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36 Encontro Anual da ANPOCS

AREA: GT10 - Estudos legislativos

A fragmentao partidria no Brasil: vises e tendncias.


Autor: Maurcio Michel Rebello

Introduo
Uma das questes mais candentes no estudo de democracias a sua capacidade
de fornecer um sistema partidrio que d equilbrio a todo sistema poltico. Os partidos
polticos so atores indispensveis na estruturao de qualquer democracia, sendo
inexistente uma democracia sem tais organizaes. Entre as vrias dimenses a serem
estudadas sobre o sistema partidrio uma tem sido fundamental: o nmero de partidos
polticos.
A configurao do sistema partidrio como sendo bipartidrio, multipartidrio
moderado, multipartidrio extremado campo de estudo para inmeras reas da cincia
poltica como: eleies e ideologia (Downs, 1999); qualidade da democracia (Lijphart,
2003); governabilidade (Schumpeter, 1961; Sartori, 1982); sociologia poltica (Lipset e
Rokkan, 1967).
No sistema presidencialista, a maior manifestao do nmero de partidos, ou de
fragmentao partidria, ocorre no Legislativo em funo das regras eleitorais. O carter
uninominal na disputa presidencial, na qual somente um nico partido pode obter o
controle governamental, inibe a proliferao de legendas. J no Legislativo, embora as
configuraes institucionais possam variar, freqente, na maioria dos pases, algum
grau de proporcionalidade na eleio. Alm disso, uma maior fragmentao partidria
no Legislativo carrega uma srie de implicaes para o sistema poltico. No caso deste
paper, tais implicaes foram restringidas em trs: governabilidade, representatividade
e clareza de responsabilidade.
No caso brasileiro, o altssimo nmero de partidos poltico chama ateno, j
que atualmente o Brasil possui um dos maiores casos de fragmentao partidria no
mundo inteiro, como veremos ao longo do paper. O quadro de fragmentao partidria
que j era alto em 1990 foi subindo e, atualmente, a tendncia de alta, embora com
1

pequena acelerao. Examinaremos o nmero efetivo de partidos polticos1 em todas as


unidades da federao na eleio para Cmara dos Deputados, Senado e Assemblias
Legislativas. Nosso objetivo mapear tendncias e tentar encontrar padres, sem
qualquer inteno de produzir uma viso final sobre a fragmentao partidria
brasileira. Pelo contrrio, aps realizar a anlise dos dados, iremos inserir, brevemente,
algumas observaes de alguns autores sobre a fragmentao partidria, tanto no Brasil
como em outros locais.
O paper est dividido em quatro partes. Primeiramente, iremos realizar uma
breve discusso sobre o sistema partidrio e as origens de um Legislativo to
fragmentado. Na segunda parte, iremos realizar a anlise do nmero efetivo de partidos
polticos nos parlamentos nacionais e estaduais de 1990 a 2010. Depois, discutiremos
algumas vises sobre o sistema partidrio brasileiro de alguns especialistas tendo como
foco a governabilidade, representatividade e clareza de responsabilidade. Por fim,
tecemos algumas consideraes.

Sistema partidrio brasileiro aps a redemocratizao


Ainda no regime autoritrio, findo o perodo de bipartidarismo, permitiu-se, em
1979, a criao de novas legendas alm do MDB e ARENA, criadas de cima para baixo
pela ditadura militar com o AI- 2 em 1965. Aps 15 anos do sistema pluripartidrio ter
sido encerrado, era difcil que as legendas de 1945-64 pudessem voltar a se articular
novamente, afinal, o contexto poltico-social era totalmente diverso daquele de meados
do sculo. Alm disso, as principais legendas da poca (PSD, PTB e UDN), embora
sofressem um processo de realinhamento social, dificilmente demonstraram comportar
um vnculo social forte, mais enraizado, muito em funo da prpria participao do
Estado Novo na formatao do sistema partidrio de 1945-1964 (Souza, 1976).
As principais legendas aps o retorno ao multipartidarismo eram: PDS, ex
ARENA e PMDB (MDB acrescido de P por lei). O PDS somente teve um resultado
satisfatrio em 1982, muito em funo do pacote de novembro de 1981 que, entre outras
medidas, previa o voto vinculado para todos os cargos, o que inviabilizou o voto em

Na prxima seo discutiremos a diferena entre fragmentao, fracionalizao e nmero efetivo de


partidos mais pormenorizadamente.

legendas cuja estrutura ainda era muito incipiente como PT, PTB, PDT e PP (Partido
Popular) (Lamounier e Meneguello, 1986). A partir de 1986, a legenda reduziu seu
contingente eleitoral drasticamente. Tal queda se deve em grande parte ao surgimento
do PFL (atual DEM), que arregimentou vrias das foras presentes na antiga
ARENA/PDS.
Mesmo com um incio vacilante no comeo do bipartidarismo, o MDB, a partir
de 1974 comea a se fortalecer. O regime militar mesmo tentando prejudicar a oposio
como o pacote de abril em 1977 e a fragmentao da oposio com a volta ao
multipartidarismo (nascendo da os partidos PT, PTB E PDT) o agora PMDB
continuava forte em 1982 e, principalmente, em 1986 quando conquista mais da metade
da Cmara dos Deputados. Dos vinte e trs governos estaduais, o partido conquista 22.
Assim, como o PDS o PMDB sofreu uma dissenso interna, surgindo da o PSDB.
Notemos como o sistema partidrio brasileiro sofre vrias dissenses na
redemocratizao, contribuindo na proliferao de legendas. Tais divises internas no
so as nicas responsveis por este quadro. No tocante aos fatores institucionais, existe
a combinao de representao proporcional com baixos limiares de excluso na
maioria das unidades da federao, possibilidade de intensa migrao partidria (at
2007) e permisso de coligaes nas eleies parlamentares que, reunidas em diversas
combinaes partidrias no plano regional, faz com que ocorra uma alta fragmentao
partidria no plano nacional (Nicolau, 1996).
As proposies de Duverger (1970) acerca dos sistemas eleitorais nas quais a
representao proporcional tenderia ao multipartidarismo enquanto o sistema
majoritrio de um turno tenderia ao bipartidarismo possuem alto poder preditivo e
chegaram a ser chamadas de leis. No obstante, outros fatores como altas magnitudes
eleitorais tambm reforaria o multipartidarismo. visvel, em nossa avaliao, que a
magnitude dos distritos brasileiros (circunscries eleitorais) relativamente elevada
em eleies proporcionais2. Deste modo, tais magnitudes diminuem a quantidade de
votos necessrios para alcanar o chamado quociente eleitoral, que, no caso brasileiro,
2

Apesar da maioria dos distritos brasileiros terem uma mdia magnitude em comparao com outros
pases, alguns distritos eleitorais grandes como So Paulo e Minas Gerais elevam a magnitude mdia do
pas (Nicolau, 1996).

