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CENTROS
Adriana Bazn Trousselle
POLTICAS DE GOBIERNO
Celia Martnez Pauln
PROSPECTIVA GUBERNAMENTAL
Raiza Dayar Mora
COMUNICACIN SOCIAL Y VINCULACIN
Constanza Mrquez Aguilar
SECRETARIA GENERAL DE LA EGAMx
Hortensia Ziga Brcenas
CONTROL DE GESTIN
Jessica Castillo Prez
DELEGACIONES REGIONALES
COMIT EDITORIAL
Guillermina Baena Paz
PRESIDENTE
Julin Salazar Medina
Roberto Moreno Espinosa
Miguel ngel Mrquez
VOCALES
ndice
Introduccin
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Jaime Espejel Mena
Misael Flores Vega
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Julio Csar Olvera Garca
Eduardo Gasca Pliego
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Anglica Prez Ordaz
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Laura da Veiga
Bruno Lazzarotti Diniz Costa
Carla Bronzo
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Inovaes metodolgicas e participao social no planejamento metropolitano: a experincia de Belo Horizonte, Brasil
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Roberto Monte-Mr
Murilo Fahel
Bruno Frana
Joo Teixeira
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Letcia Godinho
Betnia Peixoto
Eduardo Batitucci
Marcus Vincius Cruz
RELACIN DE AUTORES
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Introduccin
Introduccin
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Introduccin
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Introduccin
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Introduccin
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de las polticas pblicas se asocien a los polticos para que entre ambos formulen
las acciones de gobierno que se debern implementar a fin de lograr mayor
efectividad e impactos.
Roberto Monte-Mr, Murilo Fahel, Bruno Frana y Joo Teixeira en su aportacin
Inovaes metodolgicas e participao social no planejamento metropolitano:
a experincia de Belo Horizonte, Brasil, analizan el proceso de elaboracin del
Plan Maestro para el Desarrollo Integrado de la Regin Metropolitana de Belo
Horizonte, pasando a un anlisis de las estrategias metodolgicas innovadoras
adoptadas en dicho plan, lo cual resulta ampliamente novedoso e ilustrativo de
los procesos que se viven en las regiones metropolitanas.
Luciana Moraes Raso Sardinha Pinto, en su captulo Os servios de rdio e
televiso no Brasil: um estudo luz dos 20 anos da constituio da Repblica
de 1988, realiza un estudio de las vicisitudes por las que ha atravesado la
prestacin de los servicios de radio y televisin en Brasil; se desarrollan asimismo,
los conceptos fundamentales en estas materias, y se realiza una breve resea
histrica de estos trascendentales servicios en el ramo de la poltica pblica y de
las telecomunicaciones.
Enseguida encontramos a Marconi Martins de Laia quien en su captulo Polticas
de governo eletrnico em estados da federao brasileira: uma contribuio para
anlise segundo a perspectiva institucional destaca que el e-gobierno representa
una oportunidad de transformacin de la administracin pblica, pues agiliza la
atencin de las demandas ciudadanas, propicia canales de comunicacin con la
sociedad, al igual que permite una mayor participacin de la sociedad civil en los
asuntos pblicos, lo cual fortalece a las polticas gubernamentales as como a las
polticas pblicas.
Finalmente, Letcia Godinho, Betnia Peixoto, Eduardo Batitucci y Marcus
Vincius Cruz, en el captulo, Segurana pblica e participao social: que
polticas funcionam e por qu? plantean cmo la reciente introduccin de los
enfoques participativos dentro de la seguridad pblica implican una posibilidad
de democratizar las prcticas del sistema de seguridad y justicia penal brasileos.
En suma, el elenco de autores reunidos en el presente volumen hace posible brindar
una panormica de las tendencias de la administracin pblica y la gobernanza; de
igual manera constituir un testimonio del intercambio y cooperacin acadmica
entre instituciones de nuestra entidad, del estado de Minas Gerais, Brasil, de
Rosario, Argentina y de la Unin Americana.
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Introduccin
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PARTE
PERSPECTIVAS
TERICAS
PLANTEAMIENTO INTRODUCTORIO
Las condiciones que viva Gran Bretaa en el siglo XVII y el surgimiento del rgimen parlamentario
conformaron los objetos de estudio que dieron motivo a Thomas Hobbes para dar forma a dos de
los grandes tratados de ciencia poltica clsicos: el Leviatn y el Behemoth.
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y lo privado, la diferenciacin que plante desde el mismo siglo XVI Juan Bodino
en su obra: Les six livres de la rpublique (1576).
Sobre lo anterior conviene destacar en primer trmino el concepto de Bodino
acerca de Repblica, la cual define sintticamente como un recto gobierno de
varias familias, y de lo que les es comn, con poder soberano, quiere decir que lo
pblico de la repblica descansa y se sustenta ni ms ni menos que en lo privado
o en la familia, respecto de lo cual nuestro autor asienta: La administracin
domstica es el recto gobierno de varias personas y de lo que les es propio, bajo la
obediencia de un cabeza de familia. La segunda parte de la definicin de repblica
que hemos establecido hace referencia a la familia, que constituye la verdadera
fuente y origen de toda repblica, as como su principal elemento (Bodino,
1973: 18).
Factor importante en la defincin de la repblica es, adems de la familia, el
poder soberano; sin embargo, an falta para profundizar en el concepto de lo
pblico, es decir la materia o factor comn, lo que es de gran relevancia en el
desarrollo de la administracin pblica moderna. En palabras de nuestro autor:
Adems de la soberana, es preciso que haya alguna cosa en comn y de carcter
pblico, como el patrimonio pblico, el tesoro pblico, el recinto de la ciudad,
las calles, las murallas, las plazas, los templos, los mercados, los usos, las leyes, las
costumbres, la justicia, las recompensas, las penas y otras cosas semejantes, que
son comunes o pblicas, o ambas cosas a la vez. No existe repblica si no hay nada
pblico (Bodino, 1973: 20).
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entrado el citado siglo XVIII; sin embargo la constitucin es testigo expreso de una
transformacin radical del rgimen monrquico espaol que estaba entrando en
una nueva poca, por tanto, en un nuevo arreglo de sociedad, la capitalista, as la
legislacin y puesta en vigor de la constitucin aludida, expresa el cambio de un
rgimen de monarqua absoluta a monarqua constitucional, las reglas del juego
estn cambiando de manera fundamental, como lo indican y presionan los signos
de los tiempos.
Por lo dems, los cambios observados en los diferentes modelos de monarqua
prevalecientes en Europa occidental van dando cuenta, no slo del desgaste
del poder del ejecutivo regio, sino del proceso de publicacin ascendente de la
administracin pblica, fenmeno que, reitero, se da en paralelo al fortalecimiento
de los modernos estados nacionales, as como al desarrollo de las ideas polticas,
sociales y a los cambios en la vida econmica. En este sentido, los pequeos y
grandes cambios en el rgimen poltico prevaleciente son tambin fundamentales
en la transformacin de la administracin pblica que le es inherente; sin embargo
existe una institucin que se va fortaleciendo y en la cual coinciden monarquistas
y liberales, la centralizacin, la cual va adquiriendo una fuerza incontenible desde
la poca del antiguo rgimen, as lo confirma, por ejemplo la frase expresada y
ya citada de Alexis de Tocqueville que sintetiza en buena medida el desarrollo y
papel que va cubriendo la administracin pblica: la centralizacin no es obra de
la Revolucin sino del antiguo rgimen. Este mismo autor en su obra Recuerdos de la
Revolucin de 1848, refiere a la Revolucin que precede a la instauracin efmera
de la segunda repblica francesa, afirma que en Francia prevalece una institucin
indestructible, la centralizacin, toda vez que el grupo poltico que se encuentra
en la oposicin la ama, en tanto que el grupo poltico que controla y mantiene el
mando poltico del Estado la adora, puesto que desde sta se enteran de todo. En
palabras de Tocqueville:
As, cuando se dice que entre nosotros los franceses- no hay nada que se encuentre
al abrigo de las revoluciones, yo afirmo que no es cierto y que la centralizacin
se encuentra. En Francia, slo hay una cosa que no se puede hacer un gobierno
libre-, y slo hay una institucin que no se puede destruir la centralizacin-.
Cmo va a perecer? Los enemigos de los gobiernos la aman, y los gobernantes la
adoran. Es verdad que, de cuando en cuando, aqullos se dan cuenta de que los
expone a desastres repentinos e irremediables, pero esto no los indispone con ella.
El placer que les proporciona de mezclarse en todo y de tener a todos en sus manos
les permite soportar sus peligros (Tocqueville, 1984, 216).
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En esa cita se sintetiza gran parte del nuevo espritu de la fase de desarrollo por
la que atraviesa la humanidad, inicia el redimensionamiento del Estado y de la
Administracin pblica que le es propia, si bien se intent a la luz del principio
de legalidad su contraccin, el conjunto de responsabilidades y nuevos cometidos
que va aadiendo da a da, as como la titularidad que asume en el nuevo estado
de cosas, proyecta a una administracin pblica a dimensiones antes desconocidas,
se trata ya del gobierno de los hombres por los hombres mismos, es la asuncin de
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individuales inherentes a los derechos naturales del hombre enarbolados por las
fuerzas revolucionarias que modifican el orden poltico y econmico prevaleciente.
Lo anterior evidencia que estamos frente al alumbramiento de un gran periodo
que a la fecha suma ya casi dos siglos y medio, hoy sin embargo las fuertes crisis
que se viven en la actualidad apuntan no slo a una nueva gobernanza en donde el
tradicional Estado de derecho y las administraciones pblicas centrales, regionales
y locales, trtese de estados unitarios o federales, se ven impelidas a compartir
el poder con una sociead cada vez ms diversificada, compleja y dinmica, as
actores gubernamentales y no gubernamentales, pblicos y privados participan
de manera cada vez ms activa en la hechura, ertiimplementacin y evaluacin
de polticas pblicas, por ello la accin gubernamental conforma una accin
pblica que apunta a modificar el quehacer gubernamental y publiadministrativo
prevaleciente hasta prcticamente finales del siglo pasado.
Tal es el impacto del cambio que el nuevo arreglo poltico trae consigo, tambin
implica un nuevo arreglo constitucional, toda vez que a este rango se elevan las
garantas individuales; de igual manera se legisla en materia de atribuciones,
facultades y cometidos de los poderes pblicos. La administracin pblica en este
ambiente tiene cada vez ms delimitados sus mbitos de actividad, sin embargo,
tambin ve ampliado su espacio territorial de accin, habida cuenta que el Estado
se transforma, reitero, en el titular del poder de manera universal, cuestin que
no lograron los monarcas absolutos quienes tuvieron que compartir el poder con
los remanentes feudalizados, genuinas nsulas autrquicas que, en Francia, por
ejemplo se denominaron pases de estado, es decir espacios territoriales en donde
la jurisdiccin del monarca se vea fuertemente restringida.
Estamos, ni ms ni menos, frente a un momento histrico que modific
radicalmente las reglas del juego prevalecientes y proyect otras que, en lo
fundamental se mantienen hasta la actualidad, esto significa que hoy se asiste a
un diseo institucional de cobertura mayor, dicho sea de paso, que hace mucha
referencia al institucionalismo y al neoinstitucionalismo, valdra la pena echar una
mirada a lo que sucedi en aquella poca. En este caso corresponde al fundador
de la moderna Ciencia de la administracin pblica Carlos Juan Bautista
Bonnin cuyas condiciones sociales, jurdicopolticas y econmicas del nuevo
rgimen le dieron la materia para definir un campo de estudio, de conocimiento
y de investigacin acorde con el rgimen naciente. Sobre el particular conviene
destacar los planteamientos que efecta con relacin a un cdigo poltico y a uno
administrativo que diferencia claramente y considerando que la administracin
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A finales del siglo XVIII y principios del XIX la administracin pblica como
fenmeno histrico sufre transformaciones fundamentales que van a la par
con las transformaciones de la sociedad y del Estado, la primera entra en una
nueva fase, el orden teolgico-dogmtico que prevaleci durante varios siglos
est en pleno resquebrajamiento, las bases explicativas de la sociedad que est
naciendo ya no encuentran sustento slido en las ciencias prevalecientes de corte
fundamentalmente metafsico, el pensamiento, la filosofa y las ciencia de la
poca se haban sintetizado, en gran medida, en la Enciclopedia francesa, smbolo
inequvoco de la Ilustracin y del Siglo de las luces, la concepcin del mundo estaba
cambiando rpidamente. En el plano poltico la Revolucin francesa constituy
el gran catalizador de un nuevo concepto de Estado, de una nueva manera de
hacer poltica, de concebir la soberana, en buena medida fue el banderazo de
salida para el desarrollo de las ciencias sociales de corte contemporneo.
Sobre el particular el grupo lidereado por Immanuel Wallerstein, quin presidi
la comisin Gulbenkian dedicada a la reestructuracin de las ciencias sociales
instalada hacia 1993, efecta una serie de planteamientos en torno al desarrollo
histrico de dichas ciencias que resulta muy esclarecedor de su naturaleza, papel y
proyeccin. Respecto del escenario al que hago alusin, se destaca que:
En muchos pases, y ciertamente en Gran Bretaa y en Francia, el trastorno
cultural provocado por la Revolucin francesa impuso cierta clarificacin del
debate respecto de la tensin prevaleciente entre las artes o humanidades y
las ciencias La presin por la transformacin poltica y social haba adquirido
una urgencia y una legitimidad que ya no resultaba fcil contener mediante la
simple proclamacin de teoras sobre un supuesto orden natural de la vida social
(Wallerstein, 1996: 10-11).
Los cambios que se estaban sucediendo eran de tal magnitud que arrojaban dosis
inconmensurables de incertidumbre, desasosiego y ansiedad en una sociedad
urgida de explicaciones convincentes, los instrumentos prevalecientes para
explicar tales cambios se evidenciaban insuficientes para abstraer el nuevo estado
de cosas, para dar lnea, orientar y dar luz para conducir a una sociedad en pleno
proceso de individualizacin en congruencia con el liberalismo que se estaba
estableciendo. El estudio de la fundacin antes mencionada aade que a fin de:
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Que el inters pblico no es otro que la reunin de los intereses privados para el
beneficio comn.
Que el fin de la sociedad es la conservacin fsica y moral de los hombres.
Que el Estado es la reunin de los hombres en asociacin poltica, y que estn
sumisos a la misma polica.
Que el gobierno es la autoridad pblica establecida para regir al Estado; que es
en s la administracin suprema y, como tal, el principio de la administracin
considerada como institucin particular.
Que la justicia es una consecuencia de la administracin, como la administracin
es una consecuencia del gobierno (Bonnin, 2004).
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PRECURSOR
OBRAS Y AO
Lorenzo de Zavala
Lucas Alamn
Luis de Ezeta
Mariano Otero
Francisco Carbajal
Luis de la Rosa
Luis de la Rosa
Teodosio Lares
R. M. Veytia
Luis de la Rosa
Fuente: elaboracin de Jos Juan Snchez, a partir de Omar Guerrero. Introduccin a la administracin
pblica. Mxico, Harla, 1884, pp. 209-210.
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tratados de ste, cuyos autores alcanzaron fama mundial: los Macarel, Vivin,
Laferriere, Hauriou, Dugit, Posada de Herrera y Colmeiro, entre otros.
Por su parte, Charles Debbasch en su anlisis respecto de la ciencia de la
administracin y el derecho administrativo, hace referencia al monopolio del
segundo, lo cual prevalece por ms de un siglo, se trata as de un fenmeno que
es explicado por varios especialistas, fundamentalmente desde la ciencia de la
administracin. En el presente caso Debbasch asienta:
A pesar del convencimiento de la necesidad de una ciencia administrativa, el
estudio jurdico del fenmeno administrativo va a absorber todas las energas
durante ms de un Siglo. La aproximacin jurdica al fenmeno administrativo
ser considerada como la nica vlida. La enseanza y la investigacin se realizan
exclusivamente sobre el derecho administrativo.
Esta orientacin jurdica se explica por la inclinacin natural de las Facultades
de Derecho, que hasta inmediatamente despus de la segunda guerra mundial se
haban negado a extender sus enseanzas a la economa, a la poltica y a lo social
(Debbasch, 1981: 33).
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advenimiento del moderno Estado de derecho que, salvo las aportaciones del ya
estudiado Bonnin, de las del espaol Javier de Burgos, las del teutn Lorenzo de
Stein y las del mexicano Luis de la Rosa entre los pocos cultivadores de la Ciencia
de la administracin, las obras del siglo XIX abordaron el estudio desde una
perspectiva jurdica y acotaron al mximo el de la Ciencia de la administracin.
El ocaso del Estado absolutista y del absolutismo ilustrado con sus nociones de
la polica y su sustitucin por el Estado de Derecho, orient el pensamiento
administrativo hacia las concepciones legales. En todas partes se realiz un
tremendo esfuerzo para someter la accin administrativa al derecho objetivo, para
ofrecer a los administrados garantas contra la arbitrariedad, para crear un sistema
de control imparcial de la legalidad. Y as fue como, gracias a los escritos de Otto
Mayer en Alemania (1864-1924), de Edouard Laferrire en Francia (1841-1901),
de Manuel Ortiz de Ziga, Olivn y Manuel Colmeiro en Espaa, de Vittorio
Emanuele Orlando, Santi Romano, Zanobini en Italia, y luego Magalhes
Colacao en Portugal, los ensayos iniciales de creacin de una autntica Ciencia de
la Administracin pblica fueron borrados por la doctrina jurdica, concluye de
manera categrica nuestro autor (Langrod, 1964, 14).
Tal panorama explica el imperio del Derecho administrativo por sobre la Ciencia
de la administracion pblica, cuestin que hay que subrayar, se prolong por
un siglo. Fue hasta la segunda mitad del siglo XX cuando el excesivo formalismo
del Derecho dio pie o requiri de enfoques, explicaciones y acciones acordes
con la naturaleza de la administracin pblica. Cabe destacar que an est
lejos la poca de la gestin pblica en la cual los directivosgerentes exigen, y
se les confiere, una mayor autonoma de gestin, compensada por resultados
y rendicin de cuentas y, desde luego una mayor responsabilizacin de los
gobiernos y administraciones pblicas.
Es importante tener en cuenta cmo la Ciencia del derecho administrativo se
esforz por atender aspectos ms identificados con la administracin, Langrod
alude a la extensin hacia los dominios de la organizacin administrativa, as
como a los problemas estatutarios de la funcin pblica, entre otros; sin embargo,
los elementos jurdicos seguan siendo notoriamente decisivos, por no decir
exclusivos es decir, se insita en resolver asuntos prcticos diversos desde una
perspectiva jurdica. En este sentido, nuestro autor subraya que:
Se dejaban inexplorados los ngulos extrajurdicos, es decir, sociolgicos,
econmicos y psicocolgicos, principalmente, de la accin administrativa.
La esencia de esta dinmica creadora de las Administraciones quedaba, por lo
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El acercamiento al fin del siglo pasado fue prdigo en nuevos enfoques que
impactaron a la administracin pblica. En la regin de lationamrica los avances
de la democracia hicieron imperativo redescubrir y profundizar en el enfoque
multidisciplinario de la Ciencias de polticas fundado por Laswell; el estudio de
las polticas pblicas dada la incorporacin al escenario pblico de nuevos actores
polticos y sociales, trajo consigo y puso en evidencia las limitaciones de la poltica
gubernamental de arriba a abajo, propias de los estados autoritarios y dictatoriales,
se estaba entrando a una nueva fase en donde la consulta, la participacin, la
explicacin y hasta la persuacin estaban haciendo su arribo.
A lo anterior habra que aadir que la poca del patrimonialismo y de los modelos
burocrticos rgidos tendra que ser remontada. El gobierno y la gestin con
base en polticas pblicas cada vez ms consensuadas tendra que tornarse en un
ejercicio cotidiano, cuestin que ha sido ms bien dilatada como resultado de
las resistencias de los gobiernos y las administraciones pblicas a la participacin
Recurdese que Lorenzo de Stein realiz quiz la aportacin ms elaborada de Ciencia de la
Administracin hacia el inicio de la sptima dcada del siglo XIX en Alemania.
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INTRODUCCIN
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de las agendas, los procesos, los procedimientos, los mbitos de competencia, las
jerarquas, as como el principio de responsabilidad de autoridad que, como medios
del quehacer pblico, garantizan que las respuestas a diversos planteamientos de
la sociedad civil (Uvalle, 2011: 43) tengan encauzamiento eficaz.
4. El vigor de la democracia como un sistema de instituciones autorizadas,
formales y organizadas en capacidades mltiples, refleja cmo se organiza y ejerce
el poder atendiendo a tiempos electorales, lo cual implica que en un tiempo dado
los gobiernos tienen que ser adems de eficientes, responsables ante la sociedad y
los ciudadanos. La bsqueda de la eficiencia es inexplicable sin la responsabilidad
de quienes lo ejercen por mandato, designacin o mrito demostrado.
Los rendimientos del poder con la intervencin de las instituciones administrativas
y burocrticas son la clave para que los gobiernos sean aceptados con legitimidad,
o bien sean cuestionados por la falta de calidad en su desempeo. El fin del poder
es construir la estabilidad, legitimidad y eficacia que lo acredita como un sistema
de capacidades diferenciadas e interconectadas.
En este caso, su accin tiene que ser visible a todos porque los fundamentos de
su vigencia se enlazan con la voluntad de los gobernados. De ah que el poder no
se cia nicamente a la esfera del gobierno, sino tambin a la voluntad colectiva
de sustentarlo con apoyos y reconocimiento poltico por parte de los ciudadanos,
dado que son parte fundamental en los procesos de gobierno.
5. La finalidad de la democracia consiste en crear un orden institucional jurdico
y poltico que responda a los valores de la sociedad moderna y a las necesidades
pblicas que se forman con las demandas del mbito de lo privado, lo cual implica
que la autoridad decide atenderlas con medios de gestin institucional que son
producto de la discusin (Majone, 1977: 36-37) y argumentacin (Majone,
1997: 44-45) como las polticas pblicas. Esto significa que las instituciones
responden a elementos teleolgicos para dar paso a su creacin sobre la base de la
congruencia y la eficacia para generar resultados en favor de la vida pblica.
El orden institucional de la democracia es el medio que favorece la existencia
de un ambiente de reglas y normas a travs de las cuales es factible administrar
y gobernar lo diverso, lo heterogneo, lo plural y lo competitivo que caracteriza
al juego democrtico del poder, lo cual implica formar y desarrollar capacidades
de direccin, organizacin y gestin que permitan la institucionalidad de los
problemas y conflictos.
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institucional, para generar las condiciones que permitan que la vida asociada
transite de la eficacia abstracta a la calidad de vida.
En este caso, la produccin de valor pblico implica que en las tareas de orden
comn tambin intervengan los actores sociales, polticos y econmicos, teniendo
a su cargo tareas que son objeto de regulacin, vigilancia y evaluacin por parte
del poder pblico.
Con la produccin del valor pblico se reconoce que los gobiernos no tienen a su
alcance todas las capacidades institucionales y, por tanto, es imperativo incentivar
a organismos y fuerzas de la sociedad civil para que asuman un papel ms activo
y efectivo en la produccin de los bienes y servicios pblicos.
La produccin de valor pblico (Aguilar, 2006: 51) se relaciona con el sistema
de capacidades que permiten desde el mercado, la empresa, el gobierno, los
organismos civiles y las organizaciones de servicio, generar condiciones de vida que
respondan a las demandas en competencia y a los problemas pblicos que exigen,
a la vez, ms agilidad de respuestas para que sean objeto de institucionalizacin.
14. La gestin pblica tiene como referente directo a la gobernanza y la
transparencia. En trminos de prctica de gobierno, la gestin pblica se relaciona
con la produccin e implementacin de las polticas pblicas entendidas como
programas de accin (Lahera, 2004:13), porque su efectividad se relaciona con el
modo de conseguir resultados en la vida comunitaria.
La gestin pblica se enlaza con la gestin del gobierno porque es un conjunto
de actividades, movimientos y procedimientos que tienen como objetivo
potenciar la capacidad directiva y operativa del propio gobierno. Alude a la
organizacin, estrategias, sistemas, tecnologas, decisiones, polticas y acciones
que se relacionan con la produccin y reproduccin de las capacidades que
tienen como propsito dirigir gobernanza- en la lgica de la corresponsabilidad
social, econmica y poltica.
Su efectividad es ms heurstica que instrumental, ms de fondo que perifrica,
ms de trasformar situaciones que de mantener la inercia de los procesos,
sistemas y estructuras, ms de hacer y conseguir resultados que de invocar el
deber ser. Es por ello un asunto del gobierno y la sociedad entendidos como
sistemas que se complementan para conseguir que el desempeo de la vida
productiva sea ms eficiente.
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del poder. Abrir el gobierno hacia los ciudadanos forma parte de reclamos que
se orientan a que la administracin de la informacin pblica no sea asunto
reservado y sin contrapeso desde la sociedad civil, a las autoridades constituidas y
al cuerpo de administradores estatales.
En este sentido, el espacio pblico en la sociedad mexicana ejerce presin
organizada para que la apertura de las estructuras del poder poltico supere el
derecho a la informacin con la vigencia de la poltica de transparencia. sta alude
a condiciones de vida que apuntan a revitalizar la postura de los ciudadanos para
dar vigencia a un sistema de vida ms abierto y manifiesto. Tal exigencia fructifica
cuando el 11 de junio de 2002 se promulga la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, que fundamenta la creacin
del Instituto Federal de Acceso a la Informacin. Para racionalizar mejor el
cumplimiento de la Ley, el 11 de junio de 2003 se expide el Reglamento que
detalla su implementacin, es decir, su ejecucin.
De este modo, la formalidad de la transparencia como poltica pblica es el
testimonio de cmo el mbito de lo pblico se convierte en un generador de
iniciativas que culminan con la vigencia de ordenamientos gubernamentales que
reflejan un ambiente ms orientado hacia la democracia, y en consecuencia, hacia
la publicitacin del poder. El significado (Fox, 2009: 192) de la transparencia
como poltica pblica abre un captulo relacionado con el aumento de la
participacin ciudadana en los asuntos colectivos. Existe, en este caso, una nueva
relacin entre el espacio privado y el pblico, dado que la Ley los reconoce para
definir la actuacin de los rganos y titulares del Estado.
23. Frente al monopolio indiscutible de que el Estado generaba y administraba
la informacin pblica con fines de seguridad, y por tanto, haba divulgacin
mediante filtros hacia la sociedad y los ciudadanos, con la poltica de transparencia
se avanza en los puntos siguientes: 1) se diluye la idea de que los secretos de Estado,
con fines de informacin pblica, restringen a los ciudadanos el conocimiento que
guardan los asuntos de inters general; 2) el secreto administrativo es objeto de
normas que abren los archivos a los ciudadanos relacionados con el cumplimento e
impacto de las polticas pblicas tanto en la sociedad como en la vida productiva; 3)
empieza a diluirse el paradigma de la administracin unilateral, pudorosa y celosa
por cuanto conocedora nica de los datos pblicos; 4) el principio de publicidad
empieza a arraigarse en las prcticas institucionales del Estado mexicano; 5) se
reconoce el derecho de los ciudadanos a ser informados por el poder poltico; 6) la
informacin pblica no se entiende como monopolio, sino que es obligacin del
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poder disear los canales de funcionalidad para que sea conocida por la sociedad;
7) los documentos y archivos sern administrados sobre la base de reglas ms
puntuales y operativas; y 8) en los artculos 13 y 14 de la Ley de Transparencia,
se estipulan las categoras de informacin reservada (Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, 2007: artculos 13 y 14) para
aludir que, por motivos de seguridad nacional, seguridad pblica o la defensa
nacional, hay reglas restrictivas para su divulgacin.
Un paso ms para garantizar la vigencia de la transparencia como poltica
pblica es la reforma al artculo 6 constitucional, del 20 de julio de 2008
(Constitucin Poltica, 2008) que es ms categrica, con el propsito de que
el derecho de acceso a la informacin sea el nuevo atributo en la relacin del
Estado y los ciudadanos. En la propia ley se puntualizan los rganos y titulares
que son sujetos obligados a la transparencia, situacin que comprende tambin
a los rdenes de gobierno federal, estatal y municipal; destaca, en este sentido,
que el Estado tiene la obligacin de garantizar el derecho a la informacin; se
invoca la igualdad como sustrato de la transparencia; se instituye el derecho de
rplica de los ciudadanos en esa materia, se enfatiza la importancia para que
la tecnologa se aplique a los procesos administrativos, utilizando, para ello,
sistemas electrnicos, con lo que se llevan a cabo cambios organizacionales y
funcionales en las oficinas de los gobiernos, a fin de que el principio de mxima
publicidad tenga vigencia plena.
Es una reforma que institucionaliza en sentido amplio la importancia
del derecho a la informacin para que sea ordenado con medios legales y
administrativos que estructuren los valores, objetivos y contenidos de la poltica
de transparencia. Es importante destacar que en esta reforma el sujeto pasivo es el
Estado, mientras que el sujeto activo es el ciudadano. En este sentido, el espacio
pblico en la sociedad mexicana tiene nuevos ngulos de relacin, interaccin
y comunicacin que se sustentan en la constitucionalidad, la legalidad, la
reglamentacin y la operacin de la poltica pblica de transparencia, misma
que debe reunir los elementos siguientes: 1) derecho de acceso a la informacin
pblica; 2) vigencia del principio de mxima publicidad; 3) definicin funcional
de la organizacin, administracin e implementacin de su espritu, objetivos
y metas; 4) reconocimiento del principio de legalidad; y 5) definicin de los
titulares y rganos responsables del cumplimiento del derecho a la informacin
(Constitucin Poltica, 2008: artculo 6).
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INTRODUCCIN
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problemas y de decisiones colectivas para redisear las reglas del juego y redefinir
sus papeles y responsabilidades. La administracin pblica entendida como
estructura, proceso de gobierno, ejercicio profesional y disciplina acadmica
presenta hoy en da una directriz que propone revalorar lo pblico de la misma;
en contraparte, la gobernanza surge como un enfoque que busca la revisin y
renovacin de los conceptos de la administracin y gestin pblicas en el marco
de sociedades modernas, en las que el ejercicio de las democracias liberales es una
constante. La administracin pblica, en todo caso, encontr su mxima expansin y legitimacin durante el apogeo del Estado de bienestar, pues en aquellas
dcadas la administracin pblica todo lo abarcaba: los productos, las empresas
estatales, las decisiones de poltica econmica, la regulacin del mercado, las
decisiones sobre apertura democrtica; regulaba prcticamente toda la actividad
de la sociedad y al mercado mismo.
Esa administracin pblica, en crisis, se centr en la manera de establecer la
constitucionalidad del ejercicio gubernamental; es decir, en cmo administrar
a las organizaciones pblicas eficaz y honestamente en el marco de la legalidad
y presumiblemente, sirviendo al inters pblico. Ese punto de partida era, en
consecuencia, fundamentalmente institucional, normativo y esttico: bsicamente
era una conceptualizacin de la responsabilidad moral y poltica, pensada en
trminos jerrquicos y de rendicin de cuentas de las organizaciones pblicas,
respecto a la autoridad que ejerca el control gubernamental.1
Por ello es que la discrecionalidad administrativa del Estado significaba un papel
central, ya que la administracin pblica se ejerca con el poder y control poltico,
y por otro lado con las medidas de gobierno a travs de la administracin pblica.
Ello signific que la participacin de la sociedad y de otros organismos eran menores,
pues el Estado lo abarcaba todo. La omnipresencia de los valores descriptivos pona
en evidencia la construccin de sistemas polticos democrticos: el Estado, el poder
poltico y pblico eran los protagonistas y hacedores de polticas. Con la nueva
participacin de otros actores en el espectro poltico y administrativo, surgido
de nuevas relaciones de poder y de intercambios cooperativos entre instituciones
viejas y nuevas an ms en procesos de transicin se ha buscado redisear el
gobierno mediante la bsqueda de nuevos enfoques que permitirn hacer vigente
a la administracin pblica a la luz de una nueva revisin y conceptualizacin.
De ah emerge, desde el trabajo acadmico y de la investigacin, (lo que en pases
Como orgenes y pilares centrales de la administracin pblica tenemos, por un lado, la parte
normativa y legalista del derecho, as como del poder atribuido a las ciencias polticas y por el otro,
las ciencias de gestin empresarial (Lynn y Wildavsky, 1999).
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las condiciones que han de permitir el mejor cumplimiento de los objetivos y las
metas. Las reformas se inscriben en la lgica de alternar, modificar y fortalecer lo
que existe; en este caso, el orden administrativo que es crucial para los gobiernos.
La reforma de la administracin pblica es la opcin pragmtica para adaptarla
a las exigencias de un mundo globalizado que aumenta la tasa del cambio econmico, social, poltico y tecnolgico con velocidad indita. La administracin
pblica moderna no puede anclarse en patrones de desempeo que han llegado
al tope de su eficiencia, que es equivalente al agotamiento de las capacidades y
posibilidades que tena para cumplir las tareas asignadas. El desempeo acreditado es condicin para que las instituciones merezcan la confianza de la sociedad y
los agentes econmicos, pues de otro modo se pueden constituir no en un medio
que permita solucionar problemas, sino como el origen mismo de los problemas,
situacin que compromete su existencia junto con la vida pblica. Ninguna
reforma tiene xito cuando se omite la base del poder que la sustenta. Como estructura de poder, la administracin pblica tiene oportunidades y restricciones
para desenvolverse como un organismo que posee capacidades multifacticas
para sobrevivir.
El alcance de las reformas es la reorientacin de los sistemas de poder para
garantizar que el funcionamiento de las instituciones administrativas sea ms
efectivo. La lgica de las reformas es la conservacin eficaz del poder a partir de
criterios, estrategias, tcticas y acciones consustanciales a su naturaleza.
