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Tribunal de Contas da Unio (TCU)

Controladoria Geral da Unio (CGU)

ESPECIALIZAO EM AUDITORIA E CONTROLE


GOVERNAMENTAL

AVALIAO DOS IMPACTOS


CAUSADOS PELA FASE DE
MANIFESTAO DAS PARTES NO
PROCESSO DE FISCALIZAO DE
OBRAS PBLICAS REALIZADO PELO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Frederico Carvalho Dias


Osvaldo Gomes de Holanda Jnior (Doutor)

Braslia DF
2011

Tribunal de Contas da Unio (TCU)


Controladoria Geral da Unio (CGU)

ESPECIALIZAO EM AUDITORIA E CONTROLE


GOVERNAMENTAL

AVALIAO DOS IMPACTOS


CAUSADOS PELA FASE DE
MANIFESTAO DAS PARTES NO
PROCESSO DE FISCALIZAO DE
OBRAS PBLICAS REALIZADO PELO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Frederico Carvalho Dias


Orientador: Osvaldo Gomes de Holanda Jnior (Doutor)

Artigo apresentado ao Instituto Serzedello Corra


ISC/TCU, como requisito parcial obteno do
grau de Especialista em Auditoria e Controle
Governamental.

Braslia DF
2011

RESUMO

Neste artigo pretende-se avaliar em que medida a incluso de uma fase processual de
manifestao prvia dos gestores nos processos de fiscalizao de obras pblicas contribui ou
coloca em risco a sistemtica de controle externo de obras pblicas exercido pelo Congresso
Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU). A relevncia dessa anlise
decorre das mudanas anuais no rito de fiscalizao e na proposio de que, em 2012, a
comunicao do TCU ao Congresso Nacional seja necessariamente acompanhada da anlise
das manifestaes dos gestores. Foram examinadas as auditorias do ano de 2010, em especial
aquelas em que a Corte de Contas encontrou indcios de irregularidades graves que
ensejassem recomendao de bloqueio de recursos para a obra. Com base nas fiscalizaes
analisadas, observou-se que na maioria das vezes (75%), a manifestao dos gestores no
afastou a recomendao de bloqueio de recursos para obra. Nos casos restantes (25%), a
anlise das oitivas foi capaz de elidir (ao menos parcialmente) as irregularidades apontadas na
auditoria. O carter tempestivo da sistemtica de controle de obras contribuiu para que
nenhum dos casos enquadrados nessa ltima hiptese fosse includo no quadro-bloqueio da
Lei Oramentria. Observou-se ainda que, em 2010, o prazo mdio para essa fase de oitivas
foi de 142 dias (incluindo as comunicaes processuais, a apresentao das justificativas e a
anlise da documentao entregue). Considerando que esse prazo tenderia a aumentar caso a
protelao processual dificultasse o bloqueio de recursos para a obra, conclui-se que haveria
riscos efetividade do controle de obras se a recomendao de bloqueio estivesse
condicionada manifestao dos gestores ou seja, caso a paralisao da obra passasse a
depender da atuao dos responsveis por ela.

Palavras-chave: Tribunal de Contas da Unio, controle preventivo, auditoria de obras


pblicas.

ABSTRACT

This paper aims to assess to what extent the inclusion of a procedural stage of manifestation
of managers contributes to or endangers the system of public works engineering external
control exercised by Congress with the assistance of the Court of Audit (TCU). The relevance
of this analysis is a reflection of changes in the annual rite of supervision and the proposition
that, in 2012, TCU's communication to Congress is necessarily accompanied by the analysis
of Expressions of managers. We examined the audits of 2010, especially those in which the
TCU found evidence of serious irregularities that would warrant recommendation of locking
resources for the work. Based on the audits reviewed, we found that in most cases (75%), the
manifestation of managers did not preclude the recommendation to lock resources for the
work. In the remaining cases (25%), analysis of the hearings was able to eliminate (at least
partially) the irregularities found in the audit. The timely nature of the system of control
works contributed to any of the cases fall into this latter was included in the frame-lock
Budget Law. It was also observed that in 2010, the average time for this phase of hearings
was 142 days (including procedural communications, presentation and analysis of the
justifications of the documentation delivered). Considering that this period would tend to
increase if the procedural delay made it difficult to block funds for the work, it is concluded
that there would be risks to the effectiveness of control works if the recommendation was
subject to lock manifestation of managers - that is, if the strike the engineering work becomes
dependent on the actions of those responsible.

Palavras-chave: Court of Audit, preventive control, audit of public works engineering.

SUMRIO
1. INTRODUO ...................................................................................................................... 6
2. REFERENCIAL TERICO ................................................................................................... 7
2.1. Controle Preventivo e Tempestividade do Controle Externo da Administrao Pblica.... 7
2.2. Relaes entre o TCU e o Congresso Nacional no Controle de Obras Pblicas ............... 10
2.3. Rito de Fiscalizao de Obras Pblicas ............................................................................. 13
2.3.1. Alteraes Realizadas pela LDO 2012 na Manifestao Preliminar dos Gestores ........ 17
3. RESULTADOS E DISCUSSES: OBSERVAES NA PRTICA DAS AUDITORIAS
REALIZADAS ......................................................................................................................... 18
3.1. Anlise dos dados .............................................................................................................. 18
3.2. Resultados.......................................................................................................................... 19
3.2.1. Casos em que as justificativas apresentadas alteraram a deciso do TCU ..................... 20
3.2.2. Casos em que as justificativas apresentadas no alteraram a deciso do TCU .............. 21
3.2.3. Anlise dos prazos transcorridos e o reflexo na tempestividade do controle ................. 22
4. CONCLUSES .................................................................................................................... 25
REFERNCIAS ....................................................................................................................... 27
ANEXOS .................................................................................................................................. 30

1. INTRODUO
O recente aumento da interveno do Estado brasileiro nas relaes econmicas trouxe
como conseqncia o incremento dos investimentos pblicos, notadamente aqueles
materializados em obras pblicas.
Devido relevncia e s quantias envolvidas, essas despesas vultosas passam a exigir
acompanhamento sistmico das instituies de controle pblico, responsveis pela aferio de
sua adequao, de acordo com o art. 70 da Constituio da Repblica. Em mbito federal,
observa-se um recente desenvolvimento qualitativo e quantitativo nas auditorias de obras
pblicas na ltima dcada, especialmente a partir da regulamentao realizada pelas Leis de
Diretrizes Oramentrias (LDO).
Com o rito especial estabelecido pela LDO, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) passa
fiscalizar as obras pblicas de forma sistemtica, comunicando ao Congresso Nacional os
resultados obtidos e recomendando, se for o caso, o bloqueio preventivo das execues fsica,
oramentria e financeira do contrato, de forma a prevenir danos relevantes ao errio.
Como a LDO aprovada anualmente, esse rito de fiscalizao (Fiscobras) fica sujeito a
frequentes alteraes. Isso ocorreu em 2011, quando houve diversas proposies no sentido
de que a comunicao do TCU ao Congresso viesse acompanhada necessariamente de uma
fase de manifestao dos gestores responsveis.
Com essa mudana, garante-se aos gestores a oportunidade de se manifestarem
formalmente sobre os apontamentos do relatrio de auditoria, aps a sua concluso. Antes, ao
contrrio, tal manifestao ocorria ainda na fase de auditoria. Ou seja, a manifestao deixa de
ter carter preliminar e passa a se constituir como uma etapa do processo de controle externo
no TCU.
Essa alterao ganha relevo na medida em que se exige que a comunicao ao
Congresso Nacional fique condicionada anlise dessas manifestaes. Questiona-se, por
exemplo, se isso no prejudicaria a natureza do rito de fiscalizao de obras, que se estrutura
na tempestividade da atuao dos rgos de controle externo. Afinal, em alguns casos, em vez
de tomar medidas corretivas que solucionem os problemas apontados, passa a ser mais
interessante aos responsveis protelar o processo (inviabilizando, por consequncia, eventual
bloqueio de recursos que adviria da comunicao das irregularidades ao Congresso).
importante, portanto, verificar em que medida a incluso da manifestao formal dos
interessados aprimora ou prejudica a sistemtica do Fiscobras.
Diante desse contexto, neste trabalho, objetiva-se avaliar os reflexos dessas
manifestaes nas decises do TCU no mbito do Fiscobras 2010 sob dois enfoques distintos:
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(i) no que se refere recomendao de bloqueio preventivo; e (ii) no que concerne ao prazo
transcorrido at a apreciao pelo Tribunal das justificativas apresentadas.
Para a consecuo do objetivo geral deste estudo, ser necessrio alcanar os seguintes
objetivos especficos:
I) identificar se as manifestaes dos responsveis alteraram a deciso de se recomendar o
bloqueio fsico, financeiro e oramentrio das obras fiscalizadas pelo TCU;
II) mensurar o prazo decorrido entre a deciso preliminar (que determinou as oitivas) e a
deciso que apreciou as manifestaes dos gestores;
III) a partir das informaes tabuladas, identificar os efeitos das manifestaes dos gestores na
recomendao de bloqueio fsico, financeiro e oramentrio das obras; e
IV) discutir o risco da incluso de uma fase de manifestao dos gestores no carter
preventivo do processo de fiscalizao de obras pblicas.
Cabe destacar que tais anlises tero por base as fiscalizaes de obras pblicas
realizadas pelo TCU no ano de 2010, uma vez que so as mais recentes passveis de terem
seus desdobramentos verificados.
Assim, espera-se que as anlises realizadas possam contribuir para o avano do
conhecimento no mbito do controle de obras pblicas, uma vez que ainda se trata de tema de
escassa produo cientfica.

