Você está na página 1de 16

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

GRUPO II CLASSE VII Plenrio


TC-009.038/2012-4
Natureza: Representao.
Entidade: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia
Infraero
Interessado: Tribunal de Contas da Unio (Secob-1).
Advogado constitudo nos autos: no h
Sumrio: COPA DO MUNDO DE 2014. LEVANTAMENTO DE
AUDITORIA. REFORMA E AMPLIAO DO TERMINAL DE
PASSAGEIROS, DO PTIO DE AERONAVES, DO
SISTEMA
VIRIO
E
DE
EDIFICAES
COMPLEMENTARES DO AEROPORTO INTERNACIONAL
DE
BRASLIA.
AMPLIAO
DO
PRAZO
DO
EMPREENDIMENTO. ITENS "ADMINISTRAO DA
OBRA" E "OPERAO E MANUTENO DO CANTEIRO
DE OBRAS" EM DESCOMPASSO COM O ANDAMENTO
DA
OBRA.
SOBREPREOS
UNITRIOS,
COM
DESCONTO
GLOBAL.
OITIVA.
PROVIDNCIAS
INTERNAS. COMUNICAES.
RELATRIO
Trata-se de representao elaborada pela Secob-1 a versar sobre pretensas irregularidades
ocorridas nas obras de reforma, ampliao do terminal de passageiros, do ptio de aeronaves, do
sistema virio e de edificaes complementares do Aeroporto Internacional de Braslia DF,
empreendimento necessrio realizao da Copa das Confederaes de 2013 e Copa do Mundo de
2014.
Transcrevo, com as adaptaes que entendo necessrias, o relatrio elaborado no mbito da
Secob-1, que contou com a anuncia do Diretor da Unidade (peas 30 e 31):
A presente fiscalizao ocorreu em virtude de representao de unidade tcnica do Tribunal (originada
de denncia apresentada ouvidoria do TCU) acerca de possveis irregularidades na execuo do
Contrato 029-OS/2011/0002, firmado entre a Infraero e a empresa RTA Engenharia e Construes Ltda.
para a reforma do terminal de passageiros do aeroporto de Braslia/DF.
Na representao, assim como na denncia original, so apontadas possveis divergncias entre os
servios contratados e os servios executados. Tais divergncias versam sobre as especificaes dos
servios de concreto armado e de forma para estrutura de concreto. Quanto ao concreto, a alegao de
que estaria sendo utilizado concreto produzido na obra, sem adequado controle tecnolgico (o
oramento prev concreto estrutural com Fck = 30 MPa). Quanto forma para as estruturas, o
questionamento sobre o material utilizado: estariam sendo utilizadas formas de madeira resinada,
enquanto o oramento indica formas de madeira compensada plastificada.
Diante dos apontamentos mencionados, a unidade tcnica props a realizao de fiscalizao da obra
em apreo ao Ministro Relator Valmir Campelo, que, mediante despacho, autorizou a realizao de
inspeo para averiguao dos fatos apontados. Observa-se que, alm das questes suscitadas na
denncia original, a representao da unidade tcnica questionou o prazo da obra, vez que a previso
inicial de trmino era outubro de 2011.
Embora o escopo desta ao fiscalizatria no tenha abrangido todos os aspectos normalmente
verificados numa auditoria de obras, este no se limitou verificao dos itens questionados. Alm de
analisar a possvel divergncia entre as especificaes dos servios orados e dos efetivamente
executados (objetos da representao), tambm foi feita uma sucinta verificao dos preos dos servios

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

mais importantes do oramento original que continham referncia de preos (amostra correspondente a
cerca de 30% do oramento contratado at o 4 aditivo), bem como da possvel quebra do equilbrio
econmico-financeiro do contrato pela perda do desconto inicialmente ofertado em relao ao
oramento base da licitao, decorrente das alteraes promovidas. Alm disso, foram analisadas as
possveis causas e consequncias do atraso verificado na obra.
Antes da execuo da inspeo, foram encaminhados Infraero questionrio acerca dos indcios de
irregularidades apontados (Questionrio de Auditoria 1-332/2012) e ofcio de requisio de documentos
para anlise (Ofcio de Requisio 1-332/2012). A empresa apresentou os documentos requisitados pela
equipe de fiscalizao (em meio digital) e respondeu s questes formuladas.
Importncia socioeconmica
O transporte areo um dos principais elos do desenvolvimento econmico de uma regio e de um pas.
Destacam-se os impactos econmicos diretos, os indiretos e os induzidos que uma infraestrutura to
estratgica desempenha para a economia do local, da regio e do pas.?
O aeroporto Juscelino Kubistchek um importante e fundamental elo da logstica de transporte da
regio, sendo um indutor do desenvolvimento econmico regional, alavancando a cidade de Braslia
como um plo de atrao para investimentos.?
Ressalta-se tambm a importncia que o aeroporto tem como gerador de novos e melhores empregos,
interferindo na melhoria da capacidade tcnica da mo de obra local.?
Outro fator socioeconmico importante que, pela localizao central no pas, o aeroporto uma das
principais plataformas para impulsionar o turismo nacional e internacional, com o consequente aumento
na gerao de emprego neste setor que tem uma rpida e direta resposta aos investimentos.
2 - INTRODUO
2.1 - Deliberao que originou o trabalho
Em cumprimento ao Despacho de 3/4/2012 do Min. Valmir Campelo (TC 009.038/2012-4), realizou-se
fiscalizao na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia, no perodo compreendido entre
25/4/2012 e 4/5/2012 (perodos de planejamento e execuo).
A razo que motivou esta fiscalizao foi a Representao autuada pela Secretaria de Fiscalizao de
Obras 1 (Secob-1), em 29/3/2012, visando verificar se a contratada estava utilizando, com respaldo da
fiscalizao, forma resinada comum e concreto "virado" em obra na execuo dos sevios de estrutura,
em possvel desconformidade com requisitos tcnicos contratuais, bem como apurar o atraso da obra.
2.2 - Viso geral do objeto
O atual terminal de passageiros est com sua capacidade excedida, haja vista que foi projetado para
uma movimentao de 8 milhes de passageiros/ano e hoje j atende a 10,5 milhes de passageiros/ano,
o que justificaria a interveno, destinando-se a otimizar os espaos existentes, sem acrscimo em sua
rea construda e sem prejuzos funcionais. Apenas como informao, h uma segunda etapa prevista,
que trata da ampliao do terminal no setor sul, mas no ser abordada neste trabalho.
As aes prioritrias da reforma do terminal de passageiros do Aeroporto Internacional de Braslia
(Presidente Juscelino Kubitschek) so divididas em cinco pontos, a seguir detalhados:
Ao 1: Construo de sanitrios do saguo de desembarque e saguo de embarque: com vistas a
atender a demanda para essas reas, foi projetada uma bateria de sanitrios;
Ao 2: Construo de sala de vistoria de conexo: ao excluda;
Ao 3: Ampliao da sala de embarque remoto localizado no satlite norte e ordenamento do fluxo do
conector: a rea passa de 482,89 m para 1.315,30 m, significando um aumento percentual de 172,38%;
e o conector de acesso ao satlite norte ser dotado de esquadria no eixo de sua circulao, ao longo de
toda a sua extenso, individualizando os fluxos de embarque e desembarque a fim de evitar o contato
entre eles;

