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independiente dedicada a salvaguardar

reformas democrticas, a monitorear el
estado de la democracia alrededor del mundo,
y abogar por la proteccin de la democracia
y los derechos humanos

EL PROGRAMA
COLOMBIANO
DE PROTECCIN
A PERIODISTAS

FUNDACIN PARA LA
LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)
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El programa
colombiano
de proteccin
a periodistas

FUNDACIN PARA LA
LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)

Presentacin

a proteccin de periodistas presenta grandes retos dentro

de los estndares internacionales de proteccin. El Estado
colombiano ha dado un gran paso en materia de proteccin
fsica de los periodistas por medio de la creacin del programa de
proteccin a periodistas del Ministerio del Interior y de Justicia,
en el ao 2000. Y an con las deficiencias que pueda presentar el programa, especialmente en trminos de proteccin
integral y fallas operativas, la FLIP resalta la importante
labor de proteccin de dicho mecanismo, que coincide con
la reduccin de los homicidios a periodistas desde su creacin. En el 2000, el nmero de periodistas asesinados rondaba los
9 o 10 por ao mientras que en 2011 tuvimos un periodista asesinado relacionado con el oficio periodstico.
Originalmente el programa dependiente y administrado por el
programa de derechos humanos del Ministerio del Interior, estaba
compuesto por un Comit de Regulacin y Evaluacin del Riesgo.
Este comit reuna las autoridades a cargo de proteccin y a los
representantes de la sociedad civil, quienes tomaban las decisiones
en materia de proteccin fsica en casos concretos.
En el ao 2011 se inici un proceso de reformas del Estado colombiano que involucr la organizacin del Sistema Nacional de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y de
all, la creacin de la Unidad Nacional de Proteccin (UNP), entidad con personera jurdica y presupuesto autnomo, adscrita al
Ministerio del Interior pero con direccin propia, que inici su trabajo formal en 2012. Con esta reforma, el Ministerio del Interior
se encarga de liderar la poltica de prevencin y proteccin de derechos humanos en el pas, entre ella la de libertad de expresin,
coordinando el Comit de Evaluacin de Riesgo y Recomendacin
de Medidas (CERREM) y la UNP se encarga de analizar la situa4

cin de riesgo de los periodistas en condiciones de vulnerabilidad e

implementa las medidas de proteccin aprobadas por el CERREM.
Si bien hubo una reforma en la arquitectura institucional y la
designacin de responsables de las medidas de proteccin, en principio no pareciera que haya cambios en la poltica de proteccin
anterior, sin embargo, todava es muy prematuro evaluar el sistema de proteccin vigente. La poltica sigue un enfoque de prevencin y de proteccin centrado en la administracin del riesgo1 y
en la aplicacin de esquemas individuales de proteccin fsica, y
no es tan claro en cuanto a la orientacin que tendrn las polticas pblicas que impactaran en las condiciones de seguridad del
contexto para que sean una efectiva garanta para el ejercicio de
la libertad de expresin, especialmente en el contexto del periodismo local.
Este documento pretende hacer una primera valoracin del
programa de proteccin en Colombia, resaltando sus aciertos,
identificando sus errores y evidenciando los retos.

1 El riesgo, es la probabilidad de que una persona, una poblacin especifica (grupo seleccionado por
las administraciones pblicas) o comunidad, sea objeto de un dao o agresin. Esta definicin
genrica ha sido el punto articulador de las diversas directivas en proteccin que se han emitido,
desde cuando se produce el primer decreto que fija un programa de proteccin para periodistas
y comunicadores sociales (Decreto 1592 de 2000). En este sentido, la administracin del riesgo,
es un ejercicio de intervencin estatal que se expresa en un catalogo de medidas frente al riesgo,
centradas en: identificarlo, clasificar su nivel (segn unas tipologa que van de menor a mayor
grado de intensidad en la afectacin a la integridad fsica), fijar las poblaciones que pueden padecerlo, prevenir su ocurrencia, prevenir su repeticin, y ahora, con la ley de vctimas, tambin,
reparar los efectos sociales y econmicos que genera en la persona que lo presenta.

1. El programa
de proteccion
a periodistas
en colombia

e 1980 a 1999 fueron asesinados 92 periodistas por

razones de oficio en Colombia. Los autores, como es propio de
un pas con una grave crisis humanitaria, fueron varios: carteles del
narcotrfico, paramilitares, guerrilla, agentes de la fuerza pblica. La
frontera entre los autores legales y
los ilegales de las agresiones nunca
fue clara.
El 13 de agosto de 1999, sicarios
pagados por grupos paramilitares y
la participacin de mandos militares,
asesinaron al periodista y comediante Jaime Garzn Moreno, una querida y reconocida figura pblica. El
homicidio llevo a una manifestacin
nacional de rechazo y fue la gota que
rebas la copa de la violencia contra
la prensa. Desde 1997 se vena gestando un programa de proteccin a
poblaciones vulnerables a cargo del
Ministerio del Interior, pero la proteccin a la prensa segua coja. Finalmente, en el ao 2000 el gobierno
aprob el decreto 1592 que determin la creacin del programa de proteccin a periodistas
y comunicadores sociales en el
marco del Comit de Reglamentacin y Evaluacin de Riesgos
(CRER).
Sin embargo, no fue slo la violencia y su consecuente ambiente
poltico lo que dio origen al programa. Sus comienzos se remontan a
finales de los noventas, cuando la
unin entre organizaciones civiles
de prensa y periodistas, a travs
de la Fundacin para la Libertad de
Prensa (FLIP) piden al gobierno del
entonces presidente, Andrs Pastra-