serve como clusula de excluso daqueles partidos que no atingiram o quociente


(Nicolau, 1996). Destarte, alguns fatores institucionais favorecem a proliferao de
partidos.
Quanto aos fatores sociais, o Brasil tambm visto como facilitador de
nascimento de partidos. De certa maneira, quando Abranches (1988: 20) compreende o
sistema partidrio que nascia em 1980 acreditava-se que a fragmentao sciocultural era responsvel pela fragmentao partidria a nvel Legislativo.
Posteriormente, Wanderely Guilherme dos Santos (1998:129) tambm adverte que o
sistema proporcional deve ser mantido porque o eleitorado heterogneo. Notemos,
assim, que uma das razes para manter a proporcionalidade e uma dada fragmentao
porque o eleitorado possui caractersticas distintas e votam de maneira diferenciada, o
que, combinado com uma legislao eleitoral permissiva, condiciona o sistema
partidrio a possuir um grande leque de atores partidrios.
Caberia indagar, todavia, at que ponto a heterogeneidade social poderia ser
vista como elemento de fragmentao partidria uma vez que vrios autores no
enxergam os partidos polticos brasileiros como sendo produto de uma diferenciao
social. Na verdade, teramos um subdesenvolvimento do sistema partidrio, com baixa
penetrao social (Lamounier e Meneguello, 1986; Kinzo; 1993; 1997; 2001;
Maiwaring, 2001, Ames, 2003).
Na maioria das vezes o surgimento dos partidos polticos brasileiros
indissocivel de sua relao com o Estado. A gnese destas organizaes ocorreu de
cima para baixo na maioria das vezes (Mainwaring, 2001). No perodo da
redemocratizao, apenas o PT, entre as agremiaes relevantes, citado como partido
nascido externamente. Criado a partir do movimento sindical independente, de setores
progressistas da igreja catlica, de grande parte da esquerda intelectual e do movimento
estudantil, o Partido dos Trabalhadores resguardava caractersticas de organizao de
massa (Kinzo, 1993). Outro partido de esquerda relevante nas ltimas dcadas, o PDT,
sempre esteve muito ligado figura de seu principal lder, Leonel Brizola.
Os principais partidos conservadores no Brasil (DEM, PP, PTB, PR)
praticamente no obtiveram nenhuma penetrao social mais enraizada. De forma
4

distinta de organizaes de centro e de esquerda (que por vezes apresentam uma taxa de
identificao partidria razovel), estes partidos possuem uma baixssima identificao
partidria (Mainwaring; Meneguello; Power, 2000). Geralmente, a nica clivagem
percebida entre os partidos de direita a sua maior penetrao em municpios rurais,
pequenos ou regies com baixa qualidade de vida (Avelar e Walter, 2008).
O MDB, ao longo do regime militar, apesar de ter sido uma organizao que
obtinha votos entre os eleitores de cidades urbanizadas e industrializadas, sempre
manteve um discurso genrico e amplo, o que pode ser explicado pelo seu carter
plebiscitrio que expressava o descontentamento com o governo e o regime (Kinzo,
1993). O outro partido de centro, o PSDB, surge em funo de sua posio contrria ao
contedo programtico e a integrantes do PMDB e, apesar de ter a social-democracia
como uma de suas bandeiras, no atinge uma base social clara.
Em suma, o conjunto de partidos polticos brasileiros no parece estar
estruturado a partir de um eleitorado cativo, cristalizado que condio prpria de um
sistema partidrio embasado em clivagens sociais. Posteriormente, voltaremos a tocar
em tal ponto. A partir de agora iremos explorar o grau de fragmentao do sistema
partidrio brasileiro, compreendendo a dinmica e a evoluo do nmero de partidos
polticos.

Fragmentao do sistema partidrio entre 1990-2010


Antes de adentrarmos na anlise propriamente dita temos de compreender a
diferenciao de termos utilizados na metodologia para simplesmente contar o nmero
de partidos polticos existentes em um sistema partidrio. Um sistema de partidos de um
dado pas pode apresentar inmeros partidos legais, mas ser considerado um sistema
bipartidrio (exemplo dos EUA). Tal paradoxo explicado pelas regras eleitorais que
condicionam o peso do partido no sistema poltico. No caso do Legislativo, sistemas
como o FPTP3 dificultam a entrada de novos partidos polticos, favorecendo, por vezes,
um sistema tipicamente bipartidrio como os Estados Unidos. Assim, as regras
eleitorais possuem distintas gradaes de permissividade para a conquista de cadeiras
das legendas; quanto mais permissivo um sistema, mais os partidos polticos
3

First-past-the-post ou o primeiro a cruzar a linha, expresso do turfe.


5

organizados conseguem conquistar cadeiras no Legislativo. Entretanto, ainda h um


problema de mensurao do peso numrico dos partidos polticos em um dado
Legislativo.
No caso brasileiro, por exemplo, existem 23 partidos representados na Cmara
dos Deputados, ser que, o correto seria contar eles somente pelo nmero e
acreditarmos que teramos 23 organizaes partidrias representando os brasileiros? Tal
contagem, embora simples, no nos diz nada a respeito do tamanho de suas bancadas.
Em uma populao de 513 deputados, partidos com menos de 10 parlamentares no
possuem peso suficiente para fazer uma contraposio a um partido com mais de 80
parlamentares como o caso do PT. Assim, como contar?
Douglas Rae (1967) foi o primeiro a utilizar um ndice capaz de mensurar o grau
de disperso entre partidos polticos. Seu ndice de fracionalizao (f) foi capaz de
mensurar o grau de disperso de votos para qualquer eleio. Quanto mais prximo de
1, mais provvel que ao escolhermos aleatoriamente dois eleitores eles votassem em
uma legenda distinta. Assim, quanto mais prximo de 1, mais fragmentado um sistema
e quanto mais prximo de 0, mais concentrado. A tabela abaixo indica o grau de
fracionalizao da Cmara dos Deputados no Brasil.
Tabela 1. Fracionalizao parlamentar na CD 1982-2006
Ano F
1982 0,59
1986 0,65
1990 0,89
1994 0,88
1998 0,86
2002 0,88
2006 0,89
Fonte: LEEX, http://www.ucam.edu.br/leex/Brasil/Compet/ELEIAL.htm, acesso em 25/06/2012.

Como pode ser observado, houve um aumento da fracionalizao a partir de


1990, com alta probabilidade de que as cadeiras legislativas fossem ocupadas por
partidos diferentes. Deixaremos para discutir tal situao quando analisarmos nosso
prximo ndice. Apesar do sucesso do ndice de fracionalizao, Marku Laakso e Rein
Taagepera (1979) criaram outro ndice, que seria mais intuitivo quanto ao nmero de
partidos e o grau de sua relevncia (Nicolau, 2004). Sua denominao o ndice do
nmero efetivo de partidos polticos. Tal ndice proporciona uma anlise mais fcil de
6

ser visualizada do que o ndice de fracionalizao. Em um sistema partidrio onde dois


partidos recebem 50%, o F seria de 0,5, ao passo que N seria igual a 2. Tal facilidade
parece ter sido compartilhada por vrios cientistas polticos, o que torna o uso de tal
mensurao mais atrativa, afinal a comparao com outros pases fica mais fcil, por
exemplo. Ambos os ndices permitem medir tanto a disperso nas eleies, como no
Legislativo.
Alguns problemas analticos so comuns tanto ao ndice de fracionalizao
como ao nmero efetivo de partidos polticos. Resultados iguais dos ndices podem
apresentar configuraes partidrias totalmente distintas. Um exemplo que um F de
0,67 ou N de 3 podem indicar uma combinao de um sistema partidrio com trs
partidos distribudos com 34%, 33%, e 33% e tambm indicar uma distribuio de oito
partidos com 55%, 7%, 7%, 7%, 7%, 7%, 7%, 1% (Nicolau, 2004). Assim, devemos
tomar o cuidado em no tomar o nmero efetivo de partidos polticos como um nmero
que representa a quantidade de partidos, mas sim o grau de disperso de todo sistema.
Ainda que este paper utilize o ndice do nmero efetivo de partidos polticos
cabe a ressalva, aqui, de que para Wanderley Guilherme dos Santos (2007) o nmero
efetivo de partidos parlamentares, criado por Laakso e Taagepera (1973 apud Santos),
no representa nada em termos tericos ou empricos por ser um ndice cuja frmula
seria amplamente inferior ao ndice de fracionalizao de Douglas Rae (1967). Na
verdade, o problema substancial a interpretao de ambos ndices que mensuram,
essencialmente, a disperso das unidades (partidos) em uma dada populao
(circunscrio eleitoral ou parlamento).
De fato, a interpretao de Wanderley Guilherme de Santos (2007) correta em
vrios apontamentos. Ainda mais se considerarmos que o autor est interessado no grau
de equilbrio parlamentar que mensura a distncia relativa agregada de uma distribuio
em relao a seu ponto de equilbrio. No caso de um sistema bipartidrio, por exemplo,
com 100 cadeiras no parlamento, tal indicador atingiria seu mximo se ambas as
organizaes atingissem 50 cadeiras. No caso, a distncia entre tais partidos seria nula,
o que, aliado a uma radicalizao poltica, geraria um imobilismo poltico, ou uma crise
de governabilidade. Tal ndice, na verdade, em outras de suas obras era conhecido como
fragmentao parlamentar, o que no possui nenhuma associao com o termo
7