Un paso clave en la conformacin de la administracin pblica son los
procesos de innovacin que se han desencadenado para mejorar su rendimiento
institucional, a partir de las nuevas realidades que se viven en el mercado, la
poltica, la cultura, la tecnologa y los intercambios. En el tiempo actual, la
clave de la innovacin es el conocimiento, es decir, el conjunto de disciplinas,
prcticas, saberes, teoras y metodologas que con orientacin aplicada
transforman significativamente los modos de vida. Los sistemas administrativos
deben entenderse de manera abierta, correlacionada, transparente, productiva
y creativa para que se desenvuelvan con capacidad en los espacios de crisis,
turbulencia, cambio, renovacin e incertidumbre, que son la constante de las
sociedades liberales y las economas de mercado.
La administracin pblica tiene que asumir la esencia, ventajas y alcances del
gobierno electrnico y se constituye en la institucin que tiene a su cargo la
importancia de crear y disear mejores sistemas de informacin y comunicacin
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se ha dado el nacimiento de una tradicin especifica de gobernanza, sta ha logrado sobrevivir la cada de las civilizaciones y la presencia de revoluciones polticas.
La segunda etapa, que refiere al cambio de gobernanza, da cuenta que la gobernanza
actual no se adapta a las necesidades de nuestra sociedad. La gobernanza es resultado
de una serie de condicionantes sociohistricas, de una historia, de un conjunto de
tradiciones culturales bien arraigadas, de normas y cdigos formales e informales
que constituyen y explican la continuidad, estabilidad o retroceso e inestabilidad
de las sociedades. La gobernanza no es resultado del cumplimiento de un cuerpo
normativo, por el contrario de una larga y lenta evolucin institucional. Cmo
evoluciona este sistema de gobernanza cuando se ve confrontado a una rpida
evolucin de la sociedad? (Calame, 2009: 20). Cmo conseguir enfrentarnos
a la consecucin de objetivos colectivos en una sociedad cada vez ms fluida y
ms proclive a la individualizacin? (Blanco y Gom, 2002: 17). La respuesta
apunta a la explicacin de un cambio institucional gradual e incremental, es decir,
en un primer momento se adaptan las instituciones a los cambios a costa de una
complejidad creciente, en un segundo se instala un giro en el arreglo institucional,
un reacomodamiento de los elementos preexistentes con unos nuevos y se finaliza
con una revolucin, esto es, se concluye con una nueva coherencia o con una
nueva lectura de los cambios entre los actores presentes.
Con dos etapas se puede explicar el pasado y el presente de la gobernanza, y
por ende el pasado, el presente y el futuro del Estado y de la democracia. El
pasado el que los estados europeos han dejado atrs, est caracterizado por la
descomposicin, separacin y distincin de los problemas de los Estados y de
sus competencias, pero tambin de una clara separacin entre la direccin y la
ejecucin, entre el gobernante y el gobernado, entre lo poltico y lo administrativo,
entre la participacin y la representacin. No obstante, cuando las realidades
superan lo esperado, cuando la separacin de los campos y las responsabilidades
se vuelve una limitante, cuando los problemas ya no son locales sino globales,
las antiguas formas de gestin o administracin reclaman una revolucin hacia
una gobernanza. La gobernanza de hoy y del maana no deber ignorar ms
las relaciones, sino, por el contrario, ubicarlas en el centro de la concepcin del
sistema (Calame; 2009: 22). Ahora, el desafo para enfrentar el futuro consiste
en conectar los conocimientos y las funciones de las instituciones para aprender a
tratar los problemas complejos.
Con definiciones variables segn las pocas, estos objetivos y equilibrios son la
razn de ser del poder y los fundamentos de un gobierno sensato. La conciencia
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Las redes estudian los datos relacionales, es decir, las relaciones o vnculos
especficos entre un par o una serie particular de elementos. Las redes centran su
atencin en las relaciones y no en las particularidades de los elementos (Molina,
2001: 13-21).
La irrupcin de este tipo de ideas tiene su razn de ser en que las nociones
tradicionales son incapaces de aprehender las transformaciones ms recientes
que afectan a las relaciones entre el Estado y la sociedad. Estas alteraciones son:
a) el aumento de la composicin y diferenciacin de actores heterogneos, los
cuales incluyen agencias gubernamentales, coaliciones momentneas de partidos
polticos, empresarios, tcnicos expertos, organizaciones de la sociedad civil,
ciudadanos individuales; b) la intervencin de un nmero mayor de actores
polticos en las distintas fases del proceso de las polticas pblicas; c) la extensin
del campo de las polticas pblicas; d) la descentralizacin y la fragmentacin del
Estado; e) la alteracin de las fronteras entre el mbito pblico y el privado; f )
la multiplicacin de la intervencin privada en reas tradicionalmente pblicas;
g) la transnacionalizacin de la poltica nacional; y h) la interdependencia y la
complejidad creciente de las cuestiones polticas y sociales.
De forma subsecuente, una red es definida como la serie de vnculos entre un
conjunto definido de actores (Requena, 1989). Los actores que estn interesados
en la elaboracin de una poltica determinada y disponen de recursos (materiales
e inmateriales) necesarios para su formulacin o su ejecucin se relacionan entre
s para intercambiarlos. Estas relaciones, que varan en su grado de intensidad,
normalizacin, estandarizacin y frecuencia de las interacciones, constituyen la
estructura de la red, que permite el intercambio de recursos. Aqu las redes de
polticas o estructuras de gobernanza slo son un modelo analtico, un marco de
interpretacin que permite el anlisis de las interacciones entre actores (por qu y
cmo actan los actores individuales).
En ocasiones se va ms all del uso de las redes como concepto analtico. Se parte
del postulado de que no es suficiente conocer el comportamiento de una unidad
de anlisis dada como producto de las relaciones interorganizativas. Se utiliza
como apriorismo que las estructuras sociales tienen mayor poder explicativo que
los atributos de los actores individuales, esto es, se toma como unidad de anlisis
no al actor individual, sino al conjunto de interacciones que constituyen las redes
interorganizativas. La nocin de red constituye una respuesta, siquiera, parcial
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INTRODUCCIN
El nacimiento del Estado moderno liberal a finales del siglo XVIII e inicios del
XIX trajo consigo dos cambios polticos importantes: primero, el trnsito de la
categora de sbdito a la de ciudadano, que signific una reivindicacin de los
derechos universales del hombre, y segundo, el reconocimiento de la capacidad de
la sociedad para dotarse a s misma de leyes, es decir, de ser la autora, responsable
y destinataria del derecho e instituciones que la regulan.
En el mbito del pensamiento poltico Locke (1689), Rousseau (1762),
Montesquieau (1748)- esos cambios estuvieron acompaados por una serie de
ideas y contribuciones que permitieron dar sustento filosfico a una relacin
Estado-sociedad, donde el ejercicio del poder estuviera limitado por las libertades
de los individuos, as como por el equilibrio funcional en el cumplimiento de las
atribuciones pblicas. La divisin de poderes, el constitucionalismo, el federalismo
y la democracia representativa fueron valores construidos sobre esa base durante
el siglo XIX y buena parte del XX.
Sin embargo, a raz del desmedido crecimiento del aparato estatal y su
consecuente apropiacin del espacio pblico, a mediados del siglo XX aparecieron
reclamos sociales que exigan la apertura del aparato pblico, es decir, que se
evitara dar tratamiento homogneo a las problemticas sociales que ms bien son
heterogneas y multidimensionales, as como el reconocimiento de la capacidad
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por lo tanto, no hay castigos o sanciones para aquellos que no actan conforme
a derecho. Centralizada cuando lo comunitario y lo local no son factores
polticos de relevancia en la toma de decisiones y las energas de ciertos grupos
son repelidas e incluso aminoradas por temor a la prdida de control. Vertical
debido a que las opciones son impuestas, la decisin pblica est previamente
definida y el ciudadano es ms una categora discursiva que emprica, es decir,
cuando la figura del sbdito sigue presente de forma velada en el manejo de los
asuntos pblicos por parte de la autoridad. Burocrtica porque se centra ms en
cumplir un cmulo de procedimientos administrativos -muchas veces engorrosos
y carentes de articulacin- en lugar de trabajar por objetivos y resultados (Peters,
2005: 585-598).
Contrario a ello, el nuevo patrn de gobernanza (Mayntz, 2001: 7-22) implica
el reconocimiento de actores gubernamentales y no gubernamentales; el ejercicio
de controles cada vez ms horizontales y no jerrquicos; el cumplimiento de
metas colectivas va la interaccin entre los diversos sectores y grupos; una nueva
forma de gobernar, administrar y gestionar lo colectivo; exigir responsabilidades
a los polticos y a los funcionarios; proporcionar informacin confiable -es
decir, distante de asimetras y maximizacin de ventajas a cargo de polticos y
burocracia-, y cumplimiento prudente y responsable de los deberes pblicos
(Uvalle, 2000: 273-281).
Para cumplir con esos objetivos la democracia se organiza como un sistema
de pesos y contrapesos sustentado en la constitucionalidad y legalidad de la
organizacin y ejercicio del poder. Se materializa en instituciones articuladas
que procesan el ejercicio del poder con base en agendas, reglas, tiempos,
jurisdicciones y responsabilidades (Ayala, 1999: 25-54), de ah que su
funcionamiento eficaz se encuentre referido a la vigilancia, la autocontencin
y la calidad del poder frente a presiones que buscan dirigirlo hacia modelos
centralizados y de relaciones verticales.
Esta concepcin formal del Estado moderno vio intensificada su fase procedimental hasta bien entrado el siglo XX, pues fue hasta la cada de los regmenes
totalitarios (Habermas, 2006: 176-196) cuando se renov la concepcin liberal
del poder poltico y se redefinieron las propiedades de la sociedad moderna, cuya
principal caracterstica es la revaloracin de lo individual y del raciocinio humano
sobre el diseo y la instrumentacin de la organizacin poltica estatal. Aqu el
concepto de sociedad civil se dinamiza y se entiende como uno de los vnculos
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una facultad irrestricta, por el contrario, para asegurar el respeto a los derechos
fundamentales del hombre y del ciudadano, estructura en su texto el sistema de
pesos y contrapesos que es clsico en las secciones orgnicas de dichas normas
fundamentales.
Este trnsito entre incorporar una garanta a la constitucin y su cumplimiento
efectivo requiere de una serie de procesos complejos e incluso rspidos, pues en el
intento de hacerlos positivos se incide directa o indirectamente en la redefinicin
de lo pblico y lo privado; se impacta en los derechos y obligaciones de unos
sobre otros en trminos de propiedad, libertad, igualdad y seguridad jurdica
(Habermas, 2006: 170).
Las constituciones dejan de ser un compendio de valores para configurarse
como la fundamentacin de un orden de gobernanza democrtica que imprime
vigencia a las garantas que protege a travs del conjunto de rganos que para ello
crea. Cuando estas condiciones normativas se trasgreden se ponen en riesgo las
garantas de libertad e igualdad para favorecer la masificacin, la homogeneidad y
la verticalidad en la actuacin de las instituciones pblicas, dando lugar a un tipo
de gobierno en el que el disenso y la heterogeneidad no se reconocen, es ms, son
mal vistos e incluso castigados.
De acuerdo con Popper (2006: 143) la democracia suministra el marco para la
reforma de las instituciones polticas, es decir, hace posible la reforma sin violencia
y permite el uso de la razn para crear, modificar o suprimir instituciones. En este
sentido la libertad intelectual se ubica como una de las ms preciadas (Popper,
2006: 147) pues evita que se invoquen sin justificacin los intereses del Estado
en detrimento del mbito de accin individual. Una de las caractersticas del
autoritarismo es que debe verse libre de toda especie de crtica, es decir, de todo
control, por lo que es difcil saber si sus medidas cumplen o no con los objetivos
pblicos que el aparato estatal ha definido de forma unilateral. En oposicin a
esta idea, la sociedad civil se presenta como aquella donde los individuos tienen
la capacidad de adoptar decisiones personales y de hacerse responsables de las
mismas (Popper, 2006: 189), dicho de otro modo, tanto los ciudadanos como
la autoridad se conducen de manera racional y aceptan sus responsabilidades,
por lo que las relaciones sociales dejan de sostenerse en prcticas clientelares o
de dominacin y se convierten en relaciones abstractas sustentadas en el libre
intercambio y la cooperacin (Popper, 2006: 191-192).
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Esta certeza jurdica con la que los individuos desarrollan sus ms variados procesos
es una muestra del grado de civilidad con el que se conduce una sociedad, pues
no se trata nicamente de que con las instituciones se desaliente la trasgresin
de las leyes o se restituyan determinadas garantas mnimas, implica tambin
un examen sobre la capacidad de discernimiento del ciudadano y la autoridad
respecto a cumplir o no con una ley, y qu tanto le beneficia colocarse en uno de
esos dos supuestos (Ackerman, 2005: 10).
En este marco, el Estado de derecho surge como una de las propiedades liberales
de las sociedades modernas, pues es a travs de l como los individuos se
relacionan libremente. Al respecto, Hayek (2007: 105) seala que el concepto
Estado de derecho engloba dos principios generales: primero, que el Estado est
sometido en sus acciones a normas fijas y conocidas de antemano y, segundo,
que esas normas permiten prever con suficiente certidumbre cmo usar la
autoridad en cada circunstancia sus poderes coercitivos, lo que facilita disponer
de los propios asuntos individuales sobre la base de ese conocimiento. Ambas
cuestiones se articulan en torno al objetivo principal del Estado de derecho que
es el control del poder, es decir, reducir en la medida de lo posible la discrecin
concedida a los rganos de autoridad particularmente de aquellos facultados con
el poder coercitivo para que los individuos sean libres de procurarse sus deseos
y fines personales, pues el Estado se limita a dictar normas determinantes de las
condiciones bajo las cuales pueden utilizarse los recursos disponibles, dejando a
los individuos la decisin sobre los fines para los que sern usados (Hayek, 2007:
106). Por tanto, las normas no se conciben como fines en s mismas, sino como
medios que permiten a los ciudadanos satisfacer sus diversas aspiraciones sobre la
base de la certidumbre en sus intercambios con lo pblico y lo privado.
Esta cualidad es importante en razn de que si las leyes tuvieran la aspiracin de
definir con todo detalle los fines pblicos y los medios para realizarlos, en el
fondo significara que no habra posibilidades de eleccin para los individuos,
pues su comportamiento habra sido determinado de antemano en funcin de
los objetivos comunes, abriendo con ello las puertas a un Estado que, si bien
puede considerarse como tcnicamente de derecho, se inclinara ms a prcticas
de dominacin y sometimiento en el ejercicio del poder; es decir, habra una
legalizacin de privilegios de unos sectores sobre otros, lo que representa una
regresin en el principio bsico de libertad e igualdad formal que deben ostentar
los individuos en la gobernanza democrtica. Y es que definir los fines a cumplir
por medio de los instrumentos normativos, implica forzar a los diversos grupos a
actuar juntos en el mismo sentido, desconociendo su heterogeneidad, pluralidad
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Es por ello que no basta el grado de obediencia hacia una norma para hablar
de un Estado de derecho pleno, sino que hace falta incorporar elementos como
la legitimidad y la eficiencia de dicha ley, as como algo que se ha agregado
de manera ms reciente en el debate acadmico (Ackerman, 2005: 9-53) la
posibilidad de que las normas favorezcan procesos de desarrollo social, comunitario
e individual, y es que si bien el Estado de derecho no es equivalente a la justicia
social, sta debe utilizarlo como medio, del mismo modo en que democracia no
es equivalente a una distribucin equitativa de la riqueza; pero slo mediante los
poderes democrticos es posible distribuir la riqueza social sin graves injusticias
ni derramamiento de sangre (Rodrguez, 2001: 23).
El Estado de derecho no se consume en la edificacin de un sistema jurdico,
sino que nicamente es su expresin formal, por lo que es necesario materializarlo a travs del funcionamiento efectivo de las instituciones, as como de la
cultura y las prcticas polticas de los actores en esquemas de gobernanza. Como
seala Jess Rodrguez Zepeda (2001: 7), en el Estado de derecho prevalece
el gobierno de las leyes sobre el arbitrio de los hombres [] es un patrimonio
comn que debe de ser creado, protegido y consolidado [] previene y castiga
las arbitrariedades de la accin poltica, a la vez que ofrece certidumbre y orden
polticos. Se trata de una certidumbre que no se entiende como inmutabilidad,
por el contrario, el Estado de derecho en s mismo define los espacios y los procedimientos para la crtica y el disenso, tiene que considerar estas posibilidades
y prever vas legales para su canalizacin, debe estar abierto al pluralismo, a la
tolerancia y al cambio social.
Sin este punto de partida que puede denominarse como principio de tolerancia
activa (Rodrguez, 2001: 29), la estructura jurdica se entiende ms bien en el
plano de la dominacin ilegtima, y es que el vigor e importancia de la ley no
se deriva en estricto sentido de su existencia per se o de su codificacin, sino de
la capacidad que tenga para generar consenso entre los individuos a los que se
aplica. Su ideal es el sometimiento voluntario que tiene como base la confianza
ciudadana en que las decisiones provenientes de los poderes pblicos estn
ajustadas a principios de imparcialidad y orientadas a la defensa de los derechos
individuales, lo cual requiere de una cultura e instruccin democrtica donde se
valore la necesidad social de la norma no por el castigo, sino por su beneficio y su
sentido de pertenencia.
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modalidades de control social que tambin se ejerzan sobre la sociedad y, en particular, sobre las organizaciones pblicas no estatales(Bresser y Cunill 1998: 32).
Ahora bien, no podemos seguir pensando en lo pblico como en lo estatal, sino
ms bien en lo pblico, a partir de los ciudadanos autnomos, abonar el estudio
de lo pblico no gubernamental se reclama como campo de estudio para la
administracin pblica y vital para la reconfiguracin del gobierno. El concepto
de organizacin pblica debe responder a la necesidad de explicar la complejidad
que han adquirido no slo las organizaciones gubernamentales, sino tambin las
privadas y sociales y las relaciones que se establecen entre ellas.
Algunos autores como Barry Bozeman (1998) han sostenido, incluso, que la
gerencia pblica es, en realidad, una teora de las organizaciones pblicas. Al
parecer, con el predominio terico de la gerencia pblica estaramos presenciando
un desafo intelectual consistente en la redefinicin del objeto de estudio
de la administracin pblica, que traslada el inters de las organizaciones
gubernamentales a las organizaciones pblicas (Ramrez, 1998: 6). La
administracin pblica, entendida como la administracin de lo que es pblico
lo comn, lo colectivo, lo visible y lo que es accesible a todos refiere no slo al
estudio de las organizaciones gubernamentales sino tambin de las organizaciones
no gubernamentales, reconociendo en ambas categoras lo pblico. Si el gobierno
y la administracin pblica no responden con eficacia a lo privado y a lo pblico,
se pierde legitimidad y confianza en lo gubernamental como medio ptimo para
solucionar algunos de los problemas de lo colectivo.
En este sentido, todas las organizaciones de la sociedad son pblicas en mayor o
menor grado, siendo as, las organizaciones gubernamentales no escapan a esta
categorizacin, considerndolas como predominantemente pblicas. Por ello su
revisin histrica, su configuracin organizacional y complementariedad con
lo pblico-gubernamental, resulta de vital importancia para la administracin
pblica y el gobierno en contextos actuales.
A decir de Nora Rabotnikof (2005) ante las frecuentes innovaciones, diagnsticos
y teoras del espacio pblico surgen un par de preguntas: por qu esta insistencia?
y por qu este retorno a una idea tan clsica, pero al mismo tiempo tan equvoca?
En este sentido, la idea de publicidad y de espacio pblico aparece en el marco
de la valoracin positiva o negativa, crtica o auspiciosa, pero sobre todo, de un
diagnstico sobre algo que est ah.
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INTRODUCCIN
Hoy esos espacios se ven como el destino de la especie humana, lugares en donde
ocurre lo mejor y lo peor para sus habitantes y son las formas ms avanzadas del
espacio urbano llevado hasta las ltimas consecuencias tecnolgicas y polticas;
el espacio urbano, en las actuales formas de desarrollo que conocemos, es en
donde se crean y recrean las instituciones sociales que le dan vida a la religin, a
la cultura, a los sistemas polticos, a las formas de Estado y a la sociedad humana
en su conjunto.
Por eso, lo ms deseable para las grandes ciudades del siglo XXI sera que
tuvieran gobiernos democrticos que encabezaran un tipo de liderazgo poltico
y econmico, capaz de realizar una movilizacin que apuntara hacia un rgimen
institucional coordinado, interactivo, gil y flexible que impulsar polticas
metropolitanas integrales y amigables con su entorno natural para encaminarse
hacia condiciones de calidad de vida en la que los seres humanos que all habitan
se sientan satisfechos.
Al momento no hay ningn gobierno metropolitano del mundo que opere a
plena satisfaccin en todos estos aspectos, de ah los problemas planetarios de
violencia, guerras focalizadas en determinadas regiones, conflictos internacionales de largo aliento, de cambio climtico y calentamiento de la tierra; an as
se pueden tomar como ejemplo algunas de las prcticas que se vienen dando en
Europa, Norteamrica y algunas otras regiones, en donde la competitividad, la
productividad, el desarrollo sustentable, la legitimidad poltica, la equidad, la
justicia social y la felicidad de la gente, son algunos de los propsitos que ponen
a sus gobiernos en la ruta de la innovacin administrativa, el cambio tecnolgico, la interactividad y las prcticas de gobernanza, que buscan de un modelo de
desarrollo incluyente que satisfaga a la mayora.2
Para los gobiernos metropolitanos la igualdad poltica de la gente es una
condicin para lograr una distribucin equitativa de la libertad, las prcticas
participativas en las diferentes escalas poltico-administrativas de la ciudad y las
oportunidades para lograr el desarrollo personal de los individuos, reconociendo
la gran diversidad sociocultural de la poblacin. Hay que tener en cuenta
pues, que la igualdad poltica y el proceso democrtico son considerados como
No hay un modelo especfico a seguir, ni recetas que se puedan recomendar para las metrpolis
latinoamericanas, pero las tendencias indican que en Norteamrica, Europa occidental y algunas
ciudades asiticas, hay polticas metropolitanas que dado el nivel participativo de su poblacin,
estn incorporando el tema del desarrollo sustentable con ms fuerza que en otras partes del mundo,
sin desconocer que hay esfuerzos aislados en otras latitudes.
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El ltimo gobierno unitario de gran escala regional fue el de Gran Londres,3 pero
en cuanto el poder nacional tuvo la oportunidad de disolverlo, lo hizo; hecho
que ocurri cuando Margaret Tatcher era la Primer Ministro de Inglaterra; de esa
manera disminuy el poder de una oposicin que se fortaleca desde los municipios
metropolitanos y amenazaba polticamente con fortalecer a la oposicin contra el
gobierno conservador.
Por otra parte, con el avance de la globalizacin y ante los efectos de
debilitamiento del Estado-nacin provocado por las primeras reformas
neoliberales de los aos ochenta, las principales ciudades del mundo emergieron
como actores econmicos y polticos significativos, debido al tamao de su
mercado local y de sus transferencias financieras, tecnolgicas y de servicios
informativos y del conocimiento.
Esa tendencia fue catalizada por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU),
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), la
Unin europea (UE) o la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), a travs
de reuniones mundiales de los alcaldes de las grandes ciudades, en donde stos
han tenido la oportunidad de impulsar agendas metropolitanas globales y signar
compromisos relacionados con el desarrollo sustentable y las prcticas de la nueva
gobernanza, poniendo atencin en el desarrollo de capacidades y cualidades
directivas que mejoren la calidad de vida en las ciudades.4
En la globalizacin no es suficiente que haya gobiernos legtimos, apegados al
derecho y respetuosos de los derechos humanos, transparentes en su accionar
administrativo y rendidores de cuentas; hay algo ms, lo que es estratgico, la
validez directiva, la competencia directiva, la legitimidad del cargo y la legitimidad
de actuacin (Aguilar, 2007: 2).
Gran Londres (Greater London) es un rea administrativa de Inglaterra creada en abril de 1965;
la Autoridad de Gran Londres fue establecida por el Acta de 1999 y empez a funcionar con un
Alcalde a partir del 2000 y una Asamblea integrada por los 33 distritos urbanos, que a su vez tienen
sus propios consejos locales (Wikipedia, 2013).
3
Hoy la mundializacin de las ciudades requiere de un patrn de gestin homogneo que responda
a estndares de calidad en materia de servicios municipales, infraestructuras portuarias, dotacin
de energa, comunicaciones, as como de marcos institucionales que garanticen la gobernabilidad
laboral, comercial y de los derechos civiles adecuados para el desarrollo de los negocios globales
(Rosique, 2004: 163).
4
156
Roberto Aispuro, Secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda del gobierno del Distrito Federal,
en sus conferencias maneja este principio pero slo menciona cinco conceptos, no menciona el de
Investigacin ni el de Inclusin.
6
157
Hay otro grupo de pases que hace menos de tres dcadas estaban tambin en
condiciones evidentes de retraso y pobreza, sin embargo, con intervenciones
impulsadas desde el Banco Mundial, la ONU, la OCDE y la UE han logrado
transformarse en pases de desarrollo intermedio, como Chile, Costa Rica,
Espaa, Portugal, Grecia, Irlanda, Nueva Zelanda, Tailandia y Corea, logrando
transformaciones cualitativas en sus ciudades importantes, partiendo de reformas
y cambios institucionales orientados a la prctica de la nueva gobernanza.
Por lo anterior, recepcin, adaptacin, innovacin y resistencias hacia los modelos
y teoras del desarrollo en el nuevo mundo global, son reacciones que forman
parte de la vida cotidiana en las organizaciones pblicas, privadas o sociales que
participan en la gestin metropolitana, de tal suerte que los resultados en calidad
estn siendo heterogneos, dependiendo de diversos factores como el pas y la
regin que se trate, la modalidad de gestin que se aplique, as como la capacidad
y grado de desarrollo de sus cuerpos burocrticos.
Los gobiernos locales de alcance metropolitano, las agencias regionales, las
empresas y las organizaciones civiles, van dejando atrs sus formas verticales,
monolticas, corporativas y centralizadas, para empezar a planear y decidir
desde regmenes institucionales ms horizontales y abiertos al trabajo en red y
de manera interactiva con todo tipo de organizaciones que operan en el mbito
metropolitano.7
Ahora, muchas de esas organizaciones se estn haciendo inteligentes y aprenden a
interactuar de manera ms descentralizada, ms intersectorial, ms transversal, es
decir se coordinan mejor y son ms horizontales, democrticas e incluyentes a la
hora de tomar decisiones y ejecutar acciones.
Las unidades operativas de los gobiernos locales estn creando nuevos espacios
de interaccin, donde es comn que los campos de lo pblico, lo privado
y lo social establezcan sinergias de cooperacin y complementariedad, bajo
reglas ms informales pero ms eficaces, con lo que se aporta espontaneidad,
corresponsabilidad y confianza mutua, y se enfrentan mejor las situaciones de
turbulencia e incertidumbre comunes en tiempos de globalizacin, ya sea para
El rgimen institucional se encarga del pilotaje poltico de la zona que se compone de varios espacios
institucionales jerarquizados, desde el nivel supranacional que establece las reglas internacionales
del comercio, el dinero y los modelos de gestin gubernamental, hasta el nivel local que comprende
las estructuras desconcentradas del Estado-nacin encargadas de la planeacin territorial, el rgimen
fiscal y los asuntos electorales (Terhorst en Lefvre, 2001).
7
158
159
De hecho, aunque la reforma neoliberal del Estado se dio con cierta fuerza, la
privatizacin, la desregulacin, la descentralizacin, el achicamiento del Estado,
el ajuste estructural o la lucha contra la corrupcin transformaron al Estado,
sin embargo, con el tiempo qued claro que esos procesos no mejoraron las
capacidades institucionales frente a los desequilibrios sociales que propiciaron.
Ms all de adoptar una postura prescriptiva o de pretender universalizar a la
nueva gobernanza como la va para resolver los problemas de la metropolizacin,
lo que pretendemos es analizar las instituciones polticas y administrativas que se
reforman para hacerle frente al crecimiento demogrfico, a la expansin territorial,
al ordenamiento de los asentamientos humanos que trastocan los sistemas de
transporte, el ambiente y los servicios de agua, energa, vialidades y seguridad
pblica en la zona metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM).
GLOBALIZACIN Y EMERGENCIA DE LAS CIUDADES MUNDIALES
160
161
Por ejemplo, en la rama automotriz, 12 empresas responden por 78% de la produccin mundial;
en procesamiento de datos, 10 empresas generan 100% del servicio; en material mdico, 7 empresas
concentran 90% de la produccin; en petroqumica (polipropileno), 8 empresas controlan 50% del
mercado, en polistireno, 8 empresas 69%; en piezas de automviles, 7 empresas fabrican 88% y en
llantas, 6 empresas responden por 85% de la produccin mundial (Oliver, 1998: 47).
11
Wallartein identifica tres sistemas de cambio social como entes histricos que representan
en su momento a la multiplicidad de sociedades: el minisistema (familias extensas o grupos de
12
162
Dada esa situacin, son escasas las grandes empresas que no tienen definido su
pas de origen y menos las que no se pliegan a las normas de las ciudades en donde
operan, por lo que el anclaje de sus intereses, en cierto sentido, termina siendo de
orientacin nacional-local.13
Si bien el Consenso de Washington (1991) no logr que el Estado se transformara
en una organizacin empresarial, los gobiernos locales s adoptaron algunas
formas de organizacin y prcticas ms empresariales para lograr ms eficacia,
eficiencia y economa en los servicios, que ahora combinados con la prctica de la
nueva gobernanza, en ciertas regiones planetarias de gran desarrollo institucional y
de la democracia, reproducen condiciones propicias para un modelo de desarrollo
donde encuentran cabida las empresas multinacionales, pero ancladas en los
compromisos sociales que se tienen con la fuerza de trabajo y la ciudadana local
(CLAD, 2000: 7).
DEL ESTADO BUROCRTICO-GERENCIAL A LA NUEVA GOBERNANZA
163
164
165
166
Sorprendentemente, a pesar de que el concepto de coordinacin ha sido muy utilizado en el mbito de la administracin pblica, no ha sido definido con claridad,
pues a pesar de la importancia que reviste en la prctica y el papel clave que desempea, no existe consenso en cmo se entiende ni de cmo ponerlo en prctica.
167
168
169
170
En la mayora de las metrpolis hay una contradiccin entre su territorio funcional en constante
expansin y el territorio institucional obedeciendo a fuerzas centrpetas histricas, sobre todo en
el caso del DF, donde el centralismo fue exacerbado; la inteligencia humana ha demostrado que
esta contradiccin no es producto de una complejidad indescifrable; ms bien se trata de una
perversidad calculada convertida en sistema poltico dominante, en provecho de ciertos poderes
fcticos (Jouve y Lefvre, 2004: 12).
15
De las 8 leguas a la redonda que tuvo la ciudad desde tiempos coloniales, aprovechando la
creacin del estado de Morelos en 1847, el DF creci en nmero de municipios y territorio, ambas
acciones realizadas en detrimento del territorio original del Estado de Mxico.
16
Forma antigua y universal de democracia comunitaria que permite ejercer el poder soberano de
sus ciudadanos y los corresponsabiliza en todo lo referente a su propio desarrollo local.
17
171
Es un rgano superior colegiado y bilateral que surge por convenio entre el gobierno del DF
y el gobierno del Estado de Mxico para darle integracin al trabajo de las otras comisiones
metropolitanas; sus principales facultades son: proponer ante los congresos locales las resoluciones,
programas y proyectos en materia metropolitana para su ratificacin. Su presidencia es conjunta y
cuenta con un secretariado conjunto y un consejo tcnico que acuden a las reuniones de trabajo del
pleno y del pleno ampliado a las que se suman presidentes municipales y delegados y a las sesiones
pblicas del pleno a las que podrn asistir informadores pblicos e invitados. Durante los gobiernos
de Lpez Obrador y Montiel no oper con regularidad (CECM, en COMETAH 1998: 1-12).
19
172
21
Se entiende como bienestar social al conjunto de factores que participan en la calidad de vida de la
persona y que hacen que su existencia posea todos aquellos elementos que den lugar a la tranquilidad
22
173
23
174
Los mismos alcaldes y delegados sealaban que la falta de consensos convierten en tierra de
nadie la franja fronteriza entre entidades, pues aunque la Comisin Ejecutiva de Coordinacin
Metropolitana tiene detectados 13 puntos conflictivos a lo largo de los 173 kilmetros de colindancia
en los que se padece ms de un problema de difcil solucin, la lgica de la gestin territorial es
de adentro hacia fuera y siempre se dejan para el ltimo las zonas limtrofes (Rosique, 2003: 282).
24
175
Esto significa que ningn actor importante ve con buenos ojos darle rango
poltico-administrativo a la ZMVM. Adems se tendra que poner en duda si
los sistemas polticos que la rigen son democrticos, pues en el accionar de las
comisiones los actores econmicos y sociales, prcticamente quedan fuera de la
toma de decisiones; adicionalmente sus integrantes son designados y removidos
a voluntad del gobernante en turno, cosa que hace muy inestable la actividad de
los grupos de trabajo que se forman a su interior.
Lo ms relevante en los ltimos aos fue el acuerdo por el que se cre el Fondo
Metropolitano, con recursos de los gobiernos subnacionales y con una aportacin
del gobierno federal; sin embargo lo limitado del techo presupuestal (7, 500 millones de pesos en 2008) no permite atender los temas de las grandes infraestructuras en materia de agua, energa, contaminacin ambiental, comunicaciones y
transporte pblico; aun as, por el momento, se trata de un avance que muestra
voluntad entre actores fundamentales que est cambiando el paradigma de la
planeacin metropolitana.
