8,8
100,0

84,0
16,0
100,0

90,4
9,6
100,0

Fonte: Caador (2008).

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

275

As evidncias so claras em indicar que isso se deu em funo das estratgias competitivas adotadas por empresas no bojo
dessas atividades inseridas ou no em APLs terem sido (e continuarem sendo) pouco focadas no enraizamento da capacidade
inovativa e com baixo nvel de cooperao, conforme indicam os
dados das Pintecs realizadas.
Tabela 6 ES: relaes de cooperao das empresas que inovaram (20032005)
Unidades da
Federao

Total

Taxa de Clientes ou
coopera- consumio
dores

Fornecedores

Consultoria

Universidades
e instituies
de pesquisa

Centros de
capacitao
prossional

Amazonas

40

13,7

34,4

78,3

18,6

22,2

20,5

Par

37

8,4

82,7

8,7

11,4

94,6

83,3

Bahia

69

10,9

76,7

78,1

10,6

14,7

18,1

Cear

20

3,8

53,7

63,0

15,3

21,9

17,1

Pernambuco

16

2,3

32,2

38,6

32,0

53,3

21,8

Esprito Santo

50

6,7

80,6

100,0

5,9

9,8

74,7

Minas Gerais

112

3,5

51,2

70,0

35,5

50,6

18,2

Rio de Janeiro

166

12,2

31,6

44,5

12,0

27,9

34,7

So Paulo

933

8,7

59,8

63,8

20,7

25,0

18,3

Paran

259

8,2

71,3

55,2

41,0

40,9

25,4

Rio Grande do Sul

309

9,6

67,2

57,3

25,1

33,8

17,3

Santa Catarina

107

4,0

51,9

77,7

17,1

39,7

22,2

Gois

14

2,1

29,7

67,3

14,6

47,2

14,6

UFs do polgono

1.720

7,5

61,8

62,6

25,3

31,6

19,4

Brasil

2.194

7,2

59,2

61,5

22,6

31,4

23,1

Nota: Considerou-se apenas as empresas que concederam grau de importncia alto e mdio s
parcerias de cooperao para inovar.
Fonte: Caador (2008), a partir de Pintec (2007).

Isso posto, o foco deste item ser em duas atividades tradicionais, que, resultantes das estratgias adotadas para superao
da crise nos anos 1950/1960, foram capazes de construir uma
institucionalidade em que o conhecimento e a capacitao inovativa so centrais sua dinmica econmica. A primeira delas
trata da cafeicultura do caf conilon. A segunda, da produo de
celulose branqueada de fibra curta a partir de florestas plantadas
de eucalipto.
O fundamental perceber que tais atividades, como concebidas originalmente, estavam fortemente fundadas sobre vantagens comparativas estticas (principalmente baixo custo da terra
e da mo de obra e incentivos creditcios e fiscais). O esprito

276

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

empreendedor identificvel em pessoas e organizaes subverteu


essa lgica e deu incio a um ciclo virtuoso de competitividade
centrado na inovao que se viabiliza atravs de processos de
aprendizagem engendrados entre e intra as esferas da produo
de bens e servios , no conhecimento e nas capacitaes econmicas e sociais.

3.2. A viabilizao de uma cultura de baixo valor agregado via


conhecimento o caso do caf conilon
De acordo com Buffon (1992), o caf conilon89 passou a ser uma
alternativa para os agricultores aps a erradicao dos cafezais da
espcie arbica. A insero da nova espcie, entretanto, mesmo
que mais adequada ao clima e ao solo da regio, no recebeu,
inicialmente, qualquer tipo de apoio do aparato institucional ou
financeiro local. Os mecanismos de incentivos fiscais ento criados tinham o objetivo de diversificar a agricultura capixaba, e no
apoiar a monocultura do caf (COSME, 1998).
Foi apenas em 1973 que a Secretaria da Agricultura do Estado
realizou oficialmente a implantao do caf conilon. Desde cedo,
a expanso da nova cafeicultura aconteceu tanto nas pequenas
propriedades rurais, com trabalho familiar e/ou sistemas de parceria, quanto nas empresas rurais capitalistas, com trabalho assalariado e com produo em grande escala. Alm disso, o Projeto
Conilon indicava ao agricultor beneficirio das mudas gratuitas
que deveriam necessariamente adotar a tecnologia de plantio
em nvel, recomendada pelo Instituto Brasileiro do Caf IBC, devido topografia acidentada (SILVA et al., 2007, p. 550). Assim,

89. Segundo Silva et al. (2007), o caf arbica (Coffea arabica) e o caf conilon
(Coffea canephora) so os de maior interesse econmico, constituindo, respectivamente, 70% e 30% da produo mundial. O caf arbica apresenta caractersticas distintas da espcie conilon, como ser um caf fino, de aroma e sabor mais
pronunciado. Em virtude dessa caracterstica, a demanda mundial e os preos
de mercado do arbica so maiores do que os do caf conilon. Este produz um
caf de qualidade inferior, mas seus slidos so muito mais solveis em gua do
que os slidos da espcie Coffea arabica. Apesar de o caf conilon possuir um
valor de mercado inferior ao caf arbica, a liquidez dessa commodity garantida
pela crescente demanda, por parte da indstria, de caf solvel e da utilizao
em blends.

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

277

foi dado incio utilizao de novas tcnicas de produo, o que


resultou em maior produtividade e maior qualidade do caf.
A nova cafeicultura capixaba foi construda a partir da superao de grandes desafios. O conhecimento acumulado at a
dcada de 1980 era fruto e estava basicamente concentrado nos
prprios cafeicultores pioneiros. a partir desse conhecimento
que foram desenvolvidos os trabalhos do Instituto Capixaba de
Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural Incaper,90 que
passou a inserir nos sistemas produtivos dos cafeicultores tecnologias mais apropriadas para a explorao racional da espcie.
Em 1983, quando da visita dos tcnicos do extinto IBC ao viveiro de multiplicao clonal do eucalipto, na Aracruz Celulose
S.A., vislumbrou-se a possibilidade de adaptar o processo utilizado pela empresa para produo de mudas clonais de eucalipto
(Eucalyptus) em larga escala para as mudas clonais do caf conilon (PAULINO et al., 1994, p. 3).
Os primeiros resultados surgiriam a partir de 1993, com a
implantao das primeiras variedades clonais. Houve, por conta
disso, um aumento na produtividade mdia de caf conilon de
9,5 sacas por hectare para 26,6 sacas por hectare (mais de 150%)
entre 1993 e 2008, chegando a 120 sacas/ha em propriedades
tecnificadas e empreendedoras. Nesse perodo, a produo teve
um aumento em torno de 190%, saindo de 2,4 para 7,4 milhes
de sacas (COSME, 2009).
Nesse processo, h que se destacar o arranjo institucional
voltado para o desenvolvimento de inovaes genticas, de tecnologias produtivas e, sobretudo, para proporcionar o acesso do
produtor (pequeno ou grande) s novas tcnicas e tecnologias
produtivas. A figura a seguir apresenta, de forma simplificada,
os principais atores dessa institucionalidade voltada para a nova
cafeicultura capixaba.

90. O Incaper a principal instituio ligada pesquisa e assistncia tcnica e


extenso rural no estado, responsvel pela gerao, difuso e transferncias das
tecnologias e do conhecimento, e que, conjuntamente com outras instituies pblicas e privadas (de pesquisa, fomento, assistncia tcnica, extenso rural, associaes, entre outras), vem proporcionando o ambiente institucional favorvel
para o processo inovativo na agricultura no Esprito Santo (FREITAS, 2009).

278

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

Figura 1 ES: rede institucional da cafeicultura capixaba principais atores

Fonte: Elaborao prpria.

O importante notar que cada um desses entes opera com considervel esforo de cooperao e de interatividade, tendo como
objetivo comum a melhoria constante dos processos produtivos,
principalmente centrados na construo de novas competncias
tecnolgicas e produtivas. O Quadro 1 apresenta, resumidamente, o papel desempenhado por cada um deles.
Quadro 1 ES: institucionalidade para a cafeicultura no Esprito Santo
principais elementos constitutivos
Consrcios: Os Consrcios propiciam o desenvolvimento de estudos, pesquisas e atividades
que do sustentao tecnolgica e econmica cadeia produtiva do caf, por meio da integrao das instituies de P&D e dos demais componentes do setor cafeeiro. Contemplam linhas
de pesquisa em agroclimatologia e siologia do cafeeiro, gentica e melhoramento, biotecnologia aplicada cadeia agroindustrial do caf, solos e nutrio, pragas, doenas e nematoides,
manejo da lavoura, irrigao e sustentabilidade socioeconmica.
Cetcaf: O Centro de Desenvolvimento Tecnolgico do Caf (Cetcaf) uma entidade no
governamental criada em 1993 com o objetivo de ser o rgo de ligao entre os diversos
setores do agronegcio no Esprito Santo. Desde seu incio, promove uma aproximao
dos setores da indstria e de exportao, alm de articular o processo de unio da cadeia
produtiva do caf.
Cooperativas: Alm do apoio tcnico, gerencial e cooperativo aos seus associados, contribuem na articulao da cadeia produtiva do caf e agregam, dentre outras funes, servios
laboratoriais, de armazenagem e comercializao, produo e comercializao de mudas e
consultoria tcnica.
Empresas inovadoras/difusoras: Dentre os empreendimentos privados, pode-se destacar
dois: a Verdebras, empresa de biotecnologia mais tradicional na produo de mudas de caf
conilon para o estado, e a Real Caf, empreendimento que, desde a dcada de 1970, compra
o conilon capixaba para sua utilizao na produo de solvel, estimulando o plantio e promovendo a melhoria da qualidade do produto.

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

279

Financiamento: No que diz respeito ao crdito para investimentos, as principais instituies


so o Banco de Desenvolvimento do Esprito Santo (Bandes), o Banco do Nordeste do Brasil
(BNB), o Banco do Brasil (BB) e o Banco do Estado do Esprito Santo (Banestes). De uma
forma geral, todas essas entidades nanceiras incentivam os programas de melhoria da qualidade e da produtividade do caf, principalmente de produo familiar.
Ensino e extenso: No mbito educacional, aparecem as instituies que atuam voltadas
para a agricultura. As Escolas Agrotcnicas Federais (EAF), incorporadas ao Instituto Federal
de Educao do Esprito Santo (Ifes), formam prossionais de nvel mdio, principalmente
tcnicos agrcolas, muitos dos quais so lhos de agricultores, que contribuem na multiplicao
de informaes e conhecimentos.
Governos locais: As prefeituras municipais tambm se constituem num importante elemento
do arranjo institucional. Elas participam como uma das principais parceiras na difuso de
tecnologias, uma vez que detm cerca de 20% dos jardins clonais e grande parte dos viveiros
de mudas.
Fonte: Adaptado de Freitas (2009).

Apesar das dificuldades iniciais, a cultura do conilon foi dinamizada ao longo do tempo graas construo de viso compartilhada entre diversos agentes envolvidos com a produo e
a comercializao. Essa viso reconhecia que o avano para um
patamar superior dependeria do rompimento dos limites da explorao baseada em vantagens estticas, que deveria dar lugar
quelas de contedo mais dinmico e baseado em conhecimento. Mais: enfatizava que, do ponto de vista do conhecimento, era
preciso empreender uma busca ininterrupta pelo entendimento
de todos os mecanismos fsicos, qumicos e biolgicos, internos
ou externos, que tm influncia no cafeeiro e no gro. Alm disso, esse conhecimento, introduzido no processo produtivo, deveria gerar inovaes que, passando pelos testes de produtividade,
tambm tivessem aceitao por parte do mercado.
Destaque-se que essa evoluo da produtividade se deve, tambm, a importantes projetos de extenso desenvolvidos atravs
do arranjo institucional acima descrito. Tais projetos envolvem
130 mil famlias e 60 mil propriedades. Alm disso, as plantas
clonadas, fruto do desenvolvimento tecnolgico e de pesquisas
do Incaper, esto presentes em 40% das propriedades rurais. Mais
ainda, as melhorias em termos organizacionais e de manejo tambm so alvo dos projetos de extenso. Nesse caso, os cursos para
a melhoria da gesto agrcola j alcanaram 40 mil propriedades
(FERRO, 2007).

280

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

Vale ainda destacar que o APL de caf conilon o que se apresenta como um dos mais dinmicos, bem-sucedidos e com melhor aprofundamento institucional voltado para a centralidade
do conhecimento, alm de apresentar significativo adensamento
institucional, tanto no elo de produo (pesquisa, extenso, produo/colheita) quanto no elo de comercializao (cooperativas,
contratualizao, centrais de comrcio e exportao). Assim, tais
evidncias do conta de sinalizar que a elaborao de polticas
pblicas (no necessariamente governamentais) e a formao de
uma institucionalidade voltada para o conhecimento proporcionaram a transformao de uma atividade aprofundada em crise
num APL fonte de inspirao e replicaes para outras atividades
econmicas.

3.3. Das vantagens comparativas centralidade do conhecimento: as


florestas de eucalipto da Aracruz Celulose S.A.91
O aumento dos custos da matria-prima para a fabricao de
celulose principalmente pelo longo tempo de maturao das
madeiras tradicionalmente usadas para esse fim provocou, na
dcada de 1950, um conjunto de pesquisas voltadas para o desenvolvimento de tecnologias para a produo da celulose em fibra curta a partir do eucalipto. Os resultados das pesquisas e das
novas tecnologias geradas levaram o setor, mundialmente, a uma
revoluo em razo da significativa reduo dos custos para os
empreendimentos localizados ou que viessem a se localizar em
regies propcias ao cultivo do eucalipto.
91. A Aracruz Celulose fundiu-se com a Votorantim Celulose e Papel em 2009,
passando a formar a Fibria. Para fins da presente anlise, s sero feitas consideraes referentes ao perodo em que a Aracruz operava como empresa autnoma e independente. At se fundir com a Votorantim Celulose e Papel, em 2009,
a Aracruz era lder mundial na produo de celulose branqueada de eucalipto,
com uma capacidade nominal de produo de cerca de 3,3 milhes de toneladas
anuais de celulose branqueada de fibra curta de eucalipto, tendo exportado, em
2008, 98% de toda a sua produo. A empresa possua, aproximadamente, 313
mil hectares de plantios, intercalados com cerca de 198 mil hectares de reservas
nativas. Alm de seus plantios prprios, a Aracruz fomentava o reflorestamento
base de eucalipto por terceiros, atravs do Programa Produtor Florestal, que
abrange cerca de 96 mil hectares contratados com mais de 3 mil produtores rurais
nos estados do Esprito Santo, Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande
do Sul (ARACRUZ, 2009).

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

281

A reestruturao mundial do setor foi fortemente caracterizada pela redistribuio geogrfica da produo da celulose, tendo
os pases centrais fortalecido a posio de produtores de papis,
ampliando a importao de celulose. Tais acontecimentos reconfiguraram essa indstria no Brasil, com a entrada de investidores
estrangeiros em joint ventures e aumento da escala de produo
voltada para a exportao (VILLASCHI, 2009).92
Internamente ao pas, a necessidade de atrao desses investimentos derivava da drstica deteriorao da economia brasileira,
principalmente por conta do choque do petrleo e da crtica situao de suas contas externas, com dficits estruturais no Balano
de Pagamentos. O governo, alm disso, explicitava preocupao
com a integrao nacional, pela incorporao econmica de regies atrasadas, com o aproveitamento das potencialidades de
recursos naturais e de algum tipo de vantagem geogrfica dessas regies. Por esses termos, a participao no II PND significou,
para o caso capixaba, uma das formas essenciais de superao da
crise de sua economia interna, j agravada pela erradicao dos
cafezais, discutidas anteriormente.
Tais elementos motivaram o governo estadual a institucionalizar um programa de incentivos fiscais que fomentasse o surgimento de novas alternativas, eminentemente industrializantes,
em convergncia com o II PND. Na esteira desses fatos, estudos
encomendados pela ento estatal Companhia Vale do Rio Doce93
apontavam vantagens econmicas significativas na explorao de
reflorestamento comercial do eucalipto. A recomendao da localizao no Esprito Santo apresentava os seguintes argumentos:
O municpio de Aracruz, no Estado do Esprito
Santo, apresenta as condies edafoclimticas fa92. Essa reconfigurao foi fortemente impulsionada pelo II Plano Nacional de
Desenvolvimento (1974/79). Atravs dele, o governo brasileiro buscou se empenhar em cobrir a rea de fronteira entre o subdesenvolvimento e o desenvolvimento. Esse objetivo englobava algumas frentes de atuao: (i) consolidao de
uma economia moderna, mediante a implantao de novos setores e adaptao
de tecnologias; (ii) ajustamento s novas realidades da economia mundial; (iii)
nova etapa para a integrao nacional; e (iv) uma estratgia de desenvolvimento
social, visando eliminar, no menor prazo possvel, os focos de pobreza absoluta
(CASTRO E SOUZA, 1985).
93. Que pretendia diversificar sua atividade concentrada na extrao, transporte
e comercializao de minrio de ferro.

282

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

vorveis ao desenvolvimento de florestas de eucalipto, por representar uma regio de atividades


economicamente inexpressivas, com terras disponveis a baixos preos, topografia plana favorvel
mecanizao, privilegiada localizao quanto ao
sistema virio, prximo ao principal polo de desenvolvimento do estado e prximo ao mar, o que facilitaria a construo de porto para a exportao do
produto (PEREIRA, 1998, p. 188).

Sendo ento constituda, a Aracruz Celulose iniciou o plantio


de eucalipto no final da dcada de 1960. A escolha pelo eucalipto
deu-se em funo do seu potencial para produo de madeira destinada fabricao de celulose e, ainda, por sua compatibilidade
com as condies ambientais tpicas do Esprito Santo. As espcies inicialmente consideradas aptas foram o Eucalyptus grandis, o
Eucalyptus saligna, o Eucalyptus urophylla e o Eucalyptus alba, de
forma que os primeiros plantios foram estabelecidos a partir de
sementes produzidas no Horto Florestal de Rio Claro SP. Como
essas sementes eram produzidas a partir de plantas no melhoradas geneticamente, os povoamentos obtidos apresentavam grande
desuniformidade em termos de crescimento e forma das rvores.
A partir de 1973, iniciou-se um programa de pesquisa florestal
voltado ao desenvolvimento de materiais genticos.
Com o advento da clonagem em escala comercial, grande nfase
foi dada seleo e propagao das rvores superiores resultantes
do programa de melhoramento. As florestas clonais apresentaram
ganhos significativos em produtividade, uniformidade e qualidade
da madeira, o que permitiu que a celulose produzida pela Aracruz
se diferenciasse positivamente no mercado mundial.
O aumento da produtividade florestal resultado de desenvolvimentos tecnolgicos baseados na clonagem e na apurada
tcnica de manejo, e permitiram que empresas brasileiras do setor se posicionassem nas fronteiras competitivas globais em produo de celulose branqueada de eucalipto (VILLASCHI, 2009).
Isso se deu pela combinao de resultados de pesquisas em universidades, institutos de pesquisas e, internamente, nas prprias
empresas, a maioria direcionada para melhoramentos genticos,
biotecnologia, propagao de plantas, solos e nutrio vegetal,

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

283

ecofisiologia vegetal, proteo florestal e biodiversidade, tendo


como objetivo comum a obteno de plantios com alto valor agregado (ARACRUZ, 2009).
Vale dizer que a constatao dessas vantagens competitivas no
elo florestal pode estimular novos encadeamentos, principalmente
atravs de polticas pblicas que criem as condies de atrao de
novos investimentos a jusante da produo de florestas. Isso quer
dizer, como indica Villaschi (2009), que a dinamizao a jusante
do elo florestal abre a possibilidade de implantao, ampliao e
consolidao de outras atividades econmicas produtivas, todas
agrupadas no que se pode chamar de arranjos produtivos de base
florestal (APBFs). A Figura 2 d uma ideia dessas possibilidades.
No caso capixaba, isso significaria, por um lado, o xito na
superao de entraves institucionais caracterizados pela falta de
interlocuo e cooperao entre as diversas institucionalidades
de atividades econmicas afins, mas participantes de outros APLs,
como o caso do APL de mveis (da Grande Vitria e de Linhares) e do APL metalmecnico (para alm dos servios prestados
aos setores dos GPs). Por outro lado, significaria o aprofundamento da difuso dos conhecimentos j acumulados a montante, cujas
evidncias empricas atestam as competncias no Brasil.
Alm disso, para o caso capixaba, aes desse tipo poderiam
abrir espaos para o surgimento do APL de biocombustveis de
segunda gerao, a partir dos cavacos de eucalipto. Serviriam,
ainda, para a consolidao e dinamizao do APL de mveis de
Linhares, j que poderiam ser ampliados os impactos regionais de
florestas, principalmente por conta da proximidade/possibilidade
de produo de slidos de madeira, essenciais para essa atividade
e que so buscados cada vez a distncias maiores (VILLASCHI,
2009).
Ainda especificamente no caso do Esprito Santo, o que se verifica que a construo e a formao de uma institucionalidade
voltada para o conhecimento e com foco em processos inovativos
contnuos ficaram restritas ao primeiro elo (florestas), com pouco
adensamento institucional a jusante. A Figura 3 apresenta mais
claramente essa dimenso.

284

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

Figura 2 ES: novas possibilidades de atividades a partir


dos arranjos produtivos de base orestal

Fonte: Villaschi (2009).

Figura 3 ES: mapeamento do APL de mveis ampliado

Fonte: Villaschi e Bueno (2003).

Ou seja, a construo de uma institucionalidade centrada na


gerao de conhecimento e na construo de capacitaes/com-

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

285

petncias pode provocar novos saltos dinmicos nos APLs capixabas, ampliando ainda mais o papel que desempenham de gerao
descentralizada de renda, riqueza e empregos.

3.4. Lies dos dois casos


Em ambos os casos aqui descritos, so significativos os avanos
tecnolgicos obtidos a partir de bem articuladas redes de cooperao, que foram sendo construdas ao longo do tempo. Essas redes,
estruturadas a partir de equipes locais de P&D (no caso do caf,
um instituto estadual; no caso do eucalipto, uma equipe in-house),
foram sendo montadas atravs de articulaes com outros grupos
de pesquisas tanto em nvel nacional quanto internacional.
Por isso, nesse campo de gerao de conhecimento, pode-se
dizer que, tanto no que se refere a melhorias contnuas na produo de mudas clonadas de caf e de eucalipto quanto nos avanos
no manejo agronmico de ambas as culturas, a produo local
tem disponvel o que h de mais avanado no mundo. Assim, no
h espaos para dvidas no sentido de que o compartilhamento
desses aprendizados com outros APLs permitiria que esses incorporassem, de forma crescente, novas competncias (econmicas
e sociais), reforadas ainda pela construo de polticas pblicas,
tornando os APLs capixabas mais bem-sucedidos, embora partindo de lgicas distintas.
Do ponto de vista do papel de descentralizao que cumprem
os APLs no Esprito Santo, os dois exemplos aqui citados configuram-se, novamente, como bem-sucedidos. No primeiro caso, do
APL da cafeicultura, vale dizer que o Esprito Santo se tornou o
segundo maior produtor de caf do pas, e o primeiro da espcie
conilon. A cafeicultura, agora em bases dinmicas, consolidou-se
como a principal atividade agrcola, presente em todos os municpios exceto a capital e representando 40% do PIB agrcola
do estado.
Alm disso, considerando o caf arbica, a cafeicultura capixaba envolve aproximadamente 130 mil famlias, gerando em torno
de 400 mil postos de trabalho diretos e indiretos (COSME, 2009).
No segundo caso, o Programa Produtor Florestal, que visa desenvolver fontes alternativas para a matria-prima da celulose e, ain286

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

da, estabelecer alternativas para a gerao de renda do produtor


rural, envolve 2.413 propriedades (no ES, MG, BA e RJ), todas
com aplicao de tecnologias de ponta (produo e manejo) desenvolvidas na Aracruz Celulose.
Assim, a transformao de elementos de crise em um ciclo
virtuoso de conhecimento-inovao-produo, sustentabilidade
econmica e social a partir de processos crescentes de learningby-doing/using/interacting pode ser vista como uma positiva inspirao para polticas pblicas em outros APLs segmentos empresariais , tanto no Esprito Santo quanto em outras formaes
socioeconmicas.