na, incluir a los periodistas entre las

poblaciones vulnerables que cobijaba el programa de proteccin a sindicalistas y defensores de DDHH. La
respuesta del gobierno ante la inminencia del riesgo fue inmediata.
As, la organizacin y el trabajo en
conjunto de la sociedad civil se convirti en la semilla del programa de
proteccin para periodistas. Los periodistas entran a hacer parte entonces de 16 poblaciones vulnerables a
proteger por el Estado colombiano y
se da paso para que la sociedad civil
participe activamente en la garanta
de su proteccin. El decreto previ la
participacin de cuatro agremiaciones relacionadas con la prensa para
que hicieran seguimiento al Programa, y delegaron a la Fundacin
para la Libertad de Prensa para que
cumpliera una labor de vocera en
la documentacin de casos, y seguimiento a la implementacin de las
medidas aprobadas.
En octubre del 2003 se modifica
el decreto original y se reglamentan
cambios al Comit de Reglamentacin y Evaluacin de Riesgos, la
cabeza mxima de cada programa
de proteccin. Este comit interinstitucional, que aprueba cada medida
de proteccin a otorgar, est formado por el Ministerio del Interior, la
Vicepresidencia de la Republica, el
extinto Departamento de Seguridad Administrativa (DAS), la Polica
Nacional, el Ministerio Pblico, la
Fiscala General de la Nacin, la Defensora del pueblo y lo que es ms
relevante, representantes de las organizaciones civiles de la poblacin
objeto, en el caso de los periodistas
la FLIP, entre otros. En el comit,
las instancias del Poder Ejecutivo
son quienes aprueban las medidas
de proteccin y las dems instancias
oficiales y no gubernamentales, tie-

nen derecho a voz y no a voto. Sin

embargo, la opinin que tienen las
organizaciones de la sociedad civil es
muy tenida en cuenta, y por lo general, las medidas de proteccin son
consensuadas.
Desde 2010 se dictaron los decretos 1740, 3375 y 4520 que plantean
cambios y en algunos casos reformas al tipo de medidas a dar y los
protocolos a seguir, pero en general
el programa no sufre cambios estructurales desde entonces hasta la
formulacin de los decretos que dieron origen a la Unidad Nacional de
Proteccin y reemplazaron el CRER
por el CERREM ya en el gobierno de
Juan Manuel Santos.
El CRER es la ltima instancia
de decisin sobre el tipo de medidas a implementar en cada caso.
All con base en los resultados de
los estudios de riesgo valorados
por las instituciones pertinentes,
se otorgan en consenso las medidas ms efectivas para cada caso.
En este espacio la FLIP, y las organizaciones de la sociedad civil que
hacen parte del comit, tienen voz
para objetar las medidas, para proponer otras e incluso para aportar
factores de riesgo que no fueron
tenidos en cuenta durante la valoracin de seguridad preliminar.
Las medidas a otorgar estn previstas en el decreto y van desde la
prevencin para situaciones de riesgo ordinario hasta medidas de proteccin duras para casos de riesgo
extraordinario. Para ver un resumen
de las medidas, ver en Anexo 1. Organigrama de proteccin basado
en el decreto 4912
La Unidad Nacional de Proteccin
es la entidad encargada ahora de determinar cul es el nivel de riesgo del
periodista. Esa labor antes de 2012,
la cumpla la Polica Nacional. No so-

bra aclarar que el nivel de riesgo no

est determinado por el periodista o
el medio al que pertenece, sino por
la vulnerabilidad que tiene de acuerdo a la regin donde est, al tipo de
trabajo que hace, la presencia de
grupos armados ilegales, entre otros
factores.
De agosto de 2010 a junio de
2011, el programa de proteccin,
segn el Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico manejaba un presupuesto de $111,895,149, de los
cuales se ejecutaron $4,617,791 solamente en el programa de proteccin de periodistas. Estos fondos provenan en sus inicios y en un 90% de
la cooperacin americana hasta que
gradualmente se fue reemplazando
el rubro y hoy se financia en su totalidad con el presupuesto nacional del
Estado colombiano.
Segn informacin de la UNP,
en 2012 cuenta con un presupuesto total de proteccin de
$108,371,160.75. De ese monto
destinan al programa de proteccin de periodistas el 7% del valor total del presupuesto anual,
es decir $13,676,689.74 millones
de pesos, que equivalen en dlares a $7.708.836.
El staff al servicio de los programas de proteccin del Ministerio del
Interior se seleccion con base en
los requisitos exigidos en el Decreto
861 de mayo 11 de 2000. En la sola
Unidad Nacional de Proteccin
trabajan 684 personas de planta y 150 personas con contratos
temporales para un total de 834.
Segn el informe de Gestin del
Ministerio del Interior 2011, de junio de 2010 a mayo de 2011, cinco
mil 396 personas han sido beneficiarias de los distintos programas de
proteccin. Los beneficiarios se dividen as:

Grupo Poblacin

Total

Sindicalistas

118

UP PCC

1.871

Acuerdos de Paz

Defensores DDHH

129

Concejales

2.500

Funcionarios

17

Periodistas

67

4.5
4.0
3.5
3.0

Asesinatos con
amenaza previa

2.5
2.0

Asesinatos sin
amenaza previa

1.5
1.0
0.5
0.0

1990

1995

2000

2005

2010

Si bien, como veremos adelante, el programa de proteccin tiene

algunas deficiencias y desafos por
enfrentar, s ha significado un paso
significativo hacia la seguridad de
los periodistas. Como lo muestra
la siguiente grfica basada en las
cifras de la FLIP, y realizada por el
Comit para la Proteccin de los
Periodistas (CPJ) luego del 2000 y
de un pico de homicidios en el 2003
comienza un importante declive de
la cantidad de asesinatos de periodistas. Adems se da un cambio en
cuanto al modus operandi de los

Grfica asesinatos contra

periodistas tomada del
reporte del CPJ: https://cpj.
org/reports/2011/06/2011impunity-index-gettingaway-murder.php

asesinatos, antes del programa los

asesinatos se realizaban casi exclusivamente sin amenaza previa.
Esa tendencia se revierte y luego
encontramos que los asesinatos no
slo disminuyen, sino que se ejecutan luego de continuas intimidaciones. Podemos concluir que si bien
el programa garantiza la vida de los
comunicadores, no es un blindaje
perfecto y no hace mella en otros
problemas que afectan la libertad
de expresin como la autocensura fruto de las intimidaciones y el
miedo.