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

Ao 4: Instalao de novo elevador do satlite norte: ser panormico, idntico ao existente (estrutura
metlica com fechamento em vidro), em posio oposta, para atender ao pavimento trreo, sala de
embarque remoto, ao primeiro pavimento e sala de embarque; e
Ao 5: Construo de rampa central de acesso s salas de embarque: para atender demanda de
crescimento dimensional das salas de embarque domstico e internacional e organizao dos acessos,
ser necessria a centralizao, atravs de rampa nica, com amplas dimenses, simplificando assim a
distribuio destes fluxos. A rampa de acesso, em atendimento NBR 9050, que trata da acessibilidade,
possui inclinao de 8%, patamar intermedirio, corrimos perifricos e piso ttil.
2.3 - Objetivo e questes de auditoria
A presente auditoria teve por objetivo realizar inspeo nas obras de reforma do TPS do aeroporto de
Braslia.
A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos esto sendo aplicados de
acordo com a legislao pertinente, formularam-se as questes adiante indicadas:
1) H projeto bsico/executivo adequado para a licitao/execuo da obra?
2) O oramento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preos
unitrios) e acompanhado das composies de todos os custos unitrios de seus servios?
3) Os preos dos servios definidos no oramento da obra so compatveis com os valores de mercado?
4) A formalizao do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execuo foi adequada?
2.4 - Metodologia utilizada
Para a realizao deste trabalho, apesar de se tratar de uma fiscalizao com escopo e prazos reduzidos,
foram seguidas as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da Unio, com observncia aos Padres
de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU, sendo utilizadas as seguintes tcnicas de
auditoria:
- anlise documental;
- entrevistas;
- confronto de informaes e documentos; e
- inspeo fsica nas obras em andamento.
2.5 - Volume de recursos fiscalizados
O volume de recursos fiscalizados alcanou o montante de R$ 4.586.123,01. Esse valor corresponde ao
valor do contrato TC 029-PS/2011/0002 aps 4 aditivos.
2.6 - Benefcios estimados da fiscalizao
Entre os benefcios estimados desta fiscalizao, pode-se mencionar a possibilidade de adequao no
custo final da obra, decorrente de possvel repactuao dos valores dos servios "administrao da
obra" e "operao e manuteno do canteiro", alm do reforo da expectativa de controle por parte da
entidade auditada.
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 - Superfaturamento por pagamento indevido de despesas relativas a atraso na execuo da obra.
3.1.1 - Tipificao do achado:
Classificao - grave com recomendao de continuidade (IG-C)
Justificativa de enquadramento (ou no) no conceito de IG-P da LDO - O presente achado impe risco
de prejuzo ao errio, configurando afronta aos princpios administrativos da eficincia e da
economicidade. Entretanto, considerando a possibilidade de correo do problema ao longo da obra,
no se enquadra o indcio de irregularidade no disposto no art. 91, 1, inciso IV da Lei 12.465/2011
(LDO 2012).
3.1.2 - Situao encontrada:

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

Os atrasos na obra e as consequentes alteraes contratuais implicaram aumento considervel no prazo


de execuo do empreendimento, resultando em aumento desarrazoado dos custos de "administrao da
obra" e "operao e manuteno do canteiro". Uma vez que o critrio de medio dos mencionados itens
o ms, os quantitativos desses servios foram aumentados e esto sendo pagos independentemente do
andamento da obra, o que contraria jurisprudncia deste Tribunal e pode implicar desequilbrioeconmico financeiro em desfavor da administrao.
Aps 4 aditivos contratuais, os servios "administrao da obra" e "operao e manuteno do canteiro"
receberam aumento linear de quantitativo, passando de 6 para 15 meses, sem ponderaes ou ajustes no
seu valor unitrio que refletissem os reais custos da contratada com administrao da obra e
manuteno do canteiro.
Cabe esclarecer que as despesas administrativas de uma obra variam em funo das suas
especificidades, dentre as quais o prazo uma das mais relevantes, pois fator condicionante para o
dimensionamento das quantidades dos insumos que compem estes custos. Alm disso, o cronograma
tambm influencia na quantidade de mo de obra e de equipamentos necessrios realizao dos
servios, determinando, no tocante s despesas administrativas, as dimenses do canteiro de obras
(refeitrio, vestirio, reas destinadas guarda de equipamentos, etc.).
Desta forma, conclui-se que a quantidade de engenheiros, mestres, auxiliares administrativos, entre
outros que compem as despesas de administrao local, bem como as dimenses do canteiro de obras
(e, consequentemente, os custos com sua manuteno) so funo do prazo da obra.
No caso em tela, a obra foi inicialmente prevista para 6 meses. Da depreende-se que os insumos dos
servios de administrao local e manuteno do canteiro foram calculados considerando-se este
cronograma (evoluo da ordem de 16,6% ao ms). Como a evoluo fsica ficou muito aqum do
previsto, de se concluir que a empresa executora da obra no faz jus ao recebimento de todos os custos
estimados para estes servios. A situao fica ainda mais preocupante, ao se considerar os aditivos
realizados, que elevaram os valores previstos para esses servios. Se a evoluo da obra no justifica
nem custos previstos inicialmente, muito menos d ensejo ao aumento destes quantitativos de forma
direta, com o simples aumento da quantidade - sem os adequados e necessrios ajustes nos custos
unitrios.
A Tabela 1 (ao final deste achado) mostra a evoluo da obra at a 13 medio e os pagamentos dos
itens "administrao da obra" e "operao e manuteno do canteiro" - itens 6.1 e 6.2 do oramento,
respectivamente. Tambm so informados o valor do contrato e o valor total previsto dos itens 6.1 e 6.2
na data de cada medio.
Conforme se verifica na Tabela 1, no 6 ms do contrato a execuo da obra no tinha alcanado sequer
10% do total (evoluo de aproximadamente 1,5% ao ms), enquanto os itens "administrao da obra" e
"operao e manuteno do canteiro" j haviam sido completamente pagos. No stimo ms, ocorreu
aditivao do contrato, com a ampliao do prazo e dos quantitativos dos itens questionados para 11
meses (o que fez reduzir a porcentagem de execuo dos itens para 63,64%). No 10 ms, novamente
constata-se a baixa evoluo da obra (17,50%) frente ao percentual pago dos servios em anlise
(90,91%), fato que ensejou nova prorrogao, desta vez para 15 meses.
Observa-se que as prorrogaes no contrato ampliaram o prazo da obra e, consequentemente, o custo
dos servios de "administrao da obra" e "operao e manuteno do canteiro" em 150% (de 6 para 15
meses), fazendo com que a incidncia destes itens (somada) no oramento fosse alterada de 5,18% para
14,09%, transformando-os nos itens mais relevantes do oramento. Uma vez que os valores efetivamente
gastos com os referidos servios seguramente no evoluram na mesma proporo do aumento do
oramento, entende-se que esta situao configura-se em verdadeiro desincentivo concluso da obra
pela contratada.
Com base no exposto, entende-se que o pagamento destes itens do oramento com o critrio de medio
"ms" no o mais adequado. Esta questo (pagamento desses servios em descompasso com o
andamento da obra) j foi objeto de deliberao deste Tribunal. Conforme se verifica no Acrdo
3103/2010 - TCU - Plenrio, recomendvel que o pagamento desses itens seja realizado