4. Comentrios finais
Este captulo apresentou alguns elementos de anlise quanto
definio de polticas pblicas de apoio aos APLs no Esprito Santo. Essa anlise levou em considerao as metodologias utilizadas para a identificao e os critrios tomados em conta para a
seleo daqueles APLs que tm (ou tiveram) essas polticas a eles
direcionadas.
De forma geral, possvel afirmar que, embora o Governo do
Estado no tenha uma estratgia consolidada de desenho de polticas para os APLs, o tema aglomeraes produtivas foi incorporado agenda poltica estadual. As evidncias trazidas por este
trabalho, entretanto, sinalizam para a necessidade de se buscar
convergncia de aes e de metodologias utilizadas pelas diversas
agncias que trabalham o tema no Esprito Santo.
Vale destacar que parte da significao das estratgias voltadas para o fortalecimento dos APLs no Esprito Santo pode ser
explicada a partir de respostas aos estmulos e definies em mbito nacional (seja do MCT, do MDIC ou do Sebrae-NA). Por outro
lado, fcil perceber que o estado se apoia em uma estratgia
passiva, em que a lgica de balizamento das aes reativa, ou
seja, sempre em funo do que demandam/oferecem organismos
federais ou as empresas.
De uma forma ou de outra, vale dizer que, seja atravs de aes
balizadas em nvel nacional ou por polticas estaduais, alguns arranjos apresentam graus de consolidao mais significativos que
8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

287

outros, e aproveitam (ou se inserem) mais significativamente em


tais polticas de fortalecimento. Isso convergente com o comportamento e indicaes tcitas das principais entidades formuladoras/coordenadoras de polticas pblicas no Esprito Santo.
Por fim, vale uma observao de que, embora algumas formulaes e aes no Esprito Santo estejam baseadas na viso
da importncia dos APLs para o estado, no se tem uma viso de
longo prazo para a consolidao desses arranjos em patamares
mais elevados de eficincia econmica e nem sobre os aspectos
inovativos e de aprendizado. Ou seja, em termos de longo prazo,
no h uma poltica de rompimento com a lgica atual de competitividade baseada majoritariamente em vantagens locacionais e/
ou vantagens replicveis em outras localidades, o que sugere que
as polticas so voltadas apenas para a manuteno das atividades
econmicas consolidadas a partir dessas vantagens, com pouco
estmulo s novas formas de aprendizado e ao comportamento
inovativo.
Ainda vale dizer que as duas excees a essa regra geral aqui
apresentadas (a do caf e a de florestas plantadas de eucalipto)
sugerem que a construo/formao de uma institucionalidade
voltada para a gerao e difuso de conhecimentos capaz de
criar externalidades que extrapolam os limites do setor econmico especfico, abrindo possibilidades de dinamizao econmica em patamares qualitativamente superiores, a rigor, em maior
grau de convergncia com a chamada economia do conhecimento
e do aprendizado.

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290

8. Polticas estaduais para arranjos produtivos locais no Esprito Santo

9. Polticas pblicas e mapeamento


de APLs em Mato Grosso do Sul

Cleonice Alexandre Le Bourlegat94


Michel ngelo Constantino de Oliveira

Introduo
O objetivo deste captulo foi proceder a uma anlise crtica das
polticas implementadas em Mato Grosso do Sul relativas aos
arranjos produtivos locais. O conceito de arranjo produtivo local
adotado pela Rede de Pesquisa em Sistemas e Arranjos Produtivos
e Inovativos Locais (RedeSist) foi o norteador dessa anlise. Nessa abordagem, o enfoque recaiu sobre os atores e as atividades
produtivas e inovativas de diferentes portes e funes, originrios
de diversos setores. A preocupao inicial foi analisar a trajetria
das polticas estaduais para APLs no contexto das especificidades
territoriais do estado, para ento apresentar a institucionalidade
dessas polticas e seus instrumentos de identificao e seleo.
Em seguida, apresentou-se o mapeamento de APLs identificados e
apoiados por polticas pblicas no estado, como tambm daqueles
j identificados mas que no foram alvo de apoio e, ainda, daqueles que, embora existentes, no constam dessas listas de identificao. E, por fim, realizou-se uma avaliao crtica das polticas
existentes, luz das condies e polticas pblicas atuais.

94. As ideias trabalhadas resultam de reflexes sobre os dados do projeto de pesquisa Anlise do Mapeamento e das Polticas para Arranjos Produtivos Locais em
Mato Grosso do Sul. Participaram da equipe de pesquisa os mestrandos Cludia
de Matos Fernandes, Danielle Guimares Silva, Maristela de Oliveira Frana e
Fabiano Dotto e os estagirios graduandos Edir Monteiro Lejanoski e Rogrio Espinosa Ramos. Contou-se com a colaborao voluntria de Andr Joseph Le Bourlegat, Emerson Alan Baptista Vargas Marcilio Moreira e Rodrigo Maia.

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

291

1. Contexto em que se originou a poltica de APLs em Mato


Grosso do Sul
A compreenso da poltica de apoio aos APLs de Mato Grosso do
Sul passa obrigatoriamente pela anlise do contexto em que foram constitudas as especificidades desse territrio, tanto do pas
quanto do continente sul-americano, e tambm do papel que as
polticas de nvel federal tm exercido na conduo de suas estratgias de desenvolvimento.
Situado na faixa de fronteira e bacia do Rio da Prata, no extremo oeste do Brasil, grande parte do territrio de Mato Grosso
do Sul foi incorporado ao corpo do pas h pouco mais de um
sculo, ps-Guerra do Paraguai. Sua constituio como unidade
administrativa estadual autnoma no passa de trs dcadas, fruto da poltica de interiorizao do desenvolvimento e integrao
nacional.
A economia desse estado conheceu intenso dinamismo no setor agropecurio nos anos 1970 e 1980 medido por avanos do
PIB e na renda per capita mediante aportes de recursos financeiros e humanos vindos de outras regies brasileiras, durante o
deslocamento da fronteira de modernizao agrcola, conhecido
como Marcha para o Oeste. Nesse processo, procurou-se difundir o consumo da produo industrial junto ao setor agrcola,
transferindo-lhe tecnologia, especialmente na soja e na pecuria,
fruto de incentivos e subsdios de uma poltica estatal planejada
da Unio. Ao mesmo tempo em que essas reas agrcolas foram
se tornando consumidoras de mquinas industriais, tomaram feies, tambm, industriais, com a exportao de gros gerando
divisas para o equilbrio da balana comercial brasileira. Mato
Grosso do Sul, nesse perodo, chegou a exibir ndices de crescimento econmico e de urbanizao superiores mdia brasileira,
fato que contribuiu, inclusive, para sua autonomia poltica, em
1977. Nesse processo construtivo, at o final da dcada de 90 do
sculo XX, o estado j se encontrava integrado ao centro dinmico industrial da economia brasileira e em sua periferia imediata. preciso lembrar que, somente entre a dcada de 1980 e o
ano de 2007, o Mato Grosso do Sul conhecera um acrscimo de
mais de um milho de pessoas em favor de poucas cidades, que
tambm se tornaram moradia de empresrios agrcolas e antigos
292

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

latifundirios. Ocorreram mudanas no quadro da estrutura social ligadas ampliao das classes mdias, com repercusso na
diversificao e na ampliao do consumo urbano, como tambm
na ampliao do setor tercirio. A modernizao da agricultura,
por outro lado, tornara ociosa boa parte da mo de obra agrcola,
que passou a deixar o campo.
No final da dcada de 1990, Mato Grosso do Sul comeou a
vivenciar as contradies geradas pelo modelo territorial constitudo. Mediante um excedente de fora de trabalho nas cidades,
da valorizao das terras e do aumento desuniforme do PIB e da
renda, passou-se a conviver com o fenmeno da pobreza, conflitos sociais no meio rural (sem-terra, brasiguaios, confinamento
de populaes indgenas), ao lado da economia da contraveno
e do crime em reas de fronteira. O uso predatrio e indisciplinado do solo resultara em impactos de desmatamento, alm de
outros problemas ambientais graves relacionados fauna, ao solo
e aos rios.
A conduo das novas polticas de desenvolvimento do governo
de Mato Grosso do Sul inseriu-se na esteira dos Eixos Nacionais
de Integrao e Desenvolvimento (Enids), estratgia poltica executada no PPA 2000-2003. O eixo foi entendido como sub-regio
dinmica, cujas potencialidades agregadas de um setor produtivo
ou de uma vantagem de localizao ainda no explorados poderiam ser propagadas para toda a regio e, mesmo, para o pas
(NILDER, 1998 apud NASSER, 2000). Os projetos sub-regionais
deveriam propor aes estratgicas e integradas que dessem a
base do desenvolvimento regional e nacional. A poltica dos Enids
nasceu, ainda, aliada iniciativa em escala sul-americana Integrao das Infraestruturas Regionais Sul-Americanas (Iirsa), que
priorizou obras de infraestrutura, desenvolvimento de cadeias
agroindustriais e o incentivo pesca e ao turismo, com importantes efeitos sobre Mato Grosso do Sul. preciso lembrar que,
nesse contexto, a esse estado ficou reservada uma posio estratgica de corredor de passagem, ligando pases sul-americanos mais
centrais e estados do Centro-Oeste e do Norte aos estados no Sul
e Sudeste do pas.
No mapa dos Enids, o estado ocupou posio de transio entre
o Eixo Oeste e o Eixo Sudoeste (Mapa 1). O Eixo Oeste no senti-

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

293

do norte-sul , identificado como territrio de avano da frente de


modernizao agrcola e colonizao recente no interior do Oeste
do pas, apresentava grande desvantagem competitiva, em funo
dos elevados custos de transporte e conexo com os mercados do
Sul/Sudeste e portos de exportao. Considerado periferia complementar economia do centro dinmico industrial, a prioridade
para esse eixo era promover, nas reas dinmicas de agropecuria
da fronteira agrcola nos Cerrados e de explorao dos recursos
naturais, a agregao de valor produo por meio do desenvolvimento de cadeias produtivas. Tornava-se fundamental para esse
eixo a melhoria de sua infraestrutura de acesso s reas de consumo nacional do Sudeste e do Sul e aos portos de exportao.
J o Eixo Sudoeste, que abrange as terras da bacia do Rio Paran, foi identificado como periferia imediata e rea de ampliao
do centro dinmico do pas. No raio de influncia de So Paulo
estariam o leste de Mato Grosso do Sul, o oeste de So Paulo,
o sul de Gois e o sudoeste de Minas Gerais. E, no de Curitiba,
estaria o noroeste do Paran (NASSER, 2000). E, por sua posio
no continente sul-americano, junto com o Eixo Sul, tornou-se o
espao brasileiro mais estratgico na articulao com os pases do
Mercosul. Diante de um setor agrcola moderno j instalado no
Eixo Sudoeste e da maior expanso da influncia dessas metrpoles industriais, os investimentos priorizados no sentido de ampliar
a competitividade dos territrios desse eixo foram, no agronegcio, a agroindustrializao e as indstrias de transformao, alm
de conhecimento e informao. Os ramos industriais considerados prioritrios para esse fim deveriam ser couro e peles, qumica
e txtil, bebidas e produtos alimentares. No atendimento desse
eixo, o principal corredor logstico considerado foi a hidrovia Tiet-Paran, que, alm dos vnculos com as metrpoles industriais,
tambm os tem com pases do Mercosul. O potencial de expanso
da economia acabou se fortalecendo com a passagem do Gasoduto Bolvia/Brasil, entre 1997 e 1999, e a construo de termoeltricas a partir de ento, ambos de iniciativa federal.

294

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

Mapa 1 MS: Mato Grosso do Sul na transio dos eixos


Oeste e Sudoeste dos Enids

Fonte: Enids, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, na escala de Mato Grosso do


Sul.

Foi nesse contexto de polticas pblicas deflagradas no final


da dcada de 90 do sculo passado, e para fazer frente aos impactos resultantes do modelo desenvolvimentista anterior, que foi
proposto o Plano MS-2020,95 inspirado no modelo do Rio Grande do Sul, de natureza endgena e baseado na participao de
Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes). O plano
apresentou estratgias alternativas para um modelo de desenvolvimento territorial com maior compromisso com a conservao
95. O Plano MS-2020 foi elaborado sob a coordenao da Secretaria de Estado
de Planejamento e de Cincia e Tecnologia de Mato Grosso do Sul, com apoio da
Companhia de Gs do Estado de Mato Grosso do Sul (MSGs) e da empresa de
consultoria Macoplan Prospectiva & Estratgia.

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

295

ambiental, a justia social e a democracia, amparado em uma


economia competitiva de bases tecnolgicas modernas. Levou-se
em considerao o rico potencial de recursos naturais na metade
Oeste, no atingida pelo processo de avano da fronteira agrcola,
com destaque para as paisagens naturais e recursos minerais do
Pantanal e macio da Bodoquena. E se destacou a necessidade
de se agregar valor, via industrializao, ao setor agropecurio
moderno, com apoio a polticas de cadeias produtivas (soja, carne
e couro), e ao setor da minerao (ferro, mangans, calcrio).
Ainda foi dado enfoque ao desenvolvimento da indstria de transformao com prioridade ao papel e celulose, para agregar valor
presena de um macio florestal j implantado e s indstrias
qumicas, a partir do gs natural vindo da Bolvia. Alm disso, o
plano MS-2020 apontava para o desenvolvimento e diversificao da agricultura de gros e da pecuria e do desenvolvimento
do turismo. Inseriu propostas de incluso social com aes de
regularizao fundiria e reforma agrria e projetos de ampliao do setor tercirio para minimizar desemprego tecnolgico
nas cidades. Ainda levou em conta a produo e disseminao da
informao e do conhecimento, como tambm a recuperao do
meio ambiente e a utilizao racional dos recursos naturais. Esse
plano j indicava a necessidade de aes para maior aproximao
com os pases vizinhos do Mercosul. Os subeixos estruturantes
na escala do estado, levando-se em conta a situao produtiva e
os troncos virios de importncia local, foram a BR-163, a Ferronorte, a ferrovia Novoeste (hoje Amrica Latina Logstica S.A.), a
BR-262, o gasoduto e as hidrovias Paraguai e Paran.
Durante a execuo do plano MS-2020, ocorreram significativas influncias do governo federal, mediante aes pactuadas
com o Ministrio de Cincia e Tecnologia concernente a polticas
setoriais com metodologias de inovao tecnolgica em projetos
de cadeias produtivas e de ncleos de inovao tecnolgica. Movido por um ambiente de aprendizado com apoio do sistema de
C&T, a Secretaria de Desenvolvimento Agrrio, da Produo, da
Indstria, do Comrcio e do Turismo (Seprotur), entre 2002 e
2003, chegou a instalar em sua estrutura 14 cmaras tcnicas

296

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

setoriais96 como instrumentos estratgicos de articulao e integrao institucional, visando parcerias na elaborao e execuo
de projetos e aes de interesse de cada setor. As cmaras tcnicas
setoriais, de natureza agroindustrial e logstica, abrangeram tanto
segmentos mais tradicionais como aqueles cuja atividade ainda se
delineava no estado e/ou atraa o interesse de investidores.
A orientao do MCT tinha sido selecionar apenas trs projetos, considerados pilotos para cada estado, baseados na metodologia das plataformas tecnolgicas,97 com nfase em cadeias
produtivas e centros de inovao tecnolgica. Entretanto, os trs
projetos selecionados na poca pelo ministrio couro, gs natural e agroindstria feculeira da mandioca acabaram sendo
avaliados em um momento de transio para as novas polticas do
Programa Avana Brasil (PPA 2000-2003), quando o programa de
plataformas tecnolgicas passou a ser substitudo pelo Programa
de Apoio Inovao em Arranjos Produtivos Locais (APLs). Para
no perder a oportunidade do acesso aos recursos, os referidos
projetos foram readequados sob o rtulo de arranjo produtivo local (APL), sem abdicar do contedo original. Nessas circunstncias, foram aprovados recursos do ministrio para implantao do
Centro de Tecnologia do Couro na Embrapa Gado de Corte, inaugurado em 2007. O projeto do gs no foi reconhecido como APL
pelo MCT, embora o ncleo de tecnologia tenha sido inaugurado
j em 2002, mediante parceria do Senai com Petrobras, Transportadora Brasileira de Gs (TBG), distribuidoras MSGs e CTGs,
do Rio Grande do Norte, e Confederao Nacional da Indstria
(CNI). O APL da mandioca foi postergado.

96. Foram essas as cmaras constitudas: mandioca, fruticultura, algodo, floresta,


leite, bovinocultura, suinocultura, ovinocultura, avicultura e estrutiocultura, piscicultura, sucroalcooleiro, biodiesel e logstica, armazenagem e transporte.
97. O termo plataforma referia-se a um ambiente de comunicao e negociao
entre atores de diferentes setores produtivos, governo e instituies de P&D, na
formulao de projetos cooperativos de pesquisa, desenvolvimento e inovao. A
metodologia foi colocada em prtica em 1996, no Programa de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico PADCT III (ROCHA, 2001).

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

297

Em 2003, o Sebrae-MS, em resposta ao direcionamento estratgico do Sebrae Nacional, foi a primeira instituio a introduzir
o conceito de arranjo produtivo local e aes referentes ao mesmo
no estado, com objetivo de fortalecer o desenvolvimento de micro e pequenos empreendimentos. Lanou suas bases no apoio ao
APL cermico do Norte do estado, retomou o APL da mandioca no
Vale do Ivinhema, alm de ter identificado e apoiado dois APLs de
turismo: Costa Leste e Bonito e Serra da Bodoquena.
A poltica de APLs tambm foi fortalecida em Mato Grosso
do Sul por incentivos do Ministrio da Integrao Nacional, com
aes de desenvolvimento em mesorregies, especialmente nos
segmentos fronteirios de maior vulnerabilidade social e dificuldade de acesso aos bens e servios pblicos. Em 2005, quando
os recursos federais passaram a ser liberados via aprovao de
emendas parlamentares, a Coordenadoria de Articulao e Apoio
Institucional da Seprotur, rgo articulado ao Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO), passou a atuar como rgo gestor dos
projetos de desenvolvimento de APLs do estado nos contatos com
esse ministrio.
A partir de 2004, o Ministrio de Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio Exterior (MDIC) abrigou o Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais GTP-APL, que passou a
identificar e induzir mecanismos de acolhimento de projetos de
APLs em parceria com governos estaduais. Os ncleos estaduais
ou organizaes semelhantes criados por incentivo do GTP tinham a finalidade de envolver lideranas dos APLs nos processos
de elaborao dos planos de desenvolvimento, bem como fazer a
anlise de suas propostas e a promoo das articulaes institucionais. O Mato Grosso do Sul inseriu-se nessa poltica de ncleos
em 2007.
A estratgia negocial do Banco do Brasil S.A., intitulada Desenvolvimento Regional Sustentvel (DRS), por meio de mobilizao
de atores econmicos, polticos e sociais em coletividades da rea
de influncia de suas agncias, incluiu apoio a aglomeraes, cadeias produtivas e tambm a arranjos produtivos locais. Criada
em 2003, a estratgia DRS deu prioridade s regies de menor
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) no Brasil. No Mato
Grosso do Sul, as estratgias de DRS foram iniciadas em 2006.

298

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

2. Institucionalidade e instrumentos da poltica no


mapeamento de APLs
A poltica de arranjos produtivos locais em Mato Grosso do Sul
no contou com o mesmo ambiente de aprendizagem que caracterizou o incio da estruturao da poltica de cadeias produtivas.
Dentro do estado, acabou sendo formulada por trs organizaes:
1) o Sebrae-MS, organizao precursora dos projetos de APL em
Mato Grosso do Sul; 2) o Ncleo Estadual de Apoio aos APLs (NEAPLs/MS; 3) o Banco do Brasil S.A., com a estratgia de Desenvolvimento Regional Sustentvel (DRS), da qual o APL tem sido
um dos instrumentos, embora sem visibilidade estadual no foco
especfico do APL. Por meio da execuo dessas polticas, esses
trs organismos vm congregando parceiros, tanto do segmento
governamental quanto do privado. E, no caso do governo, alm
de organizaes na liderana de projetos de APLs que buscam
acesso a recursos federais, tem sido comum a indicao de organizaes com representao no referido ncleo, para coordenar
a execuo do Plano de Desenvolvimento de Arranjo Produtivo
Local solicitado no GTP-APL.

2.1 Poltica governamental de Mato Grosso do Sul


O Ncleo Estadual de Apoio ao Desenvolvimento dos Arranjos
Produtivos Locais de Mato Grosso do Sul (NE-APLs/MS) foi criado em 12 de junho de 2007, pelo Decreto n 12.345. Integram
esse ncleo a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Agrrio,
da Produo, da Indstria, do Comrcio e do Turismo (Seprotur). Em realidade, esse rgo deu continuidade aos trabalhos,
em parte, j realizados no mbito da Coordenadoria de Articulao e Apoio Institucional, quando ela abrigou as polticas do
Ministrio da Integrao Nacional para APLs, e herdou parte de
sua dinmica, como aquela de passar os projetos apreciao
das cmaras setoriais na tomada de decises. Entretanto, o NEAPLs/MS foi criado especificamente com o objetivo de praticar
ou subsidiar aes que concorram para o implemento, melhoria
progressiva e sustentabilidade dos fatores humanos e de produo no mbito dos APLs, numa aproximao com o MDIC. Tem

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

299

como atribuies: 1) receber demandas ou identificar necessidades dos agentes interessados ou participantes dos arranjos produtivos locais e encaminh-las aos entes e autoridades competentes,
com as articulaes institucionais que se mostrarem necessrias
nesse sentido; 2) coordenar e promover articulao e integrao
de parcerias firmadas entre os diversos agentes interessados ou
participantes dos arranjos produtivos locais; 3) elaborar o Termo
de Referncia voltado a aes de implementao de projetos e
programas; e 4) identificar, caracterizar, selecionar e aprovar os
arranjos produtivos locais de interesse, assim como orientar na
elaborao dos planos de desenvolvimento preliminares (PDPs),
para submet-los ao GTP-APL. O ncleo funciona como um frum
permanente de discusses e deliberaes que rene representantes de entes pblicos ou privados legitimamente interessados no
desenvolvimento econmico, social, cientfico e tecnolgico de
Mato Grosso do Sul, e que tambm enfatizam a preservao ou a
melhoria do meio ambiente.
O ncleo se constitui de rgos governamentais, federaes,
Sistema S e Embrapa, universidades, associao dos municpios e
bancos (Quadro 1).
Quadro 1 MS: integrantes do Ncleo Estadual de Apoio ao Desenvolvimento dos
Arranjos Produtivos Locais de Mato Grosso do Sul denidos em 2007
rgos governamentais:
Secretaria de Desenvolvimento Agrrio, da Produo, da Indstria, do Comrcio e do Turismo
(Seprotur);
Secretaria do Meio Ambiente, das Cidades, do Planejamento e da Cincia e Tecnologia
(Semac);
Agncia de Desenvolvimento Agrrio e Extenso Rural (Agraer);
Fundao de Trabalho e Qualicao Prossional de Mato Grosso do Sul (Funtrab);
Governo do Estado de Mato Grosso do Sul (poder executivo).
Federaes:
Secretaria de Agricultura e Pecuria do Estado de Mato Grosso do Sul (Famasul);
Secretaria das Indstrias do Estado de Mato Grosso do Sul (Fiems);
Secretaria dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Mato Grosso do Sul (Fetagri-MS).
Servios:
Servio Nacional de Aprendizagem Rural Administrao Regional de Mato Grosso do Sul
(Senar-AR-MS);
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial de Mato Grosso do Sul (Senai-MS);

300

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas de Mato Grosso do Sul (SebraeMS);
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
Universidades:
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS);
Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD);
Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul (Uems);
Universidade para o Desenvolvimento do Estado e da Regio do Pantanal (Uniderp);
Universidade Catlica Dom Bosco (UCDB).
Associao dos Municpios de Mato Grosso do Sul (Assomasul).
Banco do Brasil S.A.
Caixa Econmica Federal.
Fonte: NE-APLs/MS, 2009.