LA POLTICA DE PROTECCIN A
PERIODISTAS DEL GOBIERNO DE
SANTOS Y LA NUEVA UNIDAD
NACIONAL DE PROTECCIN
Como se mencion anteriormente,
el decreto 2546 de 1999 cre el programa de derechos humanos del Ministerio del Interior; este programa
nico en el mundo, contaba con Comits de Regulacin de Evaluacin
de Riesgo (CRER) por poblacin, que
dio un alto nivel de especificidad al
tema de otorgamiento de medidas
de proteccin fsica. Queriendo dar
mayor especificidad y enfoque diferencial, en agosto de 2000, con el
Decreto 1592, se crea el programa
de proteccin a periodistas. Sin embargo, a mediados de 2010 se expide
el Decreto 1740, con una serie de
modificaciones al programa de proteccin, restringiendo la entrega de
algunas medidas de proteccin otorgadas por el Estado, que afectaban
la seguridad de los beneficiarios2. La
poltica tena y tiene gran falencia: la
ausencia de una estrategia clara de
prevencin, pues se concentra en
la estrategia de proteccin fsica. El
componente de prevencin dentro
de la poltica pblica en Colombia ha
sido manejado de manera histrica a
travs de las polticas de militarizacin del territorio y las acciones de
control territorial, y la prevencin de
violaciones de derechos humanos es
un efecto colateral de esta estrategia.
Ese decreto fij algunas medidas
2 Objeto. Establecer los lineamientos de la
poltica de proteccin de personas que se
encuentren en situacin de riesgo extraordinario o extremo, como consecuencia directa
y en razn del ejercicio de sus actividades
o funciones polticas, pblicas, sociales o
humanitarias. Ministerio del interior y Justicia. Artculo 1. Contenido en Decreto
1740. Ministerio del Interior y Justicia.
Bogot. Colombia. 19 de mayo de 2010.

de prevencin del riesgo, entre las

cuales se cuentan la elaboracin de
los planes de contingencia, las medidas de autoproteccin, los patrullajes
y revistas policiales. Sin embargo, estas medidas tienen una problemtica
adicional, las medidas en prevencin
recaen nicamente en la persona
que presenta el riesgo. Es decir la
prevencin se convierte en un ejercicio de auto regulacin personal,
que exige que la persona adopte
conductas que minimizan el impacto
de los factores de riesgo reduciendo
el rol del gobierno a la aplicacin de
acciones de control policial y militar,
y no ve el problema desde una perspectiva mas integral de afectacin a
la libertad de expresin.
En un informe presentado a la
Corte Constitucional el 13 de febrero de 2012 por parte del Ministerio
del interior se plantean algunas objeciones al anterior sistema de proteccin. Estas observaciones fueron
propuestas en la Mesa Nacional de
Fortalecimiento con la sociedad civil
y esperaba solucionar las fallas en el
diseo del Sistema de Proteccin3:
1. Necesidad de categorizar el liderazgo como factor de riesgo
2. Necesidad de incorporacin de un
enfoque diferencial en la realizacin
de los estudios de nivel de riesgo.
Esto, como veremos ms adelante
es particularmente grave en lo que
refiere a la poblacin de periodistas.
3. Presencia del Ministerio Pblico
como garante de la calificacin de
Riesgos
3 Informe Metodolgico - Orden Dcimo Sexta
Auto No. 219 de octubre de 2011 proferido
por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T- 025 de 2004.

4. Mantenimiento del auxilio de

transporte y del apoyo de reubicacin temporal, como medida de
proteccin
5. Necesidad de incorporacin de normas sobre presuncin constitucional de riesgo:
6. Necesidad de descentralizar el
Programa.
La mayora de estos observaciones
fueron tenidas en cuenta a finales
del ao 2011, cuando el gobierno
del presidente Juan Manuel Santos
expide el Decreto 4912, que anuncia una estrategia en prevencin y la
creacin de una serie de estructuras
nacionales y territoriales en materia
de prevencin y proteccin en derechos humanos. Este es el decreto
actualmente vigente y que regula el funcionamiento del programa de proteccin.
Desde lo nacional, el decreto
modifica la funcin del Programa
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, y lo convierte en
un formulador de polticas pblicas
en materia de prevencin, y supervisin de los planes territoriales en
la materia4.
En el mbito local, se crean unas
mesas para la identificacin de factores de riesgo por poblacin focalizada. Tambin, se crean los planes de
accin territoriales para la prevencin del riesgo en materia de derechos humanos.
Sin embargo, la prevencin del
riesgo se desarrolla de manera similar
a lo que se estipulaba en los decretos
anteriores, estando esta funcin a cargo de las agencias de seguridad del Es4 Ministerio del Interior. Articulo 15. Funciones de la Direccin de Derechos Humanos.
Contenido en Decreto 2893. Bogot. Colombia. 11 de agosto de 2011.

tado, sin que haya enfoques especficos de gestin del riesgo por poblacin.
Sin embargo, la falencia que tiene mas
impacto, es que no existe un nexo claro entre las medidas de prevencin y
las de proteccin, lo cual genera que el
riesgo deba materializarse para poder
acceder a algn tipo de medida del estado para el manejo del riesgo.
Esto implica algunos problemas,
como por ejemplo, que la eficacia y
sostenibilidad de la prevencin sea
un producto o efecto secundario del
avance en el control/consolidacin
territorial de la fuerza pblica, ola
falta de coordinacin integral entre
la prevencin y la proteccin, activndose esta ltima una vez se ha
consumado el riesgo.