2. REFERENCIAL TERICO
Tendo por base os objetivos definidos na introduo, o referencial terico do presente
artigo baseia-se nas seguintes reas de estudo: (i) controle preventivo e tempestividade do
controle externo da Administrao Pblica; (ii) relaes entre o TCU e o Congresso Nacional
no controle de obras pblicas; e (iii) rito de fiscalizao de obras pelo TCU.
2.1. Controle Preventivo e Tempestividade do Controle Externo da Administrao
Pblica
A sistemtica de fiscalizao de obras pblicas fundamenta-se na premissa de que a
eficcia da atuao do controle est estreitamente relacionada com a sua capacidade de ser
tempestivo e atuar preventivamente, assim como com a qualidade e a preciso das anlises
efetuadas. Portanto, inicialmente, importante tecer algumas consideraes a respeito do
chamado controle preventivo, demonstrando como a literatura aborda o controle prvio ou
concomitante exercido pelos tribunais de contas.
O controle externo caracteriza-se por ser exercido por rgo estranho Administrao
responsvel pelo ato controlado e visa a comprovar a probidade da Administrao e a
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regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros pblicos, bem como a fiel
execuo do oramento (MEIRELLES, 2007). funo do Poder Legislativo (portanto, um
controle de natureza poltica) exercida com auxlio dos respectivos Tribunais de Contas
(portanto, sujeito apreciao tcnico-administrativa). Consiste, assim, na fiscalizao do
povo, por meio de seus representantes, sobre a administrao financeira e oramentria
(SILVA, 2010).
Teoricamente, a atividade de controle pode ser segmentada em controle prvio, controle
concomitante e controle posterior.
Encontram-se autores de que defendem que o controle externo deve ser precipuamente
posterior. Hely Lopes Meirelles (2007), por exemplo, entende que a atuao dos Tribunais
de Contas deve ser a posteriori, no tendo apoio constitucional qualquer controle prvio sobre
atos ou contratos da Administrao [...], salvo as inspees e auditorias in loco, que podem
ser realizadas a qualquer tempo. Ou seja, segundo o respeitado administrativista,
especialmente no caso de inspees e auditorias in loco seria, sim, admissvel um controle
prvio ou concomitante, embora entenda que a regra deva ser o controle a posteriori.
Uma abordagem interessante do tema realizada por Pascoal (2009), para quem a
classificao do controle segundo o momento s pode ser conclusiva a partir da definio do
fato referncia. Por exemplo, ao se tomar como fato referncia a execuo da despesa, seria
perfeitamente admissvel um controle prvio, como se verifica com a anlise de editais
realizada pelos Tribunais de Contas. Por outro lado, se o fato referncia for o ato
administrativo (e no a despesa em si), nessa hiptese haveria que se admitir a
impossibilidade de controle prvio.
De fato, na prtica, a jurisprudncia tem admitido uma atuao concomitante por parte
do Controle Externo, uma vez que no se constatam decises recentes dos Tribunais
Superiores questionando auditorias realizadas sobre editais durante a licitao ou sobre obras
em andamento.
O que parece no encontrar guarida no nosso ordenamento constitucional uma atuao
prvia das Cortes de Contas que possa condicionar a validade ou eficcia de um ato
administrativo, como decidiu o Supremo Tribunal Federal (STF) na ADI 916-8. Naquela
ocasio, questionava-se a constitucionalidade de lei mato-grossense que atribua ao Tribunal
de Contas do Estado a competncia para o registro prvio de contratos. Com base na norma
impugnada, a validade e a eficcia dos contratos de obras e execuo de servios dependeriam
de parecer da Corte de Contas sobre a sua legalidade.

O STF declarou invlida a referida lei, firmando entendimento de que inconstitucional


norma local que estabelea a competncia do Tribunal de Contas para realizar registro prvio
de contratos firmados pelo Poder Pblico.
De qualquer forma, o registro prvio de contratos no se confunde com o que se
convenciona chamar de controle preventivo. Esse controle realizado previamente despesa
ou concomitantemente a ela - no s possvel como indispensvel para a proteo ao errio,
uma vez que o controle exclusivamente posterior no raras vezes mostra-se tardio e inquo
para a recomposio do patrimnio pblico (SILVA JNIOR, 2008).
Disso decorre a importncia da questo da oportunidade para o exerccio da funo de
controle. Afinal, o controle a posteriori da gesto pouco influencia na correo tempestiva de
procedimentos e atos ilegais, deixando de evitar a consumao de ilegalidades e a
concretizao de danos e prejuzos ao errio. Refora ainda os argumentos em prol da
necessidade de controle preventivo o fato de ser muito baixo o percentual de ressarcimento
dos dbitos imputados e dos recolhimentos das multas aplicadas pelos Tribunais de Contas
(Pascoal, 2009). Na mesma linha, interessante a opinio de Rocha (2003) ao mencionar que
o controle que se pronuncia apenas aps a consumao do dano, limitando-se a identificar os
responsveis, sofreria de disfuno em termos de sua atuao esperada.
A fim de analisar a pertinncia do controle prvio e concomitante realizado pelos
Tribunais de Contas, podemos fazer aluso ao poder geral de cautela conferido ao Poder
Judicirio, cuja aplicabilidade no mbito das Cortes de Contas j foi admitida pelo STF no
julgamento do MS 24.510-7 DF (BRASIL, 2003).
Os provimentos de natureza cautelar objetivam conferir efetividade ao julgamento final
resultante do processo principal, assegurando plena eficcia e utilidade tutela estatal a ser
prestada. Segundo o Ministro Celso de Melo, em voto proferido no referido julgamento da
Suprema Corte, a tutela cautelar funciona como instrumento processual necessrio e
compatvel com o sistema de controle externo. Diante disso, o exerccio do poder de cautela
pelo Tribunal de Contas destina-se a garantir a utilidade da deliberao final da Corte,
impedindo que eventual retardamento na apreciao do mrito da questo suscitada acabe
afetando, comprometendo e frustrando o resultado definitivo do exame da controvrsia
(BRASIL, 2003).
Importa destacar que, no mbito dos processos de controle externo, muitas vezes esse
atraso na finalizao dos processos tem como causa a omisso do administrador em fornecer
os elementos necessrios para a concluso meritria da deciso (PASCOAL, 2009). Portanto,

importante que o Tribunal de Contas disponha da possibilidade de tomar medidas


preventivas mesmo antes da concluso da questo de mrito.
2.2. Relaes entre o TCU e o Congresso Nacional no Controle de Obras Pblicas
O controle de obras pblicas estrutura-se na complementaridade das funes
desempenhadas pelo TCU e pelo Congresso Nacional.
No Brasil, o controle externo da Administrao Pblica exercido pelo Congresso
Nacional, com auxlio do Tribunal de Contas da Unio (art. 71 da Constituio Federal).
De incio, deve-se destacar que esse auxlio no denota subordinao hierrquica do
Tribunal em relao ao Congresso Nacional. Afinal, a funo de controle atribuda
diretamente pela Constituio, cujas disposies deixam inequvoco que se trata de um
controle externo e independente (BRASIL, 2010b).
O controle de obras pblicas um dos exemplos de xito da interao entre Corte de
Contas e Poder Legislativo.
A Lei de Diretrizes Oramentrias estabelece que o TCU informe anualmente ao
Congresso Nacional se as obras fiscalizadas apresentam indcios de irregularidades graves que
possam causar dano errio. A Lei 12.017/2009 (LDO 2010) caracteriza tais indcios da
seguinte forma (art. 94, 1, IV):
indcios de irregularidades graves, os atos e fatos que, sendo materialmente
relevantes em relao ao valor total contratado, tendo potencialidade de ocasionar
prejuzos ao errio ou a terceiros e enquadrando-se em pelo menos uma das
condies seguintes, recomendem o bloqueio preventivo das execues fsica,
oramentria e financeira do contrato, convnio ou instrumento congnere, ou de
etapa, parcela, trecho ou subtrecho da obra ou servio:
a) possam ensejar nulidade de procedimento licitatrio ou de contrato; ou
b) configurem graves desvios relativamente aos princpios a que est submetida a
Administrao Pblica.