O primeiro processo de identificao de APLs elaborado pelo


governo estadual deu-se em 2006, por ocasio da criao do ncleo estadual. Foram incorporados projetos de inovao tecnolgica e de desenvolvimento produtivo que tramitavam no mbito
do governo estadual, APLs trabalhados pelo Sebrae-MS e aqueles
rastreados junto ao ministrio em listas de APLs selecionados por
editais de chamada ou por levantamentos (Quadro2).
Quadro 2 MS: primeira lista de APLs de MS do governo estadual, 2006
APL

Instituio responsvel

Instituies envolvidas

Apicultura no
Pantanal

Seprotur

MI, Embrapa, SDA/Idaterra, cmara setorial,


Federao dos Apicultores, prefeituras

Artesanato (cermica, madeira, l)

Fiems

MI, Sebrae, Seprotur, Senai, cmara setorial,


prefeituras, associao de produtores

Biodiesel

Embrapa

Seprotur, Uems, cmara setorial

Cermica

Sebrae

MI, Seplanct, Senai, prefeituras municipais,


indstria

Confeces

Senai

Couro

Seplanct*

MCT, Seprotur, cmara setorial, EmbrapaCNPGC

Eletrnica e
informtica

Seplanct

MCT, UFMS, Uniderp, UCDB

Erva-mate

Seprotur

MI, Seplanct, SDA/Idaterra, cmara setorial,


UCDB, indstrias

Fruticultura

Sebrae

MI, Seprotur, UFMS, cmara setorial, Senar

Gs natural

Seplanct*

MCT, Uniderp, Fiems

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

301

APL

Instituio responsvel

Instituies envolvidas

Horticultura*

Seprotur

MI, Uems, cmara setorial, prefeitura municipal, associao de produtores

Jacar

Ibama

Uniderp

Leite

SDA/PMCG-PMNA

MI, Sebrae, Seprotur, SDA/Idaterra, cmara


setorial, Embrapa, prefeituras municipais

Madeira

Seprotur

Cmara setorial, Sebrae, Senai, prefeituras


municipais

Mandioca

Sebrae

MI, MCT, Seprotur, cmara setorial, Seplanct,


Embrapa, SDA/Idaterra

Metalmecnico

Sebrae

Ovinos

Seprotur

MI, cmara setorial, Embrapa, Uniderp

Piscicultura

Seprotur

MI, MCT, Seplanct, SDA/Idaterra, cmara


setorial, MSPeixe, Sebrae, Embrapa

Turismo

Sebrae

MI, prefeitura municipal, Seprotur/Fundtur

Fonte: NE-APLs/MS.
* Em negociao no Programa de APLs do MCT, diz respeito a cadeia produtiva.

Em 2007, houve complementao e readequao da planilha


de APLs identificados para apoio por parte do NE-APLs/MS. Nas
listas de seleo de projetos do Ministrio de Cincia e Tecnologia
entre 2004 e 2007 foram expostos 27 APLs. O MDIC havia apresentado, em seu levantamento de 2007, um total de 17 APLs em
Mato Grosso do Sul. Em 2005, o Grupo Retis apontou ao Ministrio da Integrao Nacional a existncia de 11 APLs na Faixa de
Fronteira, includos na lista a seguir (Quadro 3).
Quadro 3 MS: APLs identicados em planilhas
de seleo e levantamento de ministrios
APLs selecionadas pelo MCT

APLs identicados pelo


MDIC

APLs identicados pelo MI


na faixa de fronteira

Apicultura Campo Grande

Cermica/construo civil

Apicultura

Apicultura Corumb

Confeces (vesturio)
regio Sul

Bovinocultura de corte

Bioenergia

Couro e calados

Erva-mate

Cermica Rio Verde de Mato


Grosso

Gs natural

Leiteiro

Confeces Campo Grande

Horticultura

Madeireiro/silvicultura

Confeces Nova Andradina

Madeira e mveis

Mandioca

Confeces Trs Lagoas

Mandioca Vale do Ivinhema

Moveleiro

Eletrnica e informtica

Metalmecnico

Pesqueiro

302

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

APLs selecionadas pelo MCT

APLs identicados pelo


MDIC

APLs identicados pelo MI


na faixa de fronteira

Erva-mate

Olericultura Campo Grande

Piscicultura

Fruticultura

Pecuria de corte Campo


Grande

Txtil e confeco

Gs natural

Pecuria de leite Glria de


Dourados

Turismo

Horticultura

Pecuria de leite Paranaba

Madeira e mveis

Piscicultura Dourados

Mandiocultura

Turismo Bonito

Metalmecnico

Turismo Corumb

Minero-siderurgia

Turismo Coxim /So Gabriel


do Oeste

Ovinocultura Ponta Por

Turismo Trs Lagoas

Papel e celulose
Pecuria de corte, couro e
derivados
Pecuria de leite Glria de
Dourados
Petroqumica
Piscicultura Dourados
Turismo e artesanato Bonito
Turismo e artesanato Campo
Grande
Turismo e artesanato
Corumb.
Turismo e artesanato Coxim
Turismo e artesanato Trs
Lagoas
Fonte: MCT, MDIC, MI, 2004-2007.

Aps a identificao dos APLs a serem apoiados pelo estado, o


passo seguinte foi os compromissos de responsabilidade atribudos s organizaes integrantes do NE-APLs/MS, na coordenao
dos estudos diagnsticos e projetos de desenvolvimento de cada
APL.
Frente aos parmetros dados pelo MDIC, foi necessrio um
esforo coletivo do ncleo na redefinio de unidades territoriais
das atividades-foco, feito, principalmente, por proximidade dos
municpios e no entorno de um municpio ncora (polos). Em
alguns casos, esse procedimento implicou em desmembramento

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

303

de amplos APLs anteriormente identificados em funo da dificuldade desses integrantes em discernir APL e cadeia ou setor.
Nesse processo, algumas situaes anteriormente vislumbradas
como setor ou cadeias produtivas e consideradas APLs acabaram
sendo retiradas da lista de apoio do estado, como foi o caso da
pecuria de corte, couro e derivados, que abrangia o estado inteiro. Passou-se, portanto, de 19 para 26 APLs identificados98 na
nova lista de APLs do NE-APLs/MS (Quadro 4). Na apreciao
dessa nova planilha pelos integrantes do Ncleo Estadual, foram
definidos os cinco APLs prioritrios encaminhados ao GTP-APL no
mesmo ano, quais sejam: 1) turismo da Serra da Bodoquena; 2)
mandioca do Vale do Ivinhema; 3) piscicultura da microrregio
de Dourados; 4) leite de Glria de Dourados; 5) cermica terra
cozida do Pantanal.
Quadro 4 MS: lista de APLs elaborada pelo NEAPLs/MS em 2007
Atividade do APL

Instituio responsvel

Polo/regio

Apicultura

Agraer

Polo Aquidauana regio do


Pantanal

Artesanato (l)

Sebrae

Polo Ponta Por fronteira

Artesanato (cermica)

Sebrae

Polo Rio Verde de Mato


Grosso regio Norte

Biodiesel

Embrapa

Polo Dourados

Cermica*

Sebrae

Polo Rio Verde de Mato


Grosso

Confeces (vesturio)

Sebrae

Polo Nova Andradina

Couro e calados

Fiems

Polo Campo Grande

Eletrnica e informtica

UFMS

Polo Campo Grande

Erva-mate

Seprotur/ UCDB

Polo Ponta Por regio


Cone Sul fronteira

Etanol

Fiems (*)

Polo Campo Grande Bacia


do Paran

Fruticultura

Sebrae

Polo Campo Grande

Gs natural

Seplanct(*)

Polo Campo Grande

Horticultura

Seprotur

Polo Cassilndia regio do


Bolso

98. O APL turismo Costa Leste, em funo dos novos critrios, deixou de estar
includo na lista de apoio do governo estadual, embora estivesse entre os APLs que
j tinham sido agraciados com apoio e recursos anteriormente.

304

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

Atividade do APL

Instituio responsvel

Polo/regio

Jacar

Ibama

Polo Pantanal

Leite*

Agraer

Polo Glria de Dourados

Madeira

Seprotur

Polo Ribas do Rio Pardo

Madeira e mveis

Senai

Polo Ribas do Rio Pardo


eixo Campo Grande-Trs
Lagoas.

Mandioca*

Sebrae

Polo Ivinhema Vale do


Ivinhema

Minero-siderrgico

Fiems

Polo de Corumb

Ovinos

Embrapa/CPAO

Polo Ponta Por - fronteira e


regio Central

Ovinos

Embrapa/CNPGC

Polo Campo Grande

Papel e celulose

Senai

Polo Trs Lagoas

Petroqumica

Fiems

Polo Corumb eixo


Corumb-Trs Lagoas

Piscicultura*

Seprotur /MSPeixe

Polo Dourados regio da


Grande Dourados

Turismo

Sebrae

Polo Bonito-Serra da
Bodoquena

Turismo

Sebrae

Polo Ponta Por-Corumb

Fonte: NE-APLs/MS.
Obs: *APLs priorizados para apoio do GTP-APL em 2007.

Em 2008, ocorreram ainda readequaes, com novas incluses


lista de apoio governamental (olericultura de Campo Grande,
leite da regio do Bolso), alm da verificao do nvel de consolidao e situao de encaminhamento dos projetos, do nvel
de impacto nos processos de incluso social e daqueles que mais
se coadunavam com as polticas de governo do estado e com as
orientaes do GTP-APL (Quadro 5). Dentre eles, foram priorizados mais cinco APLs para 2008: 1) confeces de Nova Andradina; 2) leite da regio do Bolso (Paranaba); 3) madeira e mveis
do eixo Campo Grande-Trs Lagoas; 4) olericultura de Campo
Grande e municpios de entorno; 5) erva-mate da Fronteira Sul.

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

305

Quadro 5 MS: nvel de impacto dos APLs no processo de incluso social


Forte
Biodiesel da microrregio de Dourados
Cermica terra cozida do Pantanal (Rio
Verde)
Confeces (vesturio) de Nova Andradina*
Couro e calados de Campo Grande
Erva-mate da Fronteira Sul
Etanol da Bacia do Paran
Leite de Glria de Dourados
Madeira do eixo Campo Grande-Trs Lagoas
Madeira e mveis do eixo Campo GrandeTrs Lagoas
Mandioca do Vale do Ivinhema
Ovinos de Campo Grande
Ovinos de Ponta Por
Papel e celulose de Trs Lagoas
Piscicultura da Grande Dourados
Turismo Bonito/Serra da Bodoquena
Turismo de Ponta Por

Mdio
Apicultura do Pantanal
Artesanato (cermica) de Rio Verde
Artesanato (l) de Ponta Por
Eletrnica e informtica de Campo Grande
Fruticultura de Campo Grande
Gs natural do eixo Corumb-Trs Lagoas
Horticultura/olericultura de Campo Grande
Jacar do Pantanal
Minero-siderurgia de Corumb
Petroqumica do eixo Corumb-Trs Lagoas

Fonte: NE-APLs/MS.
Obs: *Denominado posteriormente Polo de Vesturio Nova Costura.

De acordo com as informaes obtidas junto aos dirigentes


do NE-APLs/MS, esse ncleo no adota oficialmente um conceito
prprio de APL. Entende-se que o ncleo um organismo articulador e apoiador dessas unidades produtivas e apenas subsidia
sua gesto local. Nesse sentido, o posicionamento no trazer
para si a paternidade desse conceito. Em seu lugar, prefere-se
trabalhar com critrios para identificao e seleo dos arranjos.
Nesse caso, a unidade territorial a ser apoiada pelo ncleo deve
conter um nmero significativo de empreendimentos de qualquer porte ou mesmo de indivduos de determinado segmento
produtivo, que compartilhem recursos comuns e que apresentem
mecanismos de governana. Pelo que se pode depreender, so
critrios similares aos adotados pelo GTP-APL, nos quais a aglomerao e os processos de governana tm sido caractersticas
fundamentais para se obter apoio. bom lembrar que, embora o
NE-APLs/MS no adote oficialmente o conceito, os critrios utilizados para seleo o presumem implicitamente.

306

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

Na lista do NE-APLs/MS do final de 2009 e incio de 2010,


ocorreram novos desdobramentos de unidades territoriais de
APLs e novos filtros a APLs propostos que no se enquadravam
nos critrios bsicos de seleo para apoio do governo e queles em que no se detectou mobilizao dos atores em direo a
aes coletivas de desenvolvimento. Fizeram parte dos APLs retirados, por exemplo, o de gs natural, de petroqumica, do polo
minero-siderrgico e de eletrnica e informtica. Os APLs de gs
e de eletrnica e informtica, frutos da poltica anterior de plataformas tecnolgicas, constituem-se, basicamente, da existncia
dos ncleos de inovao tecnolgica e de organizaes de apoio,
mas sem contar, ainda, com uma base de empresas correlatas a
eles articuladas. O APL de petroqumica, tambm remanescente
da poltica de plataformas tecnolgicas, nasceu como proposio
estratgica para atrair empreendimentos em torno do gasoduto e
das usinas de lcool, e no propriamente de sua existncia materializada. O polo minero-siderrgico foi retirado da lista de apoio
frente fraca mobilizao dos atores locais. Como resultado dessa readequao, permaneceram na lista de apoio do NE-APLs/MS
de 2010 apenas 17 APLs (Quadro 6).
Quadro 6 MS: lista de APLs apoiados pelo NEAPLs/MS
Apicultura de Bataguassu
Apicultura do Pantanal
Cermica terra cozida do Pantanal
Confeces Nova Costura (Nova Andradina)
Couro e calados de Campo Grande
Erva-mate da Fronteira Sul
Leite da regio do Bolso
Leite de Glria de Dourados
Madeira e mveis do eixo Campo Grande-Trs Lagoas
Mandioca do Vale do Ivinhema
Ovinos de Campo Grande
Ovinos de Ponta Por
Papel e celulose de Trs Lagoas
Piscicultura da Grande Dourados
Turismo de Bonito/Serra da Bodoquena
Turismo de Ponta Por (fronteira)
Turismo do Pantanal Sul
Fonte: NE-APLs/MS 2010.

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

307

A tendncia da poltica de fortalecimento de APLs no estado


tem sido explicitamente a de se voltar ao adensamento de cadeias, com o objetivo de agregar valor aos produtos locais, em
duas escalas geogrficas: 1) adensar minicadeias produtivas dentro do estado nesse caso, o objetivo seria apoiar os APLs para
fortalecer suas bases locais; 2) ajudar a consolidar macrocadeias
ou seja, aquelas cujos limites extrapolam o prprio estado. Essa
viso transparece na estrutura e no funcionamento do Ncleo
Estadual de Apoio ao Desenvolvimento dos Arranjos Produtivos
Locais. O referido ncleo no s tem grande parte de seus componentes vindos das cmaras tcnicas setoriais que se ocupam
da poltica de cadeias produtivas, como submete, de forma regulamentar, os projetos de APLs que lista ou que a ele chegam por
demandas externas avaliao dessas cmaras. Essa concepo
de poltica para os APLs tambm ficou, at certo ponto, expressa
no PPA 2008-2011 de Mato Grosso do Sul, uma vez que o fortalecimento dos arranjos produtivos locais aparece como uma das
aes previstas dentro da grande diretriz que a diversificao
e adensamento das cadeias produtivas, com nfase na atrao de
novos investimentos privados.
Entretanto, observou-se que o apoio do NE-APLs/MS tem-se
voltado a polticas de incluso produtiva e de fortalecimento
autonomia de territrios, sem estar explicitado como poltica pblica. Nos APLs em Faixa de Fronteira, por exemplo, sob incentivos das polticas do Ministrio da Integrao Nacional, tem sido
priorizado o fortalecimento das potencialidades territoriais locais
como desafio minimizao da vulnerabilidade social e incentivo
ao dinamismo e sustentabilidade nos espaos fronteirios menos
assistidos. Tambm se observa, no conjunto de APLs apoiados,
um predomnio daqueles em que h maioria de micro e pequenas
empresas, por influncia, presume-se, das polticas do Sebrae-MS
e do prprio MDIC.
De todo modo, h uma conscientizao por parte dos integrantes do NE-APLs/MS de que, em termos de poltica, esse ncleo ainda se encontra em uma situao embrionria, embora o
apoio aos APLs hoje seja um complemento importante s polticas

308

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

de desenvolvimento de Mato Grosso do Sul. Entretanto, o maior


desafio dessa poltica, apontado pelos dirigentes do NE-APLs/MS,
tem sido o de atrair instituies para fortalecer e dinamizar esse
processo e, ainda, o de criar mecanismos que propiciem mudanas comportamentais de cooperao e aes de governana. As
reunies do ncleo passaram a perder ritmo e frequncia quando
o governo percebeu que era ele quem, efetivamente, estava tomando decises no lugar dos atores. No entendimento dos dirigentes do ncleo, o Estado deveria ficar apenas na retaguarda.
Interessante observar, no entanto, que essa poltica de apoio
a APLs avance em termos de escala regional. Em 2009, uma das
alternativas do governo estadual, conduzida pelo NE-APLs/MS,
junto ao Conselho de Desenvolvimento e Integrao Sul (Codesul), do qual Mato Grosso do Sul participa desde 1992, foi a de
criar a Rede de Cooperao de Arranjos Produtivos Locais e suas
Cadeias Produtivas, que deve funcionar como um frum de apoio
e suporte competitividade dessas unidades produtivas nos estados integrantes. Foram eleitos, para serem apoiados numa primeira fase, quatro tipos de APLs madeira e mveis, txtil e confeces, TI e comunicao e metalmecnico , por constiturem
as atividades que mais congregam micro e pequenas empresas e
geram maior nmero de empregos nos estados do Codesul. Mato
Grosso do Sul inseriu-se na rede com o APL de madeira e mveis e
o de txtil e confeces. O APL de tecnologia da informao ainda
se encontra embrionrio nesse estado, embora o governo tenha
apontado interesse em fortalec-lo.

2.2 Poltica do Sebrae-MS para APLs


O Sebrae Nacional, desde 2002, passou a trabalhar com o conceito de APLs, numa aproximao com a RedeSist, e adotou esse
conceito no direcionamento estratgico de 2003-2005. Ainda em
2003, o Sebrae-MS teve a iniciativa de preparar todo o pessoal interno para o trabalho com o conceito e a metodologia de interveno em arranjos produtivos locais. A capacitao durou um ano,

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

309

com convite aberto aos parceiros e integrantes de seus conselhos,


assim como a toda a comunidade, embora a repercusso no tenha sido ampla, at porque, naquela ocasio, a poltica estadual
no apresentava qualquer direcionamento nesse sentido.
A metodologia de interveno do Sebrae prev a identificao e seleo dos APLs, o diagnstico sobre as condies de sua
estrutura e dinmica, antes de passar elaborao do Plano de
Desenvolvimento.
O primeiro trabalho partiu da demanda do grupo envolvido
com atividade cermica em Rio Verde de Mato Grosso e Coxim,
um dos APLs que mais atraiu recursos e, hoje, considerado
pelo NE-APLs/MS como o mais consolidado dentro do estado.
Os outros APLs inseriram-se no mbito dos objetivos do Plano
MS-2020. O APL da fcula de mandioca, apontado desde a poltica das plataformas tecnolgicas, tambm foi foco de apoio do
Sebrae. Esse projeto atraa forte interesse da poltica estadual,
por estar voltado ao fortalecimento da agricultura familiar e com
recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf). O turismo, como poltica de APLs, emergiu, em
grande parte, em funo do envolvimento dessa instituio nos
trabalhos de regionalizao e inventrio do Plano de Desenvolvimento Turstico e Sustentvel de Mato Grosso do Sul (PDTur-MS).
At 2004, j tinham sido elaborados projetos de APL para trs
regies do turismo: Costa Leste, Norte e Serra da Bodoquena.
Em 2004, foram iniciados mais dois projetos de APLs: piscicultura Grande Dourados e apicultura Pantanal/Sudoeste. Com a
adoo da metodologia Geor na busca de resultados finalsticos,
em execuo em 2005 e 2006, foram enfocados pblicos-alvos em
sete projetos de APLs99 (Quadro 7).

99. Envolvem os APLs da mandioca no Vale do Ivinhema, do cermico Terra Cozida do Pantanal e os cinco outros no setor de turismo e artesanato: dois na Serra
da Bodoquena e os outros no Pantanal, Costa Leste e regio Norte (Terra Cozida
do Pantanal).

310

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

Quadro 7 MS: APLs coordenados e apoiados pelo Sebrae-MS entre 2003 e 2009
APLs sob coordenao do Sebrae-MS

APLs que o Sebrae-MS apoia

Apicultura Pantanal/Sudoeste

Leite Glria de Dourados

Apicultura na regio Sul

Madeira e mveis eixo Campo Grande-Trs


Lagoas

Cermica terra cozida do Pantanal

Ovinos de Ponta Por

Confeces Nova Costura (Nova Andradina)

Ovinos Campo Grande da regio Central

Confeces Campo Grande

Piscicultura da regio Grande Dourados

Confeces Trs Lagoas


Fruticultura Campo Grande
Mandioca do Vale do Ivinhema*
Turismo e artesanato da Serra da Bodoquena
Turismo e artesanato Costa Leste (Trs
Lagoas)
Turismo e artesanato terra cozida do
Pantanal
Turismo e artesanato de Campo Grande e
regio
Turismo e artesanato do Pantanal Sul*
Turismo em Bonito
Fonte: Sebrae-MS.
* As aes do Sebrae atualmente foram suspensas nesse APL.

Para 2009-2010, o Sebrae-MS procurou se afinar s polticas


estaduais previstas no PPA estadual, buscando ampliar o acesso
das micro e pequenas empresas s polticas pblicas e a promover sua incluso nas cadeias produtivas. Desse modo, os APLs e
outros projetos em andamento foram considerados sustentadores
dessa prioridade. Nesse caso, continuou focando sua ateno na
consolidao dos APLs terra cozida do Pantanal (cermica) e vesturio da regio Sul do estado (confeces), procurando avanar
nas experincias com APLs do comrcio varejista, dos servios e
das chamadas indstrias criativas. Alm disso, estabeleceu entre
suas metas a incluso das MPEs em quatro cadeias produtivas
emergentes sucroalcooleira, minero-siderrgica, de florestas,
papel e celulose, assim como de turismo e o compromisso com
a incluso produtiva das MPEs e de diversificao da base eco-

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

311

nmica no agronegcio: apicultura, ovinocultura, piscicultura e


produo de alimentos agroecolgicos.
Essa organizao tambm tem procurado apoiar a poltica de
dinamismo dos territrios em Faixa de Fronteira, numa tentativa
particular de avanar em uma ao de natureza transfronteiria e
que acabou sendo incorporada pelo Estado. preciso lembrar que
uma ao dessa natureza ocorre no mbito do Mercosul. Desse
modo, o Sebrae-MS tem tido oportunidade de atuar dentro do
estado e em um amplo leque de atividades, desde as agropecurias at as industriais, comerciais e de servios. Mesmo em aes
que no estejam explicitamente nominadas de APLs, permanece
o foco no trabalho integrado, na cooperao e na ao em parceria e que possam repercutir em inovao e conhecimento para o
fortalecimento das micro e pequenas empresas. No entanto, isso
no significa que a ao se d apenas entre empresas desse porte; a interao de MPEs pode ocorrer com empresas de mdio e
grande porte.
A definio ainda mantida pelo Sebrae-MS sobre APL aquela
originalmente formulada dentro da RedeSist, j que os dilogos
entre essas organizaes foram sempre constantes. Entretanto,
segundo sinaliza um de seus diretores, a prtica profissional durante pouco mais de um quinqunio permitiu maior amadurecimento do conceito em relao definio original, com ajustes s
especificidades da realidade territorial vivida em Mato Grosso do
Sul. Verificou-se, por exemplo, que o desenvolvimento de um APL
tem dependido menos do desempenho dos tcnicos do SebraeMS e mais da capacidade que esses apresentam de sensibilizar
os atores para uma mobilizao coletiva, numa ao integrada
entre parceiros. E essa fora, segundo se constatou, nasce de uma
articulao que seja estratgica para os atores envolvidos em cada
territrio. Portanto, a ateno maior tem sido a de se detectar
quem so os atores locais, quais os objetivos estratgicos e como
participam em uma dinmica endgena coletiva. Outra preocupao tem sido com o grau de densidade interativa e organizacional que tais atores vo conseguindo atingir nesse processo. O
desafio maior tem sido o de desenvolver a cultura empreendedora de cada participante e instigar seu protagonismo. Verificou-se,
durante as prticas ocorridas, que, nos casos em que as prefei-

312

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

turas e outras instituies tm tomado a iniciativa de procurar o


Sebrae-MS para discutir de forma mais ampliada e convergente a
realidade de seu municpio na elaborao e execuo do plano de
desenvolvimento, os resultados se apresentaram mais efetivos.
Em um outro vis, o sombreamento de aes paralelas frente
iniciativa de outras organizaes tem propiciado efeitos adversos nos APLs trabalhados. Outra questo que tem dificultado a
ao do Sebrae-MS relaciona-se expectativa de efeitos imediatos, quase sempre presente entre os atores do APL. a ideia de
que uma simples instituio como o Sebrae pode trazer respostas
prontas aos anseios e necessidades apresentados pelas empresas.
Para essa instituio, tem sido importante levar os atores locais
a entender que todos fazem parte de um processo, no qual necessrio investir tempo para a construo conjunta e planejada
de respostas, no lugar de se optar por aes pontuais e isoladas.
Como divergncias entre os integrantes fazem parte do cotidiano vivido em cada territrio apoiado, o grande desafio tem sido
construir coletivamente um planejamento com objetivos convergentes, no atendimento de demandas que sejam legtimas do prprio APL. H necessidade da conscientizao coletiva a respeito
do papel significativo que exercem a interao e interdependncia sobre todos, sobretudo no contato com reas externas. Outro
aprendizado do Sebrae-MS foi verificar que os efeitos sistmicos
interativos precisam ser avaliados no s na escala local e de
forma isolada, mas no contexto territorial de escalas mais amplas.
Assim, antes de se assumir uma poltica de apoio, o Sebrae-MS
passou a adotar a prtica de avaliar o impacto e a importncia
que o fortalecimento do APL possa causar, no s para o desenvolvimento do prprio territrio econmico, como tambm para
o territrio municipal, regional e estadual. Verifica-se, ainda, a
possibilidade de sua insero no sistema-mundo, por meio do comrcio exterior.