2. La actual estructura

en materia de proteccion
a periodistas en colombia
POLTICAS DE PREVENCIN
El Decreto 4912 de 2011 reconoce
la importancia de tener una estrategia de prevencin de las violaciones
a los derechos humanos y a las infracciones al Derecho Internacional
Humanitario. En este sentido, la Direccin de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior asign una
serie de responsabilidades a travs
de una mesa de prevencin territorial dirigida por la autoridad del gobierno departamental.
As, las entidades territoriales deben identificar los riesgos, formular los
planes de prevencin y contingencia
y construir mapas de riesgo. Si bien
es cierto que el Decreto define un esquema claro para la proteccin de los
periodistas, no define un esquema de
prevencin especfico para los periodistas en el ejercicio de su profesin
teniendo en cuenta que ha sido reconocido como una poblacin en riesgo.

10

RUTA PARA LA PROTECCIN DE

UN PERIODISTA BAJO EL NUEVO
SISTEMA5
En el Decreto 4912, en materia de
proteccin los casos pasan por un
procedimiento en dos partes: La valoracin y decisin de cada caso y la
implementacin y seguimiento de
los esquemas de proteccin. Como se
dijo, el decreto crea la Unidad Nacional de Proteccin. La UNP es la entidad especializada en implementar las
medidas fsicas de proteccin, desde
dos estructuras bsicas: el Cuerpo
Tcnico de Recopilacin y Anlisis de
Informacin-CTRAI- y, el grupo de
Valoracin. El CTRAI, es un grupo interinstitucional, conformado por funcionarios de la Unidad de Proteccin
y la Polica Nacional. Anteriormente,
la Polica Nacional cumpla con esta
labor de manera nica. Mientras que
el Grupo de Valoracin Preliminar
retoma la informacin del CTRAI, y
valora los casos de manera individual,
establece el nivel de riesgo y fija recomendaciones dirigidas al Comit de
Evaluacin de Riesgo y Recomendacin de Medidas -CERREM-, espacio
encargado de decidir las medidas de
proteccin individuales.
A continuacin a travs de un
ejemplo vamos a mostrar cul es la
ruta ordinaria de un periodista amenazado para obtener medidas de
proteccin. (Ver anexo 1. Organigrama de proteccin basado en
el decreto 4912)
ESTUDIO DE CASO
Rodolfo Ortiz es un periodista radial
independiente de Valledupar, la capital del Cesar, un departamento donde
las bandas criminales y los funcionarios pblicos tienen nexos oscuros. En
su programa de opinin de la maana,
5 Ver grafica 3 al final del documento

Ortiz denuncia varios hechos de corrupcin de la administracin local. A

los pocos das recibe una llamada annima dnde le advierten que si sigue
hablando lo van a desaparecer.
Lo primero que hace el periodista es interponer la denuncia ante la
autoridad competente y se comunica
directamente con la FLIP. La denuncia se puede presentar ante cualquier
entidad: Polica, Ministerio Pblico,
Fiscala, Ministerio del Interior. Le
solicita al a FLIP que ponga en conocimiento a la UNP y se gestionen las
medidas de proteccin necesarios.
Su solicitud, que cuenta con la documentacin mnima (denuncia, solicitud del peticionario) pasa a la unidad
donde se desarrolla el proceso completo de proteccin. Si la gravedad
del caso lo amerita, se tramita al
subdirector de proteccin de la UNP
para que l implemente una medidas de emergencia urgentes (por lo
general, las medidas de emergencia
consiste en sacar de inmediato al periodista de la zona).
En el caso del periodista Ortiz se
cumpli con todo los protocolos ordinarios para la implementacin. Es
decir su caso pasa a la UNP donde se
estudi la viabilidad y se adelant
todo el proceso que tiene por los menos dos etapas importantes.
En una primera etapa, luego
que Ortiz ha entregado la totalidad
de los documentos, la UNP ordena
un estudio de riesgo al periodista
que es realizado por los oficiales de
proteccin en la regin. Ese estudio toma en cuenta distintos factores para la valoracin de riesgo
(contexto regional, gravedad de la
amenaza, antecedentes, presencia
de grupos criminales).
En algunos casos los oficiales no
tienen en cuenta los motivos propios de la poblacin de periodistas,

11

las razones de oficio para dicha valoracin. En todo caso la UNP pueda
consultar a la FLIP que realiza un estudio propio de seguridad que complementa la valoracin de la UNP.
El estudio de seguridad de la FLIP
busca recolectar la siguiente informacin y dar las recomendaciones
pertinentes:
DATOS PERSONALES
 Nombre completo del periodista
 Documento de identificacin
 Telfono fijo
 Telfono mvil
 Fax (si se tiene)
 Direccin para correspondencia
y revistas policiales
 Ciudad (provincia),
departamento (estado)
 Correo electrnico
 Edad
 Estado civil
ANTECEDENTES PERIODSTICOS
 Medio de comunicacin
para el cual trabajaba
 Tiempo de ejercicio de la
profesin
 Trayectoria periodstica
 Ttulos y temas de los
ltimos trabajos
 Otras actividades de periodista
DATOS DEL CASO
 Fecha y lugar de los hechos
 Descripcin de los hechos
Antecedentes de otras amenazas
SOLICITUD DE MEDIDAS
 Medidas solicitadas
 Judicializacin del caso
Medidas solicitadas previamente

Luego de esas valoraciones, y una

vez establecido que el caso de Ortiz
cumple con los requisitos mnimos,
esto pasa a una segunda fase donde se hacen las recomendaciones de
proteccin para el CERREM. Estas
recomendaciones las da un grupo de
valoracin preliminar, bajo la coordinacin de la UNP.
El CERREM es el espacio interinstitucional6 donde se valida y se estudia todo el resultado del proceso anterior y se va a decidir las medida de
proteccin que se debe implementar. En cada CERREM, que segn el
decreto debe convocarse una vez al
mes, pero que en la prctica se hace
cada tres meses, analiza entre 20 y
30 casos de periodistas en riesgo. En
este espacio los representantes de la
sociedad civil, la FLIP en el caso de
los periodistas, tienen voz para objetar o ratificar las medidas de proteccin. Bajo el CERREM se mantiene
la figura de un comit interinstitucional, que se encarga de valorar la
situacin de riesgo y establecer las
medidas de proteccin que debern
ser implementadas en cada caso.
En el CERREM se estudian uno a
uno los casos recientes. En el caso del
periodista Ortiz se da a conocer que
el resultado de riesgo del periodista dio extraordinario. Entonces los
funcionarios recomiendan dar apoyo de transporte, rondas policiales y
un medio de comunicacin. La FLIP
puede objetar esas recomendaciones
y decir que no son suficientes. Da a
conocer sus razones y explica porqu
el riesgo es mayor. Finalmente en el
CERREM se le aprueba a Ortiz un
esquema de proteccin con dos uni6 Ministerio del Interior. Artculo 36. Conformacin del Comit de Evaluacin. de Riesgo
y Recomendacin de Medidas -CERREM-,
y, Artculo 37. Invitados permanentes. Ibd.
Pginas 26 y 27.