empregado neste trabalho. Tal ndice foi fundamental na explicao da crise de 1964,
que para Wanderley foi fruto de uma associao entre fragmentao (ou grau de
equilbrio parlamentar) e polarizao (Santos, 2003).
A partir deste momento, utilizaremos somente o ndice do nmero efetivo de
partidos polticos para designar a disperso de um sistema. Tal utilizao possibilita a
comparao com outros pases e mostra como o Brasil est situado em patamar superior
no grau de disperso do seu Legislativo. Comparando somente a Cmara dos Deputados
brasileira com outras cmaras baixas notamos como o Brasil pode ser considerado um
dos maiores caso de fragmentao partidria legislativa no mundo. Em seu robusto
banco de dados, Pippa Norris (2008) demonstra que a mdia entre 138 pases em todo o
globo, no ano de 2000, do nmero efetivo de partidos parlamentares de 4,1. Somente
trs pases apresentavam um ndice superior ao do Brasil: Israel, Blgica e Lbano.
Durante a dcada de 90, na Amrica Latina, a mdia entre a quase totalidade de pases
democrticos do nmero efetivo de partidos parlamentares foi de 3,6 (Alcntra Sez e
Freidenberg, 2002). J no Brasil, como pode ser observado no grfico abaixo, a mdia
do nmero efetivo de partidos parlamentares na Cmara dos Deputados, entre 1990 a
2010, de 8,8. At mesmo respeitados estudiosos previram de forma equivocada a
tendncia de o Brasil estabilizar-se com um multipartidarismo moderado, com um
sistema partidrio mais reduzido (Abranches, 1988; Martins Rodrigues, 2002).
Grfico 1. Nmero Efetivo de Partidos Parlamentares (NEPP) na Cmara dos
Deputados 1990-2010
12
10
8
6
4
2
0
1990

1994

1998

2002

2006

2010

Fonte: LEEX4 e Melo (2010).

Ao nos depararmos com este grfico, fica fcil perceber que desde 1990 forte a
alta fragmentao partidria no Brasil. A primeira eleio em 1990 teve um nmero
efetivo de partidos parlamentares de 8,7, nos anos subseqentes houve ligeira
diminuio atingindo 7,1 em 1998. Contudo, na eleio de 2002 o NEP atinge 8,5 e
sobe em 2006 at alcanar seu pice em outubro de 2010 com 10,8. Deste modo, a
tendncia atual da Cmara tornar-se ainda mais fragmentada.
Como foi referido na seo anterior, ampla a responsabilidade das defeces e
dissenses partidrias neste alto nmero efetivo de partidos polticos. Nas eleies de
1982, por exemplo, vrias agremiaes no tinham sido ainda criadas e vieram mais
tardiamente, como o exemplo do PFL em 1985 e do PSDB em 1988. Em 2011, o
prefeito de So Paulo, Gilberto Kassab ao criar o Partido Social Democrtico (PSD)
criou mais uma ciso. Deste modo, a bancada do PSD conta com 48 deputados advindos
de vrias siglas, principalmente de direita e de centro. Entretanto, aps calcularmos as
novas bancadas, tal incremento partidrio no resultou em maior nmero efetivo de
partidos polticos, tendo a Cmara em junho de 2012 um NEP parlamentar de 10,5
(Portal Cmara, dados processados pelo autor).
Muito da fragmentao partidria brasileira atribuda s diferentes
combinaes do sistema partidrio em nvel estadual (Nicolau, 1996). Deste modo, cabe
perguntar se a alta disperso das organizaes partidrias mantida quando isolamos a
votao em cada circunscrio eleitoral que no Brasil corresponde unidade da
federao nas eleies para deputados e senadores. Destarte, a tabela abaixo demonstra
como o nmero efetivo de partidos polticos eleitorais est distribudo pelos estados e
distrito federal.

Laboratrio de Estudos Experimentais Disponvel em


http://www.ucam.edu.br/leex/Brasil/Compet/ELEIAL.html. Acesso dia 25/06/2012.

Tabela 2. Nmero efetivo de partidos polticos eleitorais (NEPE) por unidade da


federao para Cmara dos Deputados (1990-2010)
UF
1990 1994 1998 2002 2006 2010
RO
5,6
7,1
7,1
7,8
7,3
7,8
AC
4,4
3,4
4,5
7,6
7,9
7,1
AM
7,3
5,3
4,4
5,0
9,3
9,4
RR
6,1
3,8
4,1
6,5
11,4 8,9
PA
6,2
4,6
6,7
6,1
6,5
7,0
AP
6,3
5,9
8,5
8,8
8,4
11,9
TO
4,2
4,1
3,5
5,1
5,7
8,0
MA
4,9
5,3
6,6
6,5
8,9
9,5
PI
4,7
4,4
4,0
5,0
7,6
6,8
CE
5,9
3,5
3,9
5,8
6,5
8,3
RN
5,0
3,5
4,3
5,7
7,6
8,4
PB
5,0
3,2
4,3
7,2
6,4
6,0
PE
4,1
3,9
5,9
7,9
9,6
8,5
AL
4,6
8,2
9,5
8,7
10,2 7,7
SE
4,8
7,0
8,3
10,1 7,6
8,1
BA
7,0
5,7
3,8
4,4
5,6
8,6
MG
8,7
7,3
7,2
8,6
10,4 11,3
ES
6,0
6,0
6,4
9,8
7,0
8,1
RJ
5,6
9,8
8,3
11,3 12,8 11,9
SP
8,0
6,7
7,7
8,0
8,9
10,7
PR
6,5
7,8
7,0
8,2
7,9
10,5
SC
5,1
4,9
5,5
5,6
6,2
6,4
RS
5,3
5,8
5,9
6,9
8,5
7,9
MS
5,4
5,1
6,1
6,2
5,6
6,0
MT
6,0
6,9
4,6
6,5
8,1
8,1
GO
3,9
4,8
4
5,7
6,6
8,5
DF
7,6
5,0
6,9
4,5
6,9
7,0
Mdia 5,7
5,5
5,9
7,0
8,0
8,5
Fonte: Paiva, Batista, Stabile, 2008 e TSE, dados processados pelo autor.