REFLEXIONES FINALES
176
177
178
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181
INTRODUCCIN
184
185
De ah que como lo seala Prats, los supuestos conceptuales del paradigma del Derecho
Administrativo se correspondan plenamente con el sistema de dominacin legal racional formulada
por Weber (Prats, 1995: 98).
2
186
187
En primer lugar hay que advertir que Weber pone el acento del proceso de racionalizacin occidental en el Estado de corte racional como el nico terreno sobre
el cual prospera el capitalismo moderno.4 Dicho Estado se apoya en una burocracia especializada y en un derecho racional, por lo que los funcionarios formados
conforme a este derecho son tcnicos de la administracin, y por lo mismo, superiores a todos los dems miembros de la sociedad (Weber, 1978: 286 y 289).
Weber, en primer lugar, seala a la dominacin legal como uno de los tres tipos
puros de dominacin legtima (las otras dos son el tradicional y el carismtico),
con los atributos esenciales de competencia limitada, racional y objetiva. De esta
suerte establece como categoras fundamentales: a) un ejercicio continuado de
funciones dentro de una competencia; b) el principio de jerarqua administrativa;
c) la existencia de un conjunto de reglas; d) una formacin profesional; e) el
principio de la separacin plena entre el cuadro administrativo y los medios de
administracin; y f ) el principio administrativo de atenerse al expediente. Segn
este autor, esta dominacin legal puede adoptar formas muy distintas, siendo
la burocracia la estructura pura de dominacin del cuadro administrativo, cuya
totalidad se compone de cuadros administrativos con atributos esenciales que se
identifican con las principales categoras de esta clase de dominacin: jerarqua
administrativa rigurosa, competencias rigurosamente delimitadas, calificacin
profesional como base del nombramiento, retribucin fija y en dinero, y una
rigurosa disciplina y vigilancia administrativa (Weber 1974:174-176).
As, para Weber, la administracin burocrtica pura es la forma ms racional de la
dominacin legal, bsicamente por la precisin, continuidad, disciplina, rigor y
confianza; capacidad de clculo; intensidad y extensin en el servicio; aplicabilidad
universal a todas las tareas y perfeccin tcnica para ptimos resultados;
siendo el gran instrumento de esta marcada superioridad de la administracin
burocrtica el saber profesional y especializado. Por ello, la razn decisiva que
explica el progreso de la organizacin burocrtica es esta superioridad tcnica:
Un mecanismo burocrtico perfectamente desarrollado acta con relacin a las
dems organizaciones de la misma forma que una mquina con relacin a los
mtodos no mecnicos de fabricacin (Weber, 1974: 178, 730).
As, Max Weber pone de manifiesto la ntima relacin entre la economa de la sociedad industrial
y la forma burocrtica de la administracin, subrayando la necesidad del capitalismo decimonnico
de contar con una administracin experta y previsible (Bullinger, 1996: 151).
4
188
189
As, Weber nos advierte acerca del hecho de que la eleccin popular de funcionarios
altera la subordinacin jerrquica, ya que stos tienen una posicin relativamente
autnoma respecto del funcionario superior; subrayando la eficiencia y preparacin
tcnica del funcionario designado por cualidades puramente funcionales con
respecto de los funcionarios por eleccin. En consecuencia, las elecciones
populares del jefe administrativo, y tambin de sus funcionarios subordinados,
alteran la calificacin experta del funcionario y el funcionamiento riguroso del
aparato burocrtico (Weber, 2011: 15, 17).
Desde la perspectiva del progreso histrico e incontenible de la burocratizacin,
la exploracin acerca del desarrollo futuro de dicho paradigma, Max Weber
vislumbra tres retos fundamentales, a saber: a) el mantenimiento de un espacio
irreductible de movimiento y libertad individual dentro del cuadro administrativo;
b) la deseable existencia de fuerzas capaces de mantener dentro de ciertos
lmites razonables a la burocracia estatal; y c) la precisin de los lmites de la
burocracia, debiendo distinguirse entre el espritu del funcionario con respecto
del poltico, lo que conlleva la precisin de lmites, principalmente en cuanto
a la forma de la actuacin; subrayando que esto ltimo es lo que justifica que al
poltico no se le exija una calificacin de formacin profesional como ocurre con
los funcionarios stricto sensu (Weber, 1974: 1075).
En este orden de ideas, el poder de una burocracia en expansin dentro de una
estructura poltica refleja la contraposicin de dos elementos: por una parte, se
encuentra el jefe poltico, de eleccin popular, y por la otra, los miembros del
aparato burocrtico. De esta manera, el lder poltico se enfrenta con el funcionario
adiestrado, quien forma parte de la jerarqua de una estructura burocrtica, por
lo que aqul est en la situacin del aficionado frente al experto; lo que se
ve aun en un sistema poltico provisto de mecanismos democrticos tales como
la iniciativa legislativa o el plebiscito (Weber, 2011: 92, 93). De esta suerte, el
autor nos advierte, una vez ms, acerca de los lmites difusos entre la eficacia y la
democracia, como lo puntualizaremos en los siguientes apartados.
En este contexto la pregunta obligada es cul ha sido la principal aportacin
de Weber a la teora de la administracin pblica? La respuesta podra ser en el
sentido de que nos ofrece una teora de la burocracia que encaja perfectamente
190
191
192
En este contexto, para Uvalle Berrones, la idea de gestin pblica abarca un conjunto de medios
que enlazan capacidades institucionales con el objetivo de articular la accin de la ciudadana con
los recursos, la informacin, la organizacin y las tecnologas del gobierno para la atencin de
problemas que demandan esfuerzos compartidos. As, la gestin pblica no se refiere al rubro
de los procedimientos o de las tcnicas administrativas, sino que tiene como horizonte el cmulo
de problemas pblicos (Uvalle 1998: 10). La gestin pblica no es lo administrativo sino que se
refiere al carcter estructural de la administracin pblica para entenderla como una organizacin
compleja inserta en un contexto social tambin de carcter complejo y dinmico. Como categora
de anlisis alude a la conduccin de una sociedad, por lo que sus atributos principales son la
direccin, la conduccin y la coordinacin. Por ello, s la gestin pblica es confinada a la nocin
reduccionista del management, se incurre en la idea superada de que la administracin pblica es
nicamente el mbito de lo estatal (Uvalle Berrones, 1998: 17, 18).
7
193
gobierno deja de ser el actor autnomo y autoritario que era (Peters, 2004: 71,
72). De esta suerte, el ncleo central de la teora de la gobernanza apunta hacia
una estructura y una accin gubernamental de carcter ms horizontal, es decir,
de colaboracin entre los principales actores de la modernidad: estado, sociedad
y mercado.
GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA:
ALGUNAS APROXIMACIONES CONCEPTUALES
194
195
196
197
198
y jerarquizadas (Natera, 2004: 12 - 13), que caracterizan a los modelos precedentes burocracia y NGP. De esta manera, el mecanismo de coordinacin que
caracteriza a las redes es, por definicin, la confianza entre sus integrantes, lo que
la diferencia de los mecanismos empleados por la burocracia (jerarqua) y la NGP
(precio y calidad). Segn este enfoque, la gobernanza por redes o gobernanza
participativa adquiere el carcter de sistema (governance system), misma que en
razn de la sinergia de recursos pblicos, privados y sociales incrementa la claridad, capacidad y eficacia directiva de una sociedad (Aguilar, 2007: 11).
Desde un enfoque poltico-administrativo, la gobernabilidad es la cualidad de
un sistema social para que sus actores estratgicos consientan en la adopcin de
decisiones conforme a ciertas reglas y procedimientos. As, el anlisis de la gobernabilidad de un sistema implica el de su gobernanza, es decir, el descubrimiento
del mapa de actores, expectativas, conflictos, estructuras y procesos de interaccin en las polticas pblicas (Prats, 2005: 139). Recapitulando, una categora
central para la cabal comprensin del modelo de gobernanza es la nueva nocin
de gestin pblica, particularmente desde la perspectiva de espacio ampliado y
constantes interacciones entre el Estado, la sociedad y el mercado como instituciones centrales de la modernidad, a partir de las mencionadas nociones de
eficacia y democracia.
En un primer acercamiento resulta clara la existencia de un vnculo natural
entre el modelo de gobernanza y democracia. Sin embargo, desde la perspectiva
participativa parece que no est del todo perfilada esa relacin como elemento
central del citado paradigma. Prats lanza la advertencia acerca de la relacin
potencialmente conflictiva entre democracia y gobernanza:
Para que una estructura interactiva de gobernanza sea democrtica es preciso
que el conjunto de intereses concernidos por el proceso decisional se encuentren
simtricamente representados en el proceso decisional pblico de que se trate. Un
mero partenariado entre sector pblico y privado puede constituir gobernanza,
pero no ser democrtico sino en la medida en que los intereses sociales implicados
tengan oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar en la
interaccin decisional (Prats, 2005: 144).
En este orden de ideas, cabe mencionar que uno de los retos fundamentales que
enfrenta el modelo de gobernanza es, precisamente, la eficacia operativa en el
plano de las administraciones pblicas; tambin resulta relevante el concepto de
gobernanza propuesto por la comisin de las Comunidades Europeas, al referirlo
199
En primer lugar hay que tener presente que una de las aportaciones esenciales
del modelo burocrtico es la eficacia. Mientras que la contribucin principal de
la gobernanza es la democracia. As, ambas categoras resultan fundamentales
para intentar delinear los contornos fundamentales de los nuevos modelos de la
administracin pblica de principios del siglo XXI.
En este contexto, hay que subrayar el hecho que las actuales transformaciones
de las estructuras estatales no implican necesariamente la disminucin de la
importancia del Estado contemporneo, ya que sigue siendo el vehculo principal
en la consecucin del inters comn. En realidad, lo que estamos presenciando
es la transformacin del Estado para afrontar los retos del siglo que despunta, en
el que se revalorizan sus capacidades institucionales ms all de sus atribuciones
Los dems principios se explican en los siguientes trminos: a) Apertura. Las instituciones
deberan trabajar de una forma ms abierta y utilizar un lenguaje accesible para el pblico en
general; b) Participacin. La calidad, la pertinencia y la eficacia de las polticas implican una amplia
participacin de los ciudadanos en todas y cada una de las fases del proceso, desde el diseo hasta
la aplicacin de las polticas; c) Responsabilidad. Es preciso clarificar el papel de cada uno en los
procesos legislativo y ejecutivo, precisando con mayor claridad la responsabilidad de los Estados y de
todos los agentes que participan en el desarrollo y aplicacin de las polticas en los distintos niveles;
d) Coherencia. Las polticas y las acciones deben ser coherentes y fcilmente comprensibles. La
necesidad de coherencia es cada vez mayor ante entornos dinmicos y tareas cada vez ms complejas
(principalmente ante desafos tales como el del cambio climtico o la evolucin demogrfica) que
rebasan las fronteras de las polticas sectoriales (Comisin de las Comunidades Europeas, 2001: 11).
11
200
A decir de Uvalle Berrones, la revaloracin de lo pblico presupone que el Estado es una institucin socialmente necesaria, polticamente indispensable y administrativamente racional, es decir, es
un Estado que gobierna ms y administra lo estrictamente indispensable (1993: 102 y 103).
12
201
202
Sobre el particular, cabe recordar que la eficacia se refiere tambin al grado en que cada una de las
dimensiones del gobierno posee los mecanismos institucionales para cumplir con las competencias
legales y satisfacer las demandas ciudadanas (Ziccardi, 1998: 34).
14
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204
205
206
207
CONCLUSIONES
208
209
210
211
212
Wilson, W. (1982), Estudio de la administracin en Dwight Waldo, Administracin pblica. La funcin administrativa y los sistemas de organizacin y
otros aspectos, Mxico, Trillas.
Ziccardi, Alicia (1998), Gobernabilidad y participacin ciudadana en la ciudad
capital, Mxico, UNAM, Miguel ngel Porra.
213
SITUACIN ACTUAL
216
Cuando se habla de pobreza se hace referencia a la inexistencia o insuficiencia de ingresos con que
217
El estudio se realiza con una nueva metodologa y registrar no slo el ingreso, sino tambin los
niveles de carencias, donde se mide: a) Rezago educativo, b) Acceso a la seguridad social, c) Calidad
y servicios bsicos en la vivienda, d) Acceso a la alimentacin, y e) Acceso a la alimentacin.
7
218
219
locales para adecuar las polticas a las necesidades de su poblacin. Los recursos
asignados a los gobiernos de los estados solamente han alcanzado para mantener
el nivel de operacin de los bienes y servicios, esto ha obligado a que se tengan
que llevar a cabo negociaciones entre gobiernos para la realizacin de obras de
infraestructura mayores. Ello refleja la enorme dependencia de los estados a las
transferencias del gobierno federal y el poco espacio de maniobra que tienen los
gobiernos locales para manejar sus finanzas pblicas (Marn, 2009).
Los principales recursos financieros que captan los municipios provienen de
fondos federales entre los que destacan el Ramo 33, que incluye los siguientes
fondos:
Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB).
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA).
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), dividido
en dos: Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) y Fondo
para la Infraestructura Social Municipal (FISM).
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de
las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF).
Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM), dividido en:
Fondo para la para Asistencia Social (DIF).
Fondo para Infraestructura Educativa Bsica.
Fondo para Infraestructura Educativa Superior.
Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos
(FAETA).
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del
Distrito Federal (FASP).
El Ramo 20, relativo al desarrollo social, incluye:
Programa 3 x 1 para Migrantes.
Programa de Empleo Temporal.
Rescate de Espacios Pblicos.
Hbitat.8
Las acciones que disea el gobierno federal en materia social suponen una serie
de caractersticas descentralizadoras, lo cual involucra tanto a los gobiernos de las
entidades federativas como de los municipios, conllevando a una redistribucin
de las funciones cuya coordinacin se dificulta frente a la heterogeneidad de
8
220
Municipio
IDH
Guerrero
Cochoapa
0.3886
Oaxaca
0.3952
Veracruz
Tehuipango
0.4046
Veracruz
Mixtla de Altamirano
0.4185
Oaxaca
0.4286
Chiapas
Sital
0.4434
Oaxaca
0.4444
Chiapas
Santiago el Pinar
0.4497
Oaxaca
0.4587
Chiapas
Aldama
0.4634
Oaxaca
Santiago Ixtayutla
0.4765
Chiapas
Chalchihuitn
0.4768
Oaxaca
Huautepec
0.4799
Oaxaca
0.4810
Chiapas
Mitontic
0.4843
Contina en la siguiente pgina.
221
Fuente:
PNUD.
Oaxaca
Santiago Amoltepec
0.4846
Chiapas
Chamula
0.4854
Oaxaca
0.4911
Nayarit
Del Nayar
0.4917
Guerrero
Xochistlahuaca
0.4984
Guerrero
Atlixtac
0.4986
Chiapas
0.4996
Veracruz
Astacinga
0.5022
Oaxaca
0.5057
Guerrero
Copanatoyac
0.5081
Veracruz
Texcatepec
0.5089
Guerrero
Alcozauca de Guerrero
0.5091
Guerrero
Tlacoachistlahuaca
0.5114
Oaxaca
0.5116
Jalisco
Mezquitic
0.5969
PNUD
222
223
224
225
226
227
228
229
La rendicin de cuentas es otra lnea de accin para que los gobiernos informen a sus ciudadanos de manera sistemtica los resultados de las polticas y el
cumplimiento de los compromisos, al mismo tiempo que proporciona informacin constante para validar y/o fortalecer las estructuras necesarias, orientar las
polticas y poner en prctica decisiones adecuadas de gestin. La rendicin de
cuentas es una responsabilidad y una obligacin del gobierno local para con sus
ciudadanos. Es el eje rector en torno al cual la administracin modela su gestin
y debe representar el principio que gue su accin, por tanto, requiere de reglas
transparentes y compartidas (Prez Ordaz, 2010).
El control de las entidades de gobierno es esencial para evaluar la idoneidad de las
decisiones tomadas en la ejecucin de los planes y programas y de la congruencia
entre los resultados y objetivos planteados. La rendicin de cuentas por parte del
gobierno a sus ciudadanos electores debe ser confiable y de fcil lectura, que les
permita un control estratgico de la implementacin de polticas pblicas, desde
su diseo hasta su ejecucin, lo que significa, al mismo tiempo, transparencia y
participacin-control de los ciudadanos en los programas aprobados por ellos. Un
ciudadano informado es un ciudadano activo.
230
231
232
233
234
17
235
236
BIBLIOGRAFA
237
238
EL ESCENARIO DE LA CORRUPCIN
La corrupcin es un malestar que anida hoy en da, con diversos matices, en los
diferentes gobiernos y administraciones pblicas del mundo. Este malestar se ha
incrementado con el tiempo. El Barmetro Global de la Corrupcin1 2010, que
realiza Transparencia Internacional, seala que La corrupcin ha aumentado en
los ltimos tres aos. Una de cada cuatro personas reporta haber pagado sobornos
en el ltimo ao.
Es conveniente sealar que es falsa la creencia de la corrupcin como mal primitivo
de los gobiernos. Cualquier persona sensata y enterada en la materia reconoce que
existe una estrecha complicidad de los gobiernos con el sector privado. Cabe
mencionar que ya desde 1975 la ONU, mediante la resolucin 3514 del 15 de
diciembre, mostr su preocupacin por prcticas corruptas llevadas a cabo por
empresas privadas. Como ejemplos de dicha complicidad basta sealar la crisis
El Barmetro Global de la Corrupcin de Transparencia International es la encuesta multipas
con mayor cobertura sobre las experiencias y opiniones de corrupcin del pblico en general y
sobre sus perspectivas sobre dichas experiencias. En 2010, el Barmetro entrevist a ms de 91.500
personas de 86 pases. De este modo, la encuesta se convirti en la edicin con mayor cobertura
de esta iniciativa desde su lanzamiento en 2003. El Barmetro analiza las opiniones del pblico en
general acerca de los niveles de corrupcin en sus pases y los esfuerzos que realizan los respectivos
gobiernos para combatir la corrupcin. El Barmetro 2010 tambin sondea la frecuencia de los
sobornos, las razones que dieron lugar al pago de estos y las actitudes observadas respecto de la
denuncia de hechos de corrupcin.
1
Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico durante la primera dcada del siglo XXI
mundial de 2008, generada por el sector financiero privado de los Estados Unidos,
o la figura de Bernard L. Madodd, ex-presidente de Nasqad y dueo del brker
norteamericano Madoff Securities, que fue el autor en 2007 del mayor fraude
acontecido en Wall Strett despus del escndalo de Enron. Desfalc 50,000
millones de dlares afectando a inversores de todo el mundo. Otro ejemplo de
corrupcin generalizada en el sector privado tiene lugar cuando las empresas,
nacionales o extranjeras, colaboran con cantidades generosas a las campaas
de los partidos polticos. Una vez en el poder, el partido apoyado, las empresas le
pasan factura beneficindose con grandes ganancias sobre lo invertido.
Otra creencia que hay que desterrar es la que refiere el problema de la corrupcin
como exclusivo de los pases subdesarrollados, las llamadas Repblicas
bananeras, y de los Estados dbiles donde gobiernan dictadores y no hay estado
de derecho. Afortunadamente, hoy se conocen los altos ndices de corrupcin
en las consideradas mejores democracias occidentales, los pases desarrollados:
EEUU, Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Espaa.
La corrupcin es un problema que ha acompaado a Mxico en su historia. Por
ello, hay ocasiones en que se ha perdido la capacidad de percibir cuando un acto
es corrupto, es decir, algunas prcticas corruptas que se dan en la vida cotidiana
son contempladas como algo normal. Esto lleva a reflexionar que la corrupcin
ha anidado y se ha convertido en algo cultural. Una expresin un tanto comn
que se escucha cuando se viaja a otros pases es que los mexicanos son un pueblo
de corruptos.
Para el estudio y anlisis de la corrupcin focalizada en el Estado de Mxico
ser de utilidad revisar los ndices de Corrupcin y Buen Gobierno que elabora
Transparencia Mexicana. Aunque hay que advertir que dicho ndice se refiere a
una parcela concreta de la corrupcin, aquella que tiene que ver con los servicios
que ofrece la administracin pblica.
Cabe destacar que este ndice es el primero, en la historia de Mxico, en medir
la corrupcin en materia de servicios pblicos. La medicin, efectuada peridicamente, consiste en seleccionar 35 servicios pblicos en cada entidad federativa
vigilando y dando seguimiento a las situaciones de extorsin y/ o soborno que
puedan tener lugar durante la prestacin del servicio. A nivel nacional, los resultados de las mediciones hasta el 2010 se muestran en el siguiente cuadro:
240
Cantidad
2005
115 millones
2007
197 millones
2010
200 millones
Fuente: Trasparencia Mexicana, ndice de Corrupcin y Buen Gobierno 2005, 2007 y 2010.
241
Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico durante la primera dcada del siglo XXI
Conviene sealar que cuando se hace referencia a la corrupcin hay que hacerlo
en dos sentidos: a) teniendo en cuenta aquellos actos relacionados directamente
con dinero (extorsin, soborno, desviacin de recursos, malversacin de fondos),
b) atendiendo a aquellas situaciones que no se relacionan necesariamente con
dinero pero en las que de cualquier manera existe un provecho, ya sea personal
o para el grupo que realiza el acto corrupto. En este mbito se encuentran: el
abuso de autoridad, el acoso sexual, la negligencia, la injusticia, la incontinencia,
la incompetencia, el nepotismo. Al referirse a este ltimo, el Contralor del poder
Legislativo del Estado de Mxico, Victorino Barrios, escribi:
La cultura poltica mexicana ha dado una clara leccin de que el nepotismo
constituye un conjunto de conductas y acciones tendientes a obtener rentas al
amparo del poder pblico, mediante el favoritismo, la recomendacin, promocin
y colusin entre familiares de primer hasta el cuarto grado de consanguinidad al
interior de la administracin pblica.
El nepotismo refiere a la designacin de altos funcionarios ligados al crculo
familiar sin tomar en cuenta sus habilidades profesionales. La palabra nepotismo
proviene del latn nepos que significa sobrino. Adems, es una preferencia no
justificada, otorgada por un gobernante a sus parientes para el desempeo de los
cargos o funciones pblicas. Constituyen un vicio caracterstico de los regmenes
dictatoriales. Los efectos de nepotismo son altamente perjudiciales para la nacin
y se hallan en una flagrante contradiccin con el principio democrtico, segn el
cual todos los ciudadanos tienen derecho a los cargos pblicos de acuerdo a su
mrito y capacidad.
El nepotismo es una forma de corrupcin cuyo impacto es la deformacin y
alteracin de toda prctica de gobierno eficiente, responsable y transparente.
El nepotismo opera contra los valores ticos como integridad, imparcialidad,
objetividad, independencia y legalidad. El dao a la hacienda pblica que se
ocasiona en el momento de contratar servidores pblicos con vnculos familiares,
con escasa preparacin y deficientes habilidades profesionales, irremediablemente
afecta el desempeo eficiente y eficaz del conjunto de la administracin. De ah
que la legitimidad y eficacia del servicio pblico sean componentes claves de la
gobernabilidad democrtica (Barrios, 2011, 36-37).
242
Posicin
2001
31
2003
30
2005
30
2007
32
2010
31
Fuente: Trasparencia Mexicana, ndice de Corrupcin y Buen Gobierno 2005, 2007 y 2010, Mxico.
Cuando se viaja de Toluca a la Ciudad de Mxico por la va libre, hay sitios estratgicos donde
se colocan policas del Estado de Mxico para detener y extorsionar a conductores, principalmente
camioneros. La escena se repite en otras vas y municipios de esta entidad.
2
243
Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico durante la primera dcada del siglo XXI
Segn los resultados obtenidos de los cinco ndices elaborados por Transparencia
Mexicana hasta el 2010, en el Estado de Mxico se produce una constante;
siempre ocupa los ltimos lugares, lo que significa que es uno de los estados
donde mayormente se ejercita la corrupcin y donde los ciudadanos tienen
frecuentemente que pagar sobornos para recibir servicios pblicos.
Como ya se mencion, los datos que ofrece el INBG se refieren a un aspecto
especfico de la administracin pblica, es decir, a una parte de la realidad del sector
pblico, sin embargo existen otros espacios o mbitos que no necesariamente
son monitoreados, por ejemplo, el mbito de los partidos polticos, el mbito
electoral, el mbito legislativo o el judicial, sin olvidar a los sectores privado y
social (fundaciones, organismos no gubernamentales) en los que igualmente
existen situaciones diversas de corrupcin.
La ciudadana percibe que hay corrupcin en los servidores pblicos del Estado
de Mxico pero Al parecer las prcticas corruptas no necesariamente forman parte de la agenda poltica del poder pblico porque atacar la corrupcin de forma
frontal de alguna manera slo sirve para desvelar la propia complicidad estatal o,
en el mejor de los casos, para embestir polticamente a algn funcionario (Barrios, 2011, 68).
CORRUPCIN ELECTORAL
Un mbito donde son comunes las prcticas corruptas perpetradas por los
diferentes partidos polticos es el electoral. Al ser tanta la desconfianza de los
electores en los procesos electorales, sobre todo tras descubrirse el fraude sucedido
en las elecciones de 1988 en las que no se reconoci la victoria de Cuauhtmoc
Crdenas, cuando naci, mediante un proceso de debate largo y sinuoso, un
organismo autnomo encargado de organizar y llevar a cabo las elecciones: el
Instituto Federal Electoral.
Siguiendo el ejemplo, los estados han ido creando institutos autnomos con el
mismo fin, es decir, garantizar un proceso electoral limpio, transparente, imparcial
y ajeno a la influencia de los partidos polticos.
Si bien, la motivacin que da origen a dichos organismos es positiva es difcil
mantenerse neutrales ante el empuje y presin de los partidos polticos. Si los
organismos han de dar batalla por garantizar su autonoma, resulta mayor el reto
de erradicar vicios de antao como el clientelismo poltico o la compra de voto.
244
El da de las elecciones
245
Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico durante la primera dcada del siglo XXI
De forma paralela se anuncian resultados cuyas cifras difieren del resultado oficial
Cambios en los resultados oficiales que se publican en relacin a los registrados por los
observadores el da de la eleccin
Ocultacin de los resultados oficiales
Rechazo del candidato perdedor a aceptar los resultados
Grandes discrepancias entre el nmero de boletas distribuidas y el computo oficial de
votacin
Violencia del gobierno contra protestas
Fuente: R. Michael Alvarez, Thad E. Hall y Susan D. Hyde, Elecction Fraud, Detecting and deterring electoral Manipulation, Brokings Institution Press. Washington, D.C.
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247
Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico durante la primera dcada del siglo XXI
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Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico durante la primera dcada del siglo XXI
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Amonestacin
Econmica
Destitucin
Inhabilitacin
Suspensin
2000
16
2001
33
48
2002
18
27
2003
78
74
2004
121
16
2005
110
10
11
2006
234
2007
339
16
2008
166
total
1103
214
26
Fuente: Tabla tomado de Barrios, Victorino (2011) Transparencia y rendicin de cuentas en el Estado
de Mxico: 2000-2008, p. 70.
251
Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico durante la primera dcada del siglo XXI
ningn antdoto tan eficaz como para impedir totalmente una opcin individual
de este tipo. En todo caso ese sistema o ese antdoto tendr mucha ms fuerza si es
interno al individuo (educacin, convicciones, etc.) que si es meramente externo
(Laporta, 1997, 28).
Hasta ahora, las medidas tomadas en el Estado de Mxico, aunque vlidas, son
insuficientes porque dejan de lado precisamente esa vertiente interna del individuo
antes sealada. Es hacia la concientizacin sobre cada acto, que realiza el servidor
pblico, hacia donde hay que dirigirse para de esa manera hacer posible el propio
control, el autocontrol. Tal elemento lo proporciona la tica, la cual, enfocada al
mbito pblico, da origen a la tica para la poltica y la administracin Pblica
o tica Pblica.
TICA PARA FRENAR LA CORRUPCIN
La teora poltica sostiene que uno de los fines de la poltica en el ejercicio del
poder es, por un lado, educar a los participantes en ella y, por otro, formar a los
ciudadanos en la virtud y habituarlos a ella. Cuando existe un buen gobierno
que obra de manera justa, ste emplea el poder para crear en los ciudadanos
buenos hbitos de comportamiento, actitudes y mentalidades comprensivas,
responsables y solidarias. En palabras de Stuart Mill El objetivo del gobierno
representativo debe ser promover la virtud y la inteligencia del pueblo (Camps,
1990: 26). Para Morgenthau Es absurdo decir que una actuacin poltica no
tiene ningn objetivo moral, pues la accin poltica puede definirse como el intento de realizar unos valores morales por medio de la poltica, y esto es el poder
(Morgenthau, 1926, 110).
Las democracias contemporneas se acompaan de muchas deficiencias, una de
ellas la corrupcin. Una de sus causas radica en el hecho de que los gobiernos
democrticos permiten la llegada al poder de personas no cualificadas para el
cargo. Abre la puerta a personas sin escrpulos, carentes de valores y principios
dndoles pleno acceso al poder. Tal es el caso de individuos incompetentes,
oportunistas, ladrones de cuello blanco, incluso a otros con una vida perversa,
como narcotraficantes, pedfilos, asesinos. En todos ellos es posible encontrar un
eje comn: el anhelo de poder poltico.
Precisamente, ante situaciones de este tipo, los valores ticos cobran relevancia.
En el juego poltico los valores constituyen la sustancia que le da grandeza y
calidad. Para Hans Kng por fundamentales que sean la economa y la poltica,
252
no dejan de ser dimensiones particulares del contexto vital del hombre, que han de
subordinarse, a favor de la humanidad del hombre a reglas ticas de humanidad.
Por tanto, la primaca no corresponde ni a la economa ni a la poltica sino a la
intangible dignidad del hombre, que ha de garantizarse en todo a sus derechos y
deberes fundamentales y, por tanto, a la tica (Kng, 2000: 289).
Dada la expansin de la corrupcin a nivel mundial y su introduccin en las
diversas vertientes de gobierno, actualmente ya no es posible ignorar la importancia
de los valores en el espacio de lo pblico. Todo gobierno interesado en recuperar
la confianza de sus ciudadanos y que aspire a ser considerado justo o bueno, debe
potenciar los valores de servicio pblico mediante una filosofa de formacin y
educacin de los servidores pblicos.
LA TICA PBLICA EN EL ESTADO DE MXICO
Se public como artculo bajo el ttulo Los valores de servicio pblico en la legislacin
del Estado de Mxico (Diego, 2011, 49), una revisin analtica de la legislacin
sealada que regula los valores del servicio pblico en el Estado de Mxico.
253
Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico durante la primera dcada del siglo XXI
En dicho trabajo se ubica el nmero de artculo, el prrafo, la parte del texto que
hace referencia a algn valor as como el nombre del mismo.
El conjunto de valores encontrados se concentra en el cuadro siguiente:
Tabla 5. Valores de servicio pblico conforme a la legislacin vigente en el
Estado de Mxico
Constitucin del
Estado de Mxico
Civismo
Cultura Poltica
Derecho a la
informacin
Democracia
Imparcialidad
Informacin
Independencia
Educacin
Igualdad
Legalidad
Libertad de expresin
Objetividad
Vida democrtica
Ley Orgnica de la
Administracin Pblica
del Estado de Mxico
Dedicacin plena o
exclusiva
Educacin y formacin
Orden
Participacin
Seguridad
Vigilancia de la
conducta de los
servidores pblicos
Ley Orgnica
Municipal del Estado
Austeridad
Autoridad
Buena conducta
Calidad en el servicio
Capacidad para el cargo
Cultura cvica
Derechos humanos
Educacin cvica
Formacin /capacitacin
Honorabilidad
Integridad
Legalidad
Mrito /Reconocimiento
Obediencia
Orden
Participacin
Patriotismo
Paz
Principios de servicio
pblico
Probidad
Profesionalidad
Profesionalizacin
Proteccin al medio
ambiente
Puntualidad
Racionalidad
Rendicin de cuentas
Sabidura
Seguridad
Vigilancia ciudadana
Ley de Responsabilidades
de los Servidores Pblicos
del Estado de Mxico y
Municipios
Benevolencia
/Benignidad
Buena conducta
Confidencialidad
Diligencia
Eficiencia
Esmero/cuidado
Espritu de servicio
Honradez
Humanidad
Imparcialidad
Justicia
Lealtad institucional
Legalidad
Obediencia
Rectitud
Respeto
Responsabilidad
Transparencia
Veracidad
254
Ley de Transparencia
y Acceso a la
Informacin Pblica
Acceso a la informacin
Atencin al ciudadano
Buena reputacin
Confidencialidad /Sigilo
profesional
Dedicacin plena o
exclusiva
Eficiencia
Formacin y
capacitacin
Honorabilidad
Publicidad
Rapidez
Sencillez
Sencillez procedimental
Transparencia
Confidencialidad /Sigilo
profesional
Dedicacin plena o
exclusiva
Eficiencia
Formacin y
capacitacin
Honorabilidad
Publicidad
Rapidez
Sencillez
Sencillez procedimental
Transparencia
Cdigo Administrativo
del Estado de Mxico
Actuacin profesional
con tica
Buena fe
Calidad de vida
Confidencialidad
/Sigilo profesional
Discrecin
Coordinacin
Cooperacin
Desconcentracin
Descentralizacin
Desregulacin
Derecho a la
informacin
Economa
Eficacia
Eficiencia
Formacin profesional
con tica
Honra
Honradez
Igualdad
Imparcialidad
Jerarqua
Legalidad
Previsin
Publicidad
Reconocimiento a
conducta ejemplar
Respeto
Transparencia
Veracidad
Cdigo de
Procedimientos
Administrativos del
Estado de Mxico
Buena conducta
Calidad en el servicio
Claridad
Confidencialidad
Congruencia
Diligencia
Formacin
Gratuidad
Honorabilidad
Honradez
Objetividad
Precisin
Publicidad
Respeto
Transparencia
Sencillez
Veracidad
Fuente: Los valores de servicio pblico en la legislacin del Estado de Mxico (Diego, 2011: 66-67)
255
Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico durante la primera dcada del siglo XXI
256
257
Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico durante la primera dcada del siglo XXI
258
2
PARTE
INVESTIGACIN
APLICADA Y
ESTUDIOS
DE CASO
INTRODUCCIN
262
263
264
265
266
267
268
llegado el caso dirima los conflictos o negociaba lo conducente con los propios
ejecutivos estatales o con los secretarios de Estado interesados en la vida local
de su entidad federativa de origen, entonces no era necesario promover una
imagen (menos por medios electrnicos) que fuese conocida masivamente por un
electorado que difcilmente votara por candidatos de la oposicin, salvo contadas
excepciones.