12

dades de escolta, vehculo y medio

de comunicacin. Esta decisin pasa
a la coordinacin de gestin de servicio de la UNP para que las implemente y las notifique a los peticionarios. Mientras el peticionario no
sea notificado, toda la informacin
tratada en el CERREM tiene carcter
de reserva.
En materia de seguimiento, la FLIP
vela porque se implemente de manera adecuada la medida de proteccin
aprobada. Las medidas de proteccin
son temporales, por lo general de seis
meses, es decir que la UNP a travs
del CERREM, se encarga de hacer la
evaluacin y el seguimiento a las condiciones de riesgo y la implementacin
de las medidas. Cumplidos los seis meses se lleva el caso otra vez al CERREM
y ah se define si se mantiene el esquema de proteccin, se ajusta o se da por
terminado.
OBSERVACIONES AL NUEVO
SISTEMA DE PROTECCIN
El nuevo marco normativo de proteccin en Colombia continu con
las medidas fsicas que se venan implementando: Esquemas de proteccin con escoltas, chalecos, medios
de comunicacin y movilizacin,
apoyo para reubicaciones temporales, entre otros.
A diferencia del sistema anterior
y un importante paso a resaltar,
tiene que ver con la asignacin de
responsabilidades directas a las autoridades locales y regionales, en un
intento por descentralizar las medidas de proteccin. Desde luego su
valoracin positiva depender de
su correcta reglamentacin, pero la
creacin de las Unidades Departamentales de Proteccin parece una
respuesta efectiva a la solicitud de las
organizaciones locales.
Otro cambio importante, se da

frente a la contratacin de empresas

privadas para la proteccin. Ahora7
los escoltas, muchos de ellos provenientes de la planta del extinto
Departamento Administrativo de
Seguridad (DAS8), dependern directamente de la Unidad Nacional de
Proteccin.
S preocupa adems que en la
valoracin de riesgo del CTRAI
no se tenga en cuenta los factores especficos de riesgo de la
poblacin de periodistas. Es decir los protocolos de proteccin para
los diversos tipos de poblaciones
siguen los mismos procedimientos
y cuentan con la misma matriz de
proteccin. La nica diferencia es
la valoracin de riesgo que hacen las
organizaciones de la sociedad civil.
En el caso de los periodistas, la FLIP9;
tiene en cuenta factores como:
Tipo de informacin que difunda
el periodista
Investigaciones periodsticas recientes
Tipo de medio de comunicacin y
antecedentes periodsticos.
Por otro lado, se manifiesta una preocupacin por mantener un flujo de
7 Es importante resaltar que el DAS estuvo
salpicado por varios escndalos, incluso de
espionaje a periodistas desde sus mismos esquemas de proteccin. http://www.flip.org.
co/alert_display/0/1763.html
8 El DAS fue la Oficina de Inteligencia adscrita
a la Presidencia de la Repblica que se vio
envuelta en escndalos por espionajes a magistrados de Altas Cortes, opositores polticos
y periodistas. Por ello fue cesada y se creo
una nueva Agencia de Inteligencia.
9 No es mandatorio que las entidades del estado
soliciten una valoracin de riesgo a los representantes de la sociedad civil. Sin embargo, estas solicitudes son recomendables en
los casos ms complejos.

13

informacin transparente entre la

institucin y las organizaciones civiles en el espacio del CERREM, donde se prev poner a disposicin los
estudios de valoracin de riesgo. S
preocupa, sin embargo, las restricciones a la informacin previa de los casos a los que se les
implementaran las medidas de
proteccin. Dichas restricciones
pueden poner en riesgo la vocera de
las organizaciones que representan a
los beneficiarios.
Por ltimo, para hablar de programas de proteccin de manera
integral, adems de incluir articulacin entre trabajos de prevencin y
proteccin fsica, se debe incluir el
trabajo de lucha contra la impunidad
que debe hacer la justicia. Mientras
la Administracin de Justicia no investigue y capture a los responsables
de poner en situaciones de riesgo
a los periodistas, el Estado va a tener que seguir invirtiendo tiempo
y recursos en entregar medidas de
proteccin. Es indispensable la coordinacin entre el Ministerio del Interior, como director de la poltica de
prevencin y proteccin de derechos
humanos, y la Fiscala General de la
Nacin, como entidad encargada de
investigar delitos.

3. Atencin

en proteccin
a periodistas
con respecto a
otras poblaciones

a proteccin al derecho a la vida

tiene, tanto en el Decreto 4912
como en su antecesor, el Decreto 1740, un enfoque poblacional,
es decir, segn la poblacin en riesgo,
la cual debe estar previamente incluida en el listado de las poblaciones en
riesgo, los gobiernos nacional y terri-