2.3 Banco do Brasil S.A


Como o Banco do Brasil apresenta significativa capilaridade no
acesso s coletividades locais de todo o pas, por meio de suas
agncias, optou por adotar uma poltica de incluso de micro e
9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

313

pequenos empreendimentos com adeso de outras organizaes


locais, especialmente em regies de baixos ndices de desenvolvimento humano. Chamou essa ao de estratgia de Desenvolvimento Regional Sustentvel (DRS).
Nesse vis, o banco procura se inserir diretamente nas estratgias de vida econmica das comunidades locais, utilizando-se de
procedimentos que propiciem solues de desenvolvimento sustentvel. Fazem parte dos procedimentos o aperfeioamento da
capacidade organizacional e o incentivo cultura empreendedora, como tambm a agregao de valor s atividades produtivas,
o acesso ao crdito (bancarizao) e a insero em mercados de
produo e de consumo.
O arranjo produtivo local aparece como um dos formatos de
organizao coletiva que serve de foco negocial de tais estratgias assim como os aglomerados e as cadeias produtivas. A gerncia da estratgia DRS em Mato Grosso do Sul entende que APL
e DRS apresentam estratgias diferenciadas em seu conceito e
operacionalidade. A estratgia DRS propriamente dita seria aplicada em comunidades constitudas por pessoas fsicas, enquanto a estratgia para APLs seria aplicada a uma rede de pessoas
jurdicas. Na estratgia DRS, o banco cria interlocues com o
territrio de comunidades constitudas em ambientes rurais ou
at mesmo em alguns urbanos que atuam na mesma atividade.
E procura, ao mesmo tempo, atrair para essa ao outras organizaes parceiras.
bom esclarecer que o termo regional do DRS no diz respeito ao mbito territorial de cada projeto e sim regio como
instncia administrativa da rede de agncias. Como a operacionalidade do banco ocorre por meio de agncias locais e apenas
em suas jurisdies, ainda que o sistema produtivo especializado apoiado pelo banco e organizaes parceiras convidadas se
enquadre na concepo de um APL, a especificidade de atuao
estratgica do DRS est na escala de ao, que um tanto localizada. Enfoca unidades territoriais que dificilmente extrapolam os
limites municipais, podendo ainda se restringir a uma pequena
coletividade rural ou urbana.

314

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

Em Mato Grosso do Sul, a Superintendncia Regional do


Banco do Brasil integrante do NE-APLs/MS e, como parceiro,
tem por princpio apoiar os APLs identificados e apoiados pelo
governo estadual. Essas aes, junto ao ncleo estadual e a do
DRS, so percebidas de forma diferenciada pelo banco, pelo fato
da primeira ser entendida por eles como unidade constituda de
pessoas jurdicas e a segunda, de pessoas fsicas. Essa separao,
embora seja til para as estratgias negociais do banco, conduz
a uma relativa confuso conceitual a respeito de APL. Isso acaba
resultando na ausncia de uma poltica de ao integrada entre
as agncias no apoio a APLs de unidades territoriais mais amplas
quando for o caso. Nada impede que se fortalea o APL como um
todo ou uma de suas subunidades. O importante seria o banco
no perder o elo entre tais dimenses escalares para poder consolidar o APL como um todo.
A metodologia de atuao prev, inicialmente, a sensibilizao, mobilizao e capacitao de funcionrios do BB e de parceiros. Essa ao acompanhada da elaborao de um amplo
diagnstico, no qual abordada a cadeia de valor da atividade
produtiva. Identificam-se pontos fortes e fracos, oportunidades
e ameaas. Com base no diagnstico, elaborado um Plano de
Negcios DRS, no qual so definidos os objetivos, as metas e as
aes para implementao do Plano.
Na viso da gerncia da estratgia DRS de Mato Grosso do
Sul, enfrentam-se muitos desafios na execuo dessa iniciativa
do banco. No s o desempenho das instituies locais na poltica implementada ainda se mostra incipiente, como ainda pouco
se conta com o protagonismo dos atores locais. Esses no conseguem se desvencilhar da cultura assistencialista e concebem o
crdito para o capital de giro como armadilha.
Por seu turno, a instituio age baseada na tradicional cultura bancria e em um quadro de funcionrios pragmticos que
ainda apresenta dificuldade e fraca sensibilidade para entender
as especificidades do comportamento de atores dessa natureza.
Desse modo, o banco enfrenta dificuldades em materializar os
compromissos pactuados com os integrantes das comunidades,
cujos prazos raramente so cumpridos pelos executores.

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

315

3. Mapeamento de APLs identificados e apoiados por polticas


pblicas
Frente especificidade da estratgia DRS do Banco do Brasil
para seleo das unidades territoriais de apoio em relao ao NEAPLs/MS, buscou-se analisar separadamente o resultado de cada
mapeamento.

3.1 APLs identificados pelo NE-APLs/MS para apoio de polticas pblicas


Com base na planilha de APLs identificados e apoiados pelo NEAPLs/MS at ento, como tambm dos APLs apoiados diretamente por polticas do Sebrae-MS (includos nessa mesma planilha),
foi elaborado o mapa de APLs identificados e apoiados por polticas pblicas de Mato Grosso do Sul (Quadro 8).
Nessa lista foram mantidos aqueles APLs que, embora eliminados da planilha atualizada de apoio do NE-APLs/MS, foram,
em algum momento, contemplados por apoio de polticas pblicas para APL. No fazem parte desse mapeamento os projetos de
inovao tecnolgica encaminhados ao MCT na metodologia da
plataforma tecnolgica, que contam apenas com ncleos de tecnologia (eletrnica e informtica, gs natural) e no apresentam
uma base de empresas e organizaes articuladas. Tambm no
fazem parte dessa lista os projetos de criao estratgica de APLs
(petroqumica, horticultura, biodiesel), que existem apenas como
potencial cuja materializao se baseia numa projeo de futuro.
Quadro 8 MS: APLs identicados e apoiados por polticas pblicas
APL

Instituio responsvel

Apicultura na regio Sul

Agraer

Apicultura Pantanal/Sudoeste

Sebrae/Agraer

Apicultura Bataguassu

Agraer

Artesanato cermico terra cozida do Pantanal

Sebrae-MS

Artesanato de l Ponta Por

Sebrae-MS

Cermica terra cozida do Pantanal

Sebrae/Senai

Confeces Nova Costura (Nova Andradina)

Sebrae-MS

316

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

APL

Instituio responsvel

Confeces Trs Lagoas

Sebrae-MS

Confeces Campo Grande

Sebrae-MS

Couro e calados Campo Grande

Fiems

Erva-mate Fronteira Sul

Seprotur/UCDB

Fruticultura Campo Grande

Sebrae-MS

Leite de Glria de Dourados

Agraer

Leite da regio do Bolso (Paranaba)

Agraer

Madeira e mveis eixo Campo Grande-Trs Lagoas

Senai/Fiems

Mandioca do Vale do Ivinhema

Cooperavi/indstria

Minero-siderrgico de Corumb

Fiems

Ovino Campo Grande

Embrapa CNPGC

Ovino Ponta Por

Embrapa CPAO

Papel e celulose Trs Lagoas

Senai-MS

Piscicultura Grande Dourados

UFMS

Piscicultura Mundo Novo

Agraer

Turismo e artesanato Costa Leste (Trs Lagoas)

Sebrae-MS

Turismo e artesanato Corumb

Sebrae-MS

Turismo e artesanato Campo Grande

Sebrae-MS

Turismo Bonito/Serra da Bodoquena

Sebrae-MS

Fonte: NE-APLs/MS.

Cabe destacar que, nessa lista de APLs que receberam apoio de


polticas pblicas, conforme se pode verificar no Grfico 1, houve
significativa predominncia de unidades relacionadas ao agronegcio (53%), voltadas basicamente ao apoio da agricultura familiar. Com exceo de alguns atores do APL de leite em Paranaba
e de ovinos de Ponta Por, a apicultura, a bovinocultura de leite,
a piscicultura, a mandiocultura, a fruticultura e a ovinocultura
enquadram-se nessa situao e atingem, principalmente, reas de
colonizao e de assentamentos rurais. O fato evidencia uma poltica, embora no claramente explicitada, de incluso produtiva e
fortalecimento a micro e pequenos empreendimentos rurais.
O turismo e o artesanato a ele associado representam praticamente 1/4 do conjunto de APLs apoiados, e tambm se inserem
na mesma forma de poltica.

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

317

A percentagem de arranjos identificados e apoiados no estado


voltados indstria de transformao tambm no desprezvel
(15,4%). No diferente a condio de apoio a APLs dessa natureza. Tambm neles predominam atividades com MPEs, cujas
estratgias se voltam incluso produtiva. Os exemplos mais significativos so dados pelos APLs de confeco e o APL cermico, alm de parte dos integrantes do APL de madeira e mveis.
Empresas maiores aparecem nas atividades de papel e celulose
de Trs Lagoas, e naquelas relacionadas minero-siderurgia de
Corumb.
Grco 1 MS: classicao dos APLs identicados pelo NE-APLs/MS
para apoio de polticas pblicas

Fonte: NE-APLs/MS.

Esses APLs identificados para apoio atingem preferencialmente os municpios servidos pelos grandes corredores de comercializao, como tambm aqueles situados na Faixa de Fronteira do
Sul e Sudoeste do estado. A cidade de Campo Grande, localizada
no ponto de encontro dos dois grandes corredores de transporte
que cruzam Mato Grosso do Sul, constitui um dos macropolos em
consolidao na regio Centro-Oeste, com a maior rea de influncia dentro do estado. O municpio abriga o Centro Tecnolgico
do Couro e de ovinocultura e contm o maior nmero de APLs.
Dourados, ao sul, o segundo centro urbano polarizador, com
rea de influncia sobre a Faixa de Fronteira do Sul e Sudoeste
do estado. Ponta Por, nos limites com o Paraguai, aparece como
centro mais importante depois de Dourados, e o segundo municpio em densidade de APLs do estado. Nessa regio Sul do estado, se contrapem, de um lado, reas de modernizao agrcola

318

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

e de concentrao de modernas usinas de lcool e, de outro, uma


significativa presena de agricultores familiares e terras indgenas
em municpios com os menores ndices de desenvolvimento humano do estado. No Sudoeste, menos atingido pela modernizao
e dotado de cenrios naturais e paisagsticos (Bodoquena e Pantanal), o ecoturismo, o artesanato e a apicultura tm se apresentado
como alternativa na composio de APLs, assim como a atividade
ervateira e mineradora (calcrio). Os municpios do Sudeste, com
a predominncia de reas de colonizao e assentamentos, tm
sido palco da expanso da economia paranaense e paulista, por
excelncia. Ao longo do Eixo Gasoduto, alm de Campo Grande,
tm destaque os municpios de Corumb e Trs Lagoas (Mapa 2),
cujas sedes urbanas ocupam, respectivamente, o terceiro e quarto
lugares em populao dentro do estado. Corumb, limtrofe da
Bolvia, alm de importante porto junto hidrovia do Paraguai,
abriga as principais reas de minerao do estado. J Trs Lagoas,
limtrofe de So Paulo e com instalaes porturias junto hidrovia Tiet-Paran, vem se transformando em rea de deslocamento
e de expanso de indstrias paulistas, especialmente no ramo de
papel e celulose, alimentos e txteis. Entre Trs Lagoas e Campo Grande, aparece um antigo macio florestal renovado, que se
fortalece mediante incentivo de polticas pblicas, como um APL
de produo de madeira e mveis. Ao norte de Campo Grande,
ao longo da BR-163, em que a pecuria tradicional, com exceo
das reas agrcolas de So Gabriel do Oeste, ainda a economia
predominante, tenta-se combinar o APL cermico de MPEs, considerado o mais consolidado dentro do estado, queles de turismo
e artesanato. No espao atingido pelo corredor da Ferronorte, a
economia predominante o agronegcio originrio de modernas
propriedades agrcolas. Mas no tm sido esses os APLs selecionados desse eixo, e sim os espaos remanescentes de economia
tradicional da pecuria, a exemplo de Trs Lagoas, situados na
rea de expanso econmica de empreendimentos do Sudeste e
do Sul do pas (abatedouros, curtumes e laticnios).

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

319

Mapa 2 MS: APLs identicados e apoiados pelo Ncleo Estadual

Fonte: NE-APLs/MS.

3.2. APLs identificados pelo Banco do Brasil na estratgia DRS


Em dezembro de 2009, o Banco do Brasil em Mato Grosso do Sul
j atuava em 59 municpios e com 69 planos de negcios (Quadro
9 e Mapa 3). No ambiente urbano, os projetos se voltam preferencialmente para o artesanato e o comrcio varejista (Grfico 2).
No ambiente rural, onde recai a maioria dos projetos relativos
estratgia DRS, h predomnio da agricultura familiar, especialmente em reas de colonizao e assentamento agrrio. Elas esto mais concentradas na regio do Cone Sul do estado e na Faixa de Fronteira, e ao longo dos principais corredores virios. As
aes na rea rural esto mais focadas em bovinocultura leiteira,

320

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

apicultura, horticultura e fruticultura, assim como em obteno


do biodiesel, ovinocultura de corte, piscicultura, alm do cultivo de mandioca para fabricao de farinha e outros subprodutos
(Quadro 9).
Quadro 9 MS: projetos da estratgia DRS do Banco do Brasil
em Mato Grosso do Sul
1.

Apicultura

Guia Lopes da Laguna

2.

Apicultura

Jardim

3.

Apicultura

Mundo Novo

4.

Apicultura

Ftima do Sul

5.

Apicultura

Nioaque

6.

Artesanato-1

Campo Grande

7.

Artesanato-2

Campo Grande

8.

Artesanato-3

Campo Grande

9.

Artesanato-4

Campo Grande

10.

Artesanato

Rio Negro

11.

Avicultura (frango)

Navira

12.

Bovinocultura de leite

Corumb

13.

Bovinocultura de leite

Nova Alvorada do Sul

14.

Bovinocultura de leite

Nova Andradina

15.

Bovinocultura de leite

Pedro Gomes

16.

Bovinocultura de leite

Ponta Por

17.

Bovinocultura de leite

Porto Murtinho

18.

Bovinocultura de leite

Rio Brilhante

19.

Bovinocultura de leite

Rio Verde de Mato Grosso

20.

Bovinocultura de leite

So Gabriel do Oeste

21.

Bovinocultura de leite

Sete Quedas

22.

Bovinocultura de leite

Sidrolndia

23.

Bovinocultura de leite

Sonora

24.

Bovinocultura de leite

Tacuru

25.

Bovinocultura de leite

Campo Grande

26.

Bovinocultura de leite

Campo Grande

27.

Bovinocultura de leite

Campo Grande

28.

Bovinocultura de leite

Amamba

29.

Bovinocultura de leite

Anglica

30.

Bovinocultura de leite

Aral Moreira

31.

Bovinocultura de leite

Bandeirantes

32.

Bovinocultura de leite

Bataguassu

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

321

33.

Bovinocultura de leite

Bataypor

34.

Bovinocultura de leite

Bela Vista

35.

Bovinocultura de leite

Bodoquena

36.

Bovinocultura de leite

Brasilndia

37.

Bovinocultura de leite

Caarap

38.

Bovinocultura de leite

Camapu

39.

Bovinocultura de leite

Cassilndia

40.

Bovinocultura de leite

Costa Rica

41.

Bovinocultura de leite

Coxim

42.

Bovinocultura de leite

Deodpolis

43.

Bovinocultura de leite

Dois Irmos do Buriti

44.

Bovinocultura de leite

Glria de Dourados

45.

Bovinocultura de leite

Itaquira

46.

Bovinocultura de leite

Jatei

47.

Bovinocultura de leite

Miranda

48.

Bovinocultura de leite

Trs Lagoas

49.

Bovinocultura de leite

Vicentina

50.

Comercio varejista

Aparecida do Taboado

51.

Comrcio varejista

Dourados

52.

Comrcio varejista

Dourados

53.

Comrcio varejista

Dourados

54.

Comrcio varejista

Paranaba

55.

Fruticultura (goiaba)

Ivinhema

56.

Horticultura e fruticultura

Aquidauana

57.

Horticultura

Campo Grande

58.

Horticultura

Campo Grande

59.

Horticultura

Campo Grande

60.

Horticultura

Campo Grande

61.

Horticultura (tomate)

Ponta Por

62.

Mandioca (farinha)

Anastcio

63.

Mandioca (cultivo)

Laguna Carap

64.

Oleaginosa (biodiesel)

Campo Grande

65.

Ovinocultura de corte

Santa Rita do Pardo

66.

Pesca (gua doce)

Trs Lagoas

67.

Piscicultura

Douradina

68.

Piscicultura

Dourados

69.

Piscicultura

Itapor

Fonte: Banco do Brasil, 2009.

322

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

Existe relativa similaridade nas atividades apoiadas e nos territrios de atuao (Mapas 2 e 3), o que, em grande parte, pode
ser explicado pela estratgia do banco em promover a formalizao, bancarizao e incluso produtiva de agricultores familiares
e de micro e pequenos empreendimentos de baixa renda. Desse
modo, o agronegcio, em 2009, abrangeu 86,9% dos projetos
(Grfico 2). As atividades apoiadas tambm foram a bovinocultura do leite (69,6% do agronegcio), a horticultura, a apicultura, a
avicultura, a mandiocultura, a oleaginosa, a pesca e a piscicultura
e a ovinocultura. No caso da bovinocultura de leite, as operaes
se adensaram mais no chamado Cone Sul do estado, junto aos
limites fronteirios, alm do territrio do APL de leite Glria de
Dourados. Existem aes coincidentes com relao apicultura
nos municpios da Serra da Bodoquena. Mas, como j foi alertado
antes, esse espao do estado aglomera grande parte das pequenas
propriedades familiares, especialmente originada de projetos de
colonizao.
Observa-se, ainda, maior concentrao de projetos nos municpios de Campo Grande e Dourados (Mapa 3), em parte explicada pela presena de maior nmero de agncias nesses dois
maiores centros urbanos do estado. As coletividades artess e do
comrcio varejista no representam mais do que 13,4% das aes
realizadas em 2009 (Grfico 2).
Grco 2 MS: classicao dos APLs identicados pelo Banco do Brasil
para apoio de polticas pblicas

Fonte: Banco do Brasil.

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

323

Mapa 3 MS: estratgias de DRS em Mato Grosso do Sul

Fonte: Banco do Brasil, 2009.

4. Mapeamento de APLs identificados e no apoiados por


polticas pblicas
Pelo menos 17 projetos nominados APLs (Quadro 10), que constam em listas do MCT e do MDIC e mesmo na planilha inicial do
NE-APLs/MS, assim como em estudos realizados pelo Grupo Retis
para o Ministrio da Integrao Nacional em Faixa de Fronteira,
no chegaram a receber o apoio de polticas pblicas. Identificaram-se trs categorias de projetos nessa situao: 1) aqueles de
abordagem mais setorial, cujo intuito foi fortalecer a cadeia produtiva associada a centros de inovao tecnolgica, identificados
luz da metodologia das plataformas tecnolgicas; 2) projetos

324

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

que pensaram os APLs como estratgias para o fortalecimento de


empreendimentos futuros; 3) APLs que, embora detectados, no
foram suficientemente sensibilizados ou mobilizados para atrair
apoio poltico para seu fortalecimento.
Enquadram-se na primeira categoria o projeto de pecuria
de corte vinculado presena de frigorficos, proposto pelo Sebrae ao MCT, com uma rea relativamente abrangente (19 municpios) e que pretendia, entre outros, agregar valor ao couro,
motivo pelo qual se associava ao Centro Tecnolgico do Couro,
sediado na Embrapa de Campo Grande, com recursos do MCT;
o projeto do gs natural, considerado estruturante, vinculado ao
Centro de Tecnologia do Gs sediado nas instalaes do SenaiMS, que nasceu com a finalidade de induzir, ao longo do gasoduto, empreendimentos inovadores e irradiadores de tecnologia,
usurios do gs como fonte energtica ou como insumo, numa
articulao entre usinas termoeltricas, polo minero-siderrgico
e polo petroqumico; e o Centro de Tecnologia de Eletrnica e
Informtica, implantado na UFMS, com recursos do MCT, em um
trabalho associado com incubadoras e duas outras universidades
para oferecer solues empresariais.
Da segunda categoria faz parte o projeto petroqumico citado
anteriormente, baseado na estratgia de atrao de futuras indstrias usurias do gs natural como insumo. Fazem parte de APLs
como projetos futuros, tambm, aquele dos criadores de jacar
no Pantanal, em realidade uma aposta no sucesso dessa atividade
como forma de conter a caa clandestina. O projeto de horticultura e olericultura de princpios agroecolgicos, desenvolvido por
pesquisadores de universidades, teve como foco a transferncia
de tecnologia a agricultores familiares interessados em aderir
atividade. E o projeto metalmecnico consistiu em articular e
capacitar MPEs do ramo em torno de empresas-ncora de porte
mdio e de atrao de cursos de tecnologia, de modo a fortalecer
esse setor no estado.
Incluem-se na terceira categoria projetos de APLs com potenciais produtivos identificados, mas sem respostas de mobilizao
para seu fortalecimento como arranjo produtivo, seja dos atores
econmicos ou de organizaes correlatas. Enquadra-se nessa categoria o APL do etanol, constitudo pelo conjunto j significativo

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

325

de unidades sucroalcooleiras recentemente instaladas no Sul do


estado vinculadas ao cultivo da cana-de-acar, que emprega em
torno de 15 mil pessoas. Atua nessa mesma rea do estado um
conjunto de centenas de agricultores familiares de soja que mantm contrato de fornecimento com empresa externa de produo
de biodiesel, com unidade produtiva j instalada em Caarap. O
APL de apicultura em Campo Grande j foi detectado, mas ainda
no tem mobilizao suficiente para atrair a ateno de polticas
de apoio. O APL dos pesqueiros organizados no setor turstico,
apontado pelo Grupo Retis ao Ministrio da Integrao Nacional,
foi possivelmente absorvido no Projeto de Turismo no Pantanal,
que consta da lista de apoiados. Outros APLs indicados pelo mesmo grupo de estudos contratado por esse ministrio e que no se
tornaram objeto de apoio de polticas pblicas so: madeira em
Aquidauana, bovinocultura de corte na Fronteira Sul e bovinocultura de corte de Rio Brilhante e municpios de entorno. Destaquese que alguns APLs chegaram a estar includos nas listas de apoio
e foram retirados.
Quadro 10 MS: APLs identicados e sem apoio de polticas pblicas
APL

Instituio responsvel

Apicultura Campo Grande

Sebrae

Biodiesel na Grande Dourados

Embrapa CPAO

Bioenergia/etanol

Fiems

Bovinocultura de corte Itaquirai

MI, Retis

Bovinocultura de corte Rio Brilhante

MI, Retis

Eletrnica e informtica em Campo Grande

UFMS

Gs natural eixo Corumb-Trs Lagoas

Senai-MS

Horticultura Cassilndia

Seprotur/Uems

Jacar Pantanal

Ibama

Madeira Aquidauana

MI, Retis

Metalmecnico Campo Grande

Sebrae-MS

Metalmecnico Corumb

Sebrae-MS

Metalmecnico Dourados

Sebrae-MS

Olericultura Campo Grande

Uniderp

Pecuria de corte, couro e derivados

Sebrae/MCT, MDIC

Pesqueiro Pantanal

MI, Retis

Petroqumica eixo Trs Lagoas-Campo Grande

Senai-MS

Fontes: MCT, MI, MDIC, NE-APLs/MS.