Com base nessas informaes, o Congresso decide quanto alocao de recursos para
investimentos eivados de irregularidade grave (MACHADO FILHO, 2008).
Essa forma de atuao conjunta apresenta a vantagem de delimitar claramente as
competncias de cada uma das instituies na fiscalizao dos recursos pblicos federais. As
constataes tcnicas do TCU so comunicadas ao Congresso Nacional a fim de subsidiar a
elaborao da lei oramentria, sendo o Parlamento o rgo competente para decidir sobre o
bloqueio de recursos para determinada obra.
Em pronunciamento em outubro de 2003, o ento Presidente do Tribunal de Contas da
Unio, Ministro Valmir Campelo (citado por Machado Filho, 2008), discorreu sobre esse
aspecto:
inegvel a importncia do trabalho conjunto realizado pelo Congresso Nacional e
pelo TCU na fiscalizao de obras pblicas: o Tribunal, com atuao na esfera

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tcnica, auditando as obras e indicando, quando for o caso, a existncia de indcios


de irregularidades graves; o Congresso Nacional, no mbito poltico, avaliando a
convenincia e oportunidade da alocao e liberao de recursos oramentrios para
as obras questionadas.

Machado Filho (2008) elaborou detalhado estudo sobre o histrico do controle externo
de obras pblicas em mbito federal.
O atual modelo de fiscalizao de obras tem origens ainda em 1995, ano em que o TCU
informou ao Congresso Nacional inconsistncias entre emendas oramentrias aprovadas e os
respectivos projetos bsicos das obras e alertou quanto priorizao dada a novos projetos em
detrimento da concluso de obras j iniciadas.
Outro acontecimento mencionado como de grande relevncia para as relaes entre o
TCU e o Congresso no controle obras pblicas foi a Comisso Temporria das Obras
Inacabadas, criada pelo Senado Federal em 1995. Com efeito, uma das preocupaes que
pautam a discusso sobre as obras com indcios de irregularidades a tendncia que elas tm
de se tornarem obras inacabadas (RIBEIRO, 2004).
Nos anos de 1995 e 1996 o TCU encaminhou Comisso Mista de Oramentos (CMO)
a relao de subprojetos nos quais haviam sido detectadas irregularidades visando subsidiar
a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA) por parte do Congresso Nacional. De relevo
destacar que, no voto condutor do Acrdo 1.188/2007 TCU Plenrio, o ministro Valmir
Campelo associou essas informaes encaminhadas em 1996 ao que denominou de embrio
da atual sistemtica do Fiscobras.
A partir de 1997 (LDO 1998), o TCU passou a encaminhar anualmente informaes ao
Congresso Nacional sobre a situao das obras custeadas com recursos da Unio incluindo a
previso de retirada dos recursos oramentrios dos empreendimentos em que o TCU
identificasse indcios de irregularidades. Com esse dispositivo legal, passou-se a privilegiar a
tempestividade da atuao do controle externo.
No ano de 1999, Machado Filho (2008) registra a criao da CPI do Judicirio pelo
Senado Federal, em que se investigou o emblemtico caso de corrupo nas obras de
construo do edifcio sede do Tribunal Regional do Trabalho 2 Regio (SP), envolvendo o
ex-juiz Nicolau dos Santos Neto.
O escndalo das obras do TRT-SP, naquele ano, foi fator decisivo consolidao do
modelo de fiscalizao. Delmondes (2003) mencionou que as irregularidades na licitao do
prdio da Justia do Trabalho vinham sendo apontadas por auditoria do TCU desde 1992,
antes do incio da construo. Entretanto, o TCU somente julgou o processo quatro anos
depois (em 1996) e aceitou os procedimentos tendo em vista a fase conclusiva em que se
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encontravam as obras do edifcio. Ou seja, naquela oportunidade, passados quatro anos, o


TCU tinha perdido a oportunidade de evitar o desvio de recursos, no agindo
preventivamente.
Naquela ocasio, teria faltado ao Congresso Nacional atuar integradamente com o TCU,
quando continuou aprovando verbas para aquela obra mesmo tomando conhecimento das
irregularidades. A fiscalizao do Poder Legislativo veio, de fato, em 1999, com a CPI do
Judicirio (DELMONDES, 2003).
Importante destacar que tais irregularidades foram comunicadas ao Congresso Nacional
ainda em 1995, quando do envio de informaes sobre obras irregulares. Entretanto, naquele
momento, nem o TCU recomendou a paralisao, nem o Congresso decidiu retirar os recursos
da lei oramentria (MACHADO FILHO, 2008).
O fato que, a partir do escndalo das obras do TRT-SP, o trabalho de fiscalizao de
obras ganhou relevncia e maior dimenso, inclusive na imprensa. E, naquele momento,
passaram a ganhar fora a necessidade de uma ao preventiva por parte do Controle Externo
e a percepo sobre a importncia de se adotar medidas efetivas para estancar o fluxo de
recursos para empreendimentos com indcios de irregularidades (MACHADO FILHO, 2008).
Nos ltimos anos, o rito do processo de auditoria sobre obras pblicas tem sido
estabelecido pelas Leis de Diretrizes Oramentrias, que incumbem ao TCU a funo de
indicar as obras que apresentam indcios de irregularidades graves, opinando, se for o caso,
pela interrupo na alocao de recursos. Segundo Lima (2007), a fim de cumprir essa funo,
o TCU organiza um grande programa anual de fiscalizao de obras, denominado
Fiscobras, que compreende auditorias em diversas modalidades de empreendimentos (obras
de transportes, saneamento, habitao, energia etc.).
Machado Filho (2008), a partir de entrevistas junto a servidores do TCU e do
Congresso, apontou os seguintes pontos fortes desse modelo integrado do controle de obras
pblicas:
I) diviso nos dois nveis de controle externo: cabe ao TCU a atuao tcnica e ao Congresso
a deciso poltica sobre a alocao (ou no) de recursos para as obras;
II) preveno e eficcia no combate ao desperdcio de recursos pblicos;
III) tempestividade da atuao do TCU;
IV) aperfeioamento constante da legislao voltada fiscalizao de obras;
V) aumento da expectativa de controle;
VI) fortalecimento da imagem institucional do TCU junto ao Congresso Nacional e aos meios
de comunicao.
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de se ressaltar um aspecto importante do modelo atual de fiscalizao de obras,


manifestado nas entrevistas realizadas no mbito daquele estudo. Trata-se da mudana de
postura dos interessados diante dos problemas constatados.
Antes, a mora do processo no TCU interessava ao responsvel pela obra - afinal, o
recebimento de recursos oramentrios e a continuao da obra no sofriam impactos
enquanto o TCU no se manifestasse conclusivamente sobre as irregularidades. Como
consequncia, no era raro as partes interessadas entrarem com artifcios processuais
protelatrios com o intuito de retardar a apreciao do caso. Ento, quando o TCU se
manifestasse conclusivamente, a obra j estaria completamente executada e paga.
Com a possibilidade de paralisao do empreendimento, adiar uma deliberao
definitiva do TCU deixou de ser interessante (sob a tica do responsvel pela obra). Afinal, a
comunicao das irregularidades ao Congresso Nacional passou a ocorrer antes da concluso
do processo. Alertado a respeito das constataes, o Congresso poderia bloquear os recursos
para a obra a no ser que o TCU emitisse outro aviso informando que os problemas tinham
sido saneados. Nessa hiptese, era interessante para gestores e empresas contratadas que o
TCU analisasse o assunto o mais rpido possvel, a fim de que pudesse emitir nova
comunicao ao Congresso noticiando que no mais subsistiam aqueles indcios de
irregularidades graves.
Portanto, nisto consiste a mudana de postura dos responsveis: os fiscalizados e as
empresas envolvidas tendem a buscar sanear as irregularidades apontadas, em vez de
contestar os questionamentos at as ltimas instncias processuais (MACHADO FILHO,
2008).
No que se refere aos pontos fracos do modelo, apontou-se o desgaste do TCU em dois
nveis distintos: (i) no relacionamento institucional com governantes dos trs nveis de
governo; e (ii) na sua imagem junto sociedade e aos meios de comunicao.
Nakano (2009) considera que as auditorias de obras pblicas representam um avano no
controle externo dos gastos pblicos federais, por reduzirem o desperdcio de recursos e a
incidncia de obras inacabadas por deficincias no identificadas e corrigidas a tempo.
2.3. Rito de Fiscalizao de Obras Pblicas
O rito de fiscalizao de obras pblicas estrutura-se no fluxo de informaes do TCU
para o Congresso Nacional sobre as irregularidades identificadas e tem por fundamento a
constatao de que essas comunicaes devem ser tempestivas a ponto de propiciar a tomada
de deciso por parte daquela Casa Legislativa. Afinal, tais informaes subsidiaro a
elaborao do oramento anual.
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Essas comunicaes possibilitaro ao Congresso Nacional agir oportunamente para