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

proporcionalmente execuo da obra, uma vez que procedimento diverso (como o realizado) pode
ensejar infrao Lei 4.320/64. Noart. 62 c/c 63, 2, inciso III do mencionado diploma lgal define-se
que a despesa s deve ser paga aps sua regular liquidao, sendo que essa liquidao ter por base os
comprovantes de entrega de material ou da efetiva prestao do servio.
Com base no exposto, entende-se que todos os valores pagos para os itens 6.1 e 6.2 do oramento em
percentual acima do percentual executado da obra, bem como todo acrscimo de custo destes itens sem a
devida justificativa ou adequao aos custos efetivamente incorridos pela contratada (desde que esta no
tenha dado causa aos atrasos), configuram superfaturamento.
O superfaturamento apurado com base no critrio exposto alcanaria, at a 13 medio, o valor de R$
457.609,06, relativos diferena entre o que deveria ter sido pago para os itens (39,62% x R$
258.455,88) e o que efetivamente j foi pago (86,67% x R$ 646.139,70), conforme Tabela 1. Ressalta-se
que, como a obra ainda est em andamento, e mais uma vez atrasada, ainda h a possibilidade de que
este valor se amplie, caso sejam feitos novos aditivos com aumento dos custos destes itens.
Desta forma, conclui-se que o procedimento realizado pelos gestores do contrato, ou seja, o pagamento
dos itens em descompasso com a evoluo da obra, agravado pela formalizao de aditivos com
aumentos nos custos destes itens, implica infrao dos dispositivos mencionados e ensejam a
apresentao de justificativas pela Infraero.
(...)
3.1.8 - Esclarecimentos dos responsveis:
Durante a fase de execuo da fiscalizao a Infraero foi questionada a respeito do atraso na obra, sem
considerar, no entanto, o aumento dos custos de administrao da obra e manuteno do canteiro. Na
oportunidade a estatal justificou que os atrasos foram motivados pela necessidade de adequaes nos
projetos executivos (elaborados pela empresa projetista ATP Engenharia) e, tambm, pelas dificuldades
operacionais em liberao de reas do TPS para execuo dos servios.
Em anlise s peas tcnicas que subsidiaram os aditamentos contratuais para prorrogao de prazo
(em especial a CF n 3126/STBR/2011), verifica-se que foram vrias as causas dos atrasos. Identificamse como principais as deficincias do projeto executivo. Dentre estas deficincias, citam-se, por exemplo,
a no considerao de interferncias existentes no local de implantao dos sanitrios (caixas de
passagem, redes pluviais) e erros em cotas de nvel do salo de embarque (satlite norte), que
implicaram alterao do layout. Somou-se a isto a dificuldade de adequao dos respectivos projetos
junto empresa projetista.
Conforme pea CF 11519-PRAI CPAAE-2012 - BRASILIA, folhas 3/5.
3.1.9 - Concluso da equipe:
A despeito das informaes da Infraero sobre as causas do atraso na obra, que explicam, em parte, as
prorrogaes do contrato, entende-se que o pagamento dos itens "administrao da obra" e "operao e
manuteno do canteiro" em descompasso com a evoluo fsica da obra, agravado pelo aumento dos
quantitativos destes servios sem os adequados ajustes nos seus custos unitrios, configura desrespeito
ao disposto no art. 62 da Lei 4.320/64. Ressalta-se que o entendimento correto foi exposto no Acrdo
3103/2010 - TCU Plenrio.
Desta forma, entende-se conveniente promover a oitiva da Infraero sobre a questo, bem como a oitiva
da empresa contratada, uma vez que a rejeio das manifestaes apresentadas pode implicar
interferncia em sua esfera de direito, tal como determinao para reajustamento do contrato, com
diminuio dos valores previstos para os servios.
3.2 - Ausncia de termo aditivo formalizando alteraes das condies inicialmente pactuadas.
3.2.1 - Tipificao do achado:
Classificao - outras irregularidades (OI)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

3.2.2 - Situao encontrada:


Conforme questionado na representao, bem como na denncia original, a construtora est utilizando
formas de madeira resinada em substituio s formas de madeira plastificada previstas no oramento
inicial. Tal substituio, embora autorizada pela fiscalizao, configura, em ltima anlise, caso de
contrato verbal com a administrao, combatido pelo art. 60, pargrafo nico, da Lei 8.666/93, uma vez
que no houve formalizao de alterao contratual que amparasse a mudana.
Questionada a respeito, a Infraero informou que a substituio da forma teve anuncia da fiscalizao e
que o material utilizado est de acordo com a Especificao Tcnica BR.06/300.92/22215/03 (item 9.2),
uma vez que a estrutura no em concreto aparente.
Quanto ao valor do servio, ressalta-se que no houve adequao do preo unitrio previsto no contrato
em funo da alterao do material da forma. Conforme se verifica na Tabela 2 (em anexo) o preo de
referncia do servio, considerando o material que est sendo efetivamente empregado, ou seja, a forma
resinada, seria R$ 24,28/m. Como o valor contratado do servio (e que est sendo pago) de R$
24,69/m, ou seja superior ao preo de referncia, configura-se, a rigor, sobrepreo no item.
Embora a divergncia no preo unitrio, associada ao quantitativo do servio no 4 termo aditivo, no
impliquem materialidade suficiente para ensejar interveno deste Tribunal quanto ao sobrepreo, visto
que correspondem a um valor de aproximadamente R$ 500,00, julga-se oportuno esclarecer que o
procedimento adotado pela estatal (a saber: substituio de material sem a respectiva adequao do
termo de contrato) no se alinha s boas prticas de gesto esperadas dos gestores pblicos, conforme
trazido pela Lei 9.784/99, tampouco encontra respaldo na jurisprudncia deste Tribunal (Acrdos
87/2008-TCU-Plenrio, 2.152/2010-TCU-Plenrio, 2.758/2010-Plenrio e 140/2008-TCU-Plenrio). Ao
contrrio, o procedimento pode configurar afronta aos princpios da administrao pblica.
No caso em tela, como j mencionado, a divergncia entre o valor do servio inicialmente orado e o
valor do servio efetivamente executado no implicou maiores consequncias administrao.
Entretanto, alerta-se para a possibilidade de ocorrncia de danos ao errio em situaes nas quais a
divergncia de valores seja significativa.
Alm disso, em casos em que a divergncia nos preos unitrios associada ao quantitativo do servio
implique sobrepreo significativo no valor do item, vislumbra-se a possibilidade, inclusive, de ocorrncia
de alterao na ordem de classificao das licitantes. Explica-se: se, ao elaborar sua oferta de preo
para determinado item, determinada empresa j previr a possibilidade de substituio de um de seus
insumos por outro mais barato, tal fato poderia possibilitar a esta empresa que propusesse o preo deste
servio bem abaixo do seu preo de referncia, configurando, portanto, vantagem indevida em relao s
demais licitantes que no vislumbraram tal possibilidade e montaram suas propostas com base, de fato,
nas especificaes previstas. Desta forma, poderia lograr-se vencedora proposta que, aps a substituio
do material, no mais seria a mais vantajosa para a administrao.
(...)
3.2.6 - Concluso da equipe:
Conforme relatado, a alterao do material utilizado nas formas no implicou prejuzos materialmente
relevantes administrao, uma vez que o preo pago pelo servio prximo ao seu preo de referncia.
Alm disso, observa-se que o material empregado atende s especificaes tcnicas impostas pela
contratante e que a alterao contou com a anuncia da fiscalizao.
Entretanto, importa frisar que o procedimento adotado - substituio de servio sem a devida adequao
contratual - no pode ser adotado como prtica na gesto de contratos pblicos, haja vista a infrao
norma legal e a possibilidade de ocorrncia de danos ao errio nos casos em que a divergncia de
valores seja significativa.
Desta forma, entende-se oportuno determinar estatal que, caso o servio de formas ainda no esteja
concludo, formalize aditivo contratual com a finalidade de compatibilizar o servio executado com o
servio constante no contrato, alertando que tal prtica deve ser evitada nos contratos pblicos por ela
celebrados.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