En realidad lo que era valioso consista en que los aspirantes fueran conocidos por
el gobernador del estado, el propio Presidente de la Repblica y los lderes locales
y nacionales del partido hegemnico y los influyentes caciques regionales, pues a
ellos corresponda la seleccin de candidatos aunque el presidente de la Repblica
tena la ltima palabra y los procesos electorales, controlados y manipulados por
el gobierno, eran fcilmente predecibles a favor de estos candidatos. Ante ello,
no se justificaban las erogaciones en imgenes pblicas para que la ciudadana los
conociera. Como a veces sucede hoy da, muchas personas depositaban su voto a
favor de un individuo que ni siquiera conocan.
El evidente control que los crculos gubernamentales oficiales ejercan sobre,
prcticamente, la totalidad de los medios de comunicacin, incluyendo la
influyente y nica empresa televisora existente (Emilio Azcrraga Milmo, el tigre,
mencion pblicamente que l se consideraba un simple soldado del presidente
de la Repblica), serva ms que para construir imgenes y candidaturas, para
mantener el control sobre las burocracias y sobre los aspirantes a cargos pblicos.
En realidad los reflectores eran para el propio titular del Ejecutivo federal.
Por otra parte, y en esta misma tesitura, una Cmara de diputados y otra de
senadores afines al presidente de la Repblica, difcilmente se podran convertir
en noticia pues sus decisiones estaban alineadas a la voluntad presidencial, si bien
es preciso reconocer que la labor de cabildeo y de discusin de iniciativas del
presidente de la Repblica se haca de manera informal y permita que dichas
iniciativas fueran consensadas rpidamente y aprobadas al ritmo impuesto por el
titular del Ejecutivo federal.
En los estados federados se reproduca este esquema centralista en gobernadores
y Cmara de Diputados. En ningn caso era necesario invertir en la difusin
de logros de gobierno ni de mensajes de las autoridades gubernamentales. La
razn era muy simple: la lucha por los cargos sujetos a elecciones se dirima al
interior del partido, casi de manera soterrada, y el presidente de la Repblica
tena la ltima palabra. Por otra parte, las carreras polticas no dependan ni del
269
270
271
exclusin de tal smbolo para que el Escudo quedase como originalmente haba
sido diseado.
Sin duda alguna esta decisin fue aplaudida por muchos, muestra inequvoca
de que el escudo oficial del Estado de Mxico se observaba como un verdadero
smbolo institucional del gobierno cuyas caractersticas originales deberan ser
preservadas a lo largo del tiempo y ser visto como un verdadero smbolo de unidad
de los mexiquenses. Fuera de ese malogrado intento no ha habido ningn otro
para modificar el escudo estatal, aunque nadie sabe lo que el futuro nos depara.
En esta misma tesitura es posible recordar la animadversin y disgusto que origin
la decisin del entonces presidente Vicente Fox Quesada de utilizar una variante
del escudo nacional como smbolo de su gobierno (la famosa guila mocha), lo
que fue considerado por muchos como una falta de respeto para con un smbolo
muy apreciado por los mexicanos y que identifica ya no solamente al gobierno
sino a la nacin entera.
Lo que s parece ser de creacin reciente es la proliferacin, al margen de
los escudos estatales y el propio del Distrito Federal, de logos y lemas en los
gobiernos de entidades federativas y municipales del pas, los que por su nmero
y variedad, en cuanto su origen poltico-partidista, nos enfrentan a una amplia
gama de coloridos que hace difcil recordar su identidad, mxime que cada tres
o seis aos estos son modificados. Y no slo eso, da la impresin que los logos y
lemas sexenales o trianuales se difunden con mayor profusin y se utilizan con
mayor intensidad que el escudo oficial. En todo caso, siempre que aparezca el
escudo oficial aparecer tambin el logo en turno.
Desde luego que esto no es privativo de los rdenes estatal y municipal de
gobierno. Por ejemplo, la propia Universidad Autnoma del Estado de Mxico,
cada cuatro aos, a propsito del cambio de su rector, empezando en el perodo
de 1993, aprueba una nueva imagen que distingue su gestin de la de otros en el
pasado, sin abandonar el uso del escudo oficial de la propia institucin. Como en
los otros casos, se da la impresin que no es suficiente el que sea el escudo oficial
el que prevalezca sino que se exige, por lo menos, una combinacin de ambos.
Parecera que no es suficiente la identidad (o imagen) que proporciona el escudo
oficial. Los gobernantes suponen que para trascender en su labor es necesario
que la poblacin distinga su obra y sus acciones de otros gobiernos pasados, y
presentes, y le conceda reconocimiento y vala por su meritoria labor. En tal
272
sentido, quien realiza las acciones con destino social no es el gobierno sino el
gobernante o por lo menos una combinacin mimtica de ambos. Las diferencias
entre la institucin y la persona se difuminan olvidando que la institucin tiene
ya un smbolo aprobado y regulado por la ley de la materia y que la autoridad,
en turno, debera sujetarse a dicha imagen, esta s verdaderamente institucional.
LA TRADICIN DEL USO DE LA IMAGEN INSTITUCIONAL EN EL
GOBIERNO DEL ESTADO DE MXICO
Pero antes de expresar algn juicio valorativo sobre esta prctica cada vez
ms recurrente, es conveniente hacer un breve recuento de los inicios de ella,
particularmente en el gobierno del Estado de Mxico, toda vez que su cercana
y sus peculiaridades proveen de informacin como ejemplo tpico de la fusin
imagen institucional-imagen personal o por lo menos de la convivencia de ambas.
Una advertencia previa: no es del inters de este trabajo referirse a los
significados de los logos y de los lemas utilizados a lo largo de las pasadas cuatro
dcadas en el Estado de Mxico, aunque se consign cuando estuvo disponible
la informacin. Esto, en todo caso, debera ser una tarea de comuniclogos,
diseadores grficos o semilogos. Ms bien, lo que consideramos importante
es el uso y aplicacin de dichos logos y lemas, en su caso, y la aparente
intencionalidad que lleva este uso respecto de si se fortalece la imagen del
gobierno o ms bien la del gobernante.
Desde 1941, ao en el que (como ya se coment) se aprob el uso del escudo
del estado y su himno, hasta septiembre de 1969, los sucesivos gobernadores
del estado utilizaron el escudo oficial como el nico smbolo de su gobierno,
ninguno aprob un logotipo o lema distinto y la papelera oficial se distingua
precisamente por el uso del escudo del estado.
El primer gobernador del estado de Mxico que utiliz un logotipo como
smbolo distintivo de su administracin fue el profesor Carlos Hank Gonzlez
durante el perodo 1969-1975. Dicho smbolo consisti en la figura de un
crculo enmarcado por un tringulo equiltero sin tocarlo. Tanto el crculo como
el tringulo se seccionaban exactamente a la mitad de cada uno de los lados del
tringulo unindose por una lnea. La percepcin que se transmita era la de
tres puntas de flecha que apuntaban en tres distintas direcciones y los colores
oficiales correspondieron al rojo y blanco.
273
Sin duda alguna, el uso de este logo y sus colores asociados era una muestra de la
modernidad con la que el gobernador Hank pretendi vestir a la administracin
estatal, aunque dicho emblema no estuvo regulado, hasta donde se sabe, por
alguna disposicin emitida por la entonces Direccin de Prensa y Relaciones
Pblicas o alguna otra dependencia.
La aplicacin que se hizo de estos smbolos correspondi fundamentalmente a
la papelera oficial del gobierno y eventualmente en los vehculos operativos al
servicio de las distintas dependencias, aunque sin abarcar a todos. Las portadas
de manuales de organizacin y procedimientos de ese tiempo contenan la
imagen y los colores aludidos. En realidad su uso fue muy discreto y restringido
a documentos y papelera.
Lo que s es conveniente dejar asentado es el hecho de que, derivado de las decisiones del gobernador del estado de crear diversos organismos descentralizados
estatales, los que prcticamente dieron origen al sector paraestatal, descentralizado o auxiliar de la administracin pblica estatal, surgi la prctica, en dichos
organismos, de utilizar logos distintivos para ellos. As por ejemplo, fueron significativos el de la Comisin Estatal de Agua y Saneamiento (CEAS), el del Instituto
de Accin Urbana e Integracin Social (AURIS), el del Instituto de los Recursos
Humanos del Estado de Mxico (IDRHEM), el de Protectora e Industrializadora
de Bosques (PROTINBOS), entre otros, casi todos estos organismos transformados o desincorporados con el tiempo. En el mismo tenor, el uso que se les dio
tuvo que ver bsicamente con calcomanas para vehculos oficiales operativos, la
papelera oficial, carpetas de trabajo, manuales y otros documentos semejantes.
Excepcionalmente los logos adornaban las fachadas de los edificios ocupados por
las oficinas de tales organismos pblicos.
El siguiente gobernador, el Dr. Jorge Jimnez Cant, cuyo perodo de gobierno
abarc de 1975 a 1981, se present con una peculiaridad. Prcticamente no tuvo
una imagen institucional que se aplicara a toda la administracin pblica, aunque
el color rojo fue distintivo. Lo que s impuls fue el uso del smbolo conocido
como sagitario, el cual se describi en prrafos anteriores, y que era utilizado
sobre todo para identificar aquellas obras comunitarias en las que la poblacin
hubiese participado organizada como parte del Ejercito del Trabajo. En realidad
el sagitario era el smbolo del Ejercito del Trabajo y la mayor parte de las obras,
en diferentes localidades del territorio estatal, se identificaron visiblemente con
este smbolo.
274
El Ejrcito del Trabajo haba sido una creacin del Dr. Jimnez Cant desde que
fungi como Secretario General de Gobierno en la administracin del gobernador
Gustavo Baz Prada (1957-1963), pero su mximo esplendor lo tuvo durante
su gestin como gobernador. Todava hasta el da de hoy se puede observar el
smbolo del sagitario dibujado en el cemento de algunas calles de poblaciones
rurales, en el repellado de tanques de agua, en algunas bardas perimetrales y otras
construcciones, pero no se utiliz en papelera oficial ni en vehculos automotores
ni fue pauta de mensajes televisivos. Lo que s se puede considerar como un vano
intento de fusionar la imagen institucional con la personal, en este caso, fue la
iniciativa de Jimnez Cant para incorporar al escudo oficial estatal, como ya se
coment, el smbolo del sagitario, lo que despert mucha polmica y finalmente
un contundente rechazo.
Durante el gobierno de Alfredo del Mazo Gonzlez (1981-1986), no se utiliz
un logo o smbolo aunque s prevaleci el uso de los colores verde, gris y azul
como distintivos, adems la papelera oficial y los sealamientos para identificar
la denominacin de oficinas y edificios pblicos gubernamentales siguieron la
prctica de enunciar las palabras, una a una, con sucesin vertical hacia abajo
y no horizontal hacia la derecha como se vena acostumbrado. Su uso estuvo
muy acotado y tampoco apareca como parte de la publicidad gubernamental,
escasa por cierto en cuanto a mensajes televisivos. Ni siquiera el haber acuado
el gentilicio de mexiquense dio pauta para generar campaas con el fin de
promover su uso.
Los sucesivos gobiernos de Alfredo Baranda Garca (1986-1987) y Mario Ramn
Beteta (1987-1989), no ordenaron el diseo de la as llamada imagen institucional
ni usaron logo o lema alguno, aunque s se modificaron los colores, pues la
administracin de Beteta prefiri los caf y beige para aplicarlos a las portadas de
algunos documentos oficiales impresos, bsicamente. No hubo distintivos para
obras de cualquier tipo ni mensajes transmitidos por televisin. Es posible que la
corta duracin de sus mandatos haya influido en ello.
La administracin del gobernador Ignacio Pichardo Pagaza (1989-1993),
tampoco utiliza logo o lema alguno, no cambia sustancialmente la anterior imagen
institucional y nicamente usa los colores rojo y blanco como distintivos de su
gestin en aplicaciones mnimas (carteles, portadas de publicaciones oficiales,
etc.). La publicidad en la televisin prcticamente fue nula en cuanto a mensajes o
logros del gobierno. Con lo que s tuvo que convivir la administracin Pichardo
fue con el logo y lema del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL),
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283
INTRODUCCIN
tados acordes con los grandes propsitos de un gobierno y de una sociedad que se
traduce como un gran propsito la gobernabilidad y confianza respectivamente.
Para poder lograr lo planteado se recupera el sentido y esencia de ambos conceptos,
mediante el anlisis de categoras medibles, como el nivel de innovacin y de
gobernanza que ostentan los estados seleccionados, los ms poblados del pas, ello
implica la posibilidad de apreciar ms aspectos relacionados con la innovacin y
gobernanza. A fin de conocer la incorporacin de estos enfoques e instrumentos
de la administracin pblica.
GESTIN PBLICA
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las que destaca la transparencia, puesto que implica que todas las actividades que
se realizan, as como los logros, sean conocidos por la sociedad, lo cual conlleva
a que los administradores se responsabilicen democrticamente ante la sociedad.
En este enfoque es conveniente tener presente que se debe pugnar por el abandono
pleno de un grave problema que est inmerso en las administraciones pblicas de
los gobiernos. Nos referimos a la corrupcin, vista en todas sus manifestaciones
en donde sobresale la prevaricacin pues representa una de las ms agudas adems
de derivar en otras prcticas que conducen a formas de corrupcin ms graves,
asimismo hace cada vez ms difcil salir de este estado tan adverso para el desarrollo
de los gobiernos y en consecuencia de las sociedades.
Dentro de la gestin pblica vale la pena referirse a la descentralizacin de los
servicios pblicos, misma que se constituye como una tarea esencial dentro de
este enfoque. Significa que anteriormente eran ejecutadas centralizadamente,
ahora pueden ser desarrolladas mediante la descentralizacin, por los gobiernos
subnacionales, lo cual no slo logra eficiencia y efectividad, sino que tambin
aumenta el control social de las polticas pblicas diseadas, instrumentadas
y operadas. Aqu es pertinente sealar que no todo debe ser descentralizado,
puesto que la descentralizacin y la centralizacin no son dicotmicas, sino
complementarias, lo cual permite establecer que, de acuerdo a las necesidades
organizacionales, puede trabajarse en uno o en otro sentido, pero siempre
acompaado de un apoyo tcnico del centro, en aras de fortalecer a los gobiernos
locales y de encontrar el justo equilibrio de desarrollo.
Dado el carcter complejo de la elaboracin de polticas, de su implantacin y
ejecucin final, la relacin de la nueva gestin pblica con la profesionalizacin
resulta necesaria como parte de la estrategia moderna de manejar el asunto
pblico. Donde, tanto en la concepcin de administracin pblica como de
gestin pblica, el tema de la profesionalizacin es indispensable; ya que implica
contar con personal calificado en trminos de comprobar sus competencias,
las cuales garanticen el accionar de su desempeo, para que se fortalezca y d
certidumbre al sistema econmico y claridad al funcionamiento democrtico
(Uvalle,1994: 222).
Otro aspecto que forma parte de la gestin pblica, es el relativo al conocimiento
racional de los conflictos, que se originan por un lado de manera espontnea
y por el otro provocada, en virtud de la multiplicidad de actores e intereses,
produciendo una red de situaciones difciles que impiden sus soluciones, por lo
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Sin duda que, con base en lo anteriormente anotado es necesario sealar que
la innovacin no sigue un proceso lineal, sino que ms bien est orientada a
presentarse en cualquier tiempo y espacio de una manera activa, y as lograr la
transformacin del proceso, de los resultados o del funcionamiento organizacional,
con una idea de que sea para eficientar el funcionamiento de parte o de toda la
organizacin gubernamental, misma que se traduce en ms y mejores beneficios
para la comunidad y como consecuencia para el ambiente de la organizacin,
generando valor pblico.
La innovacin en producto, servicio, marketing u organizativa es imposible si slo
se nutre de la razn para su desarrollo: necesita alimentarse de emociones positivas
como la alegra para iniciar el proceso creativo que da lugar al pensamiento
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Estado
Mxico
Centro
PRI
Veracruz
Golfo
PRI
PAN
Guanajuato
CentroCentro
D.F.
Centro
PAN
Puebla
CentroSur
PAN-PRD
Jalisco
Pacfico
PRD
Indicador
La pgina es?
Innovadora
Dinmica
Se tiene un programa de
gobernanza
reas de atencin
ciudadana
Oficinas de informacin
pblica
Tesoreras
Ventanilla nica de
transparencia
Evaluacin gubernamental
Capacitacin en lnea
Programa de monitoreo y
evaluacin del desempeo
gubernamental
Programa de innovacin
ciudadana y modernizacin
gubernamental
XO
Cuenta pblica
Transparencia focalizada
Encuesta de satisfaccin
Programa Consulta
ciudadana Presupuesto
participativo
XO
XO
Trmites y servicios
Programas sociales
Empleo
Pago de tenencia
Links de anlisis
298
Consultar infracciones de
trnsito
Tramitar licencia de
conducir
Tramitar seguro de
desempleo
Mapas
Observatorio PYMES
50%
54%
72%
59%
68%
100%
12.5%
12.5%
25%
12.5%
25%
100%
Total en innovacin
Total en gobernanza
Acotaciones:
X - Criterio Innovacin
O - Criterio Gobernanza
Cuadro elaborado con base a la informacin de los portales electrnicos de las entidades federativas
objeto del estudio
De los rubros descritos en el cuadro anterior se deja ver que hay 32 aspectos en
ambos conceptos. De manera ms puntual, los de innovacin tienen 24 rubros
referidos a cuestiones administrativas novedosas y modernas que modifican o
no la forma de administrar lo gubernamental, en tanto que lo que se refiere al
segundo concepto, se presentan hasta 8 aspectos que se refieren a la participacin
de actores de la sociedad civil, privada y gubernamental, que a su vez se traduce
en la participacin ciudadana y gubernamental conjunta, misma que se utiliza
para la confeccin de la toma de decisiones y que en consecuencia se convierten
en la gestin de satisfactores para la sociedad, en donde se produce una amplia
participacin social que, finalmente, representa la gobernanza.
299
300
Por otra parte, los gobiernos de Accin Nacional son menos proclives a la
participacin social, de igual forma los gobiernos del PRI. Lo cual hace ver que
operan en mayor nmero programas ubicados en polticas de gobierno ms que
tratndose de polticas pblicas y mucho menos en el sentido de la gobernanza.
En el rubro de la innovacin, vale decir que para el caso del estado de Mxico
con apenas dos meses en el gobierno, tiene un logro del 50% en este rengln,
mientras que Veracruz ya con un ao, apenas ha logrado 4% ms, lo que se puede
considerar como un avance muy pobre. Guanajuato, siendo una entidad con
varios aos de gobierno, se puede observar un nivel de desarrollo en innovacin
bajo, pues es de 59%, apenas 9% ms que el estado de Mxico y 5% ms que
Veracruz y por debajo de Puebla que tiene menos tiempo, lo rebasa con 7 puntos
porcentuales y, 13 puntos porcentuales ms bajo que Jalisco y con el Distrito
Federal; 41 puntos porcentuales ms abajo.
Lo que se puede afirmar es que a mayor tiempo de gobernar una entidad federativa
es posible obtener mejores resultados, tanto en innovacin y en gobernanza. Y
todo lo contrario, a menor tiempo los logros sern insignificantes.
En cuanto al aspecto partidista se deja ver que el PRD realiza mejores esquemas
para la innovacin y gobernanza, los gobiernos del PAN desarrollan programas
centrados en la innovacin y no en la gobernanza, y los del PRI, tambin ponen
ms acento en los programas de innovacin con menores avances y apenas
promueven programas en materia de gobernanza.
CONCLUSIONES
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BIBLIOGRAFA
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INTRODUCCIN
SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
ANTECEDENTES
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que las brechas sociales se ampliaron, los niveles de pobreza se incrementaron, los
indicadores de salud disminuyeron y la desigualdad en la regin se evidenci, no
slo econmica, sino social y poltica (World Bank, 2000, 2004, 2005).
LA REALIDAD NACIONAL DESDE LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL
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SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
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SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
Pero cmo se define una accin pblica tomando en cuenta el inters general?
El Informe sobre el Progreso Econmico y Social en Amrica Latina (2006) del
Banco Interamericano de Desarrollo seala que el bien comn o inters general
significa:
1. Evitar que se favorezca a los influyentes.
2. Que las transferencias pblicas lleguen efectivamente a los pobres y no a
los ricos.
3. Tener un Estado capaz de castigar a los poderosos.
4. Que el gobierno represente los intereses difusos y poco organizados,
adems de intereses concentrados y organizados (Stein y Tommasi, 2007:
195-199).
Los autores retoman estos elementos para estimar un ndice de consideracin del
inters pblico (ICIP), con la ayuda de encuestas a lderes y expertos de la regin.
En Mxico encontraron que antes de 1997, cuando el Partido Revolucionario
Institucional (partido hegemnico por siete dcadas) perdi su mayora en la
Cmara de Diputados, las polticas gubernamentales alcanzaban 39% del mximo
valor de este indicador. Posteriormente, hasta 2005, este porcentaje ha aumentado
(55%), lo cual podra significar que existe una relacin entre los cambios polticos
y la posibilidad de tomar ms en cuenta el bienestar comn (PNUD, 2011).
Lo cierto es que, a simple vista, sin mayor anlisis cientfico, las polticas
gubernamentales en general, pero en particular, aqullas referidas a la educacin,
distan mucho del bien comn, del inters general. Al parecer las polticas
pblicas en materia educativa se concentran en favorecer algunos grupos, como
los sindicales, pero que traen enormes beneficios al poder pblico, o bien, a
quin aspira a l, dejando de lado, o ignorando por completo el inters general
de una nacin entera.
Todos los pases en Amrica Latina garantizan en sus constituciones polticas
el derecho a la educacin (Kliksberg, 2011). El nfasis en los discursos sobre
el tema educativo es indiscutible, pero la accin pblica en la materia es por
dems limitada.
Mientras los polticos discuten las grandes reformas para el pas, los administradores
buscan asirse de un programa, de un conjunto de acciones, que reflejen su labor,
sin encontrarlo. Los administradores pblicos siguen el rumbo de la inercia,
sin concretar una gestin pblica encargada de disear, implementar y evaluar,
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SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
Fuente: Heckman, et al. (2007). Clculos basados en la base de datos de la Oficina del Presidente: http//.www.informe.gob.mx
Un valor de 200 indica que el gasto por estudiante en ese nivel educativo es dos veces mayor que el de primaria.
De acuerdo con el estudio de Heckman est bien documentado que las brechas
entre los nios aventajados y desaventajados en habilidades cognitivas y no
cognitivas emergen tempranamente, entre los 4 y 6 aos, mucho antes de ingresar
a la escuela y persisten a travs de la vida. En Mxico, la evidencia es consistente en
comparacin con los datos de los Estados Unidos que muestran que los resultados
de los exmenes de coeficiente intelectual entre nios de madres educadas y
aqullos con madres sin educacin se reflejan rpidamente y son significativos.
Estos resultados son difciles de remontar no slo por la cuestin hereditaria,
genticamente hablando, sino en particular por los ambientes familiares que
podran ser modificados mediante una intervencin del Estado en los primeros
aos de vida de los infantes. Pero esto no sucede en pases como Mxico, porque
el diseo de polticas pblicas que incidan en estos procesos atiende los efectos y
no las causas.
La conclusin para Heckman es definitiva: la tasa de retorno de la inversin
pblica en los primeros aos escolares es trascendentalmente ms alta que la
inversin pblica que se aplica en la educacin superior. Mientras en salud, la
tasa de retorno sobre la inversin es de 600%; en educacin los buenos programas
de preescolar tienen un retorno de 700%, pues mejoran el desempeo escolar
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SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
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En Estados Unidos, los drop outs o desertores, los chicos o chicas que dejan la
escuela se involucran rpidamente con acciones criminales al contar con tiempo
disponible pero tambin porque la violencia est a la puerta de sus casas. Se estima
que en ese pas un ao ms de estudios disminuye los asaltos y asesinatos en 30%,
mientras que los robos de autos se reducen en 20% (Kliksberg, 2011). Adems
el costo de mantener a un nio o nia en la escuela es significativamente menor
que el costo de mantener a un delincuente o presunto delincuente en un centro
de rehabilitacin o crcel.
Mantener a una persona en prisin en Estados Unidos cuesta 33 mil dlares
que multiplicados por cuatro aos da un total de 132 mil dlares. Mientras
que un estudiante en la escuela pblica cuesta 8 mil 300 dlares que podramos
multiplicar por 13 aos de educacin bsica y media, lo cual nos dara un total de
107 mil 900 dlares, es decir, nos quedara un remanente de 27 mil 200 dlares
que bien podran ser utilizados para la Universidad (Pennsylvania Department of
Corrections, Annual Statistics, 2007, 2008).
Las prisiones, tanto en Estados Unidos como en Mxico, son hoteles de super lujo
en las que los gobiernos invierten ms que en educacin. En realidad, no es una
inversin porque el dinero slo se destina hacia una direccin, no hay retorno,
las posibilidades de rehabilitacin son nulas. A las personas en los sistemas
penitenciarios hay que alimentarlos, darles servicios de salud y recreacin. Y a
los estudiantes tambin. Pero el sistema pblico est fallando, tanto en los pases
desarrollados como en los emergentes, a los estudiantes los estamos llevando a
las prisiones y a la informalidad. Los sistemas educativos estn colapsando en
serio, los gobiernos estn equivocando el rumbo al destinar grandes cantidades
de recursos a la seguridad pblica, mientras que el desarrollo integral de las
sociedades est dejndose de lado. Anteriormente, se crea que las malas escuelas
producan barrios o colonias en descomposicin; probablemente sea lo contrario,
los vecindarios con altos ndices de delincuencia, las zonas rurales o urbanas en
cualquier pas con niveles importantes de violencia estn eliminando a la escuela
como un lugar para desarrollar individual y socialmente a un pas.
COSA DE DINERO?
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SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
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SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
PNUD
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Si bien es cierto que la ACE inici operaciones hasta 2008, es decir, dos aos
despus de llegar la actual administracin gubernamental, ha habido avances
en cuanto a la transparencia (Plasencia, 2011), ya que se ha estructurado un
slido sistema de informacin al que se puede acceder fcilmente para conocer
la estadstica educativa nacional, el nombre y nmero de maestros por entidad
federativa, as como los informes trimestrales del ejercicio y aplicacin del gasto
pblico. Los trabajos de evaluacin tambin se consolidan a travs del Instituto
Nacional de Evaluacin Educativa (INEE). Los avances en la formacin docente
a travs de la carrera magisterial tambin son significativos. Sin embargo, los
planteamientos sustantivos de la ACE estn en sus cimientos; la calidad educativa
dista de ser una realidad nacional y parecera que estamos retrocediendo en
materia educativa en comparacin con otras naciones.
Cabe sealar que la ACE surge de un acuerdo entre el SNTE y el gobierno federal.
Lo que para investigadores educativos nacionales y especialistas en el tema
representa que la Alianza nace muerta por la presencia del sindicato (Barba, 2008),
ya que tradicionalmente esa organizacin se ha opuesto a las transformaciones
educativas. Para otros, los menos, cualquier reforma educativa debe pasar por una
negociacin con el sindicato.
El SNTE es un jugador con veto en la vida no slo educativa, sino tambin poltica
de la nacin. Gil Antn (2011) plantea que las ltimas dos administraciones
gubernamentales han cedido espacios importantes del sector educativo al
sindicato, no slo en trminos de estructura administrativa sino que le han
entregado los proyectos educativos prioritarios para el desarrollo del pas. La SEP
no est secuestrada por el SNTE, es su cmplice. El consorcio SEP-SNTE pone en
riesgo educativo al pas por lo menos 12 aos (Antn, 2011).
319
SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
ACE
Ingreso y promocin
El ingreso y la promocin de las nuevas plazas
y todas las vacantes definitivas por la va
de concurso nacional pblico de oposicin
convocado y dictaminado de manera
independiente que busca:
Es necesario revisar la conformacin de las
comisiones paritarias, de manera que se
reduzcan los criterios polticos y se incremente
la participacin tcnica en la contratacin y
promocin de los docentes
320
PROFESIONALIZACIN
Mejorar la calidad y la relevancia de la
educacin, la formacin inicial y continua
de los profesores debe ser un eje central de
polticas educativas. Para ello es necesario:
Implantar un programa de certificacin
de maestros, que por norma promueva la
actualizacin y genere un mercado laboral
en movimiento constante, en el que se evale
y reconozca la capacidad de los docentes, se
logre una mejor rendicin de cuentas, una
insercin de una cultura meritocrtica y una
mejor regulacin y monitoreo de la planta
docente.
Ampliacin de la oferta de programas de
formacin, de manera que se perfeccione la
propuesta de apoyo a los colectivos escolares,
enfocndose en las reas de lenguaje,
matemticas y ciencias.
Incentivos y estmulos
La estabilidad laboral no debe ser considerada
como inamovilidad, es necesario reformar
los sistemas de incentivos y evaluacin del
desempeo docente.
Es urgente la revisin y reforma del sistema
de escalafn, de manera que se mejoren los
procedimientos en los concursos, a travs de
una apertura de los sistemas de evaluacin
y puntaje que promueva la aplicacin de
criterios tcnicos y no polticos que aseguren
una valoracin transparente e imparcial.
Es necesario establecer temporalidad para
el otorgamiento de los incentivos siendo
supeditados a la evaluacin permanente del
desempeo, as como reducir el peso de la
antigedad como un criterio determinante en
la concesin de incentivos.
actualizacin;
Desempeo
321
SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
El gobierno del PRI funcionaba como un actor unitario que decida cmo y
cundo innovar polticas pblicas sin encontrar resistencias de ningn tipo.
Actualmente, en el mbito educativo, se ha promovido una mayor participacin
social, desde los centros escolares pero tambin se han reactivado otros actores
como los gobiernos de los estados, los poderes legislativos, los grupos empresariales
y la propia iglesia catlica mexicana; tambin han aparecido otros actores que
desde la academia persisten en plantear las posibilidades y los rumbos del sistema
educativo nacional, los investigadores educativos, los analistas y especialistas en
educacin son actores indiscutibles que junto con organizaciones de la sociedad
civil participan activamente en este sentido. As, resulta que entre ms dividido
est el gobierno y entre ms jugadores con veto se hallen involucrados en la arena
poltica, la fortaleza de la poltica pblica educativa se incrementara de forma
significativa. Sin embargo, todos los jugadores mencionados estn fuertemente
limitados ante la presencia del SNTE.
El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), que se mantiene
como el principal actor social para la definicin e implementacin de las polticas
del subsistema, realiza funciones que le son propias como la organizacin gremial,
pero tambin acta como un poderoso grupo de presin y su dirigencia mueve
hilos en las contiendas electorales con el fin de mantener y acrecentar su influencia.
Todo esto acontece sin que se haya fortalecido en el magisterio el ethos profesional
del docente y sin que otros actores que gravitan en el mbito educativo hayan
logrado establecer un mnimo contrapeso al poder sindical (Loyo, 2010: 188).
A diferencia del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica
y Normal (ANMEBN), firmado hace ms de tres lustros y en el que hubo una
participacin de diversos actores en su conformacin y operacin, as como del
Compromiso Social por la Calidad Educativa, que careci de contenidos pero
que tambin tuvo la participacin de varios actores, la ACE es un acuerdo entre
dos jugadores: el gobierno en turno y el SNTE, colocando a este ltimo en un
lugar privilegiado en la definicin y operacin de la poltica educativa nacional.
Pero las experiencias internacionales demuestran que este tipo de arreglos tienen
una gran fragilidad; cualquier reforma educativa requiere del consenso y la
participacin de mltiples y diversos actores nacionales y locales, que contribuyan
a una transformacin significativa de la realidad educativa. Los cambios en un
sistema educativo son complejos y lentos por lo que excluir a jugadores con veto,
aunque sean dbiles, es una renuncia a modificar la educacin en el pas.
322
Pero las posibilidades de construir contrapesos slo pueden provenir del Estado
mismo, a travs de su gobierno, o bien, del propio magisterio para transformar
desde adentro y desde abajo a la agrupacin magisterial. El diseo institucional
que prevalece, an con la alternancia poltica, se centra en el corporativismo,
por ello, es que una organizacin gremial de maestros, surgida de ese diseo
institucional al amparo del poder pblico, tiene tal importancia y presencia, y
el SNTE, con extraordinaria maestra poltica, ha sabido manejar su estructura
gremial en procesos electorales y polticos, lo cual le ha dado grandes beneficios.