326

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

5. Vazios de APLs em Mato Grosso do Sul


Os espaos menos densos de APLs apoiados por polticas pblicas, sejam do Sebrae-MS, do NE-APLs/MS ou de estratgias DRS
do Banco do Brasil, podem ser apreciados nos Mapas 1 e 2. Manifestam-se principalmente no ngulo interno dos dois grandes
corredores de exportao de ligao com as regies Sudeste e Sul,
como tambm em alguns municpios que vivem da tradicional atividade de pecuria de corte em mdias e grandes propriedades,
situados ao longo da BR-163 ao norte de Campo Grande. Parte
deles foi afetada pelo desvio dos fluxos constitudos pelo corredor
de exportao vindo de estados vizinhos do Norte para o Eixo
Ferronorte. Tambm esto nesses vazios municpios do chamado
Eixo Oeste. Vivem no s da tradicional economia da pecuria
de corte em mdias e grandes propriedades, como da minerao
(calcrio, mrmore, granito).
No tm sido identificados como APLs nem apoiados como tal,
com exceo dos organizados em torno de usinas sucroalcooleiras, os arranjos produtivos locais do setor agrcola modernizado
de pequenas e mdias propriedades, especialmente aqueles includos em mercados de commodities (cultura de soja, trigo, algodo,
avicultura, suinocultura). A maior preocupao de quem atua no
setor tem sido a de agregar valor ao produto, motivo pelo qual
seus atores se envolvem mais com polticas de cadeias produtivas.
No esto includos tambm os APLs estruturados em atividades de explorao mineral como calcrio, mrmore, granito e
fosfato no Sudoeste do estado (Eixo Mineral). Entre os diversos
conjuntos de ceramistas distribudos no estado, somente um foi
identificado como APL: o terra cozida do Pantanal, por mobilizao dos prprios atores. Associam-se a esses o APL da indstria do
cimento em Bodoquena e os arranjos de areia e brita para construo civil, como de empresas da construo civil propriamente
dita e do setor imobilirio que atuam nas cidades maiores.
A economia de Campo Grande, especialmente, movida por
um grande nmero de atividades de servios e comrcio. Vrios
atores neles envolvidos j se constituem em arranjos mais ou menos estruturados, embora no percebidos como tal, nem pelos
atores e nem pelas organizaes de apoio. Destacam-se aqui re9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

327

des estratgicas de supermercados frente competitividade dos


hipermercados e alguns servios especializados de atendimento
mdico.
possvel identificar ainda inmeros APLs estruturados em
torno de eventos tradicionais de enraizamento cultural a exemplo da Festa do Banho de Santo Antnio em Corumb, da Festa do
Peo em Cassilndia, do carnaval de Corumb e da Festa do Lao
em Jardim ou festas que surgiram como soluo criativa para
dinamizao da economia local (Pantaneta em Aquidauana). Algumas delas so utilizadas para dar visibilidade a alguns tipos de
negcio e, portanto, se associam a ele. Os melhores exemplos so
a Festa do Porco no Rolete no APL de suinocultura, da Linguia
de Maracaju (carne bovina) no APL do gado bovino de corte e a
festa e concurso do P de Soja Solteiro no APL de soja em Laguna
Carap. Essas festas brotaram por iniciativa do lugar, agrupam
pessoas e empreendimentos e atraem apoio de parceiros.
Existem APLs no includos na listagem dos rgos de apoio
de polticas pblicas por no estarem ou estarem fracamente integrados ao circuito do mercado capitalista. Regem-se por lgicas
territoriais prprias embasadas em culturas tradicionais. Esto
entre eles as aldeias e terras de naes indgenas, comunidades
quilombolas, comunidades de pescadores ribeirinhos (especialmente no Pantanal) e grupos de artesos. Essas economias tm
sido contempladas por polticas dos territrios da cidadania,100
mas no como arranjos produtivos locais.

6. Avaliao crtica da poltica de APLs em Mato Grosso do Sul


Observa-se pelo mapeamento dos APLs identificados para serem
apoiados dentro do estado uma significativa tendncia para polticas produtivas inclusivas de camadas sociais de baixa renda
e de micro e pequenos empreendimentos familiares, sobretudo
rurais. O Banco do Brasil tem esse objetivo bem claro em relao
100. Em Mato Grosso do Sul, foram delimitados quatro territrios da cidadania
(Cone Sul, da Reforma, Grande Dourados e Vale do Ivinhema), que abrangem
basicamente municpios da Fronteira Sul, do Leste e do Sudoeste, todos na metade sul de Mato Grosso do Sul, onde se concentra a maior parte da agricultura
familiar, dos assentamentos rurais e das terras indgenas. Esse programa tambm
contempla quilombolas.

328

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

sua forma de apoio s coletividades de baixa renda. O SebraeMS tambm tem explcito o apoio a micro e pequenos empreendimentos como poltica inclusiva, embora tambm atribua grande importncia aos mecanismos de aprendizagem e processos de
inovao. No caso do NE-APLs/MS, a inteno explicitada foi a do
adensamento de cadeias produtivas, mas que no se revela nos
formatos de APLs apoiados, at porque seus critrios tm sido, em
grande parte, induzidos por polticas federais. Destaque-se que
o MDIC privilegia o desenvolvimento de micro e pequenas empresas e o Ministrio da Integrao Nacional procura dinamizar
territrios mais vulnerveis do ponto de vista social.
Essa avaliao da poltica de APLs em Mato Grosso do Sul, feita no contexto de suas especificidades territoriais e de uma construo histrica particular, amplia-se quando inserida no contexto
atual das polticas de desenvolvimento e de gesto do territrio
nacional.
Cabe destacar uma atual populao de apenas 2.265.274 habitantes (contagem IBGE, 2007) para uma rea relativamente
extensa (357.124 km2), somada aos problemas de desigualdade
social. A fraca densidade demogrfica e os baixos nveis de renda
ajudam a explicar a existncia de um mercado interno restrito
para as produes estaduais. O processo industrial, considerado
tardio em relao ao centro dinmico do Centro-Sul do pas, d
nfase ao agronegcio e agregao de valor a seus produtos.
Desse modo, a tendncia da economia estadual tem sido a de
continuar se voltando ao atendimento de um consumo exterior
em paralelo a uma poltica econmica inclusiva e sustentvel. A
posio do territrio em relao aos mercados do continente sulamericano e do Sul e do Sudeste do pas aparece como oportunidade estratgica para os fluxos de comercializao externa.
Essa poltica agroindustrial aparece associada potencializao
dos recursos naturais remanescentes (minerais, vegetais e paisagsticos).
Nesse vis, a proposio dos Eixos Nacionais de Integrao
e Desenvolvimento ainda exerce efeito na formulao das polticas estaduais de desenvolvimento. Diante dessas expectativas
exportadoras, embora bem posicionado, o estado se percebe mal
servido de estrutura de transporte e de instrumentos que favore-

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

329

am maior fluidez ao escoamento da produo. A infraestrutura


disponvel se mostra desproporcional e insuficiente em relao
demanda produtiva j estruturada nesse sentido. A insero no
Codesul tem-se tornado estratgica e, nesse sentido, vem sendo
fortalecida. Nesse processo, os portos do Sudeste vm perdendo
preferncia em favor do porto de Paranagu, especialmente para
o fluxo de sada de mercadorias. A ligao ferroviria com o Paran tem sido fruto de reivindicao constante dos produtores de
exportao.
Os contatos com os estados vizinhos do Norte (Eixo Oeste)
tambm tendem a diminuir, na medida em que os fluxos de passagem de cargas em direo ao Sul/Sudeste so desviados para
a Ferronorte. Do ponto de vista das interaes econmicas, Mato
Grosso do Sul se torna cada vez mais parte dos estados sulistas e
menos dos estados do Centro-Oeste.
Em relao ao Estado de So Paulo, os contatos mais ampliados ocorrem em relao aos municpios limtrofes e servidos dos
meios de transporte do Eixo Sudoeste. Esses vnculos so resultado, sobretudo, do avano da expanso da economia industrial
paulista sobre Mato Grosso do Sul. Nesse processo, existe participao tambm dos estados do Sul (Paran, Santa Catarina e Rio
Grande do Sul). Os fluxos de sada relacionam-se, basicamente,
produo de iniciativa desses empreendimentos vindos desses
estados.
Internamente, a poltica estadual de desenvolvimento atual foi
apontada na Carta de Gesto Territorial e Aes Estratgicas, que
compe o Zoneamento Ecolgico-Econmico de Mato Grosso do
Sul, aprovado em dezembro de 2009. No lugar dos eixos estruturantes do MS-2020, foram propostos cinco arcos de expanso,
entendidos como macroarranjos territoriais dos sistemas produtivos, cujas interaes no mbito do estado devem ser facilitadas
pela malha de transportes, essa articulada com apoio das chamadas cidades-polos (Campo Grande, Dourados, Corumb, Trs
Lagoas, Ponta Por, Jardim, So Gabriel do Oeste e Chapado do
Sul). Esse arranjo territorial pretende ser estrategicamente conduzido por grandes eixos programados de desenvolvimento, associados aos principais corredores de transporte e s potencialidades dos arcos de expanso. Busca-se nessa engenharia territorial

330

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

a induo de aes selecionadas de desenvolvimento integrado,


com propagao do dinamismo para escalas mais amplas do territrio nacional. Foram definidos nessa carta de gesto cinco eixos
estruturantes: 1) eixo de desenvolvimento da indstria ao longo
do corredor por onde passa o gasoduto que liga Corumb a Trs
Lagoas; 2) eixo de desenvolvimento do agronegcio ao longo da
Ferronorte (norte do estado); 3) eixo de desenvolvimento e integrao da Fronteira Sul; 4) eixo de desenvolvimento do turismo
no Sudoeste do estado, induzido por Corumb e Bonito; e 5) eixo
de desenvolvimento de energia ao longo do macio florestal, no
desenvolvimento da cadeia produtiva da silvicultura e agroenergia (obteno de energia limpa renovvel). Na Carta de Gesto,
o reforo da poltica de APLs foi previsto, basicamente, apenas
junto Faixa de Fronteira. A finalidade apontada a de dinamizao de pequenas propriedades familiares em municpios de
pequeno porte, no s para ampliar os processos de integrao,
como tambm de recuperao da tradio cultural e do ambiente
natural local. Trata-se de uma poltica mais ampla de integrao e
complementaridade econmica na faixa fronteiria.
A poltica estadual de apoio aos APLs, quando considerada no
mbito do desenvolvimento territorial, exige um esforo sistmico
por parte dos propositores, na forma de pens-la e de pratic-la.
preciso lembrar que as prticas de polticas integradas previstas
na Carta de Gesto, mesmo que pautadas em grandes eixos estruturantes vinculados aos corredores de transporte, precisam se
delinear e se aprofundar no territrio, tanto em horizontalidade
como em verticalidade. o desdobramento desse princpio que,
efetivamente, propicia o fortalecimento do tecido econmico e
social e aumenta a possibilidade de se atingir e integrar desde os
pequenos negcios mais tradicionais e suas especificidades at
aqueles de escala internacional. Dotados desses culos sistmicos, ser possvel operar com os arranjos produtivos locais nos
vrios circuitos da economia (moderno e tradicional, de grandes
e pequenos negcios) e no mbito dos setores e suas cadeias produtivas, numa ao integrada.
Outro vis dessa poltica territorial com a viso de arranjos
produtivos locais inseridos no territrio de vida que o desenvolvimento proposto deixa de privilegiar a abordagem economicista

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

331

em favor da incorporao de outras dimenses da vida. Nessa


perspectiva, ser possvel vislumbrar as especificidades dos diferentes recortes territoriais, verificando-se suas potencialidades e
limitaes, antes de definir os vetores do desenvolvimento. Por
sua natureza, o APL se apresenta como a estrutura territorial
mais adequada para se gerar, incorporar e difundir conhecimento
e inovaes, processo que se origina da capacidade de aprender
de forma interativa, incorporada a uma trama social. A trama de
relaes ajuda a aproximar a poltica municipal, a estadual e a
federal em direo das especificidades locais.
Cabe lembrar que o arranjo produtivo local no se aplica apenas ao dinamismo de pequenas localidades e pequenos negcios.
Embora se vincule s aes compartilhadas a partir dos territrios
de vida portanto, no mbito do local , tais aes em trama
podem avanar para escalas mais amplas. Destaque-se aqui a necessidade do Banco do Brasil refletir sobre essas possibilidades integrativas dos projetos locais de DRS, numa articulao das agncias e dos parceiros envolvidos, de modo a fortalecer horizontal e
mesmo verticalmente arranjos produtivos locais mais completos
na especialidade do negcio pretendido. Nesse processo, podem
ocorrer integraes verticais prprias de uma cadeia produtiva
dentro de um APL, como a construo da cadeia produtiva construda em uma escala regional pode incluir diferentes APLs.
Nesse conjunto arquitetado do territrio, o desenvolvimento
ao longo dos corredores de transporte pode ser construdo por
meio de projetos estruturantes, com base em um conjunto de arranjos produtivos locais e cadeias produtivas integrados em rede.
Nessa tecitura, preciso evitar a perpetuao do modelo atual de
vazios nos ngulos internos desses eixos. O desempenho do eixo
depende, sobretudo, das foras dessas redes de integrao por
complementaridade, combinada logstica de acessibilidade.
Na avaliao dessas polticas, importante compreender os
princpios que regem as lgicas de estrutura e funcionamento dos
APLs, para se criar interlocues e apoiar os atores de forma adequada aos princpios de desenvolvimento sustentvel. Verificouse, por exemplo, a existncia de arranjos produtivos locais nas
reas de expanso da economia do Sudeste e Sul do estado cujos
modelos revelam subalternidade nas relaes estabelecidas entre

332

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

os atores locais e extralocais, com impactos econmicos e sociais


nas reas atingidas, o que pode significar a reproduo do modelo
de m distribuio de renda e de outras prticas inadequadas ao
desenvolvimento local. Se no forem corrigidos certos modelos e
suas dinmicas desde o incio, pode-se contribuir para a gerao
de contradies que impliquem em resultados sociais e econmicos no previstos.

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9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

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334

9. Polticas pblicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul

10. Anlise crtica do mapeamento


e polticas para arranjos produtivos
locais no Estado de Gois

Srgio Duarte de Castro


Luiz Antnio Estevam

Este artigo resultado de reflexes a partir da pesquisa Anlise do Mapeamento e das Polticas para Arranjos Produtivos Locais
no Estado de Gois,101 financiada pelo BNDES.
Encontra-se dividido em trs partes: a primeira destaca a trajetria recente das polticas estaduais de apoio a APLs no estado,
apresentando as principais entidades estaduais que realizam as
aes, configurando, desse modo, a estrutura poltica institucional vigente. A segunda identifica os APLs apoiados pelas referidas instituies, discutindo conceitos, metodologias e critrios de
seleo utilizados. A ltima seo trata das aes de apoio aos
APLs, avalia as experincias de polticas implementadas e, ao final, apresenta um conjunto de sugestes e diretrizes para poltica
de apoio aos arranjos.

1. O aparato institucional das polticas para APLs em Gois


No Brasil, na ltima dcada, cresce o interesse pelo estudo dos
chamados arranjos produtivos locais (APLs), como tambm aumenta a presena do Estado, procurando definir e implementar
polticas pblicas para sua promoo.

101. Os autores agradecem a equipe de pesquisadores mestrandos Marcos Fernando Arriel, Leila Rezende Brito, Wagno Pereira da Costa e Leandro Costa, bem
como as estagirias Juliahorana Cavalcante Siqueira Fraga, Nathalia R. Borges e
Laryssa Alves de Souza Lima, pelo valioso apoio no levantamento e tratamento
das informaes.

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

335

No mbito do governo federal, as primeiras iniciativas de


maior flego nesse sentido ocorreram a partir de 2000, com o
estabelecimento de um amplo programa de Plataformas Tecnolgicas em Arranjos Produtivos Locais conduzido pelo Ministrio
da Cincia e Tecnologia (MCT) e suas agncias, em parceria com
o Ministrio da Integrao Nacional (MI) e o Frum Nacional de
Secretrios Estaduais de Cincia e Tecnologia.
O governo de Gois teve uma participao ativa desde o princpio naquela iniciativa, selecionando e apoiando dois APLs como
projetos-pilotos do programa no estado: o farmacutico de Goinia-Anpolis e o de gros, aves e sunos da regio de Rio Verde.
No mesmo ano de 2000, o Sebrae Nacional aprofundava um
movimento de redirecionamento de sua estratgia de interveno
nas MPEs, avanando de uma experincia de suporte a empresas
individuais para formas de apoio coletivo com nfase na dimenso
territorial. Esse movimento veio a culminar na adoo do apoio a
APLs com uma das prioridades da entidade, a partir de 2002.
O Sebrae-GO foi, igualmente, bastante atuante desde o incio
desse movimento. J em 2001, a instituio assumiu a coordenao dos esforos de articulao da indstria de confeces no
municpio de Jaragu GO, utilizando o conceito de APL. Jaragu
logo se tornou uma referncia nas discusses nacionais da instituio sobre a temtica, e o Sebrae-GO passou a ocupar papel de
destaque na conduo das aes de apoio a APLs no estado.
A partir de 2001, o nmero de arranjos apoiados em Gois,
assim como de rgos pblicos e outras instituies que passam a
adotar o conceito na formulao de suas polticas, foi se ampliando paulatinamente. Em 2003, constitui-se um frum informal de
entidades, para estabelecer prioridades de apoio e integrar aes,
formado pelas secretarias estaduais de Indstria e Comrcio
(SIC), Cincia e Tecnologia (Sectec), de Planejamento (Seplan)
e de Agricultura (Seagro), alm da Agncia Estadual de Turismo
(Agetur), o Sebrae-GO e o Senai-GO.
Em 2004, o governo federal incorporou o tema PITCE102 e a
seu PPA 2004-2007, realizou a I Conferncia Nacional de Arranjos
Produtivos Locais e criou o Grupo de Trabalho Permanente para
Arranjos Produtivos Locais (GTP-APL). Acompanhando as inicia102. Poltica Industrial Tecnolgica e de Comrcio Exterior.

336

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

tivas federais, o governo estadual constituiu, no mesmo ano, a


Rede Goiana de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais (RG-APL),
e incluiu, ainda que timidamente, a temtica dos arranjos produtivos locais em seu PPA.
Quando da criao da RG-APL, em 2004, 17 APLs estavam
sendo objeto de apoio no estado. A partir da, ampliou-se, expressivamente, as aes e o nmero de arranjos apoiados, chegando
a 59 em 2010.
A coordenao geral da poltica de apoio aos APLs em Gois
realizada pela RG-APL. A Rede foi criada pelo Decreto n 5.990,
de agosto de 2004, e integrada pelas seguintes instituies: Sectec, como coordenadora; SIC; Seplan; Seagro; Agncia Goiana de
Desenvolvimento Regional (AGDR); Agncia Rural; Agncia de
Fomento de Gois; Sebrae-GO; Federao da Agricultura e Pecuria de Gois (Faeg); Federao das Indstrias do Estado de Gois
(Fieg); Universidade Federal de Gois (UFG); Universidade Catlica de Gois (UCG); e Universidade Estadual de Gois (UEG).
Sua atuao tem sido, em grande parte, reagindo a iniciativas
federais. Suas aes foram, principalmente, a seleo dos arranjos a serem priorizados pelo GTP, a orientao e apoio aos atores
locais na elaborao de planos de desenvolvimento dos APLs, a
homologao das demandas dos arranjos junto aos integrantes do
GTP e a divulgao e articulao para a participao em editais de
fomento a arranjos das agncias federais.
A RG cumpriu, assim, um papel destacado no apoio e articulao de instituies estaduais e locais para a viabilizao de
recursos junto aos ministrios e outras instituies federais para a
dinamizao de arranjos. Sua atuao foi decisiva para a formatao de projetos das empresas e instituies locais, tendo em vista
a participao em editais das agncias de fomento, especialmente
nos maiores. Essa ao agressiva explica o volume importante de
aes e realizaes em vrios APLs em Gois, apesar de um investimento muito pequeno de recursos do tesouro estadual.
A Rede foi bastante ativa at o incio de 2008. No entanto,
uma reforma administrativa, realizada em meados daquele ano,
resultou na desarticulao de equipes com experincia na atuao
em APLs em vrios rgos do governo estadual, o que levou a

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

337

uma desmobilizao da RG, com uma retomada, muito lenta, a


partir de 2009.
As instituies que se destacam no mbito da RG e que so
mais atuantes no papel de coordenao e implementao das
aes de apoio aos arranjos no estado so, na esfera governamental, a Sectec, a SIC, a Seplan, a Seagro, a AGDR e, na esfera no
governamental, o Sebrae-GO e o Senai-GO.
O Sebrae-GO foi uma das instituies pioneiras e mais ativas
no apoio a APLs no estado. A instituio atua de maneira importante, quase sempre no papel de coordenadora, em 21 APLs em
Gois. As aes da instituio nos arranjos se concentram, alm
do fortalecimento da organizao e o estmulo ao trabalho cooperativo, na capacitao empresarial nas reas de gesto e empreendedorismo. H tambm uma presena importante de aes
de consultorias em gesto, marketing, finanas, crdito e planejamento estratgico, bem como investimentos na realizao de
visitas tcnicas, aes de promoo de mercados (feiras, eventos
e rodadas de negcios) e de divulgao e marketing.
At recentemente, cada projeto de suporte a APLs na instituio dispunha de recursos especficos alocados no oramento
e de um consultor responsvel. Alm disso, em muitos casos,
contratava-se, ainda, um agente local para o acompanhamento
permanente das aes. A partir de 2007, observa-se certo cansao
do termo entre os tcnicos da instituio, provavelmente como
uma ressaca da moda. Verifica-se, tambm, uma reduo da estrutura de apoio aos APLs no Sebrae-GO: inicialmente, com a no
renovao de contratao dos agentes locais, perdendo-se vrios
quadros que tinham papel chave na animao e conduo dos
projetos; em seguida, com a eliminao da figura dos consultores
especficos que foram substitudos por consultores regionais com
a responsabilidade de atender a diversos projetos; e, finalmente,
com o fim dos oramentos especficos por projeto e a concentrao dos recursos em aes genricas a partir de 2010.
O Senai-GO atua em APLs de maneira pontual, basicamente
em atividades de capacitao, desde 2001. A instituio passou a
atuar mais amplamente com arranjos no final de 2004, a partir de
um convite do Ministrio da Integrao Nacional (MI) para que a
instituio fosse executora de um Programa de Desenvolvimento

338

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

de Arranjos Produtivos Locais daquele ministrio no entorno de


Braslia. Sua atuao em APLs tem foco na capacitao profissional tcnica e gerencial, incluindo aes de formao, organizao
dos atores, assessoria tcnica e tecnolgica, incentivo ao cooperativismo e associativismo, otimizao do processo produtivo e
fortalecimento da comercializao dos produtos.
A Sectec a secretaria de governo responsvel pela execuo
da poltica de C,T&I no estado e coordenadora da RG-APL. Sua
atuao na rea est formalizada atravs de uma ao no PPA
2008-2011, denominada Implantao de Metodologias de Desenvolvimento em C,T&I, no mbito do Programa Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento. Entre 2004 e meados de 2008, a
secretaria contava com uma Superintendncia de Estudos e Projetos Estratgicos, cujo foco de atuao era o apoio a APLs. A
j referida reforma administrativa realizada em meados de 2008
extinguiu essa superintendncia, o que resultou em demisso e/
ou deslocamento da maior parte da equipe que j possua experincia na rea,103 deixando a atividade restrita a uma pequena
Gerncia de Aes Locais.
A atuao da Sectec no suporte a APLs tem se concentrado
em dois eixos: na ampliao do nvel de organizao dos atores
nos arranjos e na implantao de infraestrutura tecnolgica. No
primeiro eixo, onde se concentrou o maior volume de aes e esforos da secretaria, esto, sobretudo, atividades de organizao
e/ou reorganizao de comits gestores; a elaborao de Termos
de Referncia dos arranjos e a coordenao do processo de elaborao dos Planos de Desenvolvimento Preliminares (PDPs).104 No
segundo eixo, a Sectec atuou na articulao ou suporte a projetos
de implantao de infraestrutura tecnolgica em vrios arranjos,
envolvendo a estruturao de centros tecnolgicos, construo e/
ou aparelhamento de laboratrios e apoio formao de redes.
Entre 2004 e 2007, a Sectec atuou fortemente na induo estruturao de novos arranjos. Promoveu diversos seminrios disseminando o conceito, reunies de sensibilizao e organizao
103. Apesar de s ter se efetivado em meados de 2008, a discusso da reforma
iniciou-se no final de 2007, provocando uma grande instabilidade e paralisia na
atividade do governo estadual durante todo o primeiro semestre.
104. Planos elaborados por demanda do GTP-APL.