torial habilitan una ruta de acceso al

paquete de servicios en proteccin (los
diferentes tipos de esquemas).
Por otra parte, dado que los periodistas y comunicadores sociales son
vctimas del conflicto armado cuando
se materializa el riesgo y, por ende, son
objeto de vulneraciones a sus derechos, tambin requieren una atencin
acorde con la oferta de servicios que
contiene la Ley 1448, adaptados a sus
condiciones especificas.
En este marco, a continuacin se
presenta otras dos rutas de proteccin ms all del riesgo y que se desprenden del Decreto 4912 y la Ley
1448 de 2011.
El Decreto 4912 establece otras dos
rutas de acceso a la proteccin: 1. El
procedimiento para la activacin de
la presuncin constitucional, el cual
cubre slo a lderes de organizaciones
y poblacin en situacin de desplazamiento y; 2. El procedimiento para
proteccin de personas en razn de su
cargo, este mecanismo est dirigido a
funcionarios estatales10.
Sin embargo como se aclar antes, hasta ahora la nica diferencia a
la hora de estudiar el riesgo de los
periodistas, frente a por ejemplo un
sindicalista o un defensor de DDHH,
lo hace el papel y la valoracin que
tiene el representante de la sociedad
civil. La ruta para solicitar proteccin
es igual y lo que es ms complejo, las
valoraciones de riesgo no tienen en
cuenta la especificidad propia de su
oficio, como vimos anteriormente.
Sin embargo, as las crticas al
programa sigan siendo frecuentes por ser un bombero encargado de apagar incendios, mas que
un sistema integral de proteccin,
10 Ministerio del Interior. Artculo 40, 41 y
43. Contenidos en Decreto 4912. Ibd. Pginas 26 y 27.

14

s creemos desde la FLIP que las

ventajas son mayores a las desventajas. La incidencia de la sociedad
civil, las mejoras en la recoleccin
de la informacin y que los periodistas puedan continuar ejerciendo
su trabajo con esquemas de proteccin en regiones violentas son
pasos gigantes, que eran utpicos
hace apenas unos aos.

4. La proteccin

a periodistas en
la jurisprudencia
nacional

unque la jurisprudencia Colombiana no es muy extensa

en materia de proteccin a
periodistas, la Corte Constitucional
ha dado elementos importantes para
la interpretacin diferenciada de la
normatividad, garantizando que se
adapte a las necesidades especficas
de los periodistas.
La Sentencia T-1037 de 2008 ha
sido el pronunciamiento jurisprudencial que ha analizado ms a fondo el tema de proteccin a periodistas en riesgo. Este pronunciamiento
establece como principio bsico que
en el cumplimiento de la obligacin
de proteccin, el Estado no puede
ejecutar acciones que coarten la libertad de expresin y el derecho a la
informacin del periodista en riesgo.
Este mandato cobija no solo a los organismos a cargo de proteccin dentro del Estado, sino a los organismos
de inteligencia y seguridad.
En este sentido, el programa de
proteccin a periodistas debe tener
un enfoque diferencial claro, que
permita una mayor flexibilidad y
adaptabilidad en la implementacin
de los esquemas de proteccin, para
garantizar el libre ejercicio de la libertad de prensa.

5. La Valoracin
del Programa
de Proteccin
desde Instancias
Internacionales

os periodistas son los mximos

exponentes del derecho a la libertad de expresin, y son la
primera fuente de informacin para
la poblacin en general. La proteccin de los periodistas, especialmente en situaciones de conflicto armado
y violencia generalizada, cobra relevancia en la medida que se convierte
en la proteccin de los valores democrticos y de las libertades fundamentales de manera colectiva11. En
esta medida, son sujetos de especial
proteccin constitucional en Colombia, por estar en situacin de riesgo
especial(Sentencia T-1037-08).
La Relatora para la libertad de
expresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (en
adelante, RELE), ha reiterado la necesidad de que existan mecanismos
efectivos de proteccin12 y acceso a
la justicia, que garanticen el ejercicio
de la libertad de expresin por parte
de los periodistas en riesgo.
Por su parte la oficina de la Relatora de Libertad de expresin de
Naciones Unidas dijo en su ltimo
informe 2012, sobre el programa de
proteccin colombiano:
71. OHCHR Colombia has welcomed the protection pro11 CIDH-RELE. Marco jurdico interamericano
sobre el derecho a la libertad de expresin.
(OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/V/II
CIDH/RELE/INF. 2/09) Pg. 61.
12 CIDH. RELE. Una agenda hemisfrica para
la defensa de la libertad de expresin. 2009.
(OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/V/II
CIDH/RELE/INF. 4/09)

15

gramme of the Ministry of

Interior and Justice, but has
also highlighted concerns, including the delays in assessing risks and implementing
protection measures, the absence of a contextual approach
and the transfer of protection
schemes to private companies. OHCHR Colombia continues to provide assistance and
advice to help to create more
homogeneity and coordination
between the different protection mechanisms. Despite these
shortcomings, the Special Rapporteur welcomes the positive
steps taken to combine different
protection programmes based
on coordination between State institutions, journalists and
civil society organizations, and
considers it an important step
forward in preventing the assassination of journalists.
72. The establishment in Colombia of the National Unit for the
Protection of Journalists and
other vulnerable sectors is also
a good practice worth mentioning. However, this mechanism
only addresses so-called material
measures of protection, such as
mobile phones, bulletproof vehicles, emergency evacuations
and transfers to other regions
of the country or abroad, such
as those granted under witness
protection programmes. The
Special Rapporteur considers it
important to mention that the
protection of journalists requires
a holistic approach that includes
material, legal, and political measures of protection, in particular
public condemnation of attacks
aggainst journalists and support

for press freedom by high-level

State officials.13
El artculo 2 de la Convencin Americana establece la obligacin de los
Estados de adecuar su ordenamiento jurdico a los parmetros interamericanos de derechos humanos,
de lo cual tambin se desprenden
sus facultades no solo de verificar
el cumplimiento de las normas convencionales, sino su implementacin
en los ordenamientos internos. En
este sentido, la RELE ha reconocido
los esfuerzos del Estado Colombiano
para garantizar la proteccin de los
periodistas en Colombia a travs de
la creacin del programa de proteccin a periodistas y ha hecho seguimiento de su gestin.
Sin embargo, aunque reconoce
que el programa de proteccin colombiano ha sido formulado como
un mecanismo idneo y adecuado a
los estndares internacionales, tambin ha afirmado que los niveles de
impunidad y la falta de garantas
judiciales efectivas, han ido en detrimento de los estndares, manteniendo los altos niveles de riesgo a
los que los periodistas estn expuestos en Colombia, al igual que las
falencias en materia de prevencin
y creacin de marcos jurdicos que
garanticen el ejercicio a la libertad
de expresin e informacin a nivel
interno.14

13 Report of the Special Rapporteur on the

promotion and protection of the right to
freedom of opinion and expression, Frank
La Rue. Pg 13. http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session20/A-HRC-20-17_en.pdf
14 Idem Agenda. Pgina 16.