4 - ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS
Conforme descrito em item anterior, o escopo desta fiscalizao englobou a anlise das questes
suscitadas na representao e a verificao de eventual sobrepreo e jogo de planilha.?
A anlise de parte das questes suscitadas resultou nos achados descritos no item 3 deste relatrio.
Quanto s outras questes analisadas, nas quais no se vislumbrou indcio de irregularidade, comentase a seguir:
1) Utilizao de concreto fabricado na obra em substituio concreto usinado?
Quanto a essa possvel irregularidade, a estatal informou que no h restrio a este procedimento nas
especificaes do servio contratado e que ele se faz necessrio em virtude do volume de concreto
demandado e da logstica (interferncia em reas operacionais do aeroporto) inerente a cada situao
de concretagem. Alega, ainda, que nas situaes em que foi utilizado, foram colhidos corpos de prova
para anlise da resistncia e verificao do enquadramento na especificao de projeto (fck = 30 MPa),
em atendimento Especificao Tcnica BR.06/300.92/22215/03.?
Verifica-se, portanto, que o procedimento realizado encontra amparo nas especificaes tcnicas
exigidas pela entidade contratante e no fere clusula contratual, uma vez que foi aprovado pela
fiscalizao. ?
Quanto ao valor do servio, verificou-se que preo contratado menor que o preo de referncia do
concreto usinado (vide Tabela 2 - anexo). Sabendo-se que o custo do concreto dosado na obra , para as
mesmas especificaes, maior do que o custo do concreto usinado, conclui-se que a alterao procedida
no causou dano ao errio.
2) Verificao de sobrepreo e jogo de planilha?
Devido s limitaes de escopo (tendo em vista que a fiscalizao originou-se de representao sobre
itens especficos), no foi feita a curva ABC englobando 80% do oramento, como de praxe nas anlises
desta secretaria. Foram analisados os 8 servios mais representativos e os dois servios questionados na
representao, o que representou aproximadamente 30% do oramento. Na Tabela 2 (em anexo) pode-se
verificar a aderncia dos preos contratados com os referenciais de mercado (divergncia de 2%), dando
indcios da no ocorrncia de sobrepreo materialmente relevante no contrato.?
Observa-se que o servio "fornecimento e instalao de luminria circular", apesar de constar no item 6
da Tabela 2, no foi considerado no clculo do sobrepreo, uma vez que no foi encontrada referncia
adequada para comparao. Entretanto, ressalta-se que a Infraero apresentou sua composio de custo,
com preo do insumo extrado de pesquisa de mercado, o que d indcios de confiabilidade e adequao
do preo utilizado.?
Com vistas a verificar a ocorrncia de jogo de planilha e possvel infrao ao art. 125, 6, inciso IV da
Lei 12.465/2011 (LDO 2012), que versa que em qualquer aditivo deve-se manter a proporcionalidade da
diferena entre o valor global estimado pela administrao e o valor global contratado, fez-se a anlise
do impacto dos aditivos no equilbrio econmico financeiro do contrato.?
Tal verificao foi feita comparando-se o desconto concedido inicialmente (em relao ao oramento
base) e o desconto apurado aps o quarto aditivo contratual (considerando os preos de referncia do
oramento base). Aps anlises, apurou-se que, na contratao, a proposta vencedora concedeu
desconto de 10,33% em relao ao oramento base e, aps o 4 aditivo, o desconto em relao ao valor
estimado foi de 8,69%. Desta forma, tendo em vista a pequena reduo do desconto em decorrncia dos
aditivos, conclui-se pela no ocorrncia da quebra do equilbrio econmico-financeiro do contrato em
desfavor da administrao e, portanto, no infrao do art. 125, 6, inciso IV da Lei 12.465/2011.
5 - CONCLUSO
Com relao s questes suscitadas na denncia inicial (que originou a representao da unidade
tcnica) - possveis divergncias entre os trabalhos executados e as especificaes previstas para os
servios de concreto armado e forma para concreto - constatou-se que, no caso do concreto armado, o
questionamento no procede e, no caso das formas, o procedimento adotado pela administrao no foi
adequado.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

Quanto ao servio de concreto armado, conforme exposto no item "esclarecimentos adicionais", a


utilizao de concreto produzido na prpria obra em substituio a concreto usinado se fez necessria
devido aos pequenos quantitativos utilizados e logstica de execuo de cada concretagem. Alm disso,
o controle tecnolgico do concreto foi realizado e o preo do servio efetivamente executado no
inferior ao preo contratado do servio, o que afasta a possibilidade de prejuzos administrao.
Quanto ao servio de formas, verificou-se que, embora o material utilizado atenda s exigncias tcnicas
estabelecidas pela contratante e a substituio tenha sido autorizada pela fiscalizao, o procedimento
adotado no foi adequado. Conforme exposto no respectivo achado de auditoria, a substituio de
material sem a respectiva adequao do termo de contrato no se alinha s boas prticas de gesto
esperadas dos gestores pblicos, tampouco encontra respaldo na jurisprudncia deste Tribunal. Alm
disso, nos casos em que a diferena entre o valor contratado e o valor do servio efetivamente executado
seja significativa, o procedimento pode implicar danos ao errio.
Quanto ao outro aspecto abordado na representao - o atraso na obra - verificou-se que os aditivos
contratuais, com prorrogaes de prazo e aumento de quantitativos de servios, podem ter implicado
infrao norma legal e prejuzo ao errio.
Conforme descrito no item 3.1 deste relatrio, o pagamento dos itens "administrao da obra" e
"operao e manuteno do canteiro" em descompasso com o andamento da obra contraria o disposto
no art. 62 da Lei 4.320/64 - entendimento corroborado pelo Acrdo 3103/2010 - TCU - Plenrio. Ainda,
o aumento dos quantitativos desses servios, sem as devidas adequaes para ajustar o oramento aos
custos a que, eventualmente, a contrata tenha direito (desde que no tenha dado causa ao atraso na
obra), pode configurar superfaturamento e, consequentemente, implicar a responsabilizao daqueles
que lhe deram causa, nos moldes do art. 58, inciso III da Lei 8.443/92.
Com base no exposto, julga-se necessrio promover a oitiva da Infraero para que apresente suas razes
de justificativa sobre o pagamento dos servios de "administrao da obra" e "operao e manuteno
do canteiro" em descompasso com o andamento da obra, bem como sobre o aumento injustificado no
custo destes itens. Sobre esta questo, como a rejeio das razes de justificativa pode implicar
interferncias na esfera de direito da contratada, tal como determinao para repactuao do contrato,
faz-se necessrio, tambm, promover a oitiva da empresa. Alm disso, quanto substituio das formas,
julga-se oportuno determinar Infraero que proceda a formalizao de aditivo contratual para
compatibilizar o servio executado com o servio constante no contrato, alertando que tal prtica deve
ser evitada nos contratos pblicos celebrados pela estatal.
Entre os benefcios estimados desta fiscalizao, pode-se mencionar a possibilidade de adequao no
custo final da obra, decorrente de possvel repactuao dos valores dos servios "administrao da
obra" e "operao e manuteno do canteiro", alm do reforo da expectativa de controle por parte da
entidade auditada.
6 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Proposta da equipe
Ante o exposto, submetem-se os autos considerao superior, propondo:
a) promover, com fulcro no art. 250, inciso V do RITCU, a oitiva da Infraero para que, dentro do prazo
de 15 dias, apresente suas justificativas para os seguintes fatos verificados na obra de reforma do
terminal de passageiros do Aeroporto Internacional de Braslia - Juscelino Kubitschek, objeto do
Contrato 029-OS/2011/0002:
a.1) atrasos na obra, que ensejaram a ampliao do prazo (at o quarto aditivo) em 150%, bem como as
providncias tomadas para a eventual responsabilizao dos responsveis. Tendo em vista que o prazo
previsto pelo quarto aditivo j se esgotou e a obra ainda no est concluda, informar tambm a situao
atual do contrato: aditivos posteriores realizao desta fiscalizao (incluindo eventuais alteraes
oramentrias), valores executados e pagos at o momento e previso de concluso;