Como pode ser observado na mdia das unidades da federao h um aumento


constante desde 1994 no ndice do nmero efetivo de partidos polticos eleitorais. As
linhas sombreadas indicam os locais onde ocorreu um aumento do NEP de 2006 para
2010. No total, 18 unidades da federao viram os votos dados aos deputados federais
se fragmentarem, em contrapartida somente 9 mantiveram o mesmo nmero ou
apresentaram menor fragmentao.
Apesar de existir grande variao do ndice ao longo dos estados, no existem
distritos eleitorais que possamos qualificar como de baixa ou mdia fragmentao em
2010 quando comparamos com a mdia de outras democracias que de 4,1 (Norris,
2008). Nas trs primeiras eleies (1990, 1994, 1998) alguns estados apresentam um
nmero efetivo de partidos inferior a 4,0, mais prximo da mdia de outros pases,
10

como Gois, Acre, Roraima, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco,
Tocantins. A partir da eleio de 2002, quase nenhuma unidade da federao possui um
ndice inferior a 5,0, com exceo da Bahia e Distrito Federal. Na ltima eleio, o grau
de fragmentao to acentuado que exceo de Piau, Paraba, Santa Catarina e Mato
Grosso do Sul nenhuma unidade da federao obteve um ndice inferior a 7,0.
Na maioria dos estados no h um padro linear de aumento do ndice, mas
alguns lugares se destacam por alteraes abruptas (superiores a 4,0) no NEPE como
Amazonas e Roraima.
Alguns estados apresentam um eleitorado com voto disperso em vrios partidos,
atingindo um ndice superior a 10,0. Tal situao se manifesta em: Roraima, Amap,
Alagoas, Sergipe, Minas Gerais, So Paulo, Paran e, principalmente, no Rio de Janeiro,
onde o ndice tem sido altssimo nas ltimas trs eleies, tendo atingido seu pice em
2006 com 12,8.
Comparativamente ao nmero efetivo de partidos parlamentares na Cmara
(Grfico 1) notamos como o ndice levemente inferior. Possivelmente, a combinao
de vrios partidos com fora diversa em diferentes regies impulsione a um maior
nmero efetivo de partidos na Cmara. Uma observao a ser feita que o clculo do
NEPP quase sempre inferior ao clculo do NEPE, pois o ltimo contabiliza os votos e
o primeiro cadeiras. Como as regras de distribuio das cadeiras favorecem os maiores
partidos h uma espcie de efeito mecnico que diminui o ndice. Efeito mecnico a
tendncia de todos os sistemas eleitorais em favorecer os maiores partidos na
distribuio das cadeiras, j o efeito psicolgico deriva do efeito mecnico. No efeito
psicolgico, o eleitor, com o intento de no desperdiar seu voto, adota comportamento
estratgico ao votar um partido cujas chances eleitorais so maiores (Duverger, 1950).
Ao compararmos o NEPP e o NEPE em 2006 (LEEX) percebemos que em todas
as unidades da federao o primeiro inferior ao segundo por causa das regras
eleitorais, muito embora as diferenas por vezes no sejam grandes, afinal a alta
magnitude dos distritos no Brasil inibe o chamado efeito mecnico de favorecer grandes
partidos.

11

Com a inteno de demonstrar o efeito da magnitude no nmero efetivo de


partidos polticos realizamos dois testes de correlaes estatsticas: uma entre a
magnitude e o NEPE e a outra entre a magnitude e o NEPP, ambos na eleio de 2006.
Na primeira correlao, no houve significncia estatstica, em funo dos estados com
magnitude mais baixa. Ou seja, quando o fator quociente eleitoral (votos vlidos
divididos pela magnitude) desconsiderado, o NEPE praticamente5 independe da
magnitude j que o que determina o ndice a proporo de votos dados aos partidos.
De forma diversa, quando calculamos o NEPP (e assim consideramos a
proporo de cadeiras de cada partido), quanto mais baixa a magnitude maior a fora
do chamado efeito mecnico que prejudica as legendas menores. Assim, h uma
correlao moderada (Correlao de Spearman a 0,48; significncia ao nvel de 0,01)
entre a magnitude e o nmero efetivo de partidos parlamentares. Exemplificamos com o
caso de Alagoas em 2006. Neste estado, o NEPE foi de 10,2 (o quarto mais alto entre
todas as 27 unidades). Entretanto, quando calculado o NEPP este nmero ca para 4,8,
apresentando um dos ndices mais baixos entre as UF. Tal diferena deve ser atribuda
ao valor de sua magnitude (9), que dificulta a obteno do quociente eleitoral das
organizaes partidrias menores. As coligaes podem atenuar tal efeito, tendo em
vista que mediante a dificuldade de uma legenda obter sozinha o mnimo necessrio
para alcanar o quociente (neste caso o total dos votos vlidos por nove). Assim, ao se
unirem, as coligaes podem alcanar tal patamar de votos.
A magnitude maior, ento, favorece uma fragmentao parlamentar maior. Neste
caso, as assemblias legislativas, com magnitudes mais altas, devero possuir um maior
nmero efetivo de partidos polticos, o que ir ser analisado na tabela abaixo. Neste
caso, como debateremos posteriormente, um NEPP maior na eleio t, na eleio
seguinte (t+1) o NEPE pode aumentar j que h maiores chances de existirem pequenos
partidos que, obtendo representao na eleio t criem expectativa de vitria na eleio
seguinte e decidam colocar mais concorrentes. A prxima tabela indica o nmero
efetivo de partidos eleitorais nas unidades da federao em cada uma de suas
respectivas assemblias.
5

Em tese, pode existir um efeito psicolgico da eleio. O eleitor pode estar ciente de que alguns
partidos possuem pouca probabilidade de alcanar o quociente e ficar fora da distribuio das cadeiras
e, com isso, tal eleitor pode optar por legendas com maiores chances de vitria eleitoral.

12

Tabela 3. Nmero efetivo de partidos polticos eleitorais (NEPE) por unidade da


federao para Assemblias Legislativas (1990-2010)
UF
1990 1994 1998 2002 2006 2010
RO
7,0
11,9 9,0
11,8 13,2 14,6
AC
4,4
5,4
7,5
9,3
9,8
13,6
AM
7,2
7,9
8,3
12,1 13,6 14,1
RR
8,2
6,2
7,7
16,9 15,7 17,6
PA
8,3
6,3
9,0
8,8
9,1
10,7
AP
8,1
7,1
10,1 11,6 14,4 14,3
TO
5,1
4,1
4,4
6,7
8,5
8,1
MA
6,0
9,0
11,1 6,9
10,0 14,4
PI
4,6
4,0
5,0
6,3
8,7
8,6
CE
6,3
4,9
5,2
7,6
7,1
11,8
RN
4,6
5,0
6,1
7,9
8,8
9,5
PB
4,9
3,7
3,8
6,5
6,8
9,1
PE
7,0
5,2
7,4
11,9 12,3 11,4
AL
9,0
7,8
8,4
9,4
5,6
12,1
SE
6,0
6,7
8,0
10,6 8,3
12,0
BA
6,3
7,6
6,2
8,6
8,4
11,9
MG
9,8
9,7
10,4 10,1 10,1 13,1
ES
10,4 9,7
9,6
13,1 12,7 13,3
RJ
8,0
10,3 8,8
11,2 11,3 12,6
SP
8,4
7,2
8,8
8,3
8,0
7,6
PR
6,9
7,0
7,1
9,9
7,2
9,4
SC
5,8
5,4
5,4
6,0
6,2
7,2
RS
6,3
6,0
6,3
7,5
8,3
7,6
MS
6,9
7,0
7,0
10,5 7,2
8,8
MT
5,9
8,5
7,2
8,3
7,3
7,3
GO
5,1
7,4
5,4
7,8
7,5
10,9
DF
12,1 6,3
10,1 10,3 11,4 17,1
Mdia 7,0
6,9
7,5
9,5
9,5
11,4
Fonte: Paiva, Batista, Stabile, 2008 e TSE, dados processados pelo autor.