Acotar su poder e influencia es papel del Estado, del gobierno, de la autoridad
educativa. Para algunos no puede haber avances educativos si no existe el apoyo de
los maestros, lo cual es cierto. Sin embargo, los programas educativos descansan
justamente en los maestros no en sus sindicatos. Las posibilidades de desarrollar
la educacin en Mxico pasan forzosamente por ejercer la autoridad legtima del
Estado a favor del bien comn, del bienestar general, del inters de la nacin y no
de los intereses particulares de un gremio.
REFLEXIONES FINALES
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SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
dejar de estudiar, no decidieron dejar de trabajar, el Estado mexicano est renunciando a cumplir sus obligaciones de procurar el bien comn.
Hoy ms de seis millones de compatriotas son analfabetas, el sueo de Torres Bodet est inconcluso. La desigualdad en la educacin se refleja de manera lacerante
en las zonas rurales pero particularmente en las indgenas, probablemente porque
la visin tecnocrtica y neoliberal considere un desperdicio destinar recursos a
estos grupos sociales, pero los organismos internacionales o los planteamientos
de universidades de prestigio mundial olvidan que esos grupos forman parte de
nuestra identidad, de nuestra realidad. Son personas a las que el Estado debe
procurar, atender e incluir. Una poltica pblica para la gente, no en contra de la
gente; una poltica pblica para la inclusin social puede hacer la diferencia.
La desigualdad crea redes de impunidad. En Mxico la desigualdad se manifiesta
en lo econmico, en la salud, en el acceso a las nuevas tecnologas, en las
posibilidades de constituir una nueva familia y por supuesto en la educacin.
Aquellos que se mantienen en el sistema educativo al final del ciclo no tienen
la preparacin suficiente para adquirir empleos remunerados porque, adems,
no existen empleos suficientes para la cantidad de jvenes que el pas tiene en
la actualidad. El sistema educativo se ha convertido en una pirmide en cuya
cspide slo llega menos de 10% de la poblacin.
El sistema educativo nacional se ha ido ordenando y organizando a lo largo de
los aos. Ahora se cuenta con mecanismos de rendicin de cuentas en materia de
gasto educativo y se destina mayor presupuesto, pero los resultados siguen siendo
magros. Por lo que se requiere establecer las condiciones tanto jurdicas, polticas
y sociales que fortalezcan a la autoridad educativa para que sta retome su papel
rector y coordinador de la poltica educativa nacional. No se trata de uniformar
a un pas caracterizado por la diversidad, sino construir las redes necesarias para
establecer y determinar los consensos con la gran variedad de actores o jugadores
con veto. La autoridad educativa debe aprender a diversificar su interlocucin y
evitar entregarse a uno solo de estos jugadores.
Estamos entrando a la segunda dcada del siglo XXI y para muchos la primera es
una dcada perdida en la educacin (Guevara, 2011). El Estado debe ocupar un
papel preponderante en el reto que el pas enfrenta. Transformar la educacin,
orientarla hacia el inters nacional, tomando en cuenta criterios tcnicos que
coadyuven a la definicin de la poltica educativa ms all de la inmediatez
electoral o de los acontecimientos polticos. Si el Estado olvida ese papel, lo
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SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
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La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
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La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
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hasta tres veces por la atencin de su salud (SSA, 2001), esta justificacin va de
acuerdo a la que dio el Banco Mundial en su informe de 1993 sobre la ineficiencia
de los servicios pblicos de salud.
El Programa proyect que para el ao 2025 todo mexicano tendra acceso a un
seguro de salud, independientemente de su capacidad de pago, su nivel de riesgo
o su filiacin laboral (SSA, 2001).
En otras estrategias se presentan lneas de accin como:
La promocin del prepago de seguros de salud, brindar proteccin financiera
en materia de salud a toda la poblacin, para lo que propone la creacin de
un seguro de salud popular universal, equitativo y que garantice calidad en los
servicios cubiertos. Menciona que el seguro popular consiste en un prepago
subsidiado con fondos pblicos, dirigido a la poblacin de bajos recursos que
actualmente carece de aseguramiento (SSA, 2001) para lo cual propone formas
de prepago.
El esquema de aseguramiento se implantar de manera gradual dependiendo de
la disponibilidad de la infraestructura hospitalaria, extendiendo paulatinamente
la cobertura (SSA, 2001). De esta manera el SPS est considerado como el
instrumento de financiamiento justo, que brindar proteccin mdica al 48% de
la poblacin, pudiendo establecer para el ao 2010 el seguro pblico universal de
salud, porque se sumara como sistema complementario al brindado por el IMSS
e ISSSTE (INSP, 2005).
El 11 de diciembre de 2001, Vicente Fox anunci como un cambio radical en
la prestacin de los servicios pblicos de salud la puesta en marcha del seguro
popular. Con el pago por adelantado, el gobierno federal pretende ampliar la
cobertura sanitaria y evitar el empobrecimiento de las familias que no tenan
acceso a las instituciones de seguridad social (La Jornada, 12 de diciembre,
2001). A partir de ese momento el Estado marcaba un cambio radical dentro de
las polticas de salud, porque los servicios de salud se otorgaran con un prepago, y
el Seguro Popular sera la estrategia para introducir esta modalidad. As el viernes
22 de febrero de 2002 Julio Frenk anunci el arranque del Seguro Popular de
Salud como plan piloto.
La implementacin del Seguro Popular de Salud en el pas cont con una etapa
de prueba o etapa piloto iniciada en el 2002 y la etapa formal que dio inicio en el
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La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
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La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
el 15 mayo del mismo ao y entr en vigencia hasta 2004. Con esto, se emitieron
una serie de reglamentos, reglas de operacin y lineamientos para la operatividad
del Seguro Popular de Salud. Fue necesario, adems, la firma de acuerdos de coordinacin entre la Secretara de Salud y cada uno de los gobiernos estatales, para su
implementacin en todo el pas.
El 15 de marzo de 2002 apareci publicado en el Diario Oficial de la Federacin
el Acuerdo por el que la Secretara de Salud da a conocer las Reglas de operacin
e indicadores de gestin y evaluacin del Programa Salud para Todos1 (Seguro
Popular de Salud). Este documento define al SPS como un esquema de
aseguramiento pblico y voluntario que brinda proteccin financiera en materia
de salud a las familias que por su condicin laboral y socioeconmica no son
derechohabientes de las instituciones de seguridad social.
Para el ao 2003 se volvi a emitir el Acuerdo, realizndole adecuaciones de
acuerdo a las evaluaciones que se le estuvieron haciendo al Seguro Popular.
Este acuerdo trat sobre objetivos del acuerdo, lineamientos generales sobre la
poblacin objetivo, la cobertura, las caractersticas de los apoyos, los beneficiarios,
la definicin de las metas, la transparencia del manejo del programa, las instancias
normativas ejecutorias, la mecnica de operacin, las fuentes de financiamiento,
el seguimiento y evaluacin, los indicadores y present tres anexos: sobre el
catlogo de beneficios mdicos, sobre los medicamentos asociados al catlogo y
sobre definiciones de conceptos manejados en el documento.
En estos acuerdos la Secretara de Salud estableci el modelo nacional de operacin
del Seguro Popular al que se sujetaron los gobiernos de los estados; a travs de
la firma de Acuerdos de Colaboracin con la Secretara de Salud, se implement
durante la etapa piloto que termin en diciembre de 2003.
La Ley General de Salud (LGS) emitida en 1984 contiene las distintas partes del
Sistema Nacional de Salud y sus competencias. Una caracterstica fundamental
en esta estructura es la descentralizacin de las funciones, mismas que pasan a los
gobiernos estatales. Tambin estn indicados los principales programas o acciones
que se realizar en todo el pas considerando la nueva estructura.
Denominacin adoptada en el artculo 64 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin
2001, para identificar un programa de subsidio federal para brindar proteccin financiera en salud
a la poblacin no asegurada citado en el a cuerdo por el que la Secretara de Salud da a conocer las
Reglas de operacin e indicadores de gestin y evaluacin del Programa Salud para Todos (Seguro
Popular de Salud).
1
338
Tambin define que el Sistema de Proteccin Social en Salud son las acciones que
proveen los Regmenes Estatales de Proteccin en Salud (REPSS), entendiendo a
stos como las acciones de proteccin social en salud de los Estados y el Distrito
Federal, que coordinar la Secretara de Salud (SSA, 2004b).
Los servicios de atencin mdica sern preferentemente a grupos vulnerables
(SSA, 2004c), siendo la unidad de proteccin el ncleo familiar (SSA, 2004d),
adems se establece que los servicios sern otorgados por los Servicios Estatales de
Salud y la Secretara de Salud har exclusivamente funciones de rectora.
Despus de la publicacin de la reforma a la Ley General de Salud, en abril de
2004, se public el 5 de abril de ese ao el Reglamento de la Ley General de Salud
en Materia de Proteccin Social en Salud (RLGSMPSS). En l, se lee que su objetivo
es regular el Sistema de Proteccin Social en Salud, este reglamento contribuye al
marco normativo de la implementacin del SPS en el territorio nacional y al igual
que la Ley General de Salud dan vida al Sistema de Proteccin Social en Salud.
Para que fuera ejecutado en cada uno de los servicios estatales durante la etapa
piloto, la Secretara de Salud firm acuerdos de coordinacin con los gobiernos
de los estados, mismos que tuvieron una duracin anual; pero los firmados en el
ao 2005 tuvieron una vigencia indefinida. En estos documentos se establecieron
339
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
las acciones operativas del programa y las competencias a que ambas partes se
comprometieron.
LAS POLTICAS DE SALUD EN EL ESTADO DE MXICO. BREVE RECORRIDO POR SUS HISTORIALES
Al igual que en todo el pas los antecedentes de las polticas y servicios de salud del
Estado de Mxico estn marcados al inicio del siglo XX. Los cambios estructurales
ms significativos que se realizaron para otorgar servicios de salud a la poblacin
se llevaron a cabo el 5 de febrero de 1917 con la promulgacin de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. La organizacin de los servicios de
salud se remonta al ao de 1926 con la creacin de la Junta de Beneficencia
Pblica y la Delegacin de Sanidad Federal, y en 1932, con la creacin de la
Oficina de Servicios Coordinados de Salubridad. En 1938, ao en que se
constituy la Secretara de Asistencia Pblica a nivel nacional, en el territorio
mexiquense se estableci la Jefatura de los Servicios Estatales de Salubridad y
los niveles jurisdiccional y local, entrando en funcin los servicios coordinados
de salud pblica del Estado de Mxico para coordinar los servicios entre los
niveles. Ya creada en 1943 la Secretara de Salubridad y Asistencia Pblica a nivel
nacional, el Sistema de Salud de la entidad adquiri las mismas caractersticas del
sistema federal.
En el periodo de 1959 a 1964, para implementar el control de las unidades aplicativas y el cumplimiento de los programas de salud, los servicios coordinados
de salud pblica del Estado de Mxico crearon organismos tcnico administrativos denominados Distritos Sanitarios, de los que dependan las Jurisdicciones, que desaparecieron aos despus (ISEM, 2006); adems, se fortalecieron las
estructuras administrativas mantenindose un proceso de modificacin en los
servicios coordinados de salud pblica del Estado de Mxico (ISEM, 2005b). En
1984 con motivo del inicio del proceso de descentralizacin de los servicios a
los gobiernos estatales, se firm el Convenio nico de Desarrollo por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal de Mxico en donde se establecieron las
acciones que resultaran necesarias para llevar a cabo la integracin programtica de salud en el estado, as como para reforzar la coordinacin en el ejercicio
concurrente de sus atribuciones en materia de salubridad general; los servicios
que prestaban la SSA, IMSS-COPLAMAR y los servicios estatales (ISEM, 2005a)
quedaron a cargo del ejecutivo estatal. Se determin que la SSA realizara funciones de programacin, presupuesto, fijacin de normas tcnicas, supervisin
y evaluacin general de los servicios, surgi el Consejo Interno de Administra-
340
341
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
342
y social, reducir los rezagos en salud que afectan a los pobres, enfrentar los
problemas emergentes, impulsar la calidad de los servicios de salud, brindar
proteccin financiera en materia de salud a toda la poblacin, contribuir en el
federalismo cooperativo en materia de salud, fortalecer la rectora de la Secretara
de Salud del Estado de Mxico, promover el modelo Integrado de Atencin a la
Salud, promover la participacin ciudadana y la libertad de eleccin en el primer
nivel de atencin, fomentar la inversin en recursos humanos y organizacin, y la
investigacin e infraestructura en salud para la entidad. Cada estrategia se plante
con varias lneas de accin prioritarias y objetivos.
En relacin a la proteccin financiera se platea que el Estado de Mxico participar
concurrentemente con la Secretara de Salud federal, tanto en la consolidacin del
Seguro Popular como en los estudios que lleven a que este rgimen avance en su
operacin en la entidad. Se ha proyectado afiliar a la poblacin abierta partiendo
de 2,549,550 en el ao 2006 y llegar a 7.8 millones en el ao 2010 y reducir en
75% los gastos catastrficos.
Para cumplir las metas se habr de inducir a la poblacin ms desprotegida a
invertir anticipadamente en servicios de salud (Seguro Popular de Salud); por lo
que el Sistema de Proteccin Social en Salud o Seguro Popular de Salud tambin
se difundir entre la poblacin del sector informal (desempleados, autoempleados,
jornaleros, etc.), en lo referente a su operatividad se vincularn los recursos con la
demanda y no con la oferta de servicios, apostndole a la portabilidad de beneficios
y derechos. Tambin se plantea incrementar el nmero de intervenciones de
alto impacto al Paquete Bsico de Servicios de Salud; acreditar las unidades
prestadoras de servicio; redisear y sistematizar los mecanismos de referencia y
contrarreferencia.
En la Gaceta del Gobierno del 13 de diciembre de 2001 se public el decreto
nmero 41 en donde se emite el Cdigo Administrativo del Estado de Mxico
(CAEM). Este documento tiene como objetivo regular sobre la Salud, la Educacin,
el Ordenamiento territorial, la Proteccin civil, la Infraestructura vial y transporte,
el trnsito y estacionamientos, el Fomento y desarrollo agropecuario, acucola y
forestal, el Fomento econmico, la Proteccin e integracin al desarrollo de las
personas con capacidades diferentes y la obra pblica; todo esto a fin de promover
el desarrollo social y econmico en el Estado de Mxico. Es decir, el gobierno
estatal deber establecer y velar por polticas sociales que contribuyan a que
las familias mexiquenses tengan lo necesario para que disfrute de una vida con
calidad; de esta manera se reconoce que el gobierno del Estado de Mxico est
343
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
344
345
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
346
las bases para la regulacin del programa, aplicando en su caso las medidas
necesarias correctivas, asesorando al Estado de Mxico en el cumplimiento de
los lineamientos que emitiera para la integracin y administracin del padrn
de beneficiarios; difundiendo y orientando en la aplicacin del instrumento para
evaluar la capacidad de pago de las familias beneficiarias. A la Secretara de Salud
federal le correspondi realizar la transferencia de los recursos que corresponden
a la Federacin, coadyuvar en la consolidacin del Seguro Popular en el estado y
realizar las acciones necesarias para evaluar la capacidad, seguridad y calidad de
servicios a travs de la acreditacin.
Segn el Acuerdo, el Estado de Mxico se comprometi a realizar las acciones
jurdicas que fueran necesarias para constituir el Rgimen Estatal del SPS; a
llevar a cabo las acciones de identificacin de grupos de familias a beneficiar, de
promocin, difusin e incorporacin de las familias. Administrar el padrn de
beneficiarios, prestar los servicios de salud disponiendo de los recursos humanos y
del suministro de insumos y medicamentos para su oferta oportuna y de calidad.
Para favorecer la afiliacin deba apoyar a los solicitantes en la obtencin de actas
de nacimiento y Clave nica de Registro de Poblacin, realizar la evaluacin de
la capacidad econmica de las familias, para establecer el nivel de cuota familiar
que les corresponda, e identificar a aquellas familias sujetas al esquema no
contributivo. Remitir a la SSA en los primeros cuarenta y cinco das naturales
de cada trimestre calendario, enviar la informacin de las familias incorporadas
y el informe que inclua la cantidad de familias afiliadas y su vigencia, as como
el monto aportado por concepto de cuotas familiares. Tambin deba aplicar
los recursos destinados a infraestructura, con base en el Plan Maestro; as como
verificar las quejas que presentaran los usuarios del SPS, dando continuidad a la
atencin mdica de las familias no incorporadas.
En el Acuerdo vigente hasta la fecha, las partes convienen en que la Secretara de
Salud suspender la transferencia de los recursos financieros cuando el gobierno
del Estado les d un uso distinto o cuando no realice la aportacin solidaria
estatal; cuando no enve la informacin que le sea requerida sobre el ejercicio
de los recursos del SPSS o por cualquier otro incumplimiento a las obligaciones
pactadas en el Acuerdo (SSA, 2005).
Cuando el SPS entra en funciones, la Secretara de Salud federal se compromete
a garantizar la coherencia y coordinacin en la aplicacin del Seguro y los otros
programas que se estn implementando; al mismo tiempo debe coordinar a las
otras instituciones del Sector Salud que participen. Las funciones de la Secretara
347
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
de Salud son disear, coordinar y evaluar la operatividad del Seguro Popular; a los
Servicios Estatales de Salud les corresponde el otorgamiento de los servicios que
contempla el Seguro, aportando para ello los recursos humanos, materiales y la
infraestructura necesaria (SSA, 2004e) y el otorgamiento de los servicios de salud
es responsabilidad de los Servicios de Salud Estatales.
Al Seguro Popular se le han planteado indicadores de seguimiento de operacin
como: el porcentaje de familias afiliadas, la tasa de reafiliacin, el monto promedio
de cuotas captadas por familia afiliada, el promedio de consulta por familia
afiliada, el promedio de egresos hospitalarios por familia afiliada, el promedio
de das estancia por egreso hospitalario, y el porcentaje de familias afiliadas
encabezadas por mujer (SSA, 2003). Se deben llevar a cabo los procedimientos de
evaluacin necesarios para la adecuada prestacin de los servicios (SSA, 2004f ),
en los cuales se cumple la normatividad y la participacin de los distintos rdenes
de gobierno (SSA, 2004g).
LOS CAMBIOS QUE GENER EN LOS SERVICIOS DE SALUD ESTATALES
LA IMPLEMENTACIN DEL SEGURO POPULAR
348
349
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
Fuente: elaboracin propia con base en la pgina oficial de la Secretara de Salud del Estado de Mxico.
350
351
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
352
Fuente: elaboracin propia con base en la Secretara de Salud del Estado de Mxico.
353
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
354
355
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
obligado a prestar los servicios de salud a travs del Sistema Estatal de Salud,
estructurado por todas las dependencias pblicas y privadas que presten servicios
en la entidad; considerando para esto, los requerimientos sanitarios prioritarios
y los factores que condicionan y causan daos a la salud.
A semejanza de la Secretara de Salud Federal, se establece que la Secretara de
Salud del Estado de Mxico (SSEM) tiene a su cargo la regulacin de los servicios,
pero ser el Instituto de Salud del Estado de Mxico (ISEM) el encargado de
otorgarlos garantizando el derecho a la proteccin en salud.
De manera complementaria el documento que dirige las acciones de salud del
gobierno, sexenio a sexenio al igual que a nivel nacional es el Programa Estatal de
Salud. El programa del periodo 19992005 plante otorgar servicios de salud a
toda la poblacin con equidad, calidad y eficiencia; estableciendo polticas como
cobertura universal de los servicios de salud, participacin de la comunidad en
el desarrollo de los programas de salud, fomento en la poblacin de la cultura en
salud, fortalecimiento del Sistema Estatal de Salud y realizar acciones preventivas
y de diagnstico temprano.
Con el cambio de administracin, el programa del gobierno estatal 20052011
a diferencia del anterior s considera el que an no todas las familias del Estado
tienen proteccin financiera en salud. Este programa ya se propone que el
total de la poblacin en la entidad cuente con algn tipo de seguridad social
en materia de salud, sin importar su condicin laboral o socioeconmica,
planteando que el Estado de Mxico participar concurrentemente con la
Secretara de Salud Federal, tanto en la consolidacin del Seguro Popular como
en los estudios que lleven a que este rgimen al avance en su operacin en la
entidad, para garantizar en los prximos aos proteccin financiera y acceso a
servicios integrales y de calidad.
Es de notarse que la identificacin del que no todas las familias tienen proteccin
financiera en salud, es retomada del Programa Nacional de Salud del periodo
presidencial de Vicente Fox y no de las tendencias que vena desarrollando el
Estado de Mxico.
Esta va de asimilacin del Seguro Popular en las polticas de salud del Estado
de Mxico se logr primero en la etapa piloto de SPS a travs de la firma del
acuerdo de colaboracin y despus en la etapa formal, cuando entr en vigencia
la Ley General de Salud en enero de 2004 y al considerar el contenido de los
356
documentos normativos estatales del rea de salud, los cuales declaran un apego
al cumplimiento de la Ley General de Salud.
Los servicios se han programado para garantizar por el gobierno estatal, con base
en la legislacin estatal recientemente emitida como el Cdigo Administrativo, el
Reglamento de Salud, el Reglamento Interno de la Secretara de Salud y el Programa
Estatal de Salud 20052011. En este ltimo documento el gobierno estatal se
plantea participar concurrentemente con la Secretara de Salud federal, tanto en
la consolidacin del Seguro Popular como en los estudios que lleven a que este
rgimen se consolide para garantizar en los prximos aos proteccin financiera
y acceso a servicios integrales y de calidad en salud; pero ya introduciendo una
nueva modalidad en el otorgamiento de los servicios, porque se pretende inducir
a la poblacin ms desprotegida a invertir anticipadamente en servicios de salud,
en un seguro de salud popular universal y equitativo y que, garantice calidad en
los servicios cubiertos mientras que la Ley General de Salud dice que se dar
exencin del pago por el contrato del SPS a la poblacin que pertenezca a los dos
deciles ms bajos de ingresos.
Otro planteamiento que retoma el PES de lo nacional, es la asignacin de los recursos
financieros con la demanda y no con la oferta de servicios. El planteamiento ahora
es estratgico, en la postura que toma como suya la misma Secretara de Salud
del Estado de Mxico, porque est obligando y condicionando a los servicios de
salud locales que forman parte de la propia estructura de los Servicios Estatales de
Salud (ISEM) a invertir en ellos, solamente si tienen poblacin afiliada al Seguro
Popular, de lo contrario no recibirn recursos. Adems si se tiene planeado que
toda la poblacin que no cuenta con seguridad social en el territorio mexiquense
y que es la poblacin que se ha venido atendiendo a travs del Programa Estatal de
Salud, entonces por la nueva poltica estatal en salud, toda esta poblacin tendr
ahora que a realizar pagos anticipados aunque sea poblacin desprotegida.
La revisin de los documentos estatales, permite ver que a pesar que su fecha de
emisin est dentro del periodo de implementacin del SPS en la entidad, no
aparece en ninguno de ellos y de manera sorpresiva surge en el Programa Estatal
de Salud 20052011 plasmando las nuevas estrategias propuestas por la poltica
neoliberal del grupo liderado por Sobern.
En cuanto a la estructura de salud, desde la etapa piloto del Seguro Popular,
los servicios de salud fueron proporcionados a los contratantes por la propia estructura de salud estatal. Con la entrada en vigor de la Ley General de Salud en
357
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
Abrantes Pgo, Raquel y Clia Almeida (2002), mbito y papel de los especialistas
en las reformas en los sistemas de salud: los casos de Brasil y Mxico, Working paper, nm. 299, septiembre.
CONASA (2002), Secretara de Salud, XVIII Reunin Ordinaria, IV poca,
diciembre, Chiapas.
358
Zacatecas.
359
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
360
361
INTRODUCCIN
Dos elementos han sido fundamentales para el avance de los Derechos Humanos
en Mxico, por un lado, el Sistema Internacional de los Derechos Humanos, y
por otro, la participacin de la sociedad civil en la lucha por estos derechos. En
el primero, Mxico ha firmado la mayora de las convenciones, pactos, cartas,
etctera, de las Naciones Unidas que promueven los Derechos Humanos; incluso
la Constitucin de 1917 es pionera en el mundo por defender los derechos
sociales de los trabajadores, en el artculo 127. De este modo se observa que el
avance internacional de los Derechos Humanos afecta positivamente a Mxico.
Por otro lado, a nivel interno, las movilizaciones sociales a favor de las mujeres,
los indgenas, los desaparecidos, los homosexuales, los discapacitados, los
trabajadores, etctera, tambin han contribuido al debate parlamentario para la
formulacin de leyes.
Desde el punto doctrinal, los Derechos Humanos son el conjunto de normas
jurdicas que imponen deberes al Estado y conceden facultades a las personas,
provistas de sanciones para asegurar su efectividad. La participacin ciudadana
ha hecho que el Estado tambin proteja los derechos sexuales y reproductivos de
la poblacin con un enfoque basado en la igualdad, la libertad y la libre eleccin.
Sin embargo, a pesar de los avances en materia de Derechos Humanos a nivel
federal y en el Distrito Federal, en otras entidades se notan marcadas diferencias,
en casos como la penalizacin del aborto.
Los Derechos Humanos hacia una nueva gobernanza: el derecho a la no discriminacin en Mxico y el
impacto de la participacin de la sociedad civil en los Derechos Humanos de la diversidad sexual
Los estudios de gnero consideran que los roles sociales que se asignan a hombres
y mujeres estn determinados por construcciones sociales. Estas atribuciones
sociales constituyen el rol de gnero que les toca desempear. Si se nace hombre se
est destinado a la produccin y al mbito pblico; mientras que si se nace mujer
se est destinada a la reproduccin, al cuidado de la familia y al mbito privado
de la vida domstica. Las relaciones entre los gneros masculino y femenino estn
basadas en la subordinacin y en la desigualdad. Por lo que aquello conocido
como hombre y como mujer no son realidades naturales, sino culturalmente
construidas. Sin embargo, la cultura crea identidades y significados diferenciados,
partiendo de cuerpos sexuales, presuponiendo cierta orientacin del deseo y
mostrando esas diferencias traducidas en desigualdades.
En el mbito de la sexualidad, Foucault (1990) asegura que al interior de las
sociedades modernas tienen lugar procesos diversos, complejos y contradictorios, a
lo que llama dispersin de las sexualidades, donde la homosexualidad, bisexualidad,
lesbianismo, heterosexualidad, travestismo, transexualidad y transgenerismo, son
algunas manifestaciones de este proceso. La dispersin de la sexualidad choca con
las concepciones tradicionales del gnero y las regulaciones sociales, morales y
polticas, dando lugar a conflictos en torno a lo que se considera como normal y
anormal en el mbito de la sexualidad.
En sociedades como la nuestra, las personas que manifiestan o son identificadas
con alguna preferencia sexual o expresin del gnero distinta a las que socialmente
se consideran naturales, normales, aceptadas o correctas se encuentran en
condiciones de vulnerabilidad y discriminacin (Brito, 2007). La discriminacin,
en tanto mecanismo estructural de exclusin, se encuentra presente en todos los
364
mbitos de la vida social, por ello, las prcticas discriminatorias pueden darse
tanto en los espacios pblicos como en los privados y afectar la vida de las personas
en mltiples formas.
En el caso de las preferencias sexuales y de las diversas formas de identidad/
expresin de gnero, la gente se ve expuesta a tratos discriminatorios en todos los
mbitos de su vida concreta como el laboral, de salud, educacin y poltico,
as como tambin en sus relaciones personales, de familia y pareja, llegando a ser
amenazada su seguridad personal.
Cuando las personas se manifiestan o son identificadas como lesbianas, bisexuales,
gays, travestis, transexuales o transgneros, se encuentran en condiciones de
marginacin y discriminacin, lo cual viola los trminos establecidos por la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, en la medida que la discriminacin por preferencia sexual e identidad/
expresin de gnero conlleva una estigmatizacin integral de las personas a
quienes se condena por la va del prejuicio moral. Resulta comprensible la
amplitud y virulencia que alcanzan los tratos injustos y arbitrarios hacia este
grupo poblacional. Quiz sea este caso en el cual la discriminacin se deja sentir
con ms fuerza a partir del establecimiento de fronteras rgidas entre lo que se
concibe como la norma de conducta y lo que es una desviacin de la misma
(Brito, 2007).
La Comisin Internacional de Derechos Humanos de Gays y Lesbianas (IGLHRC,
por sus siglas en ingls) plantea en el documento Minoras sexuales y el trabajo
del relator especial de las Naciones Unidas sobre tortura, de 2001, cuatro formas de
tortura, abuso y tratos inhumanos que enfrentan las minoras sexuales:
1. Abuso y malos tratos por parte de la polica y otras autoridades. Se refiere a
los arrestos arbitrarios y abusos fsicos. Se incluyen tambin las leyes o
reglamentos que pueden favorecer el abuso, la tortura y los malos tratos
por parte de las autoridades. Incluso, contempla casos en que se prohbe
jurdicamente cualquier preferencia sexual o identidad/expresin de gnero
distinta de la convencional, lo cual se suele castigar por medio de las leyes
contra la sodoma y se llega a imponer incluso la pena de muerte.
2. Condiciones de detencin. Se refiere a las situaciones particularmente
inhumanas que enfrentan las minoras sexuales cuando son detenidas/os e
ingresan en cualquier instalacin policiaca.
365
Los Derechos Humanos hacia una nueva gobernanza: el derecho a la no discriminacin en Mxico y el
impacto de la participacin de la sociedad civil en los Derechos Humanos de la diversidad sexual
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impacto de la participacin de la sociedad civil en los Derechos Humanos de la diversidad sexual
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impacto de la participacin de la sociedad civil en los Derechos Humanos de la diversidad sexual
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Los Derechos Humanos hacia una nueva gobernanza: el derecho a la no discriminacin en Mxico y el
impacto de la participacin de la sociedad civil en los Derechos Humanos de la diversidad sexual
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CONCLUSIONES
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impacto de la participacin de la sociedad civil en los Derechos Humanos de la diversidad sexual
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Los Derechos Humanos hacia una nueva gobernanza: el derecho a la no discriminacin en Mxico y el
impacto de la participacin de la sociedad civil en los Derechos Humanos de la diversidad sexual
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INTRODUCCIN
378
379
380
381
382
383
384
1990
1995
2000
2005
Amecameca
36,321
41,671
45,255
48,363
Atlautla
1,993
22,634
25,950
24,110
Ayapango
4,239
4,858
5,947
6,361
282,940
175,521
217,972
257,403
8,068
9,290
10,205
12,120
Chalco
Cocotitln
Ecatzingo
5,808
6,949
7,916
8,247
Juchitepec
14,270
17,487
18,968
21,017
Ozumba
18,052
21,424
23,592
24,055
Temamatla
5,366
7,720
8,840
10,135
6,207
7,282
8,486
9,432
Tepetlixpa
12,687
15,181
16,863
16,912
Tlalmanalco
32,984
38,396
42,507
43,930
S/D
287,073
323,461
332,279
445,935
655,486
755,962
814,364
Valle de Chalco
Solidaridad
Regin I:
Amecameca
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI) (1990), XI Censo General
de Poblacin y Vivienda; INEGI (1995), I Conteo de Poblacin y Vivienda; INEGI (2000), XII Censo
General de Poblacin y Vivienda; INEGI (2005), II Conteo de Poblacin y Vivienda.
385
1990
1993
1996
2000
2003
2006
2009
Amecameca
PRI
PRI
PRI
PRD
PAN
PRD
PRI
Atlautla
PRI
PRI
PRD
PRI
PRI
PAN
PRD
Ayapango
PRI
PRI
PRI
PRI
PRI
PRD
PRI
Chalco
PRI
PRI
PRI
PRI
PRD
PRD
PRI
Cocotitln
PRD
PRI
PVEM
PRD
CONV
PRI
PAN
Ecatzingo
PRI
PRI
PRI
PRI
PRI
PAN
PRI
Juchitepec
PRI
PRD
PRI
PRI
PRI
PRI
PRI
Ozumba
PRI
PRI
PRD
PRI
PAS
PT
PRI
Temamatla
PRI
PRI
PRI
PRI
PRD
PRI
PRI
PRI
PRI
PRD
PRI
PRD
PRI
PRI
Tepetlixpa
PRI
PRI
PRI
PRI
PRI
PRD
PRI
Tlalmanalco
PRI
PRI
PRD
PRI
PRI
PRD
PRI
PRI
PRI
PRD
PRD
PRI
Valle de Chalco
386
387
388
389
390
Los casos de Juchitepec y Amecameca nos dan muestras en materia de profesionalizacin de que s podemos encontrar niveles medios y altos que no alcanzan los
niveles ptimos de alta capacitacin y profesionalizacin, por lo que es necesario
avanzar en dicho rubro.
Es necesario que en la conformacin de las administraciones municipales el
ingreso del personal tenga como base un anlisis del perfil, la preparacin y la
experiencia de quienes van a ocupar los altos y medianos cargos. La politizacin
implcita en los criterios de ingreso de los servidores pblicos municipales debe
irse eliminando con el fin de avanzar en el proceso de profesionalizacin, que
es entorpecido por los factores externos y los criterios estrictamente laborales y
administrativos. Si bien es cierto que es una situacin difcil, s podemos buscar
mecanismos que eliminen gradualmente dichas prcticas.