evitar o dano ao errio decorrente das irregularidades, especialmente por meio de bloqueio
preventivo de recursos para aquele contrato que est sendo impugnado.
A regulamentao desse rito tem ficado a cargo das Leis de Diretrizes Oramentrias,
que, desde 1997, trazem dispositivos relativos fiscalizao sobre as obras e servios com
indcios de irregularidades graves. Com isso, as Leis Oramentrias Anuais (LOA) podem
conter anexo especfico com a relao de subttulos relativos a obras e servios com indcios
de irregularidades graves, possibilitando o condicionamento de sua execuo adoo de
medidas corretivas por parte dos responsveis (quadro-bloqueio da LOA).
Assim, a partir da constatao de indcios de irregularidades graves que ensejem
paralisao da obra, o Tribunal de Contas da Unio remete ao Congresso Nacional
informaes relativas s obras impugnadas, acompanhadas de subsdios que permitam a
anlise da convenincia e oportunidade de bloqueio ou liberao das respectivas execues
oramentria, fsica e financeira (Lei 12.017/2009 - LDO 2010). Ou seja, ao constatar risco
relevante de dano ao errio, o TCU avisa ao Congresso Nacional sobre as irregularidades,
mesmo antes de deliberar definitivamente sobre o mrito da questo.
A partir desse momento, os interessados so chamados ao processo para se pronunciar
formalmente quanto s irregularidades apontadas. Caso a anlise das alegaes apresentadas
indique no mais subsistir o risco relevante de dano ao errio, o TCU comunica ao Congresso
Nacional a inexistncia de irregularidades graves que ensejem paralisao do fluxo de
recursos para a obra.
A Figura 1 apresenta de maneira esquemtica e simplificada as etapas de uma tpica
fiscalizao de obras realizada no ano de 2010 em que foram constatados indcios de
irregularidade grave que ensejam a paralisao da obra.

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Figura 1 Esquematizao das etapas do processo de fiscalizao de obras pblicas

De se observar que, antes mesmo do final da auditoria, dada ao gestor responsvel


pela obra a oportunidade de se pronunciar (manifestao preliminar dos gestores1). Nesse
momento, ele recebe o relatrio preliminar da equipe com a indicao de que foram
constatados indcios de irregularidades graves que se enquadram na definio da LDO e
podem ensejar a paralisao da obra (IG-P).
A anlise dessa manifestao preliminar inserida no relatrio pela prpria equipe
tcnica, antes do trmino da auditoria. Concludo o relatrio (fim da auditoria), ele
submetido ao ministro relator e pode ou no conter a indicao de paralisao da obra. Caso
haja IG-P, o ministro dispe de prazo para despachar o processo (ou submet-lo ao plenrio),
manifestando sua anuncia ou discordncia do posicionamento da equipe tcnica. Essa
deciso monocrtica do ministro (ou acrdo do plenrio) representa a primeira deciso do
TCU sobre a recomendao de bloqueio preventivo da obra.
Mantida a indicao de paralisao, o TCU comunica o Congresso sobre as
irregularidades constatadas e chama os gestores e as empresas envolvidas para que possam se
manifestar sobre essas constataes.

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Protocoladas as manifestaes dos interessados, novamente o Tribunal dispe de prazo


fixado para analisar essa documentao e se pronunciar conclusivamente sobre a manuteno
ou no da indicao de paralisao da obra (2 deciso do TCU deciso que aprecia as
oitivas). Nessa oportunidade, novo aviso encaminhado ao Congresso Nacional confirmando a indicao de paralisao ou mesmo retirando tal indicao caso, por algum
motivo, no se vislumbre mais risco de dano ao errio materialmente relevante. Em alguns
casos, mesmo aps essa segunda anlise do TCU, novos argumentos so apresentados pelas
partes o que ir ocasionar novo pronunciamento do Tribunal.
Importa destacar dois aspectos de extrema relevncia para a compreenso da natureza
dessa sistemtica de controle de obras pblicas.
O primeiro ponto que se trata de um rito concebido de forma a fortalecer o carter
preventivo da fiscalizao de obras. Assim, com base numa anlise tcnica que ainda no se
reveste de natureza definitiva, encaminha-se um aviso ao Congresso Nacional recomendando
o bloqueio de recursos para determinada obra que apresenta indcios de irregularidade graves.
At esse momento, os gestores foram ouvidos apenas durante a auditoria, em carter
preliminar. somente depois desse aviso que os interessados sero convocados a se
pronunciar formalmente sobre os apontamentos indicados no relatrio tcnico. Da o interesse
dos gestores e das empresas em resolver os problemas identificados de forma a acelerar o
julgamento do processo por parte do TCU, na expectativa de que essa deciso conclusiva
possa retirar aquela indicao de paralisao inicialmente existente.
O outro aspecto a se destacar que todo esse rito de auditoria no se confunde com o
processo administrativo de controle externo do TCU. Significa dizer que a apurao de
responsabilidades e as anlises de mrito sero conduzidas processualmente dentro da Corte
de Contas. E no mbito desse processo tradicional de controle externo, regularmente regido
pela Lei Orgnica do TCU, os responsveis tero a oportunidade de exercer amplamente o seu
direito de defesa, em consonncia com o art. 5, LV da Constituio da Repblica.
Com isso, a necessidade de um pronunciamento tempestivo por parte do TCU para fins
de comunicao ao Congresso Nacional no afeta o exerccio do contraditrio e da ampla
defesa dos agentes pblicos e privados envolvidos nas obras fiscalizadas.
Por fim, de relevo mencionar como as etapas da sistemtica de controle de obras so
distribudas ao longo do ano.
Atualmente, as fiscalizaes encerram-se no final do ms de julho. No incio do ms de
novembro, elabora-se relatrio que consolida as informaes relativas ao Fiscobras daquele
ano, documento que solenemente entregue ao Congresso Nacional. Essas informaes sero
16

trabalhadas pelo Comit de Avaliao das Informaes sobre Obras e Servios com Indcios
de Irregularidades Graves (COI), que, em dezembro, propor ou no o bloqueio de recursos
para as obras irregulares no oramento do ano seguinte (ou seja, propor a incluso da obra no
quadro-bloqueio da LOA).
2.3.1. Alteraes Realizadas pela LDO 2012 na Manifestao Preliminar dos
Gestores
Conforme ilustrado na Figura 1, no rito tradicional, o perodo de auditoria contemplava
a oportunidade de manifestao preliminar dos gestores. Cabe mencionar que era de cinco
dias teis tal manifestao, como consignado no relatrio do Acrdo 2.382/2011TCU
Plenrio:
38. Atualmente, a manifestao preliminar assegurada durante a prpria auditoria,
na vigncia da portaria de fiscalizao e, portanto, antes do despacho do Secretrio
da unidade tcnica.
39. Assim, o relatrio preliminar disponibilizado ao rgo ou entidade fiscalizada,
que tem 5 (cinco) dias teis para apresentar a manifestao preliminar, se assim
desejar. Por sua vez, a equipe de auditoria possui 5 (cinco) dias para a
correspondente avaliao, a ser consubstanciada no prprio relatrio de auditoria, o
qual ser disponibilizado ao Congresso Nacional.

Por sua vez, o 9 do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO 2012) dispe de maneira
diversa, alterando essa sistemtica:
9o A classificao, pelo TCU, das constataes de fiscalizao nas modalidades
previstas no 1o, incisos IV e V, deste artigo dar-se- por deciso monocrtica ou
colegiada, que deve ser proferida no prazo mximo de 40 (quarenta) dias corridos a
contar da concluso da auditoria pela unidade tcnica, dentro do qual dever ser
assegurada a oportunidade de manifestao preliminar, em 15 (quinze) dias
corridos, aos rgos e entidades aos quais foram atribudas as supostas
irregularidades. (destaque acrescido)

Ou seja, no que se refere oportunidade de manifestao, observam-se as seguintes


modificaes:
I) dilata-se o prazo dado ao gestor para 15 (quinze) dias corridos;
II) altera-se o momento de tal manifestao, uma vez que a nova LDO dispe que ela seja
feita aps a concluso da auditoria pela unidade tcnica.
Considerando que, no rito tradicional, a manifestao preliminar era assegurada pela
prpria equipe de auditoria (durante a auditoria) e em cinco dias teis, observa-se a inteno
do legislador em dar a essa manifestao dos responsveis um carter formal, integrando o
prprio processo de controle externo (e no apenas o relatrio de auditoria).
Como consequncia, a comunicao ao Congresso Nacional sobre as irregularidades
graves fica condicionada a essa etapa de apresentao e anlise das justificativas e alegaes
dos gestores.

17

Portanto, relevante avaliar os impactos, no rito de fiscalizao de obras pblicas, da


comunicao do TCU ao Congresso Nacional feita apenas aps a soluo de contendas
processuais entre o Tribunal e os gestores responsveis.