As reas sombreadas indicam os locais onde houve um aumento do ndice entre


2006 e 2010. Dezenove das vinte e sete unidades da federao aumentaram o NEPE,
enquanto somente oito diminuram ou mantiveram o ndice estvel. Tais dados so
bastante parecidos com os da Cmara. Todavia, no h um necessrio acompanhamento
da direo do ndice nos estados, em outras palavras, um estado pode ter um NEPE alto
para Cmara e baixo para as Assemblias.
So poucos os distritos onde o ndice pode ser considerado mdio quando
comparamos com a mdia mundial de 4,1 (Norris, 2008). Nas trs primeiras eleies,
somente os estados do Acre, Tocantins, Piau, Cear, Rio Grande do Norte e Paraba
apresentam um nmero efetivo de partidos polticos inferior a 5,0. J nas eleies de
2002 e 2006 a fragmentao aumenta de tal modo que somente Alagoas apresenta um
13

ndice inferior a 6,0. Na eleio de 2010, na qual a fragmentao atinge seu pice, no
h unidade da federao que apresente um nmero efetivo de partidos eleitorais inferior
a 7,0.
Da mesma forma que a nvel nacional, as Assemblias Legislativas dos estados
no apresentam um padro linear de aumento da fragmentao. Em contrapartida,
alguns casos de destacam pela variao abrupta (acima de 4,0), entre eles: Roraima,
Cear, Pernambuco, Alagoas e Distrito federal.
Em algumas unidades, a fragmentao muito acentuada, atingindo um ndice
igual ou superior a 13: Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Amap, Maranho, Minas
Gerais, Esprito Santo e Distrito Federal.
Ainda em relao tabela 3, percebe-se como h diferena entre a fragmentao
eleitoral nas Assemblias comparativamente Cmara dos Deputados. No legislativo
estadual, h uma mudana quanto ao perodo de crescimento do nmero efetivo de
partidos polticos. A mdia dos perodos demonstra um comeo do ndice em 7,0 que
praticamente se mantm na eleio de 1994 e aumenta em 1998. Todavia, ao contrrio
do NEPE da Cmara, o ndice se mantm estvel entre 2002 e 2006, e volta a atingir seu
pice em 2010, com 11,4.
Em todas as eleies a mdia do ndice maior nas Assemblias do que na
Cmara. Acreditamos que a magnitude maior da Assemblia Legislativa incentive
maior fragmentao6 de forma indireta. J salientamos que no h correlao direta, em
uma mesma eleio, entre magnitude maior e maior NEPE. Entretanto, indicamos como
existe uma correlao de maior magnitude e maior NEPP. Possivelmente, este maior
nmero efetivo de partidos parlamentares incentive que, na prxima eleio, em
determinada circunscrio, partidos pequenos que obtiveram representao no
parlamento sejam mais atrativos do que na eleio passada, afinal, adquiriram maior
visibilidade, mais recursos, etc. Tais partidos, assim, acreditam em maiores chances
eleitorais.
Outro detalhe a legislao eleitoral: enquanto partidos sozinhos podem
apresentar 1,5 candidatos por vaga, coligaes de partidos podem apresentar 2
6

Tal achado j foi mencionado em outros estudos (Paiva, Batista, Stabile, 2008).

14

candidatos por vaga. Assim, partidos pequenos coligados que consigam ultrapassar a
barreira do quociente eleitoral e elegerem representantes podem ter incentivos na
prxima eleio a no se coligarem. Tal comportamento, se realizado por alguns
partidos, pode aumentar o nmero de postulantes ao cargo de deputado, j que so mais
partidos que dispe de candidatos. Um exemplo hipottico: suponhamos que em uma
circunscrio eleitoral h magnitude seja 10 e haja 5 coligaes eleitorais com trs
partidos em cada coligao. Deste modo, o nmero mximo de candidatos neste distrito
100. Se na prxima eleio cada partido, dos quinze, concorrer sozinho, acreditando
em maiores possibilidades eleitorais, o nmero mximo de candidatos j passa para 225,
mais do que o dobro, portanto. Como um maior nmero de candidatos dispersos em
vrios partidos incentiva um maior nmero efetivo de partidos eleitorais, tal legislao
acaba por gerar incentivos de que as coligaes reduzam o nmero efetivo de partidos.
Tal observao j levou alguns especialistas a afirmarem que restringir as coligaes
eleitorais no legislativo em eventual reforma poltica pode ter o efeito perverso de
aumentar substancialmente o nmero de candidatos em cada distrito eleitoral (Renn,
2006).
At agora, vimos somente eleies proporcionais. No caso do Senado, a eleio,
alm de majoritria, tem uma magnitude igual para todas as unidades da federao em
cada eleio: dois ou um. Assim, tais eleies, so as tpicas First-past-the-post, ou
maioria relativa, onde o primeiro partido a alcanar a maioria dos votos (sem segundo
turno) consegue a cadeira, ou, as cadeiras em disputa. Desta forma, a tabela a seguir
mostra como o sistema eleitoral tem efeito redutor no nmero efetivo de partidos
polticos.

15

Tabela 4. Nmero efetivo de partidos polticos eleitorais (NEPE) por unidade da


federao para o Senado (1990-2010)7
UF
1990 1994 1998 2002 2006 2010
RO
3,4
3,7
6,5
3,4
3,7
AC
4,4
3,3
2,5
4,7
1,3
3,8
AM
2,2
5,3
2,1
4,3
3,2
3,5
RR
2,9
3,4
3,8
4,6
2,1
4,6
PA
3,3
5,2
3,1
5,2
2,5
2,8
AP
6,8
6,1
2,2
4,9
2,1
4,8
TO
4,8
1,7
2,3
2,2
1,7
MA
2,2
2,6
2,2
2,4
3,0
2,4
PI
2,5
4,3
4,2
2,1
3,2
CE
2,3
4,9
2,0
4,2
2,1
3,2
RN
3,2
2,5
3,9
2,5
3,6
PB
2,4
2,7
2,9
2,6
2,4
2,8
PE
3,8
2,2
4,3
2,5
3,0
AL
4,7
2,2
2,9
2,7
3,7
SE
2,0
4,4
2,4
6,5
2,1
4,3
BA
3,0
2,7
1,8
2,5
2,7
4,3
MG
7,9
2,5
5,1
2,2
3,4
ES
3,7
4,8
2,0
4,1
1,9
2,8
RJ
2,5
6,4
3,5
5,4
2,8
5,0
SP
5,4
2,9
5,3
2,4
4,6
PR
4,6
2,0
4,4
2,2
4,1
SC
2,2
4,2
2,9
4,5
2,3
4,7
RS
3,1
4,6
2,5
4,1
4,1
3,8
MS
4,9
2,6
3,7
2,2
3,8
MT
2,3
4,4
2,4
4,7
2,3
4,0
GO
2,4
2,7
1,9
3,8
1,6
3,1
DF
2,8
4,0
2,6
4,6
2,2
3,3
Mdia 3,0
4,3
2,6
4,3
2,4
3,6
Fonte: Paiva, Batista, Stabile, 2008 e TSE, dados processados pelo autor.