En cuanto a los efectos perversos de la alternancia sera conveniente que los
cambios de partido gobernante no perjudicaran el nivel de profesionalizacin y
capacitacin alcanzado por una administracin local. Los alcaldes que entran en
funcin deberan valorar al personal activo, retomando por ejemplo la evolucin
de gestin por competencias, para mantener en los cargos a aquellos que cuentan
391
392
REFLEXIN FINAL
393
394
Pez Ramrez, Jessica Guadalupe y Michelle Erndira Prez Surez, Profesionalizacin de autoridades y funcionarios pblicos de los municipios de Amecameca y Juchitepec 2009-2012, Tesis para obtener el ttulo de licenciado
en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Centro Universitario
UAEM Amecameca, Mxico.
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3
PARTE
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
OBJETIVOS
Durante las ltimas dos dcadas la sociedad civil ha brindado un amplio apoyo
gracias a los polticos y a los expertos, por lo tanto, se ha convertido en un concepto
clave en los debates sobre el enfrentamiento de problemas sociales y econmicos
(Gellner, 1994; Perry y Thomson, 2003). En Amrica Latina el concepto de la
sociedad civil implica algo ms comprensivo y menos vigente de lo que por lo
general se entiende en los Estados Unidos. Es decir, la historia de los Estados
Unidos de Amrica refleja el concepto de Estado como un conjunto de leyes,
instituciones y entidades del gobierno, que derivan su poder del consentimiento
de los ciudadanos (Stillman, 1999). En contraste, la historia de Amrica Latina
refleja un Estado autoritario que impone sus poderes al pueblo (Pochmann,
2002). Por lo tanto, el resurgimiento de la sociedad civil en Amrica Latina se
asocia con la disolucin de la matriz Estado-cntrica que ha caracterizado la
definicin de la ciudadana y como consecuencia la relacin entre la ciudadana y
la administracin pblica (Hengstenberg, Kohut y Maihold, 1999).
La sociedad civil encarna la idea de ser parte de algo ms que un consumidor
individual. Es algo ms all del mercado y el Estado (Pochmann, 2002). Se pide
a la gente ir ms all que al hacer valer sus derechos, y se les pide que asuman
mayor responsabilidad personal y comunitaria; se les pide comprendan el respeto,
la cortesa, el capital social y la ciudadana activa.
Respetar significa preocuparse por las opiniones, los valores, el estilo de vida
y la propiedad de otros. Es la base de la sociedad, una norma y prerrequisito
de conductas que permiten a las personas vivir en comunidad, sin miedo e
intimidacin. En las sociedades homogneas, la cultura compartida puede
hacer que sea ms fcil ponerse de acuerdo sobre las normas, actitudes y
comportamiento. Sin embargo, la globalizacin propicia que las sociedades se
tornen ms diversas, de esta manera el desafo es cmo definir y establecer el
respeto en las comunidades multilinges y multitnicas. Este debate demanda
que se tomen en cuenta conflictos culturales y religiosos, tal como la controversia
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Donald E. Klingner
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producen buenos resultados. Los grupos de odio, que han proliferado con la
ayuda de la Internet (vista por muchos como la gran esperanza para la nueva
asociacin democrtica y de participacin) son ejemplos perfectos.
Etzioni insiste en la necesidad de una visin que haga hincapi en la buena
sociedad como centro de atraccin de la discusin moral, en lugar de la sociedad
civil, simplemente por el nfasis en la participacin en s misma.
Los principales puntos de vista del pensamiento liberal ven la ciudadana como un
conjunto esencialmente pasivo y legalista de los derechos y las responsabilidades
individuales. Sin embargo, los enfoques comunitarios y ecologistas (Etzioni,
2003, Dobson, 2003) ven la participacin activa como algo esencial para cosechar
los beneficios del ejercicio de la ciudadana. Burton (2003), por su parte, propone
que las personas pueden avanzar en sus intereses a travs de la participacin
(instrumentista), que los resultados de la participacin en una negociacin colectiva
sean de inters pblico (comunitario), que la participacin se desarrolle contando
con una comprensin de las cuestiones polticas (educativa), que la participacin
permita y propicie la expresin de la identidad poltica individual (expresivo).
Puede establecerse una distincin entre los beneficios intrnsecos, los conferidos
por el proceso de participacin, y los beneficios instrumentales, aquellos que
tienen un impacto en los resultados de la participacin. Los beneficios intrnsecos
incluyen: sentimientos de inclusin y de la autoestima (Burton et al, 2004.), el
desarrollo de conocimientos y capacidad (Barnes, 1999), y la generacin de ideas
innovadoras (Dibben y Bartlett, 2001).
LA SOCIEDAD CIVIL, LA CULTURA ADMINISTRATIVA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
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Donald E. Klingner
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Donald E. Klingner
405
difcil avanzar en los problemas de poltica y a las comunidades les resulta difcil
confiar en los polticos. Sin embargo, la complejidad del proceso de involucrar a
los ciudadanos en los procesos cvicos y las estructuras, as como la obtencin de
los beneficios de esta propuesta, debe ser reconocida y definida claramente si la
renovacin de la sociedad civil ha de ser algo ms que un recurso retrico. Estos
temas incluyen cmo involucrar a la gente, la representatividad y la capacidad
individual e institucional. El fortalecimiento de la sociedad civil es una va
prometedora para abordar los problemas sociales, econmicos y polticos, la
exclusin social, fortalecer la cohesin de la comunidad, combatir el crimen, y
mejorar los servicios pblicos de baja calidad. Evocando las polticas y programas
de la sociedad civil legtima, mientras que delegar la responsabilidad a los
ciudadanos, es posible reducir los costos y garantizar la propiedad. La renovacin
se trata tanto como solucin a los problemas (un medio) como un objetivo de
poltica (un fin en s mismo) que crea enormes problemas en la evaluacin. No
est claro cules son los objetivos de las polticas de renovacin civil, y por tanto es
difcil medir su impacto, lo que lleva a un enfoque en los indicadores de procesos
sobre la base de supuestos beneficios (Brannan, John y Stoker, 2006).
Segn Lechner (1996), asumiendo la diversidad social como punto de partida,
la reciente invocacin de la sociedad civil suele apoyarse ms en la tradicin
liberal, y en concreto en las teoras del pluralismo. Estas enfocan la vida social en
analoga al intercambio mercantil entre individuos. Los diversos actores sociales
grupos, asociaciones, gremios, etc. estableceran un equilibrio armnico de
intereses, similar a los equilibrios del mercado. No obstante, ni la mano invisible
del mercado ni las teoras del pluralismo resuelven un aspecto crucial de la
convivencia supuesta, es decir, la relacin simtrica entre diversos actores. Pero
sobre todo, no adelantan una idea de orden que permita a la diversidad social
desplegarse como una pluralidad.
El rea donde los gobiernos tienen probablemente la mayor capacidad para dirigir
a la sociedad civil es a travs de la educacin. Las instituciones educativas no se
limitan a transmitir el capital humano, que tambin pasa en el capital social, en
forma de reglas y normas sociales. Esto es cierto no slo en la educacin primaria
y secundaria, tambin en la educacin superior y profesional. Una de las mayores
garantas contra la corrupcin es proporcionar a los funcionarios formacin
profesional de alta calidad como parte de sus competencias (Bowman et al., 2004;
Argyriades, 2006). Sin embargo, los planes de educacin cvica, como la principal
forma de promover el concepto y la prctica de la sociedad civil, tienen por lo
menos cuatro grandes limitaciones. En primer lugar, no tienen en cuenta las
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Donald E. Klingner
cuando no hay una respuesta positiva para ellos. Los estudiantes expresan sus
opiniones de forma ms sucinta, y propensos a apoyar datos objetivos, lgicos
y razones claramente articulada sobre la experiencia personal los compaeros de
clase presentan al locutor, escuchan ms de cerca e interrumpir menos; dirigen
preguntas y comentarios a cada uno por su nombre. Despus de seis semanas
nadie falta a clase, salvo una emergencia laboral o familiar.
CONSIDERACIONES FINALES
409
Almond, Gabriel (1989), The Intellectual History of the Civic Culture Concept
en The Civic Culture Revisited, Gabriel Almond y Stanley Verba (eds.),
Newbury Park, Sage.
Anechiarco, Frank (1998), Administrative culture and civil society: A comparative
perspective en Administration and Society, ao 1, nm. 30, pp. 13-34.
Argyriades, Dimitri (2006), Good governance, professionalism, ethics and
responsibility en International Review of Administrative Sciences, nm,
722, pp.155-170.
Barnes, Marian (1999), Researching public participation en Local Government
Studies, ao 4, nm. 25, pp. 60-76.
Bowman, James et al. (2004), The Professional Edge: Competencies in Public Service,
Armonk, NY, M. E. Sharp.
Brannan, Tessa, Peter John, y Gerry Stoker (2006), Active citizenship and
effective public services and programmes: How can we know what
really works? en Urban Studies, ao 5-6, nm. 43, pp. 993-1008.
Diamont, Larry (1997), Repensar la sociedad civil en Metapoltica, nm.12,
pp. 185-198.
Dibben, P. y D Bartlett (2001), Local government and service users: empowerment
through user-led innovation en Local Government Studies, ao 3, nm.
27, pp. 43-58.
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Este artculo est basado en resultados del estudio Modificaciones en el diseo de organizaciones
municipales para la gestin de territorios complejos, presentado en el periodo de investigacin del
Doctorado en Innovacin, Territorio y Competitividad, de la Universidad Politcnica de Valencia.
1
Algunas razones que explican este cambio son las mutaciones en las relaciones del
conjunto nacin-provincias-municipios y las transformaciones en las sociedades
locales. En cuanto a las relaciones entre las diversas jurisdicciones, muchos autores
coinciden en que han migrado desde un modelo que suele denominarse como
dual. Segn este modelo, el mbito nacional est por un lado, y las provincias y
municipios por otro; sin embargo, actuaban de forma independiente, y pasaron
a otro conocido como federalismo cooperativo o coordinado, en el cual los
tres niveles de Estado trabajan de manera conjunta (Cao, 2007). Esta nueva
dinmica ha sido acompaada de la mutacin, fragmentacin y diferenciacin
de las sociedades subnacionales, y la emergencia y consolidacin de nuevos los
actores territoriales.
Estos procesos, de coordinacin multinivel y horizontal entre jurisdicciones
estatales, y de diversificacin y consolidacin de actores sociales, ha definido un
mapa complejo para la gestin de polticas pblicas en el mbito municipal.
Ahora bien, las organizaciones municipales en el siglo XX fueron construidas para
administrar entornos relativamente estables, sobre una matriz de tipo burocrtico
tradicional, organizada por funciones. Este estilo de organizacin corresponde con
el modelo de municipio administrador, aqul centrado en administrar recursos
de acuerdo a norma. Este estilo de organizacin requiere, para ser efectivo (para
poder cumplir con los objetivos que se propone), un ambiente simple y estable,
es decir, de demandas poco diferenciadas y sostenidas en el tiempo, ya que se trata
de la organizacin ptima para produccin en serie.
A medida que el ambiente se vuelve ms complejo (con mayor nmero de demandas)
y/o dinmico (con demandas cambiantes), va perdiendo capacidad de respuesta.
La excesiva especializacin por funciones y formalizacin de los procedimientos
hace que se pierda capacidad para abordar ntegra y dinmicamente los nuevos
problemas que se presentan.
Sin embargo, en los ltimos tiempos, los municipios han llevado adelante mltiples
acciones de cambio, de modernizacin de la gestin y las organizaciones locales.
El presente trabajo reconoce el enorme caudal de acciones y aprendizajes que
se han ido produciendo en este sentido. Sin embargo, paradjicamente, sigue
comprobando que la percepcin de la ciudadana y los mbitos acadmicos sobre
los municipios es considerar a las organizaciones como pesadas, lerdas y rutinarias.
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Alumbrado, barrido y limpieza, haciendo referencia a la funcin del municipio como productor
y conservador de la infraestructura urbana.
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Estable
Dinmico
Simple
-Organizacin burocrtica
-Estandarizada, con distribucin
de tareas estables
Complejo
Organizacin profesional
Organizacin innovadora
Desarrollo tcnico profesional, Diseos diversos, centros de poder
respuestas diversas
distribuidos en la estructura
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Simple/ estable
Organizaciones modernasmecnicas
Complejo/ dinmico
Organizaciones
posmodernas-orgnicas
Lmites
Precisos
Difusos
Alianzas
Tecnologas web
Principio
Unidad de mando
Diversidad de dependencias
Estructuras
Piramidal
Estratificada
Redes
Estructuras matriciales
Propiedades de la estructura
Rigidez
Centralizacin
Flexibilidad
Descentralizacin
Predominio de la estructura
Normado
Estructural
Emergente
Flujo
Divisin
Especializacin
Funcin
Integracin
Polivalencia
Tecnologas de gestin y TICS
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Estas dos columnas que Schvarstein propone representan, de alguna manera, los
dos extremos del cuadro anteriormente presentado de Mintzberg. La columna
izquierda hace referencia a los parmetros de diseo de las organizaciones
burocrticas y la columna derecha, a lo que Mintzberg llama las organizaciones
innovadoras.
La resolucin particular, la modificacin, en mayor o menor medida, de algunos
estos parmetros, permite orientar el diseo de la organizacin municipal desde
su diseo tradicional, vinculado, como vimos, con una definicin de contexto de
lmites precisos, hacia formas ms adaptadas para desenvolverse en entornos ms
difusos que le plantean los nuevos desafos.
Podemos inferir que, en la medida que se trabaje con parmetros de diseo ms
cercanos a la segunda columna nos estamos orientando a disear organizaciones
ms orgnicas, en el sentido de adaptables para gestionar complejidad. Por el
contrario, en la medida en que los cambios se realicen segn los parmetros de
la primera columna, el diseo sigue movindose en el campo de lo satisfactorio
para contextos simples y estables. No se puede verificar en este caso un cambio
de patrn de organizacin, ms all de los cambios y nuevos dispositivos que se
lleven adelante.
En este sentido, identificar los parmetros de diseo en los que se basan los
cambios es relevante para el anlisis de las organizaciones pblicas, ya que su
incorporacin o su modificacin, en un sentido u otro, configuran diseos ms o
menos satisfactorios para la situacin planteada.
421
Referentes empricos
Desarrollo de normativa
Implementacin de nuevas funciones/ nuevas reas
Despliegue de redes territoriales
EJES
Transporte e infraestructura de comunicaciones
Asuncin de nuevas
competencias y funciones
422
Los municipios y comunas, segn la normativa vigente, slo difieren entre s por su escala.
423
PEM,
424
ALGUNOS RESULTADOS: ASUNCIN DE NUEVAS COMPETENCIAS Y FUNCIONES POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS
425
Fuente: elaboracin propia con base en fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
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Este punto es clave para poder diagnosticar las modificaciones de diseo orientadas
a un modelo de governance. En casi la totalidad de los municipios y comunas,
salvo en las de menor tamao, se reconoce el desarrollo de redes de trabajo para
atender las problemticas locales.
Ahora bien, en cuanto al alcance de las redes, se estructuran para abordar
problemticas referidas estrictamente al mbito de influencia o de los municipios
o, por el contrario, abordan problemticas de alcance supra regional en las
que se encuentran involucrados? En este sentido se pudo constatar una clara
problemtica de tipo locale o regional en las redes. Es mnimo el desarrollo de las
redes para el abordaje de problemas supraregionales.
Grfico 2. Redes segn tipo y alcance
Fuente: elaboracin propia con base en Fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
427
Respecto del contenido de las redes, es interesante sealar la diferencia entre las
problemticas que se abordan con actores pblicos y las que, por el contrario, se
abordan con actores privados.
Grfico 3. Ejes de trabajo de las redes
Fuente: elaboracin propia con base en Fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
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Fuente: elaboracin propia con base en Fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
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Redes pb
pb form
Desarrollo de
personal
TICS
Tecnologas
de gestin
Total
D 50001
Redes pb/
priv. form.
C
10001 a 50000
Mecanismos
de
coordinacin
B
2001 a 10000
no
no
no
no
no
no
no
no
no
no
no
11
11
10
11
10
Nuevas
funciones
A
0 a 2000
Normativa
Rango
Modificaciones en el diseo
no
s
Fuente: elaboracin propia con base en Fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
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Fuente: elaboracin propia con base en Fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
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Fuente: elaboracin propia con base en Fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
433
Fuente: elaboracin propia con base en Fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
434
En cuanto a la incorporacin de herramientas informticas para la conectividad interna y con los ciudadanos, nos encontramos en el vrtice opuesto que
en el referido a la formacin del personal, ya que la totalidad de municipios y
comunas manifiestan haberlas incorporado. Aunque es necesario aclarar que el
fenmeno se da con diferentes alcances, medido el alcance segn el nmero de
empleados por PC y el desarrollo de redes informticas internas, como vemos en
el siguiente cuadro.
Grfico 8. Incorporacin de TIC
Fuente: elaboracin propia con base en Fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
Servicios web
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Fuente: elaboracin propia con base en Fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
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Fuente: elaboracin propia con base en Fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
Del mismo modo, tampoco ha podido ser verificado el supuesto de que slo
es posible encarar cambios cuando se tiene una gran disponibilidad de recursos
ociosos, supuesto que funciona muchas veces como justificativo a la hora
de no encarar transformaciones: no podemos ahora detenernos o gastar en
esto, tenemos muchas necesidades que satisfacer antes, seguramente en otro
momento s.
Grfico 11. Relacin entre disponibilidad de recursos e incorporacin de
modificaciones en el diseo
Fuente: elaboracin propia con base en Fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
438
Nuestra hiptesis de trabajo era que la mayora de los municipios han incorporado
en los ltimos 20 aos modificaciones en su diseo tradicional, al menos en
alguno de estos aspectos: normativa, estructura, incorporacin de tecnologas de
gestin de la informacin y las comunicaciones. stas modificaciones estaban
ms relacionadas por la complejidad y dinmica de los desafos territoriales que
con la escala del municipio o el nivel de acceso a recursos por parte del mismo.
Esta asuncin de nuevas funciones se verifica en la amplia mayora de los municipios
estudiados, que son un indicador elocuente la generacin de normativa y la
incorporacin de funciones vinculadas a la asuncin de la problemtica territorial.
En menor medida tambin se verifica el despliegue de redes territoriales para
atender esa dinmica. Esto presenta tal alcance que no deja lugar a dudas sobre el
proceso irreversible de la ampliacin de las funciones tradicionales del municipio
con la inclusin de las funciones vinculadas al desarrollo territorial.
Ahora bien, es tal el alcance de esta asuncin de nuevas funciones, que lleva a
plantearse algunos lmites, a nivel municipal, para asumir efectivamente y en
toda su magnitud este rol de actor poltico y de polticas de los territorios. En
este sentido consideramos necesario detenerse y quizs profundizar en estudios
sucesivos:
Los lmites estructurales a la capacidad de actuacin territorial. Es decir,
cules son los campos en los que efectivamente pueden actuar y obtener
resultados los municipios en el complejo entramado de condiciones
estructurales que los exceden. Esto hace que muchos postulados del
desarrollo territorial puedan parecer ingenuos, o al menos excesivos, si no
se los define especficamente.
La debilidad del andamiaje jurdico institucional para hacerse cargo de
las nuevas funciones. Como vimos en el estudio, se plantea cada vez ms
un hiato entre las competencias formales de los municipios definidas por
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INTRODUO
448
Dentre as questes colocadas em evidncia no mbito do debate em torno da reforma do Estado, a descentralizao aparece como um ponto central, compondo
as distintas agendas reformistas de uma ampla e variada gama de pases (Abrcio 2006), tanto desenvolvidos quanto em desenvolvimento. A abrangncia da
adeso a propsitos descentralizantes evidencia-se com nitidez no estudo elaborado por Dillinger (1995, citado por Arretche 1996, p. 63), segundo o qual,
num conjunto de 75 pases, classificados como em desenvolvimento ou como
economias em transio, nada menos que 63 haviam implementado algum tipo
de iniciativa envolvendo transferncia de poder poltico para nveis subnacionais
de governo. No entanto, oportuno fazer uma distino das motivaes por trs
das iniciativas descentralizantes implementadas pelos pases desenvolvidos e os
pases em desenvolvimento. No caso dos pases desenvolvidos, o impulso decisivo dado pela busca da maior eficincia e efetividade na proviso de servios
populao, o que envolve processos mais prximos da noo de desconcentrao, como a terceirizao, a agencificao e as parcerias com organizaes no
governamentais, dentre outros. Em outros casos, a descentralizao apresenta-se
conectada a um vis mais poltico, colocando nfase nos potenciais democratizantes e de aprofundamento democrtico. Esta tendncia inscreve-se em um
contexto mais amplo de ampliao e de radicalizao da democracia, notadamente a partir da terceira onda de democratizao (Warren 2003). A Amrica
Latina se inscreve nesse contexto, tendo experimentado, a partir dos anos finais
do sculo passado, iniciativas de descentralizao que se articulam com a redemocratizao da vida poltica.
O Brasil no apenas segue a tendncia mais geral de descentralizao dos pases
latinoamericanos, mas a radicaliza, tendo em vista a consagrao do municpio
como ente federado, por fora da nova Constituio Federal, promulgada
em 1988,2 lado a lado com a previso e implementao de diversas formas e
arranjos destinados participao nas polticas pblicas, no planejamento e na
gesto publica.
Desde meados dos anos 1990, o pas assiste a avanos expressivos na direo da
ampliao do papel das municipalidades na proviso de servios populao, em
consonncia com os princpios descentralizantes do novo texto constitucional.
Trata-se de movimento impulsionado pelo governo federal e que movido,
Conforme salienta Souza (2005, p. 110), o sistema federativo brasileiro constitudo por trs
nveis, incorporando os municpios, juntamente com os estados, como partes integrantes da
federao, refletindo uma longa tradio de autonomia municipal e de escasso controle dos estados
sobre as questes locais.
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Competncias partilhadas
Alm das funes partilhadas com outras esferas de governo, competem aos
municpios, as atribuies legislativas e de prestao de servios que se configuram
como de interesse local, relacionadas no Quadro 1. Dentre as atribuies legislativas,
incluem-se a elaborao das leis orgnicas municipais e a instituio de normas
referentes ao ordenamento territorial e urbanstico e poltica e ao planejamento
urbano. J as prestaes de servios vo desde as funes tradicionais indicadas,
como coleta e tratamento de lixo e a realizao de obras pblicas urbanas, at a
proteo do patrimnio histrico-cultural local, dentre outras.
No que tange autonomia fiscal, os municpios possuem competncia para
arrecadar impostos que lhes so prprios, envolvendo a propriedade urbana,
a transferncia de propriedade e os servios, alm de taxas e contribuies de
melhoria (Vieira 2009). No entanto, Arretche (2010, p. 16) chama a ateno
para o fato de a autoridade tributria no Brasil ser regida por regras federais
homogneas, o que, na prtica, reduz a autonomia tributria dos municpios
definio das alquotas dos impostos que lhes competem. Em complemento
arrecadao tributria prpria, os municpios contam com as transferncias
intergovernamentais compulsrias, de natureza constitucional, envolvendo
tanto repasses oriundos do governo federal quanto do governo estadual. No
primeiro caso, o instrumento remete ao j citado FPM, composto por 23,5%
das receitas dos dois principais impostos federais o Imposto de Renda (IR) e o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) , cujas regras de transferncia tm
459
A repartio reserva 10% do total para as capitais, com os restantes 90% sendo repassados para
os demais municpios, obedecendo a uma regra segundo a qual a cota individual calculada por
uma frmula inversamente proporcional populao local e renda per capita do respectivo estado
(Afonso & Arajo 2006).
8
O repasse de pelo menos 75% do total a ser transferido se faz segundo a arrecadao da respectiva
jurisdio.
9
460
Ano
Receita
Disponvel
Federal
Estadual
Local
Federal
Estadual
Local
1980
75,1
22,0
2,9
69,2
22,2
8,6
1988
70,5
26,5
2,9
62,3
26,9
10,8
2000
69,2
26,3
4,5
55,5
25,6
17,8
2007
69,3
25,9
4,8
58,1
25,3
16,6
461
Ainda assim, nada menos que 591 novos municpios surgiram nos anos posteriores
edio da mencionada emenda, refletindo, em sua maior parte, processos de
desmembramento iniciados antes das alteraes nas regras de emancipao.
Para lidar com as novas e ampliadas funes dos governos locais, foram
introduzidos importantes avanos nos instrumentos de gesto, que compreendem
tanto a sistemtica oramentria quanto a poltica urbana. A nova sistemtica
oramentria definida no texto constitucional contempla trs elementos o Plano
Plurianual de Aplicaes (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei do
Oramento Anual (LOA) os quais devem ser compatibilizados entre si, articulando
planejamento e oramento (Oliveira 2009). Prevista para os nveis federal e
estadual de governo, a obrigatoriedade da adoo dos referidos instrumentos
foi estendida aos municpios por fora da denominada Lei de Responsabilidade
Fiscal, editada em 2000,12 cabendo ao PPA, desde ento, o papel de se constituir
no elemento norteador das aes da gesto local, a serem materializadas na LDO
e na LOA. Assim como procedeu em relao ao planejamento governamental em
sentido amplo, articulando-o ao oramento, a Constituio Federal de 1988
tambm cuidou de reposicionar o planejamento urbano. Esse reposicionamento
informado por uma pletora de princpios, envolvendo a expanso dos direitos
de cidadania, a descentralizao e a democratizao da atividade poltica (Brasil,
Carneiro & Teixeira 2010, p. 133) e desemboca na elaborao do Plano Diretor.
Cabe ao Plano Diretor, cuja elaborao reafirmada e reforada pelo Estatuto da
Cidade, promulgado em 2001,13 instrumentalizar a gesto urbana, orientando a
atuao dos agentes que constroem e utilizam o espao urbano, em sintonia com
a funo social da cidade e da propriedade.
Por fim, um terceiro e no menos importante eixo de inovao tem natureza mais
estrutural e se refere ao aprofundamento dos mecanismos de participao direta
da sociedade no planejamento e na gesto das cidades, bem como na formulao
e implementao das polticas sociais sob responsabilidade dos governos locais.
A esse respeito, Brasil, Carneiro & Teixeira (2010, p. 154) salientam que tm
A Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar n. 101 estabelece normas gerais
de finanas pblicas, aplicveis aos trs nveis de governo. A referida lei procurou aperfeioar a
sistemtica de planejamento e oramento prevista no texto constitucional, enfatizando a gesto
fiscal responsvel e a transparncia da administrao pblica.
12
Conforme Brasil, Carneiro & Teixeira (2010), o Estatuto da Cidade aprofunda os avanos
constitucionais relativos gesto urbana, definindo uma srie de princpios com vistas orientao
do uso e ocupao do solo, movidos pela justa distribuio dos benefcios e nus da urbanizao,
ao mesmo tempo em que introduz e regulamenta novos instrumentos urbansticos, como o
usucapio urbano e a concesso de uso especial para fins de moradia, dentre outros.
13
462
1950
1973
1992
1999
2002
2007
Federal
50,0
35,0
20,0
18,2
14,5
15,2
Estadual
35,0
45,0
45,0
39,8
37,9
34,1
Municipal
15,0
20,0
35,0
42,0
47,6
50,7
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
463
Educao
2002
Sade
2007
2002
2007
Federal
3,8
4,3
13,3
12,6
Estadual
46,4
40,9
37,1
33,6
Municipal
49,8
54,8
49,6
57,8
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
464
1993
1997
2002
2007
Estatutrio1
36,4
49,3
48,8
53,1
Celetista2
40,7
27,4
26,0
20,6
22,9
23,3
25,2
26,3
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
465
Notas:
1. No regime estatutrio, o servidor pblico contratado por concurso e
adquire estabilidade aps trs anos de efetivo exerccio no cargo, tendo seus
direitos e deveres definidos em lei municipal.
2. No regime celetista, o empregado pblico, como na iniciativa privada,
tem seus direitos e deveres regidos pela Consolidao das Leis Trabalhistas
(CLT). Trata-se de modalidade de vnculo empregatcio que no contempla
estabilidade na funo desempenhada.
O crescimento da representatividade dos servidores estatutrios sinaliza no
sentido da maior profissionalizao das administraes municipais, j que
o ingresso neste regime de trabalho se d por meio de concurso pblico.
Cabe observar, no entanto, que a adoo desse tipo de processo seletivo nem
sempre decorre do interesse do gestor municipal em recrutar pessoas com os
conhecimentos e as habilidades tcnicas requeridas para o cargo, consoante as
premissas meritocrticas da burocracia weberiana. Ao contrrio, a maior difuso
da prtica entre os municpios ao longo dos anos mais recentes - atestada pelos
dados da Tabela 5 - pode ser atribuda, em larga medida, aos efeitos de aes
administrativas ou judiciais movidas por organismos de fiscalizao e controle
externo, mais especificamente o Ministrio Pblico e os Tribunais de Conta,
visando observncia do texto constitucional. Alm disso, como mostra
Rezende (2011), em pesquisa realizada nos municpios localizados na poro sul
do estado de Minas Gerais,14 os processos de seleo, em diversas situaes, no
so abertos e universais, mas assumem apenas carter interno, buscando efetivar
parte do quadro de servidores que j trabalhava na administrao municipal sem
ser concursada.
Nada menos que 53,3% dos municpios brasileiros informaram, em 2009,
ter realizado concurso nos ltimos 24 meses proporo que tende a crescer
em funo do porte do municpio, alcanando 87,5% do total naqueles com
populao acima de 500 mil habitantes. No entanto, praticamente todos uma
frao da ordem de 94,5% do total - informaram, mesma poca, ter efetivado
contratao de pessoal nos ltimos 24 meses. O que se insinua no exame desses
dados a persistncia da prtica de contratao de servidores no concursados,
cuja ressonncia se expressa na existncia de regimes de trabalho alternativos
A regio pesquisada compreende 177 dos 853 municpios do estado de Minas Gerais. Dentre os
municpios que integram a pesquisa, a ampla maioria, 85,9% do total, era de pequeno porte, com
populao de at 50 mil habitantes.
14
466
At 5 mil
48,9
93,6
De 5 mil a 10 mil
50,7
93,5
De 10 mil a 20 mil
50,3
94,2
De 20 mil a 50 mil
58,0
95,7
62,0
96,8
70,0
97,4
87,5
100,0
Total
53,3
94,5
Fonte: dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica 2009, Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais, Rio de Janeiro.
467
Estaturio
Celetista
Comissionado1
Sem
vnculo
Permanente
Total
At 5 mil
61,1
11,6
12,5
14,8
100,0
De 5 mil a 10 mil
61,1
9,7
10,8
18,4
100,0
De 10 mil a 20 mil
60,3
9,9
9,4
20,4
100,0
De 20 mil a 50 mil
59,2
10,9
8,4
21,5
100,0
57,9
12,4
8,2
21,5
100,0
56,2
16,3
8,2
19,3
100,0
69,3
13,5
4,9
12,3
100,0
Total
60,7
12,5
8,2
18,6
100,0
Classe (hab.)
Fonte: dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica 2009, Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais, Rio de Janeiro.
468
1993
1997
2002
2007
Estatutrio
8,4
9,0
9,8
10,8
Celetista
6,4
7,8
8,7
9,7
5,9
7,5
8,5
9,4
Total
7,0
8,3
9,2
10,2
Mdio
Superior1
Total
At 5 mil
Classe (hab.)
40,4
38,7
20,9
100,0
De 5 mil a 10 mil
38,2
41,9
20,0
100,0
De 10 mil a 20 mil
37,7
43,3
19,0
100,0
De 20 mil a 50 mil
36,4
43,9
19,6
100,0
33,8
41,8
24,4
100,0
29,8
39,9
30,4
100,0
29,2
35,1
35,6
100,0
Total
33,9
40,5
25,6
100,0
Fonte: dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica 2009, Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais, Rio de Janeiro.
Nota: (1) inclui o ensino de ps graduao.
469
470
Plano Diretor em
Elaborao
At 5 mil
17,2
25,2
De 5 mil a 10 mil
21,1
27,7
De 10 mil a 20 mil
28,9
26,9
De 20 mil a 50 mil
81,3
13,7
96,2
3,8
99,1
0,4
100,0
0,0
Total
41,7
21,6
Fonte: dados Bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica 2009, Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais, Rio de Janeiro.
15
471
equipes locais para elaborar o Plano Diretor e, por extenso, das dificuldades
com as quais tais equipes tendem a se defrontar no tocante sua assimilao e
implementao.
Outra frente de inovaes impulsionada pelo novo texto constitucional guarda
relao com a institucionalizao de mecanismos de participao da sociedade na
formulao e implementao das aes de governo, congruente com os propsitos
de democratizao da gesto pblica. Novamente aqui vo ser observados, ao lado
de avanos importantes, dificuldades e desafios a serem superados com vistas
promoo do desiderato poltico de democratizao da gesto pblica local.
A esse respeito, cabe destacar a multiplicao, desde os anos 1990, de instituies
de participao, notadamente sob a forma de conselhos locais, cuja expresso pode
ser aferida a partir dos dados levantados pela pesquisa realizada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) junto s municipalidades do pas. Em
1999, foi contabilizado, no conjunto dos municpios brasileiros, um quantitativo
da ordem de 26,9 mil conselhos, com mdia de 4,9 conselhos por municpio.
Dentre eles, h uma prevalncia de conselhos gestores de polticas setoriais, com
destaque para as reas de sade e educao.