3. RESULTADOS E DISCUSSES: OBSERVAES NA PRTICA DAS


AUDITORIAS REALIZADAS
3.1. Anlise dos dados
A estratgia metodolgica adotada nesta pesquisa consistiu predominantemente de: (i)
pesquisa e coleta de dados referentes s fiscalizaes de obras realizadas em 2010; (ii) anlise
documental das informaes e dos processos pesquisados; (iii) tabulao dos dados
identificados; e (iv) anlise conclusiva sobre as informaes.
Inicialmente, acessou-se o banco de dados referente ao processo Fiscobras em busca
de se levantar as fiscalizaes de obras realizadas em 2010. Dentre elas, foram identificados
os casos em que se recomendou o bloqueio da execuo fsica, financeira e oramentria da
obra.
Optou-se pelo ano de 2010 para essa anlise a fim de se trabalhar com dados recentes.
Adicionalmente, era necessrio que j houvesse algum desdobramento no processo decorrente
das fiscalizaes (critrio que impediu a escolha de auditorias realizadas no ano de 2011).
Em 2010, foram realizadas 231 fiscalizaes de obras pblicas no mbito do Fiscobras
(BRASIL, 2010e). Segundo o relatrio de consolidao do Fiscobras, entregue ao presidente
do Congresso Nacional em 09/11/2010, havia dezesseis2 obras com recomendao de
bloqueio ou reteno de recursos (BRASIL, 2010e). Todavia, esse nmero mostra a realidade
instantnea em novembro de 2010. de se esperar que essa quantidade de obras com indcios
de irregularidade grave comece em um patamar mais alto (a partir das constataes) e tenda a
reduzir ao longo do ano - ou porque o gestor adotou as medidas corretivas apontadas pelo
Tribunal; ou porque as justificativas apresentadas elidiram a irregularidade; ou mesmo porque
no mais subsistia o prprio objeto impugnado (como acontece quando se rescinde um
contrato ou se revoga um edital de licitao).
Assim, a amostra analisada neste trabalho abrange outros casos alm daqueles dezesseis
que tinham recomendao de bloqueio de recursos apontados no relatrio de consolidao do
Fiscobras. Isso porque ela inclui ainda diversas outras fiscalizaes cuja recomendao de
bloqueio j havia sido retirada naquela data (novembro de 2010).
Diante disso, o levantamento mostra que, em 2010, houve 26 casos em que o TCU
apontou indcios de irregularidade grave que recomendavam o bloqueio de recursos para a
18

obra3. Desse universo, no presente trabalho, foram excludos dois casos de processos sigilosos
aos quais so se obteve acesso4.
Portanto, a amostra estudada abrange 24 fiscalizaes, cujos processos esto indicados
no Anexo 1.
Foi consultado, ento, cada um dos processos, em busca de verificar se a manifestao
dos interessados foi capaz de modificar a recomendao de bloqueio de recursos que existia
naquela obra. Essa etapa, que tinha a finalidade de conhecer o desenrolar da constatao, foi
realizada por meio de pesquisa documental nos relatrios de auditoria, nas instrues
posteriores, nos acrdos do TCU e nos sistemas de monitoramento do Fiscobras.
De relevo detalhar qual o critrio utilizado para se considerar que tal manifestao
modificou a deciso do TCU.
Com vistas a cumprir o objetivo do presente trabalho, interessa verificar se as alegaes
das partes mostraram que no subsistia o risco de dano ao errio relevante inicialmente
apontado pela auditoria. Afinal, pretende-se apurar se a comunicao do TCU ao Congresso
teria outro teor caso os gestores tivessem se manifestado previamente em sede de oitiva.
Diante disso, considerou-se que a manifestao dos gestores alterou a indicao de IG-P
se as justificativas para a irregularidade fizeram o Tribunal rever sua posio inicial (ou seja,
se aquela irregularidade inicialmente apontada no se confirmou ou se foi parcialmente
elidida a ponto de no ser mais recomendvel a paralisao da obra).
Por outro lado, certa obra em que, inicialmente, se constataram indcios de
irregularidades graves que ensejam recomendao de paralisao pode ter tido a indicao de
IG-P retirada, por exemplo, porque foram adotadas as medidas corretivas propostas pelo
Tribunal para o saneamento da irregularidade; ou porque foi anulada a licitao que estava
sendo impugnada. Em hipteses como essas considerou-se que a deciso do TCU no foi
alterada pelas manifestaes dos gestores.
Por fim, em cada um dos processos foi mensurado o perodo transcorrido entre os
pronunciamentos do Tribunal antes e aps as oitivas, em busca de se verificar em que medida
esse tempo pode afetar a tempestividade da sistemtica de controle de obras.
A compilao dos resultados dessas anlises encontra-se na Tabela apresentada nos
Anexos 2 e 3.

3.2. Resultados
A fim de verificar a pertinncia de se condicionar a comunicao de indcios de
irregularidades graves ao Congresso anlise da manifestao dos responsveis, buscou-se
19

avaliar em que medida tais manifestaes foram suficientes para afastar os indcios de
irregularidade inicialmente apontados pelo TCU no ano de 2010.
Observa-se que, dentro de um universo de 24 fiscalizaes, houve seis casos (25%) em
que a manifestao dos responsveis foi capaz de afastar a recomendao inicial de bloqueio
de recursos para a obra. Por outro lado, nos outros dezoito casos (75%), a oitiva no alterou
aquela deciso inicial de se recomendar o bloqueio de recursos para a obra.

3.2.1. Casos em que as justificativas apresentadas alteraram a deciso do TCU


O total de seis fiscalizaes em que as manifestaes alteraram a deciso do TCU pode
ser dividido em dois grupos.
Constataram-se quatro fiscalizaes em que a manifestao e os novos elementos
trazidos aos autos por ocasio das oitivas, por si ss, mudaram a deciso do TCU. Ou seja,
nesses casos, aps a oitiva dos interessados, foram elididas (parcialmente ou totalmente) as
irregularidades, de forma a se considerar afastado o risco de dano ao errio materialmente
relevante que recomendaria a paralisao das obras (no porque os problemas identificados
foram corrigidos, mas porque os indcios de irregularidades apontados no se confirmaram ou
se mostraram menos relevantes).
A ttulo de exemplo, pode-se mencionar que, em um desses casos, os argumentos
apresentados foram suficientes para descaracterizar parte do sobrepreo inicialmente
apontado. Com isso, o risco de dano ao errio perdeu a materialidade (embora ainda existisse
sobrepreo) e deixou de se enquadrar no conceito legal de IG-P (que exige que a
irregularidade seja materialmente relevante).
Alm desses quatro casos, houve outras duas situaes em que parte da irregularidade
foi elidida a partir das justificativas apresentadas, enquanto outra parte foi de fato saneada por
meio de medidas corretivas adotadas pelo gestor. Considera-se que, nesses casos, a
manifestao contribuiu para a deciso de se retirar a recomendao de bloqueio de recursos
para a obra; mas foi necessrio que o rgo, adicionalmente, adotasse medidas corretivas
suficientes para afastar as irregularidades remanescentes.
Um exemplo a fiscalizao em que se constataram cinco irregularidades que,
analisadas em seu conjunto, representavam risco de dano ao errio materialmente relevante.
Nessa situao, o desenrolar de qualquer uma das irregularidades surte efeitos na deciso de
recomendar o bloqueio de recursos para a obra. Nas suas alegaes, o gestor conseguiu
descaracterizar uma das irregularidades, tomando medidas corretivas que saneassem, ao
menos parcialmente, as demais. Sendo assim, no mais subsistia o risco de dano ao errio
20

materialmente relevante inicialmente apontado (ou seja, embora ainda houvesse


irregularidades remanescentes, elas no eram suficientes para, isoladamente, recomendar a
paralisao da obra).
importante, por fim, tecer algumas consideraes a respeito dessas seis fiscalizaes.
Nesses casos, o TCU reviu sua posio sobre a irregularidade a partir de alegaes e
justificativas apresentadas pelo gestor. Se, sem as oitivas, o TCU entendia ser recomendvel a
paralisao da obra, com as manifestaes, o TCU teve mais elementos para concluir que no
era recomendvel a paralisao da obra (ou porque a irregularidade no se confirmou ou
porque se considerou que ela no era to relevante quanto se indicava inicialmente).
Por isso, pode-se considerar que a deciso do TCU foi aprimorada (e modificada) a
partir dos elementos trazidos pelos interessados. E ficou patente que no seria recomendvel o
bloqueio de recursos para a obra.