Fica latente a influncia do sistema eleitoral na eleio para o Senado que


apresenta um NEPE visivelmente inferior aos legislativos de eleies proporcionais.
Alm disso, a tabela referente ao Senado possui um diferencial em relao da
Assemblia e da Cmara dos Deputados. Enquanto nas ltimas a magnitude distrital de
cada unidade federativa no se altera, na do Senado as magnitudes so modificadas a
cada eleio em funo da renovao parlamentar senatorial ser realizada de forma no
conjunta. Nas eleies de 1990, 1998 e 2006 o Senado renovou somente um tero da
Casa, sendo eleito um deputado por unidade da federao8. Nas eleies de 1994, 2002
e 2010 houve uma renovao de dois teros da casa, sendo eleitos dois senadores por
7

Em alguns estados, no foi possvel conhecer o NEPE em 1990.


exceo dos estados de Amap e Roraima em 1990 que elegeram trs senadores em uma mesma
eleio.
8

16

unidade federativa. Tal alterao de vagas interfere no nmero efetivo de partidos


eleitorais j que com duas vagas em disputa, a fragmentao se torna mais provvel.
por isso que a exceo de Tocantins, Maranho e Rio Grande do Sul, em todas as outras
unidades houve um aumento do ndice entre 2006 e 2010 (reas sombreadas). Alm
disso, quando so duas vagas em disputa, a mdia do NEPE das unidades sempre
superior.
Novamente, no h um padro para as unidades da federao no nmero efetivo
de partidos polticos na eleio de cada cargo. Um estado pode ter um NEPE alto para
Cmara e Assemblias e baixo para o Senado. Uma hiptese que precisaria de
averiguao que os partidos polticos brasileiros apresentam poucas bases sociais,
fazendo com que exista um comportamento eleitoral errtico onde, por exemplo, o
partido A seja forte na disputa para eleio da Cmara, mas no Senado nem apresente
candidatos, ou esses no sejam bem votados, e em contrapartida, no partido B ocorra o
contrrio. Se aceita tal hiptese, dar-se-ia fora ao argumento da forte personalizao da
poltica brasileira nas eleies (Nicolau, 2006).
No caso do Senado, o nmero efetivo de partidos polticos se aproxima bastante
da mdia mundial de 4,1(Norris, 2008). Contudo, se consideramos o efeito eleitoral que
a magnitude (M=1 e M=2) causa em eleies de maioria relativa, o nmero pode ser
considerado relativamente alto. Nas eleies de M=1 (1990, 1998 e 2006) foram poucos
os locais onde o ndice ultrapassou 4,0: Acre, Amap, Piau e Rio Grande do Sul. Nestas
eleies, houve um NEPE abaixo de 2,0, com baixa competio partidria em:
Tocantins, Gois, Acre e Esprito Santo. Nas eleies de M=2 (1994, 2002 e 2010) o
ndice ultrapassa 6,0 pontos em: Amap, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rondnia e
Sergipe. Pelo lado oposto, houve um NEPE abaixo de 2,0 apenas em Tocantins.
Analisando a tabela 4 percebe-se uma similitude em relao aos legislativos
proporcionais: em todos os parlamentos no h um padro em cada unidade da
federao quanto ao ndice, sendo comum variaes abruptas. Porm, h uma diferena
importante: enquanto a Cmara dos Deputados e as assemblias estaduais apresentam
uma evoluo no nmero efetivo de partidos polticos, no Senado, de forma diversa, h
uma queda. Devemos considerar o efeito do nmero de vagas e assim, contar a eleio a
cada oito anos. Por este ngulo, as eleies de 1990 possuem uma mdia entre as
17

unidades da federao de 3,0, j em 1998 tal nmero cai para 2,6 e atinge apenas 2,4 em
2006. Entre as eleies de 1994 e 2002 o ndice fica estvel com 4,3 e em 2010 o NEPE
fica em 3,6.
Apesar de uma menor fragmentao eleitoral, no nvel legislativo, houve um
aumento nos ltimos anos do nmero efetivo de partidos parlamentares. Tal
discrepncia deve-se s diferentes combinaes regionais de foras partidrias. O
grfico abaixo inclui o nmero efetivo de partidos parlamentares no Senado e faz um
resumo da evoluo das mdias das unidades da federao no nmero efetivo de
partidos eleitorais do Congresso e das assemblias estaduais.
Grfico 2. Evoluo do nmero efetivo de partidos no Congresso e nas assemblias
12
10
8
NEPP Senado
6

NEPE Cmara
NEPE Assemblias

4
NEPE Senado
2
0
1990

1994

1998

2002

2006

2010

Fonte: Santos (2010); Melo (2010); Paiva, Batista, Stabile, 2008 e TSE, dados processados pelo autor.

Com exceo do NEPE no Senado, h uma crescente fragmentao partidria no


pas, tanto em nvel eleitoral, como em nvel legislativo. Ainda que a causa do alto
nmero efetivo de partidos no seja a fonte de nossa discusso, por hora, acreditamos
que a permissividade eleitoral contribua bastante para esta situao. O Senado, por
exemplo, ao apresentar uma alta restrio na eleio, principalmente com uma
renovao de uma nica vaga (M=1), muito menos fragmentado. Embora no seja
objeto deste estudo, outra varivel importante na alta fragmentao so os incentivos
dados aos pequenos partidos como a diviso do fundo partidrio. O fundo partidrio
estabelece que 5% de todo o fundo fica destinado a todos os partidos existentes,
18

independente do seu tamanho, e 95% so distribudos de maneira proporcional


votao dos partidos para o cargo de deputado federal9. Deste modo, h certa
desproporcionalidade que favorece partidos pequenos e pode contribuir com o
aumento da fragmentao.

Vises sobre a fragmentao partidria


Governabilidade
A partir deste momento, iniciaremos uma breve discusso sobre algumas
variveis que podem estar correlacionadas com o nmero efetivo de partidos polticos
brasileiros, comeando pelo conhecido conceito de governabilidade. Governabilidade
mais conhecida pelo seu oposto, a ingovernabilidade, ou, paralisia decisria. A
ingovernabilidade decorre quando um conjunto de atores encontra-se situado no status
quo, ou seja, nenhum dos atores possui fora suficiente para promover alguma alterao
poltica, gerando imobilismo, impasse, etc.
Neste sentido, muitos estudiosos sobre o tema acreditavam que quanto menor o
nmero de atores polticos em uma tomada de deciso, menor a possibilidade de
paralisia decisria, assim, para alguns, o melhor sistema seria o bipartidrio
(Schumpeter, 1961). Baseando-se nos modelos ingls e norte-americano acreditava-se
que somente um sistema com dois grandes partidos era vivel para produzir um sistema
poltico eficiente.
Esta eficincia a expresso utilizada para mencionar o quanto um sistema
produz governabilidade. Esta busca incessante por maiorias forma o ncleo de sistemas
eleitorais do tipo first past the post (FPTP), tpico modelo Westminster. Esta forte
tradio anglo-saxnica imperou at meados do sculo XX e ainda possui um grande
nmero de adeptos at hoje, embora os termos do debate tenham mudado (Nicolau,
1996; Melo; 2007).
Debate acadmico posterior tratou de complexificar o tema e colocar limites
nesta verdade absoluta nos quais sistemas bipartidrios produzam governabilidade. A
dificuldade de aprovao de polticas parece depender mais do grau em que bancadas

Lei 11.459 de 2007.

19

governistas consigam obter maiorias partidrias no Legislativo. Observe-se um exemplo


extremo: um sistema bipartidrio onde os dois partidos com preferncias no
negociveis tenham 50% igualmente distribudos no parlamento gerar imobilismo
(Santos, 2007). Percebe-se, deste modo, que o grau de distncia de preferncias tambm
varivel importante, possivelmente maior do que o nmero de partidos.
Mais exatamente, a lei de que a alta fragmentao cria coalizes instveis
que levam, por sua vez, a governos ineficientes e, em sua esteira,
democracia imobilista, no-funcional, ao mesmo tempo frgil e pouco
convincente. Em si, por si, a fragmentao partidria simplesmente causa
governos de coalizo; no h nada inerentemente disfuncional nisso. (...)
Mais uma vez, portanto, o fator decisivo a polarizao, a distncia ou a nodistncia ideolgica, entre os co-governantes. (Sartori, 1982: 396).