Como se nota, pelos dados da Tabela 10, os conselhos nas reas de educao
e, principalmente, de sade, encontram-se atualmente bastante difundidos e
consolidados, fazendo-se presentes em, respectivamente, 79,1% e 97,3% do total
de municpios em 2009. Tal difuso reflete dispositivos do texto constitucional
ou de legislao complementar posteriormente aprovada, o que faz supor que a
previso legal, articulada condicionalidade no repasse de recursos pelo governo
federal, configura-se como elemento propulsor da implantao desses espaos
participativos (Brasil 2007; Brasil & Carneiro 2010). Na mesma direo, tem-se
ampliado o nmero de conselhos na rea da habitao, que alcana 42,6% dos
municpios em 2009, superando o patamar de 60% do total para os municpios
com populao acima de 50 mil habitantes, o que ganha ritmo a partir da
priorizao, pelo governo federal, da aplicao de recursos na poltica setorial,
sinalizada pela criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, em
2005, com o intuito de proporcionar condies mais efetivas de promoo do
direito constitucional moradia.16 Como salientam Brasil, Carneiro & Teixeira
A promulgao da Lei Federal n 11.124, de junho de 2005, regulamentou o Sistema Nacional
de Habitao em Interesse Social (SNHIS), direcionado populao de baixa renda. A adeso ao
SNHIS voluntria e implica a criao de um fundo local gerido por um conselho gestor, bem como
a elaborao de um plano local de habitao.
16
472
473
CONCLUSES
474
BIBLIOGRAFIA
Abrcio, FL 2005, Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma
475
476
477
Norwell,.
478
480
481
482
O Programa RMV foi substitudo, a partir de 1995, pelo Benefcio de Prestao Continuada importante programa no contributivo de transferncia de renda para pessoas pobres idosas
BPC,
483
484
Uma forma de analisar a proteo social consiste, portanto, na identificao dos diferentes modelos
e arranjos institucionais que organizam as relaes entre Estado, mercado e famlia como provedores
de proteo. Outra forma colocar-se no apenas do ponto de vista das estruturas do Estado de
6
485
Bem Estar, mas considerar tambm a composio da proteo social. Nessa perspectiva, tem-se, de
modo mais abrangente, uma distino bsica entre benefcios contributivos (aposentadoria, seguro
desemprego, enfermidade funcional, ligados a riscos diretamente relacionados com o mercado de
trabalho) e no contributivos, que cobrem uma gama ampla de aes. No existe, uma uniformidade
conceitual, mas de forma geral pode-se dizer que benefcios contributivos referem-se cobertura
de proteo que advm de uma contribuio prvia do trabalhador, enquanto na proteo no
contributiva no existe esse vinculo.Os benefcios no contributivos incluem renda mnima,
benefcios de moradia, benefcios familiares (universal ou verificao de carncia), benefcios para
ateno criana, benefcios para grupos vulnerveis, dentre outros. Nesse caso, a assistncia social
apenas uma parte desses conjuntos de benefcios no contributivos (Neubourg, Castonguay e
Roelen, 2005).
486
487
488
489
490
491
492
de 2003 eram atendidas 1,2 milhes de famlias que participavam dos programas
de transferncia antes de serem unificados no Bolsa Famlia. No final de 2010,
Bolsa Famlia atendia a 12,7 milhes de famlias (Grfico 1). Trata-se de um
programa federal executado com a participao dos estados e municpios e que
supe o desenvolvimento de aes e programas complementares por parte do
poder municipal (Cohn, 2004, p. 10). A busca pela integralidade e articulao
das intervenes faz parte da estratgia do Programa Bolsa Famlia: interromper
o ciclo de reproduo da pobreza e fortalecer ativos - capital humano, sobretudo
e o acesso a direitos sociais bsicos, como educao e sade bsica. A idia
que aes preventivas de educao, sade e de proteo de situaes de risco
tm impacto nas condies, no s presentes, mas futuras, de vida das famlias.7
Os Programas de transferncia condicionada de renda tm sido exitosos na
reduo da brecha da pobreza, mas so insuficientes para super-la, se no vierem
acompanhados de outras polticas de carter estrutural.
O Programa Bolsa Famlia atende a quase 13 milhes de famlias em todo territrio nacional.
A depender da renda familiar por pessoa (limitada a R$ 140), do nmero e da idade dos filhos,
o valor do benefcio recebido pela famlia pode variar entre R$ 32 a R$ 242. Esses valores so o
resultado do reajuste anunciado em 1 de maro de 2011 e vigoram a partir dos benefcios pagos em
abril de 2011. O Programa possui trs eixos principais: transferncia de renda, condicionalidades
e programas complementares. A transferncia de renda promove o alvio imediato da pobreza.
As condicionalidades reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e
assistncia social. J os programas complementares objetivam o desenvolvimento das famlias, de
modo que os beneficirios consigam superar a situao de vulnerabilidade. A gesto do Bolsa famlia
descentralizada e compartilhada por Unio, estados, Distrito Federal e municpios. Os trs entes
federados trabalham em conjunto para aperfeioar, ampliar e fiscalizar a execuo do Programa,
institudo pela Lei 10.836/04 e regulamentado pelo Decreto n 5.209/04. A lista de beneficirios
pblica e pode ser acessada por qualquer cidado. As famlias devem estar devidamente cadastradas
no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico). As famlias que possuem renda mensal
entre R$ 70,01 e R$ 140,00, s ingressam no Programa se possurem crianas ou adolescentes de 0
a 17 anos. J as famlias com renda mensal de at R$ 70,00 por pessoa, podem participar do Bolsa
Famlia - qualquer que seja a idade dos seus membros. Portanto, as famlias em pobreza extrema
(com renda de at R$ 70,00 mensais per capita), independente de sua composio familiar, so
elegveis. Os benefcios variam de acordo com o grau de pobreza e a composio familiar. (Site do
MDS, acesso em agosto de 2011).
7
493
Grfico 1. Total famlias atendidas pelo Bolsa Famlia - Brasil 2004 2011
Fonte: Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome /SAGI. Acesso em agosto de 2011.
494
Fonte: elaborao prpria, a partir dos dados do MDS/ SAGI. Acesso em agosto de 2011.
495
496
497
498
A rede de CRAS deveria, alm de oferecer os servios socioassistenciais, previstos na Poltica Nacional
de Assistncia Social, acompanhar famlias que no estejam cumprindo as condicionalidades do
Programa Bolsa Famlia e articular outras organizaes para atividades socioeducativas para jovens
ou de incluso produtiva para jovens e adultos, vinculados ao Programa Bolsa Famlia e ao BPC.
9
499
500
CONCLUSES
Conforme foi discutido neste trabalho, o Brasil entra no sculo XX com avanos,
mas com muitos desafios para o seu sistema de proteo social, especialmente
para seu componente no contributivo. Estes desafios, argumentou-se, eram de
diversas ordens: do ponto de vista da estrutura social, o pas combinava altos
ndices de pobreza, de desigualdades sociais de vrias ordens e heterogeneidade e
informalidade no mercado de trabalho. De outro lado, enquanto a Constituio
de 88 lanou as bases para um Estado de Bem Estar mais universalista e
afrouxou o componente contributivo das polticas sociais que gerou avanos
importantes, por exemplo, na sade e na educao fundamental a proteo
social no contributiva e, especialmente a assistncia social, avanou bem menos
e mais lentamente.
Apesar de iniciativas importantes, como o conceito de seguridade social da
Constituio, ou a Lei Orgnica da Assistncia Social, e de alguns programas
de transferncia de renda para situaes especficas, o campo da proteo no
contributiva encontrava-se comparativamente frgil. Sequer havia se consolidado
um consenso mais amplo sobre que tipo de problemas e iniciativas deveriam
compor este campo, sendo muito heterogneos, entre governos e ao longo do
tempo, os componentes includos na rea. Alm disto, era um campo ainda muito
fragmentado e subfinanciado; padecia de muito baixa capacidade institucional;
com uma organizao federativa muito pouco sistemtica e baixa articulao com
os outros componentes da proteo social e das polticas sociais.
Conforme se demonstrou aqui, ao longo da ltima dcada, vrios destes
problemas foram enfrentados. A implantao e a expanso da cobertura do
Programa Bolsa Famlia permitiram eliminar o carter fragmentado e pouco
eficiente dos programas de transferncia de renda existentes, racionalizando este
tipo de poltica e permitindo aumentar sua cobertura, monitorar e controlar
melhor sua operao e estruturar as interfaces com outras reas. A criao e
dotao de recursos ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome - MDS criaram um lcus especfico para esta poltica no plano federal
e permitiram ampliar a capacidade institucional da rea. Isto contribuiu para
delimitar um campo especfico de polticas pblicas e para legitim-lo na agenda
pblica e como interlocutor da rea. A implantao do MDS aumentou tambm
a capacidade institucional, dotando o nvel federal de melhores recursos para
formular, monitorar e avaliar polticas e programas, apesar de ainda muito longe
do necessrio. A criao do Sistema nico de Assistncia Social tem funcionado,
501
502
503
504
505
506
507
508
510
511
De acordo com Paula (2005), a introduo das prticas gerencialistas foi respaldada
por um discurso influenciado pela crtica s organizaes burocrticas, valorizao
da cultura do management e conservao de tcnicas e prticas administrativas
em modismos gerenciais. A autora argumenta que todo esse enredo, tambm
deliberado pelo pensamento neoliberal, pelo movimento reinventando o
governo, difundido nos Estados Unidos, e pela decorrente crise Keynesiana,
criou um ambiente favorvel nova abordagem, consolidando o gerencialismo
no setor pblico, com todo o arcabouo proeminente no setor privado.
Assim, aos poucos foram se delineando os contornos da nova administrao
pblica, quais sejam: a descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo
recursos e atribuies para os nveis polticos regionais e locais; a descentralizao
administrativa, atravs da delegao de autoridade para os administradores
pblicos, transformados em gerentes crescentemente autnomos; organizaes
com poucos nveis hierrquicos ao invs de uma organizao piramidal,
pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total; o controle por
resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos
administrativos; e a administrao voltada para o atendimento ao cidado, ao
invs de uma administrao auto-referida.
Barzelay (2001) apud Longo (2007, p. 131) atribui a apario da nova gesto
pblica ao:
Efeito combinado de mudanas nos mbitos da imagem (aceitao da idia de
que as organizaes so ineficientes), do domnio (o da gesto pblica public
management policy domain-, que se unifica mediante regras institucionais que
afetam os recursos, as pessoas e os procedimentos, integrando-os) e da jurisdio
(a das agncias centrais responsveis pelo oramento, que se amplia e inclui
responsabilidade sobre as polticas globais de gesto pblica).
512
513
Nos anos de 1990, com a intensificao das crticas ao iderio neoliberal, baseadas
em experincias fracassadas de ajuste estrutural, optou-se, a partir do primeiro
mandato do ento presidente Fernando Henrique Cardoso, pela substituio das
palavras reduo do Estado e transferncia de suas funes em favor da expresso
reforma dos institutos legais e estatais, reforma esta que teria como objetivo tornar
o Estado mais administrvel pelos burocratas (PAES DE PAULA, 2001. p. 6).
Nesse contexto, a Reforma do Estado e a disseminao do modelo gerencial no
mbito do setor pblico impactaram de forma significativa a gesto de pessoas
na administrao pblica. A necessidade de melhorar a qualidade dos servios
pblicos e a busca por maior eficincia no apenas nos processos mas tambm na
formulao e implementao de polticas pblicas passa pela reestruturao da
administrao de recursos humanos e, consequentemente, pelo alinhamento das
pessoas aos novos e proeminentes objetivos do setor pblico.
Conforme Gaetani (1998), apenas com as transformaes iniciadas a partir da
dcada de 1980, orientadas para a reforma do Estado, a rea de Recursos Humanos
passou a ser focalizada. Neste momento, as presses pela reduo do aparato
do Estado apontavam insistentemente para a reduo dos gastos pblicos com
pessoal, caracterizando-se como medida essencial reestruturao das finanas
pblicas e liberao de recursos para investimentos produtivos no mbito social.
Essas primeiras iniciativas de reforma, denominadas reformas de primeira
gerao, visualizaram a melhoria e a modernizao do aparato do Estado como
decorrncia de sua mera reduo, caracterizada em termos de reas de atuao do
Estado e, principalmente, em termos de reduo de efetivos dos rgos pblicos
(RAMI, 2008; NOGUEIRA, 2002).
Nesse sentido, a preocupao central estava relacionada para a necessidade de
reduzir a folha de pagamentos e de downsizing em detrimento da reformulao de
prticas e polticas de gesto de pessoas que efetivamente conferissem relevncia
no que tange profissionalizao e ao desenvolvimento dos recursos humanos.
Embora, o discurso demonstrasse significativa ateno profissionalizao
na gesto pblica, abrangendo a reformulao dos sistemas de recrutamento e
seleo, poltica de carreiras e salrios, formao e desenvolvimento, promoo
e benefcios, mobilidade, bem como, na sistemtica de concurso pblico, esta
questo no se difundiu por meio dos reformistas, deixando de provocar, portanto,
a efetivao dessas prticas (GAETANI, 1998).
514
515
516
517
518
519
520
ERA INDUSTRIAL
SOCIEDADE MODERNA
ATUALIDADE
521
522
Oliveira et al. (2002) fazem a relao entre esses padres e as vrias concepes
histricas do trabalho. Para os autores, verifica-se at hoje a coexistncia e
complementaridade das vrias concepes de trabalho.
Assim, segundo os autores, os padres A, B e C estariam associados a uma
concepo mais positiva do trabalho, destacando a sua importncia na vida dos
indivduos e o seu carter social.
Dessa forma, o padro A estaria associada concepo marxista de trabalho,
segundo a qual, o homem transforma a natureza com seu esforo contribuindo
para a construo de algo maior. O padro B, por sua vez, aproxima-se da linha
contempornea de trabalho, tendo como enfoque a sua centralidade. O padro
C caracteriza-se por uma concepo mais moderna de trabalho, sendo que este
constri a sociedade e contribui para o indivduo.
J os padres D e E esto associados ideia de que o trabalho algo desagradvel,
que no dignifica o Homem, ou seja, uma concepo mais clssica de trabalho.
Por ultimo, o padro F seria o meio termo, ou o ponto neutro. No diferenciando
o trabalho de emprego e associando este a questo da recompensa ou remunerao.
523
524
A GERAO Y
525
Quadro 2 - Diviso de geraes com base no ano de nascimento dos seus membros
Gerao
A grande gerao
(veteranos)
Perodo
Autor
1922 a 1945
1922 a 1946
Dwyer, 2008.
Nascidos at 1950
1946 a 1964
Baby Boomers
1951 a 1964
1946 a 1959
Herzfeldt, 2008.
1945 a 1964
1945 a 1960
1965 a 1983
Gerao X
1965 a 1979
1965 a 1977
1967 a 1979
Dwyer, 2008.
1960 e 1980
Herzfeldt, 2008.
1965 a 1981
1961 a 1979
A partir de 1977
1980 a 1994
Gerao Y
1984 a 2002
1984 a 1990
1982 a 2000
526
527
528
529
531
532
forma: 53% concordaram que o conceito que mais se aproxima do trabalho aquele
que destaca que o trabalho algo que acrescenta valor a qualquer coisa. A segunda
definio que melhor se aproxima do conceito de trabalho para os entrevistados
aquele em que se estabelece um sentimento de pertencimento (vinculao) ao
se realizar um trabalho, sendo indicado por 34% dos respondentes. A terceira
definio que melhor se adqua percepo dos respondentes refere-se quela
em que se define que o trabalho que realizam pode beneficiar outras pessoas,
sendo indicados nesta posio por 33% dos respondentes. Os respondentes
colocaram em quarto lugar, como conceito que melhor se aproxima da definio
de trabalho, aquele que estabelece que o trabalho pode ser mental e fisicamente
exigente, seguido da afirmao de que o trabalho tem um horrio determinado
para sua realizao, sendo colocados em quarta e quinta posio, respectivamente,
por 32% e 42% dos respondentes. Por fim, o conceito de trabalho que menos se
aproxima do entendimento de trabalho para os respondentes aquele em que se
define que o trabalho no agradvel, pois algum determina o que fazer, sendo
colocado em ltima posio por 59% dos respondentes.
Observa-se que as respostas as questes acima so absolutamente coerentes com
o perfil da gerao a que pertence os respondentes, Gerao Y. Destaca-se, pelas
respostas obtidas, a averso ao que lhes imposto, tal como atividades e horrios
e um entendimento do trabalho como algo que agrega valor ao prprio indivduo
e sociedade e ao sentimento de vinculao que o trabalho pode proporcionar.
Neste item destaca-se ainda que de acordo com os seis padres de definio do
trabalho, estabelecidos pelo Grupo MOW (1987), o padro que melhor se adqua
aos respondentes o Padro A e B, permitindo o entendimento de que para os
futuros EPPGG, o trabalho algo que acrescenta valor a qualquer coisa e possui um
carter positivo do trabalho, destacando a sua importncia na vida dos indivduos
e o seu carter social. Ainda, a percepo que os respondentes possuem acerca do
trabalho no est associada aos padres D e E, indicando que para estes o trabalho
no algo desagradvel.
Outro conjunto de perguntas, mais diretamente ligado ao sentido do trabalho,
foi proposto como complemento da frase: um trabalho que tem sentido para
mim um trabalho que..., para as quais os respondentes tinham como opo
de respostas as seguintes: concordo, nem concordo e nem discordo, discordo. As
afirmaes e respectivas respostas encontram-se ilustradas no quadro abaixo:
533
Nem
concordo
nem
discordo
Discordo
Total
67%
27%
6%
100%
80%
13%
7%
100%
95%
4%
1%
100%
84%
15%
1%
100%
83%
15%
2%
100%
93%
6%
1%
100%
73%
22%
5%
100%
73%
24%
3%
100%
58%
35%
7%
100%
76%
14%
10%
100%
81%
16%
3%
100%
79%
19%
2%
100%
Me realiza individualmente
87%
11%
2%
100%
66%
26%
8%
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Estre captulo props-se a entender o que constitui um trabalho que tem sentido
para os ingressantes da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental do Estado de Minas Gerais, membros da Gerao Y.
Atravs de uma pesquisa exploratria realizada com estudantes do Curso de
Administrao Pblica, pertencentes ao recorte geracional escolhido e futuros
ocupantes da carreira em questo, constatou-se que, conforme apontado pelos
estudos de referncia na analise do sentido do trabalho, o trabalho elemento
central na vida dos indivduos. Como tal precisa ser permeado por fatores tais
como: identidade, utilidade, variedade, aprendizagem, satisfao, reconhecimento,
dignidade e vinculao.
Dessa forma, para a gerao em anlise, fundamental que se obtenha, atravs
deste trabalho, meios para se realizar profissionalmente e ser reconhecido pelas
suas realizaes.
O conciliar da vida profissional e pessoal igualmente importante para esses
jovens. Flexibilidade de horrios, variao de atividades e locais de trabalho esto
ainda entre os elementos destacados como fundamentais para os pertencentes da
Gerao Y.
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INTRODUO
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A (ii) anlise de polticas, por sua vez, foi fortemente influenciada pela primeira
fase do trabalho de Simon e sua anlise do processo de tomada de deciso. O
modelo de decises tpico e ideal aplicado pelos autores desta corrente envolve:
(i) formulao de metas e objetivos; (ii) identificao e elaborao das principais
alternativas para atingir as metas identificadas em uma dada situao de tomada
de decises; (iii) previso dos principais conjuntos de conseqncias que se
esperam na adoo de cada uma das alternativas; (iv) avaliao de conseqncias
em relao aos objetivos desejados e outros valores importantes; (v) deciso
baseada nas informaes fornecidas nos passos anteriores; (vi) implementao
dessa deciso por meio de instituies adequadas; (vii) feedback dos resultados do
programa atual e sua valorao luz da nova situao de deciso. Os tericos desta
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corrente tem se concentrado nas fases (ii), (iii) e (iv). Esta abordagem tambm
pode ser considerada conservadora e inclui vrios autores ligados matemtica,
estatstica e a economia neoclssica, assim como suas vertentes na economia do
bem-estar e na cincia poltica e na administrao pblica. Alm disso, muito
da linguagem na anlise de poltica vem do trabalho com tcnicas analticas
especficas, como jogos, simulao, pesquisa de avaliao, programao linear e
no linear e outras semelhantes.
Rattner (1979) define o planejamento como uma tcnica de tomada de deciso que
enfatiza a escolha de objetivos explcitos e determina os meios mais apropriados
para sua consecuo a fim de que as decises tomadas possam ser adequadas aos
objetivos da populao e legitimar os programas efetivos para sua realizao.
A formulao de objetivos propicia um estmulo para ao, mesmo que esses
mesmos objetivos tenham que ser modificados luz dos resultados parciais do
processo. Formular objetivos explcitos ou implcitos, e determinar os meios para
sua consecuo, so considerados assuntos fundamentais em toda a bibliografia
sobre o planejamento.
Nesta corrente, os planejadores consideram que, usando as teorias cientficas e as
tcnicas matemticas apropriadas, podem identificar e calcular, com preciso, as
melhores solues. O planejamento caracteriza-se como uma forma de tomada
de deciso antecipada, um processo cognitivo que utiliza a razo tcnica para
explorar e avaliar possveis linhas de ao. Os autores da rea da anlise de
sistemas trabalham, principalmente, com modelos quantitativos, tcnicas de
otimizao, modelos de prognstico, etc. Ao aceitar a anlise matemtica e
estatstica como mtodo fundamental no trato de problemas sociais, estes devem
ser redefinidos a fim de serem submetidos a equaes tcnico-matemticas
produzindo, na melhor das hipteses, mais descries do que explicaes vlidas
e operacionais (Rattner, 1979).
A premissa subjacente dos modelos (i) reforma social e (ii) anlise de polticas
o consenso como princpio fundamental da ordem social, dele se derivando
parmetros de bem comum e de interesse pblico, que podem por sua vez, funcionar
como critrios para o planejador e o administrador pblico. Estabelecido, assim
um acordo sobre os objetivos mais importantes, passa-se a identificao tcita do
consenso com eficincia e sistema democrtico, em franca oposio ao conflito.
A Aprendizagem Social (iii) pode ser vista como um grande distanciamento
das duas correntes anteriores na medida em que se afasta dos paradigmas do
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Ostrom (1990) utiliza o termo instituies como normas, regras e estratgias que
estruturam padres de interao em situaes repetitivas. Sendo que: (i) regras
so prescries compartilhadas e mutuamente entendidas que so previsivelmente
aplicadas em situaes especficas por agentes responsveis pelo monitoramento da
conduta e pela imposio de sanes; (ii) normas so prescries compartilhadas
que tendem a ser reforadas pelos prprios participantes atravs da imposio
de custos e incentivos; (iii) estratgias so os planos que os indivduos fazem
dentro da estrutura de incentivos produzida pelas regras, normas e expectativas
sobre o comportamento provvel de outros indivduos em situaes afetadas por
condies fsicas e materiais relevantes.
Para Scott (2001), as instituies podem ser vistas com regras, normas ou scripts
que fornecem modelos morais, ou cognitivos para guiar as aes dos indivduos.
Instituies podem ser constrangimentos formais leis, regras, normas ou
informais convenes, valores, smbolos, cdigos de conduta. J Jepperson
(1991) define instituio como um procedimento organizado e estabelecido
na forma de um sistema normativo constitudo de rotinas auto reproduzidas,
socialmente construdas. Enquanto instituio representa uma ordem ou padro
social que atingiu um determinado estado ou propriedade, institucionalizao
denota o processo que leva a esse estado (Jepperson, 1991).
Berger e Luckman (2003, p.79) consideram que o fenmeno da institucionalizao
ocorre sempre que h uma tipificao recproca de aes habituais por tipos de
atores. Um conjunto de aes habituais, cujo processo de formao precede
institucionalizao, atribudo, ao longo do tempo (historicidade) e de maneira
compartilhada, a um determinado ator ou atores, que passam a desempenhar
papis no contexto social (Berger; Luckman, 2003).
Zucker (1991) entende institucionalizao como um processo, pelo qual atores
individuais transmitem o que socialmente definido como real, e, ao mesmo
tempo, como uma varivel, de quanto uma ao pode ser considerada como certa
em uma determinada realidade social. A mesma autora defende que geralmente o
processo de institucionalizao ocorre por acaso como sub-produto da criao de
outras estruturas, mas que uma vez institucionalizada, a estrutura ou atividade se
mantm sem que haja necessidade de outras aes.
Para Immergut (1996), as instituies sem dvida alguma so criadas por atores
sociais envolvidos numa luta pelo poder poltico e, para compreender seu impacto,
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protocolos e modelos j existentes para o alcance dos seus objetivos. Isso quer dizer
que uma linha de ao depende mais da interpretao de um contexto do que de
um clculo puramente utilitrio. Dessa forma, as instituies atuam fornecendo
modelos morais e cognitivos que permitem a interpretao e engendram aes.
O indivduo concebido como uma entidade profundamente envolvida num
mundo de instituies composto de smbolos, cenrios e de protocolos que
fornecem filtros de interpretao, aplicveis situao ou a si prprio, a partir das
quais se define uma linha de ao (Hall e Taylor, 2003, p. 198).
No obstante reconhecer a racionalidade dos indivduos nas escolhas, a escola
sociolgica aponta a importncia de se compreender limitaes interpostas pela
cultura e pelo contexto social. Nada nisso tudo sugeriu e que os indivduos
no sejam dotados de intenes, ou sejam irracionais. O que os tericos do
institucionalismo sociolgico sublinham que aquilo que um indivduo tende
a considerar como uma ao racional ele prprio um objeto socialmente
constitudo, e eles conceituam os objetivos que um autor se impe numa
perspectiva muito mais ampla que a de outros tericos. Se os tericos da escola
da escolha racional postulam um universo de indivduos ou de organizaes
empenhados em maximizar seu bem-estar material, os socilogos, por seu lado,
descrevem um universo de indivduos ou de organizaes em busca de definir ou
de exprimir suas identidades conforme modos socialmente apropriados (Hall e
Taylor, 2003).
Na vertente sociolgica as instituies provm aos indivduos um conjunto de
premissas e roteiros que so centrais na compreenso de como o mundo e o
comportamento das pessoas interpretado. Dessa forma, as instituies reduzem
as incertezas do ambiente social ao fornecer ao indivduo modelos de referncia
por meio dos quais ele pode analisar o comportamento de outros indivduos e at
mesmo estruturar o prprio comportamento numa situao nova.
De acordo com a viso de Scott (2001), as instituies como estruturas sociais
fornecem aos indivduos e s organizaes linhas de ao e orientao, ao mesmo
tempo em que controlam e constrangem o comportamento desses atores. A respeito
do conceito de Scott (2001), Jepperson (1991) j afirmara que as instituies
so procedimentos organizados e estabelecidos que devem ser entendidos como
o conjunto de regras de determinada sociedade. O mesmo Jepperson (1991)
destaca ainda que as instituies revelam um padro regular de reproduo de
um processo. Dizendo de outra forma, as instituies so aqueles padres sociais
que, quando cronicamente repetidos, subsistem por meio de um conjunto de
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A partir das trs vertentes expostas, possvel perceber, assim como j afirmado
anteriormente, que a abordagem institucional no possui acepes nicas. Nas
suas mltiplas variaes, os novos institucionalismos ajudam a compreender
de forma significativa o mundo poltico, o comportamento dos atores e o
funcionamento das organizaes em seu ambiente. Cada uma delas apresenta
virtudes e fraquezas cuja discusso foge ao escopo deste trabalho.
A definio do pargrafo anterior destaca as propriedades regulatrias, normativas
e cultural-cognitivas das instituies e mostram que, para se desenvolverem, essas
caractersticas no podem estar dissociadas de um conjunto de comportamentos
e de recursos materiais. Para Scott (2001), no h como separar instituies de
comportamento, posto que elas so elementos que influenciam o comportamento
de um conjunto de atores. Ademais, direcionam a utilizao de um leque de
recursos e, dessa forma, promovem resultados.
Compreender as instituies envolve o entender seus efeitos. Elas possuem a
capacidade de constranger o comportamento dos atores numa situao, pois
provocam restries ao impor limites legais, morais e culturais para legitimar
o comportamento de pessoas, grupos e organizaes (Scott, 2001). Alm
de constranger, as instituies tambm oferecem suporte e poder aos atores
envolvidos numa atividade.
CONSIDERAES FINAIS
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O presente artigo est organizado em trs dimenses analticas para uma melhor
sistematizao da abordagem proposta. A primeira parte analisa a importncia
da questo metropolitana como um espao supra-municipal, organizado em
rede e suas complexidades decorrentes da dinmica dessa conurbao a partir
da contextualizao da RMBH e do arranjo institucional para gesto do Sistema
de Gesto Metropolitano. Na sequncia, apresenta-se a estratgia metodolgica
adotada para modelagem do PDDI-RMBH contemporizada pelas vicissitudes do
desafio de um pensar coletivo da regio metropolitana e suas especificidades.
Ao final, relata-se, em linhas gerais, o processo de diagnstico e proposio de
polticas na rea de vulnerabilidade social como uma exemplificao da dinmica
do processo de modelagem do Plano Diretor.
A QUESTO METROPOLITANA E A RMBH
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Entende-se por execuo das funes pblicas de interesse comum, no estado de Minas Gerais,
a Lei Complementar 89, de 12 de janeiro de 2006, que cria a RMBH, lista um rol de doze funes
pblicas de interesse comum. Ressalta-se que esta lei foi promulgada na esteira da Emenda
Constituio n. 65, de 2004 e da Lei Complementar 88, de 2006, que define o sistema de
gesto metropolitana do estado. As funes pblicas de interesse comum so correlatas dos servios
comuns previstos na constituio anterior, sendo que atualmente sua identificao assenta-se na
discricionariedade do estado. Nos termos do art. 43 da Constituio Estadual, considera-se funo
pblica de interesse comum,enquanto atividades ou servios pblicos que, realizados isoladamente,
provocam impactos em municpios vizinhos da regio metropolitana, tais como organizao viria
e transporte pblico, regulao urbanstica ou gesto ambiental.
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Assemblia Metropolitana
(rgo de deciso superior)
COMPOSIO
ATRIBUIES
Vetar, por deliberao de pelo menos dois treos do total de votos vlidos na
Assamblia, resoluo emitida pelo Conselho Deliberativo.
Conselho Deliverativo
de Desenvolvimiento
Metropolitano
Agncia de
Desenvolvimiento
Metropolitano
(rgo tcnico de apoio ao
Conselho e Assemblia)
COMPOSIO
ATRIBUIES
I-Unidade Colegiada
II-Direao Superior
III-Unidades Administrativas:
Gabinete
Procuradoria
Assesoria de Comunicao;
Assesoria de Apoio Administrativo
Auditoria Seccional
Diretoria de Informao, Investigao e Apoio
Tcnico
Diretoria de Planejamento Metropolitano,
Articulao e Intersetorialidade
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GESTORES
OBJETIVOS
O Plano Diretor deve ser elaborado a partir das macro-diretrizes definidas pela
Assemblia Metropolitana, atendendo aos princpios da gesto metropolitana
definidos por lei, especialmente a reduo das desigualdades socioespaciais.
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aos seus membros os/as vrios/as professores que coordenaram as ATs e ECs,
buscando atingir essa viso integrada e transdisciplinar.
Ilustrao 7 - Fluxograma Metodolgico para Elaborao do PDDI, 2010.
Consulsores
Coordenao Geral
Assessoria
Gerncia Operacional
Coordenao
Concertao
Institucional
Coordenao
Territorial
Subcoordenao
Sistema de Informaes
e Comunicao
Subcoordenao
Mobilizao Social e
Organizao Local
Ncleo Social
Ncleo Econmico
Ncleo Ambiental
Territorialidade
Proposta de Reestruturao Territorial
Acessibilidade
Institucionalidade
Proposta Institucional
Seguridade
Sustentabilidade
Urbanidade
Politicas
Programa
Projetos e
Aes
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Projetos e
Aes
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Projetos e
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Projetos e
Aes
Programa
Projetos e
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Aes
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O Plano deve, portanto, se pautar pelo futuro desejado, pela dimenso crtica e
criadora do virtual, expresso de um futuro que j se anuncia no presente. Cabe
identificar, promover e fortalecer os elementos virtuais que ora se apresentam
como parte de um futuro desejado, e ademais, propor outros elementos e processos
espelhados em experincias diversas ou indicados a partir da combinao do
conhecimento tcnico-cientfico e do senso comum, resultantes da observao
crtica da vida cotidiana pelos tcnicos e cidados.
O desafio que se colocou ao Plano como sntese referencial de um momento
inicial de reconhecimento da realidade e propostas para sua transformao, e
que se coloca ao Processo de Planejamento como prtica socioespacial e polticoinstitucional perene, superar e integrar as vrias instncias setoriais que se
apresentam isoladas na sua organizao enquanto aes do poder pblico, ou
mesmo, enquanto interesses manifestos de partes da comunidade metropolitana.
Este o grande esforo do planejamento urbano-regional, ainda que de difcil
consecuo, e mesmo, de proposio. Integrar instncias, instituies, escalas,
territrios e abordagens setoriais tem sido, historicamente, um dos grandes
e principais desafios colocados ao planejamento como tambm, por certo,
interveno consequente do Estado e da prpria sociedade organizada.
Essa leitura metodolgica quer mostrar, de forma mais detida, como o processo
de estruturao do plano foi fundamental, compartilhando e consensuado como
elementos centrais alm da noo territorial para a reduo das desigualdades
socioespaciais da RMBH, a noo de uma solidariedade metropolitana da qual se
emerge pela distino de um sentido de cidadania metropolitana que contribua
para a integrao entre os seus 34 municpios, implicando maior coeso entre
os mesmos, a sociedade civil e o Governo do Estado, integrando a RMBH com o
espao estadual e fortalecendo seu papel em Minas Gerais.