3.2.2. Casos em que as justificativas apresentadas no alteraram a deciso do TCU


Em dezoito fiscalizaes (75%), no se pode considerar que as justificativas
apresentadas pelos responsveis mudaram a deciso do TCU. Esse percentual abrange as
seguintes situaes:
I) situaes nas quais o gestor tomou as medidas que saneassem a irregularidade apontada
(repactuou preos acima dos de referncia, anulou editais, rescindiu contratos impugnados,
apresentou documentao inicialmente sonegada etc.);
II) obras que, mesmo aps a anlise das oitivas, permaneceram com recomendao de
bloqueio de recursos;
III) obras que permaneceram com recomendao de bloqueio de recursos por no ter havido
apresentao ou apreciao das oitivas; e
IV) situaes em que o transcorrer do tempo fez com que no fosse mais recomendvel o
bloqueio de recursos.
Na primeira hiptese, enquadram-se nove casos em que a mudana da classificao da
obra como IG-P no pode ser atribuda s alegaes e s justificativas apresentadas. Ao
contrrio, nesses casos, a prpria entidade tomou medidas para corrigir as irregularidades
apontadas pelo Tribunal ou para anular o objeto impugnado (edital ou contrato); no havendo,
assim, bice continuidade de remessa de recursos para aquele empreendimento. Ou seja, no
se trata de um novo ponto de vista adotado pelo Tribunal a partir da anlise das
manifestaes, mas da anuncia do gestor com a necessidade de tomar medidas corretivas que
saneassem o problema.
21

Na segunda hiptese, observa-se um total de quatro situaes nas quais, em que pese a
apresentao de alegaes, justificativas e medidas corretivas, o Tribunal entendeu que
subsistiam os indcios de irregularidade graves inicialmente apontados. Diante disso, mesmo
aps a deciso (despacho ou acrdo) que primeiro apreciou as oitivas, a obra permaneceu
com recomendao de bloqueio de recursos.
Por sua vez, em outros trs casos, ainda no houve deciso (despacho ou acrdo) do
TCU apreciando as oitivas dos gestores, uma vez que a entrada da documentao se deu ao
longo do ano de 2011. Com isso, as obras permanecem com indicao de IG-P5. Todavia, no
tiveram seus recursos bloqueados na LOA, uma vez que o Congresso Nacional deliberou por
no inclu-las no quadro-bloqueio no ano de 2010: (i) em um caso, devido resciso do
contrato; (ii) em outro, devido ao compromisso assumido pelo gestor de que resolveria as
pendncias e tomaria as devidas medidas corretivas; e (iii) no terceiro caso, devido aos
elevados custos que, especificamente naquele caso concreto, poderiam advir da paralisao da
obra.
Por fim, em duas situaes, o Tribunal optou por no mais indicar o bloqueio de
recursos devido ao transcorrer do tempo ou seja, apesar de permanecerem as
irregularidades, a paralisao no era mais recomendvel dado o estgio avanado da obra.
Num desses casos, por exemplo, ao tempo da auditoria, recomendou-se o bloqueio de
recursos para a obra mencionando-se o baixo percentual de execuo dos contratos analisados
(4% a 59%, tendo apenas um contrato superado os 50% de execuo). O perodo transcorrido
at a apreciao das oitivas fez com que o percentual de execuo de seis dos sete contratos
analisados superasse 50%; e que, desses, cinco contratos superassem a marca de 60% de
execuo contratual. Diante disso, o TCU considerou desarrazoada a hiptese de bloqueio
oramentrio naquela fase do empreendimento. Ou seja, nesse caso concreto, em especial,
fica evidente como o fator tempo tem importncia na efetividade da atuao do controle de
obras.

3.2.3. Anlise dos prazos transcorridos e o reflexo na tempestividade do controle


Em primeiro lugar, cabe destacar que a questo dos prazos ganha importncia na
medida em que, para haver efetividade do processo, o TCU deve comunicar ao Congresso
Nacional os indcios de irregularidades graves encontrados antes da aprovao da LOA (que
ocorre, normalmente, em dezembro), possibilitando a eventual incluso da obra no quadrobloqueio.

22

Analisando as fiscalizaes de 2010, o que se observa que o perodo transcorrido para


a realizao das oitivas foi de 142 dias, em mdia, para os casos analisados. J a mediana
desses prazos foi de 118 dias. E em 38% dos casos o prazo extrapolou 180 dias. Esse prazo
reflete o perodo transcorrido entre a deciso que determinou a realizao das oitivas e a
deciso que apreciou essas manifestaes. Tais dados so detalhados no Anexo 3.
importante se destacar que, no momento dessas manifestaes, as obras j se
encontravam com indicao de paralisao pelo Tribunal o que significa que o tempo corria
contra o responsvel, j que a sua inrcia resultaria no bloqueio de recursos para a obra. Ou
seja, de se esperar que tenha ocorrido um esforo por parte dos gestores: ou no sentido de
apresentar medidas corretivas que resolvessem as pendncias apontadas pelo Tribunal ou no
sentido de apresentar as suas consideraes e justificativas o mais rpido possvel, a fim de
antecipar uma nova deciso do Tribunal que pudesse retirar aquela recomendao de bloqueio
de recursos.
No possvel mensurar os reflexos que esse prazo sofreria caso a recomendao de
paralisao dependesse da anlise das manifestaes; uma vez que, nessa hiptese, a inrcia
favoreceria a continuidade das obras independentemente das irregularidades existentes. De
qualquer forma, provvel que o empenho dos responsveis na resoluo dos problemas (e na
apresentao de suas consideraes dentro de um prazo razovel) fosse menor caso a
protelao do processo dificultasse o bloqueio de recursos para a obra. Em suma, nessa
situao hipottica, quanto mais o Tribunal demorasse a apreciar o caso, menor o risco de a
obra ter seus recursos bloqueados.
No parece haver dvidas sobre o fato de que as manifestaes fornecem subsdios
importantes para um julgamento mais preciso sobre os casos em anlise. Muitas vezes, ao ser
chamado ao processo, o gestor apresenta novas informaes no disponibilizadas s equipes
durante a fase de auditoria. E essas informaes podem fornecer subsdios para uma maior
compreenso sobre a irregularidade e uma melhor deciso final.
Todavia, importante questionar sobre os riscos de se dificultar a recomendao de
bloqueio, vinculando-a a uma necessria anlise das manifestaes o que em ltima
instncia daria aos responsveis a possibilidade de dificultar a apreciao do caso (por meio
de protelao do processo), inviabilizando eventual paralisao da obra.
Por fim, vislumbra-se a possibilidade do risco inverso: o de que determinada obra venha
a ser paralisada por recomendao do Tribunal e, posteriormente, no se confirme aquela
irregularidade grave. Estabelecendo um paralelo com o processo judicial, sempre haver a

23

possibilidade de que a anlise de mrito conclua em sentido contrrio ao que se decidiu em


sede de cautelar.
Diante disso, importa mencionar que, dos seis casos em que a manifestao dos gestores
elidiu (ao menos parcialmente) a irregularidade inicialmente apontada, apenas duas
fiscalizaes integraram o relatrio de consolidao do Fiscobras, entregue pelo Presidente do
TCU ao Presidente do Congresso Nacional, contendo a lista das obras com irregularidades
graves que recomendam o bloqueio preventivo de recursos. Isso porque a ameaa de que a
obra pudesse ser paralisada pelo Congresso Nacional fez com que os gestores e o prprio
Tribunal fossem cleres e tempestivos na apresentao e na anlise da documentao a ponto
de a indicao de IG-P dos outros quatro casos ter sido retirada antes mesmo do fechamento
daquele relatrio.
Por sua vez, mesmo os dois casos restantes no tiveram seus recursos bloqueados: um
deles foi julgado pelo Tribunal ainda em novembro de 2010; e, no outro caso, apresentou-se
ao Comit de Avaliao das Informaes sobre Obras e Servios com Indcios de
Irregularidades Graves (COI) providncias j adotadas para corrigir as pendncias apontadas
pelo TCU, dentre as quais a reteno parcial dos valores impugnados6. Em suma, no relatrio
do COI no foi proposta a incluso de nenhuma dessas obras no quadro-bloqueio da LOA.
Todas essas anlises permitem concluir que, por um lado, a manifestao dos gestores
traz ao processo elementos que aprimoram a avaliao do TCU sobre o objeto auditado,
permitindo Corte de Contas tomar decises mais acertadas. Por isso, importante que os
gestores disponham da oportunidade de contestar e apresentar esclarecimentos sobre as
irregularidades apontadas.
Todavia, o controle externo de obras pblicas est estruturado de forma que essa
manifestao no inviabilize a recomendao de bloqueio das obras, o que desestimula uma
atuao protelatria das partes. Ademais, o risco de bloqueio de recursos o que incentiva a
correo das irregularidades e a rapidez na apresentao das informaes pelo gestor e sua a
anlise pelo TCU.
Diante disso, pode ser prejudicial ao controle externo que a apreciao das
manifestaes dos gestores seja uma condio para a recomendao de bloqueio das obras.
Como demonstrado, h riscos de que isso venha a afetar a tempestividade e, por
consequncia, a efetividade da atuao do controle externo na fiscalizao de recursos
investidos em obras pblicas.