16

Anexos de
Leyes relevantes:
Decreto nacional 1592 de 2000.
Disponible en el sitio web: http://
www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/
normas/Norma1.jsp?i=6092
Decreto 2788 de 2003. Disponible
en el sitio web: http://www.flip.org.
co/resources/documents/5e0444f5
67bfcf33f30218c56e2994b1.pdf
Decreto 861 de 2000. Disponible
en sitio web: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=12305
Decreto 1740 de 2010, Disponible
en el sitio web: http://www.dmsjuridica.com/CODIGOS/LEGISLACION/decretos/2010/1740.htm
Ley 199 del ao 1995. Disponible
en el sitio web: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/
Norma1.jsp?i=6012
Ley 418 del ao 1997. Disponible
en el sitio web: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/
ley/1997/ley_0418_1997.html
Decreto 4912 del 26 de diciembre de 2011. Disponible en el sitio web: http://wsp.presidencia.
gov.co/Normativa/Decretos/2011/
Documents/Diciembre/26/
dec491226122011.pdf

17

Anexo 1
Riesgo: Probabilidad
de ocurrencia de
un dao al que se
encuentra expuesta
una persona, un grupo o una comunidad,
como consecuencia
directa del ejercicio
de sus actividades o
funciones polticas,
pblicas, sociales o
humanitarias, o en
razn al ejercicio de
su cargo, en unas
condiciones determinadas de modo,
tiempo y lugar.

Riesgo Ordinario:
Es aqul al que
estan sometidas
todas las personas,
en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer
a una determinada
sociedad;
genera para el
estado una obligacin de adoptar
medidas de
seguridad pblica
y no comporta
la obligacin de
adoptar medidas
de proteccin.

PERSONA EN RIESGO ACUDE AL PROGRAMA POR PROTECCIN

Cuerpo Tcnico de Recopilacin y Anlisis de Informacin- CETRAI. Encargado de la recopilacin y
anlisis de informacin in situ. Esta conformado por personal de La Unidad Nacional de Proteccin
y de la Polica Nacional.

El Grupo de Valoracin Preliminar tendr carcter permanente

conformado por:
El Delegado de la Unidad Nacional de Proteccin, quien lo coordinar.
El Delegado de del Ministerio de Defensa Nacional
El Delegado de la Polica Nacional.
El Delegado del Programa Presidencial para la proteccin y vigilancia
de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
El Derecho de la Unidad Administrativa Especial de Atencin y Reparacin
integral a las Vctimas.
Invitados especiales:
Un Representante del Fiscal General de la Nacin.
Un Representante del Procurador Genaral de la Nacin y
Un Representante del Defensor del Pueblo.
El Delegado de la Secretara Tcnica de la Comisin Intersectorial
de Alertas Tempranas CIAT.
Riesgo Extraordinario: Como consecuencia directa del,
ejercicio de sus actividades funciones polticas, pblicas,
sociales o humanitarias, o en razn al ejercicio de su cargo.
Comprende el Derecho de recibir del Estado la proteccin
especial en caso de:
a.- Que sea especifico e individualizable.
b.- Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no suposiciones abstractas.
c.- Que sea presente, no remoto ni eventual.
d.- Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar,
con bienes jurdicos protegidos.
e.- Que sea serio, de materializacin probable por las
circunstancias del caso.
f.- Que sea claro y discernible.
g.- Que sea excepcional en la medida en que no debe ser
soportado por la generalidad de los individuos.
h.- Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situacin por la cual se genera el riesgo.

Una vez realizado el estudio de seguridad por el grupo de valoracin en un

plazo no mayor de 30 das se pasan las recomendaciones al CERREM.

Presenta al
CERREM la
determinacin sobre
el nivel de
riesgo y un
concepto
sobre las
medidas
idneas a implementar.

Riesgo Extremo: Es Aqul

que se presenta al confluir
todas las caracteristicas
sealadas para el riesgo
extraordinario y que
adicionalmente es grave e
inminente.
Art.9 del 4912. En casos de
riesgo enminente y excepcional,
el Director de la Unidad Nacional de Proteccin podra adoptar,
sin necesidad de la evaluacin
del riesgo, contemplando un
enfoque diferencial, medidas
provisionales de proteccin
para los ususarios del programa
e informara de las mismas al
Comit de Evaluacin de Riesgo
y Recomendacin de Medidas
CERREM en la siguiente sesion,
con el fin de que ste recomiende las medidas definitivas, si es
el caso.

Son miembros permanenetes del CERREM quienes tendrn voz y voto:

El director de la Dreccin de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, quien lo presidir o su delegado.
El Director del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, o quien haga sus veces, o su delagado.
El Director de la Unidad Administrativa Especial de Atencin y Reparacin Integral a las Victimas,
o su delegado.
El Director de Proteccin y Servicios especiales de la Polica Nacional, o su delegado.
El Coordinador de la Oficina de Drechos Humanos de la Inspeccin Genaral de la Polica Nacional,
o su delegado.
Sern invitados permenentes a las sesiones del CERREM, quienes tedrn solo voz:
Un delegado del Procurador General de la Nacin.
Un delegado del Defensor del pueblo.
Un delegado del Fiscal General de la Nacin.
Un representante de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
Un delegado del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR, cuando se trate de
casos de poblacin desplazada.
Cuatro (4) delegados de cada una de las poblaciones objeto del programa de Prevencin y Proteccin,
quienes estarn presentes exclusivamente en el anlisis de los casos del grupo poblacional al que representan.
Delegados de entidades de carcter pblico cuando se presenten casos relacionados con sus competencias.
Representante de un ente privado cuando el comit lo considere pertinente.