Neste contexto, a abordagem crtica enriquece o planejamento, justamente por se
somar ao sentido analtico e funcional de um planejamento de carter operacional
e imediato. Ao se propor pensar a RMBH em sua totalidade em transformao,
e buscar construir processos voltados para a transformao social, econmica e
ambiental, constroem-se solues contemporneas para regulao, decises de
investimentos, formas de organizao social que privilegiem as diversidades e a
construo de processos sociais emancipatrios. Portanto, neste planejamento
metropolitano, a transformao social meta central, e a sociedade organizada
parceira que detm conhecimentos importantes sobre sua prpria produo
e gesto do espao/tempo, qualificando-se como sujeito e protagonista do seu
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ao valor de uso ali cristalizado, onde esta centralidade exerce um papel ligado ao
exerccio da cidadania sem o qual este resgate da cidade faz pouco sentido. Este
um ponto de vista que permite uma compreenso do centro para alm de sua
funcionalidade econmica, enquanto espao (vivido) da apropriao cotidiana,
onde o encontro entre as dimenses da economia, da poltica, e da cultura se
concretiza, permitindo tambm uma apreciao do papel do patrimnio histrico
neste contexto. Um centro urbano desejado, deste modo, seria aquele com um
forte elemento ligado ao valor de uso pblico, com a convivncia harmoniosa e
complementar entre suas diversas formas de apropriao, e gerando um espao do
encontro e do exerccio da cidadania em suas diversas escalas (local, sub-regional
ou metropolitana).
Esse processo implica a construo de um sentido de solidariedade e de identidade
metropolitana, e tambm o (re)envolvimento das populaes com seus territrios,
suas comunidades, crenas, prticas e valores, alm do respeito ao espao de vida
em suas vrias manifestaes. Tal proposta de planejamento implica tambm
num aprender fazendo (learning by doing), uma vez que este processo se
constri necessariamente na prxis scio-espacial e na construo poltica de uma
prtica coletiva comum, onde eventuais certezas apriorsticas formais perdem
significado e podem servir apenas como referncias a serem redefinidas, balizadas
e requalificadas no processo, com os diversos agentes envolvidos.
Tendo como pressupostos a construo de um sentido de solidariedade e de
identidade metropolitana, a inverso de prioridades voltada para a incluso social,
a valorizao das diversidades e uma nova insero econmica da RMBH, foram
realizados estudos para subsidiar a elaborao de polticas e programas prioritrios,
contemplando projetos e aes estruturantes, e colaborando para a construo de
um processo de planejamento metropolitano permanente, que oriente o Sistema
de Gesto Metropolitano.
UMA REFERNCIA: A POLTICA METROPOLITANA INTEGRADA DE
ASSISTNCIA SOCIAL
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As linhas de pobreza empregadas nesse trabalho so as propostas por Rocha & Albuquerque
(2003), que as estimaram com base na observao das estruturas de consumo alimentar das
populaes de baixa renda em vrias regies do pas, e a partir disso, estabeleceram as cestas bsicas
capazes de atender, com os menores custos, as necessidades nutricionais mdias em cada uma das
regies pesquisadas. Assim, aqueles com renda familiar per capita inferior ao valor estabelecido
para suprir essas cestas bsicas so considerados em situao de pobreza. O valor definido por esses
autores como linha de pobreza para Belo Horizonte e Regio Metropolitana de R$115,64 a preos
de julho de 2000. A fonte de dados o ltimo recenseamento disponvel - o Censo Demogrfico de
2000 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
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Assistncia Social propondo o Observatrio e a Escola Metropolitana de Polticas Sociais e/ou Polticas Pblicas. Essa proposio corrobora a tendncia de
forte continuidade e transversalidade que embasa o PDDI, na medida em que se
caracteriza como uma carta de intenes visando o desenvolvimento integrado
da RMBH e est composto de elementos de transcendncia institucional, transbordando exclusiva participao e funes pblicas dos rgos governamentais
com a incorporao da rea privada, 3. Setor, sociedade civil, dentre estas, as
universidades pblicas e privadas. Nessa direo, considera-se estratgico a constituio de um Observatrio de Polticas Sociais composto pelas universidades,
institutos de pesquisa e planejamento e outros para a produo, armazenamento
e anlise de informao na rea social por meio do desenvolvimento de estudos, consultorias, assessorias, pesquisas e outros. O Observatrio municiar ao
Conselho, Agncia e Escola Metropolitanos de dados, informaes e anlises
para orientao das Polticas Sociais na RMBH. Em especfico, a Escola Metropolitana ter uma funo educacional-tcnica com a promoo da formao de
especialistas, tcnicos, servidores pblicos e outros com a sistematizao de treinamentos, cursos, workshops, seminrios etc., inclusive com o desenvolvimento
da educao distncia. Em suma, interessa a sustentabilidade de uma massa
crtica na RMBH, como foco na rea de Assistncia Social, para o desenvolvimento de um planejamento estratgico e informado no campo das Polticas Sociais.
Ou seja, uma clara orientao tcnica-cientfica para a promoo da formao,
anlises e estudos contribuindo para a concepo, monitoramento e avaliao
dos Programas, Projetos e Aes desenvolvidos pelo Sistema Metropolitano de
Proteo Social SMPS - no contributivo - para a efetiva erradicao da pobreza
e promoo de uma condio social e econmica equitativa e de qualidade para
o cidado metropolitano.
CONSIDERAES FINAIS
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PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO &
FUNDAO JOO PINHEIRO. (2000) Atlas do Desenvolvimento
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612
613
INTRODUO
, pois, com inspirao e fascnio que o tema da prestao dos servios de rdio
e televiso, no Brasil, luz dos 20 anos aps a promulgao da CR/88, nos
impulsiona a desenvolver este estudo.
CONCEITOS REFERENTES AOS SERVIOS DE RDIO E TELEVISO
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No dizer do jornalista Carlos Eduardo Lins da Silva (1990: F1), nos ltimos
quarenta anos do sculo XX, a televiso substituiu o futebol entre os motivos
de orgulho para o sentimento nacionalista brasileiro; se antes o Brasil era o
pas do futebol, hoje o pas da televiso. Afirma que, apesar da TV brasileira
ser desprezada por boa parte dos intelectuais, ela atingiu um excelente padro,
comparvel ao que se v nos Estados Unidos e Gr Bretanha, pases tidos como
os que possuem melhor qualidade de TV. Ignorar a televiso brasileira do final do
sculo vinte significa renunciar a conhecer o prprio pas.
A TV brasileira possui uma das maiores redes do mundo, e alto o ndice de
exportao de nossas novelas para todos os continentes, como tambm expressivo
o nmero de estaes de radiodifuso ativadas no Brasil.
622
O cdigo subsistiu, intacto, por cinco anos. Em 1967, em razo das mudanas
havidas no sistema jurdico brasileiro, foram editados diversos diplomas legais que
viriam a revogar, expressa ou implicitamente, vrios dispositivos do documento
bsico das telecomunicaes do pas.
O Decreto-Lei n. 236/67 alterou, significativamente, o Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes, modificando 42 (quarenta e dois) dispositivos em um
total de 129 (cento e vinte e nove) artigos. As principais alteraes foram
referentes a infraes (cassao, suspenso e multa); ao processo administrativo
(defesa, pedido de reconsiderao, recurso hierrquico e prazos); aos crimes de
telecomunicaes (violao e instalao irregular de equipamentos); as formas de
extino de concesses e permisses (perempo e caducidade) e a gravao de
programas de radiodifuso.
Em 20 de maio de 1963, foi aprovado o Decreto n. 52.026 Regulamento Geral
para execuo de Lei n. 4.117/62 (CBT); a 31 de outubro daquele mesmo ano, foi
aprovado o Regulamento dos Servios de Radiodifuso Decreto n. 52.795/63.
A Lei n. 4.117/62 Regulamento Geral, o Decreto n. 52.026/63 e o Decreto n.
52.795/63 Regulamento dos Servios de Radiodifuso apesar de uma srie
de outros decretos, leis, resolues e decises que os modificam continuam
sendo a legislao bsica sobre a radiodifuso brasileira. Com a promulgao da
Constituio da Repblica em 1988 e a criao da ANATEL, significativas alteraes
foram introduzidas, conforme o indicado a seguir, no entanto, urge a necessidade
de elaborao de um novo cdigo de regulamentao das telecomunicaes.
623
624
O INSTITUTO DA CONCESSO
625
A nosso ver, por no haver tarifa, os servios de rdio e televiso no podem ser
considerados servios pblicos, uma vez que no existe servio pblico sem tarifa,
sendo, pois, de utilidade pblica. Tal interpretao se coaduna com o dispositivo
constitucional que distingue os servios de radiodifuso do elenco dos servios
pblicos de telecomunicaes art. 21, item XII, letra a , enumerados no inciso
XI do mencionado artigo 21, e com os conceitos vigentes na Lei n 4 117/62, que,
no particular, no foi revogada pela Constituio de 1988.
Alm da concesso, vale-se o Estado de outra modalidade de prestao indireta
de servios pblicos, utilizando-se do instituto da permisso do servio pblico.
O INSTITUTO DA PERMISSO
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629
Antes da nova ordem institucional vigente, para que a delegao da outorga fizesse
efeito no mundo jurdico, no se fazia necessria a ratificao pelo Congresso
Nacional. Tambm para sua renovao, o Poder Legislativo no era consultado.
De igual modo, a legislao brasileira no previa a necessria interveno do
Poder Judicirio, na hiptese de cassao da outorga, cuja participao era
bastante tmida, pois, na ordem institucional ento vigente, vigorava um Estado
interventor, em que o conceito de discricionariedade era amplo, quase intocvel,
no se cogitando questionar os motivos e os fins do ato administrativo.
Assim, o referido ato de outorga no era um ato complexo como hoje se apresenta,
eis que no era possvel pensar sobre a interveno dos Poderes Legislativo e
Judicirio para a sua eficcia legal. Por outro lado, tambm os sistemas de controle
eram muito dbeis.
A Constituio da Repblica de 1988 determinou novos controles e limites
competncia do Poder Executivo sobre as outorgas de radiodifuso e, assim,
estabeleceram-se as necessrias participaes do Poder Legislativo para a eficcia
da outorga e de sua renovao ( 2 e 3 do art. 223 da CR/88) e do Poder
Judicirio para seu cancelamento ( 4 do art. 223 da CR/88). Consoante
este ltimo dispositivo constitucional, a apreciao do Poder Judicirio no
facultativa e sim obrigatria.
COMPETNCIA DO MINISTRIO DAS COMUNICAES E DA AGNCIA
NACIONAL DE TELECOMUNICAES ANATEL
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633
nem leso nem ameaa a leso. Assim, o radiodifusor que se sentir prejudicado j
possui os elementos necessrios para fazer valer seus direitos.
No entanto, este dispositivo exige que o Poder Executivo, no caso o Ministrio
das Comunicaes, necessariamente, provoque o Poder Judicirio para o caso de
cancelamento da outorga, antes de vencido o prazo.
De acordo com o 5, o prazo da concesso ou permisso ser de dez anos para
as emissoras de rdio e de quinze para as de televiso.
Aqui outra atipicidade do controle dos servios de rdio e televiso: como tratar
as permisses de servios de utilidade pblica que, teoricamente, possuem carter
precrio com prazos certos e longos?
OS PRINCPIOS QUE REGEM OS SERVIOS DE RDIO E TELEVISO
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importante assinalar, ainda, que, em 2 de maio de 2002, o Senador Gerson Camata, do PMDB
do Esprito Santo, integrante da Comisso de Infraestrutura do Senado, ao participar da sabatina
com o candidato a Conselheiro da Anatel, Dr. Luiz Alberto da Silva, expressou sua preocupao
com o que vem sendo veiculado nas emissoras de radiodifuso. Segundo o ento senador, devido
disputa pela audincia, as emissoras de radiodifuso tm cometido abusos. Afirmou que h
uma banalizao da violncia, pois a morte na TV actica, no tem sangue. O ator cai morto sem
derramar uma gota de sangue. Recomendou que a Anatel deveria se debruar sobre a necessidade
dos novos aparelhos de televiso conterem um mecanismo que permitisse famlia bloquear
programas que considerasse imprprios para os filhos.
4
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Se certo o fim da censura, insiste-se, por outro lado, na existncia de valores que
devero ser seguidos e preservados por esses importantes veculos comunicao de
massa. Proposta que, certamente, enseja consideraes e esclarecimentos, vez que
qualquer restrio liberdade de expresso tem de passar por avaliao criteriosa,
642
643
valores que devero ser seguidos e preservados por esses importantes veculos de
comunicao de massa.
Na legislao brasileira, necessrio harmonizar entre si os artigos 5, inciso IV,
220, 3, inciso II, e os princpios do artigo 221, todos da CR/88. Ser que o
constituinte no pensou na preservao das famlias? Nesse sentido, ademais,
podemos observar o disposto no art. 226 da mesma CR/88: A famlia, base da
sociedade, tem especial proteo do Estado.
Destaca-se, portanto, a importncia do controle por parte dos poderes do Estado,
alm do controle social, sobre os servios de radiodifuso, ao conceder a outorga
e sua renovao, analisar os editais e observar, com rigor, os critrios preferenciais
previstos na legislao especfica (Poder Executivo); ao ratificar a eficcia da outorga
e/ou sua renovao, observando o cumprimento dos princpios da comunicao
social (Poder Legislativo); e analisar a possibilidade de seu cancelamento (Poder
Judicirio).
Nesse sentido, o direito pblico em geral e, em especial, o Direito Constitucional
e o Direito Administrativo no pode se furtar a debates como este, acerca da
discusso, em termos jurdicos, sobre a prestao dos servios de rdio e de
televiso. H estreita relao entre o art. 1, inciso III Princpio da Dignidade da
Pessoa Humana , o art. 3, inciso III, da CR/88 o qual reza que a erradicao
da pobreza e a marginalizao e a reduo das desigualdades regionais um
dos objetivos fundamentais do Estado brasileiro com o disposto no art. 221,
inciso III, da mesma Constituio que estabelece a regionalizao da produo
cultural, artstica e jornalstica, conforme percentuais previstos em lei, como
um dos princpios da programao das emissoras de rdio e televiso. O Brasil
tem dimenso territorial continental, assim, pode dizer, h vrios brasis. Em
vrias regies, o rdio , ainda, o nico meio de comunicao social acessvel
populao local.
No obstante os comandos constitucionais, o que se percebe que, decorridos
mais de vinte anos da promulgao da Constituio da Repblica, resta muito
a ser feito neste sentido. O texto constitucional necessita se concretizar em ao
poltica, para tanto preciso que haja poltica de Estado, considerando que, numa
sociedade plural, polticas pblicas no so de interesse exclusivo de determinados
governos. inconcebvel que direitos consagrados em normas menores, como
circulares, portarias, medidas provisrias, leis ordinrias, tenham eficcia imediata
e os princpios constitucionais sejam postos em segundo plano.
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INTRODUO
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655
656
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Porque a mudana das regras do jogo aumenta os custos de transao? Novas instituies
produzem mudanas que afetam as negociaes, os contratos, os direitos de propriedade, o que
3
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667
Aps a criao dos ns livres, eles foram agregados em ns de rvore assim com
apresentado na figura 2. Os ns de rvore organizam os livres em uma estrutura
hierrquica categorizando as ideais em conceitos mais abrangentes. Com base no
modelo conceitual da figura 1 e na literatura sobre e-governo foram criados nove (9)
ns de rvore: (a) arquitetura e administrao de dados; (b) contexto institucional;
(c) formulao e planejamento governamental; (d) desafios institucionalizao
das polticas de e-governo; (e) estrutura e arranjos organizacionais; (f ) gesto de
tecnologia da informao; (g) histrico da gesto de TIC; (h) oferta de servios
eletrnicos; (i) transparncia e acesso informao.
Por fim, trs ns de caso foram criados de forma a agregar os ns de rvore em
(1) contexto institucional, formulao e planejamento governamental; (2) gesto
de tecnologia da informao; (3) resultados, que so os eixos centrais do modelo
da figura 1.
O n de caso (1) contexto institucional, formulao e planejamento governamental
surgiu da agregao dos ns de rvore (b) contexto institucional; (c) formulao
e planejamento governamental; (d) desafios institucionalizao das polticas de
e-governo; (g) histrico da gesto de TIC. O n de caso (2) gesto de tecnologia
da informao, foi composto pelos ns de rvore (a) arquitetura e administrao
de dados; (e) estrutura e arranjos organizacionais; (f ) gesto de tecnologia da
informao. Por ltimo o n de caso (3) resultados foi composto pela agregao
dos ns (h) oferta de servios eletrnicos; (i) transparncia e acesso informao.
ANLISE E DISCUSSO DOS DADOS
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Entrevistas
Codificadas
Trechos
Codificados
13
71
13
58
58
21
16
16
16
11
10
10
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minimamente, isso tem que ser feito [...] Porque as pessoas em si, no tem um
compromisso maior com o estado como um todo, tem um compromisso maior com
aquela organizao, aquela rea que ele est administrando. muito difcil pensar
estado, muito difcil. (Entrevistado 13, dados da entrevista, grifo nosso).
671
672
Uma vez que o contexto institucional revela a ausncia de uma poltica de governo
eletrnico que represente um marco regulatrio e normativo estruturado, era de
se esperar a existncia de problemas de gesto de TIC. No h direcionamentos
para o uso de TIC e a tabelas 2 mostra essa realidade.
673
Entrevistas
Codificadas
Trechos
Codificados
13
80
14
70
32
29
18
16
14
10) ORTIC - 04 - Governana de oramento setorial rgos determinam de forma autnoma a necessidade
de gasto
13
13
10
12
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Existe hoje na legislao um comit de TI, que tem como objetivo avaliar essas demandas,
embora ele no esteja aqui, muito sinceramente, ele no esteja funcionando, ele no
operacional (Entrevistado 1, trecho da entrevista, grifo nosso).
Ento, como a COSITE, ela no funciona e nunca funcionou na verdade. Funcionou
muito mal nas gestes anteriores, ela se quer at onde eu sei, foi instituda. (Entrevistado
11, trecho da entrevista, grifo nosso).
Ou ainda:
No. No existe funcionamento corporativo, tem setorial. Cada rgo determina a sua
necessidade de gastos e a Fazenda, ela tem algumas contas que elas chamam de (nome
676
da conta), o nome, onde eles pegam rubricas de TI e chamam pra eles. (Entrevistado
11, trecho da entrevista).
677
Entrevistas
Codificadas
Trechos
Codificados
13
36
11
23
11
20
16
11
11
10
10
A gente tem [...] grandes marcos, [...] a existncia do Portal do Cidado, quando
a gente lista todos os servios pblicos e eu acredito que organiza os servios que so
prestados pela Internet. Os servios so prestados por cada uma das secretarias, mas o
Portal do Cidado organiza o estrutural (Entrevistado 14, trecho da entrevista).
678
Ou ainda:
Eu, sinceramente, desconheo. No conheo, conheo muito pouco da poltica de
informao do governo [...] Eu vou indagar ao responsvel por essa rea, para que ele
possa me prestar algum esclarecimento. (Entrevistado, 1, trecho da entrevista).
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680
681
682
683
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685
686
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INTRODUO
690
691
Essa perspectiva entende as causas da criminalidade enquanto radicadas no comportamento humano; dessa maneira, busca mudar a inclinao ao comportamento criminoso por meio da reforma do mesmo. A probabilidade de um indivduo
embarcar em um comportamento criminoso ou persistir na carreira criminal
vista como resultado de uma combinao de fatores de risco, associados a processos de socializao desviantes, tais como ter pais criminosos, aspectos relacionados sade, ou educao deficiente (Pease, 2003; Farrington, 2000).
Nesse sentido, programas desenvolvimentais, alm de atuar sobre os fatores
individuais, buscam reduzir a probabilidade do meio familiar ou social de
gerar indivduos violentos. A literatura apresenta exemplos de programas
desenvolvimentais que considera eficazes e que seguem essa lgica de preveno:
programas baseadas na educao de pais (visitas aos lares); programas voltados ao
desenvolvimento de habilidades e enriquecimento intelectual para crianas desde
em idade pr-escolar; programas destinados a subgrupos da populao, jovens
residentes de reas de favelas ou aglomerados, os quais possuem alto risco de se
envolver em condutas violentas (Campbell, 2004; Welsh, 2000).
No caso dos programas implementados no municpio de Belo Horizonte, pode-se
citar o programa Fica Vivo!, programa da Secretaria de Estado de Defesa Social,
em convnio com a Universidade Federal de Minas Gerais, destinado a atender
No existe um consenso forte com relao a essa classificao. A classificao utilizada neste
paper deriva da reviso da literatura que busca criar tipologias ou modelos de preveno ao
crime ver, especialmente, as discusses de Crawford, 1999, 2004; Hope, 1995, 2001; Pease, 2002;
Sampson e Wilson, 1995 dentre outros. Dados os parmetros desse trabalho, no nos estendemos
nessa discusso; limitando-nos apenas a justific-la, da maneira como se segue no texto.
3
692
www.afroreggae.org
693
ser percebidas pelo conjunto dos potenciais ofensores. Supe-se que o delito
o resultado de um processo racional e voluntrio levado a cabo pelo indivduo,
que calcula as vantagens e desvantagens da ao desviante. A reduo das
oportunidades pode ocorrer, segundo Clarke (1992), de trs maneiras: quando
se aumentam os esforos necessrios para o ofensor no momento da realizao do
delito; quando se reduzem as recompensas dos delitos; quando se aumentam os
riscos do ofensor ser capturado.
Um dos programas implementados em Belo Horizonte, o Olho Vivo exemplo
de uma medida que segue a ltima lgica: a instalao, pela Secretaria de Estado
de Defesa Social e pela Prefeitura de Belo Horizonte, de cmeras de vigilncia em
certos pontos da cidade com alta incidncia de crimes, a partir de 2004. Muito
mais do que aumentar a possibilidade de observar o comportamento criminoso
e prender os infratores, elas buscam servir como uma contramotivao ao
potencial criminoso: ele desistiria da infrao ao saber que est sendo observado.
A preveno situacional tambm apia-se na chamada teoria das atividades
rotineiras, conhecida igualmente como tringulo do crime. Segundo essa
teoria, uma situao propcia a gerar um evento criminal ocorreria quando
convergem, no tempo e no espao, trs elementos: um ofensor potencial, uma
vtima potencial e ausncia de um guardio capaz (algum que possa impedir que
o crime ocorra). Evitar a ocorrncia do crime implicaria, pois, em manipular essa
configurao, fazendo-a deixar de ser oportunstica.
A interveno levada a cabo pelo Grupamento Especializado de Policiamento em
reas de Risco (GEPAR) tambm pressupe essa racionalidade. Implementados a
partir de 2002, no municpio, essa modalidade de policiamento de reas de risco
(reas com altos ndices de crimes violentos) atuam seguindo a lgica de impedir
o comportamento criminoso, seja dotando esses locais de guardies capazes de
impedir o crime, seja retirando da situao o potencial ofensor (provocada pela
priso de criminosos conhecidos).
A respeito do GEPAR, importante ressaltar que ele foi criado inicialmente como
uma das aes de interveno realizada pelo Fica Vivo!. Segundo constam dos
documentos que lhes deram origem, bem como na fala da boa parte dos gestores
da Polcia Militar de Minas Gerais, ele estaria orientado pelos princpios de Polcia
Comunitria. Contudo, segundo indica a ampla reviso da literatura feita sobre
esses programas em Belo Horizonte, na prtica, o GEPAR atua bastante separado
das atividades do Fica Vivo!. Ademais, no foi identificada qualquer caracterstica
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695
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697
Um relatrio e uma discusso mais completos dessa reviso encontra-se em Peixoto et al. (2010 e 2011).
698
699
Mdia
Desvio Padro
Minmo
Mximo
2000
0,16283
0,4988663
2001
0,16829
0,4994002
2002
0,22999
0,6706855
2003
0,28153
0,6714072
2004
0,32136
0,7154876
2005
0,29676
0,6972219
2006
0,12573
0,3870533
2007
0,25966
0,6257256
2008
0,26084
0,5842202
2009
0,21906
0,5491862
700
Mdia
Desvio Padro
Minmo
Mximo
2000
0,891924
1,534035
12
2001
0,857589
1,496942
15
2002
1,012485
1,639386
19
2003
1,449083
2,180041
24
2004
1,696721
2,825344
34
2005
0,880562
1,630375
22
2006
1,428962
2,35684
34
2007
2,108467
3,337966
36
2008
1,275068
2,095782
30
2009
0,621147
1,14266
13
701
Nmero de programas
0
2000
0,16
0,00
2001
0,17
0,00
2002
0,22
1,00
2003
0,28
0,67
2004
0,31
0,72
2005
0,26
0,84
2006
0,12
0,25
2007
0,24
0,52
2008
0,25
0,39
2009
0,21
0,28
702
703
n.setores
desvio
padro
min
max
2000
2001
2002
27
2003
27
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154
2007
215
2008
212
2009
212
A mdia 1 observada entre os anos de 2002 e 2007 indica que em cada setor foram
implementados apenas um dos programas. Em 2008 e 2009, a mdia muito
prxima de 1, mostrando que apenas pequena parcela dos setores receberam
os dois programas - Gepar e Olho Vivo ( o caso de alguns setores, como os da
favela conhecida como Pedreira Prado Lopes, onde houve uma convergncia dos
programas a partir de 2008).
704
Nmero de
programas
0
2000
0,16
0,00
0,00
2001
0,17
0,00
0,00
2002
0,22
1,00
0,00
2003
0,28
0,67
0,00
2004
0,31
0,52
0,00
2005
0,26
0,64
0,00
2006
0,12
0,22
0,00
2007
0,23
0,52
0,00
2008
0,24
0,40
0,33
2009
0,21
0,29
0,33
705
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n.setores
desvio
padro
min
max
2000
2001
2002
27
2003
27
2004
68
2005
141
2006
154
2007
215
2008
212
2009
212
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Nmero de
programas
0
2000
0,16
0,00
0,00
2001
0,17
0,00
0,00
2002
0,22
1,00
0,00
2003
0,28
0,67
0,00
2004
0,31
0,52
0,00
2005
0,26
0,64
0,00
2006
0,12
0,22
0,00
2007
0,23
0,52
0,00
2008
0,24
0,40
0,33
2009
0,21
0,29
0,33
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709
710
Segundo o enfoque do consumerism, uma corrente da gesto pblica que influencia a reforma
gerencial da segurana pblica do estado de Minas Gerais, os cidados so considerados, como no
mbito privado, clientes. O prestador do servio a Administrao Pblica estatal que, para melhor
atend-los em suas demandas, reclamaes ou sugestes, deve realizar pesquisas de opinio ou
avaliaes peridicas.
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vista, age para contrapor-se aos processos que produzem desorganizao, com
base no pressuposto de que uma capacidade inerente das comunidades de
mobilizar seus prprios recursos de controle social. Reforando as instituies
comunitrias, afirma-se a primazia do consenso normativo da comunidade
(Shaw e McKay, 1942).
McConville e Shepard notaram que o nvel de ativismo e participao nesses
programas frequentemente se restringe a colocar o adesivo ou a placa na fachada
ou no porto da residncia. Alm disso, a maior parte dos programas de Rede de
Vizinhos seriam caracterizados por baixas taxas de adeso e pobre penetrao nas
comunidades de baixa renda (McConville e Shepard, 1992: 115). Skogan (1990)
tambm encontrou que as Redes de Vizinhos so mais facilmente encontradas
em reas mais ricas, com baixas taxas de crime e habitadas por pessoas que
possuem atitudes favorveis com relao polcia, quando comparadas com
reas de baixa renda e de conjuntos habitacionais pblicos, propensos ao crime
e com populaes heterogneas. Os dados da pesquisa feita no municpio de
Belo Horizonte parecem confirmar essa constatao, de que as Redes de Vizinhos
encontram-se justamente nos locais que menos precisam delas.
Acredita-se que os fatores acima explorados sejam os principais responsveis
pelos problemas associados aos programas comunitrios implementados em
Belo Horizonte. Muitos desses problemas certamente so similares aos entraves
encontrados em outras cidades e metrpoles brasileiras. E, embora a argumentao
feita at aqui acerca do funcionamento dos programas de preveno comunitria
em Belo Horizonte parea sugerir uma completa recusa dos mesmos, contudo,
esta no a concluso que gostaramos de esboar. Se a anlise dos dados mostra
que esses programas no so eficazes para a reduo de homicdios, pode-se
perguntar, alternativamente, por outros fins ou resultados interessantes a serem
observados e/ou perseguidos. A abordagem realista (Pawlson et al., 2004) que
se buscou aplicar aqui orienta ir alm da simples perspectiva do what works?
(o que funciona?). Alm de se buscar analisar, por meio de dados de diversas
naturezas, incluindo extensa reviso da literatura, questes associadas ao processo
de desenho dos programas e implementao dos mesmos, a avaliao dos
resultados de programas comunitrios deve ir alm da busca por seus efeitos de
reduo da criminalidade.
Defender a importncia de abordagens comunitrias ao problema da criminalidade
implica supor que os programas de preveno deveriam ir alm dos objetivos de
reduo do homicdio, ou outros crimes quaisquer. Implicaria em insistir que: a
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what cost?. Relatrio parcial de pesquisa. Fundao Joo Pinheiro /
Banco Mundial.
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RELACIN
DE AUTORES
Adriana Plasencia Daz: Doctora en Ciencias Polticas y Sociales por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, actualmente se encuentra realizando un
posdoctorado en la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades de la UAM-Xochimilco, se desempea como Profesora de Asignatura en la Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales de la UNAM.
Anglica Prez Ordaz: Doctora en Ciencias Polticas y Sociales por la UNAM
con estudios posdoctorales en Miln, Italia. Actualmente se desempea como
profesora en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM y en el
Colegio de Ciencias y Humanidades de la misma universidad. Ha participado
como asistente y/o ponente en mltiples cursos, diplomados, seminarios,
coloquios, conferencias y congresos. Ha publicado materiales didcticos y
artculos en diversas revistas acadmicas.
Betnia Peixoto: Es profesora e investigadora del Centro de Estudios en Seguridad
Pblica -NESP, de la Fundacin Joo Pinheiro.
Bruno Frana: Actualmente se encuentra realizando la Maestra en
Administracin de Empresas en la Universidad Federal de Minas Gerais. Es
ingeniero de produccin, egresado de la Universidad Federal de Minas Gerais
(UFMG). Participa en proyectos de investigacin en el Centro de Innovacin
Tecnolgica y Calidad (NTQI), Departamento de Ingeniera de Produccin de
la UFMG.
Bruno Lazzarotti Diniz Costa: Doctor en Ciencias Humanas: Sociologa y
Poltica por la UFMG, Profesor e Investigador de la Escuela de Gobierno, Paulo
Neves de Carvalho, de la Fundao Joo Pinheiro.
Carla Bronzo: Doctora en Ciencias Humanas: Sociologa y Poltica por la UFMG,
Profesora e Investigadora de la Escuela de Gobierno Paulo Neves de Carvalho, de
la Fundao Joo Pinheiro.
Carlos Fonseca Hernndez (1988-2013): Doctor en Sociologa por la Universidad Complutense, Espaa. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, del CONACYT y del Cuerpo Acadmico Gnero y Desarrollo Sustentable,
profesor investigador adscrito a la Universidad Autnoma del Estado de Mxico.
Unidad Acadmica Profesional Nezahualcyotl.
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Relacin de autores
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Relacin de autores
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Relacin de autores
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Relacin de autores
Rita Mara Grandinetti: Mster en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Es docente titular de Tecnologas de la Administracin Pblica de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
de la Universidad Nacional de Rosario y directora de prcticas preprofesionales
de la misma facultad. Como miembro del Grupo Poltica y Gestin es investigadora sobre Capacidad e Innovacin en el Estado Local. Dispone de publicaciones nacionales e internacionales en estas temticas y numerosas asistencias
a reuniones cientficas nacionales e internacionales. Es especialista en Gestin
del Cambio en el Sector Pblico y en Formacin de Recursos humanos. Ha
coordinado mltiples equipos tcnicos de profesionales en trabajos de anlisis y
rediseo de mbitos locales de gestin.
Roberto Monte-Mr: Licenciado en Arquitectura por la Universidad Federal de
Minas Gerais - UFMG, tiene una maestra en Planificacin Urbana y Regional de
la Universidad Federal de Ro de Janeiro - UFRJ y adems cuenta con Ph.D. en
Planificacin Urbana por la Universidad de California en Los ngeles (UCLA). En
la actualidad es profesor asociado en el Centro de Planeacin y Desarrollo Regional (Cedeplar), de la Facultad de Ciencias Econmicas y el Centro de Estudios
de Posgrado en Arquitectura y Urbanismo, de la Facultad de Arquitectura. Su
labor se enfoca en el mbito docente y de investigacin en las reas de Economa
y Planificacin, con nfasis en las teoras de la urbanizacin y la Planificacin
Urbana y Regional.
Roberto Moreno Espinosa: Doctor en Administracin Pblica por la FCPyS de
la UNAM, actualmente es Profesor e Investigador de Carrera de la UAEM, Campus
Amecameca. Dentro de sus principales lneas de investigacin se encuentran:
Gobiernos Locales, Profesionalizacin, Gobernanza y Teora de la Administracin
Pblica; es integrante de la Comisin Dictaminadora de Administracin Pblica
de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM; fue presidente del
Comit Organizador y del Comit Cientfico del Primer Congreso Internacional
Gobierno, Gestin y Profesionalizacin en el mbito local ante los Grandes Retos
de Nuestro Tiempo, 2010; presidente del Consejo Directivo de la Academia
Internacional de Ciencias Poltico-Administrativas y Estudios de Futuro A.C.,
El Centro Universitario UAEM Amecameca, le otorg un reconocimiento por
su destacada labor en el Plano Internacional. Pertenece al Sistema Nacional de
Investigadores nivel II.
Rolando Barrera Zapata: Licenciado y Maestro en Administracin Pblica
por la UAEM y doctor en Administracin Pblica por la Facultad de Ciencias
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