24

4. CONCLUSES
O controle externo de obras pblicas realizado anualmente mediante fluxo de
informaes do TCU para o Congresso Nacional sobre as irregularidades identificadas em
fiscalizaes empreendidas ao longo do ano. Todo o rito, previsto na LDO, fundamenta-se no
fato de que tais comunicaes devem ser tempestivas a ponto de propiciar a tomada de
deciso por parte daquela Casa Legislativa na elaborao do oramento.
A partir dessas comunicaes o Poder Legislativo poder agir oportunamente para
evitar o dano ao errio decorrente das irregularidades, especialmente por meio de bloqueio
preventivo de recursos para os contratos que estejam sendo impugnados.
No presente trabalho buscou-se avaliar o impacto de se incluir uma manifestao formal
dos gestores dentro do processo de fiscalizao de obras, condicionando a comunicao ao
Congresso Nacional anlise dessas manifestaes. Tomando por base as fiscalizaes
realizadas em 2010, pretendeu-se mensurar: (i) a influncia de tais manifestaes na deciso
de se recomendar o bloqueio de recursos; e (ii) o prazo necessrio para apresentao e anlise
dessas alegaes e justificativas.
Foram estudadas as 24 fiscalizaes em que o TCU recomendou o bloqueio ao
Congresso Nacional em 20107. Observou-se que em seis casos (25%) as alegaes e as
justificativas dos gestores foram suficientes para elidir totalmente ou parcialmente as
irregularidades apontadas a ponto de afastar a recomendao inicial de paralisao da obra.
Significa dizer que, na maioria dos casos (75%), as alegaes e as novas informaes
apresentadas pelos responsveis em sua manifestao no alteraram o entendimento inicial do
TCU sobre a irregularidade constatada.
No que se refere aos prazos, foi possvel constatar que, em mdia, foi de 142 dias o
prazo transcorrido entre a determinao das oitivas e o julgamento que analisou as alegaes
(mediana de 118 dias). No descabido imaginar que esse prazo seria dilatado caso a inrcia
na apresentao das alegaes dificultasse a recomendao de paralisao e favorecesse a
continuidade das obras com indcios de irregularidade grave.
Uma constatao interessante foi a de que, mesmo nos seis casos em que foi retirada a
indicao de IG-P a partir das justificativas apresentadas, a sistemtica mostrou-se tempestiva
a ponto de no se incluir as obras no quadro-bloqueio da LOA. Isso mostra como o formato
tradicional do rito do controle de obras incentiva uma atuao clere dos gestores e do prprio
TCU.
A partir dessas concluses, cabe questionar a respeito do risco de que a incluso de
manifestao formal dos interessados antes da comunicao ao Congresso prejudique a
25

natureza preventiva do rito de fiscalizao de obras. Por isso, importante assegurar que as
tentativas de oportunizar aos gestores a possibilidade de se manifestar quanto aos
apontamentos da auditoria no venham a reverter o processo de fiscalizao situao
passada, em que o Congresso Nacional tomava conhecimento das irregularidades graves
apenas quando exaurido o processo no TCU.
Apesar de ser desejvel que as partes apresentem esclarecimentos que possam afastar os
indcios de irregularidades graves apontados, no se pode correr o risco de que a atuao do
Poder Legislativo fique subordinada ao exaurimento dessa etapa do processo. Afinal, no so
raras as situaes em que os responsveis utilizam expedientes processuais junto ao TCU com
finalidades meramente protelatrias.
Diante disso, o rito do controle de obras deve ser estruturado de forma que os gestores
sejam levados a implementar as medidas corretivas para as irregularidades, em vez de ser
incentivados a prolongar a discusso processual. Por isso, importante que haja formas de se
coibir a prtica da protelao no processo.
Ressalte-se, por fim, que a Lei 12.465/2011 (LDO 2012) exige que a comunicao ao
Congresso sobre a recomendao de irregularidades graves seja acompanhada da anlise da
manifestao dos gestores. Diante disso, sugere-se um acompanhamento das fiscalizaes no
ano de 2012 a fim de verificar o impacto dessa alterao na eficcia do controle preventivo de
obras pblicas como um todo.

NOTAS
1

O art. 96, 3, VII da Lei 12.017/09 (LDO 2010) fala em manifestao prvia para se referir a essa
manifestao dos gestores responsveis ainda na fase de auditoria.
2
O relatrio de consolidao aponta 32 obras com IG-P, incluindo os indcios de irregularidade grave
apontados em exerccios anteriores e ainda no saneados. O referido relatrio destaca que se fossem
considerados apenas os novos achados de auditoria identificados em 2010, a quantidade total de fiscalizaes
com indcios de irregularidade grave que ensejam paralisao cairia para dezesseis.
3
Apenas aqueles processos em que a unidade tcnica concluiu pela ocorrncia de IG-P e no houve
discordncia por parte do Ministro relator. Ou seja, a anlise no inclui as situaes em que o ministro no
confirmou a recomendao de paralisao da obra.
4
Uma limitao do presente estudo foi no ter includo na amostra analisada os processos sigilosos, uma vez
que no se obteve acesso a tais informaes.
5
Em 31/10/2011.
6
O relatrio do COI menciona expressamente as providncias j adotadas pelo gestor para corrigir as
pendncias apontadas pelo TCU, dentre as quais a comunicao ao TCU, dentre as quais a determinao de
reteno cautelar no valor de R$ 1.572.217,02 (Ofcio 3.373/2010/DG, de 30/11/2010);
7
Esse nmero exclui: as situaes em que o Ministro-Relator divergiu da unidade tcnica em sua primeira
apreciao do caso; e os processos sigilosos.

26

REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de
1988.

Braslia:

1988.

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BRASIL. LEI n 9.473, de 22 de julho de 1997. Dispe sobre as diretrizes para a elaborao
da lei oramentria de 1998 e d outras providncias. LDO 1998. Braslia: 1998. Disponvel
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1

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2010b.

59

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Acesso em: 12 set. 2011.
BRASIL. Congresso Nacional. Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao. Relatrio n 01, de 2010, do Comit de Avaliao das Informaes sobre Obras
e Servios com Indcios de Irregularidades Graves COI. Avisos do TCU relativos a obras e
servios com indcios de irregularidades graves. Braslia: 2010c. 51 p.
BRASIL. Congresso Nacional. Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao. Relatrio n 02, de 2010, do Comit de Avaliao das Informaes sobre Obras
e Servios com Indcios de Irregularidades Graves COI. Braslia: 2010d. 139 p.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2992/2010: Plenrio, Braslia, 2010e.
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27

BRASIL. LEI n 12.309, de 9 de agosto de 2010. Dispe sobre as diretrizes para a elaborao
da lei oramentria de 2011 e d outras providncias. LDO 2011. Braslia: 2010f. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12309.htm>. Acesso em:
10 out. 2011.
BRASIL. LEI n 12.465, de 12 de agosto de 2011. Dispe sobre as diretrizes para a
elaborao da lei oramentria de 2012 e d outras providncias. LDO 2012. Braslia: 2011a.
Disponvel

em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-

2014/2011/Lei/L12465.htm>. Acesso em: 10 out. 2011.


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Fiscalizao. Nota Tcnica Conjunta n 3/2011. Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias
para 2012. Braslia: 2011b. 62 p.
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DELMONDES, E. M. A Interao das instituies superiores de controle com o parlamento:
elementos e reflexes da interao no mbito do Tribunal de Contas as Unio e do Tribunal
da Contas do Estado da Bahia. Salvador: E. M. Delmondes, 2003.
LIMA, L. H. Controle externo: teoria, legislao, jurisprudncia e questes de concursos. Rio
de Janeiro, 2007.
MACHADO FILHO, E. N. Fiscalizao de obras pblicas: estudo das relaes entre o TCU e
o Congresso Nacional. Monografia (especializao) -- Instituto Serzedello Corra, do
Tribunal de Contas da Unio, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor),
da Cmara dos Deputados e Universidade do Legislativo Brasileiro (Unilegis), do Senado
Federal, Curso de Especializao em Oramento Pblico, 2008.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. So Paulo: Malheiros, 2007.
NAKANO, V. M. COSO I [manuscrito] : estudo do processo de fiscalizao de obras no TCU
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RIBEIRO, R. J. B. Os mecanismos de controle de contratos e obras pblicas inseridos no
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28

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Editores, 2010.
SILVA JNIOR, B. A. O exerccio do poder cautelar pelos tribunais de contas. Revista do
TCU, v.40, n.113, p.33-40, set/dez, 2008.