18

Una vez aprobadas las medidas en el CERREM estas deben ser inmediatas,
pero actualmente no hay tiempos mnimos para su implementacin.
Son medidas de proteccion en virtud del riesgo.
a.- Esquema de proteccin:
Tipo 1: Esquema individual corriente para brindarle seguridad
a una sola persona, e incluye: 1 vehculo corriente,
1 conductor y 1 escolta.
Tipo 2: Esquema individual blindado para brindarle
seguridad a una sola persona, e incluye: un vehculo
blindado, 1 conductor, 1 escolta
Tipo 3: Esquema individual reforzado, con escoltas para
brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehculo
corriente o blindado, 1 conductor, 2 escoltas.
Tipo 4: Esquema individual reforzado con escoltas y
vehculo, para brindarle seguridad a una sola persona, e
incluye: 1 vehculo blindado, 1 vehculo corriente,
2 conductores y hasta 4 escoltas.
Tipo 5: Esquema colectivo, para brindaerle proteccin a
un gruo de 2 o mas personas, e incluye: 1 vehculo corriente o
blindado,1 conductor, 2 escoltas.
b.- Recursos Fsicos de Soporte a los Esquemas de Seguridad: vehculos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos
antibalas, escudos blindados, medios de comunicacin y dems
que resulten pertinentes para el efecto.
c.- Medio de movilizacin: Es el curso que se otorga a un protegido en procura de salvaguardar su vida, integridad, libertad y
seguridad durante los desplazamientos. Estos pueden ser:
Boletos areos internacionales. Se suministrar por una sola
vez, cuando el nivel de riesgo sea extremo y la persona o el ncleo familiar sean admitidos por el pas receptor por un perodo
superior a un ao.
Boletos areos nacionales, consiste en la entrega de pasajes
areos en rutas nacionales y se otorgan al protegido y si es necesario, a su ncleo cuando frente a una situacin de riesgo debe
trasladarse a una zona que le ofrezca mejores condiciones de
seguridad, o cuando su presencia sea necesaria en actuaciones
de orden administrativo en el marco de su proteccin.
Apoyo de transporte terrestre, fluvial o martimo. Consiste en
el valor que se entrega al protegido del programa, para sufragar
el precio del contrato de transporte, para brindar condiciones
de seguridad en la movilidad. No podr superar la suma correspondiente a 4 salarios mnimos legales mensuales vigentes, por
cada mes aprobado.
d.- Apoyo de Reubicacin Temporal: Constituye la asignacin y
entrega mensual al protegido de una suma de dinero de entre uno
(1) y tres (3) salarios mnimos legales mensuales vigentes, segn
las particularidades del grupo familiar del caso, para facilitar su
asentamiento en un lugar diferente a la zona de riesgo.
e.- Apoyo de Traslado: Consiste en el traslado de muebles y
enseres de las personas que en razn de la situacin de riesgo
extraordinario o extremo deban trasladar su domicilio.
f.-Medios de Comunicacin: Son los equipos de comunicacin
entregados a los protegidos para permitir su contacto oportuno
y efectivo a fin de alertar sobre una situacin de emergencia, o
para reportarse permanentemente e informar sobre su situacin
de seguridad.
g.- Blindaje de inmuebles e instalacin de sistemas
tcnicos de seguridad: Consiste en los elementos y equipos
de seguridad integral para el control del acceso a los inmuebles
de propiedad de las organizaciones donde se encuentre su
sede principal. En casos excepcionales, podrn dotarse estos
elementos a las residencias de propiedad.

Medidas de prevencin.
a.- Planes de Prevencin y Planes de
Contingencia: La Direccin de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior
con el apoyo de la Unidad Nacional de
Proteccin, los departamentos y los
municipios concurrirn el la formulacin
de los planes de prevencin y de
contingencia contemplando un enfoque
diferencial, que tendra por ebjeto
contarrestar las amenazas, disminuir
las vulnerabilidades, potenciar las
capacidades institucionales y sociales y
fortalecer la coordinacin institucional y
social para la disminucin del riesgo.
b.- Curso de Autoproteccin: Herramenta pedaggica que tiene el propsito
de brindar a las personas, grupos y
comunidades en situacin de riesgo,
contemplando un enfoque diferencial,
elementos prcticos que permitan
disminuir sus vulnerabilidades e incrementar sus capacidades a fin de realizar
una mejor gestin afectiva del mismo.
C.- Patrullaje: Es la actividad desarrollada por la Fuerza Pblica con un enfoque
general, encaminada a asegurar la convivencia y seguridad ciudadana y dirigido
a identificar, contrastar y neutralizar la
amenaza.
d.- Revista policial: es la actividad
desarrollada por la Polica Nacional
con enfoque particular, preventivo y
disuasivo, encaminada a establecer una
interlocucin peridica con el solicitante
de la medida.

La Unidad Nacional de Proteccin

realizar seguimiento periodico a la
oportunidad, idoneidad y eficacia de
las medidas, asi como al correcto uso
de las mismas.

La Unidad Nacional de Proteccin tiene la

facultad de adoptar otras medidas de poteccin diferentes a las estipuladas, teniendo
en cuenta un enfoque diferencial, el nivel
de riesgo y el factor territorial. As mismo se
podrn implementar medidas sicosociales.

El ncleo familiar del protegido puede ser tambien acogido del programa. Entendiendo que se hace referencia al cnyugue
o compaero (a) permanente, a los hijos y a los padres del solicitante o protegido, quienes de manera excepcional podrn
ser beneficiarios si ostentan un nivel de riesgo extraordinario o extremo y exista nexo casual entre dicho nivel de riesgo y la
actividad o funcin politca, social o humanitaria del tal solicitante o protegido.

19

Este documento se realiz con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos

para el Desarrollo Internacional (USAID, en ingls).