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

a.2) justificativa para o pagamento dos itens "administrao da obra" e "operao e manuteno do
canteiro" em descompasso com o andamento da obra, contrariando o disposto no art. 62 da Lei
4.320/64;
a.3) realizao de aditivos ao contrato com o aumento considervel dos custos dos servios de
"administrao da obra" e "operao e manuteno do canteiro" sem as adequaes necessrias para
ajustar o oramento aos custos a que, eventualmente, a contrata tenha direito, desde que no tenha dado
causa ao atraso na obra;
b) determinar Infraero, com fulcro no art. 250, inciso II do RITCU, caso o servio de formas ainda no
esteja concludo, que formalize aditivo contratual com a finalidade de compatibilizar o servio executado
com o servio constante no contrato, encaminhando a este Tribunal, em 15 dias, comprovao da medida
adotada, ficando a estatal alertada de que a prtica de substituio de material aplicado na obra em
relao ao inicialmente previsto, sem a respectiva adequao do termo de contrato, infringe o art. 60,
pargrafo nico, da Lei 8.666/93 e, portanto, deve ser evitada nos contratos pblicos por ela celebrados;
c) promover, com fulcro no art. 250, inciso V do RITCU, a oitiva da empresa RTA - Engenharia e
Construes Ltda. para que apresente, dentro do prazo de 15 dias, se assim o desejar, manifestaes a
respeito dos assuntos tratados no presente relatrio, relativos obra de reforma do Aeroporto
Internacional de Braslia - Juscelino Kubitschek, objeto do Contrato 029-OS/2011/0002, tendo em vista a
possibilidade de determinao deste Tribunal de Contas no sentido de que sejam repactuados os valores
dos servios de "administrao da obra" e "operao e manuteno do canteiro".

2.

O Secretrio substituto da Secob-1 assim se posicionou (pea 32).


1. Manifesto-me de acordo com as propostas de oitiva e determinao constantes no relatrio
precedente. Cabe, entretanto, discorrer acerca da verificao do sobrepreo realizada pela equipe
tcnica, descrita no relatrio em seu item 4 (Esclarecimentos Adicionais) e apresentada na Tabela 2.
2. Ao analisar a existncia de sobrepreo nos servios contratados, a equipe concluiu que era possvel
verificar a aderncia dos preos contratados com os referenciais de mercado (divergncia de 2%), dando
indcios da no ocorrncia de sobrepreo materialmente relevante no contrato.
3. Entretanto, pode-se observar na Tabela 2 do relatrio, que o referido percentual de sobrepreo (2%)
decorre de uma anlise de preo global do contrato. Com base nesse critrio, no h que se falar em
sobrepreo em itens unitrios, mas apenas a partir do exame de uma amostra da planilha oramentria
como um todo.
4. Significa dizer que se admite que, isoladamente, o valor dos servios contratados extrapole os
referenciais de mercado, desde que esse sobrepreo seja compensado por eventuais descontos em outros
servios de maneira que o contrato, analisado de maneira global, permanea em conformidade com os
preos de referncia.
5. Nesse aspecto, o procedimento adotado pela equipe de auditoria encontra-se em conformidade com a
jurisprudncia desta corte de contas, conforme se conclui dos excertos transcritos a seguir:
'23. H que se nortear pelo entendimento, j comum no Tribunal, de que, estando o preo global
no limite aceitvel, dado pelo oramento da licitao, os sobrepreos existentes, devido falta de
critrios de aceitabilidade de preos unitrios, apenas causam prejuzos quando se acrescentam
quantitativos aos itens de servio correspondentes, porque, at esse momento, como disse antes, o
valor contratado representava o equilbrio entre preos altos e baixos, apesar do vcio de origem.'
(Acrdo 583/2003 Plenrio).
'Segundo a jurisprudncia deste Tribunal, ainda que existam distores nos preos unitrios de
determinados itens, caso se mantenham as condies originais da contratao, no haver
sobrepreo no contrato celebrado por valor global compatvel com o mercado (Acrdos
583/2003,
388/2004,
1245/2004
e
Para
verificar
as
assinaturas,
acesse
www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 49305773. 2137/2005, 2635/2007, todos do
Plenrio)'. (Acrdo 2.482/2008 Plenrio).