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

339

de comits gestores e dinmicas de planejamento. Essa ao contribuiu para a ampliao da poltica de apoio a APLs no estado.
Entretanto, em alguns casos, as iniciativas foram artificializadas e
no passaram dos eventos de lanamento.
A SIC atua, desde 2000, no apoio a APLs. Sua atividade nesse
campo est inserida no PPA 2008-2011, em uma ao denominada Desenvolvimento Local e Extenso Industrial e Empresarial,
no mbito do Programa de Modernizao Industrial. Dentro de
sua estrutura organizacional, a poltica para APLs desenvolvida
em duas reas: a Assessoria Tcnica e de Investimentos e a Superintendncia de Geologia e Minerao (SGM).
Ela define seu foco na atuao em arranjos como o de fomentar o desenvolvimento sustentvel de pequenos e mdios empreendimentos produtivos localizados em aglomeraes produtivas,
a partir, principalmente, de aes conjuntas e cooperativas. Apoia,
entre outras, aes de fortalecimento da governana dos arranjos,
de promoo comercial, de capacitao gerencial e produtiva, de
reduo da informalidade e de acesso a crdito e a mercados. No
caso dos APLs de base mineral, seu apoio constitui a principal
estratgia de fomento pequena e mdia produo mineral como
indutora do desenvolvimento econmico e social sustentvel. Um
de seus principais instrumentos o Fundo de Fomento Atividade Mineral (Funmineral), que financia atividades da pequena
minerao e o artesanato mineral.
A Seplan o rgo responsvel pelo planejamento, coordenao e suporte das polticas pblicas do governo estadual. Ela
define seu foco na atuao nos APLs como sendo a ampliao
de sua capacidade competitiva e, por conseguinte, incremento da
competitividade dos territrios em que eles esto inseridos, como
mecanismo de reduo das desigualdades regionais.
A atividade de apoio a arranjos na Seplan est formalizada em
uma ao no PPA 2008-2011, denominada Fortalecimento dos
Arranjos Produtivos Locais, no mbito do Programa para Desenvolvimento da Competitividade. Alm disso, no organograma da secretaria, existe uma Gerncia de Arranjos Produtivos Locais, subordinada Superintendncia de Planejamento e Desenvolvimento.
Alm dessa instncia, as aes voltadas para a operacionalizao da poltica estiveram ligadas s atividades da Gerncia de

340

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

Desenvolvimento do Oeste, que fez da poltica de dinamizao de


APLs o carro-chefe de sua estratgia para estimular o desenvolvimento da regio, at ser extinta pela reforma administrativa de
2008. Por no ser um rgo finalstico, a Seplan foca suas aes
junto aos APLs no apoio articulao da governana e nas aes
de planejamento.
A Seagro o rgo do governo estadual responsvel pela elaborao e execuo de polticas para o desenvolvimento da agropecuria no estado. A atuao da Seagro em APLs est voltada
fundamentalmente para o fortalecimento da agricultura familiar.
Sua atuao nos arranjos se d, principalmente, por meio do
apoio organizao dos produtores em associaes ou cooperativas e iniciativas de estmulo agroindustrializao e outras aes
voltadas para a agregao de valor e diversificao da produo
rural familiar.
Alm da ao direta da secretaria, a instituio atua de forma
importante no apoio aos arranjos com aes de assistncia tcnica
e extenso rural atravs de sua estrutura descentralizada pelos
municpios, que pertencia extinta Agncia Rural (AR). A AR,
jurisdicionada da Seagro, foi criada em 1999, substituindo a antiga Emater-GO, e extinta pela reforma administrativa realizada
em meados de 2008. Uma lei de final de agosto de 2009 recriou
a Emater-GO, mas ela ainda se encontra em fase de estruturao,
com previso de comear a atuar at o final de 2010.
Trata-se de uma estrutura com 181 unidades locais e 14 gerncias regionais. Essa capilaridade d instituio uma capacidade
de ao diferenciada nos APLs. Suas unidades descentralizadas,
onde trabalham pessoas enraizadas nos municpios, integram a
governana local daqueles arranjos, cumprindo, muitas vezes, um
papel de destacada liderana.
Uma grande instabilidade em seu quadro diretivo e contnuos
cortes de pessoal e recursos, entretanto, impediram que a Agncia Rural, durante a sua existncia, cumprisse um papel mais
importante na coordenao da poltica de APLs no segmento. A
recriao da Emater-GO pode representar um grande reforo no
aparato institucional que d suporte quela poltica.
A AGDR uma agncia do governo estadual cuja misso
atuar na reduo das desigualdades regionais de Gois. A agn-

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

341

cia no possui um programa ou estrutura institucional voltada


especificamente para a atuao em APLs. Entretanto, ela uma
integrante ativa da RG-APL, atuando, principalmente, no apoio
elaborao dos planos de desenvolvimento dos arranjos.
O que se observa no conjunto dessa estrutura institucional de
apoio uma grande fragilidade, que parece refletir o fato de que,
apesar dos avanos registrados, a atuao de apoio a APLs em
Gois no chegou a ser prioridade, efetivamente, no mbito da
poltica estadual de desenvolvimento. Ela resultou, muito mais,
da necessidade de promover a interface com as iniciativas federais nesse campo.
A RG-APL tem revelado baixa capacidade de atuar como formuladora de poltica e/ou coordenadora das aes estaduais
de apoio aos arranjos. Alm da rede no contar com estrutura
e oramento prprios, nas secretarias que integram seu ncleo
mais ativo, as equipes responsveis pelas aes de dinamizao
de arranjos produtivos locais so muito reduzidas e quase no dispem de oramento para esse fim. Os recursos alocados pelo estado especificamente para o apoio a APLs limitam-se, praticamente,
a contrapartidas em projetos financiados pelo governo federal.
As realizaes no segmento tm sido possveis, basicamente, por
meio dos recursos desses projetos.
Alm disso, essas equipes revelam baixa capacidade de mobilizar os diversos instrumentos e programas gerais de suporte s
atividades produtivas j disponveis no estado, utilizando-os para
o apoio a arranjos. Um exemplo so as aes de suporte aos APLs
vinculados agricultura e agroindstria familiar, que somam 25
no estado.
A ao do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA), no
que se refere a esse segmento, se d, principalmente, por meio
de seu Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios
Rurais, que dispe de um importante volume de recursos para sua
implementao. O Programa Agrofamiliar da Seagro, com seus
vrios instrumentos, se apoia nesse programa federal. No mbito
da secretaria, ele subordinado Superintendncia de Desenvolvimento Agrrio e Fundirio, que dispe de toda uma estrutura
de pessoal e recursos para viabiliz-lo.

342

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

A ao de apoio aos APLs, por sua vez, responsabilidade


de uma pequena Superviso de Organizao Rural e Gerao de
Renda, vinculada a outra superintendncia, a de Execuo de Programas, sem recursos especficos para sua atividade. Apesar de
grande parte dos APLs focados na agricultura familiar situar-se
no espao dos referidos Territrios Rurais, a integrao entre os
programas baixa.
As duas abordagens partem da tica de desenvolvimento local endgeno e so compatveis e complementares. A viso do
territrio rural, assim como a de APLs, orienta-se pelo esforo
de construo de baixo para cima de projetos compartilhados
de desenvolvimento sustentvel. No caso do primeiro, entretanto,
no se trata de projetos para arranjos produtivos especficos, mas
para territrios delimitados. Cada territrio pode possuir um ou
mais arranjos produtivos locais em diferentes segmentos. Identificar e apoiar o desenvolvimento desses arranjos , sem dvida,
uma estratgia importante para viabilizar o desenvolvimento do
territrio.
Contudo, dificuldades de entendimento e conflitos interinstitucionais dificultam a integrao das abordagens. A governana
nesses territrios, constituda por conselhos cuja principal atribuio decidir sobre a utilizao dos recursos do Pronaf naquele espao, perde-se, muitas vezes, em aes pontuais e descontnuas,
enquanto faltam recursos para identificar e desenvolver arranjos
produtivos promissores.
O problema no se limita aos APLs de base agroindustrial. Na
SIC, por exemplo, os principais programas e ferramentas de apoio
s MPEs105 esto subordinadas a superintendncias que no so
aquelas responsveis pela poltica de APLs. Esses recursos e instrumentos so acessados pelos arranjos mais estruturados, com
presena de sindicatos ou associaes fortes, mas passam ao largo

105. Tais como: Programa de Promoo Comercial que apoia a realizao de


feiras locais e participao das empresas goianas em feiras nacionais e internacionais; Programa Crdito Produtivo, que oferece crdito subsidiado associado
capacitao em Plano de Negcios e de Administrao de MPEs; Municpio Exportador, que disponibiliza informaes e estrutura para facilitar as exportaes de
MPEs situadas em municpios no interior; e o Peiex Programa de Extenso Industrial Exportadora, em convnio com a Apex, que atua na capacitao de MPEs com
assistncia tcnica, tecnolgica e de gesto desenvolvidas dentro da empresa.

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

343

de diversos outros, uma vez que a temtica de APLs no faz parte


efetivamente da agenda da secretaria como um todo.
No se trata apenas de dificuldades de integrao entre instncias de segundo escalo. muito mais uma evidncia de que,
em Gois, a ao de apoio a APLs no chegou a se configurar, de
fato, como uma poltica de governo. Constituram-se pequenos
ncleos de tcnicos e dirigentes intermedirios em algumas secretarias e agncias do estado, bastante comprometidos e atuantes
na rea. Contudo, a temtica nunca se fez presente, efetivamente,
na agenda poltica do primeiro escalo e do governador.

2. Identificao, critrios e mapeamento dos APLs em Gois


Esta seo trata primeiramente dos conceitos e metodologias utilizados por cada uma das instituies para identificao e priorizao de arranjos, para depois fornecer um mapeamento dos
APLs apoiados no territrio goiano.

2.1 Conceitos e metodologias


O conceito de APL que serve de referncia para esse trabalho o
da RedeSist, para quem arranjos produtivos locais referem-se a
conjuntos de atores econmicos, polticos e sociais, localizados
em um mesmo territrio, com foco em um conjunto especfico
de atividades econmicas e que apresentam vnculos e interdependncia. Envolvem no apenas a participao e a interao
de empresas, mas tambm de instituies pblicas e privadas
de representao empresarial, de P&D, de formao de recursos
humanos, bem como de promoo e financiamento (LASTRES e
CASSIOLATO, 2002).
Longe de ser uma definio de um tipo de aglomerao, essa
abordagem trata de uma forma sistmica de olhar a realidade.
Significa olhar qualquer atividade produtiva como parte indissocivel de sistemas dinmicos territorialmente localizados, procurando compreend-los a partir da natureza das interaes entre
seus diversos atores econmicos, sociais e polticos , valorizan-

344

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

do, especialmente, os fluxos de conhecimento e os processos de


aprendizado.
uma abordagem bastante ampla que permite dar conta tanto
do ponto de vista analtico como de poltica, das estruturas produtivas mais simples at as mais complexas, independentemente
do porte das empresas e do setor de atividades predominantes.
Para identificar e selecionar os arranjos produtivos locais a
serem apoiados, as diferentes instituies partiram de um entendimento prprio, explcito ou implcito, do significado do termo.
No caso do Sebrae-GO, o conceito, metodologias de identificao e critrios de priorizao foram definidos nacionalmente e
constam do Termo de Referncia para Atuao do Sistema Sebrae
em Arranjos Produtivos Locais (SEBRAE, 2003). A definio que
aparece no documento muito prxima daquela formulada pela
RedeSist. APLs so entendidos como sendo:
(...) aglomeraes de empresas, localizadas em um
mesmo territrio, que apresentam especializao
produtiva e mantm algum vnculo de articulao, interao, cooperao e aprendizagem entre
si e com outros atores locais, tais como: governo,
associaes empresariais, instituies de crdito,
ensino e pesquisa (SEBRAE, 2003, p. 12, grifos do
prprio texto).

Quanto prioridade para a atuao, o documento indica que


deve ser dada especial ateno aos territrios que apresentem
efetivo potencial de maior dinamismo econmico. Como mecanismos de identificao, sugere a busca de projetos j em desenvolvimento na instituio em aglomeraes que se enquadrem na
definio, e ainda a realizao de mapeamentos das aglomeraes produtivas especializadas existentes no estado, por meio da
utilizao de dados secundrios.
Contudo, existe uma distncia entre as formulaes do
documento nacional e a operacionalizao da poltica nos Sebraes estaduais. Em primeiro lugar, porque esses gozam de certa
autonomia e, em segundo, o processo de internalizao de novos
conceitos e concepes , naturalmente, sempre lento e desigual,

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

345

tanto entre os diversos estados, como dentro de cada uma das


unidades estaduais.
No caso do Sebrae-GO, no se verifica um padro claro de
identificao, seleo ou, ainda, de denominao dos projetos.
A heterogeneidade no entendimento grande e pode ser verificada, inclusive, na nomenclatura utilizada. Eles aparecem hora
como APL, ora como setor, territrio ou cadeia produtiva. Dos 21
projetos de apoio a arranjos produtivos locais identificados no
Sigeor,106 apenas oito so designados como APLs.
Quadro 1 GO: APLs apoiados pelo Sebrae-GO, 2010
Enquadrados
como APLs
no Sigeor

Arranjos produtivos locais*


APL de calados de Goinia e Goianira
APL de confeco da moda feminina na Grande Goinia
APL de confeces da regio do Ouro (Jaragu)
APL de minerais e cristais de Cristalina

SIM 38%

APL de quartzito de Pirenpolis


APL de TI em Goinia e Aparecida de Goinia
Arranjo Produtivo Lcteo da microrregio de So Luis de Montes Belos
Desenvolvimento do arranjo produtivo local de aafro da regio de Mara
Rosa
Apicultura no territrio da Estrada de Ferro
Desenvolvimento da produo orgnica nas regies do Ouro, dos Negcios e do Engenho
Desenvolvimento do setor moveleiro da regio Metropolitana de Goinia
Desenvolvimento do turismo em Caldas Novas e Rio Quente

NO 62%

Desenvolvimento do turismo no municpio de Pirenpolis


Economia criativa da msica
Economia criativa do audiovisual
Ovinocaprinocultura na regio Reserva da Biosfera Goyaz
Projeto Turismo Religioso de Trindade
Projeto de aproveitamento sustentvel de frutos do Cerrado

106. Foram considerados todos os projetos presentes no Sigeor que se caracterizavam por serem de apoio coletivo, focados em aglomeraes produtivas especializadas, com recorte espacial definido em escala local e com abordagem territorial.
Trata-se de projetos que podem, portanto, ser entendidos como enquadrados em
um recorte analtico baseado no conceito de APLs, mesmo que a nomenclatura
no tenha sido utilizada para design-los.

346

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

Enquadrados
como APLs
no Sigeor

Arranjos produtivos locais*


Projeto da cadeia de oricultura

NO 62%

Turismo na cidade de Gois


Clnicas de sade de Goinia

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Sigeor/Sebrae, nov. 2009.


* Manteve-se a nomenclatura tal como se encontra no Sigeor.

Pode-se observar, entretanto, que, em geral, a denominao


de APL foi reservada para os arranjos um pouco mais estruturados. Alm disso, nenhum dos projetos de apoio a arranjos no
setor de servios aparece com essa denominao, revelando uma
incompreenso comum de que APLs referem-se apenas a sistemas
produtivos da indstria.
O que fica bastante evidente no conceito implcito nas escolhas do Sebrae-GO, o entendimento de APLs como arranjos no
hierrquicos de micro e pequenas empresas. Praticamente todos
os APLs apoiados so constitudos exclusivamente por MPEs. Essa
posio revela uma aproximao com a viso de distritos industriais dos autores italianos. Esses autores acreditam que no h
possibilidade de explorao de vantagens competitivas associadas
cooperao em sistemas produtivos localizados em que se configuram mecanismos hierrquicos, nos quais grandes empresas
assumem um papel de coordenao.107
No caso do Senai-GO, a iniciativa de atuao no apoio a APLs
, sobretudo, reativa. A instituio atende uma demanda do Ministrio da Integrao Nacional, por meio da qual apoia o desenvolvimento de 10 arranjos108 na rea da Regio Integrada de
Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride), definidos
pelo prprio ministrio. Assim, o Senai-GO no definiu nem utilizou metodologia de identificao ou critrios de prioridade especficos para essa atuao. Apenas estabeleceu um critrio geral,
que tem utilizado inclusive para orientar sua ao em outros ar107. Ver, por exemplo, Becatini (1999).
108. Artesanato da Cidade Ocidental e artesanato mineral de Cristalina; confeces de guas Lindas, de Catalo, de Novo Gama, de Planaltina e de Santo Antonio do Descoberto; fruticultura de Luzinia; mineral/quartzito de Pirenpolis e
mveis de Valparaso.

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

347

ranjos que fogem parceria com o MI , qual seja, a de apoiar


arranjos que demandem servios que so foco de sua atuao e/
ou em municpios onde a instituio disponha de infraestrutura
prpria.
Com relao ao governo estadual, seu conceito de APL est
explicitado no decreto de criao da RG-APL, tal como segue:
(...) consideram-se arranjos produtivos locais os
aglomerados de agentes econmicos, polticos e sociais, localizados em um mesmo espao territorial,
que apresentem, real ou potencialmente, vnculos
consistentes de articulao, interao, cooperao
e aprendizagem para a inovao tecnolgica (GOVERNO DE GOIS, 2004).

Cada um dos rgos estaduais envolvidos com as polticas de


suporte aos arranjos repete a definio, dando certo destaque aos
seus focos especficos de atuao. Apesar de ter se baseado na
definio de APLs da RedeSist, tal como est formulado na lei o
conceito remete para a priorizao de arranjos mais estruturados
e com maior poder de impacto na economia local. Entretanto, a
poltica objetivamente implementada, ao contrrio de excluir arranjos pouco estruturados e de pequena expresso econmica, fez
deles o seu foco. Praticamente no existem aes de apoio a APLs
nos setores mais estruturados e dinmicos da economia goiana.
Na verdade, pode-se identificar, grosso modo, quatro momentos nessa experincia de identificao e seleo de arranjos para
apoio por parte do governo estadual. O primeiro, em sua fase
inicial, ainda no mbito do projeto de plataformas tecnolgicas
em APLs do MCT, quando se opta por aglomeraes bem estruturadas, em segmentos estratgicos, com grande peso na economia
goiana e que apresentavam potencial para o desenvolvimento de
projetos cooperativos de P,D&I. O conceito implcito era, basicamente, o de cluster.
No segundo momento, o foco se orienta para o apoio a MPEs.
Nessa etapa, as instituies de suporte atuam, principalmente,
respondendo a demandas de aglomeraes que j possuam um

348

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

histrico de articulao e protagonismo local. Trata-se, na maior


parte dos casos, de arranjos mais estruturados que possuam sindicatos ou associaes empresariais ativas e que, em geral, j vinham sendo apoiados a partir de outras abordagens, como polos
ou cadeias produtivas.
Um terceiro momento pode ser identificado a partir de 2004,
quando se cria a RG-APL. Nessa fase, o foco se volta para a induo e articulao de arranjos em regies deprimidas, como instrumento de reduo das desigualdades regionais e de incluso
econmica e social. Para tanto, procura-se identificar, a partir de
indicaes oferecidas pelo estudo do Sebrae (CASTRO, 2004)109
ou do conhecimento tcito acumulado nas instituies de apoio,
aglomeraes com potencial para a gerao de emprego e renda.
Em um quarto momento, que continuidade do terceiro, mas
j embalado pelo crescente modismo do conceito e a percepo
dos agentes locais de que sua adoo representava um atalho
para verbas federais, amplia-se rapidamente o nmero de APLs
induzidos. Trata-se de um movimento, liderado pela Sectec, que
foi particularmente intenso em 2006 e 2007, e que passa a privilegiar a expanso quantitativa. Em vrios casos, foram experincias
voluntaristas ou artificializadas, onde as aes do governo no
passaram de atividades de sensibilizao e eventos de lanamento. Nesse momento, mesmo programas setoriais de mbito regional, com os de apoio ao desenvolvimento dos segmentos sucroalcooleiro e de biodiesel, foram batizados de APLs e passaram a
constar da lista de apoio da RG-APL.

2.2 Mapeamento dos APLs apoiados no estado


Cruzando-se as informaes das listas de arranjos apoiados pelas
diversas instituies, chega-se ao nmero de 59 APLs apoiados
em Gois. Esses arranjos abrangem 166 municpios e envolvem
26 segmentos como atividade produtiva principal.

109. Estudo encomendado pelo Sebrae-GO que identifica aglomeraes produtivas especializadas do estado.

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

349

Quadro 2 GO: APLs apoiados110 em Gois, 2009


1.

Aafro de Mara Rosaa*

2.

Apicultura do Norte a

3.

Apicultura da Estrada de Ferroa

4.

Apicultura de Serra Dourada a

5.

Apicultura do entorno norte do DF a

6.

Aquicultura da Grande Goiniab

7.

Aquicultura de So Simob

8.

Aquicultura de Serra da Mesab

9.

Aquicultura do rio Paranabab

10.

Artesanato da Cidade Ocidentala

11.

Artesanato mineral de Cristalinaa

12.

Audiovisual de Goiniaa

13.

Bananicultura Buriti Alegrea

14.

Cachaa da Estrada de Ferrob

15.

Cachaa do Vale do Paranb

16.

Calados de Goinia e Goianira a*

17.

Carne da microrregio de Jussara b

18.

Cermica vermelha Norte a*

19.

Clnicas de sade de Goiniaa

20.

Confeces de Cataloa

21.

Confeces da regio de Jaragu a*

22.

Confeces de guas Lindasa

23.

Confeces de Novo Gamaa

24.

Confeces de Planaltinaa

25.

Confeces de Sanclerlndiab

26.

Confeces de Santo Antonio do Descobertoa

27.

Confeces moda feminina de Goinia e Trindadea*

28.

Confeces de Rio Verdeb

29.

Economia criativa da msica de Goiniaa

30.

Farmacutico de Goinia e Anpolisa

31.

Florestal do Vale do So Patrciob

32.

Frutos do cerrado do Vale do Parana

33.

Fruticultura Luziniaa

34.

Gros, aves e sunos da regio de Rio Verdeb

35.

Lcteo da microrregio de Formosab

110. Trata-se das aglomeraes produtivas que esto sendo objeto de polticas/
aes de apoio sob a denominao e/ou sob a tica de APLs no estado.

350

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

36.

Lcteo da regio da Estrada de Ferroa*

37.

Lcteo da regio de Goisb

38.

Lcteo da regio de So Lus de Montes Belosa*

39.

Lcteo do Norte Goianoa

40.

Mandioca em Bela Vistab

41.

Mandioca da microrregio de Ipora*

42.

Mandioca em Cristalina, Luzinia e Planaltinac

43.

Minhocultura na Cidade Ocidentalc

44.

Mineral/quartzito de Pirenpolisa*

45.

Mveis da regio Metropolitana de Goiniaa*

46.

Mveis de Valparasoa

47.

Mveis de Itapurangaa

48.

Orgnicos da Grande Goinia e Silvniaa

49.

Ovinocaprinocultura no Nordestea

50.

Projeto Cadeia Produtiva da Floriculturaa

51.

TI de Goinia e Aparecidaa*

52.

Turismo da Chapada dos Veadeirosa

53.

Turismo da Cidade de Goisa

54.

Turismo de Caiapniab

55.

Turismo de Caldas Novas e Rio Quentea

56.

Turismo de Piranhasb

57.

Turismo de Pirenpolisa

58.

Turismo religioso de Trindadea

59.