Analisando especificamente a bibliografia brasileira, h um nmero de estudos


cada vez mais significativos que afirmam que a governabilidade alcanvel. Tais
estudos, em sua maioria, no chegam a citar a alta fragmentao como impedimento da
governabilidade, pois o Executivo teria ferramentas necessrias para obter a cooperao
dos partidos polticos no Legislativo. A bibliografia que via o Brasil como um pas
ingovernvel, onde as excessivas e indisciplinadas legendas no concederiam equilbrio
ao sistema poltico, capaz de tornar as negociaes polticas impraticveis, no possuem
um eixo terico e emprico com a mesma fora de antes, destacam-se, mesmo assim:
Stepan e Skach (1993), Lamounier (1993), Kinzo (1997), Mainwaring (2001) e Ames
(2003).
Atualmente, algumas variveis como os mecanismos institucionais criados a
partir da Constituio de 1988 (ou que foram incorporados da ditadura militar anterior),
entre elas MPs, pedidos de urgncia, colgio de lderes atuam a favor da Presidncia da
Repblica, fazendo um presidente com grande capacidade de concentrao da arena
decisria vis-a-vis um Legislativo que se v obrigado a cooperar (Figueiredo e Limogi,
199, Santos, 2003). Com alguma variao, alguns estudos demonstram que outras
variveis, como a construo de uma coalizo ou incentivos aos legisladores tambm
atuam na construo de governo com boa capacidade governativa (Meneguello, 1998;
Pereira e Mueller, 2003; Amorim Neto, 2006).
Como um todo, nos ltimos anos, a literatura da cincia poltica brasileira tem
sido quase consensual na idia de que a fragmentao partidria existente no Legislativo
20

no impede a governabilidade. Mesmo alterando-se de autor para autor, outras variveis


so mais importantes do que a fragmentao na obteno de apoio legislativo. Em um
sentido objetivo: a fragmentao partidria no atua contra a governabilidade. No
processo de tomada de deciso, o equilbrio parlamentar quem atua na
ingovernabilidade, ou seja, independente do nmero de atores, quando estes se dividem
igualmente e possuem preferncias no negociveis a ocorrer a chamada paralisia
decisria (Santos, 2007). Deste modo, indicamos que a governabilidade no depende do
nmero efetivo de partidos, assim como a grande maioria da literatura tambm aponta.
Todavia, a governabilidade obtida no Brasil depende de vrios fatores e compreender a
estrutura, as condies, e os custos onde o cenrio de governabilidade ocorre essencial
(Palermo, 2000).
Representatividade
J vimos que a governabilidade no conseqncia do nmero de partidos
existentes, mas ser que a representao de diversos setores sociais seria a causa da alta
fragmentao? Desde os primeiros estudos aps a redemocratizao, j demonstramos
como parte da bibliografia brasileira j apontou a heterogeneidade social como fator
central na explicao para fragmentao:
A freqncia de coalizes reflete a fragmentao partidrio-eleitoral, por sua
vez ancorada nas diferenciaes scio-culturais; improvvel a emergncia
sistemtica de governos sustentados por um s partido. (Abranches, 1988: 20
e 21).

No objetivo deste paper balancear quais fatores so responsveis pela alta


fragmentao partidria. Mais recentemente, h relativo consenso de que tanto a
explicao por heterogeneidade social (na acepo clssica clivagens por Lipset e
Rokkan, 1967) quanto s leis eleitorais (Duverger) proporcionam um alto poder
preditivo do que explicaria o nmero efetivo de partidos polticos (Neto e Cox, 1997).
Todavia, h vrios indicativos de que a grande diferenciao social em um pas
continental, com suas fortes peculiaridades culturais em cada regio, no explica
tamanha fragmentao porque o Brasil no seria um caso onde as legendas fossem
estruturadas mediante clivagens. Clivagens sejam sociais, culturais ou ideolgicas
apresentam, por definio, identidades e vnculos fortes entre os eleitores e as
organizaes partidrias.
21

Desta maneira, h claros indicativos de que o aparecimento de partidos pouco


tem relao com setores sociais, em grande contraste com a formatao do sistema
partidrio europeu (Lipset e Rokkan, 1967). Definitivamente, temos de ter cuidado ao
anunciar que todos os sistemas partidrios estejam embasados em clivagens. A teoria
consociativa, por exemplo, foi um importante contraponto idia na qual a democracia
inglesa, majoritria, era a mais propcia para o bom sistema poltico. Lijphart cita,
originalmente, o exemplo holands e depois expande a sua teoria para pases como a
Sua e ustria (Sartori, 1996). O que chama ateno nestes exemplos que estes
lugares fazem parte de um seleto grupo de pases cuja teoria de clivagens sociais de
Lipset e Rokkan (1967) se aplica.
Em algumas democracias as clivagens sociais existentes no estaro,
necessariamente, refletidas no sistema poltico. Alguns autores parecem crer que, ao
instituir um sistema com alto grau de proporcionalidade, todos os grupos sociais
relevantes sero canalizados para dentro do sistema partidrio. No entanto, estamos
inclinados a acreditar que: em pases socialmente heterogneos, a introduo de um
sistema eleitoral proporcional com baixos limiares de excluso condio necessria,
mas no suficiente, para representar clivagens sociais, culturais ou ideolgicas. Como
afirma Sartori (1996: 16); cabe sempre avisar que a representao proporcional pode
ser altamente no-representativa.
No Brasil a identificao partidria se mantm relativamente baixa (Kinzo,
2005), alm disso, h claros indicativos de que aqueles que afirmam gostar de algum
partido, na maioria das vezes, no escolhem seu candidato no Legislativo com base na
prpria identificao (Paiva e Tarouco, 2011). Tornou-se freqente considerar no s a
fraqueza das agremiaes na arena eleitoral (Pereira e Mueller, 2003), como tambm a
alta personalizao do voto, principalmente na arena legislativa (Nicolau, 2006).
Apesar de existirem indicadores positivos quanto estruturao do sistema
partidrio brasileiro, como sua institucionalizao (Braga, 2010) e queda na volatilidade
eleitoral (Marenco, 2009) so vrios os indicativos de que as organizaes partidrias
brasileiras no possibilitam que os eleitores se sintam representados (Paiva, Batista,
Stabile, 2008). Em nossa interpretao, h um fraco enraizamento social das legendas
brasileiras. Existe uma grande quantidade de exemplos na literatura que corroboram a
22

tese de que a alta fragmentao partidria brasileira no deriva de clivagens, de


diferenciaes sociais acentuadas, demonstradas, inclusive, com alta volatilidade
eleitoral dos partidos individualmente em eleies consecutivas (Rebello, no prelo).
Destarte, o grande nmero efetivo de partidos polticos no Brasil no deve ser explicado
pela fragmentao scio-cultural uma vez que eles no esto estruturados mediante
diferenciaes sociais expressivas.
Clareza de responsabilidade
A ltima das implicaes de um sistema partidrio fragmentado incide sobre um
modelo de voto, o chamado modelo retrospectivo. Nele, incide o conceito de
responsabilizao eleitoral, expresso portuguesa da palavra electoral accountability, e
significa a capacidade de eleitores punirem ou recompensarem os polticos no momento
eleitoral. Este instrumento de prestao de contas disponibiliza uma espcie de controle
dos mandatrios ao colocar em risco a reeleio (ou eleio para novo cargo) caso os
mandantes tenham uma percepo negativa da atuao do mandato transcorrido. Os
representados ao sinalizarem seus interesses, suas polticas pblicas preferidas,
induziriam os polticos a tomar decises favorveis aos cidados (Manin, Przeworski,
Stokes, 2006). Mesmo que no haja uma obrigao judicial para que o representante aja
pelo interesse do representado, o mandatrio pode ser punido pelos seus atos e omisses
durante o perodo eleitoral. Desta maneira, accountability limita o comportamento dos
representantes se eles tm interesse em se reeleger (Arato, 2002: 92).
Ainda que clareza de responsabilidade seja de suma importncia para a
representao do tipo retrospectiva, tal clareza pode ter maior importncia dependendo
do modelo institucional de cada pas. Para Powell (2000) a noo de electoral
accountability est presente em arranjos majoritrios devido valorizao normativa
deste desenho institucional sobre a noo de premiar ou punir os representantes. Sob a
tica majoritria de concentrao de poder, a clareza de responsabilidade seria
facilitada, os eleitores se defrontariam com menos opes partidrias, menos diviso de
poder, e isto facilitaria seu julgamento sobre as autoridades pblicas eleitas.
Se todos os recursos necessrios para as polticas pblicas so controlados
por um unido, identificvel grupo de autoridades eleitas, ser fcil para os
cidados perceberem cuidadosamente que aquelas autoridades so
responsveis pelas polticas feitas. Por outro lado, se recursos necessrios
para as polticas pblicas esto dispersas dentro do controle de numerosos

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grupos e indivduos, os cidados no conseguem identificar quem


responsvel pelas polticas (Powell, 2000: 51).