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

'11. Ora, pacfico nesta Corte (vide, dentre outros, os Acrdos n 798/2008, 1.414/2003,
388/2004 e 1.746/2003, todos do Plenrio) que, estando o preo global no limite aceitvel dado
pelo oramento da licitao, as discrepncias de preos existentes, devido ausncia de critrio
de aceitabilidade de preos unitrios, apenas causam prejuzos quando se realizam aditivos em
que so acrescidos quantitativos para itens de servio cujos valores eram excessivos em relao
aos demais licitantes, ou, ainda, quando suprimidas as quantidades daqueles itens cujos preos
eram vantajosos para a administrao contratante, o que no ocorreu na hiptese dos autos.
Nesse sentido, descabe a constatao da unidade tcnica de que teria havido prejuzo a compensar
em pagamentos futuros, o que me leva a acolher as razes apresentadas.' (Acrdo 1.064/2009Plenrio).
6. Observa-se, entretanto, que, embora tambm seja razovel, esse critrio diverge do adotado pelo
Acrdo 2.319/2009 TCU Plenrio, que orientou as unidades tcnicas a adotarem o denominado Mtodo
da Limitao dos Preos Unitrios Ajustado como mtodo padro para a quantificao de sobrepreo no
mbito desta Corte de Contas.
7. Em suma, a presente discusso refere-se metodologia adequada para o clculo de sobrepreo.
8. O Acrdo 2.319/2009 TCU Plenrio apreciou estudo produzido pelo Grupo de Trabalho constitudo
pela Ordem de Servio n. 03/2006 da Segecex, que teve por objetivo apresentar metodologia a ser
empregada na apurao de sobrepreo nas auditorias de obras pblicas realizadas pelo TCU.
9. Naquela ocasio, ao ponderar vantagens e desvantagens, o Grupo de Trabalho concluiu pela adoo
do Mtodo da Limitao dos Preos Unitrios Ajustados (MLPUA) como mtodo de adoo preferencial
no mbito do Tribunal, especialmente pelo seu forte embasamento jurdico, simplicidade de aplicao e
de compreenso pelos Analistas do Tribunal e pelos auditados, bem como pela facilidade de implantao
nos contratos em curso e nos a firmar pela Administrao Pblica.
10. Em essncia, tal mtodo caracteriza-se por considerar como dbito qualquer pagamento de servio
com sobrepreo unitrio, independentemente de o preo global do oramento estar compatvel com os
parmetros de mercado. Em outras palavras, o Mtodo de Limitao dos Preos Unitrios Ajustados
parte da premissa de que o preo unitrio de nenhum servio, contratado originalmente ou
posteriormente acrescido, pode ser injustificadamente superior ao paradigma de mercado, no se
admitindo nenhum tipo de compensao entre sobrepreos e subpreos unitrios.
11. Tendo em mente essa premissa e analisando a Tabela 2, observo que a metodologia adotada pela
equipe no seguiu aquela orientao padronizadora. Com isso, de fato, a apurao do sobrepreo
resultou num valor relativamente baixo de sobrepreo que, no caso concreto, no poderia ser
considerado materialmente relevante em face do valor global do contrato tendo em vista a prpria
representatividade da amostra.
12. A Tabela abaixo apresenta um novo clculo de sobrepreo desconsiderando a compensao de
sobrepreos unitrios com eventuais descontos unitrios (em conformidade com o Acrdo Para
verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 49305773.
2.319/2009 TCU Plenrio).
[vide documento original]
13. A partir da tabela acima possvel concluir, ao contrrio da equipe tcnica, pela ocorrncia de
sobrepreo no Contrato TC 029-PS/2011/0002 no valor de R$ 165.001,34, que representa 11% da
amostra analisada.
14. Diante disso, em adio proposta constante do relatrio precedente, prope-se que, na resposta
oitiva, a Infraero e a RTA - Engenharia e Construes Ltda. tambm se pronunciem acerca da
irregularidade de sobrepreo no contrato, uma vez que a sua apreciao pelo Tribunal poder acarretar
a determinao de repactuao do Contrato.
15. Ante o exposto, submete-se a proposta a seguir ao Exmo. Relator Ministro Valmir Campelo:
a) promover, com fulcro no art. 250, inciso V do RITCU, a oitiva da Infraero para que, dentro do prazo
de 15 dias, se manifeste acerca das seguintes irregularidades apontadas na obra de reforma do terminal

10

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

de passageiros do Aeroporto Internacional de Braslia - Juscelino Kubitschek, objeto do Contrato 029OS/2011/0002:


a.1) atrasos na obra, que ensejaram a ampliao do prazo (at o quarto aditivo) em 150%, apresentando
inclusive as providncias tomadas para a eventual responsabilizao dos responsveis. Tendo em vista
que o prazo previsto pelo quarto aditivo j se esgotou e a obra ainda no est concluda, informar
tambm a situao atual do contrato: aditivos posteriores realizao desta fiscalizao (incluindo
eventuais alteraes oramentrias), valores executados e pagos at o momento e previso de concluso;
a.2) pagamento dos itens "administrao da obra" e "operao e manuteno do canteiro" em
descompasso com o andamento da obra, contrariando o disposto no art. 62 da Lei 4.320/64;
a.3) realizao de aditivos ao contrato com o aumento considervel dos valor dos servios de
"administrao da obra" e "operao e manuteno do canteiro" sem as adequaes necessrias para
ajustar o oramento aos custos a que, eventualmente, a contratada tenha direito, desde que no tenha
dado causa ao atraso na obra;
a.4) sobrepreo no valor de R$ 165.001,34, que representa 11% do valor da amostra analisada;
b) determinar Infraero, com fulcro no art. 250, inciso II do RITCU, caso o servio de formas ainda no
esteja concludo, que formalize aditivo contratual com a finalidade de compatibilizar o servio executado
com o servio constante no contrato, encaminhando a este Tribunal, em 15 dias, comprovao da medida
adotada, ficando a estatal alertada de que a prtica de substituio de material aplicado na obra em
relao ao inicialmente previsto, sem a respectiva adequao do termo de contrato, infringe o art. 60,
pargrafo nico, da Lei 8.666/93 e, portanto, deve ser evitada nos contratos pblicos por ela celebrados;
c) promover, com fulcro no art. 250, inciso V do RITCU, a oitiva da empresa RTA - Engenharia e
Construes Ltda. para que apresente, dentro do prazo de 15 dias, se assim o desejar, manifestaes a
respeito das irregularidades apontadas.

o relatrio.

VOTO
Em exame, representao elaborada pela Secob-1 a versar sobre pretensas irregularidades
ocorridas nas obras de reforma, ampliao do terminal de passageiros, do ptio de aeronaves, do
sistema virio e de edificaes complementares do Aeroporto Internacional de Braslia DF.
2.
O empreendimento envolve intervenes pontuais no saguo de desembarque principal e
remoto, com ampliaes, construo de sanitrios e sala de vistoria de conexo, bem como instalaes
de elevadores e a construo de rampa central de acesso. A obra foi inicialmente pactuada no valor de
R$ 4.586.12,01.
3.
Pode-se assim resumir os indcios de irregularidade apontados no relatrio de inspeo
por mim autorizada:
a) termos aditivos indevidos envolvendo aumento de gastos com administrao local e
manuteno do canteiro, em consequncia da dilao do prazo da obra, sem a demonstrao de que a
contratada no concorreu para os atrasos;
b) ausncia de termo aditivo para formalizao de alteraes nas condies pactuadas,
especificamente ao servio de execuo de formas.
4.
Tambm se examinou a aderncia dos preos contratados realidade do mercado, por meio
de anlise amostral de itens da planilha oramentria. Pela reduzida materialidade da sobreavaliao
11