Vitivinicultura de Santa Helenaa

Fonte: Elaborao prpria, a partir do cruzamento de informaes do RG-APL, do GTP-APL, do


Senai-GO, do MI/Ride e do Sigeor/Sebrae.
a
Articulados;111 b Em articulao;112 c Ao do MI/Ride sem participao de instituies do estado;
*APLs priorizados pelo GTP-APL e que possuem PDPs.113

111. Foram classificados como articulados aqueles arranjos que possuem alguma forma de coordenao local definida, algum planejamento para a sua atuao
e um histrico mnimo de aes de apoio e de protagonismo local.
112. Os classificados como em articulao so arranjos que esto sendo objeto de polticas de sensibilizao e articulao inicial. Esto, ainda, classificados
nessa ltima categoria alguns APLs que j contaram com certo nvel de apoio e
coordenao local, depois se desarticularam, mas esto sendo ou sero objeto de
retomada dos esforos de apoio e organizao.
113. Disponveis em http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.
php?area=2&menu=2343.

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

351

Dos 59 APLs apoiados, 30 so do segmento de agropecuria/


agroindstria, 18 de indstria e 11 de servios. Os de agroindstria so, fundamentalmente, APLs pouco estruturados em segmentos com base na produo familiar, como apicultura, aquicultura,
mandioca, cachaa, aafro, produtos lcteos e outros. Entre os
industriais, predominam os segmentos tradicionais e intensivos
em mo de obra como confeces, calados e mveis. Confeces
representam o maior nmero no total, com nove APLs ao todo. Na
indstria, ainda existem trs APLs de MPEs de base mineral e um
no segmento farmacutico. No setor de servios, so apenas 11
APLs, dos quais sete de turismo, um de TI, um na rea da sade e
dois na rea de economia da cultura (audiovisual e msica).
No que se refere distribuio espacial, as maiores concentraes encontram-se no entorno de Braslia, com 14 APLs apoiados (23,7%) e na regio Metropolitana de Goinia (RMG), com
13 (22,0%). Na RMG e no Centro Goiano, encontram-se os APLs
mais antigos em termos da iniciativa de apoio, que correspondem
ao primeiro e segundo momentos comentados anteriormente.
Destacam-se, ali, alguns arranjos que possuem articulaes locais
fortes que lhes asseguram uma dinmica independente, como os
de calados, de mveis, de confeces femininas de Goinia, confeces de Jaragu, alm dos de TI, de orgnicos, de audiovisual
e o farmacutico.
Os APLs que passaram a ser apoiados a partir de 2004 e que
foram, em geral, induzidos a se articular por polticas de incluso e de gerao de emprego e renda em regies mais atrasadas do estado, esto, alm do entorno do DF, nas regies Oeste
(seis APLs), Noroeste (quatro), Norte (cinco) e Nordeste (quatro). Geralmente, so arranjos que envolvem a pequena produo
agroindustrial e mineral. Das 36 iniciativas existentes no conjunto
dessas regies, pode-se destacar nove onde tem havido respostas
mais consistentes e polticas mais continuadas. So os APLs de
aafro, cermica vermelha e de apicultura, na regio Norte; de
frutas do cerrado e o de turismo, na regio Nordeste; de lcteos,
na regio Oeste; de quartzito, de artesanato mineral e de fruticultura, no entorno do DF.

352

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

Figura 1 GO: Nmero de APLs apoiados por regio de planejamento em Gois

Na metade sul, a mais desenvolvida do estado, a presena de


APLs apoiados mais rarefeita, com quatro no Sudoeste, trs no
Sul e trs no Sudeste. O Sudoeste e o Sul sediam grandes aglomeraes da indstria de alimentos e agroenergia, especialmente
dos complexos de gros, carnes, lcteos, atomatados e sucroalcooleiro. No Sudeste, a regio de Catalo sede de importantes
aglomeraes nos segmentos minero-qumico e minero-metalrgico (Fostrfil/fostato; Anglo American/nibio e fosfato) e metalmecnico (Mitsubishi e John Deere). Entretanto, essas aglomeraes no tm sido apoiadas por meio da poltica de APLs. A
nica exceo a do arranjo de gros, aves e sunos de Rio Verde
e Jata, mas mesmo essa teve suas aes paralisadas em 2002. Os
poucos arranjos timidamente apoiados situam-se nos segmentos
de bananicultura, aquicultura, apicultura, vitivinicultura, confeces e turismo.
10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

353

Figura 2 GO: APLs apoiados em Gois por intensidade de incidncia

Esse vazio de polticas para APLs em toda essa regio, que


pode ser melhor visualizado na Figura 2, coerente com a opo
pelo uso da abordagem prioritariamente para o apoio a MPEs,
com foco na gerao de emprego e como poltica compensatria
nas regies menos desenvolvidas.

3. Avaliao das polticas de apoio a APLs em Gois: novas


possibilidades e diretrizes
Esta ltima seo apresenta uma anlise crtica da poltica de
apoio a APLs no estado, considerando, inicialmente, as aes especficas de promoo dos arranjos e, em seguida, sua insero
na poltica de desenvolvimento produtivo e regional do estado,
sugerindo, ao final, diretrizes para novas aes de apoio no contexto estadual.

354

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

3.1 Aes especficas de apoio


As polticas de apoio ao desenvolvimento de APLs voltam-se, principalmente, para a explorao dos efeitos positivos produzidos
pela aglomerao como fonte geradora de vantagens competitivas dinmicas e sustentveis para as empresas e os territrios.
Assim, um dos papis da poltica pblica em APLs o de atuar
no sentido de estimular e apoiar aes organizadas, fomentando
o trabalho conjunto e colaborativo. Ao se observar o conjunto das
aes desenvolvidas pelas vrias instituies de apoio aos APLs em
Gois, constata-se que uma parte importante das aes e, mesmo,
de recursos esto voltados para o objetivo de dar organicidade ao
esforo de desenvolvimento do trabalho cooperativo no arranjo.
As principais aes nesse sentido tm sido apoiar a consolidao
e formalizao de comits gestores, a realizao de diagnsticos,
o estabelecimento de pactos entre os atores e a elaborao de
planos de desenvolvimento.
Uma lacuna importante que se observa no esforo que vem
sendo realizado nesse campo a falta de um sistema de acompanhamento das aes e resultados dos APLs que esto fora do
Geor do Sebrae, o que dificulta uma avaliao da efetividade das
polticas. Outra questo que chama a ateno que as instituies
desenvolveram metodologias bastante padronizadas para suas
aes de mobilizao e organizao nos arranjos, no respeitando, muitas vezes, os diferentes nveis de maturidade e a diversidade de caractersticas e trajetrias de cada um.
Outro papel fundamental da poltica pblica para a promoo de APLs o de estimular a gerao, difuso e uso de conhecimentos para o aprendizado, cooperao e inovao. Segundo
Lundvall (2000), a poltica pblica de inovao em aglomeraes
produtivas deveria: apoiar a formao de recursos humanos com
nfase no desenvolvimento da capacidade de aprender; estimular formas de organizao das empresas que deem nfase para o
aprendizado coletivo; estimular a constituio de redes de inovao das empresas com seus fornecedores, clientes e concorrentes;
e apoiar a formao de redes de empresas e de instituies de
conhecimento em diferentes nveis.
O que se observa na experincia de Gois que a poltica nessa rea, na maior parte dos arranjos, no conseguiu passar dos

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

355

esforos de qualificao de recursos humanos (RH). As atividades


de capacitao, seja de empreendedores, seja de mo de obra,
representam o maior nmero de aes e consomem grande parte
dos recursos destinados ao apoio aos arranjos no estado. Sua efetividade, contudo, tem sido baixa. A combinao de extenso com
qualificao, dando nfase no desenvolvimento da capacidade do
empresrio de aprender dentro do seu prprio negcio, parece
ser um bom caminho para enfrentar o problema. Experincias de
extenso empresarial e tecnolgica para MPEs que vo nesse sentido tm crescido em todo o pas. Existem trs projetos com esse
foco em Gois: o Peiex,114 da Apex; o Sibratec,115 da Finep; e o
ALI,116 do Sebrae-Fapeg. Esses projetos, entretanto, no se articulam e tm pouco alcance.
Em alguns casos, nos arranjos em segmentos onde o SenaiGO e a SGM/SIC tm uma maior competncia especfica como
mveis, confeces, calados e os APLs da rea mineral , as atividades de assistncia tcnica e tecnolgica tm tido certo peso.
Contudo, trata-se de um servio caro que s prestado de forma
mais ampla nos APLs em momentos em que se consegue aprovar
projetos junto a organismos federais capazes de financi-los. Os
projetos, entretanto, so, em geral, de curta durao e no tm
continuidade, de tal forma que as empresas no tm tempo de
internalizar as competncias e grande parte do esforo acaba se
perdendo.
O principal problema, contudo, est na limitada capacidade de
se avanar efetivamente para alm da qualificao e da assistncia tcnica, fazendo do aprendizado interativo e da inovao um
componente importante nas estratgias de desenvolvimento dos
APLs apoiados. Apenas em alguns poucos casos tem se conseguido avanos mais significativos nesse sentido, como nos arranjos
de quartzito de Pirenpolis, de cermica vermelha do Norte, de
aafro de Mara Rosa e de lcteos da regio de So Luis de Montes Belos.
114. Programa de Extenso Industrial Exportadora.
115. Sistema Brasileiro de Tecnologia, iniciativa do MCT, operacionalizado pela
Finep.
116. Agentes Locais de Inovao. Est sendo executado por meio de um convnio
entre o Sebrae-GO e a Fapeg.

356

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

Nos trs primeiros, estabeleceram-se redes envolvendo instituies de conhecimento em diferentes nveis e empreendedores
locais, e tm sido obtidos resultados interessantes em termos de
melhorias incrementais de processos e de produtos, desenvolvimento de novos produtos e usos, solues para aproveitamento
de rejeitos, busca por processos de explorao sustentveis e at
desenvolvimento de equipamentos, como no caso do aafro. No
APL de produtos lcteos de So Luis, alm de uma grande preocupao com a qualificao de recursos humanos, que resultou
na criao de diversos cursos em nvel tcnico, superior e de psgraduao na regio, com foco na produo de lcteos, articulouse uma rede para pesquisa e transferncia de tecnologia, tendo
como ncleo a Embrapa Gado de Leite e a UEG. Alm disso, est
sendo implantado um grande Centro Tecnolgico do Leite, abrangendo uma Fazenda Escola, Laticnio Escola, diversos laboratrios
como de Carrapatograma, de Bromatologia e Solos, Biotecnologia
Aplicada Pecuria de Leite e outros.
Essa iniciativa refere-se a outro aspecto importante da poltica
pblica de apoio a APLs, qual seja, o esforo de construo de estruturas de prestao coletiva de servios, do tipo central de compras, equipamentos de uso comum, infraestrutura compartilhada
de P&D, capacitao de RH e outras, que geram ganhos de escala
e reduo de custos, sendo fonte de competitividade sistmica.
No que diz respeito infraestrutura para qualificao de pessoal e apoio laboratorial nos APLs em Gois, alm do caso j referido, merece meno a implantao dos centros tecnolgicos de
moda de Jaragu (Cetemj), o de vitivinicultura de Santa Helena,
o Instituto de Gesto Tecnolgica Farmacutica e vrios laboratrios ligados aos APLs de aafro, quartzito e de cermica vermelha. Outros equipamentos para uso coletivo foram disponibilizados, como CAD/CAM no Cetemj, em Jaragu, a Plataforma
de Comercializao de Frutas de Luzinia, as unidades de processamento de aafro em Mara Rosa, de frutas do cerrado do
Nordeste e de mel nos APLs do segmento. H vrios esforos no
sentido de implantar centrais de compras ou de negcios, mas as
dificuldades so enormes.
No que se refere ao apoio comercializao, observa-se que
o volume das aes nesse campo pequeno em relao ao con-

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

357

junto. As aes desenvolvidas so, principalmente, as tradicionais


polticas de promoo comercial de MPEs, como o apoio organizao ou participao em feiras e eventos, realizao de rodadas
de negcios e outras.
Outra frente importante da poltica de apoio aos APLs a que
se refere ao financiamento, cuja dificuldade de acesso um velho
problema das MPEs, e que se coloca de forma especfica para os
diferentes arranjos em funo de suas particularidades setoriais e
grau de maturidade. A poltica nesse campo, em Gois, se limitou
a aes horizontais que promoveram avanos no acesso ao crdito
para o conjunto das MPEs, favorecendo, indiretamente, o desenvolvimento dos arranjos. As principais aes nesse campo so a
criao de linha de Giro Puro na Agncia de Fomento do estado,
do Programa Crdito Produtivo e do Funmineral na SIC, alm da
ampliao da capilaridade do Banco do Povo (microcrdito), com
o estabelecimento de pontos de presena em todos os municpios
goianos.
As aes de apoio ao acesso ao crdito especificamente voltadas para os APLs foram poucas e seus resultados, muito limitados.
Pode-se mencionar a realizao de seminrios e oficinas de divulgao de informaes sobre as linhas existentes e a criao de
uma linha especfica para o APL de TI, essa ltima sem sucesso.
As experincias que tm apresentado resultados mais interessantes nesse campo so aquelas que envolvem a ideia de finanas
de proximidade, presente, sobretudo, nas iniciativas do Banco
do Brasil (BB). Tanto em seu programa de Desenvolvimento Regional Sustentvel (DRS) quanto no de apoio a APLs mais estruturados, a instituio estimula os gerentes das agncias locais
a participarem ativamente da governana dos arranjos. Quando
isso realmente acontece, pequenas solues pragmticas so encontradas, melhorando, efetivamente, o acesso ao crdito para as
empresas da aglomerao.
Avanos mais importantes na rea de crdito para MPEs em
APLs esbarram, contudo, nas rgidas regras do sistema monetrio nacional, moldadas para o financiamento de grandes empresas. Tais regras colocam uma camisa de fora formulao de
solues criativas adequadas s necessidades de menor porte e
so completamente avessas a experincias de ao coletiva nesse

358

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

campo. Propor e aprovar regras de financiamento bancrio especficas para essa realidade uma exigncia premente.

3.2 Insero na poltica de desenvolvimento produtivo e regional


Gois, assim como toda a regio Centro-Oeste, viveu um intenso
processo de desenvolvimento nos anos 1970 e 1980, estimulado
pela construo de Braslia, pelos investimentos em infraestrutura
do II PND e pela expanso das fronteiras agrcola e mineral.
O desdobramento recente desse processo foi um surto de desenvolvimento industrial liderado por atividades de processamento de insumos agrcolas e minerais. Nesse movimento, emergiram
grandes complexos agroindustriais e de extrao/processamento
mineral, concentrados em importantes aglomeraes no sudoeste, sul e centro do estado, no caso dos primeiros, e no sudeste e
norte, no caso dos ltimos.
A poltica de desenvolvimento produtivo do estado, tendo
como base um agressivo programa de incentivos fiscais, esteve
voltada fundamentalmente para o aprofundamento desse processo, com a atrao de grandes empreendimentos para aqueles complexos e, complementarmente, para um esforo de diferenciao
do tecido industrial, incentivando o desenvolvimento de setores
mais intensivos em tecnologia e em escala, como o farmacutico,
o qumico e o automobilstico.
Houve, inicialmente, um esforo de integrar a ao de apoio
aos APLs com a poltica de desenvolvimento produtivo que vinha
sendo implementada, com uma atuao complementar estratgia de atrao de investimentos, tendo em vista o fortalecimento
da capacidade inovativa local e de outros fatores endgenos do
desenvolvimento. Os dois primeiros arranjos apoiados, ainda em
2000, foram o farmacutico, em Anpolis, e o de gros/aves/sunos, na regio de Rio Verde. Esses projetos tinham como objetivos,
entre outros, os de ampliar a capacitao produtiva e tecnolgica local e promover um maior enraizamento daquelas atividades
produtivas no territrio.
Em 2003, o governo federal mudou o foco de sua poltica de
APLs, vinculando-a rea social do MCT e direcionando-a para o
fomento a pequenos arranjos de MPEs. O governo estadual acom10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

359

panhou o movimento, passando a atuar, como tambm j era a


posio do Sebrae-GO, exclusivamente em APLs no hierrquicos
de MPEs. Inclusive, os dois projetos de apoio iniciais foram, na
prtica, abandonados. Assim, excluiu-se da poltica de dinamizao de APLs as principais e mais dinmicas aglomeraes produtivas do estado, onde predominam grandes empresas.
A ao dirigiu-se para os APLs de MPEs abrangendo, sobretudo, os segmentos da indstria tradicional intensivos em trabalho e a pequena produo agropecuria e de base mineral, alm
de alguns servios, com foco na gerao de emprego e renda e
na incluso social. Esse movimento teve o mrito importante de
avanar, com esse instrumento, no atendimento a segmentos e
atores excludos pelo processo de modernizao conservadora
da agropecuria no Centro-Oeste, como a agricultura familiar, e
no integradas dinmica das grandes empresas e excludas das
polticas de desenvolvimento industrial baseadas em incentivos
fiscais, como as MPEs.
Entretanto, apesar de avanos pontuais importantes, mesmo
nesses segmentos a poltica de dinamizao de APLs teve um
alcance reduzido, em razo do baixo peso que lhe foi atribudo
pelos governos estadual e federal, e de sua limitada integrao
com as demais polticas.
Do ponto de vista regional, o processo de modernizao agrcola e industrial de Gois se concentrou, grosso modo, na metade
sul e na regio Central do estado, com poucos efeitos dinmicos
sobre as regies tradicionalmente mais atrasadas.
Verifica-se uma retomada da questo territorial na agenda do
governo estadual em 1999, com a insero da correo das distores e dos desequilbrios regionais entre os principais objetivos do Plano Estratgico Gois Sculo XXI, que orientou o PPA
2000-2003. As preocupaes concentraram-se na promoo do
desenvolvimento das regies deprimidas do norte, nordeste e
oeste, alm daquelas afetadas pela rpida expanso populacional
com a formao de bolses de pobreza, como o entorno do DF e
a regio Metropolitana de Goinia (RGM).
O principal instrumento da poltica, para o caso das primeiras e o entorno do DF, foi, igualmente, o programa de incentivos
fiscais, que embute mecanismos destinados a atrair investimen-

360

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

tos industriais para aquelas regies. O instrumento, entretanto,


revelou-se incapaz de promover investimentos expressivos naquelas reas, em razo de suas desvantagens logsticas e carncia de
infraestrutura.117
Paralelamente insero do enfoque regional no programa
de incentivos fiscais, foi criada a Agncia Goiana de Desenvolvimento Regional (AGDR), que estruturou programas de desenvolvimento para aquelas regies, com foco mais prximo da mobilizao do seu potencial endgeno. Esses programas se organizam,
principalmente, em torno da promoo de investimentos em infraestrutura econmica e social e no apoio formao e gesto
de consrcios intermunicipais.
A partir de 2004, passa a haver um esforo de integrao da
ao de dinamizao de APLs s estratgias de desenvolvimento
regional. Naquele ano, a hoje extinta Gerncia de Desenvolvimento do Oeste, da Seplan, ocupada poca por tcnicos bastante
proativos e com fortes vnculos com o territrio, colocou em prtica um plano de interveno na regio tendo como carro-chefe
projetos de dinamizao de arranjos produtivos locais. Ao mesmo
tempo, o MI iniciou, em parceria com o Senai-GO, um programa
de apoio a arranjos produtivos locais no entorno de Braslia no
mbito de seu Programa de Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais, o Promeso. Igualmente, a RG-APL passou a priorizar as
iniciativas de apoio a APLs nas regies menos desenvolvidas. Por
outro lado, a incluso da AGDR na rede, por fora de seu decreto
de criao, levou a temtica para dentro da agncia. A atuao
da agncia, contudo, limita-se ao apoio elaborao de PDPs e
realizao de planejamento estratgico em alguns APLs.
O problema que, apesar da inteno, por vezes manifesta,
de utilizar a poltica de apoio aos APLs como um instrumento de
reduo das desigualdades regionais, em geral a interveno concreta tem tido muito mais um carter de poltica compensatria,
com um impacto limitado ou quase nulo em termos da capacida117. Excees dignas de nota so os grandes investimentos na indstria de extrao mineral na regio Norte, assim como na indstria de alimentos em Luzinia e
Cristalina, no entorno do DF. Entretanto, os primeiros do origem a enclaves, com
baixssimo grau de interao com as economias locais. Os ltimos relacionam-se
a peculiaridades das trajetrias desses municpios, aliados sua proximidade com
Braslia.

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

361

de de transformao da base produtiva local e de atuar no sentido


da reverso do atraso daquelas regies. A maior parte dos arranjos apoiados so pouco estruturados e em atividades informais e
de pequena expresso econmica. Alm disso, como j foi frisado
anteriormente, as aes destinadas a sua promoo so tmidas e
desarticuladas dos demais instrumentos da poltica de desenvolvimento regional, como os investimentos em infraestrutura, os
incentivos fiscais e financeiros e outros.

3.3 Diretrizes para a poltica estadual de apoio a APLs


O apoio a APLs um importante instrumento de poltica. Sua
abordagem sistmica, com foco no aprendizado e na inovao,
considerando a interao entre os diversos atores no territrio,
com uma ativa participao desses na formulao e execuo da
poltica, favorece a integrao entre as dimenses produtiva, tecnolgica e regional da poltica de desenvolvimento em uma tica
endgena e sustentvel.
Pode-se verificar, neste trabalho, que apesar da rica experincia acumulada nesses 10 anos de utilizao da abordagem de
APLs em Gois, com resultados pontuais bastante interessantes,
a ateno que lhe dispensada pelo governo estadual baixa, e
sua participao na poltica de desenvolvimento do estado ainda
marginal, estando muito aqum das possibilidades do instrumento.
O estado precisa avanar na formulao de uma poltica de
desenvolvimento produtivo, tecnolgico e regional integrada, no
mbito da qual o apoio a APLs se insira como um instrumento
importante para a interveno em escala local, atuando de forma
complementar com outros recortes e instrumentos em diversas escalas. Nessa poltica, o apoio aos arranjos produtivos locais deveria ser considerado, no mbito produtivo/tecnolgico, no apenas
como alternativa para o desenvolvimento de micro e pequenos
negcios urbanos e rurais, mas, igualmente, como parte importante das estratgias de inovao e competitividade das aglomeraes inseridas nos grandes complexos produtivos. Do ponto de
vista regional, fundamental avanar na capacidade de a poltica
de apoio aos arranjos locais contribuir efetivamente para a trans362

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

formao das regies menos desenvolvidas. Mas preciso estar


atento, tambm, para o papel que o instrumento pode cumprir na
reorientao das trajetrias das regies mais dinmicas do estado, buscando um modelo de desenvolvimento com maior incorporao de conhecimento e agregao de valor, menos excludente
e com maior diversificao econmica nesses territrios.
O fortalecimento e valorizao da estrutura institucional de
apoio aos APLs fundamental para que ele possa cumprir um
papel destacado nessas estratgias. Algumas medidas podem ser
sugeridas nesse sentido. Entre elas, criar uma secretaria executiva na RG-APL, bem como reforar as equipes da Sectec, Seplan,
SIC/SGM e AGDR voltadas para as aes especficas nesse campo,
dotando-as de estrutura material compatvel, e constituir na Emater-GO, que est em fase de reestruturao, uma forte estrutura
para exercer a coordenao das aes do rgo de suporte aos
arranjos dos segmentos de agropecuria/agroindstria.
ainda fundamental criar um sistema de acompanhamento
e controle das aes, incluindo a construo de indicadores de
desempenho que possibilitem mensurar e avaliar os resultados
obtidos. Outra questo importante o estabelecimento e formalizao de uma interface da RG-APL com o Conselho de Desenvolvimento do estado e, igualmente, com o Conselho Estadual de
Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS), contribuindo para
a integrao das polticas.
Quanto utilizao da abordagem de APLs na poltica de desenvolvimento produtivo e regional do estado, algumas aes bsicas so necessrias, em diversas frentes, para ampliar seu papel,
atuando junto aos grandes complexos agroindustriais, no entorno
dos grandes complexos de processamento e extrao mineral, nas
regies deprimidas, no setor de construo civil, no segmento
de logstica e ao longo da ferrovia Norte-Sul.
Como foi mencionado anteriormente, a ao em APLs no tem
alcanado os grandes complexos agroindustriais no estado, localizados especialmente no Sudoeste e no Sudeste goiano. Um dos
principais objetivos da poltica de desenvolvimento produtivo em
Gois nas ltimas duas dcadas foi o de agregar valor sua produo agrcola por meio da industrializao, e seu instrumento
chave foi os incentivos fiscais. A partir dessa poltica, emergiram