A compatibilidade maior entre clareza de responsabilidade e desenhos


majoritrios j foi testada em alguns estudos empricos. David Samuels (2004), por
exemplo, acredita que quando eleies presidenciais e legislativas ocorrem
simultaneamente a clareza de responsabilidade mais forte. Alm disso, algumas
variveis como fragmentao do sistema partidrio, governo minoritrio, e algumas
regras eleitorais, diminuem a associao do sucesso econmico ao partido governista,
obscurecendo a viso de quem deve ser responsabilizado. Neste sentido, acredita-se que
governos de coalizo dificultam a clareza de responsabilidade (Powell, 2000; Arato,
2002; Samuels, 2004).
No caso brasileiro, a avaliao retrospectiva para cargos Executivos ntida.
Vrios estudos tm mostrado a importncia da avaliao presidencial para o sucesso de
reeleio, por exemplo. No caso do governo FHC, a atuao em termos de combate
inflao foi fundamental para a reconduo ao cargo (Carreiro, 2002). J no primeiro
governo Lula, inmeros trabalhos demonstram como a populao atingida por
programas sociais recompensou o presidente (Hunter e Power, 2007; Nicolau e Peixoto,
2007; Santos, 2008; Licio, Renn E Castro, 2009).
De fato, depurar a atuao, ou responsabilizar o presidente do pas, mais fcil
do que avaliar parlamentares ou partidos polticos e responsabiliz-los pelos problemas
da nao. No caso da Cmara dos Deputados, o custo de informao aumenta devido a
muitos fatores, tais como: a descentralizao da tomada de deciso, uma menor
cobertura dos meios de comunicao se comparada ao Executivo, a grande disperso
dos votos de candidatos aos cargos proporcionais (Nicolau, 2002) e a escassez de tempo
para cada candidato no HGPE (Desposato, 2007).
Portanto, visvel que no que tange o Legislativo, h uma dificuldade de
monitoramento eleitoral. A grande fragmentao partidria pode produzir enormes
dificuldades na clareza de responsabilidade, informao imprescindvel para qualquer
avaliao retrospectiva. Ao deparar-se com um volume to grande de partidos
relevantes o eleitor tem enormes custos para informar-se e, mais especificamente,
responsabiliz-los. Esta situao imporia um custo ainda maior na capacidade do
24

mandante premiar ou punir o mandatrio, afinal, quem governo? Quais so os partidos


responsveis pela implementao de polticas pblicas?
A alta desinformao sobre os partidos polticos no Brasil (Kinzo, 2005) decorre
em grande parte do alto nmero efetivo de partidos polticos. A grande oferta partidria
inibe uma fixao de quem so as principais legendas e quais os governos que elas
apiam. Neste sentido, tanto a literatura da cincia poltica como este paper identifica a
alta fragmentao partidria como elemento que dificulta a avaliao dos partidos e
tambm dos governos no Legislativo. O desconhecimento de quem governo no
legislativo pode levar a escolhas no condizentes com a preferncia do eleitor, uma vez
que este incapaz de premiar ou punir uma organizao em funo da sua ligao com
o governo. Assim, salientamos um aspecto negativo da alta fragmentao partidria.

Concluso
Uma das questes mais debatidas e decisivas no sistema partidrio sua
disperso, ou fragmentao. O nmero de partidos polticos interfere sobre um conjunto
de relaes que afetam todo sistema poltico. No caso brasileiro, desde 1990, o alto
nmero efetivo de partidos polticos chama muito ateno e decidimos, ento, realizar
uma anlise das principais casas legislativas do pas: Cmara dos Deputados, Senado e
assemblias legislativas.
Inicialmente, demonstramos como a Cmara dos Deputados brasileira est em
constante aumento de seu nmero efetivo de partidos parlamentares (NEPP) h algumas
eleies subseqentes. Na verdade, tal aumento da fragmentao acompanha o aumento
do nmero efetivo de partidos eleitorais (NEPE) que h muito tempo s aumenta na
maioria das unidades da federao.
Nas assemblias de cada estado e distrito federal o nmero efetivos de partidos
polticos tambm mantm uma tendncia de alta, no entanto, a maior magnitude das
assemblias do que a Cmara nas unidades da federao gera uma fragmentao maior
nos legislativos estaduais. Entretanto, a correlao direta entre maior magnitude (e
conseqentemente um menor quociente eleitoral) ocorre somente com o NEPP e no
com NEPE, pois o efeito mecnico ocorre somente na composio das cadeiras e no no
voto do eleitor. Ainda assim, existe sim, uma relao indireta entre maior magnitude e
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maior NEPE, que, segundo nossa interpretao, decorre de um efeito entre duas eleies
subseqentes. Na eleio t, uma magnitude maior permite um NEPP mais fragmentado,
o que incentiva pequenos partidos a disputarem a eleio t +1 com perda de importncia
do tamanho da coligao e um maior mercado eleitoral.
A nica casa legislativa com eleio majoritria demonstra como o sistema
eleitoral tem forte incidncia sobre o nmero efetivo de partidos polticos. No Senado, a
fragmentao muito menor do que em legislativos de eleio proporcional,
principalmente quando a renovao parlamentar ocorre somente por meio da
substituio de um nico senador. Ainda assim, se consideramos uma eleio
majoritria de maioria relativa o NEPE no to baixo.
Nosso trabalhou mostrou que com exceo do NEPE no Senado, todas as outras
medidas, tanto de NEPP quanto de NEPE nas outras casas legislativas, possuem uma
tendncia de alta. Na ltima parte, onde aplicamos algumas consideraes sobre trs
implicaes, indicamos como o alto nmero de partidos no afeta a governabilidade em
si. Quanto representatividade, h claros indcios de que a heterogeneidade social
brasileira no responsvel por tamanha fragmentao, com pouco enraizamento social
das legendas. Em relao ao conceito de clareza de responsabilidade, existem fortes
indicativos de que sistemas partidrios mais dispersos dificultam para o cidado saber
quem so as principais agremiaes do pas e quais governos elas apiam.
Em suma, procurou-se indicar como a o Brasil possui uma caracterstica muito
marcante que o alto nmero efetivo de partidos polticos. Comparando-se com outros
pases, no errado afirmar que no Brasil no existem partidos grandes, mas sim um
razovel conjunto de partidos mdios e muitas agremiaes pequenas. A tendncia de
alta de fragmentao no significa, necessariamente, que eventual reforma poltica deva
realizar um enxugamento imediato do sistema partidrio, mas significa que alguns
elementos essenciais ao desenvolvimento democrtico como a representatividade e o
voto no esto positivamente relacionados com tamanha disperso partidria.
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