29

ANEXOS
ANEXO 1 LISTA DOS PROCESSOS CONSULTADOS
FISCALIZAES DE 2010 EM QUE FORAM CONSTATADOS
INDCIOS DE IRREGULARIDADES GRAVES QUE
RECOMENDEM O BLOQUEIO DE RECURSOS PARA A OBRA
A
B
C
D
E
F
G
H

TC 007.337/2010-8
TC 008.216/2010-0
TC 014.983/2010-9
TC 011.516/2010-0
TC 017.097/2010-0
TC 009.860/2010-0
TC 016.371/2010-0
TC 000.286/2010-9

I
J
K
L
M
N
O
P

TC 008.198/2010-1
TC 010.098/2010-0
TC 016.343/2010-7
TC 014.980/2010-0
TC 000.335/2010-0
TC 019.177/2010-0
TC 013.768/2010-7
TC 011.156/2010-4

Q
R
S
T
U
V
X
Z

TC 011.288/2010-8
TC 007.403/2010-0
TC 015.513/2010-6
TC 009.360/2010-7
TC 009.830/2010-3
TC 025.237/2009-5
TC 014.982/2010-2
TC 009.831/2010-0

30

ANEXO 2 DESDOBRAMENTOS DA OITIVAS NOS PROCESSOS RELATIVOS A OBRAS COM INDCIOS DE


IRREGULARIDADES GRAVES QUE RECOMENDEM O BLOQUEIO DE RECURSOS
N.
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J

Desdobramento
A manifestao e os novos elementos analisados elidiram o risco de dano ao errio materialmente
relevante inicialmente apontado.
A manifestao e os novos elementos analisados elidiram parcialmente a irregularidade de
sobrepreo; e a parcela remanescente do sobrepreo no materialmente relevante.
A manifestao e os novos elementos analisados elidiram o risco de dano ao errio materialmente
relevante inicialmente apontado.
A manifestao e os novos elementos analisados elidiram o risco de dano ao errio materialmente
relevante inicialmente apontado.
A manifestao elidiu parte das irregularidades. Adicionalmente, foram tomadas medidas
corretivas. Por fim, houve a reteno de parcela correspondente ao sobrepreo.

Decises
Despacho de ministro (11/08/2010);
Acrdo 2941/2010.
Despacho de ministro (14/07/2010);
Acrdo 2490/2010.
Despacho de ministro (03/08/2010);
Acrdo 2959/2010.
Despacho de ministro (11/08/2010);
Acrdo 2953/2010.
Acrdo 2322/2010; Acrdo
2634/2011; Instruo (08/12/2010).
Despacho de ministro (08/07/2010);
A manifestao elidiu parte das irregularidades. Adicionalmente, foram tomadas medidas
Acrdo 2074/2010; e Despacho de
corretivas relacionadas a outras irregularidades.
ministro (24/11/2010).
O gestor tomou a medida corretiva indicada pelo Tribunal (apresentao das informaes relativas Acrdo 1735/2010; Despacho de
obra).
ministro (14/12/2010).
Despacho de ministro (30/03/2010);
Diante das irregularidades apontadas, o edital foi anulado.
Acrdo 3422/2010.
O gestor declarou que tomaria as medidas corretivas (repactuao dos contratos). Ento, o TCU
Despacho de ministro (18/08/2010);
retirou a IG-P, condicionando o incio da obra s medidas corretivas.
Acrdo 3405/2010.
Algumas medidas corretivas foram tomadas pelo gestor. Alm disso, o desenrolar da licitao
Despacho de ministro (08/07/2010);
elidiu em parte o sobrepreo do oramento (j que o desconto concedido pelas empresas na
Acrdo 2962/2010.
proposta de preos superou o sobrepreo apontado no oramento base).

31

Diante das irregularidades apontadas, o contrato foi rescindido.

Diante das irregularidades apontadas, o contrato foi rescindido.

Diante das irregularidades apontadas, o contrato foi rescindido.

Diante das irregularidades apontadas, a concorrncia foi revogada.

Diante das irregularidades apontadas, a concorrncia foi revogada.

A obra permaneceu com IG-P mesmo aps a apreciao das oitivas pelo TCU.

A obra permaneceu com IG-P mesmo aps a apreciao das oitivas pelo TCU.

A obra permaneceu com IG-P mesmo aps a apreciao das oitivas pelo TCU; condicionada
apresentao de garantias ou retenes.

A obra permaneceu com IG-P mesmo aps a apreciao das oitivas pelo TCU.

Ainda no houve deciso do TCU (despacho ou acrdo) relativa s oitivas, uma vez que as
manifestaes s foram entregues no ano de 2011. O Congresso deliberou por no incluir a obra
no quadro-bloqueio da LOA (sob condies a serem adotadas pelo gestor). Em 2011, a obra foi
fiscalizada novamente e o TCU manteve a IG-P (Acrdo 1997/2011).
Ainda no houve deciso do TCU (despacho ou acrdo) relativa s oitivas, uma vez que as
manifestaes s foram entregues no ano de 2011. O Congresso deliberou por no incluir a obra
no quadro-bloqueio da LOA (devido ao custo da paralisao).

Acrdo 2044/2010; Despacho de


ministro (23/11/2010).
Despacho de ministro (06/08/2010);
Acrdo 3266/2010.
Acrdo 897/2010; Acrdo
2965/2010.
Despacho de ministro (24/08/2010);
Despacho de ministro (03/11/2010);
Acrdo 167/2011.
Despacho de ministro (05/08/2010);
Despacho de ministro (03/11/2010).
Despacho de ministro (27/07/2010);
Acrdo 3146/2010.
Acrdo 2136/2010; Acrdo
547/2011; Acrdo 479/2011; Acrdo
2529/2011.
Despacho de ministro (28/07/2010);
Despacho de ministro (23/11/2010).
Despacho de ministro (14/10/2010);
Acrdo 1541/2011; Acrdo
116/2011.
Acrdo 2572/2010.

Acrdo 3362/2010.

32

X
Z

Ainda no houve deciso do TCU (despacho ou acrdo) relativa s oitivas, uma vez que as
manifestaes s foram entregues no ano de 2011. De qualquer forma, as medidas corretivas j
foram adotadas pelo gestor (resciso do Contrato). Por isso, o Congresso deliberou por no incluir
a obra no quadro-bloqueio da LOA.
Apesar de permanecerem as irregularidades, ao apreciar novamente o caso, o Tribunal considerou
no recomendvel a paralisao dado o avanado estgio de execuo da obra.
Apesar de permanecerem as irregularidades, ao apreciar novamente o caso, o Tribunal considerou
no recomendvel a paralisao dado o avanado estgio de execuo da obra.

Acrdo 1922/2010.
Despacho de ministro (24/08/2010);
Acrdo 2954/2010.
Despacho de ministro (03/11/2010);
Acrdo 1256/2010.

33

ANEXO 3 PRAZOS DECORRIDOS ENTRE A DECISO QUE


AUTORIZOU AS OITIVAS E A DECISO DO TCU QUE AS
APRECIOU
N.
A
B
C
D
E

Decises
Despacho de ministro (11/08/2010); Acrdo 2941/2010.
Despacho de ministro (14/07/2010); Acrdo 2490/2010.
Despacho de ministro (03/08/2010); Acrdo 2959/2010.
Despacho de ministro (11/08/2010); Acrdo 2953/2010.
Acrdo 2322/2010; Acrdo 2634/2011.
Despacho de ministro (08/07/2010); Despacho de ministro
F
(24/11/2010).
G Acrdo 1735/2010; Despacho de ministro (14/12/2010).
H Despacho de ministro (30/03/2010); Acrdo 3422/2010.
I
Despacho de ministro (18/08/2010); Acrdo 3405/2010.
J
Despacho de ministro (08/07/2010); Acrdo 2962/2010.
K Acrdo 2044/2010; Despacho de ministro (23/11/2010).
L Despacho de ministro (06/08/2010); Acrdo 3266/2010.
M Acrdo 897/2010; Acrdo 2965/2010.
Despacho de ministro (24/08/2010); Despacho de ministro
N
(03/11/2010).
Despacho de ministro (05/08/2010); Despacho de ministro
O
(03/11/2010).
P
Despacho de ministro (27/07/2010); Acrdo 3146/2010.
Q Acrdo 2136/2010; Acrdo 547/2011.
Despacho de ministro (28/07/2010); Despacho de ministro
R
(23/11/2010).
S
Despacho de ministro (14/10/2010); Acrdo 1541/2011.
T Acrdo 2572/2010.
U Acrdo 3362/2010.
V Acrdo 1922/2010.
X Despacho de ministro (24/08/2010); Acrdo 2954/2010.
Z Despacho de ministro (03/11/2010); Acrdo 1256/2010.
Prazo Mdio
Mediana

Prazo
84 dias
70 dias
92 dias
84 dias
385 dias
139 dias
146 dias
253 dias
112 dias
118 dias
97 dias
117 dias
189 dias
71 dias
90 dias
120 dias
189 dias
118 dias
237 dias
Oitivas ainda
no apreciadas.
71 dias
196 dias
142 dias
118 dias

34