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

363

grandes e modernos arranjos produtivos localizados nas principais regies agrcolas do estado, nos segmentos de gros, carnes,
atomatados, lcteos e sucroalcooleiro. Atuar nessas aglomeraes
de forma sistmica, a partir da tica de APLs, pode contribuir para
acelerar e, sobretudo, tornar mais sustentvel e democrtico o
desenvolvimento desses territrios.
Em suas diretrizes de poltica industrial e tecnolgica, elaboradas recentemente (CASTRO, 2007), o governo estadual reconhece os enormes avanos alcanados em termos do processamento
bsico desses produtos, mas manifesta sua preocupao com a
forte especializao da economia local na produo de commodities, indicando a necessidade de se dar um novo passo. A estratgia para esse novo momento se atuar a montante e a jusante das
cadeias produtivas nesses complexos. De um lado, estimulando o
desenvolvimento da produo local de mquinas e equipamentos,
assim como servios na rea de TI, biotecnologia, metrologia e
outros servios tcnicos especializados. De outro, a jusante, estimulando a diferenciao de produtos com maior agregao de
valor.
Os principais arranjos contam com uma forte infraestrutura
de conhecimento que pode ser mobilizada naquele esforo, com
universidades, Ifets e centros de pesquisa, em geral integrados em
redes mais amplas de P&D, em funo das exigncias da agricultura de ponta nesses territrios. Existe, ainda, um grande potencial para a articulao e o desenvolvimento de servios nas reas
de manuteno de mquinas, logstica, armazenamento etc., bem
como de incorporao de uma ampla gama de pequenos e mdios
fornecedores locais, inclusive da agricultura familiar. Fortalecer e
ampliar a base de micro e pequenos negcios urbanos e rurais locais, inseridos na dinmica desses complexos, importante para
democratizar o processo de desenvolvimento nessas regies e
ampliar seu potencial de gerao de empregos.
Alm de apoiar os arranjos dos grandes complexos agroindustriais na perspectiva acima, importante identificar e apoiar
arranjos de outras atividades econmicas urbanas e rurais com
potencial de crescimento naqueles territrios, no sentido de estimular a diversificao econmica e, mais uma vez, a gerao de
empregos. A forte especializao deixa a economia dessas regies

364

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

muito vulnerveis s oscilaes tpicas do mercado de commodities. Por outro lado, a forte concentrao da propriedade da terra
e o elevado grau de mecanizao da agricultura da regio resultam em carncia de empregos, sobretudo nos municpios que no
sediam os grandes empreendimentos agroindustriais.
Nas regies deprimidas, as aes nos APLs devem se inserir
em um planejamento mais amplo de reverso das desigualdades
regionais, se articulando com uma poltica de fomento a novos
eixos de desenvolvimento, nas escalas macro e mesorregional, e
de desenvolvimento de territrios no mbito local e/ou microrregional. O processo de desenvolvimento de Gois est fortemente
concentrado em torno de alguns poucos eixos,118 todos eles na
metade sul do estado e dirigidos no sentido da integrao com a
economia paulista. O esforo de desenvolvimento das regies que
se localizam na metade norte e a oeste exige uma vigorosa poltica
de fomento a novos eixos, explorando o potencial endgeno dessas regies, alm da integrao com os mercados do Mato Grosso
e do Norte-Nordeste. Eixos como os da BR-010119 e BR-020120, da
GO-154 que corta o Vale do Araguaia , de Goinia-Aragaras e,
finalmente, o eixo da ferrovia Norte-Sul/trecho norte da BR-153.
Ao longo desses eixos, estendem-se diferentes territrios, com
identidade prpria, que exigem planejamento especfico.
Os APLs j apoiados nessas regies deveriam se articular
poltica de desenvolvimento desses territrios, ao mesmo tempo
em que novos arranjos deveriam ser identificados e integrados de
maneira sinrgica, buscando tornar mais robusto o tecido produtivo local, bem como aproveitar as potencialidades dos eixos em
que eles se inserem. Fortes investimentos em infraestrutura, incentivos fiscais e financeiros e a ao coordenada das vrias reas
e instrumentos dos governos em escala nacional, estadual e local
so fundamentais nessa estratgia.

118. O eixo da parte sul da BR-153, que liga Goinia a Itumbiara, o da BR-452, de
Itumbiara a Rio Verde, com sua extenso at Mineiros, o da BR-050, de Braslia a
Catalo, alm do eixo Goinia-Braslia.
119. Que liga Braslia a Teresina de Gois, passando por Alto Paraso, cruzando a
Reserva da Bioesfera, com enorme potencial para o ecoturismo.
120. Que liga Braslia a Posse e a principal sada rodoviria para o Nordeste do
pas.

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

365

A construo da ferrovia Norte-Sul um importante vetor para


configurao de um novo eixo dinmico de desenvolvimento com
integrao ao norte. Trata-se de um grande projeto estruturante,
de alta relevncia para a economia da regio e do pas.121 A ferrovia vai conectar as ricas regies produtoras de gros e carnes no
Sudoeste de Gois e do Mato Grosso aos portos de Belm (PA) e
Itaqui (MA), com significativos ganhos de competitividade. Sero
os produtos dessas regies, alm dos minrios do norte do estado
e do pas, que ocuparo a maior parte da capacidade de carga
da ferrovia. Os segmentos com maior potencial de expanso na
regio Norte de Gois, a partir de sua implantao, sero aqueles
favorecidos pelas vantagens na logstica de exportao, como a
prpria minerao, alm da produo de soja e de biocombustveis.122
Tratam-se de atividades cujos modelos de explorao so, normalmente, concentradores de propriedade e de renda. Sero necessrias polticas ativas para que a ferrovia possa contribuir para
a integrao do mercado interno em toda a regio e favorecer
uma dinmica de crescimento produtivamente mais diversificada e socialmente mais inclusiva. Polticas ativas sero igualmente
indispensveis para se agregar mais conhecimento e, consequentemente, valor aos produtos de exportao. A poltica de apoio
a APLs pode cumprir um papel importante no mbito de uma
estratgia mais geral de busca desses objetivos.
Outro segmento que tem permanecido margem da poltica
de APLs, com impacto na regio Norte, o de extrao e processamento mineral liderado por grandes empresas. As principais
aglomeraes nesse segmento situam-se naquela regio, com destaque para a minero-metalrgica na regio de Niquelndia, que
121. Ela ser a espinha dorsal de um amplo complexo ferrovirio que promover
a integrao entre o Sudeste e o Centro-Oeste com o Norte e o Nordeste do Brasil.
A ferrovia ter 1.980 km de extenso, sendo cerca de 980 km em territrio goiano. Em sua ponta norte, dar acesso aos portos de Belm, no Par, e de Itaqui, no
Maranho, e, na ponta sul, se interligar Ferronorte, no municpio de Rubineia
(SP).
122. Associados a essas atividades, devero ser diretamente estimulados tambm
os servios de armazenamento e logstica, especialmente junto s estaes de
transbordo da ferrovia. Haver cinco dessas estaes no territrio goiano, no trecho centro-norte da ferrovia, nos municpios de Anpolis, Jaragu, Santa Isabel,
Uruau e Porangatu.

366

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

responde por mais de 80% da produo nacional de nquel. Existem grandes investimentos em curso nessas aglomeraes, cujos
efeitos multiplicadores na regio, entretanto, tm sido muito limitados, em razo da natureza de enclave desses empreendimentos.
So investimentos que contam com incentivos fiscais estaduais,
bem como o financiamento de instituies pblicas de fomento,
como o BNDES. Contudo, muito pouco tem sido exigido de contrapartida das empresas em termos de apoio ao desenvolvimento local. Seria muito importante se desenhar um programa que
contribusse para potencializar a capacidade multiplicadora dessa
atividade produtiva sobre o desenvolvimento do territrio. A articulao de um arranjo de fornecedores e de empresas a jusante
da cadeia dos grandes empreendimentos, por exemplo, poderia
cumprir um papel estratgico nesse programa. Ressalte-se, ainda, que a regio possui um importante potencial para o turismo,
assim como para a aquicultura, em razo da vizinhana com o
lago da Serra da Mesa. J existem iniciativas de suporte a um APL
de aquicultura na regio. Seria muito interessante se pensar no
apoio a um arranjo de turismo, com pontos de sinergia com o de
pesca, no mbito desse programa estratgico de desenvolvimento
local em que as grandes empresas fossem chamadas a participar
ativamente.
Dois outros campos em que as oportunidades para se ampliar
a ao a partir da poltica de apoio a APLs no estado parecem evidentes so os que envolvem as aglomeraes da cadeia da construo civil e as de logstica.
Na cadeia da construo civil, verifica-se uma grande movimentao, com o lanamento do programa Minha Casa, Minha
Vida, do governo federal. Em Gois, a meta estabelecida a de
construo de 50 mil casas populares, quase trs vezes o nmero
desse tipo de habitao construda no estado nos ltimos 10 anos.
O governo estadual vem buscando estabelecer um amplo leque
de parcerias com prefeituras, Fieg, empresas de construo civil,
fornecedores de materiais de construo e outros segmentos para
conseguir viabilizar o cumprimento da meta.
Parte importante dos projetos localiza-se no interior, mobilizando as economias nessas regies. Como se sabe, para vrios insumos da cadeia, como a cermica vermelha, artefatos de concre-

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

367

to e cimento e outros, a proximidade com o fornecedor um fator


decisivo, o que abre importantes oportunidades para a articulao
e o desenvolvimento dos APLs especializados nessas atividades.
Contudo, tratam-se de segmentos com forte presena de micro
e pequenas empresas, onde so conhecidas as dificuldades com
relao qualidade e padronizao de produtos, de tal forma que
parte dos arranjos tem dificuldades para se inserir no processo.
O aproveitamento dessa oportunidade exige aes coordenadas
nos arranjos, envolvendo as empresas de construo civil, seus
fornecedores, o governo e outras instituies de apoio, com vistas
capacitao produtiva, tcnica e gerencial das empresas.
Com relao logstica, a localizao central de Gois, no entroncamento das principais rodovias federais do pas, contribuiu
para transformar o estado em um importante polo. As atividades
se concentram em uma grande e antiga aglomerao polarizada
pela cidade de Anpolis, alm de duas aglomeraes emergentes:
So Simo, onde se localiza o porto fluvial de acesso Hidrovia
Paranaba-Paran-Tiet, e Itumbiara, na fronteira com Minas Gerais. As aglomeraes de logstica mobilizam uma ampla gama de
atividades (armazns, transportadoras, postos de combustveis,
oficinas de manuteno, atividades de hospedagem, segurana,
servios aduaneiros, despachantes e vrios outros) e envolvem
cada vez mais conhecimento e o uso de equipamentos e servios
sofisticados. Trata-se de um segmento com grande potencial de
resposta a polticas de apoio a partir da concepo de APL, e para o
qual o estado no possui, hoje, uma poltica de desenvolvimento.
Enfim, Gois acumula uma experincia de 10 anos no uso da
abordagem de APLs como instrumento de poltica pblica. Apesar
de seu carter marginal no conjunto das polticas de desenvolvimento produtivo e regional implementadas no perodo, cumpriu um papel importante ao apoiar, a partir da explorao de
seu potencial endgeno, segmentos e territrios relegados pelas
polticas tradicionais. Entretanto, ao se limitar a um papel de poltica compensatria, ficou muito aqum de seu potencial. No
nenhuma panaceia, mas trata-se de um instrumento que, se utilizado efetivamente a partir de uma perspectiva sistmica, integrado a outros instrumentos e polticas, pode cumprir um papel
muito mais importante no desenvolvimento daqueles segmentos

368

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

e territrios, assim como no redirecionamento das trajetrias das


regies e aglomeraes mais dinmicas.

Bibliografia
BECATINI, G. Os distritos industriais na Itlia. In: URAMI, A.; COCCO,
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10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

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www.sigeor.sebrae.com.br. Acesso em: 15 abr. 2009; 20 out. 2009.

370

10. Anlise crtica do mapeamento e polticas ... no Estado de Gois

Os autores

Ana Alice P. B. Damas Garlipp


Economista. Mestre em Economia pelo Instituto de Economia da
Universidade Federal de Uberlndia (UFU). Pesquisadora do Centro de Pesquisas Scio-Econmicas da mesma instituio.

Ana Lcia Gonalves da Silva


Economista. Doutora pelo Programa de Ps-graduao em Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Professora do Departamento de Teoria Econmica do Instituto de Economia da Unicamp. Professora do Programa de Ps-graduao
em Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente do IE/
Unicamp. Pesquisadora do Ncleo de Economia Industrial e da
Tecnologia Neit. Pesquisadora associada da RedeSist.

Ana Lcia Tatsch


Graduada em Cincias Econmicas pela UFRGS (1989), mestre
em Economia pela UFRGS (1995) e doutora em Economia pela
UFRJ (2006). Professora do Programa de Mestrado em Economia
da Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos) e pesquisadora associada RedeSist. Atua principalmente nas reas de
Economia Industrial e da Tecnologia.
altatsch@unisinos.br

Os autores

371

Andr Luiz Pires Muniz


Economista. Doutorando em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (UFU) e professor
substituto da mesma instituio.

Antonio Fernando Zanatta


Doutorando do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento
Econmico (PPGDE) da Universidade Federal do Paran. Mestre
em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Federal do Paran (2000). Especialista em Projetos Empresariais Pblicos e Privados pela Universidade Federal do Paran (1998) e bacharel em
Economia pela Universidade Federal do Paran (1995). At julho
de 2008, coordenou o curso de Economia da Universidade Positivo. Tem experincia na rea de Economia, com nfase em Organizao Industrial e Estudos Industriais. No campo acadmico, atua
principalmente nos seguintes temas: anlise microeconmica,
histria do pensamento econmico, economia institucional.

Arlindo Villaschi Filho


Professor e pesquisador (Dep. de Economia/Ufes), coordenador
do Grupo de Pesquisa em Inovao e Desenvolvimento Capixaba
(Dep. de Economia/Ufes), associado RedeSist. Foi pesquisador
convidado do ETLA (Instituto de Pesquisa da Economia Finlandesa, Helsinque, 2001/2002) e do IIIT-B (Instituto Indiano de
Tecnologia da Informao Bangalore, maro-maio de 2004 e
janeiro-abril de 2009). Doutor em Economia pela University of
London/Birkbeck College; mestre em Economia pela University
of California, Santa Barbara. Especialista em Problemas do Desenvolvimento Econmico pela Cepal/Ilpes.

372

Os autores

Cleonice Alexandre Le Bourlegat


Gegrafa. Doutora em Desenvolvimento Regional e Planejamento
Ambiental pela Unesp. Professora titular do mestrado em Desenvolvimento Local e da graduao em Geografia da Universidade
Catlica Dom Bosco. Titular da Ctedra Itinerante Canadense de
Estudos Brasileiros, em 2006, no Canad. Coordenadora cientfica para Amrica Latina da Acteurs Pratiques Recherches Europennes Internationales pour le Dveloppement Durable (ApreisFrana). Pesquisadora associada RedeSist.

Ednilson Silva Felipe


Professor do Departamento de Economia da Universidade Federal
do Esprito Santo. Cocoordenador do Grupo de Pesquisa em Inovao e Desenvolvimento Capixaba. Doutorando em Economia
da Indstria e Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro.

Fabio Doria Scatolin


Tem graduao em Cincias Econmicas pela Universidade
Mackenzie, de So Paulo-SP (1977), especializao em Svilupo
Economico (ISVE Italia, 1985), mestrado em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul Iepe (1989) e doutorado em Economia (University of London, 1994). Atualmente,
professor da Universidade Federal do Paran, Departamento de
Economia. Tem experincia na rea de Economia, com nfase
em Crescimento, Desenvolvimento e Planejamento Econmico,
atuando principalmente nos seguintes temas: crescimento e desenvolvimento econmico, crescimento e mudana estrutural,
arranjos produtivos locais, desenvolvimento regional e polticas
de desenvolvimento local e Metodologia do Marco Lgico (MML)
aplicado s polticas de desenvolvimento.

Os autores

373

Fabio Stallivieri
Economista. Graduao em Economia, mestrado em Economia Industrial pela Universidade Federal de Santa Catarina e doutorado
em Economia pela Universidade Federal Fluminense. Atualmente,
professor adjunto da Universidade Federal Fluminense e pesquisador da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Tem experincia
na rea de Economia, com nfase em Economia Industrial e Mudana Tecnolgica, atuando principalmente nos seguintes temas:
Anlise da Dinmica Produtiva e Inovativa das Firmas e Arranjos
e Sistemas Produtivos e Inovativos.

Guilherme N. P. de Carvalho
Economista pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
(UFRRJ). Mestre pelo programa de Ps-graduao em Economia
da Universidade Federal Fluminense (UFF). Ttulo da dissertao:
Anlise e mapeamento dos arranjos produtivos locais do Estado do
Rio de Janeiro.

Humberto E. de Paula Martins


Economista. Doutor em Planejamento Urbano e Regional pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro. Professor e pesquisador
do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia
(UFU), onde atua no Programa de Ps-graduao em Economia.

Janaina Ruffoni
Graduada em Cincias Econmicas (FCE/UFRGS), mestre em
Gesto de Cincia e Tecnologia (PPGA/UFRGS) e doutora em Poltica Cientfica e Tecnolgia (DPCT/Unicamp). Tem experincia
de ensino, pesquisa acadmica e tcnica na Unicamp, UFRGS e
Unisinos. Atua principalmente nas reas de Economia Industrial
e da Tecnologia e Gesto da Inovao Tecnolgica. atualmente
professora de graduao e da ps-graduao da Unisinos.
jruffoni@unisinos.br

374

Os autores

Jorge Nogueira de Paiva Britto


Economista. Graduao em Economia pela Universidade Federal
do Rio de Janeiro, especializao em Planejamento Energtico
pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, especializao em
Economics pela Science Policy Research Unit, mestrado em Economia da Indstria e da Tecnologia pela Universidade Federal do
Rio de Janeiro e doutorado em Economia da Indstria e da Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Atualmente,
professor adjunto da Universidade Federal Fluminense e pesquisador da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Luis Antonio Estevam


Economista. Doutor em Histria Econmica pelo Instituto de
Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
Professor titular do Departamento de Economia e do mestrado
em Planejamento e Desenvolvimento Territorial da PUC-GO. Pesquisador do Centro de Pesquisas Econmicas (CPE) da PUC-GO.
estevam@ucg.br

Manuela Reche Latge


Graduanda em Economia pela UFPR.

Marco Antonio Vargas


Economista. Graduao em Economia pela Universidade Federal
do Rio Grande do Sul (1987), mestrado em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1994) e doutorado em
Economia da Indstria e da Tecnologia pela Universidade Federal
do Rio de Janeiro (2002). Atualmente, pesquisador associado
da Universidade Federal do Rio de Janeiro, revisor de peridico da Revista de Economia Contempornea e professor adjunto da
Universidade Federal Fluminense.

Os autores

375

Marisa dos Reis A. Botelho


Economista. Doutora em Economia pelo Instituto de Economia da
Universidade Estadual de Campinas e ps-doutorado pela Universidad de Valencia (Espanha). Professora e pesquisadora do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (UFU),
onde atua no Programa de Ps-graduao em Economia. Pesquisadora associada da RedeSist.

Michel ngelo Constantino de Oliveira


Administrador de empresas. Mestre em Desenvolvimento Local
pela Universidade Catlica Dom Bosco. MBA em Marketing pela
Fundao Getlio Vargas. Coordenador do curso de Administrao UDCB/on-line. Professor dos cursos de Administrao e Cincias Contbeis da Universidade Catlica Dom Bosco. Pesquisador
da Rede Centro-Oeste para o Desenvolvimento Sustentvel da
Agricultura Familiar.

Miguel Juan Bacic


Professor associado do Instituto de Economia da Unicamp. Pesquisador do Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia Neit
do IE/Unicamp. Livre docente em Economia de Empresas (Unicamp, 2002), doutor em Administrao (UNS, Argentina, 1998) e
mestre em Economia (Unicamp, 1990). Desenvolve pesquisas na
rea de economia e gesto de empresas: gesto de custos, estratgias empresariais, economia das pequenas empresas; arranjos
produtivos locais e polticas para o desenvolvimento local.

Nilson Maciel de Paula


Tem graduao em Economia pela Universidade Federal do Paran (1976), mestrado em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (1983),
doutorado em Economia University College London (1991) e
ps-doutorado na University of Reading, UK (1999). Atualmente,
professor titular da Universidade Federal do Paran, onde tra376

Os autores

balha com temas relacionados a comrcio internacional, agronegcio e aglomerao industrial.

Pablo Felipe Bittencourt


Doutor em Economia pela UFF (2010), com a tese Aprendizagem
e Absoro Tecnolgica: trs ensaios sobre fatores da inovao na
indstria brasileira. Atuou como pesquisador no Ncleo de Economia da Inovao e da Tecnologia (Neitec) da UFSC e na Rede
de Sistemas e Arranjos Produtivos Locais (RedeSist) do Instituto
de Economia da UFRJ. autor de vrios artigos publicados por
editoras nacionais na rea de Economia da Inovao.

Renato Ramos Campos


Professor associado do Departamento de Cincias Econmicas da
Universidade Federal de Santa Catarina. Doutor em Economia
pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas-SP (Unicamp, 1994). Realizou ps-doutoramento no IE/UFRJ
(2005/2006). Coordenou o Curso de Cincias Econmicas/UFSC
(2009). Coordenou o Ncleo de Pesquisa em Economia Industrial
e da Tecnologia Neitec do Departamento de Cincias Econmicas/UFSC (1997 a 2004). Chefiou o Departamento de Cincias
Econmicas/UFSC (1987/1988). Realiza pesquisas na rea de
economia industrial e da inovao com vrias publicaes sobre
o tema. Pesquisador associado Rede de Pesquisa em Sistemas
Locais de Produo e Inovao RedeSist/UFRJ.

Ricardo Pessoa de Moura


Graduando em Economia pela UFPR.

Rodrigo Lanna Franco da Silveira


Professor MS3 do Instituto de Economia da Unicamp. Pesquisador do Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia Neit do

Os autores

377

IE/Unicamp. Formado em Cincias Econmicas na FEA/USP, com


mestrado e doutorado em Economia Aplicada na Esalq/USP. Desenvolve pesquisas na rea de economia de empresas, gesto de
investimentos e mercados de derivativos.

Srgio Duarte de Castro


Economista. Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Professor titular
do Departamento de Economia e do mestrado em Planejamento e
Desenvolvimento Territorial da PUC-GO. Pesquisador da RedeSist.
sergioucg@gmail.com

Valdir Alvim da Silva


Professor do Departamento de Cincias Econmicas da UFSC.
Doutor em Sociologia Poltica pelo CPGSP na Universidade Federal de Santa Catarina (2007), com tese sobre a assistncia financeira do Grupo Banco Mundial ao Brasil no processo de privatizao dos bancos estaduais. Mestrado em Administrao pelo
CPGA/UFSC (1996) na rea de concentrao em Polticas e Planejamento Governamental, inventariando a participao poltica
dos governadores de Santa Catarina e suas interaes nos diversos nveis estruturais do Estado no perodo Republicano (18891991). Graduado em Cincias Econmicas pela UFSC (1989).

Vanessa de Souza Batisti


Mestre em Economia pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos
(Unisinos), pesquisadora do Instituto de Pesquisa de Mercado da
Unisinos e professora do Curso de Economia da Escola Superior
de Administrao, Direito e Economia (Esade).
vanessa.batisti@gmail.com

378

Os autores

Vanessa Petrelli Corra


Economista. Doutora em Economia pelo Instituto de Economia
da Universidade Estadual de Campinas e ps-doutorado pela Universidade de Braslia. Professora e pesquisadora do Instituto de
Economia da Universidade Federal de Uberlndia (UFU), onde
atua no Programa de Ps-graduao em Economia. Atualmente,
pesquisadora visitante do Ipea.

Walter Tadahiro Shimajv


Tem graduao em Economia pela Universidade Federal do Paran (1985), mestrado em Cincias Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade pela Universidade Federal Rural do Rio
de Janeiro (1991) e doutorado em Economia da Indstria e da
Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1999).
Atualmente, professor adjunto IV da Universidade Federal do
Paran. Tem experincia na rea de Economia, com nfase em
Mudana Tecnolgica, atuando principalmente nos seguintes temas: competio, inovao, regulao, defesa da concorrncia,
alianas estratgicas, redes e aglomeraes e tecnologia da informao.

Os autores

379