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

global encontrada (2%) e de acordo com a jurisprudncia desta Corte, no se considerou que
existissem elementos substantivos suficientes para materializao de vantagem indevida ao particular.
5.
Em avaliao aos apontamentos da unidade instrutiva, de incio, conheo da representao,
pelo atendimento aos requisitos regimentais inscritos no art. 132, inciso VI, da Resoluo-TCU n
191/2006.
6.
Inicialmente, no que se refere ausncia de termo aditivo para adequar o contrato aos
encargos efetivamente dispensados, a impropriedade consiste na execuo de servio distinto do
previsto contratualmente, o que pode consubstanciar uma liquidao irregular de despesas. Pela
baixssima repercusso pecuniria do apontamento por volta de R$ 500,00 a Secob-1 sugeriu
determinar Infraero que promova a reviso contratual para executar os servios remanescentes sob a
gide contratual. Nesse ponto, pela diminuta materialidade envolvida, sugiro, unicamente, empreender
notificao Infraero, para que, doravante, observe o contedo do art. 60 da Lei de Licitaes, em
conjunto com os arts. 62 e 63 da Lei 4.320, de modo a no incorrer em contrato verbal ou liquidao
irregular de despesas.
7.
Sobre o pagamento irregular decorrente de sucessivas dilaes de prazo para a construo,
o assunto merece ponderaes. A questo recorrente nos contratos para execuo de obras pblicas.
8.
Em uma viso geral, constatada a impossibilidade de trmino da obra no tempo avenado,
deve-se proceder, obrigatoriamente, uma avaliao objetiva das razes do atraso. Existem, por lgica,
trs situaes possveis: a mora ocorreu por razes alheias a qualquer das partes; por culpa da
contratada; ou por atos e omisses da prpria Administrao.
9.
No ltimo caso o da concorrncia do rgo contratante , o aditivo devido, como
tambm eventuais consequncias pecunirias decorrentes do atraso, como os gastos com administrao
local e manuteno do canteiro. Eventual apurao de responsabilidades dos gestores cabvel,
principalmente quando a dilao for consequncia de negligncia, impercia ou imprudncia dos
gestores. Igualmente, se a dilao for advinda de fatos imprevisveis, ou previsveis de consequncias
incalculveis, sob a luz da teoria da impreviso, a alterao do contrato faz-se devida.
10.
Outro caso so os atrasos ocorridos unicamente em decorrncia da incapacidade da
contratada em cumprir o prazo ajustado. Mesmo quando a m avaliao provenha do projeto e isso
recorrente , se no existir modificao do cenrio inicialmente pactuado, a empresa no faz jus
reviso do valor contratado; e nem, imediatamente, dilao do prazo. O fato no encontra
enquadramento nos ditames do art. 65 da Lei 8.666/93. No houve situao imprevista ou agresso s
das condies primeiramente avenadas que motivem a recomposio do equilbrio econmicofinanceiro do contrato.
11.
Ademais, aquele prazo inicialmente previsto era exigncia uniforme a todas as licitantes,
que estimaram equipamentos e mo de obra para formarem seus preos. O relaxamento desta
obrigao, portanto, altamente anti-isonmica.
12.
Nessas situaes, portanto, a Administrao poderia, sim, recompor o prazo; mas no sem
antes aplicar as multas contratuais pelo adimplemento das obrigaes avenadas. E jamais recomporia
o valor do empreendimento em razo dos custos aumentados com administrao e canteiro.
13.
Eis que a narrativa da equipe de fiscalizao registrou que os prazos foram concedidos sem
qualquer avaliao meritria acerca dos motivos que ensejaram o atraso. Em resposta aos
apontamentos iniciais da auditoria, a Infraero limitou-se a redarguir, genericamente, que ocorrera pela
necessidade de adequaes nos projetos executivos (elaborados pela empresa projetista ATP
Engenharia) e, tambm, pelas dificuldades operacionais em liberao de reas do TPS para execuo
dos servios. A motivao pobre para justificar mais de onze meses de atraso (contra seis previstos).
H de se motivar, para cada dia, os motivos e as responsabilidades da demora.
12

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

14.
Concordo, pelo que expous, com as oitivas propugnadas pela Secob-1, tendentes a
transparecer os exatos fundamentos e consequncias da mora identificada. Caso confirmado que
no houve fato alheio ao inicialmente avenado, em grau de proporo suficiente para repercutir na
dilao pactuada, os valores devem ser devolvidos, com a respectiva apenao de quem deu causa aos
pagamentos indevidos.
II
15.
O Secretrio-Substituto da Secob-1 discordou pontualmente das concluses acerca do
sobrepreo apontado (como visto, inferior a 2% do valor avenado). Defende, ao contrrio do relatrio
instrutivo, que os sobrepreos unitrios no sejam compensados com os subpreos de outros encargos
contratuais. De modo objetivo, no se faria a avaliao global do empreendimento, mas to somente
exames unitrios de preo.
16.
Isso porque, segundo o dirigente, no obstante ser essa a prtica jurisprudencial desta
Corte, a metodologia diverge do decidido pelo Tribunal no Acrdo 2.319/2009, o qual decidiu, aps a
instituio de grupo de trabalho, adotar o "Mtodo da Limitao dos Preos Unitrio" como padro
para quantificao de sobrepreos por esta Corte. Nas palavras do despacho pea 32, in verbis:
6. Observa-se, entretanto, que, embora tambm seja razovel, esse critrio diverge do adotado pelo
Acrdo 2.319/2009 TCU Plenrio, que orientou as unidades tcnicas a adotarem o denominado Mtodo
da Limitao dos Preos Unitrios Ajustado como mtodo padro para a quantificao de sobrepreo no
mbito desta Corte de Contas.
7. Em suma, a presente discusso refere-se metodologia adequada para o clculo de sobrepreo. 8. O
Acrdo 2.319/2009 TCU Plenrio apreciou estudo produzido pelo Grupo de Trabalho constitudo pela
Ordem de Servio n. 03/2006 da Segecex, que teve por objetivo apresentar metodologia a ser empregada
na apurao de sobrepreo nas auditorias de obras pblicas realizadas pelo TCU.
9. Naquela ocasio, ao ponderar vantagens e desvantagens, o Grupo de Trabalho concluiu pela adoo do
Mtodo da Limitao dos Preos Unitrios Ajustados (MLPUA) como mtodo de adoo preferencial no
mbito do Tribunal, especialmente pelo seu forte embasamento jurdico, simplicidade de aplicao e de
compreenso pelos Analistas do Tribunal e pelos auditados, bem como pela facilidade de implantao nos
contratos em curso e nos a firmar pela Administrao Pblica.
10. Em essncia, tal mtodo caracteriza-se por considerar como dbito qualquer pagamento de servio
com sobrepreo unitrio, independentemente de o preo global do oramento estar compatvel com
os parmetros de mercado. Em outras palavras, o Mtodo de Limitao dos Preos Unitrios Ajustados
parte da premissa de que o preo unitrio de nenhum servio, contratado originalmente ou posteriormente
acrescido, pode ser injustificadamente superior ao paradigma de mercado, no se admitindo nenhum tipo
de compensao entre sobrepreos e subpreos unitrios.
11. Tendo em mente essa premissa e analisando a Tabela 2, observo que a metodologia adotada pela
equipe no seguiu aquela orientao padronizadora. Com isso, de fato, a apurao do sobrepreo resultou
num valor relativamente baixo de sobrepreo que, no caso concreto, no poderia ser considerado
materialmente relevante em face do valor global do contrato tendo em vista a prpria representatividade
da amostra.
12. A Tabela abaixo apresenta um novo clculo de sobrepreo desconsiderando a compensao de
sobrepreos unitrios com eventuais descontos unitrios (em conformidade com o Acrdo Para verificar
as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 49305773. 2.319/2009 TCU
Plenrio).
(...)
13. A partir da tabela acima possvel concluir, ao contrrio da equipe tcnica, pela ocorrncia de
sobrepreo no Contrato TC 029-PS/2011/0002 no valor de R$ 165.001,34, que representa 11% do
14. Diante disso, em adio proposta constante do relatrio precedente, prope-se que, na resposta
oitiva, a Infraero e a RTA - Engenharia e Construes Ltda. tambm se pronunciem acerca da

13

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

irregularidade de sobrepreo no contrato, uma vez que a sua apreciao pelo Tribunal poder acarretar a
determinao de repactuao do Contrato.

17.
Ajuzo que a metodologia sugerida no se deve aplicar imediatamente e automaticamente a
todo e qualquer caso concreto. semelhana do que disps o eminente Ministro Walton Alencar
Rodrigues, em sua declarao de voto no Acrdo 2.731/2012-Plenrio, no existe mtodo de
sobrepreo universal e padro. Existe, sim, uma metodologia adequada para cada situao concreta.
Como oportunamente registrou, "nenhum mtodo empregado pelo TCU para quantificar
superfaturamento de preos se apresenta como 'mtodo geral de quantificao', haja vista que no
alcanam todas as possibilidades ou no corrigem todos os defeitos observados relativamente a preo
excessivos".
18.
Na situao ora examinada, a limitao dos preos unitrios no me parece justa
providncia para avaliao de prejuzo ao errio. Em outros casos semelhantes, o Tribunal julgou em
sentido distinto. Cito, como exemplo, os Acrdos Plenrios 1923/2011, 2279/2011,
2540/2008,1877/2010, 583/2003, 1922/2011, 2843/2008, 388/2004, 1245/2004 e 2137/2005 e
2635/2007. Existem tantos outros.
19.
Um oramento de obra, por conceito, um estudo que se utiliza das tcnicas de Engenharia
de Custos para prever o valor de um empreendimento. Com base em pesquisas, estudos mdios de
produtividade de equipamentos e mo de obra, consumos mdios ou especficos de insumos,
dentre outros, tudo aplicado s condies especficas temporais e locais da obra, o oramentista ir
estimar o quanto ser gasto para feitura daquele objeto.
20.
Quanto melhor o projeto e mais particulares forem as condies de contorno estabelecidas
para aquele empreendimento em especial, mais prximo o valor estimado ser do real; mas certo que
o valor nunca ser idntico. Isso o verdadeiro significado do Princpio da Aproximao do oramento
(MATTOS, Aldo Dria. Como preparar oramentos de obras).
21.
Os consumos de cada servio, como tambm as produtividades, sero prximos, mas
jamais iguais. Em termos gerais, as incongruncias unitrias se compensam de forma genrica, de
modo a bem refletir o valor estimado do empreendimento como um todo. Nessa conta e sob esse
fundamento, ajuzo que a considerao unitria de sobrepreos possa repercutir, at, ao enriquecimento
sem causa da administrao pelo menos no que se refere ao justo preo pago pela obra como um
todo.
22.
Registro que considero cabido, em princpio, a aplicao desse mtodo de sobreavaliao
quando constatado ainda em fase editalcia. Afinal, o gestor no pode se afastar do seu dever em
balizar os preos unitrios de seu certame pelos referenciais da LDO, fazendo valer critrios de
aceitabilidade de preos unitrios e globais, tal qual prev o art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93.
23.
Outra possibilidade seria a limitao de preos unitrios para servios novos, includos por
meio de termos aditivos, no crivados pelo processo licitatrio. Nessas situaes, tendo em vista que
os aditamentos so, na prtica, novas pactuaes, poder-se-ia considerar os sistemas oficiais como teto
de contratao; isso quando no exigido o mesmo desconto auferido aps a concorrncia.
24.
Repito, contudo, mais uma vez, que cada situao concreta deve ser apreciada consoante as
suas peculiaridades fticas.
Ante o exposto, Voto por que seja adotado o acrdo que ora submeto considerao deste
Plenrio.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 10 de dezembro de
2012.

14

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator

ACRDO N 3443/2012 TCU Plenrio


1. Processo TC-009.038/2012-4
2. Grupo II, Classe de Assunto VII Representao
3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio (Secob-1)
4. Entidade: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia Infraero
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou
7. Unidade Tcnica: Secob-1
8. Advogado constitudo nos autos: no h
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representao realizada pela Secob-1, em
face de pretensas irregularidades ocorridas nas obras de reforma, ampliao do terminal de
passageiros, do ptio de aeronaves, do sistema virio e de edificaes complementares do Aeroporto
Internacional de Braslia DF.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso do
Plenrio, ante as razes expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da representao, com base no art. 132, inciso VI, da Resoluo-TCU n
191/2006;
9.2. promover, com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, a
oitiva da Infraero para que, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar da cincia, apresente suas
justificativas para os seguintes fatos verificados na obra de reforma do terminal de passageiros do
Aeroporto Internacional de Braslia Juscelino Kubitschek, objeto do Contrato 029-OS/2011/0002:
9.2.1. atrasos na obra, que ensejaram a ampliao do prazo (at o quarto aditivo) em 150%,
bem como as providncias tomadas para a eventual responsabilizao dos responsveis;
9.2.2. a situao atual do contrato, especialmente quanto aos aditivos posteriores
realizao desta fiscalizao (incluindo eventuais alteraes oramentrias) e aos valores executados e
pagos at o momento e previso de concluso, tendo em vista que o prazo previsto pelo quarto aditivo
j se esgotou e a obra ainda no est concluda;
9.2.3. justificativa para o pagamento dos itens "administrao da obra" e "operao e
manuteno do canteiro" em descompasso com o andamento da obra, contrariando o disposto no art.
62 da Lei 4.320/64;
9.2.4. realizao de aditivos ao contrato com o aumento considervel dos custos dos
servios de "administrao da obra" e "operao e manuteno do canteiro" sem as adequaes
necessrias para ajustar o oramento aos custos a que, eventualmente, a contrata tenha direito, desde
que no tenha dado causa ao atraso na obra;
9.3. promover, com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, a
oitiva da empresa RTA - Engenharia e Construes Ltda. para que apresente, no prazo de 15 (quinze)
dias, a contar da cincia, se assim o desejar, manifestaes a respeito dos assuntos tratados no presente
processo, relativos obra de reforma do Aeroporto Internacional de Braslia - Juscelino Kubitschek,
objeto do Contrato 029-OS/2011/0002, tendo em vista a possibilidade de determinao deste Tribunal
de Contas no sentido de que sejam repactuados os valores dos servios de "administrao da obra" e
15

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.038/2012-4

"operao e manuteno do canteiro", pela responsabilidade da contratada no fiel cumprimento nos


prazos inicialmente avenados;
9.4. notificar Infraero, com base no art. 179, 6, do Regimento Interno do TCU, que,
doravante, formalize tempestivamente aditivo contratual com a finalidade de compatibilizar os
servios executados com os encargos constantes do contrato, de modo a no incorrer em contratao
verbal, em afronta ao art. 60, pargrafo nico, da Lei 8.666/93, como ainda em liquidao irregular de
despesas, em desconformidade com os arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64;
9.5. encaminhar cpia da presente deliberao, acompanhada do relatrio e do voto que a
fundamentam, como tambm do relatrio de inspeo acostado pea 30 dos correntes autos
eletrnicos, Infraero e RTA - Engenharia e Construes Ltda.
10. Ata n 51/2012 Plenrio.
11. Data da Sesso: 10/12/2012 Extraordinria.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-3443-51/12-P.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (na Presidncia), Valmir Campelo (Relator), Walton
Alencar Rodrigues, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Jos Jorge, Jos Mcio Monteiro e Ana
Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, Andr Lus de Carvalho e Weder de
Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)

(Assinado Eletronicamente)

AUGUSTO NARDES
na Presidncia

VALMIR CAMPELO
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO


Procurador-Geral

16